1

UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHO PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM POLTICAS PBLICAS III JORNADA INTERNACIONAL DE POLCAS PBLICAS QUESTO SOCIAL E DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI

UFMA

A GESTO PBLICA DA POLTICA DE ASSISTNCIA EM MUNICPIOS DE PEQUENO PORTE: UM DESAFIO PARA ENFRENTAMENTO DA DESIGUALDADE SOCIAL dina E. C. Meireles de Souza 1 Ana Maria Costa Amoroso Lima2 Ana Maria Arreguy Mouro3

1 INTRODUCAO

O presente trabalho a contribuio do Grupo de Pesquisa Polticas Pblicas, Gesto e Cidadania, da Faculdade de Servio Social da UFJF, que se prope a investigar as polticas pblicas, a partir de algumas compreenses tericas fundamentais. Inicialmente, a questo relativa necessidade de se repensar o papel do Estado aps a crise de 1980, como uma deciso encaminhada internacionalmente, a partir da nfase no pensamento neoliberal definindo pela prevalncia do mercado e da desresponsabilizao do Estado para com a coisa pblica. Esse encaminhamento trouxe para a arena de debates um dos grandes equvocos sobre a temtica da reforma do Estado, que foi o reconhecimento de que a mesma se bastaria nas esferas fiscal e tecnolgica, desviando o debate do carter poltico que o mesmo deveria encerrar. Compactuamos com os estudos realizados por Paula (2005) de que a discusso sobre a reforma do Estado deve partir de 03 dimenses especificas: econmico-financeira (mbito das finanas pblicas, investimentos estatais, questes tributrias e fiscais) institucional-administrativa (questes de organizao e articulao dos rgos integrantes do poder estatal, as dificuldades para o planejamento, direo e controle das aes e ainda, o profissionalismo dos servidores para melhor desempenho de suas funes) e sciopoltica (redefinio da relao Estado-Sociedade envolvendo a discusso e a compreenso dos direitos e de participao na gesto pblica) Trata-se na verdade de entender que a recuperao do carter poltico da discusso relativa gesto publica, no reside na compreenso da reviso do papel do Estado a partir da incorporao de instrumentos e tcnicas inovadoras de gesto, como pretendeu o modelo gerencial determinado pela poltica neoliberal iniciado durante o governo FHC.

1 2 3

Doutora -Faculdade de Servio social - UFJF Doutora - Faculdade de Servio Social - UFJF Mestre - Faculdade de Servio Social - UFJF So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

O Grupo de Pesquisa Poltica Publica, Gesto e Cidadania reconhece que face as particularidades da constituio do Estado brasileiro, um dos agravantes da efetivao das polticas pblicas a presena marcante das relaes tradicionais de poder e de gesto. Dessa forma, as definies sobre polticas pblicas numa democracia so questes de ao coletiva e de distribuio de bens coletivos. Estas decises no so geradas apenas a partir de interesses ou preferncias, mas, sobretudo, por processos institucionais de socializao, idias e movimento scio-histrico. Nestes termos entendemos que aqueles que detm o poder decisrio nas instncias formais de representao poltica que, por sua vez, tm a possibilidade de construir incentivos que incorporem uma concepo mais ampla de regras, procedimentos, papis, idias, entre outros, que so os gestores das polticas pblicas. A contribuio do presente trabalho reside na discusso relativa ao Estado brasileiro e sua relao direta na construo e gesto das polticas pblicas, particularmente quelas voltadas para a reduo da desigualdade, e ampliao da cidadania..

2 A CONSTRUO SCIO-HISTRICA DO ESTADO BRASILEIRO

A gnese do Estado brasileiro marcada pela presena dos colonizadores portugueses que trouxe como conseqncia a implantao da estrutura administrativa da Coroa. Esta estrutura criou uma ordem vertical na administrao pblica colonial mediante uma constelao de cargos que realizava as tarefas pblicas gradativamente, com o do Estado (FAORO, 2001). Do perodo colonial at Ditadura Militar permaneceu a institucionalizao da Administrao Pblica Patrimonialista, ressaltando-se as caractersticas da modernizao administrativa, da gesto pblica na "repblica populista" e da gesto tcnico-burocrtica, como semente do modelo gerencial. A partir da segunda metade da dcada de 80 do sculo XX, ocorreu uma radical transformao na trajetria histrica do Brasil. Manifestou-se um abrangente processo de mudanas com seus devidos desdobramentos nas esferas econmicas, sociais e polticas e que atingiram sobremaneira a dinmica social e suas correspondentes contradies. Trata-se de uma complexa conjuntura que o Brasil enfrentou e que se caracterizou pela combinao de efeitos de uma crise de relevantes propores e de dimenses equivalentes. Contribuindo para aumentar o fenmeno ocorreu a transio do sistema poltico ditatorial, que perdurou no pas por um perodo de 21 anos, para o sistema poltico democrtico.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

O Estado desenvolvimentista, seguindo a dinmica do capital, cedeu sua mo para o mercado como a instncia societal mediadora por excelncia e sacralizadora do Estado Mnimo, em contraposio aos apontamentos do liberalismo clssico, instalando uma retrica de cariz neoliberal que generalizava uma posio anti-Estado, ainda que uma garatuja de Bem-Estar, rompendo com a idia do nacionalismo. Entrou em cena uma nova cartilha em que constavam lies modernas que evocavam conceitos como desestatizao, reinsero no sistema internacional, abertura da economia, desregulamentao e privatizao.Romper com o passado e construir um presente alinhado com as determinaes da ordem econmica globalizada passaram a ser a meta maior do Estado no sentido de colocar o Brasil na corrida para o desenvolvimento nos moldes neoliberais. Entre marchas e contra marchas, foi nos governos FHC que ocorreu uma ofensiva mais estruturada do que a praticada por Collor para a implantao do Modelo de Administrao Pblica Gerencial do Estado. Voltada para o controle de resultados a posteriori (invertendo a lgica da Administrao Burocrtica do controle a priori) e para a descentralizao e a eficincia, a proposta do gerencialismo do Estado foi marcadamente influenciada pelos modelos reformistas de pases do Primeiro Mundo, como os Estados Unidos e Gr-Bretanha. Com o trmino do mandato de FHC, um novo paradigma de administrao pblica foi sustentado pelo candidato Luiz Incio Lula da Silva, preocupado em promover a incluso social, e combater as desigualdades sociais. A partir da o Estado que teria que se adequar a essa premissa, pois, modernizar e transformar a administrao pblica para torn-la mais eficiente e eficaz, implicava necessariamente, torn-la a servio e sob a participao e controle de seus usurios. A reforma do Estado era possvel, desde que atendesse s reais necessidades do cidado e contemplasse polticas pblicas de qualidade, abrangentes e democrticas. Na viso de Antunes (2004:2), para quem esperava pelo inicio de um programa efetivo de mudanas, com prazos e caminhos construdos com slida impulso social, foi pesaroso ver que a primeira reforma do Governo Lula foi agendada pelo FMI. A Reforma Neoliberal do Estado brasileiro trouxe as particularidades dos governos civis, aps o perodo militar, os quais importaram para o interior das estruturas governativas do Brasil um arremedo de mudanas administrativas, em que permaneceram prticas de gesto consideradas como neopatrimoniais. Este fenmeno tem colocado as estruturas poltico-administrativas do Estado Moderno diante do impasse de que a burocracia clssica no mais responde s demandas do atual estgio de desenvolvimento capitalista do Brasil e, tampouco, quelas relacionadas cidadania nacional.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

Diante de tal constatao, pelos idelogos da mudana, surgiu a imediata necessidade de se reformar o Estado, colocando toda nfase nas sucessivas remodelagens de sua organizao administrativa. As razes para se reformar o Estado so de diversas naturezas e se constituem numa sndrome irrefrevel que acomete a cada dirigente que assume o poder. Nesta ciranda reformista entra em jogo o arsenal de contradies e dificuldades que emperram a gesto democrtica, a concepo tica e poltica de governar e a definio clara do papel do Estado na conduo das polticas asseguradoras da ampliao e efetivao dos direitos constitutivos da cidadania. O que vemos a atitude persistente da desconstruo do Estado brasileiro.

3 POLTICA PBLICA, GESTO E CIDADANIA

A configurao do cenrio poltico no perodo aps a Constituio de 1988, demonstrou grande fertilidade democrtica num contexto scio-econmico extremamente adverso devido a concretizao do modelo neoliberal, produzindo um aprofundamento questo social e a certeza da ineficcia e ineficincia do Estado de Bem-Estar, para responder as demandas do novo contexto scio-politico. Contudo, a discusso travada sobre a reforma do estado dentro dessa linha de pensamento, promoveu o grande equivoco de inverter o debate poltico para o campo da gesto, reconhecendo que a reconstruo do novo Estado estaria limitado aos aspectos instrumentais e tcnicos. Nestes termos passou-se a pensar um novo formato de gesto que desse conta de introduzir novas tecnologias, habilidades, padres de organizao, funcionamento e operacionalizao, dentro da concepo gerencialista fortalecida no governo FHC sob a coordenao do ento ministro Bresser Pereira. Estudos realizados por Paula (2005) indicam que as bases tericas para remodelagem da gesto pblica encaminhada pelo modelo gerencial encontram-se ancoradas na Escola Austraca da dcada de 30, com as presenas marcantes de Hayek e Robbins e, na Escola de Chicago nos anos 60, com Friedman, agregadas na dcada seguinte s contribuies de Niskaken com a teoria da escolha pblica e, ascenso do gerencialismo com Lipietz no final dos anos 80. Na anlise de Oliveira (2000) a concepo que orienta esse modelo de gesto traz em si o retorno do indivduo para o campo do privado e a prevalncia nica do mercado como instituio fundamental para o estabelecimento da regulao dos recursos econmicos, das relaes sociais e da sociabilidade em geral.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

O que se mantm presente nessa concepo a perda da identidade dos direitos sociais e a restrio da concepo de cidadania. Refora Nogueira (2005) que nesta tendncia a viso da sociedade civil se mostra esvaziada de contedo poltico e se v obrigada a concordar com a premissa bsica de se garantir sustentabilidade e recursos para as Polticas Sociais. A certeza de perseguir um Estado mais eficiente acabou por produzir o desmonte das Polticas Sociais universalizantes e as conquistas constitucionais histricas resultantes do processo de mobilizao da sociedade civil. Contudo, a tentativa de cristalizao desse pensamento nico vem sendo rebatido por defensores de um outro modelo de Estado, pautado nos princpios da democracia, da cidadania e da recuperao da responsabilidade do Estado pela coisa publica. Trata-se na verdade de para alm de modelos e instrumentos gerenciais adaptveis, retomar a dimenso scio-poltica da gesto pblica. Na linha proposta por Grau (1998) significa a reafirmao do Estado democrtico, pblico e financiador/defensor da ampliao dos direitos sociais. Na avaliao de Souza (2003) no existe uma nica nem melhor definio para poltica pblica. Alguns estudiosos a concebem como um campo de estudo da poltica que analisa o governo luz das questes pblicas. Outros, como um conjunto especfico de aes do governo ou ainda, como o que um determinado governo decide ou no fazer. Temos tambm definies que a compreendem como a responsvel pela soluo de problemas o que por sua vez fortemente rebatido por seus crticos, por identificarem nesta concepo o abandono do que essencial na discusso das polticas pblicas o embate em torno de idias. Para a referida autora, a partir do momento que as definies concentram-se no papel dos governos, abandonam o aspecto conflituoso e as limitaes que cercam as tomadas de decises governamentais que no podem ser desconsideradas.

Independentemente dessa ponderao todas as conceituaes nos levam para o locus onde os embates e as idias acontecem, ou seja, o mbito dos governos. O conjunto de docentes e discentes integrantes do Grupo de Pesquisa compactua com a definio de polticas pblicas enquanto uma linha de ao coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei (PEREIRA, 1996:130) e que v o Estado como o responsvel por sua concretizao, com ntida interferncia do poder local. Sendo assim, importante deixar claro tambm a concepo trabalhada pelo referido grupo no que se refere a questo da cidadania uma vez que no mundo moderno, seu conceito e realizao encontra-se organicamente ligada a noo de direitos.

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

Segundo Marx (1972) os indivduos constroem coletivamente todos os bens sociais, a riqueza material e cultural e anda as instituies sociais e polticas, mas, em razo da diviso da sociedade em classes antagnicas, no conseguem se apropriar desses bens criados por eles. Segundo Coutinho ( ) cidadania a capacidade conquistada por alguns indivduos ou por todos, de se apropriarem dos bens socialmente criados de atualizarem todas as potencialidades de realizao humana abertas pela vida social em cada contexto historicamente determinado. Continuando com Marx (id, ibid.), os direitos civis, aqueles conquistados no campo privado, eram insuficientes para a realizao da cidadania plena, contudo, esta seria impensvel sem aqueles. Sabemos, entretanto, que o reconhecimento legal dos direitos civis, bem como dos sociais e polticos conquistados pela classe trabalhadora, no asseguram a concretizao dos mesmos. Sabendo que as Polticas Sociais so instrumentos atravs do qual se materializam os direitos sociais, entendemos que se trata de um campo tambm determinado pela luta de classes e uma via de mo dupla onde, de um lado encontra-se a populao que postula direitos que se tornam uma conquista, de outro, a classe burguesa, que pode fazer uso das Polticas Sociais ate mesmo para desmobilizar a classe trabalhadora. Diante disso, no nos espanta que o pensamento neoliberal tenha colocado de forma homognea, o desmonte do Estado de Bem-Estar e, por sua vez, a reduo ou at mesmo o fim dos direitos sociais. O que importa ressaltar que o caminho investigativo que norteia o grupo de pesquisa reside na identificao da definio das polticas pblicas e nas determinaes sociais, polticas e institucionais que interferem diretamente na sua implementao, a serem incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes esferas (federal, estadual e municipal)

4 A DIMENSO REAL DA GESTO PBLICA NOS MUNICPIOS DE PEQUENO PORTE

A pesquisa referenciada foi desenvolvida 09 (nove) municpios de pequeno porte da micro-regio de Juiz de Fora-MG, Brasil, com recursos da FAPEMIG, objetivando verificar as particularidades da gesto pblica da poltica de Assistncia Social. Para tanto, construiu-se uma metodologia para alm da clssica relao eficcia-eficincia, que pudesse delimitar o processo de formulao e construo da poltica de assistncia social; o ambiente poltico em que a mesma foi construda; o desenvolvimento das polticas; recursos disponibilizados; impactos na reduo da desigualdade e da pobreza local.
III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

Os sujeitos investigados foram os gestores da poltica pblica prefeito e/ou secretrio, representantes do poder legislativo e, conselheiros municipais da assistncia social, da criana e do adolescente e dos idosos. Com os dados obtidos promovemos um mapeamento ampliado das expresses da questo social na regio e suas formas de enfrentamento pelos gestores pblicos, bem como, acreditamos ter contribudo com o processo de desenvolvimento social nos mesmos, tendo em vista a concluso das possibilidades e limites da poltica desenvolvida para a reduo da desigualdade e da pobreza na regio. Produziu-se ainda, a identificao dos desafios inerentes prtica profissional dos assistentes sociais, na condio de formuladores e gestores dessa poltica nos municpios e um dos principais agentes na promoo da participao da sociedade na esfera municipal. Os dados revelaram os inmeros problemas da implantao da poltica de Assistncia Social nos municpios de pequeno porte segundo as diretrizes da LOAS. Inicialmente, devido ao fato de que na maioria dos municpios inexistem entidades que atendam aos requisitos estipulados para integrarem formalmente os Conselhos. Na verdade, os Conselhos Municipais vm sendo compostos por indicaes diretas do poder executivo, comprometendo significativamente o carter democrtico, autnomo e plural desses espaos participativos. Sua constituio se efetiva apenas para o cumprimento formal das exigncias do governo federal e, para garantir o repasse dos recursos previamente determinados, com srias limitaes de se tornarem uma esfera do controle social do poder pblico local. Alm disso, a relao conselhos-executivo-legislativo mostrou-se bastante distanciada e formal, estruturada segundo a grande maioria dos conselheiros, com significativa interferncia do poder executivo. No que diz respeito a elaborao de uma poltica de Assistncia, ou seja, de definio de diretrizes, programas e projetos voltados para a reduo da pobreza, desigualdade e ampliao dos direitos, constatou-se que os representantes do executivo e do legislativo no identificam que as aes desenvolvidas constituem uma poltica pblica, indicando-as como aes do executivo por todos os entrevistados. Mais do que isso, os principais problemas identificados nos municpios investigados pobreza, desemprego, gravidez precoce, uso de drogas e lcool por adolescentes, negligncia dos pais para com crianas e adolescentes, ausncia de participao, entre outros no compem o universo de dificuldades a serem desenvolvidos pela poltica de Assistncia Social. Ao contrrio, apresentam como projetos aqueles

subsidiados pelo governo federal Bolsa Famlia e Prestao Continuada acrescentado somente da distribuio de cestas bsicas.

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

A existncia dos Planos Municipais apontada pelo executivo e representantes do poder legislativo, mas, com total desconhecimento de seu contedo entre a maioria dos entrevistados, o que no acontece entre os conselheiros. A aprovao e utilizao dos Fundos Municipais matria amplamente desconhecida pelos trs segmentos investigados. Sua existncia mencionada entre os prefeitos, mas, sua aprovao pelo legislativo, bem como, a transparncia na sua utilizao no so esclarecidas ou sequer mencionadas. A constituio dos instrumentos estabelecidos pela LOAS Planos Municipais, Fundos Municipais e Conselhos Municipais so formalizados para atender s exigncias do governo federal mas, os princpios e diretrizes da descentralizao, democratizao e participao no se encontram presentes na realidade investigada. Conclumos que a gesto da poltica de Assistncia Social nos municpios de pequeno porte mantm-se atrelada concepo assistencialista, com atitudes clientelistas e populistas conduzidas principalmente pelo executivo local, sem atender as demandas e necessidades da populao, comprometendo assim o objetivo bsico da mesma que o enfrentamento da pobreza e da desigualdade social. A contribuio do Grupo de Pesquisa dar continuidade a novas investigaes para subsidiar as discusses relativas s polticas pblicas para superao das dificuldades identificadas.

REFERNCIAS

ANTUNES, R. A dialtica do trabalho. So Paulo: Expresso Popular, 2004. ABRCIO, A. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: um breve estudo sobre a experincia internacional e recente. Cadernos ENAP, Braslia, n. 10, 1997. ARRETCHE, M. Estado Federativo e Polticas sociais: descentralizao. Rio de Janeiro: Revan, So Paulo, FAPESP, 2000. determinantes da

BELLONI, I. et al. Metodologia de Avaliao em Polticas Pblicas. So Paulo: Cortez, 2000. BELLUZZO, L. Economia, Estado e Democracia. Revista LUA NOVA, .So Paulo, n. 28, 1993. BENEVIDES, M. V. et al. (2003). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo, 2003. COUTINHO, C. N. Notas sobre cidadania e modernidade.Revista Praia Vermelha, UFRJ, vol.1, 1997.

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.

FISCHER, T. (org.). Poder Local, Governo e Cidadania. Rio Janeiro, FGV, 1993. GRAU, N. C. Repensando o pblico e o privado atravs da sociedade: novas formas de gesto pblica e representao social. Rio de Janeiro: Revan, 1998. KLIKSBERG, B. O desafio da excluso social. So Paulo: FUNDAP, 1999. LEVY, E. E DRAGO, P. (orgs.) Gesto pblica no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundap, 2005. MARX, K. (1972). A Questo Judaica. Rio de Janeiro: Laemmert, 1972. MINAYO, M.C. (org.). Pesquisa Social. Petrpolis: Vozes, 1994. NAVARRO, V. Produo e Estado de Bem-Estar. O Contexto Poltico das Reformas. Revista LUA NOVA, So Paulo, n. 28/29, 1994. NETTO, J. P. A Redefinio da Democracia. In: Servio Social e Sociedade. So Paulo, Cortez, n. 30, 1989. ______ . Capitalismo Monopolista e Servio Social. So Paulo: Cortez, 1992. NOGUEIRA, M. A. As possibilidades da poltica. So Paulo: Paz e Terra, 1998. _______. Um Estado para a sociedade civil. So Paulo: Cortez, 2004. PAULA, A. P. P. Por uma nova gesto pblica. Rio de Janeiro: FGV, 2005. PEREIRA, P. A assistncia social na perspectiva dos direitos: crtica aos padres dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia: Thesaurus, 1996. PEREIRA, L. C. B. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998. SOUZA, E.C.M. Poder Local: requalificao do processo democrtico. Revista LIBERTAS, Juiz de Fora, EDUFJF, 2001. SOUZA, C. Polticas pblica, oramento pblico.In: BENEVIDES, M. V. e outros (orgs.). Reforma Poltica e Cidadania. So Paulo, Perseu Abramo, 2003. VILLASSANTE, T. (1995). Las Ciudades Hablan. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad, 1995. YASBECK, M. C. Pobreza e excluso social: expresses da questo social no Brasil. Revista Temporalis, Braslia, ABEPSS, ano II, n. 3, jan-jun, 2001.

III JORNADA INTERNACIONAL DE POLTICAS PBLICAS

So Lus MA, 28 a 30 de agosto 2007.