Sunteți pe pagina 1din 121

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

Lecturas Sobre la Exclusi6n Social


Paula Barros Danae de los Ros Florencia Torche

EQUIPO TECNICO MULTIDISCIPLINARIO


PARA ARGENTINA, BRASIL, CHILE, PARAGUAY Y URUGUAY

Copyright

Organizacin Internacional del Trabajo 1996

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la proteccin de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convencin Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorizacin, a condicin de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccin o de traduccin hay que formular las correspondientes solicitudes al Servicio de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que sern bien acogidas.

ISBN 92-2-310297-9 ISSN 1020-3974

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la prctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condicin jurdica de ninguno de los pases, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitacin de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artculos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicacin no significa que la OIT las sancione. Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implica aprobacin alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productos comerciales no implica desaprobacin alguna. Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en calle Luis Carrera 1131, Vitacura, Santiago de Chile o pidindolas a Casilla 19.034, Correo 19, Santiago, Chile. Impreso en Chile

PROLOGO

El concepto de exclusin social ha cobrado vigencia en Europa para designar una situacin en la que existe un debilitamiento o quiebre de los vnculos que unen al individuo con la sociedad, en diferentes planos. Este fenmeno se ha venido haciendo presente con mayor fuerza durante la ltima dcada, pendo que bien se puede caracterizar como una etapa de relativo crecimiento econmico que no ha sido acompaado de un crecimiento concomitante en el empleo. El mismo tiempo se ha desencadenado de manera explcita la crisis del estado de bienestar, lo que ha trado como una de sus consecuencias la generacin de confictos sociales. Amrica Latina por su parte ha tenido un desarrollo histrico en que significativas porciones de su poblacin han permanecido marginadas de los beneficios del crecimiento, lo que dio origen a una fructvera discusin en el campo de las ciencias sociales. As, la teora de la dependencia, la marginalidad, la satisfaccin de las necesidades bsicas, la pobreza, han estado subyacentes en la definicin de las polticas pblicas. En este contexto ha parecido importante introducir en la discusin contempornea el concepto de exclusin social y su relevancia para la realidad latinoamericana. Los tres trabajos que se presentan en este documento constituyen esfuerzos analticos para considerar el tema en diversas dimensiones. La primera dimensin tiene que ver con la ciudadana y los derechos de los individuos, ya que es evidente que slo teniendo como trasfondo una concepcin de este tipo la exclusin social puede ser analizada. Una segunda dimensin relaciona la pobreza con la exclusin social considerndolos como enfoques complementarios, en el cual esta ltima aporta el anlisis institucional y el simblico cultural al anlisis propiamente econmico. Finalmente, se considera el concepto en su relacin a la definicin de polticas sociales y las ventajas que presenta para enfrentar el tema de las desventajas sociales. Los trabajosfueron presentados en un taller sobre exclusin social realizado en la OIT en Santiago de Chile durante diciembre de I995.

Gerry Rodgers Director, ETM Santiago

Santiago, junio de 19%

INDICE
Pgina EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA Paula Barros
A.

Introduccin l. Concepto de exclusin 2. Ventajas del concepto Concepto de ciudadana y realidad Latinoamericana l . Aproximaciones al concepto 2. Ciudadana segn T. H. Marshall 3. Aplicabilidad del concepto para Amrica Latina. Se trata slo de una categora formal o es un fenmeno real?
l . Exclusiones o inclusiones bsicas 2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de los elementos de la ciudadana 3. Un fuerte cambio cultural

B.

C. Formas de exclusin socia1 de la ciudadana

D.

Conclusiones l . En relacin al concepto de exclusin social 2. La ciudadana latinoamericana 3. Polticas contra la exclusin ciudadana

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES: UNA MIRADA ANALITICA Danae de los Ros
A.

Introduccin Hacia un diagnstico de las polticas sociales en Chile l . Evolucin de las polticas sociales en Chile entre 1924 y 1994 2. La orientacin general de las polticas sociales en Chile 3. Caractenicas de las polticas sociales en Chile Hacia una aproximacin al concepto de exclusin social l . Conceptos que han guiado la intervencin social 2. El enfoque de exclusin social 3. Comparacin del enfoque de exclusin social con otros conceptos 4. Ventajas comparativas del concepto l. Participacin dentro de la generacin de polticas sociales 2. Conceptuacin de las desventajas 3. Unidades de anlisis

B.

C.

D. Polticas sociales a la luz del enfoque de exclusin social

E.

Conclusiones

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL, Y POBREZA: IMPLICANCIAS DE UN NUEVO ENFOQUE Fiorencia Torche


A.

Introduccin Exclusin, pobreza y desigualdad. Aspectos analticos l. Dejinicin de pobreza 2. Principales enfoques de la pobreza 3. Pobreza y dinmicas sociales 4. Desigualdad social Exclusin social: Una nueva perspectiva l. Contexto: La problemtica social en los pases desarrollados 2. El concepto de exclusin social 3. Anlisis comparativo de pobreza y exclusin 4. Utilidad del enfoque de exclusin. Es posible su 'exportacin'?
l. Globalizacin y exclusin 2. El contexto Latinoamericano 3. El caso chileno: Dinmicas de crecimiento y pobreza como

B.

C.

D. La exclusin en un contexto global. Aplicabilidad del enfoque a la realidad chilena

posibles fuentes de exclusin

E. Existe en la sociedad chilena un patrn de exclusin?


l. 2. 3. 4.

Hacia la aplicacin del concepto Multidimensionalidad de la exclusin. Un enfoque sistmico Mecanismos que subyacen las posibilidades de inclusin en los sistemas sociales Hacia el fundamento de la exclusin. La dimensin simblica

F.

A modo de conclusin

Bibliografa

EXCLUSION SOCIAL Y CIUDADANIA


A. Introduccin

1. Concepto de exclusin a) i Qu se entiende por exclusin social? La exclusin social, a grandes rasgos, se refiere a un debilitamiento o quiebre de los lazos (vnculos) que unen al individuo con la sociedad, aquellos que le hacen pertenecer al sistema social y tener identidad en relacin a ste. A partir de esta concepcin se establece una nueva forma de diferenciacin social entre los que estn "dentro" (incluidos) y los que estn "fuera" (excluidos). Sin embargo, esta definicin puede parecer un poco abierta an, por lo que falta explicitar a qu tipo de vnculos nos estamos refiriendo o de qu naturaleza son los lazos que unen al individuo con la sociedad. En un intento de aproximacin a esta definicin, Xiberras identifica esta ruptura con tres vnculos: sociales, comunitarios e individuales. La exclusin, por tanto, sera una trayectoria de sucesivas y crecientes rupturas en este sentido (Pinheiro, 1994). De un modo general, y para efectos de este anlisis, se entender que los lazos que unen a las personas con su entorno social son todos aquellos que les hacen involucrarse en la dinmica social o colectiva; es decir, que les implica o conduce a relacionarse con otros individuos de un modo coordinado y acorde a los patrones conductuales que son socialmente aceptados. As definido el problema, los lazos que unen al individuo con la sociedad pueden ser catalogados en tres niveles: los del tipo funcional: que permiten la integracin del individuo al funcionamiento del sistema (mercado de trabajo, instituciones de seguridad social, legalidad vigente, etc.); los del tipo social: que incorporan al individuo en gmpos o redes sociales (familia, grupos primarios, sindicatos, etc.); y los del tipo cultural: que

permite que los individuos se integren a las pautas de comportamiento y entendimiento de la sociedad (participacin en las normas y creencias socialmente aceptadas). Bajo esta perspectiva, la exclusin social es la separacin del individuo de la sociedad, que trae como consecuencia un aislamiento del mismo dentro de ella y una no participacin dentro del entorno social (entendido como la red articulada de estos distintos niveles de vnculos sociales). Este aislamiento es visto como problemtico en la medida que le impide a la persona -muchas veces- desarrollarse normalmente dentro del sistema; es decir, le imposibilita su correcta sobrevivenciamaterial o su adecuado desenvolvimiento social, de acuerdo a los patrones considerados normales dentro de la sociedad. Lo interesante del concepto -entre otros elementos que mencionaremos ms adelante- es que focaliza la atencin en la exclusin como un proceso (no slo describe la situacin) e intenta analizar los factores que intervienen en esta marginacin de los individuos; es decir, busca descubrir y comprender cmo la sociedad y la economa marginan a unos e integran a otros de un modo sistemtico (Rodgers, 1994). Desde un punto de vista ms sociolgico, la exclusin social -que se da a travs de una ruptura de los vnculos sociales- correspondera a uno de los efectos secundarios del proceso de rompimiento de los lazos de "solidaridad orgnica" de Durkheim (Pinheiro, 1994). Emile Durkheim, en un intento por responder a la pregunta sobre cmo se mantienen unidas y cohesionadas las sociedades, plantea dos formas de solidaridad: la solidaridad llamada orgnica y la denominada mecnica. La primera de ellas corresponde a una solidaridad por similitud -propia de sociedades arcaicas- donde los individuos de la sociedad estn poco diferenciados entre si y por lo tanto su cohesin no se vuelve conflictiva: "experimentan los mismos sentimientos, adhieren a los mismos valores, porque

reconocen las mismas cosas sacras" (Aron, 1976, pg. 23). En las sociedades modernas, fruto de la divisin del trabajo, el vnculo social se funda -de acuerdo a Durkheim- en la solidaridad orgnica, donde la unidad coherente de la sociedad es fruto o se expresa en la diferencia de los individuos. Sin embargo, a pesar de esta divisin, "la sociedad de diferenciacin orgnica no podra mantenerse si, fuera o por encima del reino contractual, no existiesen imperativos y prohibiciones, valores y sacro colectivos, que vinculan a las personas con el todo social" (Aron, 1976, pg. 36). En ambas sociedades, el sustrato que posibilita su cohesin -ya sea determinada por la igualdad o por la diferencia- es el de la conciencia colectiva, que en La divisin del trabajo social Durkheim define como el conjunto de creencias y sentimientos comunes al trminos medio de la sociedad, que forma un sistema social determinado que tiene vida propia. Esta conciencia colectiva establece un conjunto de valores socialmente compartidos a partir de los cuales se desarrollan las relaciones sociales y el sistema social en su conjunto. "De conformidad con la retrica de Durkheirn, la exclusin amenaza a la sociedad toda con la prdida de los valores colectivos y con el rompimiento del tejido social" (Silver, 1994, pg. 610). A partir de estos planteamientos durkhemianos, se entiende la inclusin como expresin de la integracin social; "en este caso particular integracin quiere decir solidaridad, o sea, la capacidad de restablecer un reconocimiento mutuo por parte de todos los componentes de la sociedad. Para el Estado regulador, esto equivaldra a la capacidad de regir la expresin de una multitud de creencias y valores" (Xiberras, 1993, citado en Pinheiro, 1994). b) Acerca de su surgimiento El concepto de exclusin social se origina en Europa, principalmente en Francia. "El planteamiento de la exclusin se fundaba en ia.

rica tradicin republicana de Francia al describir la dificultad de establecer la solidaridad entre individuos y grupos, y de stos con la sociedad en su conjunto" (Silver, 1994, pg. 609). De acuerdo a lo que plantea Rodgers (1994), es esencialmente una respuesta a la preocupacin frente a los nuevos problemas generados por el desarrollo: el desempleo prolongado y la nueva pobreza. Este mismo autor seala que el concepto lleva implcito un imperativo moral de realizar polticas para combatir la exclusin. Ello muestra un giro interesante con respecto a otras formas tradicionales latinoamericanas de abordar el problema: los conceptos de pobreza y dependencia (sobre todo en comparacin con la perspectiva liberal). La diferencia bsica entre exclusin social y pobreza es que la pobreza refiere a un atributo de las personas. En la actualidad el concepto de pobreza es sumamente utilizado sobre todo en el rea de la planificacin de polticas sociales. Sin embargo, presenta la tendencia -no siempre positiva- de ver conceptualmente el problema como una situacin esttica que atae slo al grupo afectado. Se tematiza bsicamente en trminos de que un aumento de ingresos y de los niveles de calidad de vida, permitir que los afectados salgan de la categora de pobres. La exclusin social, en cambio, adquiere una perspectiva relacional. Los que estn "fuera" no sufren el problema de un atributo, sino el de una posicin en una determinada relacin con los que estn "dentro". Por lo tanto, el cambio que se requiere es un cambio en la relacin, en el funcionamiento; lo que involucra tanto a los que estn excluidos, como a los incluidos tambin. Por su parte, la teora de la dependencia es una propuesta terica desarrollada en Amrica Latina, principalmente en la dcada de los sesenta, que entiende la realidad en trminos de la polaridad centro-periferia. El desarrollo del capitalismo a nivel mundial genera que los grupos poderosos econmicamente se transformen en centros de la economa y marginen a los llamados pases perifricos, los que sufren crecientemente un deterioro de sus ewnom'as. producto del empmramiento

constante de los trminos de intercambio. Esta situacin mundial, se tiende a reproducir al interior de los mismos pases dependientes. Bajo esta perspectiva, la dependencia se entiende como un problema estructural del sistema y, por lo tanto, su superacin requiere de un rompimiento con la forma de organizacin y funcionamiento de la sociedad. En contraposicin, la exclusin social supera la visin puramente economicista de las relaciones sociales, incorporando al anlisis las dimensiones polticas, sociales y culturales. Por otra parte, esta perspectiva terica observa el problema como una patologa del sistema social, no como su tendencia lgica.' En ello es un poco ms moderado y ofrece la alternativa de la accin interventora para cambiar el mal funcionamiento del sistema. Adems y, de un modo casi grfico, esta conceptualizacin define posicin en trminos de estar o no estar en el sistema: "dentro" o "fuera", en cambio la dependencia determina posiciones dentro de un continuo y en relacin a un punto llamado centro: "cerca" o "lejos". El giro ms radical se presenta con la perspectiva liberal, que en trminos de la estrategia de abordar la situacin, presenta la tendencia a exigir de los afectados la solucin del problema (en la medida que es de ellos y no de todos). Si es que quieren superar la situacin deben acercarse y ocupar las posibilidades que les ofrecen. No se cuestionan acerca del rol que juega la sociedad (a travs de sus instituciones y sus miembros) en la situacin conflictiva que viven los excluidos, por lo tanto no involucra a todos los actores sociales en la activa solucin del problema. En estos trminos, el problema se reduce a igualdad de oportunidades, pero no hay una voluntad de cambio de la relacin en favor de los excluidos. c) A quines se re$ere? La exclusin social, desde un principio, es vista como el incremento ostensible de los sin casa, los desempleados, los migrantes, la falta de acceso a trabajos e ingresos (o su precarizacin), etc. Pero considerando el concepto en su sentido

ms amplio, la condicin de excluido puede atribuirse a todo individuo o gnipo que presente alguna modalidad de exclusin o marginacin de la dinmica social; sea sta por problemas econmicos, polticos, sociales o culturales (multidimensionalidad). El trmino puede tambin tomarse en referencia a distintos grupos: nios, familias uniparentales, minoras tnicas o religiosas, etc. (Rodgers, 1994). Esta amplitud del concepto resulta en la actualidad bastante problemtica. El problema radica precisamente en que ste, por s mismo, no permite focalizar a un grupo como excluido en trminos relevantes, distinguiendo esta forma de exclusin de aquellas que no tienen vital importancia para el normal desarrollo del individuo (determinadas modas, mujeres o jvenes considerados como grupo genrico, etc.). Es decir, actualmente el concepto es tan amplio que incluye a todos Ios individuos en alguna de sus categoras, impidiendo una discriminacin que permita establecer exclusiones relevantes y significativas (que en cualquier nivel de1 que se trate, tengan su origen en el funcionamiento de la sociedad y sus instituciones) en oposicin a exclusiones de menor importancia social (que puedan ser entendidas como automarginaciones o simples diferencias de estilo fruto de opciones personales). Debido a la profundidad de este problema, es uno de los objetvos de este texto el intentar delimitar el concepto de exclusin social, hasta llegar a un principio general que -por s mismopermita distinguir entre situaciones relevantes de exclusin (que requieren de la implementacin de ciertas polticas para superarse) y situaciones irrelevantes de ella (que ms bien responden a opciones de tipo personal y que no exigen de una asistencia externa para ser superadas). d) Y en relacin a qu? Los paradigmas de la integracin De acuerdo a lo planteado en un comienzo, para poder definir y entender con precisin el concepto de exclusin social, es necesario tener claridad respecto de la naturaleza de los vnculos

que unen al individuo con la sociedad. Ello es de vital importancia ya que, lo que se entienda por estar "dentro" de la sociedad, determinar radicalmente lo que implique estar "fuera" de ella. En este sentido, el concepto de exclusin social est necesariamente referido a la idea de inclusin social -al tema de la integracin- en la medida que ambos corresponden a las dos caras de la misma moneda. Quien est excluido lo est en relacin a una situacin que se considera de inclusin. De hecho, la condicin de excluido es imputada desde el exterior (Pinheiro, 1994); es reconocida desde aquellos que estn "dentro" . Por lo tanto, las concepciones de orden social y fundamentos del vnculo social son centrales para definir la exclusin y ver sus alcances. A partir de esta visin, al abordar este problema no es obviable el estudio de la naturaleza de las relaciones sociales o los patrones de integracin de la sociedad en la cual la desintegracin o exclusin se est desarrollando (Rodgers, 1994); como tampoco es secundario el asumir alguna perspectiva desde la cual definir lo que es estar excluido. Esta supone una idea de lo que es estar incluido -asentada en los patrones de integracin estudiados-; es decir, una determinada concepcin del orden social y los vnculos que lo constituyen. De acuerdo a estas primeras concepciones, es que se entender, estudiar e intentar dar alguna solucin al problema de la exclusin. Observando esta necesidad de perspectivas y reconociendo a la vez la existencia real de ellas al definir y abordar los problemas de exclusin, Silver (1994) -desde una posicin sociolgicaidentifica tres paradigmas desde los cuales se ha tratado la exclusin social en Europa, y a partir de los cuales, se han desarrollado corrientes divergentes en torno al tema. Las divergencias se observan en sus concepciones de lo que es estar excluido y tambin implica la forma de accin que se realiza para lograr la inclusin. Estos paradigmas son bsicamente tres y sern brevemente explicados, con el fin de dilucidar su pertinencia en al abordar el tema en

Amrica Latina y para exponer -ms explcitamente- la perspectiva desde la cual se aborda el tema en este texto. El primer paradigma es el denominado de la solidaridad (que responde al rgimen Republicano francs). De acuerdo a este paradigma, el orden social es fruto de un sistema compartido de normas y creencias. Corresponde a la concepcin de la sociedad como una comunidad moral, donde la pertenencia al grupo otorga la posibilidad de desenvolverse en l y crear lazos sociales. De un modo ms bien simplista, se puede afirmar que esta visin toma una perspectiva ms cultural al entender lo que es estar integrado (por su clara referencia a las normas compartidas como fuentes de integracin). A partir de esta definicin del mundo social, la ciudadana, remite a la idea de comunidad y de igualdad; en otras palabras, permite definir el grupo al que pertenecen todos los miembros de la sociedad. As, ms que tratarse de un grupo de derechos, la categora de ciudadano refiere a una situacin de pertenencia a la comunidad que nos funda. Desde este paradigma, la exclusin social se entiende como una anomala o defecto de la sociedad en su conjunto; se trata de estar fuera de este ncleo moral o consenso valrico. En este sentido, la exclusin corresponde ms bien a una patologa social que es necesario superar (para evitar la desintegracin social total), es decir, incluye un imperativo moral de superacin, que debe ser asumido por la sociedad toda. En el paradigma de la especializacin -de ideologa poltica liberal-, la sociedad es entendida como un conjunto de personas que actan coordinadamente en funcin de determinados fines. As, el orden social se obtiene como el resultado de las relaciones e intercambios entre individuos, los que se mueven socialmente de acuerdo a su voluntad y sus intereses particulares. En esta concepcin de la sociedad, la ciudadana refiere a un determinado stock o men de derechos y deberes, frente a los cuales los individuos optan, de acuerdo a sus necesidades y preferencias. De un modo grfico, se podra decir que en este

modelo liberal la ciudadana remite a la lgica de un supermercado. Bajo esta perspectiva, la exclusin social es entendida como un fruto de esta interaccin social, que responde -en definitiva- a una opcin de los actores sociales y no a un problema del sistema social. Las personas que estn excluidas de la sociedad, lo estn debido al tipo de intercambio que han establecido de acuerdo a sus propios intereses y voluntad. Entendido as el problema, el logro de la inclusin no se considera como un deber del Estado o de los actores sociales, sino que dice mayor relacin con el mercado y las empresas. El Estado debe desarrollar polticas, pero no existe la exigencia moral ni la necesidad de buscar a los usuarios de ellas; si stos las necesitan y quieren, las van a "tomar". El paradigma del monopolio corresponde a la tercera perspectiva identificada por Silver (1994) y, de acuerdo a sus planteamientos, se asocia con el rgimen poltico de la Social-democracia europea. A partir de este ngulo de visin, el orden social es entendido como un espacio en el cual un grupo posee el monopolio del poder y, a partir de esta posicin, define lo que es estar dentro del sistema y quines son los que estn dentro de l. Bajo esta perspectiva, es el propio sistema el que, debido a la competencia de grupos de poder, determina que siempre un grupo est "adentro" y otro est "afuera". La exclusin social, tal como la comprende este paradigma, es estructural al sistema. Es decir, no pueden existir normas ni grupos, sin que necesariamente se establezcan distinciones entre los que pertenecen y los que no. En este sentido, no puede haber sistema social, sin un grupo que est excluido de ste. Desde esta visin del problema, la ciudadana es una forma ms de exclusin, en la medida que explicita quines son los que tiene los derechos y, por lo tanto, los distingue de aquellos que no los tienen. Al observar estas formas de abordar el tema de la exclusin social, es imposible dejar de preguntarse acerca de su pertinencia dentro del contexto social latinoamericano. Tal como lo explicita Silver (1994), estos paradigmas

responden a distintas perspectivas europeas (y eventualmente norteamericanas) de abordar el tema. Los paradigmas antes expuestos son expresiones tericas respecto de la manera cmo la sociedad europea -de acuerdo a sus distintas realidades- se autodefine y comprende. En este sentido, cobra vital importancia, al intentar dar un ngulo propio al tema de la exclusin social, el respondernos acerca de cul es la naturaleza especfica y propia del orden social latinoamericano. Sin perjuicio de lo anterior y respondiendo a la necesidad de centrarse en el tema especfico que origina este texto -exclusin social y ciudadana- en este anlisis se adherir (como ya se ha hecho) a la perspectiva correspondiente al paradigma de la solidaridad social. Se hace esta opcin aparentemente arbitraria, ya que -a mi juicio- esta perspectiva de integracinexclusin tiene mayor relacin con la realidad latinoamericana y responde de mejor modo a los requerimientos de nuestro tema a tratar. Mayor relacin con la realidad latinoamericana, bajo la perspectiva que el tema de la identidad cultural tiene gran relevancia dentro de la discusin en relacin a lo que nos constituye como sociedad (ya sea desde una posicin integrista o desde una rupturista). Responde de mejor modo a los requerimientos de nuestro anlisis, en la medida que reconoce una necesidad social de reaccin frente al problema, otorgndole al Estado y los distintos actores sociales una posicin central en este sentido. Elemento que la diferencia radicalmente de las posturas un tanto estticas o limitantes, en las que se ponen los otros dos paradigmas en relacin a la posibilidad de superar las situaciones de exclusin social.'
2. Ventajas del concepto

Una vez que ya tenemos una primera definicin del concepto, podemos reflexionar en torno a las ventajas que ste presenta. Algo ya hemos dilucidado al respecto. Dentro de la gran variedad de ventajas en trminos analticos y de sus repercusiones en el diseo de polticas, el concepto de exclusin social presenta la gran

virtud de expandir el tradicional enfoque economicista al tratar temas como pobreza y marginalidad. Frente a otros modelos tericos que abordan los temas de anomalas sociales o situaciones de marginalidad, una de las cualidades que presenta el concepto de exclusin social es que otorga la posibilidad de ampliar la mirada. De un modo ms explcito, esta concepcin terica rescata diferentes dimensiones sociales bajo una misma categora; reuniendo as lo poltico, lo econmico, lo social y lo cultural, permite dar cuenta de los fenmenos en toda su complejidad, dinamismo e interrelacin. El concepto de exclusin social es un concepto integral, que incorpora como parte de su anlisis elementos polticos y culturales en conjunto con los econmicos y sociales. No se trata slo de limitar el problema en trminos de poder o no sobrevivir de acuerdo a ciertos rangos considerados como mnimos, la pregunta que hay por responder es acerca del desempeo de los actores sociales dentro del conjunto del sistema social y su participacin dentro de ste como miembros activos. As, la exclusin remite a temas econmicos como falta de ingresos, de trabajos bien remunerados, etc. y tambin a temas de otra ndole como son la igualdad de derechos, el acceso a beneficios y seguridad social, el status igualitario o la consideracin del otro como poseedor de ciertos derechos, la ciudadana, la unidad cultural, la unidad de lenguas, etc. En este sentido, el fenmeno de la exclusin presenta aspectos espirituales y simblicos, ms all de los meramente materiales (Silver, 1994). Esto, como se dijo anteriormente, permite enriquecer el anlisis y observar este fenmeno social dentro de toda la diversidad en la cual se desarrolla. Bajo esta perspectiva -y como segunda ventaja- el concepto presenta el beneficio de incorporar una visin de proceso de los fenmenos de exclusin social. Ello implica comprenderlos como situaciones que tienen un origen, un desarrollo y un determinado fin. Esto trae enormes ventajas en trminos de profundizar los anlisis (completando la observacin) y descubrir nuevas formas de

exclusin o separacin del cuerpo social. Permite tambin descubrir los orgenes de la exclusin y, por lo tanto, se pueden desarrollar polticas que la ataquen en su raz y no slo en sus frutos. Entrega adems la posibilidad de ver las interacciones o relaciones que generan exclusin, de tal forma de entender en toda su dimensin el problema y posibilitar que las polticas que se desarrollen para combatirlo sean efectivas y eficientes en sus objetivos. A partir de esta breve introduccin al tema de la exclusin social, en este texto se pretenden abordar sus implicancias en relacin al tema de la ciudadana. La ciudadana, en todas sus variantes de definicin, posee como principio bsico el de la igualdad de los individuos en tanto miembros de la sociedad. La exclusin, tal como se ha explicado hasta el momento, consiste bsicamente en un rompimiento de este principio, en tanto un grupo de individuos (por diversos motivos) quedan fuera del cuerpo social y su funcionamiento. La exclusin social es -por lo tanto- un concepto opuesto al de ciudadana y ambos tenderan al conflicto. A grandes rasgos, este es el tema principal que se pretende desarrollar y analizar en este documento. En la siguiente seccin se realizar una breve exposicin de las diferentes conceptualizaciones de ciudadana y se explicarn en mayor detalle los supuestos y dimensiones del concepto de ciudadana segn Marshall. Este fue el concepto que se escogi como marco conceptual de este anlisis, bsicamente debido a la forma explcita en que incorpora el principio de la igualdad y debido a que se sita en oposicin al tema de la divisin de clases, tal como ahora se intenta con el tema de exclusin social. Luego, en esta misma seccin se abordar la discusin acerca de la aplicabilidad del concepto de ciudadana para Chile o Amrica Latina. Se trata slo de una categora formal o es real? Para dar respuesta a esta pregunta se analizar brevemente la situacin en la que se encuentran actualmente el Estado, el sistema judicial, la democracia y el Estado de Bienestar dentro del continente; ya que corresponden a las

instituciones bsicas para la obtencin y resguardo (en forma igualitaria) de los derechos ciudadanos. En la tercera parte se expondrn, de un modo general, las relaciones entre exclusin social y ciudadana. Por un lado se explicarn ciertas formas bsicas de inclusin/exclusin, centrndonos en el impacto que provoca sobre el status de ciudadano el no pertenecer a la cultura escrita -lgica a la cual pertenece la legalidad positiva- y el adherir a otras normas o categoras ms tradicionales, ajenas al mundo civil. Por otra parte, nos detendremos a dilucidar las distintas formas de exclusin de cada uno de los tres componentes del concepto de ciudadana desarrollado por Marshall. Finalmente, en esta seccin se analizar tambin el importante cambio cultural que implica ser ciudadano, en oposicin a la categora de beneficiario. En la seccin D correspondiente a las conclusiones, se desarrollarn algunas ideas en torno a las secciones B y C del documento; es decir, en relacin al concepto de ciudadana y su aplicabilidad en Amrica Latina y en relacin a las principales formas de exclusin que se desarrollan a partir de la condicin de ciudadano dentro del continente. Sobre este ltimo aspecto, se presentarn ciertas propuestas con perspectivas a posibles polticas sociales que intenten superar el problema. Por ltimo, en esta seccin D tambin se incluye una propuesta de conceptualizacin de la exclusin social, a partir de un principio general -relacionado con el tema de la ciudadana- que permite concretizar ms el concepto y posibilita una mayor focalizacin del problema hacia situaciones realmente relevantes.

B. Concepto de ciudadana y realidad latinoamericana


1 . Aproximaciones al concepto

Para poder analizar la idea de exclusin social en relacin a la ciudadana, parece imprescindible, como primera tarea, determinar cul es el concepto especfico de ciudadana bajo el cual se va a desarrollar el anlisis.

De acuerdo a lo que plantea Alejandro (1993), existen diferentes formas de definir el tema de la ciudadana y de entender al sujeto ciudadano, entre los que se distinguen bsicamente seis modelos o corrientes. La primera de ellas es una definicin de la ciudadana como una construccin legal, que adquiere dimensiones de universalidad; esta concepcin entiende la ciudadana como una estructura legal que regula las relaciones entre personas que son -antes que nada- individuos. As, la ciudadana otorga una igualdad en trminos abstractos, que hace posible la universalidad; a travs de la ley, se crea una comunidad legal con lazos que se sustentan en esa legalidad. Una segunda definicin, de acuerdo al autor, es la visin de Rawls; este modelo de ciudadana la define -bsicamente- desde una perspectiva de neutralidad. Rawls sugiere ver la ciudadana como la categora de miembro permanente de una "sociedad bien ordenada" y como un esfuerzo por construir consenso sobre una concepcin de la justicia en tanto equidad, en el contexto de una sociedad democrtica. Dentro de esta perspectiva, el concepto de justicia es poltico, pero no filosfico, es decir, es neutral desde el punto de vista doctrinario. Rawls supone consenso en la vida pblica, ya que la justicia la entiende slo la combinacin de ciertos principios independientes: libertad e igualdad (Touraine, 1995) y porque las convicciones y la subjetividad las deja relegadas a la vida privada (que es la esfera de la diferencia). Otra perspectiva es la que entiende la ciudadana como una comunidad pblica y como participacin. De acuerdo a los planteamientos de Alejandro (1993), esta definicin se refiere bsicamente a la tradicin occidental en relacin al tema. Dentro de esta perspectiva existen dos visiones centrales que el autor expone a partir de los planteamientos de dos autores: Barber y Walzer. Barber entiende la ciudadana como el resultado final de un proceso de participacin dentro de una comunidad. As entendida, la ciudadana es un componente bsico de una democracia fuerte, ya que cuando la masa decide

se transforman en ciudadanos y crean una comunidad. Por lo tanto, comunidad y participacin son dos elementos centrales del ser social ciudadano dentro de una democracia fuerte. Walzer, por su parte, asume una comunidad de valores compartidos en la cual ciudadanos comparten una cultura y son determinados a seguir compartindola. As, la ciudadana implica una "conciencia colectiva" (al estilo durkhemiano) y se forma dentro de comunidades de carcter estable histricamente, donde la asociacin de hombres y mujeres se conserva a partir de un compromiso y sentido especial que otorgan a su vida en comn. La cuarta acepcin de ciudadana es la que corresponde a Marshall y que la entiende y analiza a partir de una superacin de los conflictos de clase. Apoyado en una definicin muy primaria de ciudadana, "un status otorgado a quienes son completamente miembros de la sociedad", Marshall realiza su anlisis acerca del impacto que ella tiene sobre la desigualdad. Es as como concluye que la ciudadana, que es un resultado final de decisiones legislativas, ha implicado un mejoramiento de los conflictos y diferencias de clase y asegura que -a pesar de los dificultoso que ha sido- el camino que traza conduce hacia la igualdad social y poltica. El quinto modelo de ciudadana, la aproximacin productiva, es la que la entiende en tanto autosuficiencia. De acuerdo a Alejandro (1993), bajo esta perspectiva la ciudadan'a es un campo de demandas compitiendo y los ciudadanos corresponden a aquellos miembros de la comunidad que se autosustentan. Dentro de este modelo existen dos paradigmas para observar la ciudadan'a. Desde el punto de vista autoritario, se asume que el ciudadano no debe ser slo un portador de derechos, sino que debe ser un miembro "productivo" para la sociedad. Por ello, el Estado debe obligar a sus miembros a trabajar, con lo que se cumple el criterio fundamental de ciudadana. Se considera que en la actualidad el trabajo es una obligacin para los ciudadanos, es necesario en la formacin del ciudadano y es parte de la conducta cvica. Desde el ngulo

liberal de este mismo modelo, la ciudadana tiene tres dimensiones: el ciudadano como un autosustentado, como un buen vecino y como un participante poltico. El elemento de autosustentacin permite el surgimiento y se considera que el hombre realiza realmente su ciudadana a travs del trabajo. La idea central es que el ciudadano sea un recipiente productivo de derechos. Finalmente, Alejandro (1993) expone la perspectiva hermenutica de entender la ciudadana. En este modelo se realiza un anlisis -a partir del lenguaje- en el que se interpretan los significados antiguos y actuales en relacin al tema; la ciudadana aparece entonces como una fusin del presente y del pasado que implica una pluralidad de significados. Es un espacio de memoria y como tal requiere de signos, smbolos, mitos ritos e instancias de olvido para desarrollarse. De entre las diversas formas antes expuestas de tratar el tema de la ciudadana, se escogi -para efectos de este anlisis- la visin de Marshall respecto de ella. Esta eleccin se sustenta en la idea que el origen de esta concepcin de ciudadana -a partir de la oposicin entre su principio de igualdad y el de diferencia de la estructura de clases- tiene estrecha relacin con el tema aqu tratado: inclusin (pertenencia a un cuerpo social) y exclusin (estar fuera de dicho cuerpo). La ciudadana, en tanto se basa en un principio de igualdad -que sita al ciudadano en una categora de miembro igual dentro del sistema social- tiene enorme potencialidad para la inclusin de las personas a la sociedad. Bsicamente, porque esta incorporacin adquiere la calidad de derecho y, por lo tanto, es exigible y debe ser resguardado por la institucionalidad vigente. La exclusin social, por su parte, presenta ciertas similitudes con las situaciones de desigualdad o diferencia originadas en la estructura de clase, en tanto afectan el status de miembro del sistema social, que se sustenta en la idea de ser un igual. Bajo esta perspectiva, durante el transcurso del anlisis se entender la ciudadana como una

fuente de inclusin al sistema social (basado en el principio de igualdad), que permite superar las situaciones de exclusin de ste (que se sustentan en situaciones que atentan contra ella acentuando la diferencia dentro del sistema social). 2 . Ciudadana segn Marshall Para utilizar correctamente esta perspectiva, es preciso definirla y explicarla en mayor detalle. Como primer elemento, es importante recalcar que el principio bsico que hay tras el concepto de ciudadano, es el principio de la igualdad. La condicin de ciudadano establece la igualdad de los miembros de una nacin La ciudadan'a hace (Bottomore, 1992). referencia a la igualdad, en trminos de derechos y deberes, de aquellos que comparten dicha categora; es decir, la ciudadana corresponde a un status que involucra el acceso a variados derechos y poderes (Lipset en Marshall, 1965). Es debido a este principio de la igualdad -como se sugiri con anterioridad- que el tema de la ciudadan'a es tan atingente al de la exclusin social, como en otra poca lo fue al tema de la divisin de clases; en la medida que ambos involucran un elemento opuesto a tal principio y frente al cual la ciudadan'a se presenta como una alternativa con fuerte potencial para la superacin del problema. Esta igualdad, de acuerdo al planteamiento de Marshall, hace referencia a la participacin igualitaria de los individuos en tres niveles de derechos o -en otras palabras- la participacin de tres componentes distintos del status de ciudadano: los derechos civiles, los derechos polticos y los derechos sociales. Los derechos civiles son todos aquellos que se requieren para asegurar la libertad individual de las personas: libertad de la persona, libertad de palabra, libertad de credo, derecho a propiedad y derecho a justicia o igualdad ante la ley. Este ltimo derecho es de especial relevancia dentro de la constitucin de la ciudadana, en la medida que reconoce a los miembros de la sociedad el tener derechos. Bsicamente se refiere el derecho igualitario a

tener derechos y hacerlos valer. Este derecho elemental adquiere suma importancia, porque abre todas las puertas para la incorporacin de las otras dimensiones al status de ciudadano. El acceso a la justicia involucra la posibilidad de hacer efectivos todos los otros derechos ciudadanos (Bottomore, 1992). Este conjunto de derechos civiles, de acuerdo a los planteamientos de Marshall, se consolida en Europa principalmente durante el siglo XVIII y supone, para su aplicacin amplia y slida, de la existencia de un sistema judicial (cortes de justicia) consolidado, que funcione de acuerdo a una ley escrita y universal, que sea aplicable a los miembros de una determinada ~ociedad.~ Los derechos polticos son aquellos derechos que se relacionan con la participacin en la toma de decisiones y en el ejercicio del poder poltico dentro de un Estado. Esta participacin puede implicar el ser miembro de alguna institucin -con una envestidura con autoridad poltica- o simplemente el ser elector de los miembros de tal institucin. As, involucra derechos como el derecho a voto, a participar del gobierno local o parlamentario, etc. Los derechos polticos tienen su mxima expresin de consolidacin en la democracia como forma de gobierno de los Estados y como filosofa de participacin poltica. Ello es as porque, en primer lugar, para ser ejercido este conjunto de derechos requieren de la existencia de un parlamento y un cuerpo representativo; y en segundo lugar y articulado con lo anterior, slo el sistema democrtico admite la igualdad de los ciudadanos en cuanto a su derecho de influir en las decisiones de una nacin, a partir del reconocimiento del principio de soberana popular de la misma. Estos derechos son estatuidos en Europa durante el siglo XIX (aunque llegan a la plenitud de su desarrollo e implementacin en el siglo XX) . El tercer elemento de la condicin de ciudadano, lo constituyen los derechos sociales. Ellos incluyen el rango total de derechos que va desde un mdico bienestar material, hasta el derecho a participar por completo de la herencia social y a vivir la vida de un civilizado, de

acuerdo a los estndares prevalecientes en cada sociedad. Como forma de acotarlo ms, se puede definir como el acceso a beneficios sociales (herencia social) tales como: educacin, seguridad y bienestar (Marshall, 1992). Este conjunto de derechos presenta su grado mximo de consolidacin en el Estado de Bienestar y las instituciones que ms estrechamente se ligan con l son el sistema educacional y los servicios sociales. Su origen y mayor despliegue se da en el presente siglo.
3. Aplicabilidad del concepto para Amrica Latina Se trata slo de una categora f o d o es un fenmeno real?

Una de las dudas ms importantes que surge al revisar la conceptualizacin de ciudadano desarrollada por Marshall, es la incgnita respecto de si esta categora es aplicable a la situacin de Latinoamrica o ms bien corresponde a una institucin fornea que aqu no tiene cabida ni sentido. Esta consideracin es de radical importancia, ya que -a la luz de los objetivos de nuestro anlisis- es importante saber si es que la ciudadana es una categora a la cual los miembros de la sociedad latinoamericanapueden acceder; o bien, si se trata simplemente de una categora formal europea sin una base emprica o real que la haga sustentable dentro de los pases de Amrica Latina. En el marco de la exclusin social esto adquiere enormes alcances, en la medida de que si no existe realmente esta categora, puede ocurrir la eventualidad que todos seamos excluidos en relacin a ella. Es decir, puede que el concepto no presente discriminacin alguna, bajo la consideracin que todos los miembros de la sociedad no la comparten y no la pueden alcanzar como una realidad. De ser as, el concepto de exclusin social se relativiza totalmente, en trminos de su aplicabilidad dentro del contexto del continente. Para responder a esta incgnita realizaremos una breve revisin de las condiciones en las que se encuentran las instituciones que actan como

soporte y garante de los derechos que Marshall identifica como constituyentes de la condicin de ciudadano y sobre los cuales se aplica el principio de igualdad. Bajo el supuesto que las condiciones mnimas para que se despliegue el status de ciudadano, al menos en trminos formales, constituye la existencia fuerte y consolidada de las instituciones que permitieron su desarrollo en Europa, analizaremos las condiciones en que el sistema judicial, la democracia y el Estado de Bienestar estn en Latinoamrica, a la luz del cumplimiento de sus propias condiciones conceptuales mnimas. Sin embargo, en Amrica Latina slo pueden existir sistemas judiciales fuertes y autnomos, democracias realmente slidas y Estados de Bienestar propiamente tales, si es que se da -como primera condicin- la existencia de Estados consolidados en los pases de la regin. Por lo tanto, debido a la importancia de su impacto en el desarrollo de las instituciones antes nombradas, se comenzar por establecer la situacin en la que se encuentran los Estados del continente, en trminos de su consolidacin como tales, bajo el mismo criterio que se analizarn las otras instituciones, es decir, al menos el cumplimiento bsico de sus condiciones formales mnimas. a) Existen Estados en Amrica Latina ? Los derechos civiles, polticos y sociales corresponden, segn la definicin antes presentada, a las distintas dimensiones que finalmente conforman la condicin de ciudadano. Para que ellos se consolidaran, fue necesaria la constitucin y desarrollo de Estados en E ~ r o p a ; ~ slo a partir de la existencia de un Estado es que puede plantearse la idea de la ciudadana y desplegase la condicin de ciudadano. Un Estado requiere de ciertas condiciones elementales para ser considerado como tal. En torno a cuntas y cules son, no existe un consenso. A partir de aquellos elementos que tradicionalmente se han considerado como bsicos para la existencia de un Estado5y de una serie de elementos que Migdal (1988) propone

con el fin de determinar la fortaleza o debilidad de los mismos6 se realiz una seleccin de lo que se considerar entre las condiciones mnimas para la existencia de un Estado. En definitiva, afirmaremos que existe un Estado fuerte y consolidado cuando: - se basa en la existencia de una nacin,' - posee el monopolio de la violencia, - detenta soberana sobre un territorio delimitado, - tiene la capacidad para extraer recursos, - y la capacidad de apropiarse y usar estos recursos de acuerdo a sus metas. Si observamos detenidamente cada uno de los componentes bsicos del concepto de Estado y lo comparamos con la realidad de los Estados latinoamericanos, nos puede sorprender la precariedad de alcances que tiene su aplicacin dentro de los pases del continente. La esencia de una nacin implica la existencia de un grupo humano estrechamente vinculado entre si por lazos de sangre, origen, raza y, tambin, por vnculos de un carcter simblico como la religin, la lengua y la historia (Dougnac y Williarns, 1989). Si consideramos como ejemplo el caso boliviano o peruano, donde cerca de un 10% de la poblacin habla lenguas distintas al espaol (que es el idioma oficial de estos pases) y no entienden nada de este idioma; hablar de la existencia de una nacin parece una pretensin un tanto difcil de sostener (ver cuadro 2). Pases como Guatemala, o la misma Bolivia, donde la diversidad de culturas alcanza importantes niveles -si se considera la cantidad de personas pertenecientes a diferentes razas indgenas- tambin constituyen ejemplos que cuestionan la existencia de una unidad nacional (ver cuadro 1); y como los nombrados, se pueden encontrar muchos ejemplos cuestionadores del carcter nacional para la mayora de los pases de la regin. Con respecto al segundo requisito de constitucin de un Estado, es decir, el monopolio del uso de la fuerza fsica o la violencia -que tradicionalmente se manifiesta en la presencia de un solo ejrcito formal en el pas-, ste tambin es cuestionable dentro del

Cuadro 1

POBLACION INDIGENA EN AMERICA LATINA

t Bolivia
Colombia Guatemala Honduras Mxico Panam Paraguay Per Venezuela

Pas

1 Ao I1 1988 1 1985 1981 1988 1990 1990 1981 1981 1982

Indgenas -

1 Porcentaie 1
51.3 0.8 41.8 1.3 7.4 8.3 1.2 24.8 0.9

2641700d 237 759 2 536 443 48 789al 5 282 347d 194 269 38 703 3 626 944a/ 140 562

Fuente: CELADE (1992). al Poblacin de 5 aos y ms.


Cuadro 2

POBLACION DE 5 AOS Y MAS, SEGUN LENGUAHABLADA @orcenrajes)

1 Bolivia

Pas

1
1
I

I Per

Panam Mxico Honduras

1988 1981 1980 1980 1988

11
I

Slo espaol 44
72.9 95 89.6 98.6

1
1

Slo otro a/
10.3 9.7 4.9bI 2.1 1.4b/

11
1
1

Espaol y otro
45.6 17.2 ... 6.5

11

...

Fuente: CELADE (1992). a/ Incluye personas que hablan una o ms lenguas indgenas. b/ Las cifras no distinguen aquel grupo de poblacin que habla espaol y lengua indgena.

contexto de los pases del continente. A pesar del enorme avance que han presentado nuestros pases en torno al tema, la existencia de guerrillas organizadas y al margen de la legalidad sigue siendo un problema nada despreciable dentro de la regin. Si bien en la ltima dcada muchos grupos guerrilleros de origen meramente poltico, han depuesto las armas (Sendero Luminoso y Tupac Amani en Per, M-19 en Colombia, etc.); an no se puede

afirmar que el continente est totalmente libre de este problema (sobre todo en relacin a movimientos indigenistas). Y, por otra parte, en los ltimos aos la regin ha visto incrementar rpidamente la cantidad de grupos armados ligados con el narcotrfico, que funcionan de forma paralela al ejrcito legal de los Estados, con una capacidad militar y una efectividad de accin que muchas veces es abrumadora. Constantes ejemplos de esta situacin se viven en Colombia, donde la guerrilla ligada al narcotrfico realiza tambin importantes acciones polticas. Una de las ms impactantes fue el asesinato -en pleno tiempo de campaa- del candidato presidencial que probablemente ganara las elecciones de 1989, Carlos Galn; y tambin la reciente muerte a Alvaro Gmez, candidato a la presidencia por cuatro veces en el mismo pas. Si pensamos, por otra parte, en el requisito de tener soberana efectiva dentro de un territorio, podemos constatar cmo ella se pone crecientemente en duda debido al proceso de internacionalizacin o globalizacin mundial. Segn Giddens (1990), la modernidad es globalizante ya que sus procesos sociales tpicos se dan por tendencia en forma universal; los cambios se van transmitiendo por todas las localidades y se genera as un fuerte e importante interconexin mundial. De esta forma, lo que sucede en cualquier parte afecta -cada vez ms- a gente de muy lejos y viceversa; en otras palabras, los cambios en las localidades generan impactos mundiales (muro de Berln, crisis en la bolsa de Japn, pruebas nucleares en Muroroa, crisis econmica en Mxico, etc.). Los pases latinoamericanos no se encuentran marginados de esta realidad m ~ n d i a l . ~Este proceso globalizador, sumado al hecho que no detentan gran poder econmico o militar en relacin a los pases del resto del mundo, provoca que tengan que soportar fuertes intromisiones y presiones desde el exterior en relacin al desarrollo de sus polticas, al funcionamiento de su sistema econmico y al cuidado o deterioro de su medio ambiente. Hablar de soberana cuando gran parte de las

decisiones que involucran el futuro de un pais no dependen ni siquiera de sus gobernantes, sino que de la dinmica del mercado internacional o de las decisiones polticas de las grandes potencias, parece una fantasa en la actualidad. El quinto requisito que debe cumplir una sociedad organizada para ser considerada como un Estado fuerte, lo constituye su capacidad para extraer recursos, lo que se realiza principalmente a travs de polticas tributarias (mecanismos formales y estables de recaudacin de impuestos) y tambin a travs de la extraccin directa de los recursos naturales del territorio (bsicamente materias primas). Esta condicin tambin es susceptible de ser cuestionada como un elemento logrado completamente dentro de todos los pases de la regin. Un ejemplo claro al respecto lo constituye la importante presencia del narcotrfico en varios lugares del continente. En pases como Colombia o Bolivia, la produccin de drogas y su comercializacin constituye una fuente de trabajo e ingresos importante de la zona; movilizando grandes cantidades de dinero dentro y fuera de los pases. Sin embargo, debido a que toda esta organizacin se mantiene al margen de la legalidad, es imposible recaudar los impuestos correspondientes a los grandes volmenes de transacciones y ganancias que involucra. Esto nos deja en evidencia que los Estados -en muchas circunstancias- son incapaces de extraer efectivamente los recursos provenientes de los impuestos, perdiendo los que le corresponde de un gran porcentaje del PGB real de su pas. En otros casos el problema de extraccin no se debe a la ilegalidad de las fuentes de ingresos, sino a distintas formas de evasin que realizan tanto particulares como empresas y tambin a problemas en el correcto funcionamiento del sistema fiscal de recaudacin. El sexto requisito est muy ligado con el anterior y se refiere a la capacidad efectiva de los Estados para apropiarse de los recursos -una vez que han sido extrados- y usarlos para conseguir el logro de sus metas y objetivos; es decir, utilizarlos para el funcionamiento del

aparato estatal y la implementacin de sus polticas. El principal obstculo para la consolidacin de esta condicin, lo constituye la corrupcin de los funcionarios del aparato estatal. Ella imposibilita la apropiacin efectiva de todos los recursos extrados y, por lo tanto, limita las posibilidades de accin de1 Estado. Desde la "inofensiva" paga a funcionarios pblicos por ciertos trmites, hasta los escndalos en los que se han visto involucrados los presidentes de Brasil (Color de Mello) y de Per (Alan Garca); la corrupcin actual en Latinoamrica atraviesa distintos sectores y niveles del aparato estatal. Ello hace pensar que la apropiacin efectiva de la totalidad de los recursos del Estado, constituye realmente un problema de gran envergadura en la regin; bajo esta perspectiva, considerar Estados funcionando consolidadamente tambin resulta algo difcil. En definitiva, luego de analizar cada uno de los requisitos bsicos antes sealados, es posible dilucidar que para la realidad actual latinoamericana resulta muy dudoso hablar de la existencia y funcionamiento de Estados en trminos estrictos. Cual ms cul menos, en todos los pases por lo menos alguno de los requisitos antes mencionados no se cumple a cabalidad. Sin embargo, sera muy aventurado afirmar la tesis que no existe Estado en Latinoamrica. Parece ms prudente y apegado a nuestra historia plantear que la etapa de constitucin del Estado, an no ha llegado a su fin. Unos ms cerca, otros ms lejos de la meta, la conformacin de un Estado consolidado y fuerte -tal como lo ha visto el continente europeo- an es un proyecto ms que una realidad en el contexto de nuestros pases. Responder a la pregunta acerca de la factibilidad de lograr tal objetivo, es una discusin que considero no pertinente de abordar aqu. Si entendemos la conformacin de un Estado fuerte como una meta an no lograda dentro del continente, la condicin de ciudadanos adquiere cierta relatividad considerando que ella supone la existencia consolidada de ciertos derechos

elementales que slo pueden desarrollarse en el contexto de una institucionalidad estatal slida. Bajo esta perspectiva, la ciudadana se presenta como un status que los miembros de la sociedad latinoamericana desean detentar y esperan lograr afianzar en un futuro prximo. El fortalecimiento del ciudadano, en estos trminos, tambin se muestra ms como un proyecto que como una realidad dentro de la regin. Para profundizar este anlisis y evaluar la asertividad de esta afirmacin, es interesante detenerse a observar -al menos brevemente- la situacin actual que atraviesan en Latinoamrica las instituciones especficas sobre las cuales descansan cada uno de estos derechos elementales de la ciudadana: sistema judicial, democracia y Estado de Bienestar. b) Sistema judicial efectivo ? Para estudiar la existencia de un sistema judicial slido en los pases del continente, es preciso comparar su situacin con los requerimientos formales mnimos de ste. Entre los requerimientos esenciales de este sistema estn la existencia de una ley escrita racional (que se aplique con categoras de universalidad dentro del territorio); la constitucin de cortes de justicia profesionales y estables, donde se resuelvan los casos o problemas legales; y la autonoma de este sistema respecto de otros poderes del Estado. Actualmente en Amrica Latina, todos los pases poseen una Constitucin que establece los mbitos de competencia del sistema judicial y su autonoma (de funcionamiento e influencia) en relacin a otros poderes del Estado; y tambin tienen un conjunto de cuerpos legales escritos, a partir de los cuales se administra la justicia. Por otra parte, unos ms otros menos, todos los pases poseen una cierta estructura institucional legal constituida por cortes, juzgados y otras entidades de administracin judicial. En definitiva, en trminos estrictamente formales, los pases latinoamericanos s cuentan con un sistema judicial autnomo de carcter

racional y universal, que posee las estructuras bsicas necesarias para su funcionamiento. Por lo tanto, en un principio, podra afirmarse que los derechos civiles de los potenciales ciudadanos latinoamericanos no corren el peligro de diluirse, sin llegar a concretizarse, debido a la falta de la institucin que los asegure y resguarde. Sin embargo, la existencia formal de las instituciones no asegura su real y correcto funcionamiento. Sin pretender ahondar ms en el tema'' -por ahora- es interesante plantear que los problemas que afectan a la conformacin de los Estados Latinoamericanos, muchas veces se articulan con el funcionamiento del sistema judicial de los pases, limitando sus capacidades de accin en los trminos correctos en que sta debiera realizarse. Problemas como la corrupcin, el analfabetismo de ciertos pueblos indgenas, la falta de recursos, entre otros, impactan de tal forma el funcionamiento completo de los pases, que las cortes de justicia no logran mantenerse al margen de ellos, poniendo en juego su honestidad, su universalidad en la aplicacin de las leyes y otorgamiento de derechos y -por lo tanto- relativizando la propia aplicacin de la justicia. En otras palabras, aunque en trminos formales si exista un sistema judicial, en la realidad su funcionamiento puede distar mucho de las categoras que se consideran como correctas para que ste sea un sistema fuerte y eficiente en el resguardo de los derechos civiles de todos los miembros de la sociedad por igual. c) Real democracia? Las instituciones especficas que aseguran el cumplimiento y ejercicio de los derechos polticos, de acuerdo a Marshall, son el Sin parlamento y los gobiernos locales. embargo, en la actualidad -al menos hasta donde se tiene conocimiento- no existe otro sistema poltico realmente compatible con la participacin ciudadana que la democracia. Por ello parece ms acertado delegar en ella el resguardo de los derechos polticos, en tanto

posibilita el acceso a la toma de decisiones (a partir de su normatividad) y reconoce la soberana igualitaria de todos los miembros del cuerpo social a travs del voto. La democracia es quiz la institucin ms dificil de abordar a la luz de nuestros objetivos; es decir, en relacin a cmo su evolucin y estado actual impactan sobre la constitucin de los ciudadanos (en tanto pueden ejercer sus derechos polticos). Ello es tan complejo ya que nos enfrentamos a la paradoja que en la actualidad -dada la envergadura y complejidad de los Estados- slo es posible que los miembros de la sociedad hagan valer sus derechos polticos de participacin, en la medida que deleguen sobre un grupo (a travs de las elecciones) la responsabilidad y el poder de tomar decisiones. Es decir, slo la democracia -a travs de sus mecanismos de representacin- permite actualizar el derecho ciudadano a influir en la toma de decisiones de un pas. Por otra parte -y aqu est lo paradjico de la situacin- la democracia slo puede consolidarse en la medida que existan ciudadanos que participen en ella. En relacin a las condiciones para que exista la democracia, Touraine (1995) afirma que el respeto a los derechos fundamentales, la ciudadana y la representatividad de los dirigentes, son dimensiones que se complementan y permiten construir la democracia a travs de su interdependencia. La democracia "no se reduce a procedimientos; porque representa un conjunto de mediaciones entre la unidad del Estado y la multiplicidad de los actores sociales. Es preciso que sean garantizados los derechos fundamentales de los individuos; es preciso, tambin, que stos se sientan ciudadanos y participen de la vida colectiva. Es necesario, por lo tanto, que los dos mundos -el Estado y la sociedad civil-, que deben mantenerse separados, estn igualmente ligados uno al otro por la representatividad de los dirigentes polticos" (Touraine, 1995, pg. 43). Estamos as ante el problema que democracia y ciudadana (de acuerdo a los conceptos utilizados) se requieren mutuamente como condiciones para consolidarse.

Para dar solucin a esta encrucijada es preciso revisar ms detenidamente el concepto de ciudadana que hay tras el argumento de Touraine. La ciudadana, de acuerdo a las categoras del autor, es una condicin que remite a la pertenencia a una comunidad poltica -que se manifiesta en deseos de participar polticamente- y a un territorio y nacin determinada." En definitiva, ser ciudadano es ostentar un status meramente poltico y, por lo tanto, la dimensin civil y social del concepto que Marshall desarrolla no adquieren relevancia para esta perspectiva. Por lo tanto, los deseos de participacin poltica de los miembros de una sociedad -en tanto expresin de su pertenencia a una comunidad poltica y a un territorio- son una de las condiciones que permiten el afianzamiento de una democracia fuerte; y sta, una vez consolidada, permite establecer esa voluntad en trminos de derechos polticos, los que defiende y resguarda mediante su institucionalidad. Resuelto as el problema, podemos detenernos a revisar la situacin en la que se encuentra la democracia en Amrica Latina, a partir de las condiciones necesarias para su constitucin y fortalecimiento. De acuerdo a los planteamientos de Touraine (1995), un primer requisito es el de los lmites al poder (ya sea del Estado o de otros actores sociales relevantes en este sentido). Este lmite se logra, principalmente, mediante el respeto a los derechos fundamentales y tambin, a travs de las elecciones reales (libres y transparentes); y se expresa en la caracterstica democrtica de "la penetracin del mayor nmero de actores sociales, individuales y colectivos, en el campo de la decisin" (Touraine, 1995, pg. 41). El segundo requisito corresponde a la existencia de ciudadana, entendida en los trminos antes mencionados. Finalmente, la representatividad corresponde al tercer requisito de la democracia; ella se manifiesta, ms que en su carcter de mayora en trminos electorales, en su calidad pluralista bajo la perspectiva de sus tendencias. Touraine (1995) afirma que slo el pluralismo asegura la representatividad de aquellos que detentan el poder.

A la luz de estas condiciones bsicas identificadas por Touraine (1995) y del contexto histrico latinoamericano reciente, hablar de democracias consolidadas en nuestro continente resulta sumamente problemtico. Ello se debe -entre otras razones- a la cercana histrica de los regmenes militares en la regin, los que irnpactaron negativamente en el respeto a los derechos fundamentales de las personas y eliminaron -por dcadas- las prcticas democrticas dentro del continente latinoamericano. Por otro lado, resulta dificultoso hablar de democracias fuertes y estables a partir de lo que Touraine (1995) identifica como un retroceso en la participacin poltica, que con justicia se denomina crisis de la representatividad poltica. "Los electores ya no se sienten representados, lo que expresan denunciando una clase poltica que ya no tendra otro objetivo que su propio poder y, a veces, incluso el enriquecimiento personal de sus miembros. La conciencia de ciudadana se debilita, ya sea porque muchos individuos se sienten ms consumidores que ciudadanos y ms cosmopolitas que nacionales, ya porque, al contrario, cierto nmero de ellos se sienten marginales o excluidos de una sociedad en la cual no sienten que participan, por razones econmicas, polticas, tnicas o culturales" (Touraine, 1995, pg. 16). En sntesis, tanto por razones particulares del continente, como por procesos de carcter mundial, no es posible afirmar que existan democracias slidas y profundas en los pases latinoamericanos. Por ello, parece ms plausible -al igual que en el caso del Estado- hablar de la democracia como un proyecto a consolidar en el continente; es decir, entendindola como una meta futura, antes que como un proceso ya terminado. d) Hay Estado de Bienestar? El tercer grupo de derechos que Marshall identifica como constitutivos del status de ciudadano, corresponde al de los derechos sociales. La institucin que les es propia a este grupo de derechos -para su consecucin y

resguardo- es el sistema educativo y los dems servicios sociales. Sin embargo, nuestro anlisis se centrar en el Estado de Bienestar, ya que es la institucin de este siglo que reconoce igualdad de derechos en este aspecto y se preocupa por asegurar y defender el acceso de todos los miembros de la sociedad a los beneficios sociales. En este sentido, es la institucin que se define por su reconocimiento de estos beneficios como derechos y, por lo tanto, es la ms apropiada (en teora) para asegurar el acceso igualitario -en lo que corresponde a estndares mnimos- a ellos. De acuerdo a los distintos tericos e investigadores del Welfare State, se pueden distinguir bsicamente tres modelos de Estado de Bienestar: el residual, el meritocrtico y el institucional-redistributivo. El primero de ellos se caracteriza por ser un estado que otorga asistencia pblica ah donde el mercado, las organizaciones de beneficencia y las familias no son suficientes. Este modelo se asocia actualmente a la tendencia liberal. El segundo modelo es el meritocrtico, en el cual se entregan diferentes grados y tipos de asistencia pblica de acuerdo a las condiciones econmicas y laborales de las personas, de esta manera se garantiza una base mnima de acceso al mercado, que es finamente (mediante la oferta y la demanda) el regulador de los servicios sociales. La meritocracia as entendida, puede asociarse en la actualidad al modelo corporativista. El tercer modelo es el institucionalredistributivo que, debido a su visin universalista de los servicios sociales, busca su desmercantilizacin determinando que el acceso a los beneficios sociales y la asistencia pblica se determine exclusivamente por la condicin de miembro de la sociedad. En la actualidad se asocia a la social-democracia. Para efectos del objetivo propuesto, consideraremos como tipo ideal de Estado de Bienestar (a partir del cual se revisar la situacin latinoamericana), el tercer modelo antes expuesto; es decir, el modelo institucionalredistributivo. Esta decisin se sustenta en la consideracin que ste es el nico tipo de

Welfare State que reconoce el acceso a los beneficios sociales como un derecho de los miembros de la sociedad. Este modelo intenta establecer una igualdad en trminos de tales derechos, por sobre las desigualdades que son fruto de los mecanismos de mercado. Por esta razn, aparentemente slo este modelo de Estado Social puede garantizar la constitucin de ciudadanos, en tanto resguardar de un modo igualitario el acceso a los derechos sociales. Lo particular del Estado de Bienestar es que reconoce, constitucionalmente, el acceso a los beneficios sociales como un derecho que el Estado debe hacer respetar. Es por ellos que el requerimiento bsico para la conformacin del Welfare State, es la racionalizacin legal (tanto formal como sustantiva) de tal forma que este acceso se reconozca efectivamente como un derecho ciudadano y, por lo tanto, no pierda legitimidad el sistema debido a la entrega de asistencia pblica y su aseguramiento. De acuerdo a los planteamientos de Friedman (1981) existen dos mecanismos bsicos de ejercicio de autoridad: la administracin y la adjudicacin. La administracin se refiere al mandato de personas por personas, donde las relaciones personales entre la autoridad y el sbdito adquieren gran relevancia, en la medida que el otorgamiento de ciertos beneficios se realiza a partir de esa relacin y se considera como un regalo o gratificacin sujeto a la arbitraria voluntad de la autoridad. Por su parte, la adjudicacin refiere al modelo ms racional de ejercer autoridad, donde lo que prima es el mandato de una ley racional y universal. De esta forma, la relacin entre las autoridades y los miembros "comunes" del cuerpo social es impersonal y est completamente normada, con lo que se impiden irregularidades fruto de la voluntad personal de quien tiene poder. En este contexto, los beneficios sociales se consideran un derecho en cuanto responden al principio de igualdad legal y no a la casustica propia del anterior modelo. Es bajo esta perspectiva -de acuerdo a los planteamientos de Friedman (1981)- que la asistencia pblica otorgada por el Estado de Bienestar adquiere legitimidad y, por lo tanto,

puede transformarse en un derecho constitutivo de la ciudadana. Al observar la realidad latinoamericana parece acertado afirmar que no existe el Estado de Bienestar -de una manera consolidada- en Amrica Latina, al menos en los trminos en que se presenta el tipo ideal. Dentro de las muchas consideraciones al respecto, podemos decir que ello es as porque, en primer lugar, el gasto que implica este tipo de accin del Estado no es posible de sustentar en pases como los de Amrica Latina, donde los porcentajes de pobreza son tan altos que hacen que la cantidad de personas que se adheriran a estas polticas y beneficios sean demasiadas, en oposicin a la cantidad del producto nacional, al crecimiento econmico y, por lo tanto, al conjunto de los ingresos del Estado. l2 Por otra parte, la consolidacin del Estado de Bienestar como se explic antes, supone la consideracin de estos beneficios como un derecho ciudadano y no como un regalo que reciben las personas por parte del Estado. Esta mentalidad no es caracterstica de las masas populares en nuestro continente; lo que ms se observa en ellas es una mentalidad clientelista hacia el Estado, claramente expresada en los pasados populismos de la regin. Existen diversas formas de explicarse este sin embargo, hay fenmeno latin~americano;'~ consenso en torno a que el sistema populista anclaba su forma accin en un paternalismo para con las masas populares, respondiendo ms a los deseos de proteccin de ellas, frente a las cuales el Estado pasa a ser un gran padre (que regala ciertos beneficios), en oposicin a la idea de derechos exigibles que hay tras el Estado de Bienestar. En definitiva, un Estado de Bienestar como los desarrollados en Europa (del cual Inglaterra constitua un perfecto ejemplo), estrictamente no existi en Amrica Latina. Y debido a la crisis evidente en la que se encuentra este sistema, desde hace algunos aos, es muy difcil que alguna vez se llegue a consolidar. Por ello, es ms factible pensar que el aseguramiento de los derechos sociales de los ciudadanos estar mediado por otra forma de Estado que resguarde

realmente el acceso igualitario al sistema educativo y a los servicios sociales. A modo de sntesis y luego de revisar someramente la situacin por la que atraviesan los pases de Amrica Latina en relacin a la conformacin de Estados, al funcionamiento del sistema judicial, al afianzamiento de la democracia y a la presencia del Estado de Bienestar, es posible afirmar que el status de ciudadano an no es una realidad dentro del continente. A partir del anlisis realizado se observa que las instituciones que permiten la consolidacin de tal status entre los miembros de la sociedad (mediante el aseguramiento y el resguardo de los derechos que lo conforman), an no son del todo fuertes en Latinoamrica. Por consiguiente, parece ms apegado a la realidad -y por lo tanto plausible- sostener que la ciudadana constituye en la actualidad un proyecto futuro y no una categora ya lograda en los pases del continente.
C. Formas de exclusin social de la ciudadana

1. Exclusiones o inclusiones bsicas


A pesar de las dudas antes expuestas acerca de la pertinencia del concepto dentro de nuestro continente, es posible realizar un anlisis de la exclusin social en relacin a la ciudadana en Latinoamrica, sin perder de vista el horizonte fijado anteriormente, a partir del cual planteamos que la ciudadana se acerca ms a un proyecto latinoamericano antes que a una realidad consolidada.14 A partir de ello, es posible distinguir ciertas graduaciones en relacin a la cercana con este proyecto de ser ciudadanos, lo que nos permite establecer diferenciales de exclusin en relacin a tal categora. Sin duda en Latinoamrica existe un grupo de personas que se hayan ms cerca de la condicin de ciudadano y de las posibilidades de ejercer sus derechos como tales que otros individuos del continente; los que se encuentran -en este sentido- en una posicin de mayor exclusin relativa. Estas posiciones pueden ser analizadas

en relacin a cada uno de los derechos que involucra el status de ciudadano de acuerdo a la conceptualizacin de Marshall; sin embargo, es de sumo inters el abordar este problema -en un primer momento- desde su totalidad y globalidad, es decir a partir de ciertas categoras bsicas y generales de exclusin. La categora de ciudadano es una condicin del actor social que slo puede surgir y desarrollarse a partir del despliegue y generalizacin de la ley escrita en las naciones europeas. La racionalizacin de la ley escrita permite su universalidad dentro del territorio y su imparcialidad e impersonalidad en relacin a los individuos a los que se aplica; ambos elementos constituyen la base y garanta de la posterior incorporacin y ampliacin de los derechos ciudadanos (sustentados en el principio de igualdad) en todas las categoras que Marshall propone: civil, poltica y social. En otras palabras, el despliegue y la apropiacin de la ley escrita por parte de los Estados, junto con su aplicacin por parte de las cortes, posibilita el surgimiento del primer elemento constituyentede la condicin de ciudadano segn Marshall: la igualdad ante la ley, es decir, el derecho igualitario de todos los miembros de la sociedad a tener derechos. Considerando que el status de ciudadano (y su principio de igualdad) slo puede generarse a partir de la consolidacin de la ley escrita como forma de regulacin del Estado y la sociedad -que se aplica a travs de las cortes- es posible afirmar que a partir de este hecho es que los miembros de la sociedad comienzan a tener derechos y, por lo tanto, pueden incorporar mayores dimensiones de ellos dentro del principio de igualdad que la ciudadana propugna. Bajo esta perspectiva -y en un intento por buscar categoras bsicas de exclusin de la ciudadana- se puede afirmar que un aspecto primario que posibilita la inclusin de las personas a la categora de ciudadano, es su pertenencia o compatibilidad de conocimientos con la cultura escrita. Con este parmetro, pueden ser consideradas como excluidas de la categora de ciudadano

aquellas personas que no se mueven bajo las coordenadas del texto o de la cultura escrita. Es decir, todas aquellas personas que se mantienen en niveles de escolaridad muy bajos -uno o dos aos de educacin formal- (analfabetismo virtual) o aquellos miembros de la sociedad que definitivamente son analfabetos, estn excluidos de la posibilidad de igualdad en trminos de ciudadana. Esta forma de exclusin ciudadana puede entenderse en la medida que reconocemos que tales personas no poseen las herramientas bsicas para entender sus derechos y por lo tanto, tampoco tienen el manejo o la libertad suficiente como para hacerlos valer. En definitiva, a pesar de que formalmente se los considera ciudadanos, en la realidad no pueden ejercer su condicin mnima de tener derechos, ya que stos se encuentran en una categora escrita que les es completamente ajena e inaccesible en la realidad. De acuerdo a lo anteriormente dicho, slo podemos considerar como incluidos dentro de la condicin ciudadana a aquellas personas que, por su manejo de los criterios y lgicas propias la escritura (debido a sus niveles educacionales), pueden hacer cumplir su condicin de tales, en la medida que tienen las armas necesarias para entender lo que ello implica, el funcionamiento bajo el cual opera el sistema judicial (y en general la vida pblica) y para desenvolverse con cierta libertad y seguridad dentro de este medio. l5 Con esta consideracin no se quiere afirmar que hay que ser muy letrado para poder cumplir la condicin de ciudadano, slo se pretende hacer notar el supuesto bsico que hay tras la posibilidad de ejercer tal status: estar alfabetizado y poder entender la cultura escrita; lo que no solamente se expresa en la lectura de los textos, sino que adems involucra una comprensin de sus coordenadas racionales formales y sus propias lgicas de accin. Observando el cuadro 3 se puede evaluar la cantidad de poblacin afectada -dentro de nuestro continente- por esta forma bsica de exclusin social ciudadana. Pases como El Salvador, Honduras y Bolivia, con ms de 20% de analfabetismo, son

Cuadro 3
PORCENTAJE DE POBLACION ANALFABETA DE 15 Y MAS &S DE EDAD (estimacinde la UNESCO)

Pas

1
I

1985
5.2 27.5 21.5 7.8 15.3 8.2 7.6 17.0 31.2

1
1

1990
4.7 20.6

Argentina Bolivia 1 Brasil Chile Colombia 1 Costa Rica Cuba Ecuador 1El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

1
I

1
1

18.9 5.7 13.3 7.2 6.0 11.7 27.0

1
I

13.0 11.7 18.0 19.6 4.3 14.3

9.7 12.8 16.7 3.8 10.2

Fuente: CEPAL (1994).

claras expresiones del problema de exclusin social en conexin al tema de la ciudadana, llegando a ser Guatemala (con casi un 45% de analfabetismo) un pas crtico en relacin a esta situacin. Lo que dicen las cifras es que en estos pases, ms de un quinto de la poblacin (casi la mitad en el caso guetemalteco) no es capaz de entender a cabalidad sus derechos y, por lo tanto, hacerlos valer. Existen otras formas primarias de exclusin de la ciudadana, que aunque puedan desarrollarse en estrecha relacin con la no incorporacin a la cultura escrita por parte de la poblacin, deben entenderse en forma independiente a ella, considerando que estn ancladas en otro tipo de razones bsicas. Por una parte, la no inscripcin en los registros de identificacin de los nacimientos puede constituir una clara expresin de

marginacin de la ciudadana. No estar inscrito significa no existir para la legalidad vigente, por lo cual no se pueden detentar ninguno de los derechos que se adquieren por el hecho de ser miembro de la sociedad (atencin de salud gratuita, inscripcin en el sistema escolar, etc.). Una posible explicacin a esta no inscripcin podra encontrarse en la poca relevancia que al trmite se le atribuye en relacin a la forma de vida de un determinado grupo de la poblacin. Otra explicacin estara en la imposibilidad de acudir a las oficinas pertinentes para la realizacin del trmite. Ello podra ocurrir debido a problemas de lejana de dichas oficinas, es decir, a falta de accesibilidad por limitaciones geogrficas; y tambin debido a la imposibilidad -por parte de los padres o algn miembro de la familia- de realizar los trmites legales pertinentes por limitaciones culturales o educativas. Tambin constituye una forma bsica o primaria de exclusin de la ciudadana, no compartir las categoras o la normatividad que impone la ley de acuerdo a su criterio de racionalidad e igualdad. Dicho en otras palabras, puede ser que un grupo de la poblacin se encuentre excluido de la categora de ciudadano, en la medida que -de acuerdo a sus patrones culturales- no comparte la totalidad de la normatividad positiva legal bajo la cual funciona el Estado. Esto implicara que en ciertas circunstancias preferiran regirse por normas propias, extralegales, antes que ceirse a las categoras normativas de las cortes de justicia. Claros ejemplos de este tipo de marginalidad ciudadana lo constituyen las pautas de tenencia y reparticin de la tierra seguidos por ciertos grupos indgenas latinoamericanos, por ejemplo los mapuches en Chile, que no realizan subdivisiones de los terrenos (existiendo formas de copropiedad), ni s e manejan con los papeles legales de dominio. En este mismo sentido, al observar cifras sobre estado civil de la poblacin de 10 aos y ms en el cuadro 4, se ve cmo en Colombia y Guatemala -excluida la categora de solteros que incluye en su mayora a personas de muy temprana edad- las uniones de hecho

Cuadro 4
POBLACION TOTAL DE 10 AOS Y MAS, SEGUN ESTADO CNDL @orcentajes)

Fuente: CELADE (1992).

Cuadro 5
POBLACION INDIGENA SEGUN ESTADO CIVIL @orcentajes) Pas

Colombia a/ Guatemala

I1
1

Ao
1985 1981

( 1
1

Casados
55.3 46.1

1
1
I

Unidos
27.0 43.8

1
1
I

Separados
2.5 1.8

1
1
I

Viudos
7.1 7.4
1

Sin dato
8.1 0.8

Fuente: CELADE (1992).


a/

Poblacin residente en reas indgenas de 12 aos y ms. se mantienen eventualmente al margen de ciertas pautas conductuales de grupos dentro de la poblacin de un pas. Ello nos demuestra que la condicin de ciudadano no es asumida por completo cuando se contrapone a pautas culturales ms fuertes; las que responden no a una cultura racional escrita, sino que tienen sus races en tradiciones y concepciones de vida completamente extralegales, ms cercanas al mundo de la oralidad y la tradicin.
2. Exclusiones de acuerdo a cada uno de los elementos de la ciudadana

corresponden a una pauta conductual extralegal bastante comn dentro de la poblacin. Al observar el cuadro 5 se constata que esta habitualidad va aumentando, en relacin a la poblacin indgena de estos mismos pases.I6 Existe otro interesante ejemplo, en relacin a las normas sobre la herencia de las viviendas por las cuales se rigen ciertos grupos de escasos recursos de la poblacin chilena. De acuerdo a los estudios sobre pobreza y acceso a la justicia, realizados por Barros y Correa (1993), se descubri que un grupo importante de la poblacin (casi un 39%), perteneciente a categoras socioeconmicas bajas, consideraba justo aplicar normas extralegales (tradicionales) en relacin al tema sobre a quin le correspondera heredar por completo la propiedad de los padres una vez que estos falle~ieran.'~ Slo el 60% de los entrevistados consideraba apropiada la norma legal al respecto (ver cuadro 6). De acuerdo a los datos y ejemplos anteriores, podemos ver cmo los criterios formales legales

Luego de haber dilucidado las condiciones en las que existe el status de ciudadano en Amrica Latina y haber explicitado las formas ms generales de exclusin social en el mbito de la ciudadana, estamos en condiciones de abordar el tema de la exclusin social -para el caso chileno- en relacin directa con cada uno de los derechos que Marshall identifica como constituyentes de la condicin de ciudadano.

Si bien la ciudadana es an un proyecto dentro del continente -por lo cual todas las personas de la regin presentan algn grado de exclusin en relacin a ella- es posible observar formas concretas y especficas de estar "fuera" Cuadro 6
CREENCIA CON RESPECTO A QUIEN LE CORRESPONDE HEREDAR LA PROPIEDAD DE LOS PADRES

1
A todos los hijos por igual A los hiios solteros A los hijos que cuidaron a
0

1 Frecuencia 1 Porcentaje 1
986 139

1
1

60 8.5
-

los padres A los hijos que no tienen casa ~ r o ~ i a No sabelno responde


L .

194
303
1

11.8 18.5

20

1.2

Fuente: Barros y Correa (1993).

del sistema social y su funcionamiento, en el campo de los derechos civiles, polticos y sociales. Algunas de estas formas se han desarrollado en extensin en las secciones anteriores, por lo que no se tratarn o sern brevemente expuestas; otras, en cambio, slo pueden ser observadas dentro de la especificidad de la relacin, sobre ellas detendremos ms las explicaciones. a) Derechos civiles

O Acceso a la justicia y diferencias culturales


Una de las formas de exclusin ms bsicas o primarias en relacin a los derechos civiles, corresponde al de las brechas culturales. Ellas generan un desapego a las normas legales vigentes, que se traduce en una falta de acceso a la justicia. Debido a esta brecha, se pierde la posibilidad de ejercer tales derechos, por considerarlos ajenos o arbitrarios en relacin a la normatividad propia de la cultura o etnia a la cual corresponden las personas.

Diferentes formas de reparticin de la tierra y de las herencias, ceremonias o prcticas ancestrales para contraer matrimonio, arreglo de los litigios por medio de los ms ancianos o los hombres notables del propio pueblo;18todas estas son formas de accin y costumbres ajenas al sistema judicial de los pases y su legalidad, pero que son seguidas por pueblos fundados en culturas radicalmente opuestas a las que sustentan tales normativas legales. En estrecha relacin con esta forma de marginalidad -fruto de las diferencias culturalesse presentan los ya nombrados problemas de conformacin de unidades nacionales como fundamento de los Estados y el problema de la rnarginalidad frente a la cultura escrita, que niega de raz la posibilidad de ser excluido de la condicin de ciudadano. Estas formas de exclusin social y problemas que enfrenta el continente, articulados entre s, producen que grupos tnicos minoritarios de los pases (pero do por ello poco importantes en nmero), se desarrollen completamente fuera del funcionamiento de los sistemas legales y sus normas. Este problema, aunque en menor medida, tambin lo presentan grupos marginales en trminos econmicos (tanto urbanos como rurales) que constituyen conjuntos de excluidos; los que, adems de no pertenecer al sistema social, tampoco pertenecen a comunidades culturales ms pequeas con lo que podran suplir -en parte- las carencias fruto de tal situacin; en definitiva, no tienen un grupo de referencia al cual pertenecer y por el cual lograr identidad, slo se definen y agrupan por su situacin de excluidos del sistema. Eventualmente se podra afirmar que esta situacin (en relacin a los grupos tnicos) no tiene por qu constituirse en un problema real, como para que se los llame excluidos. Ello es verdad, pero slo desde cierto punto de vista. La marginacin -sobre todo de las minoras culturales y tnicas- en relacin a la normatividad legal y el sistema judicial no constituye un problema relevante y crtico per s. De hecho, tan excluidos estn ellos del sistema, como el resto de los miembros de la sociedad lo estn del sistema particular de estos grupos.

Ahora bien, esta situacin adquiere carcter de problemtica en la medida que -querindolo o no- al encontrarse inmersos en los territorios de un pas, la legalidad de ste se les aplica; lo que muchas veces juega en su contra, sobre todo cuando los litigios o conflictos se producen con personas ajenas a su comunidad y pertenecientes o incluidos en el sistema social. En Chile son muy conocidos los casos de conflictos de propiedad en la zona cordillerana de Lonquimay, donde grupos pehuenches reclaman sus tierras ancestrales (sin ttulos de dominio), contra el gran poder -en trminos legales y econmicos- de los terratenientes de la zona, que aparecen formalmente como los dueos de los predios y fundos. Adems de los problemas especficos que presenta esta forma de exclusin social cuando se ven enfrentados a problemas legales con los incluidos del sistema, esta exclusin cierra las puertas a la adquisicin de otra serie de derechos que conforman la ciudadana. Mantenerse fuera de la legalidad vigente implica, muchas veces, no poder tampoco reclamar los otros derechos civiles, junto con los derechos polticos y sociales asociados al status de miembro de la sociedad. En relacin a ello, el problema ms profundo es el que antes mencionamos: que las normas legales se aplican prcticamente de igual forma sobre ellos, situacin que se torna difcil de sobrellevar si los derechos asociados no son ejercidos y, por lo tanto, no se goza realmente de ellos y de los posibles beneficios que conllevan.
Ci Acceso a la justicia y pobreza

El estudio antes citado de Barros y Correa sobre marginalidad y justicia, realizado en base a una encuesta sobre la percepcin de los pobres en relacin al tema, en sus primeras pginas presenta una de las conclusiones centrales al respecto, afirmando que los resultados "parecen indicar que en alguna proporcin la marginalidad de la justicia est constituida ms que por una falta de acceso fsico a los abogados y tribunales, por una percepcin de que el sistema resulta discriminatorio contra los pobres, lejano e

inc~mprensible"'~ (Barros y Correa, 1993, pg. 11). Esto nos demuestra cmo, desde el punto de vista de los individuos, las condiciones socioeconmicas asignan una posicin de excluidos en relacin al acceso igualitario al sistema judicial y sus funcionarios. A continuacin se presentarn algunos elementos de la evidencia emprica obtenida al respecto por Barros y Correa (1993). En relacin a la opinin espontnea de los entrevistados acerca de la justicia en Chile, un 82.2% de ellos expres una opinin negativa. Dentro de este grupo, un 35 % de los entrevistados haca alusiones a su funcionamiento, planteando su visin negativa en relacin a su lentitud (excesiva burocracia) o su ineficiencia (aclarando delitos, dndoles solucin y garantizando la seguridad). Por su parte, un 18.9% de las personas que se expresaron negativamente, manifest su visin negativa ligada a una percepcin de la justicia como discriminatoria, es decir, que no es pareja, que siempre favorece y desfavorece a determinados sectores sociales y que trata en forma distinta a los que acceden a ella. Por su parte, un 16% la consider definitivamente arbitraria (en trminos de procedimientos y sentencias). Es muy notoria la percepcin discriminatoria de la justicia chilena, cuando se pregunta a los encuestados acerca de la veracidad o falsedad de ciertas afirmaciones. En relacin a la afirmacin que en Chile la justicia es igual para todos, slo un 12.1% estuvo de acuerdo en que era verdad. Mientras que afirmaciones como que en la justicia chilena todo se arregla con plata o que la justicia en Chile se divide en una para ricos y otra para pobres, la gran mayora de los entrevistados las consideraron verdaderas (86.5 % y 88.7 % respectivamente). Estas cifras no dejan duda alguna respecto de la visin que los pobres tienen en relacin a la absoluta negacin del principio de igualdad a la justicia, la que constituye la puerta a la conformacin del ciudadano. En relacin a las personas que tienen opiniones negativas sobre los jueces (casi un 38% de la muestra) el 33.2% plantea que stos son corruptos o manejables por dinero. Y con

respecto a la veracidad o falsedad de afirmaciones en relacin a ellos, el 63.5% del total de entrevistados consider verdadero que los jueces se portan de un modo con los ricos y de otro modo con los pobres. Con respecto a los abogados, casi un 45 % de los entrevistados present una opinin espontnea negativa de ellos. De este grupo de personas, el 66.7% los calific negativamente por ser "plateros" o muy costosos. En relacin a las afirmaciones acerca de estos profesionales, el 87.8% del total de entrevistados estuvo de acuerdo con que eran demasiado caros, un 89 % con que ayudan en la medida que uno les pague ms y un 77.8% con que tramitaban para sacarle ms plata a la gente. Mientras, slo un 17.4% de las personas entrevistadas estuvo de acuerdo en que los abogados se preocupan ms por defender a la gente que por ganar plata. En esta misma encuesta se descubri que la mayora de las personas no creen poder conseguir un abogado gratis o no saben cmo hacerlo (49.2% y 8.1 % respectivamente). Por su parte, dentro del grupo de encuestados que si cree poder conseguir atencin profesional jurdica gratuita, el 42.1 % no la considera ptima (respondiendo que ella era regular o mala). Tal como plantean los investigadores "si se agrupa el conjunto de encuestados que no cree poder o no sabe conseguir un abogado gratis con el conjunto de los que creen poder conseguirlo, pero tildan de regular o mala la atencin gratuita, resulta que el 75% de los encuestados percibi problemticamente sus posibilidades de acceso gratis a los abogados" (Barros y Correa, 1993, pg. 43). Si las opiniones negativas (y sus temticas) acerca de los abogados se vinculan a la opinin de la mayora de las personas de la muestra "de no poder o no saber conseguir gratis un abogado y la opinin, bastante frecuente entre quienes creen tener acceso gratis a un abogado, de que la atencin gratuita no es buena, reitrase lo problemtico que resulta el acceso a estos profesionales para quienes tienen bajos ingresos" (Barros y Correa, 1993, pg. 47-48).

Si bien estas cifras corresponden a la percepcin de las propias personas de bajos ingresos acerca de su relacin con la justicia, la que es susceptible de discutir contrastndola con datos del propio sistema judicial, no es correcto subestimarlas si se reconoce que se fundamentan en la realidad vivida por estos sectores. Por otra parte, ellas corresponden a indicadores importantes de exclusin social si se consideran en tanto determinan la actitud de este grupo frente a la justicia y, tambin, su percepcin subjetiva acerca de la actitud que la justicia (y sus personeros) toma frente a ellos.
Cl Acceso a la justicia y marginalidad

geogrfica
Un factor no despreciable que puede influir en el acceso deficiente de ciertos grupos de la poblacin a la justicia, es el de la lejana o marginalidad geogrfica con respecto a los lugares especficos de funcionamiento del sistema judicial (cortes, juzgados, tribunales, etc.). No existe igualdad de acceso a la justicia si se considera la efectiva posibilidad de acudir a ella de acuerdo a los lugares donde habita la poblacin y los lugares donde la justicia se administra. En Chile, al menos la gran mayora (sino es que todos) los edificios donde funciona el poder judicial se ubican en zonas urbanas, bsicamente capitales regionales y la capital del pas. Ello tambin determina que los abogados (profesionales de la justicia) residan y trabajen -en su mayora- en estas mismas reas. Bajo esta perspectiva, es posible afirmar que aquellas personas que residen en zonas rurales alejadas y con dificultades para su desplazamiento hacia las grandes urbes, se encuentran excluidas del sistema judicial en lo que se refiere a su capacidad de acceso a l. En otras palabras, aquellos grupos de personas que por su lugar de residencia y su falta de recursos, no pueden acceder a los lugares de funcionamiento de la instituciones judiciales (en todos sus aspectos) ni a los funcionarios y profesionales ligados al sistema, se encuentran "fuera" del funcionamiento de

ste; debido a lo cual no pueden ejercer sus derechos civiles y, por lo tanto, se encuentran excluidos en tanto su status de ciudadano (junto con el principio de igualdad que lo sustenta) es vulnerado por esta situacin.

0 Acceso a la justicia y problemas de informacin


Otra importante fuente de conflicto en el acceso a la justicia, que repercute negativamente en la igualdad de posibilidades de acceso a ella, lo constituyen los problemas de informacin en relacin a su funcionamiento y los derechos y deberes de los individuos en tanto miembros de la sociedad. El problema de la informacin tiene bsicamente dos orgenes, el mal funcionamiento del propio sistema para otorgarla, o las dificultades de los individuos para acceder a ella. Sin duda que ellos operan de manera articulada, estableciendo cadenas de causalidad o potencindose mutuamente; sin embargo, como forma de entender y dilucidar mejor el problema, se presentarn cada una (con sus componentes internos) de un modo separado. Con respecto a problemas de informacin originados en el mal funcionamientodel sistema, ellos son posibles de agrupar en tres situaciones diferentes:
- El principal de ellos puede constituir la falta de inters y preocupacin -por parte de los funcionarios y directivos del sistema judicial y de los organismos asociados- de informar a la poblacin acerca de sus derechos y de la forma en que pueden hacerlos valer. Esto quiere decir que no existe informacin para que los miembros de la sociedad conozcan el funcionamiento del sistema judicial y las dimensiones en la que los involucra, ello claramente tiene algn efecto sobre las posibilidades que tengan los individuos de acceder a la justicia y a los derechos que les corresponden. - Tambin pueden existir dificultades con la informacin misma, es decir, que la informa-

cin que entrega el sistema acerca de sus normas y funcionamiento es de mala calidad o incompleta, es poco precisa o bien es poco clara. Todos estos elementos pueden influir para que la informacin que otorga el sistema a los potenciales ciudadanos sea poco adecuada y oportuna y, por lo tanto, no contribuya realmente a mejorar la accesibilidad a la justicia. Por otra parte puede ocurrir que, si bien existe la preocupacin por informar y la informacin que se entrega es adecuada (en trminos de claridad, precisin y cantidad), la difusin de sta no sea la correcta y, por lo tanto, no llegue a la poblacin que la requiere. De ocurrir esta situacin, el intento por informar tampoco estara favoreciendo realmente el acceso al sistema judicial y a sus derechos por parte de los miembros de la sociedad. En relacin al tema de la informacin, en el estudio de Barros y Correa (1993) se obtuvo que un 58.4% de las personas entrevistadas opinaba que la alternativa de cambio ms necesaria para mejorar la justicia en Chile, era la de darle a conocer a la gente sus derechos; es decir, el aumentar la informacin del sistema judicial hacia las personas. El mismo estudio descubri que exista bastante ignorancia -entre los entrevistadossobre algunos mecanismos de funcionamiento del sistemajudicial. "Entre quienes manifestaron la conviccin de poder conseguir un abogado gratis en caso de necesitarlo, lo ms frecuente fue citar al Colegio de Abogados y las Escuelas de Abogados o de Derecho. Slo el 3% del total de encuestados nombr la Corporacin de Asistencia Judicial7' (Barros y Correa, 1993, pg. 42), que es el lugar legalmente destinado para ello. Con respecto conocimiento sobre sus derechos, la mayora de los entrevistados consider que no los sabe ptimamente (o bien los conoce poco, o definitivamente no los conoce). Por su parte, el desconocimiento de sus derechos influy de manera negativa y

considerable las denuncias de problemas legales y su presentacin ante un Juzgado (Barros y Correa, 1993). Ello nos permite afirmar que la informacin acerca de la justicia determina fuertemente el acceso a ella, por lo tanto los problemas de desconocimiento y desinformacin antes expuestos no son poco relevantes en Chile hoy. Si analizamos los problemas de informacin que se originan en dificultades de los propios individuos (particulares en trminos de atributo, pero no del inters y preocupacin que debieran despertar en el sistema), ellas pueden presentarse bsicamente en dos grupos: Primero, los problemas de acceso a informacin que se producen porque los individuos son analfabetos o poseen muy baja escolaridad, debido a lo cual no pueden acceder a la informacin del sistema (en el caso que sea escrita) o no pueden entenderla (por su complejidad) y, por lo tanto, no pueden asimilarla y utilizarla en su beneficio. En el estudio acerca de marginalidad y pobreza (Barros y Correa, 1993), se pregunta a los entrevistados acerca de su autopercepcin del conocimiento que tienen de sus derechos. Al observar el cuadro 7 se constata que la autopercepcin del conocimiento de los derechos est fuertemente ligado al nivel educacional de los entrevistados; entre los entrevistados sin educacin formal, la mayora definitivamente considera que no conoce sus derechos, mientras que la autoevaluacin del conocimiento de ellos va aumentando con el nivel educacional de los encuestados.
- Por otra parte, estn los problemas de acceso a informacin por lejana geogrfica. Este problema se vincula estrechamente con el de difusin. Si las personas viven en lugares distantes, muy agrestes, o marginados, es sumamente difcil su acceso a informacin y que la informacin llegue a ellos; con ello se dificulta la posibilidad de que conozcan cabalmente sus derechos y los mecanismos para ejercerlos.

b) Derechos polticos Actualmente en Chile, al igual que en la mayora de los pases del mundo, el problema ms bsico de exclusin social relacionado con el ejercicio de los derechos polticos ya se ha superado: el voto es universal. En trminos electorales, el dilema de la participacin en la toma de decisiones ya se ha dejado atrs: votan las mujeres, los analfabetos, los jvenes, los pobres, etc. Sin embargo, no es posible afirmar que no existe exclusin social en el mbito del ejercicio del poder, ya que los derechos polticos incluyen muchas ms dimensiones que las meramente electorales. Bajo esta perspectiva, el conflicto que se presenta ahora en el campo poltico, es el de cmo asegurar y proteger la igualdad de condiciones en que estos otros derechos polticos se puedan ejercer por todos los miembros del cuerpo social. Para responder a esta duda se analizarn las posibles formas de exclusin de los derechos polticos, a partir de lo cual se puede dilucidar cmo superarlas definitivamente, logrando con ello la inclusin social al menos en esta dimensin de la ciudadana. Tal como en el caso de los derechos civiles, estas posibles formas de exclusin se presentarn de un modo separado para facilitar su comprensin; sin embargo, en la realidad se desarrollan de modo entrelazado, potencindose mutuamente o articulndose en complejas redes de causalidad.

0 Acceso a informacin
Una de las modalidades bsicas y primeras de negacin del ejercicio de los derechos polticos, se relaciona con el escaso manejo de informacin que tienen las personas acerca del funcionamiento del sistema. Si las personas no cuentan con la informacin bsica acerca del desempeo del sistema poltico y de sus derechos especficos en este campo, no podrn entender cmo funciona ste y, por lo tanto, difcilmente podrn ejercer sus derechos como potenciales ciudadanos.

Cuadro 7
CONOCIMIENTO DE SUS DERECHOS EN RELACION A LA JUSTICIA, SEGUN NIVEL DE EDUCACION FORMAL DEL ENCUESTADO @orcentajes)

Fuente: Barros y Correa (1993).

Tal como se mencion en relacin a los problemas de informacin de los derechos civiles, este conflicto puede tener su origen tanto en los miembros de la sociedad como en el propio sistema poltico y sus instituciones asociadas (parlamento, municipios, juntas de vecinos, etc.). Ello debe ser analizado en profundidad al momento de proyectar las soluciones al problema. Sin embargo, con independencia del origen de la situacin, es evidente que las personas probablemente no sabrn cmo ejercer sus derechos si es que no los conocen, ni saben acerca del funcionamiento de los mecanismos y normas del sistema. Por otro lado y tambin en relacin a problemas de informacin, otra fuente de exclusin del ejercicio de los derechos polticos por parte de los miembros de la sociedad lo constituye el no manejar la informacin completa sobre lo que ocurre realmente en el mbito poltico. Debido a problemas de control del poder y de manejo poltico, muchas veces no se revelan a la luz pblica todos los aspectos y acciones del mundo de la poltica. Por esta razn, aquellas

personas ajenas por completo a las elites polticas que manejan la institucionalidad del pas, deben tomar sus decisiones (y ejercer sus derechos polticos) sin manejar la debida y completa informacin y, muchas veces, sin siquiera saber que no lo hacen. Esto demuestra el enorme lmite que hay para que un miembro comn de la sociedad (es decir, que no posee cargos de poder) tenga la posibilidad efectiva de ejercer influencia real en la toma de decisiones; y en este mismo sentido, esto nos revela cmo la gran mayora de la poblacin se encuentra totalmente excluida de participar -bajo estos trminos- en la toma de decisiones de su pas o localidad. Por otra parte -y relacionando el tema del manejo de informacin y la capacidad de participar a travs del detentar cargos pblicosaquellas personas que no manejan toda la informacin de acuerdo a la situacin antes mencionada, no podrn nunca detentar cargo poltico por la brecha de conocimiento con aquellos que actualmente los detentan y si manejan la informacin completa y real de lo que sucede.

Esto pone de relieve el tema de la factibilidad de que cualquier miembro de la sociedad pueda realmente actualizar su derecho poltico del ejercicio del poder por medio de alguna envestidura especial, frente a la constitucin de una elite poltica cerrada que maneja cada vez ms informacin y que, por lo tanto, va ahondando la brecha que la separa de los miembros comunes del sistema social.20
D Fadibilidad del acceso a detentar cargos

pblicos
Tal como se esboz anteriormente, la posibilidad real que tiene cualquier potencial ciudadano de ejercer el derecho de participar en la toma de decisiones de un pas a travs del desempeo de ciertos cargos pblicos, resulta bastante conflictiva en el mundo de hoy. Sumado a los problemas de manejo de informacin, la envergadura de los pases y la complejidad de las funciones pblicas que desempean las instituciones, no hacen sencillo que cualquier persona que desee pueda realmente ejercer sus derechos polticos o, en este sentido, pueda tener igualdad de oportunidades para hacerlo. En primer lugar, porque se necesita un cierto nivel de conocimientos que superan bastante los bsicos de las escuelas. As, el nivel educacional constituye un primer escollo o barrera frente a las posibilidades de ejercer cargos pblicos (tanto en las posibilidades absolutas que tenga la persona de poder hacerlo, como en trminos relativos, es decir, en relacin a sus potenciales competidores). Por otra parte est el problema de los recursos tanto sociales como econmico^.^^ Actualmente la forma de obtener cargos pblicos es a travs de elecciones (que la gente elija con su votacin) o mediante una designacin en ciertos cargos por parte de aquellos que si han sido elegidos por el electorado. Enfrentar elecciones implica un importante gasto de dinero en campaas para ganar al electorado. Actualmente en Chile, las importantes sumas que entran en juego no pueden obtenerse sino a travs de particulares o del apoyo de los partidos

polticos. Por lo tanto, la carencia o falta de acceso a tales recursos constituye una importante fuente de exclusin del ejercicio de los Derechos Polticos del status de ciudadano. Para poder ser designado en un cargo determinado, hay que contar con contactos importantes a nivel de elites polticas; aquellas personas que no cuentan con tales redes, por ms que posean la inteligencia y conocimientos necesarios como para desempear determinados cargos, no podrn hacerlo. Por lo tanto, los recursos sociales constituyen otra importante fuente de inclusin la sistema. En definitiva, si no se cuenta con el nivel educacional y con los recursos sociales y econmicos adecuados, es prcticamente imposible que alguien llegue a detentar cierto cargo pblico en el cual se tomen las decisiones del pas. Bajo esta perspectiva, la igualdad en la posibilidad de ejercer ciertos derechos polticos es completamente nula. Estos elementos, articulados con el problema de la conformacin de una clase poltica cerrada, relativizan completamente el ideario de igualdad que presenta la categora de ciudadano en este mbito de derechos.
C l Minoras poiticas

Aunque en cierta medida estos grupos son parte del juego democrtico, es decir, responden a sus propias posibilidades de sumar adherentes, las minoras polticas constituyen grupos de opinin que se encuentra excluidos de las posibilidades de ejercer sus derechos polticos como tales. De partida, se encuentran excluidos en la medida que no tienen inscripcin legal y, por lo tanto, no son reconocidos en trminos institucionales como interlocutores vlidos. Ello mismo les impide su participacin igualitaria dentro de la institucionalidad poltica vigente, ya que no pueden acceder en igualdad de oportunidades a cargos pblicos, a negociaciones con los partidos de gobierno, etc. Esta constituye otra forma de exclusin social en relacin a la posibilidad de ejercicio de los derechos polticos por parte de grupos con

ciertas ideas y pensamientos. Esta exclusin, en tiempos de regmenes militares, se extenda no slo a grupos polticos residuales por su cantidad de miembros, sino que involucraba a todo el espectro de partidos polticos en tanto stos estaban proscritos por ley.

La marginalidad geogrfica, a travs de todos estos elementos, limita el principio de igualdad que debe sustentar el status de ciudadano. Los problemas antes descritos responden a distintas formas de exclusin social, bajo la consideracin que no permiten que los miembros de la sociedad se constituyan como ciudadanos en el ejercicio igualitario de sus derechos polticos. c) Derechos sociales
J Problemas de informacin

Como se mencion en relacin a los derechos civiles, la marginalidad geogrfica constituye una importante fuente de exclusin social cuando se articula con el acceso a informacin, ya sea por problemas en la difusin de la informacin, o por problemas en las posibilidades que la gente tiene de llegar a ella. La lejana fsica constituye una fuente de exclusin social de ciertas personas, en tanto impide un mayor conocimiento sobre el sistema poltico y su funcionamiento y sobre los derechos polticos que pueden ejercer en su calidad de ciudadanos. Por otra parte, la marginalidad geogrfica o apartamiento de los centros de accin poltica (las ciudades y la capital del pas) limita la cantidad y calidad de relaciones sociales que los individuos puedan tener con grupos polticos, los que s les posibilitaran un mayor conocimiento de sus derechos polticos y les permitiran un acceso ms expedito al ejercicio de todos ellos (incluyendo la envestidura en cargos pblicos). Por otra parte, la marginalidad geogrfica tambin impide acceso a cargos pblicos por parte de las personas comunes de lugares lejanos, por que les involucra abandonar sus casas y eventualmente su gente para trasladarse a los centros urbanos donde se realizan las actividades relacionadas con ellos. Sin embargo, esta situacin puede no considerarse una forma relevante de exclusin social, en la medida que esta decisin -si es que es tomada- depende de la voluntad de quien la toma y constituye un cierto costo que, en mayor o menor medida, toda persona que desea un cargo debe asumir. Ahora bien, ello puede constituir fuente de exclusin (en algn grado menor) si se considera que no se cuenta con la libertad e igualdad, en relacin a la ubicacin geogrfica de otras personas, como para tomar la decisin de hacerlo.

Tal como se determin para los derechos anteriores, la falta de informacin constituye una de las principales fuentes de exclusin social en relacin a la condicin de ciudadana. La carencia de informacin y los problemas de acceso a ella, pueden deberse a elementos relacionados con las instituciones pertinentes (falta de inters por informar, mala calidad de la informacin que se entrega o mala difusin de ella) o tambin a problemas particulares de los individuos que estn en condiciones de ejercer tales derechos (bajo nivel educacional o lejana geogrfica en relacin a las instituciones que otorgan los beneficios). Si las instituciones encargadas de proveer los servicios y beneficios sociales asociados a este tercer grupo de derechos, no informan acerca de los componentes especficos de tales servicios, los beneficiarios que pueden acceder a ellos y los mecanismos para hacerlo, es muy probable que las personas que podran verse beneficiadas no ejercern sus derechos sociales por desconocimiento. Esta situacin conflictiva tambin se produce cuando se entrega la informacin antes nombrada, pero sta es deficiente en calidad (claridad, cantidad y precisin) o su distribucin es mala y, por lo tanto, no llega a todo el pblico que debiera llegar. Por otra parte, muchas veces la informacin se entrega y es de buena calidad, sin embargo los potenciales beneficiarios no pueden acceder a ella por limitantes de tipo educacional (analfabetismo o escolaridad muy baja) que les hacen imposible entenderla y procesarla como

para ejercer sus derechos, a travs de la exigencia de ciertos servicios o beneficios sociales. En relacin a las situaciones problemticas de los propios beneficiarios, la marginalidad geogrfica tambin constituye una fuente de exclusin del total ejercicio de los derechos sociales que les corresponden a los individuos en su calidad de ciudadanos, en tanto impide el contacto directo con las instituciones y la informacin que ellas proveen. Por una u otra razn de origen, la falta de informacin acerca de los derechos sociales que los miembros de la sociedad debieran exigir y de los mecanismos especficos para hacerlo, impide el correcto ejercicio de tales derechos y, por lo tanto, constituye una limitante para la conformacin slida y completa de los ciudadanos, en los trminos definidos por Marshall .

a Confiictos con la burocracia


Dentro de este espectro de derechos, otro posible factor de exclusin social lo constituye el aparato burocrtico y su complejidad. Esta situacin de trmites complejos y mecanismos un tanto engorrosos para acceder a beneficios o servicios pblicos, es propia de burocracias estatales grandes y complejas. En general, a pesar del intento modernizador que se est llevando a cabo en Chile, los trmites institucionales para hacer efectivo el acceso y la recepcin de ciertos beneficios estatales, exige una cantidad de trmites y papeleos no despreciable. Este elemento puede ser, en algunas ocasiones, una importante barrera que origina exclusin; esta probabilidad aumenta cuando se presenta estrechamente vinculado a los problemas relacionados con la informacin que otorga el sistema y al problema del bajo nivel educacional de los potenciales beneficiarios. Si aquellas personas que desean acceder a determinados beneficios o intentan utilizar ciertos servicios sociales, no tienen algn grado de dominio del aparataje burocrtico, difcilmente podrn ejercer los derechos sociales

que le corresponden -en igualdad de condiciones- en tanto miembros de la sociedad. Este dominio bsico acerca del funcionamiento de la administracin involucra conocimientos acerca de los beneficios y servicios que se otorgan y a los cuales pueden acceder, de las instituciones especficas a las cuales acudir, de los mecanismos fijados para hacerlo y los trmites exactos para lograrlo. Por otra parte y en relacin con todo lo que son los trmites burocrticos para lograr recibir ciertos beneficios y servicios sociales, stos -muchas veces- determinan ciertos requisitos que las personas deben cumplir como precondicin de ellos (lugar de residencia, certificado de cesanta, cuentas de arriendo, determinados ahorros, etc.). El no cumplimiento de tales requisitos puede transformarse en una limitante para el acceso a los beneficios propios de los derechos sociales de los potenciales ciudadanos. En este caso, los requerimientos de los trmites burocrticos se transforman en una traba para obtener los beneficios y, por ello, terminan desarrollando formas de exclusin social en relacin a ellos.

La marginalidad o lejana geogrfica es un factor de exclusin social que ya se ha presentado antes, en relacin a los otros derechos de la condicin de ciudadano. En este grupo de derechos, su forma de operar como elemento de potencial exclusin, es relativamente similar a la de los dos anteriores. En el caso especfico del ejercicio de los derechos sociales, el excesivo distanciamiento de las instituciones que proveen determinados servicios o beneficios sociales limita la posibilidad de conocerlos y tambin la factibilidad de acceder a ellos. Bajo esta perspectiva, la ubicacin geogrfica en relacin a centros urbanos o poblados donde funcionan las instituciones que los otorgan, es un elemento importante en la determinacin de la exclusin social, ya que niega la efectiva igualdad en las posibilidades de acceder a ellos (ya que beneficia a unos y perjudica a otros).

Esta falta de accesibilidad se puede deber: primero, a los ya nombrados problemas de informacin, por los que las personas no saben qu beneficios les corresponden, quin los otorga y cmo conseguirlos y, por lo tanto, es muy improbable que los obtengan; y segundo, a que la relacin entre el costo de ir a obtenerlos y el beneficio que ellos les reportan no sea positiva y, por lo tanto, no juegue en favor de que las personas exijan los beneficios y servicios que les corresponden de acuerdo a sus derechos (por ejemplo, ir a buscar 1 kilo de leche a 50 Km. de distancia).

Estos problemas -la calidad y la cobertura de los servicios-, atentan directamente contra la igualdad que se debe resguardar en funcin del cumplimiento de los derechos sociales propios del status de ciudadano. Estos derechos implican el acceso de todos los miembros de la sociedad a ciertos beneficios sociales, lo no se cumple sin la correcta cobertura; y, por otra parte, implican la igualdad bsica en trminos de lo que se considera normal o aceptable dentro de la sociedad (estndares mnimos), que no se cumple sin una adecuada calidad.
3. Un fkerte cambio cultural

0 Problemas con los servicios otorgados


Finalmente, existe otro grupo de problemas que pueden conducir a exclusin social y que responden a carencias o conflictos relacionados con los propios beneficios o servicios que se otorgan. Ellos pueden ser principalmente dos: mala calidad de servicios o beneficios y baja cobertura de los mismos. Muchas veces las personas que acceden a servicios o beneficios sociales estatales lo hacen por que no tienen la posibilidad de acceder privadamente a ellos, an sabiendo que la calidad en esta rea es sumamente superior a la que ellos reciben (por ejemplo, sistemas de salud o educacin en Chile). Si los servicios que se otorgan -o los beneficios a los que acceden las personas- son de mala calidad, sin duda que no se resguarda el principio de igualdad que impulsa la ciudadana entre los miembros de la sociedad, ya que implica una exclusin en relacin a lo que se considera como estndar adecuado dentro de cada grupo social. Por otra parte, que la cobertura que los servicios son capaces de entregar sea escasa, puede generar que muchas personas no obtengan los beneficios que les corresponderan de acuerdo al correcto ejercicio de sus derechos sociales. Por este motivo, los problemas de cobertura tambin constituyen una importante fuente de exclusin social, en relacin al acceso a los derechos sociales que corresponden de acuerdo a la condicin de ciudadano.

La condicin de ciudadano otorga un status determinado a los individuos dentro de la sociedad, confirindoles el derecho de exigir cierto trato, beneficios o actitudes por parte del Estado, las instituciones sociales y los otros miembros del cuerpo social. Bajo estas consideraciones, es de suma relevancia detenerse -aunque sea brevemente- a reflexionar acerca del fuerte y radical cambio cultural que implica ser ciudadano y constituirse desde tal categora. Este cambio se realiza producto del drstico giro que significa el detentar ciertos derechos (civiles, polticos y sociales) -teniendo las facultades para reclamarlos y para exigir ser considerado como igual dentro de la sociedad-en contraposicin a la pasividad y debilidad del actor social en tanto se constituye a partir de la idea de mero beneficiario -que recibe "regalos" si poder reclamarlos. Esta concepcin de miembro de la sociedad como realmente igual en derechos, se haya bastante consolidado en pases europeos donde la condicin de ciudadana no es meramente formal o terica, sino sustantiva; es decir, se concretiza y expresa en procedimientos del sistema social y conductas de los individuos. En cambio, en los pases latinoamericanos -que se mueven bajo otras coordenadas conductuales- la idea de ciudadana como una condicin de poder de los individuos, en trminos de derechos legales que deben ser

cumplidos, no est tan consolidada. A partir de los llamados populismos latinoamericanos-en los que el Estado se presenta como un padre benefactor ante las masas populares- la condicin de miembros de la sociedad se constituye ms bien a partir de la percepcin de beneficios y no de derechos por parte de la poblacin. Esta idea y percepcin del Estado como padre no permite el despliegue de una conciencia ciudadana, en trminos de posibilitar la exigencia del cumplimiento de ciertos derechos mnimos; sino que ms bien hace referencia a la consideracin del Estado como un gran dador, del cual la poblacin con menos recursos es beneficiaria. Esta concepcin implica una actitud de agradecimiento, ms que de exigencia hacia el Estado, por parte de la poblacin. Este hecho es particularmente claro en relacin a la percepcin de los beneficios que suponen los derechos sociales de la condicin de ciudadano. Bajo la perspectiva de ciudadana desarrollada por Marshall, estos beneficios relacionados con el estndar bsico de bienestar o esta participacin de la herencia social, debiera constituir un derecho de la poblacin y no un gesto de regalo por parte de este gran Estado paternalista. Estas consideraciones llaman la atencin en tanto evidencian el fuerte cambio cultural que involucra la condicin de ciudadana. El miembro de la sociedad que detenta tal status est en condiciones de exigir el cumplimiento de sus derechos ciudadanos en trminos de igualdad y no debe slo conformarse con recibir lo que se le entregue, o se considere que se le puede entregar; ello muchas veces involucra diferencias substanciales tanto en la cantidad como en la calidad de los beneficios recibidos. Un ejemplo de este tajante cambio de mentalidad lo constituye la Carta de los Ciudadanos que opera en Inglaterra y otros pases europeos. Esta Carta constituye una iniciativa, por parte del gobierno, de otorgar las armas necesarias a la poblacin para que pueda exigir una atencin digna y de calidad en las distintas reparticiones de los servicios pblicos.

a) La Carta de los Ciudadanos La creciente complejidad de las instituciones administrativas genera un distanciamiento entre el Estado y las personas, debilitando su condicin de ciudadanos y los derechos que sta les otorga. La Carta de los Ciudadanos es una iniciativa que permite devolver a los ciudadanos su calidad como tales, otorgndoles el poder que les corresponde en relacin a tal status. Con ella se busca respaldar en especial a los ms pobres, que son los que ms utilizan ciertos servicios estatales y que en la actualidad no tienen la posibilidad de exigir calidad, ni reclamar frente a las injusticias o ineficiencias de los funcionarios pblicos. La Carta de los Ciudadanos es una iniciativa relacionada con el propsito de explicitar y garantizar ciertos derechos ciudadanos, que tiene como motivo central elevar los estndares de los servicios pblicos, hacindolos ms responsables de los deseos y necesidades de los usuarios. No es frmula que implique aumentar la accin o tamao del aparato estatal; es un mecanismo que refleja la creencia de los gobiernos en el derecho que tienen todos los ciudadanos a ser informados, a recibir buenos servicios y a elegir por ellos mismos. Esta iniciativa se basa en el reconocimiento de que todos los servicios pblicos son pagados por los ciudadanos individuales, ya sea directamente o a travs de sus impuestos. Por lo tanto, los ciudadanos tienen derecho a esperar y recibir alta calidad en servicios, pronta y efectiva respuesta a sus necesidades, con una provisin suficiente y un costo razonable. La Carta permite respaldar a los ciudadanos, otorgndoles las herramientas para exigir servicios eficientes y efectivos en la solucin de sus necesidades; logrando que sean sus requerimientos los que primen por sobre la burocracia y las posibles arbitrariedades dentro del funcionamiento del aparato estatal. En relacin al cambio cultural que implica la ciudadana, la Carta tambin involucra un cambio de mentalidad tanto en el funcionario pblico como en la ciudadana en general. Para que la iniciativa tenga xito, se debe dejar de

pensar en los usuarios de los servicios como si fueran beneficiarios. Hay que considerarlos en tanto contribuyentes que pagan sus impuestos y financian los servicios; es decir, como consumidores. En otras palabras, una iniciativa de este tipo -fuera de exigir ciertas condiciones institucionales y formales para su implementacin- exige que la poblacin se sienta con el derecho a exigir buen trato por parte de los funcionarios del Estado, de tal forma que se supere la situacin de relativa subordinacin que muchas veces se desarrolla en relacin a stos. Si bien la Carta de los Ciudadanos tiene un origen ms ligado a la gestin de los servicios y la relacin econmica entre stos y los miembros de la sociedad (a travs de los impuestos), constituye una iniciativa perfectamente vinculable con la visin que implica la definicin de ciudadan'a de Marshall, en la cual los individuos son depositarios de derechos que, por lo mismo, pueden y deben exigir. En este sentido constituye un ejemplo vlido de las conductas o mecanismos que podran desplegarse a partir de tal concepcin y, por lo tanto, de la forma peculiar de pensar que se relaciona con ellos: el ser ciudadano es una fuente de derechos y, por lo tanto, de poder para los individuos -en tanto miembros en igualdad de condiciones- dentro de la sociedad.

D. Conclusiones
A partir de todo el anlisis presentado en relacin al concepto de exclusin social, al de ciudadan'a y a las posibles relaciones que se establecen entre ambos en Amrica Latina y Chile, estamos en condiciones de presentar las principales conclusiones obtenidas al respecto.
1 . En relacin al concepto de exclusin social

Como se dijo en la primera parte de este trabajo, en la actualidad el concepto de exclusin social presenta la seria desventaja o limitacin de ser demasiado extenso y, por lo tanto, de no

representar una categora que permita establecer -por s misma- situaciones relevantes del problema. El concepto de exclusin social, tal como se ha formulado hasta el momento, no permite discriminar aquellas exclusiones que constituyen realmente un problema social, de aquellas exclusiones que responden a opciones de los individuos en relacin a estilos de vida. Es decir, no distingue aquellas exclusiones que conducen al quiebre de los vnculos sociales, de aquellas que simplemente establecen diferencias entre los miembros de la sociedad, las que no necesariamente son conflictivas. Por ello, uno de los objetivos centrales de este documento es proponer un principio general que permita establecer ciertos lmites en relacin al concepto. Ello permitir una mayor y mejor focalizacin del mismo y -tanto para la realizacin de estudios como para la elaboracin de polticas de intervencin- iluminar al momento de discriminar situaciones de exclusin social realmente relevantes en trminos del conflicto social que representan. En la sociedad moderna es posible observar una dinmica de movimiento en tomo a dos principios opuestos: el principio de la igualdad y el principio de diferencia. As, la sociedad actual se desarrolla a partir de la articulacin de estos dos ejes completamente diferentes. El principio de la igualdad que se despliega entre los miembros del sistema social, refiere a la condicin igualitaria en que stos deben ser considerados dentro de la sociedad. Este principio responde a la idea que debe existir un cierto grado de justicia al interior de la sociedad en relacin a la condicin igualitaria en que deben ser considerados los individuos, en tanto todos son miembros del mismo sistema social. Este principio se expresa en las luchas reivindicativas de grupos discriminados y en la contiendas opositoras a las diferencias sociales en trminos de "arriba" y "abajow-por las que un grupo es dominado por otro. Bajo esta perspectiva, el principio de igualdad de las sociedades modernas se relaciona estrechamente con la idea de ciudadana y, por lo tanto, con la esfera poltica de estas sociedades.

La ciudadana implica la igualdad de todos los miembros del cuerpo social, en tanto detentan ciertos derechos civiles, polticos y sociales. En este sentido, es la clara expresin del ideario del principio de igualdad de la sociedad actual y, por lo tanto, puede llegar a constituirse en el mecanismo central de resguardo de tal principio. Por otra parte, en la dinmica de las sociedades modernas tambin se observa cmo opera fuertemente un principio de la diferencia entre los individuos. Este principio responde, en primer lugar, a los procesos de especializacin y diferenciacin social que se llevan a cabo en estas sociedades y, por otra parte, al reclamo de los miembros de la sociedad por distinguirse y diferenciarseunos de otros, en contra de la idea de una masa homognea y estable en trminos de gustos, intereses e inquietudes. Bajo esta perspectiva, el principio de la diferencia es uno de los elementos que permite explicar la complejidad de la sociedad actual -en trminos de la diferenciacin de funciones- y, en relacin a las diferencias de los individuos, es el que le da sentido al supuesto de eleccin del mercado. Da sentido a las elecciones y sus diferencias, en la medida que permite establecer que lo que es un beneficio para unos no lo es necesariamente para otros y tambin, porque permite dar cuenta de la valoracin subjetiva que hay tras las diferencias de gustos y opciones en la esfera econmica. A partir de estos dos principios entendemos cmo la sociedad actual se mueve entre el ideal de la igualdad -que remite a la idea de miembros de la sociedad- y la constante bsqueda de la diferencia -que tiene mayor relacin con la visin de las personas en tanto individuos. Luego de esta reflexin acerca de la dinmica dentro de la sociedad actual, se puede concluir que slo tiene sentido hablar de exclusin social desde la perspectiva del principio de igualdad; es decir, la exclusin es una situacin problemtica slo desde el tema de la ciudadana y la igualdad de los miembros de la sociedad -en relacin a los derechos que les son propios como tales.

Aqu radica la relevancia del concepto de ciudadana, ya que es el nico que permite dar cuenta del fenmeno de exclusin social en la medida que se funda en el principio de igualdad, transformando ciertas condiciones mnimas en derechos exigible por todos los miembros de la sociedad. Es decir, este concepto -por su potencia en relacin al principio de igualdadconstituye el principal elemento que nos permite discriminar las exclusiones relevantes de las opciones personales. Por otra parte, la exclusin social potencia sus caractersticas de concepto relacional y de imperativo moral si se la vincula a la ciudadana. Ello lo hace bajo la perspectiva que involucra derechos y, por ello, transforma las situaciones de diferencia en injusticias (imperativo moral); y tambin porque el principio de igualdad que sustenta, se establece en relacin a ciertos derechos y, en tanto son derechos, son exigibles y deben ser respetados por todos (situacin relacional) . Concretizandolas proposiciones anteriores, se puede afirmar que la exclusin social slo se da como fenmeno y proceso social problemtico -que involucra a todas las partes del sistema social y exige pronta solucin- en tanto se vulnera o agrede el principio de igualdad que respalda la ciudadana. Y ms an, se est en presencia de fenmenos de exclusin relevantes como conflicto social, cuando ellos se generan desde las instituciones o a partir de la accin de terceros; es decir, slo se puede hablar de exclusin social como un problema social, cuando ella se origina en acciones que vienen desde el exterior del individuo y que no son fruto de su voluntad (ya que se plante la diferencia como algo propio de los individuos en las sociedades modernas). En sntesis, el concepto de exclusin social slo puede dejar de ser tan extenso y poco discriminatorio, en tanto se presente relacionado con el de la ciudadana. Ella le permite delimitar aquellos elementos en los que s debe existir igualdad entre los miembros de la sociedad y, por lo tanto, definir quines se encuentran realmente excluidos.

An queda la duda, y es materia para futuras investigaciones, la forma en que repercuten las situaciones de exclusin social as concebidas, en los distintos niveles del vnculo social: funcional, social y cultural. Ello permitir descubrir si la exclusin -taI como puede presentarse en Chile y en el resto de nuestro continente-, realmente conduce a la desestructuracin social y a la desintegracin del sistema; o simplemente responde a problemas de los individuos con las instituciones, que no impactan mayormente en sus lazos sociales y culturales. 2 . La ciudadana latinoamericana La ciudadana, tal como la conceptualiz Marshall, es una condicin que les otorga a los individuos ciertos derechos civiles, polticos y sociales en igualdad de condiciones que el resto de los miembros del cuerpo social. La constitucin y consolidacin del ciudadano, por tanto, involucra el completo ejercicio de tales derechos. Para que esto sea posible, es preciso que las instituciones pertinentes procuren y resguarden los derechos a los individuos y, por lo tanto, un prerequisito para la constitucin del ciudadano, es la consolidacin de tales instituciones dentro del sistema social. Por ello, en la parte B del documento se realiz un anlisis de la situacin latinoamericana en relacin a la conformacin de Estados -que son bsicos para el desarrollo de las instituciones relacionadas con cada uno de los derechos ciudadanos-, al funcionamiento del sistema judicial (relacionado con los derechos civiles), al fortalecimiento de las democracias (relacionadas con los derechos polticos) y a la existencia de Estados de Bienestar (que resguardan los derechos sociales). A partir de este anlisis se plante que la condicin de ciudadano es ms bien una meta futura, antes que una realidad concreta, dentro de Amrica Latina. Si an son proyecto tanto los Estados, como las democracia y el Estado de Bienestar -o alguna forma institucional que lo suplante-, la ciudadana no ha podido consolidarse tampoco y, por lo tanto, tambin es un proyecto dentro de Latinoamrica.

Si consideramos que no existen realmente ciudadanos en los pases del continente, el ser excluido en relacin a la ciudadana es quizs una condicin general de los individuos de la regin. De ser as la situacin y rescatando las conclusiones anteriores respecto del concepto de exclusin social, la categora de excluido no presentara relevancia dentro del continente, ya que involucra a toda la poblacin y no permitira discriminar situaciones. Sin embargo, se postul la idea que ms que una exclusin general, lo que se presenta en nuestro continente son diferencias graduales en relacin a la constitucin de un ciudadano consolidado. En otras palabras y a modo de conclusin, se puede afirmar que -en los diferentes pases de Amrica Latina- algunos miembros de la sociedad estn ms cerca que otros de la meta y, por lo tanto, son menos excluidos en relacin a ella. Por todas estas reflexiones y como segunda conclusin en relacin a la ciudadana dentro del continente, se hace evidente la importancia y urgencia de consolidarse como Estado, democracia y desarrollar algn sistema que asegure el resguardo de los derechos sociales de la ciudadana. En la medida que ello se logre, se podr conformar slidamente la ciudadana y ser posible consolidar el principio de igualdad (con lo que se lograr mayor inclusin social e integracin).

3. Polticas contra la exclusin ciudadana


A partir de la conceptualizacin realizada y del anlisis de las distintas formas de exclusin en Chile (y el resto del continente), se presentan a continuacin algunas sugerencias tendientes a controlar la exclusin social y a fomentar la inclusin de los miembros de la sociedad al sistema. En relacin a las polticas o medidas que se deben tomar en contra de la exclusin, o a favor de la inclusin, ellas pueden agruparse en dos categoras: las relacionadas con los individuos y las que propiamente se originan en un mal funcionamiento de las instituciones.

a) Problemas relacionados con los

individuos
Un primer problema importante de atacar, es el de las dificultades para ejercer los derechos ciudadanos fruto de las carencias en educacin. Dentro de las principales instituciones relacionadas con los derechos sociales est el sistema educacional, ya que la educacin de los individuos permite que stos puedan hacer valer sus derechos adquiridos como miembros del sistema social (a partir de la incorporacin en la cultura escrita que se mencion anteriormente). La educacin constituye un piso bsico de igualdad, que permite el ejercicio de la condicin ciudadana y posibilita el despliegue, en igualdad de condiciones, del principio de la diferencia (otorga a todos igual oportunidad de ser distintos). A pesar de ello, no hay que olvidar que existen diferencias culturales -como las mencionadas en la parte C del documento- que tambin originan exclusin en tanto los individuos no se conducen de acuerdo a las formas determinadas por la ley o por otras instituciones. Sin embargo, estas aparentes exclusiones no constituyen necesariamente un problema social, si consideramos que responden a fuertes integraciones de los individuos dentro de sus culturas, que les hacen optar por sus formas tradicionales antes que por las legales. Es decir, estas pautas conductuales diferentes no son reflejo de desestructuracin social o quiebre de los lazos que unen al individuo con la sociedad, sino que son manifestacin precisamente de la fortaleza de tales lazos. Bajo esta perspectiva, se debe dar igualdad de oportunidades para que todos los individuos puedan cumplir sus derechos, en la medida que los puedan comprender desde las categoras de la escritura; sin embargo, no hay que inquietarse si fruto de la voluntad, los miembros de la sociedad optan por pautas conductuales diferentes, en tanto ests no atenten contra la integracin social, ni sean fruto de ella. Otro importante aspecto que se mencion al momento de analizar las formas que adquiere la exclusin social, fue el de la marginalidad

geogrfica. Ella afecta la constitucin de los ciudadanos en tanto impide el correcto ejercicio de los distintos derechos que componen tal status. Esta marginalidad opera como mecanismo de exclusin en tanto genera problemas de acceso a informacin, a las instituciones, o a los servicios y beneficios que correspondan. Superar el escollo de la marginalidad o lejana geogrfica permitira disminuir la exclusin e incluir a todos aquellos que quieran a que hagan valer sus derechos. Esta superacin implica, principalmente, una mayor penetracin de las instituciones sociales y servicios pblicos dentro de la sociedad. Ello quiere decir que se deben descentralizar las oficinas pblicas, los juzgados y los organismos de poder, de tal forma que las personas estn cerca de ellos a pesar de que vivan lejos de las grandes urbes o de las capitales de los pases. De esta manera las personas conocern ms sus derechos, sabrn dnde ejercerlos y cmo hacerlo. As, el proyecto de ciudadanos en Amrica Latina estar cada vez ms prximo a concretizarse. b) Di$cultades propias de las instituciones Por otra parte, hay un grupo de dificultades que se originan en las propias instituciones y que impactan fuertemente sobre los individuos, excluyndolos del posible ejercicio de sus derechos ciudadanos. Uno de los aspectos ms determinantes en la posibilidad del ejercicio de todos los derechos ciudadanos -cuya responsabilidad es de las instituciones que deben resguardarlos- es la informacin. Los servicios e instituciones pertinentes deben otorgar informacin a los ciudadanos acerca de sus derechos civiles, sociales y polticos: cules son, quines los otorgan o resguardan y cmo ejercerlos. Para que esta informacin sobre los derechos ciudadanos sea til, debe ser clara, precisa y concreta; ello posibilita el acceso generalizado a los derechos que constituyen la ciudadana. Por otra parte, la amplitud de informacin debe ser grande; es decir, la informacin entregada debe

tener gran difusin, para que no sea ste otro mecanismo exclusor del ejercicio de los derechos ciudadanos. Con respecto a los elementos especficos con que operan excluyentemente cada una de las instituciones relacionadas con los derechos identificados por Marshall como constitutivos del status de ciudadano, habra que hacer un anlisis ms profundo sobre cules son y cmo operan para determinar cmo superarlos. Sin embargo, hay dos iniciativas de mejora ms concreta de las instituciones que resguardan los derechos ciudadanos, que es relevante mencionar como parte de esta conclusin. En relacin a los derechos polticos y sus instituciones relacionadas, hay que mejorar los sistemas de participacin local de tal manera que las personas puedan realmente influir en la toma de decisiones a este nivel. El tamao actual de los pases, la envergadura del aparato estatal y la complejidad de sus funciones hacen que cada vez sea ms difcil la participacin efectiva en la toma de decisiones (por la lejana en que actan los personeros y por lo complejo de las decisiones involucradas). Ante esta situacin, las organizaciones locales y las estructuras de poder zonales constituyen una real alternativa de participacin poltica y de ejercicio de este mbito de los derechos ciudadanos. Un mejoramiento y una ampliacin de los mecanismos de participacin a este nivel, acompaados de una descentralizacin real que distribuya el poder en las regiones menores, permitir que efectivamente los miembros de las localidades acten tomando las decisiones que los involucran directamente, ejerciendo as sus derechos polticos de ciudadanos. Por otra parte y en relacin a los derechos sociales, sera de gran utilidad en pro de mejoras en el ejercicio efectivo de tales derechos, el definir estndares mnimos de calidad que sirvan como base de igualdad para determinar qu es lo que se considera aceptable dentro de la sociedad. A partir de la determinacin de estndares mnimos sobre lo que es socialmente y culturalmente normal y aceptable, se pueden fijar estndares de calidad de los distintos

servicios y beneficios sociales que son entregados a los ciudadanos. Slo as se dar pie para que exista real igualdad entre quienes acceden a ciertos beneficios a travs del Estado y quienes acceden privadamente a ellos; y por lo tanto, se avanzar en la eliminacin de la exclusin social relacionada con ciertas condiciones bsicas de calidad de vida.
Notas

' Tal como la entendemos en este anlisis, es decir, en relacin al paradigma de la solidaridad que se explicar ms adelante. * El paradigma de la especializacin, ms cercano a las tendencias liberales, limita su accin cuando determina que la solucin del problema radica bsicamente en la voluntad e inters del excluido (slo "asegura" igualdad de oportunidades). El paradigma de la especializacin, por su parte, se estanca en sus posibilidades de accin, en la medida que observa la exclusin como un elemento propio e inevitable del sistema (a menos que se destmya el sistema mismo). Como se explicar ms adelante, la consolidacin de un sistema judicial fuerte y autnomo requiere de la constitucin de un Estado, dentro del cual la ley sea positiva (escrita) y racional (universal) y sean claros los lmites del territorio que abarca, para ver a quines involucra tanto la competencia judicial, como la condicin de ciudadana. Es importante aclarar que el anlisis realizado por Marshall se funda en una observacin del desarrollo histrico europeo, ms especficamente el de inglaterra. De acuerdo a lo que aparece en los textos escolares chilenos y los textos ms bsicos de derecho. Migdal analiza la competencia de los Estados del tercer mundo para lograr cambios es la sociedad, a partir de sus capacidades para: penetrar la sociedad, regular las relaciones sociales, extraer los recursos y apropiarse de dichos recursos. ' Esta condicin ha sido fuertemente cuestionada debido a la existencia real de Estados en los que conviven varias naciones; sin embargo, las recientes y an presentes situaciones de conflicto en la ex Yugoslavia y en las diversas regiones de la ex URSS ponen nuevamente de relieve la importancia de la existencia de una nacin para la estabilidad poltica del Estado. De acuerdo a los planteamientos de Giddens (1990), la globalizacin -como proceso mundial- se ha ido acelerando y eso genera cambios crecientes y rpidos en distintas dimensiones & tambin va generando algunas de estas dimensiones). Ellas son: - Desarrollo del sistema capitalista mundial. - Expansin del la estructura poltica de nacionesEstado.

- Orden militar mundial. - Industrializacin creciente de las naciones y


divisin internacional del trabajo.

- Globalizacin cultural.
A pesar de la duda que existe en los crculos intelectuales acerca de la modernidad del continente, es innegable que su proceso globalizador afecta -de uno u otro modo- a toda la regin. lo Se profundizar en el anlisis del funcionamiento del sistema judicial ms adelante, donde adquiere mayor relevancia este tema en relacin a las formas concretas de exclusin social. "La Nacin es una figura poltica antes que un actor social, al punto que -a diferencia de un pueblo- no puede concebirse una Nacin sin un Estado, aunque haya algunas que estn privadas de ste y sufran por ello" (Touraine, 1995, pg. 43). l2 Este tipo ideal de Estado de Bienestar supone pleno empleo para poder solventar sus gastos, lo que dista mucho de la realidad vivida por los pases del continente; ms an considerando el volumen de empleo fiscal que los mismos deben mantener. l3 SU anclaje en la hacienda y su forma particular de relacin entre el inquilino (o pen) y el hacendado (Cousio y Valenzuela, 1994); su posible relacin con la imagen de padre ausente, que plantea Octavio Paz como propia del mestizo latinoamericano; etc. l4 Queda abierta la discusin si es que este proyecto es relevante y de inters real de los actores polticos dentro del continente. Es decir, si realmente hay voluntad de consolidarlo a futuro y resulta relevante hacerlo.

"

l5 Por ello es de tanta importancia el acceso al sistema educativo en los derechos sociales, porque posibilita el hacer valer y respetar todos los derechos ciudadanos. l6 Es importante recordar que pueden desvirtuarse los datos de la poblacin indgena en una comparacin directa, ya que stos slo incluyen a personas de 12 y ms aos para el caso colombiano e incorporan a toda la poblacin en el caso guatemalteco. l7 Los encuestados corresponden a mujeres y hombres, de 18 o ms aos, de nivel socieconomico bajo y residentes en las ciudades de Santiago (Regin Metropolitana), Valparaso - Via de Mar y Concepcin Talcahuano. El nivel socioeconmico se midi a partir de la calidad de la vivienda de los encuestados, estandarizada en las categoras D y E. La muestra de encuestados fue seleccionada probabilsticamente de acuerdo al muestre0 aleatorio trietpico. l8 Para saber ms en detalle acerca de estas prcticas, se sugiere remitirse a Coa (1974). Contiene una interesante y detallada explicacin acerca de la vida de los mapuches chilenos a comienzos de siglo, relatada por un cacique tanto en espaol como en lengua indgena. l9 Es importante recalcar la subvaloracin del factor lejana fsica que presenta este estudio, debido a que se utiliza una muestra meramente urbana correspondientea las tres ciudades ms grandes del pas. Sobre las caractersticas de la muestra, ver nota 17. 20 Esto tiene estrecha relacin con la ley de hierro de la oligarqua de Merton. 2 ' O capitales econmico y sociales de acuerdo a la propuesta terica de Pierre Bordieu.

BIBLIOGRAFIA
Giddens, A. 1990, The consequences of modemity (Cambridge, Polity Press). Marshall, T.H.1965 Class, citizenship, and social development (Nueva York, Anchor Books).

Alejandro, R. 1993 Hermeneutics, citizenship, and the public sphere (Albany, State University of New York Press). Aron, R. 1976 Las etapas del pensamiento sociolgico, Durkheim-Pareto-Weber, vol. 11 (Buenos Aires, Ediciones Siglo Veinte). Barros, L. ; Correa, J. 1993 Justicia y marginalidad: Percepcin de los pobres, (Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Corporacin de Promocin Universitaria). Bottomore, T. 1992 "Citizenship and social class, forty years on", en T. Bottomore y T.H. Marshall (Publicado bajo la direccin de): Citizenship and social class (Londres, Pluto Perspectives). CELADE, 1992 Estadsticas indgenas en Amrica Latina (Santiago, CELADE). CEPAL, 1994 Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe (Santiago, CEPAL). Coa, P. 1974 Memorias de un cacique mpuche (Santiago, ICIRA). Cousio, C.; Valemela, E. 1994 Politizacin y modernizacin en Amrica Latina, serie Cuadernos del Instituto de Sociologa (Santiago, Pontificia Universidad Catlica de Chile). Dougnac, R.; Williams, B. 1989 Introduccin a la vida cvica, Coleccin de Manuales y Monografas (Santiago, Editorial Universitaria). Faria, Vilmar 1994 Social exclusion in h t i n America. An annotated bibliography, DPI 70 (Ginebra, IILS-OIT- CEBRAP). Friedman, K. 1981 Legitimation of social rights end the Westernwelfare state. A Weberianperspective (Chape1 Hill, University of North Carolina Press).

1992 "Citizenship and social class", en T. Bottomore y T.H. Marshall (Publicado bajo la direccin de): Citizenship and social class (Londres, Pluto Perspectives).

Migdal, J. 1988 Strong societies and weak states. State-society relations and state capabilities in the Third World (New Jersey, Princeton University Press). Pinheiro Do Nacimento, E. 1994 Hipteses sobre a nova exclusao social. Dos excluidos Necessrios aos excluidos desnecessrios, XVIII Encuentro Anual da Anpocs (Caxamb) . Ponencia para conferencia Mundial de la Cumbre del Desarrollo Social, 1994 Cmo Superar la Erclusin Social (Ginebra, OITIIILS). Rodgers, G. 1994 Overcoming exclusion: Livelihood and rights in economic and social development, DPl72 (Ginebra, IILS-OIT- CEBRAP). Silver, H. 1994 "Exclusin social y solidaridad social: Tres paradigmas" , en Revista Internacional del Trabajo, vol. 1 13, nm. 5-6 (Ginebra, OIT). Touraine, A. 1987 Actores sociales y sistemas polticos en Amrica Latina (Santiago, PREALC) .

1995 Qu es la democracia? (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica).

EXCLUSION SOCIAL Y POLITICAS SOCIALES: UNA MIRADA ANALITICA


A. Introduccin Este trabajo tiene como objetivo desarrollar y profundizar la temtica de exclusin social, desde la perspectiva de las polticas sociales, con el fin de esclarecer aquellos aportes que dicho concepto puede generar en la construccin de nuevas formas de intervencin social. sociedad se desarrolle. El enfoque de exclusin social intentar dar respuesta a entornos cada vez ms complejos, en la medida que intenta situarse en los procesos de exclusin y en la medida que es capaz de contemplar el dinamismo de aquellos. En ese sentido, se plantea como una herramienta conveniente de utilizar en sociedades cuya dinmica se hace cada vez ms vertiginosa. Sin embargo, y a pesar de estas ventajas del concepto, el enfoque de exclusin debe someterse a una serie de evaluaciones que profundicen respecto de la validez y utilidad de dicho concepto para contextos diferentes de aquellos en los cuales este enfoque tuvo su origen. A pesar de su utilidad analtica es necesario que el concepto sea adaptado a nuestra realidad particular.

;Qu es la exclusin social? ;Qu diferencias puede implicar el uso de este concepto en la generacin de polticas sociales?
Creemos que el concepto de exclusin social que se expondr en este trabajo puede entregar ideas innovadoras para pensar las desventajas sociales presentes dentro de nuestra sociedad.

;En qu sentido el enfoque de exclusin social puede ser valioso para la generacin de programas de intervencin social?
Bsicamente porque las desventajas existentes hoy en da no se reducen a la pobreza y a vulnerabilidades materiales. Esto no significa que estas desventajas no sean importantes, pero a nuestro juicio, cada vez ms -y a medida que nuestro pas se desarrolle- las mayores desventajas tendrn relacin con aspectos ms intangibles como por ejemplo: el acceso a la justicia, a capacitacin, la seguridad laboral, la capacidad de ingresar a grupos organizados, etc. Por ello, creemos que el concepto de exclusin, en tanto catalizador de mltiples desventajas, ser ms adecuado como herramienta de definicin de precariedades sociales y de polticas de intervencin. Junto con ello, en sociedades que adquieren crecientes grados de complejidad, las formas de desventajas se harn cada vez ms diversas, por lo tanto, ms difciles de superar. As, conceptualizaciones y formas de intervencin sencillas, quedarn obsoletas a medida que la

;Tiene sentido el hablar de exclusiones en Cbiie? ;Cules seran dichas exclusiones?


Estas preguntas debern ser contestadas en la medida que intentemos introducir dicho concepto en nuestra sociedad. Es necesario que el concepto de exclusin sea evaluado a la luz de la realidad chilena concreta. Para lograr este objetivo el presente trabajo se organiza de la siguiente manera. En la seccin B se realiza una descripcin de las polticas sociales que han sido llevadas a cabo en nuestro pas a lo largo de este siglo, mostrando la evolucin en la orientacin de dichas acciones a travs del tiempo. Tras realizar esta descripcin, se intentar definir la orientacin y las principales caractersticas de esas formas de intervencin social. En la seccin C se introduce el concepto de exclusin social. Para ello, se presentan los conceptos que han estado detrs de las formas tradicionales de intervencin social: marginalidad y pobreza. En segundo lugar se describe el contexto histrico dentro del cual se

desarrolla la perspectiva de exclusin. Luego, se exponen los grandes paradigmas de este enfoque. En cuarto lugar se definen algunos aportes de la sociologa a dicha temtica y, por ltimo; se propone un concepto de exclusin con ciertas cualidades bsicas. La seccin C finaliza con una comparacin del enfoque de exclusin y con la definicin de ciertas ventajas del concepto. En la seccin D se establece una evaluacin desde el enfoque de exclusin a las polticas de intervencin social y paralelamente se formulan algunas propuestas que podran ser desarrolladas si se incluyese este enfoque en el diseo de las polticas sociales. Finalmente s e exponen algunas consideraciones generales que intentan realizar una sntesis del trabajo y que dejan planteadas ciertas interrogantes respecto de las posibilidades de incorporacin exitosa de este concepto a la reaIidad chilena.
B. Hacia un diagnstico de las polticas sociales en Chile

que guiarn esta parte del trabajo son bsicamente dos:

Cmo se han organizado y qu orientaciones han tenido las polticas sociales en nuestro pas? cules han sido sus ventajas y desventajas?
Definiremos como polticas sociales aquellas acciones del Estado y de otros agentes sociales -como empresarios, gremios, organismos no gubernamentales, etc.- que intentan generar medidas para la superacin o atenuacin de diferentes desventajas sociales. Para este trabajo especfico se considerarn las polticas sociales de salud, educacin, vivienda y seguridad social y se excluirn las polticas relacionadas con el mercado de trabajo. Respecto de la primera pregunta planteada, es decir, respecto de cmo se han organizado y se han orientado las polticas sociales en Chile, es necesario sealar que no es posible hablar de una desarrollo homogneo en la forma de hacer polticas sociales (Arellano, 1985; Schkolnik, 1992). Ms all de las diferencias que se establecen entre stos y otros autores, es posible definir al menos tres perodos bsicos de orientacin de polticas sociales, cada uno con diferentes orientaciones, formas de implementacin, ventajas y carencias especficas.' a) Primer perodo de 1920 a 1973: Polticas sociales en expansin En el cuadro 1, el primer y ms largo perodo va desde 1920 a 1973. Este gran perodo puede subdividirse en tres etapas con algunas diferencias. La primera etapa va entre 1920 y 1932 y se caracteriza por la implementacin de una serie de acciones relacionadas con la mejora de las condiciones de trabajo, la regulacin de las organizaciones laborales y sus formas de negociacin. Junto con estas medidas se generaron programas sociales en los temas de vivienda, salud y previsin de los trabajadores.

1. Evolucin de las polticas sociales en Chile entre 1924 y 1994 Como fue sealado en nuestra introduccin, la primera seccin de este trabajo pretende realizar una descripcin de la orientacin de las polticas sociales que se han llevado a cabo en Chile durante los ltimos aos. Sin embargo, para poder lograr este diagnstico, es de suma relevancia enmarcar estas acciones dentro del contexto de intervencin ms general en que ellas se han desarrollado. Por eso, se realizar una descripcin de la evolucin de las polticas sociales en nuestro pas durante este siglo, para Iuego hacer una descripcin de la orientacin que ellas han posedo y, por Itimo, para adentrarse en los conceptos que han estado detrs de estas formas de intervencin social. El primer objetivo ser la presentacin de las formas de intervencin social desarrolladas en nuestro pas durante este siglo. Las preguntas

Cuadro 1

LA ORIENTACION DE LAS POLITICAS SOCIALES EN CHILE ENTRE 1920 Y 1995 Primer perodo 1974 a 1989
Polticas preuniversales y universales

Segundo perodo 1990 a 1995


Polticas sociales focalizadas

Tercer periodo 1920 a 1973


Polticas sociales selectivas

Fuente: Schkolnik y Bonnefoy (1994).

Este perodo culmin con la promulgacin de un conjunto de leyes para hacer frente a los problemas que emergieron con la temprana industrializaciny urbanizacin entre los grupos proletarios (Arellano, 1985). La segunda etapa de este primer perodo va entre los aos 1932 y 1955. Durante esta etapa se inician acciones tendientes a lograr nuevos beneficios para grupos sociales en ascenso. Por ello, en 1936, se crea la Caja de Habitacin Popular con el fin de fomentar la construccin de viviendas para trabajadores. En el campo de la salud, se promueve la atencin a trabajadores, mujeres y nios que culmina, en 1952, con la creacin del Servicio Nacional de Salud. En materia previsional se establecieron una serie de beneficios -la asignacin familiar, el subsidio de cesanta y maternidad entre otros- que se fueron extendiendo a nuevos sectores de la sociedad. En el campo educacional aument la cobertura en todos los segmentos de la poblacin, junto con acciones de apoyo -en alimentos y materiales- para los sectores de menos recursos (Arellano, 1985). En esta etapa se triplicaron los gastos fiscales en programas sociales y si se toman en cuenta los gastos en esta materia realizados por otras instituciones sociales, los gastos reales en programas sociales se multiplicaron 4.5 veces entre 1935 y 1955. Aquellos componentes de gasto social que crecen de modo ms marcado en este perodo son la previsin, seguida por la salud, vivienda y educacin (Arellano, 1985).

Esa gran expansin del gasto fiscal provoc que la gran mayora de la poblacin fue beneficiaria directa de esas polticas, logrndose en ese perodo un alto nivel de desarrollo social en relacin a otros pases latinoamericanos (Schkolnik, 1990). Sin embargo, no estuvieron ausentes los problemas y dificultades. Entre las grandes debilidades que enfrentaron las polticas sociales durante este perodo, est el hecho de una introduccin desigual y a destiempo de sus beneficios entre diferentes segmentos de la poblacin. Junto con ello, emergieron graves problemas de financiamiento de los programas cuyos niveles se hicieron insostenibles dadas las tasas de crecimiento de la economa (Arellano, 1985). La tercera etapa de este perodo va desde 1955 hasta 1973 y se caracteriza por la bsqueda de una ampliacin y profundizacin de las medidas desarrolladas en la fase anterior. Esta tercera fase es la que se denomina de "polticas sociales universales " (Schkolnik y Bonnefoy , 1994). En un primer perodo que va entre 1950 y 1964, se produce una reduccin en el ritmo de crecimiento del gasto social, con el fin de controlar las tendencias infacionarias que provenan del perodo anterior. Sin embargo, desde 1964 en adelante, se fueron profundizando las medidas adoptadas en las dcadas anteriores, orientndose en estos aos hacia una incorporacin creciente de segmentos de la sociedad tradicionalmente al margen como campesinos, obreros e indigentes (Arellano, 1985). A pesar de los grandes avances logrados durante este perodo, tampoco estuvieron ausentes las deficiencias en este tipo de polticas. Entre los graves problemas que enfrent la implementacin de acciones a este nivel estuvo el hecho que la expansin progresiva del gasto gener nuevamente graves complicaciones macroeconmicas, lo que termin haciendo insostenibles ese tipo de polticas (Schkolnik y Bonnefoy, 1994). En otro sentido negativo o cuestionable, los beneficios de dichas polticas tendieron a

favorecer o siguieron beneficiando a grupos medios, en cierta medida menos vulnerables, y no a los grupos ms pobres y necesitados de la sociedad. b) Segundo perodo (1973 a 1989): La focalizacin de las polticas sociales Un segundo perodo de orientacin de polticas es el que se inicia en 1973 con el gobierno militar y se prolonga hasta 1989. Este se desarrolla de un modo distinto al modelo anterior de intervencin social. Durante esta etapa se promovieron dos acciones bsicas para la intervencin social. Primero, el fomento al crecimiento como va o herramienta necesaria para la superacin de las desventajas o precariedades sociales y, en segundo lugar, una accin estatal restringida a la generacin de igualdad de oportunidades entre individuos (Arellano, 1985; Schkolnik, 1992). Durante este perodo, las polticas sociales se orientaron hacia la mejora en las condiciones de vida en situaciones de crisis econmicas. En ese sentido la accin del Estado se volvi ms restringida y esencialmente asistencial. En contraposicin a ello, se promovi en forma creciente el protagonismo y predominio del sector privado en la gran mayora de los mbitos de la vida social, incluso en la ejecucin de polticas sociales. Las polticas sociales cambiaron de giro y se orientaron a la eliminacin de la extrema pobreza, es decir, se dirigi a aquellos grupos que no satisfacan sus necesidades bsicas. Muchos servicios sociales para grupos medios y altos fueron eliminados. La accin directa del Estado se redujo a tal punto que su intervencin se mantuvo slo en aquellos segmentos donde la accin de entes privados no poda ser realizada. Durante este perodo se promovi una red social de seguridad que se caracteriz bsicamente por la entrega de subsidios directos y por la generacin de programas asistenciales y no asistenciales. Como muestra el cuadro 2, entre 1973 y 1989, el gasto del gobierno tuvo, en trminos

Cuadro 2

INDICE DE GASTO SOCIAL PER CAPITA DEL GOBIERNO, 1975-1988


(1974 = 100)

Ao
1975

Gasto pblico social 84

Gasto social fiscal 80

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

generales, una evolucin inestable. Despus de 1973, el gasto social -tanto pblico como fiscal2disminuy. Luego, hacia fines de los aos setenta y con la reactivacin de la actividad econmica el gasto social se recuper. Despus de 1982 el gasto pblico social tendi a disminuir y a diferencia de ello, el gasto fiscal pas a tener un comportamiento de mayor inestabilidad (Schkolnik, 1992). Durante este perodo se construyeron medidas sistemticasy standarizadas para identificar a los grupos ms precarios y con mayores necesidades (ficha CAS). La racionalizacin del gasto pblico y la focalizacin de polticas provoc una mejora en la distribucin de recursos disponibles, es decir, se invirti efectivamente en aquellos grupos en condiciones de mayor precariedad. Con esa misma intencin, se privilegi la evaluacin de la eficiencia en la asignacin de recursos. Se busc una mayor eficiencia que trajo como consecuencia la disminucin del

nmero de prestaciones sociales, que produjo que muchos grupos quedaran fuera de los beneficios de las polticas sociales (Schkolnik y Bonnefoy , 1994). Sin embargo, las medidas anteriores no fueron suficientes para contrarrestar la cada de las inversiones sociales, de modo que fue inevitable que algunos servicios empeoraran, tanto en calidad como en cantidad y que por ello grupos amplios de la poblacin empeoraron sus condiciones de vida. Como lo muestra el cuadro 3, el gasto social per cpita se deterior a lo largo de este perodo, expresado a travs de la cada profunda en los gastos de salud, vivienda y educacin. A este deterioro de los beneficios entregados, se sum la polarizacin en la distribucin de ingresos y el aumento de la pobreza: en 1987 un 38% de los hogares se encontraban en situacin de pobreza. c) Tercerperodo ( 1 990 a 1995):Polticas sociales selectivas En 1990, con el advenimiento de la democracia se inicia un nuevo perodo de orientacin de polticas sociales cuyos efectos todava no pueden ser evaluados con suficiente preci~in.~ En esta nueva etapa de intervencin, las polticas sociales pretenden como primera prioridad, lograr una disminucin de la pobreza que emergi en el perodo 1975 a 1985 y, en segundo lugar, se intenta generar condiciones de justicia e igualdad para todos los ciudadanos. Las polticas durante este perodo pretenden convertirse en un fin del desarrollo, en tanto forma de desarrollo social (Schkolnik y Bonnefoy, 1994). En lo que respecta a salud, se registr entre 1990 y 1993 una expansin sobre el 50% de los recursos para este sector. Con ello se elev el gasto en farmacia, aument la dotacin de personal -horas de atencin y nmero de personas- y sus remuneraciones. Se hicieron mejoras de equipamiento e infraestructura de consultorios y hospitales. A su vez se mejoraron los aranceles y la bonificacin del

Cuadro 3
GASTO PUBLICO PER CAPITA, 1975-1988 (1974 = 100) Ao
1975 1976 1977 1978 1979

Salud
77 72 78 87 85

Vivienda
57

Educacin
79 85 99 104 114

42
47 44 55

Fuente: Ffrench-Davis y Raczynski (1990).

sistema curativo de libre eleccin y se transfirieron mayores recursos a las dependencias municipales (Arellano, 1995). En el sector vivienda, los recursos crecieron cerca de un 40% entre 1990 y 1993. El nmero anual de soluciones habitacionales duplic el promedio de la dcada anterior, de modo que dej de crecer el dficit habitacional. Los subsidios a la vivienda se mantuvieron, pero se orientaron hacia familias ms necesitadas. Para ello se cre un sistema de viviendas progresivas, basado en el principio de auto-construccin. Tambin se implementaron subsidios para grupos organizados, sectores rurales y zonas de renovacin urbana (Arellano, 19%). Respecto del tema del agua potable y saneamiento, entre 1990 y 1994, se duplic el promedio de inversin del perodo 1989 y 1990. Se crearon empresas a cargo del agua potable y el alcantarillado en todas las regiones. Tambin se dise un subsidio en favor de las familias pobres con bajo consumo de agua potable (Arellano, 1995).

Entre 1990 y 1993 aumentaron en un 40% los recursos destinados a la educacin. Se revirti el deterioro en el monto de las subvenciones pagadas por el Estado a la educacin gratuita. Se mejoraron los ingresos Se de profesores y personal docente. aumentaron las raciones alimenticias y los materiales como textos y tiles para alumnos de escuelas pblicas. Tambin se iniciaron programas de mejoramiento de la calidad de la educacin dirigidos especialmente a la enseanza bsica. Se ampla la cobertura de la educacin prebsica y se crean programas especiales para atender a hijos de madres jefas de hogar (Arellano, 1995). En trminos de la seguridad social se implementaron medidas con intenciones retributivas. Desde 1990 se han ido reajustando gradualmente todas las pensiones entregadas por el Estado. La asignacin familiar se reajust e intent orientarse exclusivamente hacia las familias de menores ingresos. Durante este perodo se reajustaron tambin las pensiones asistenciales y el subsidio nico familiar para aquellas familias que no reciben la asignacin familiar (Arellano, 1995). Adems de la mejora en estas acciones sociales tradicionales, se iniciaron innovaciones al crearse nuevos programas sociales. Entre ellos podemos mencionar al Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), que surge para intervenir directamente en situaciones de extrema pobreza. Otra innovacin realizada, fue el programa de capacitacin "Chile Joven" impulsado por el Ministerio del Trabajo, para jvenes que estaban desocupados y que haban abandonado la educacin secundaria. Tambin son importantes, en trminos de innovacin, el programa para Jefas de Hogar, desarrollado por el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) para dar soluciones habitacionales, de salud y capacitacin a mujeres jefas de hogar; y el Programa para Comunidades Indgenas, que viven en situacin de extrema pobreza (Arellano, 1995).

2. La orientacin general de las polticas sociales en Chile Una vez que se ha expuesto la evolucin que han tenido las polticas sociales desarrolladas a lo largo de este siglo, nuestro esfuerzo estar centrado en la caracterizacin de aquellas acciones que se han desarrollado dentro de las ltimas tres dcadas.

tomar las ltimas tres dcadas y no solamente los ltimos diez o quince aos para establecer el carcter general de las polticas sociales en nuestro pas?
Esto se debe a que a nuestro juicio, durante estas tres ltimas dcadas han emergido perspectivas ancladas en propuestas conceptuales y analticas bastante diferentes. Desde esas perspectivas es desde donde se han articulado las polticas sociales. La primera de ellas es la perspectiva terica de la marginalidad,4desde la cual se iniciaron grandes programas sociales en Chile y en gran parte de los pases latinoamericanos. El segundo enfoque y concepto desarrollado es el de pobreza y que en nuestro pas comienza a ser utilizado en forma creciente y sistemtica desde mediados de los aos setenta en adelante. Esto no significa que anteriormente no existiesen propuestas conceptuales o enfoques de intervencin que estuviesen detrs de las polticas sociales. Lo que afirmamos es que slo desde los aos sesenta en adelante se pueden distinguir orientaciones de intervencin que asumen en forma marcada posturas o enfoques de intervencin en forma consciente y activa. Es por ello que en esta seccin de nuestro trabajo se har una descripcin general de los nfasis de intervencin que se han desarrollado en las ltimas tres dcadas. Es necesario aclarar que nuestros mayores esfuerzos no estarn puestos en la descripcin de las acciones llevadas a cabo desde la teora de la marginalidad, sino que se privilegiar la descripcin de los enfoques de intervencin desarrollados en las ltimas dos

, jPor qu

dcadas, especficamente los que se centran en el concepto de pobreza. Una vez que se haga la descripcin del carcter general de las formas de intervencin desarrolladas desde los aos sesenta en adelante, nos concentraremos en las formas de diseo de polticas sociales de los ltimos diez aos, para luego dar paso a la discusin de la propuesta de exclusin social. Desde nuestra perspectiva, las formas de intervencin de estos ltimos 30 aos pueden subdividirse en dos fases importantes: Como ya fue sealado, una primera fase de las polticas sociales es la que se origina con las teoras de marginalidad. Durante este perodo se busc la incorporacin de grupos popuIares y sectores tradicionalmente marginados como campesinos, asalariados, indigentes, etc. Detrs de estas formas de intervencin estaba el objetivo de realizar una 'promocin popular', es decir, la posibilidad de impulsar la organizacin de los grupos populares y marginados, de modo que estos fuesen capaces de crear organizaciones para su sobrevivencia e incorporacin a la vida en sociedad. Con este fin se formaron, en la dcada de los sesenta, en casi toda latinoamrica, ministerios y planes de intervencin que pretendan incorporar a estos sectores ms vulnerables. En este perodo se impuls la insercin de grupos marginados a travs del apoyo y supervisin del Estado. Los Estados latinoamericanos promovieron la constitucin de diferentes instancias de participacin. Esta se foment en la vida poltica a travs de organizaciones populares de base. En la economa, se foment la accin cooperativa para el acceso a recursos, produccin de bienes, etc. En salud, vivienda y educacin, se contemplaron dentro de los programas sociales medidas que facilitaran el acceso de estos grupos a los beneficios entregados por el Estado. El segundo perodo es el que va desde mediados de los aos setenta en adelante y que se centra en la problemtica y el concepto de pobreza. Al decir esto partimos del supuesto que en trminos gruesos, la orientacin de las

Cuadro 4
ORIENTACIONES DE INTERVENCION SOCIAL ENTRE 1960 y 1995

Perodo
1960-1973 1974-1995

Enfasis de intervencin

Marginalidad y sectores populares Pobreza y grupos vulnerables

polticas sociales dentro de nuestro pas, durante los ltimos veinte aos se ha centrado aunque con diferentes orientaciones y nfasis, en la temtica de la pobreza. La pobreza ha sido el tema de mayor peso y prioridad en la accin social del Estado durante estas dos dcadas. Esto no quiere decir que no existan diferencias dentro de este perodo, que de hecho existen y son relevantes. Slo estamos diciendo que desde el punto de vista de la orientacin de intervencin, la perspectiva de la pobreza, ha sido la que ha estado detrs de la gran mayora de las polticas sociales promovidas en estos ltimos veinte aos. Desde nuestra perspectiva, dichas intervenciones se han articulado en dos ejes importantes y diferenciables: Un primer eje que dice relacin con una accin social asistencial, que intenta actuar mejorando la calidad de vida de sectores de la sociedad que no satisfacen sus necesidades bsicas, tanto en situaciones de crisis o de modo permanente (Schkolnik, 1994). Un segundo eje dice relacin con acciones que intentan reducir la pobreza de modo permanente con el fin de actuar para la superacin definitiva de ella. El primer eje tiende a ser una accin que planifica desde el corto plazo y supeditada a la situacin contingente en que se encuentran individuos u hogares. El segundo eje de accin intenta superar la condicin de pobreza en el largo plazo, de modo tal que ella desaparezca o bien tienda a disminuir considerablemente dentro de segmentos importantes de nuestra sociedad. Ms all de su orientacin temporal -de corto o largo plazo- la gestin estatal de polticas sociales ha buscado combatir la pobreza

permanente y aquella derivada de las grandes crisis econmicas vividas en nuestro pas. La prioridad de accin contra la pobreza y las situaciones asociadas a ella, se reflejan en gran medida en la forma en que el Estado ha organizado el gasto social. En las ltimas dcadas ste se ha mantenido cercano al 10% del PGB , constituyendo un porcentaje relativamente alto respecto de lo que sucede dentro de nuestro continente (CEPAL, 1994). A su vez dentro del gasto total del gobierno, el gasto social ha tenido una evolucin ascendente desde un 35 % en 1985 hasta sobre el 60% para el ao 1995 (Schkolnik y Garca, 1995). En ese mismo sentido puede analizarse la distribucin de ese gasto dentro de los diferentes grupos de la poblacin (vase cuadro 5). Dentro de las diferentes formas de gasto social del gobierno para el ao 1987, cerca de un 67% del gasto en salud se concentraba en los dos quintiles ms pobres. En el caso de vivienda esta proporcin fue de un 48 % y en educacin el porcentaje para estos quintiles era de un 46%.
Cuadro 5

Cuadro 6

DISTRIBUCION DE LOS RECURSOS PROVENIENTES DE LA REFORMA IMPOSITIVA DE 1989 @ara el ao 1990)

1 Quintil 1

Educacin

Salud

Vivienda

Fuente: Schkolnik (1990).

DISTRIBUCION DEL GASTO SOCIAL SEGUN QUINTILES DE INGRESO, 1987

/ Quintill

Educacin

Salud

Vivienda

Fuente: Schkolnik (1990).

quintiles ms pobres y en educacin cerca del 54 % se dedic a esos dos quintiles. En vivienda el porcentaje dedicado a esos quintiles ascendi a un 59% (Schkolnik, 1990). Mas all de las diferencias de nfasis y profundidad de las acciones contra las desventajas dentro de nuestra sociedad, es innegable que la pobreza como problema social constituye el centro de la intervencin y de las acciones en torno a la generacin de polticas sociales durante los ltimos veinte aos. Aunque se han creado programas y acciones sociales buscando favorecer a grupos vulnerables no necesariamente pobres, la primera prioridad ha sido la lucha contra la pobreza. E incluso estas nuevas polticas sociales constituyen formas de prevencin indirectas contra la pobreza, en el sentido que constituyen acciones en contra de la posibilidad de caer en crculos de reproduccin y generacin de ella.
3. CaractenSticas de las polticas sociales en Chile

Siguiendo esta tendencia y profundizando esa orientacin de polticas es lo que sucede desde 1990 en adelante. El gasto social del gobierno aument con la reforma impositiva de 1989. Esa mayor cantidad de recursos se dirigi a salud, educacin, vivienda y seguridad social (vase cuadro 6). Cerca del 60 % de los nuevos recursos fue destinado al 40% ms pobre de la sociedad. De esos nuevos recursos, salud destin cerca del 58% del gasto a los dos

Una vez que hemos establecido el carcter central de la intervencin social de los ltimos aos, en trminos de su orientacin hacia situaciones de pobreza, entendida sta como accin de corto o largo plazo, intentaremos describir sus caractersticas.

Como caractersticas de las fomtas de intervencin, se entendern aquellos rasgos generales que definen el diseo y la ejecucin de polticas sociales.
Una cosa que debe ser aclarada de antemano en este sentido, es el hecho que en este trabajo las polticas sociales no han de ser analizadas ni evaluadas en relacin al xito o impacto que ellas han tenido, en trminos de su contribucin o no contribucin a la disminucin de la pobreza. Nuestro trabajo apunta a describir el carcter de las polticas sociales. En ese sentido las preguntas que guan esta seccin del trabajo son bsicamente las siguientes:

Cmo se han diseado polticas sociales dentro de nuestro pas en las ltimos aos? Qu criterios han predominado en la orientacin y en las estrategias de diseo? Quines y cmo se han ejecutado dichas polticas?
En primer lugar, es necesario sealar que durante este perodo ha sido el Estado, ya sea directa o indirectamente, quien ha formulado las grandes acciones contra la pobreza, planificando en trminos de corto o largo plazo polticas hacia aquellos grupos sociales menos aventajados. Ha sido el aparato estatal, quien ha estado a cargo de los grandes programas sociales, an cuando su accin directa se ha ido combinando con la ejecucin de otros entes sociales como organismos no gubernamentales, empresas, corporaciones, etc. En trminos econmicos, las polticas sociales han buscado financiarse y hacerse sustentables a travs del tiempo. Es por ello que se ha promovido la eficiencia, es decir, la generacin de una mayor cantidad de servicios al menor costo posible. Adems, se ha avanzado y se han hecho esfuerzos por la recuperacin de costos por medio del pago y copago de ciertos servicios sociales otorgados como agua, educacin y salud.

Se ha intentado fomentar polticas sociales descentralizadas, es decir, se han delegado responsabilidades desde el nivel central hacia los gobiernos regionales y desde stos a sus destinatarios directos, con el fin de actuar al nivel ms concreto y directo de los problemas y desventajas. Se ha promovido y se ha mejorado la focalizacin de las polticas, de modo de proveer servicios a grupos concretos y acotados de la poblacin. Se ha evolucionado desde focalizaciones ms rgidas a selecciones que intentan considerar situaciones en forma ms amplia, de modo de intervenir en contextos que escapan a normas estrictas de focalizacin. Para ello se han seleccionado ciertos grupos en virtud de acuerdos tcnicos a modo de priorizar a partir de recursos escasos. Se ha fomentado la complementariedad de acciones contra las diferentes manifestaciones de las desventajas sociales. En ese sentido, se ha evolucionado desde acciones dirigidas exclusivamente contra la extrema pobreza, hacia la accin en favor de ciertos grupos vulnerables no necesariamente pobres. Para ello se han iniciado ejecuciones coordinadas entre programas en pro de una accin integral para los beneficiarios. Las polticas sociales han promovido la oferta de ciertos servicios sociales como sucede en el caso de la educacin. A contraposicin de ello, no se han fomentado los subsidios directos a la demanda. Siendo sta la generalidad, no se pueden negar ciertas excepciones como el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), donde se han impulsado acciones desde las demandas y necesidades de las propias comunidades. Otra caracterstica importante de las polticas sociales en nuestro pas, es el trabajo con unidades de anlisis desagregadas como lo son individuos u hogares. En general, las acciones se orientan hacia individuos u hogares, sin considerar la dimensin territorial y comunitaria en la que estn insertos esos actores sociales. Como norma general no se trabaja considerando las redes econmicas, polticas y socioculturales

en las cuales estn insertos los individuos y hogares y que podran ser de utilidad, para el diseo de polticas de intervencin (Raczynski, 1991). Otro rasgo importante en la orientacin general de nuestras polticas sociales, dice relacin con la seleccin de "situaciones" o "grupos" . Al fomentar acciones que privilegian estos criterios de seleccin se est priorizando sobre atributos y no sobre procesos y dinmicas de generacin y reproduccin de desigualdades sociales. En ltimo lugar y, en cierta medida donde encontramos una evolucin ms marcada respecta de cmo se intenta gestionar hoy y cmo se haban gestionado las polticas sociales en nuestro pas, est la transformacin o giro de las polticas sociales desde una perspectiva de corte ms asistencial, hacia polticas o acciones que pretenden integrar generando o potenciando habilidades en los beneficiarios, de modo que sus precariedades desaparezcan a travs del tiempo. Hoy en da las polticas sociales se orientan en menor medida hacia la entrega de beneficios para satisfacer las necesidades de subsistencia que ciertos grupos no logran alcanzar, y en mayor medida hacia la generacin de herramientas -productivas, laborales y sociales- que permitan a las personas superar definitivamente las precariedades a las que se ven enfrentadas. En sntesis, podemos afirmar que las polticas sociales de los ltimos aos presentan las ciertas caractersticas, segn el recuadro siguiente.

CARACTERISTICAS DE LAS POLITICAS SOCIALES

Acciones de intervencin definidas desde el Estado Bsqueda de eficiencia y racionalizacinde acciones Formas de intervencin descentralizadas Polticas de focalizacin y seleccin Coordinacin de acciones y programas de intervencin Fomento a la oferta y extemalizacin de servicios sociales Orientaciones a unidades desagregadas Orientacin a situaciones y no a procesos Tendencia decreciente del asistencialismo

C. Hacia una aproximacin al concepto de exclusin social


A nuestro juicio y una vez que hemos expuesto algunos de los rasgos generales de la intervencin social en nuestro pas durante los ltimos treinta aos, nos parece de suma importancia profundizar en aquellos conceptos que han estado detrs de esas formas de intervencin. Primero se expondr el concepto de marginalidad, pues ste fue el que gui las

formas de intervencin social en los aos sesenta, luego se presentar el concepto de pobreza que se define y se utiliza para la intervencin social hoy en da. En una segunda parte se pasar a una explicacin del enfoque de exclusin social. Para ello, se har referencia al contexto donde surge dicho concepto y a los paradigmas bsicos que se han formulado respecto a l. Luego se expondrn dos perspectivas tericas desde las cuales puede ser enmarcada la perspectiva de exclusin social y, por ltimo, se definirn sus rasgos ms significativos. En una tercera parte, se comparar el enfoque de exclusin social con los conceptos de marginalidad y pobreza, con el fin de profundizar en las particularidades de este nuevo concepto. Por ltimo, se destacarn las ventajas que podra traer el uso de dicho concepto.
1 . Conceptos que han guiado la intervencin social

a) El concepto de rnarginalidad Lo primero que debe ser aclarado es que el concepto de marginalidad presenta diferentes matices y formas de conceptualizacin, incluso algunas de ellas se oponen entre s. Existen dos

COMPARACION DE DIFERENTES CONCEPTOS DE MARGINALIDAD

Concepto: Marginalidad como fracaso en la integracin sistmica de Causa: Superposicin sociocultural fenmeno estructural Causa: Estructura econmica Solucin: Transformacin de la estructura social

Quijano

perspectivas importantes dentro de las teoras de la marginalidad. Una de ellas es la que fue desarrollada por el Centro para el Desarrollo Econmico y Social de Amrica Latina (DESAL), encabezada por Roger Vekemans; y otra desarrollada por Anbal Q ~ i j a n o . ~ Roger Vekemans (DESAL) concibe la marginalidad como un fenmeno anclado dentro en la situacin sociocultural latinoamericana. La marginalidad es un fenmeno latinoamericano, iniciado desde el descubrimiento y conquista de Amrica. Para Vekemans, la marginalidad es un fracaso permanente de la integracin sistmica de la sociedad latinoamericana, pues sita fuera de la sociedad a un grupo importante de individuos. Los marginales son un grupo desintegrado que no participa ni pertenece a la sociedad. Lo que ha sucedido en Amrica Latina, seala Vekemans, es que se ha dado una superposicin de culturas y no una verdadera fusin entre ellas. Esta falta de fusin cultural, ha dividido al continente en dos grandes segmentos o esferas, uno sobre otro.

"... la emergencia de la marginalidad en Amrica Latina se produjo en el momento mismo de la superposicin cultural inicial y que, en consecuencia, las manifestaciones actuales del fenmeno corresponden a la agudizacin de una situacin preexistente, es decir, a un verdadero proceso de creciente marginacin. " (DESAL, 1972, pg. 24).

Esta superposicin originaria se mantiene a travs del tiempo, impidiendo la generacin de integracin cultural, proyectndose a travs del tiempo, dando origen a una serie de marginaciones geogrficas, tnicas, polticas, etc. La marginalidad tiene su origen en la superposicin sociocultural inicial y ella no constituye ms que una agudizacin de dichos procesos de superposicin. La superposicin cultural inicial se expresa a travs del tiempo en otras formas de superposicin como: blanco e indgena, ciudad e interior (hinterland), economa industrial (secundario) y preindustrial (primario) y una superposicin poltica expresada en el dominio de la elite sobre la gran mayora indgena conquistada. Todas estas formas de superposicin son expresiones de marginalidad. La marginalidad ha existido desde la conquista espaola y slo se ha agudizado tras la segunda guerra mundial. Los marginados son slo miembros formales de un nacin pero no se han incorporado de hecho a su estructura. Su situacin no emerge sino que se intensifica y se hace ms patente en la segunda mitad de este siglo. Los marginados son rechazados y por ello no pertenecen a la sociedad y no participan activa ni pasivamente dentro de sus decisiones. Ellos estn fuera de la sociedad y por eso no se integran a sus fines, valores, medios y tareas. Los marginales se encuentran atomizados, situados fuera de redes y relaciones de solidaridad. Ellos carecen de organizacin y por eso no acceden a la toma de decisiones ni a la gestin del poder. Una vez descritos sus rasgos la forma de superacin de la marginalidad, es lo que Vekemans denomina como "promocin popular". La promocin popular es un instrumento que inicia la incorporacin de los individuos a la sociedad. La promocin no es iniciada por los marginales mismos, pues ellos requieren de un impulso para superar la situacin en que se encuentran.

La promocin popular debe impulsar la integracin al interior de los grupos marginales fomentando organizaciones de base, organizaciones comunitarias, etc.; ella debe fomentar la incorporacin de los grupos marginales a la sociedad y tambin indirectamente debe impulsar la integracin de la sociedad como un todo. Una postura diferente es la que desarrolla Anal Quijano y que se plantea en forma crtica frente a esta concepcin de marginalidad. A juicio de Quijano, es dentro de los modos de produccin donde se generan tendencias fragmentizadoras e inestables de insercin de los individuos. Esta tendencia se configura como una relacin social y no se reduce a atributos individuales.

sobrante permanente. Este grupo es el que se denomina como "marginados". Este grupo se va desempeado dentro de actividades cada vez menos productivas, dando origen a un polo marginal que se caracteriza por una ocupacin dentro de sectores de mnima productividad, carencia de recursos productivos, ausencia de movilidad vertical, acceso a mercados de trabajos reducidos e inestables, relaciones de trabajo precarias, ingresos reducidos, inestables y sin beneficios, consumo limitado, redes familsticas de sobrevivencia y casistencialismo del Estado. El polo marginal no es expulsado del sistema social, sino que est dentro del sistema y obedece a l. El polo marginal est integrado a la estructura social, pero se sita en la parte inferior de esta estructura.

"Esa manera de insercin constituye, en s misma, una situacin social que como tal es analticamente independiente de los que la portan y se funda, en las tendencias ms recientes en las relaciones de produccin. Por lo tanto, la signz~7cacin que estos segmentos tienen para el global de la produccin deriva de su sometimiento a esta situacin social y no de las caractenticas que en el otro enfoque describe como rnarginalidad " (Quijano, 1970, pg. 3).
En ese sentido lo que existe es marginacin y no marginalidad. La marginacin es un fenmeno estructural que se da dentro de diferentes sociedades, no slo subdesarrolladas sino tambin desarrolladas. En sociedades desarrolladas, con el avance tecnolgico se va produciendo un excedente de mano de obra, que se denomina ejrcito de reserva y que se incorpora a la sociedad cuando en momentos de auge, logra ser absorbido por sta. Sin embargo, cuando el ejrcito de reserva est desempleado acta inhibiendo el alza en los salarios. Sin embargo, tambin se origina una porcin creciente de individuos que no logra ser absorbida por la sociedad, ni siquiera en perodos de crecimiento y que pasan a ser un

"El concepto de polo marginal de la economa, permite mostrar que la mano de obra marginalizada no es expulsada del sistema (...) Por el contrario, de lo que se trata es de la acentuacin de los desequilibriosentre los varios niveles del sistema.. . " (Quijano, 1970, pg. 20).
En este contexto, la marginalidad no es coyuntural, sino permanente e irreversible. Ella posee un carcter estructural que dice relacin con la ordenacin del mercado del trabajo y dentro de l, por la estructura de ocupaciones. A diferencia de lo que sucede en pases desarrollados, en Amrica Latina, el proceso de acumulacin capitalista inicial no genera un ejrcito de reserva, sino que casi inmediatamente da origen a una masa marginal que no puede ser absorbida (Quijano, 1970). Amrica Latina tiende desde un comienzo de su desarrollo capitalista a una subocupacin o desocupacin de su mano de obra. El proceso d e marginalizacin latinoamericano posee dos etapas. Una que se da en el perodo de sustitucin de importaciones y que es poco significativa. En esta etapa, la mano de obra es escasa, por lo que en su gran mayora puede ser absorbida por el sistema

econmico. El segundo perodo es el que Quijano denomina como 'dependencia neocolonial' y que se caracteriza por una dependencia financiera, tecnolgica y empresarial. Esta dependencia va generando desarticulacin y segmentacin del mercado del trabajo y es la que da origen a un amplio polo marginal de mano de obra expulsada del mercado de trabajo. Lo importante para Quijano, es que los integrados y los marginados forman parte de un mismo sistema social. Estas dos categoras no se oponen. Los marginales estn insertos en la sociedad e interactan con diferentes estratos de la sociedad: Estado, burguesa, sectores medios y proletariado (Quijano, 1970, pg. 76). Para este autor, la promocin popular y el asistencialismo han fomentado organizaciones que han sido tomadas por grupos no marginados, generando an ms fragmentacin y manipulacin entre estos ltimos. Para Quijano, la superacin de la rnarginalidad pasa en el corto plazo por el establecimiento de sus intereses especficos, la integracin a roles productivos y la satisfaccin de necesidades bsicas. La superacin definitiva de la marginacin pasa por la alteracin del sistema de dominio existente en la sociedad. b) El concepto de pobreza
A diferencia del concepto de marginalidad, el concepto de pobreza y el trabajo realizado desde l, ha tenido un carcter fundamentalmente tcnico, carente de un marco interpretativo que site dicho concepto en interacciones sociales ms amplias. Este concepto no posee un paradigma desde el cual pueda ser entendida y explicada la dinmica y forma de reproduccin de las condiciones de pobreza. A diferencia del concepto de marginalidad, el concepto de pobreza tiene la ventaja de haber sido operacionalizado con gran rigurosidad y con l se han hecho numerosos trabajos que hacen de este concepto una herramienta poderosa y til al momento de actuar contra las formas de desventaja, presentes dentro de nuestra sociedad.

La pobreza ha sido definida como "una situacin que impide al individuo o a familia satisfacer una o &S necesidades bsicas y participar plenamente de la vida social. La pobreza se caracteriza por ser un fenmeno especialmente econmico con dimensiones sociales, polticas y culturales; tambin est asociada con la escasa participacin de las personas en los diferentes mbitos de la vida del pats y se expresa en el subconsumo en los hogares. Las personas que se encuentran en esta situacin se ven obligadas a elegir la satisfaccin de algunas necesidades sacrijicando otras igualmente apremiantes para ellos" (PNUD, 1990). Desde esta definicin, la pobreza da cuenta de una serie de privaciones en una serie de mbitos de accin y de oportunidades para individuos y grupos de individuos. Estas privaciones hacen referencia a factores econmicos y aunque la definicin de las Naciones Unidas contempla necesidades de tipo no econmico, ellas no logran ser cuantificadas en la definicin operacional de pobreza. En nuestro pas, la operacionalizacin del concepto de pobreza (absoluta) se ha basado en enfoques biolgicos, que definen pobreza como la incapacidad de satisfacer las necesidades para la subsistencia o bien nutricionales miminimas en enfoques de necesidades bsicas y de calidad de vida que agregan a las necesidades alimentarias otras dimensiones como vivienda, salud, educacin, etc. Desde estos enfoques se ha trabajado con el concepto de pobreza absoluta. Para medir pobreza absoluta se definen las necesidades consideradas bsicas y luego se especifican los niveles m'nimos de satisfaccin. Quienes se sitan por debajo del nivel m'nimo aceptado se encuentran en situacin de pobreza (MIDEPLAN, 19%). Es necesario sealar, que si bien se ha logrado cierto consenso en torno a las necesidades bsicas que son consideradas al momento de medir la situacin de pobreza, no existe tanto acuerdo en torno a los niveles mnimos en que se satisfacen o no dichas necesidades.

En Chile, como en la mayora de los pases latinoamericanos, se han utilizado bsicamente tres mtodos de medicin de pobreza. Uno de ellos es el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP), en el cual se define pobreza a travs de la determinacin de un ingreso mnimo para satisfacer las necesidades bsicas. Un segundo, es el mtodo de Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). Con este mtodo se definen necesidades bsicas insatisfechas y su grado de satisfaccin, clasificando como pobres a aquellos hogares con una o ms necesidades bsicas insatisfechas. Por ltimo, est el Mtodo Integrado de Medicin de la Pobreza, que es una combinacin de los mtodos anteriores y que establecen diferentes tipologas de pobreza. La mayora de los esfuerzos se han centrado en la cuantificacin de la pobreza. Tambin se han realizado esfuerzos por describir las condiciones especficas de pobreza, describiendo con detalle los estados de viviendas, niveles de educacin, ocupacin e ingresos. Sin embargo, son pocos los estudios que intentan establecer y comprobar hiptesis explicativas de las situaciones de pobreza. Esto no quiere decir que no existan trabajos que busquen establecer relaciones significativas entre pobreza y otras variables como acceso a mercados de trabajo, educacin, tamao del hogar, etc. A pesar de la proliferacin de estudios que profundizan en la relacin entre pobreza y aquellos condicionantes que inciden en su evolucin, estos estudios son bastante exploratorios. En general, la utilizacin hecha del concepto de pobreza presenta un carcter descriptivo de una serie de atributos y que hasta ahora no da cuenta de los procesos que la causan y condicionan.
2 . El enfoque de exclusin social

suma importancia el hecho de dar a conocer algunos aspectos del contexto tempo-espacial en el cual surge este concepto. Una vez que se realice esta tarea, podremos dar paso a consideraciones respecto de si es o no un concepto adecuado a la realidad o realidades latinoamericanas y en nuestro caso especfico, su adecuacin para la comprensin de la sociedad chilena. Por ello, la primera pregunta que debe ser respondida dentro de esta seccin es:

Dnde y cundo nace la temtica de la exclusin social?


La temtica y el concepto de exclusin social nace en Europa a mediados de la dcada de los sesenta. Esta propuesta surge inicialmente haciendo referencia a personas desempleadas y carentes de seguro social. Al respecto, ver Silver (1994 y 1995). Durante esta primera etapa, el concepto de exclusin social, estuvo restringido a situaciones bastante acotadas y su importancia fue ms bien reducida respecto de los grandes debates polticos y sociales. Fue durante la dcada de los setenta, cuando este enfoque se difundi y adquiri mayor relevancia. Entre las razones de la difusin y ampliacin del sentido del concepto, estuvo el hecho que durante este decenio muchos pases de Europa comenzaron a experimentar profundas transformaciones socioeconmicas. Con la crisis petrolera de 1973 (vase grfico l), gran parte de los pases europeos (a excepcin de Austria, ,~ Finlandia, Noruega, Suecia y S ~ i z a )sufrieron disminuciones de la actividad econmica, la que desencaden enormes niveles de desempleo. Desde 1973 el desempleo comenz a aumentar en la gran mayora de los pases de la Comunidad Econmica Europea (CEE), lo que se agudiz con el aumento de las migraciones hacia dicho c0ntinente.l Sin embargo, tras la superacin de la crisis petrolera y la posterior reactivacin de la economa, los niveles de desempleo se mantuvieron. En el caso de Europa del Sur, el empleo pleno no pudo ser recuperado porque la

a) Orgenes histricos del concepto de

exclusin social
Antes de iniciar cualquier definicin en torno al enfoque de exclusin social, nos parece de

Grfico 1

costos que significaba la entrega de servicios, unida a serias ineficiencias, baja calidad de los servicios y la permanencia de inequidades; generaron un colapso y una deslegitimacin de la accin de los Estados de Bienestar. Sentado estos precedentes, poco a poco el concepto de exclusin comenz a expresar y a problematizar las nuevas formas de desventaja social que se produjeron desde mediados de los aos setenta en adelante. Es en Francia y, en el contexto de una crisis econmica aguda, donde el tema de la exclusin social comenz a debatirse masivamente. Poco a poco diferentes actores de la sociedad francesa empezaron a hablar de los pobres como los excluidos.
Grfico 2

Fuente: OECD (1994).

poblacin econmicamenteactiva creci ms que los nuevos puestos de trabajo. En la Europa del Norte, en cambio, el desempleo se mantuvo porque la productividad aument en tal proporcin que minimiz la creacin de nuevos trabajos (OIT, 1995). Estos cambios econmicos impactaron de modo diferente a los pases europeos. En algunos casos, las economas se ajustaron con disminuciones de productividad unidas a disminuciones en los niveles de ingreso; en otros, el ajuste se produjo va disminucin en el ritmo de creacin de nuevos empleos. La desaceleracin del crecimiento econmico (vase grfico 2), el aumento del desempleo, la disminucin de los salarios reales, entre otros, fueron factores que incidieron directamente en la expansin de una serie de problemas sociales, desconocidos hasta entonces, en el continente Europeo. Junto a ello, otro proceso que contribuy en la intensificacin de las formas de exclusin y deprivacin en Europa, fue el retroceso y en gran medida la crisis al interior de los Estados de Bienestar. El envejecimiento de la poblacin hizo que la poblacin econmicamente activa tuviese serias dificultades para sostener al conjunto de la sociedad. Junto a ello, los altos

PIB DE LOS PAISES INDUSTRIALIZADOS

Fuente: OECD (1994).

Tras la crisis econmica de 1973, el significado del concepto de exclusin se ampli y, desde ese momento, ste comenz a aplicarse cada vez ms a un mayor nmero de personas, grupos y problemas sociales. De ese modo, la palabra "exclusin" pas a expresar un sinnmero de realidades sociales de carcter problemtico, tales como minusvlidos,ancianos desvalidos, nios vctimas de abusos, familias monoparentales, etc. En esta primera etapa la exclusin pas a ser concebida como un proceso

de desadaptacin de ciertos individuos o grupos en un contexto general de crisis econmica. Luego, los efectos de la crisis comenzaron a atenuarse para dar paso a un proceso de reactivacin econmica. Ya a principios de la dcada de los ochenta se haba recuperado la economa europea, lo que se tradujo en una recuperacin del ritmo de crecimiento y en la creacin de nuevos puestos de trabajo. Sin embargo, ms all del proceso de recuperacin econmica, se hizo evidente que ciertos sectores de la sociedad europea comenzaban a quedar fuera del proceso de crecimiento y por tanto no accedan a los frutos del desarrollo. De ese modo se constat que una serie de anomalas sociales no se solucionaban ni dependan exclusivamente del xito o fracaso econmico. En ese momento la exclusin se haba convertido en una realidad situada en el centro de la sociedad, con lo cual, ella pas a ser una problemtica generalizada y debatida por amplios sectores de la sociedad europea. A partir de ese momento el problema de la exclusin dej de concebirse como una anomala atribuible a ciertos individuos o estratos, en situaciones de vulnerabilidad. La exclusin dej de ser un rasgo de grupos como minusvlidos, inmigrantes o delincuentes para penetrar dentro de segmentos de la sociedad tradicionalmente insertos dentro de la dinmica social como lo eran jvenes que comenzaron a tener problemas para ingresar al mercado laboral y adultos para quienes proliferaron empleos sumamente precarios. En ese momento la exclusin social dej de ser un problema de grupos perifricos y desviados para constituirse en una situacin que afectaba a segmentos activos y claves dentro de la sociedad. Es as como, desde mediados de los aos ochenta, el concepto de exclusin "...designaba

sistemas de vnculos sociales, incluidos los del vecindario en los barrios obreros" (Silver, 1994,
pg. 609). De otro modo y progresivamente el concepto de exclusin comenz a implicar aspectos no slo materiales sino tambin simblicos. La exclusin pas a expresar no slo privaciones materiales, unidas a problemas de sobrevivencia, sino que comenz a indicar la incapacidad de la sociedad para incorporar a un nmero cada vez mayor de individuos y grupos sociales. En ese sentido el concepto de exclusin comenz a dar cuenta de quiebres al interior del tejido social y dentro de los valores comunitarios. La exclusin pas a ser un sntoma de desintegracin y una amenaza contra la cohesin social. De ese modo, la exclusin se concibi

" . . . c o m o un proceso gradual de quebrantamiento de los vnculos sociales y simblicos -con significacin econmica, institucional e individual- que normalmente unen al individuo con la sociedad. La exclusin acarrea a la persona el riesgo de quedar privada del intercambio material y simblico con la sociedad en su conjunto. " (Silver, 1994, pg.
610). b) Diferentes paradigmas de la exclusin

social
Desde Francia, la temtica de la exclusin social se extendi hacia el resto de Europa y tambin hacia otros pases desarrollados, donde este concepto se fue transformando y fue adquiriendo nuevos matices y connotaciones (Silver, 1995 y Rodgers, 1995). A nuestro juicio, esta propagacin y transformacin ha sido la causa ms importante de las dificultades que han surgido al momento de intentar establecer consensos en torno al concepto de exclusin. Entre los numerosos intentos por definir la temtica de la exclusin, est la valiosa sistematizacin hecha por Hilary Silver (1995), quien define tres enfoques o paradigmas bsicos en torno al concepto de exclusin social. Cada

no slo el incremento del desempleo de largo plazo y recurrente, sino tambin la creciente inestabilidad de los vnculos sociales: inestabilidad de la familia, hogares monoparentales, aislamientosocial y declinacin de la solidaridad de clase basada en los sindicatos, en el mercado de trabajo y en los

uno de estos tres paradigmas o enfoques se caracterizan por poseer concepciones diferentes respecto de orden social, relaciones entre individuos y sociedad, derechos y obligaciones. A su vez, estas diferencias bsicas se traducen en diferencias para definir qu constituye exclusin y qu se debe realizar -si es que es necesario realizar algo- para terminar con ella.
PARADIGMA DE LA SOLIDARIDAD

exclusin es producto de una separacin inadecuada de las esferas sociales y de las normativas sociales. La exclusin constituye una forma de discriminacin que provoca una restriccin a las elecciones; sin embargo -para este paradigma- no toda exclusin es anmala pues en ciertos casos, la exclusin puede ser una decisin voluntaria.
PARADIGMA MONOPOLICO

Concepcin de integracin: Solidaridad gmpal Fuente de integracin: Moral Ideologa: Republicanismo Precursores: E. Durkheim y J. Rousseau
Fuente: Silver (1994).

Concepcin de integracin: Clausura social Fuente de integracin: Derechos ciudadanos Ideologa: Socialdemcrata Precursores: C. Marx y M. Weber
Fuente: Silver (1994).

Un primer enfoque definido por Silver proviene de la tradicin republicana francesa. Este enfoque denominado como "paradigma de la solidaridad" concibe la sociedad como todo integrado desde un ethos o moralidad comn. En este contexto, la exclusin es concebida como un proceso de debilitamiento o ruptura de los lazos que unen al individuo con la sociedad. Desde esta perspectiva la exclusin es un fenmeno anmalo, opuesto a la integracin, en tanto ruptura del orden social.
PARADIGMA DE LA ESPECIALIZACION

Concepcin de integracin: Especializacin Fuente de integracin: Intercambio Ideologa: Liberalismo Precursores: J. Locke
Fuente: Silver (1994).

Un segundo enfoque es el denominado

'paradigma de la especializacin" que tiene su


origen en la tradicin liberal angloamericana. En este enfoque la sociedad es concebida como una red de intercambios entre individuos con intereses y capacidades diferenciadas. La estructura social se especializa pero esto no implica necesariamente desigualdad. La

Un tercer enfoque desarrollado es el que se conoce con el nombre de "paradigma monoplico" y que tiene influencias del marxismo y de los sectores de izquierda europeos. Este paradigma concibe a la sociedad como un orden articulado en forma conflictiva, sustentado en la coercin y el dominio. La exclusin surge como el producto de la interaccin entre clases y que finaliza con la proteccin de los intereses de unos -incluidosen desmedro de otros -excluidos-. Lo que sucede, es que las instituciones sociales dejan fuera a ciertos grupos -en contra de su voluntady de ese modo se perpetan desigualdades que dan origen a la exclusin social. La superacin de la exclusin es posible a travs del desarrollo de los derechos ciudadanos y a travs de un cambio profundo del modelo de integracin vigente. Desde el momento de su difusin se fueron engendrado stas y otra gran cantidad de definiciones referidas al concepto de exclusin social, que fueron elaborando diferentes formas de tematizar dicha problemtica. Esa multiplicidad de definiciones ha ampliado enormemente las posibilidades semnticas del concepto y con ello se han desarrollado definiciones cada vez ms ricas en trminos de contenido. Esa amplitud semntica ha posibilitado que el concepto se amolde sin

problemas a situaciones muy diversas. A su vez, la multiplicidad de posibilidades de dicho concepto ha abierto la posibilidad que ste se extienda infinitamente hasta el punto que cualquier distincin o diferencia se convierta en una forma de exclusin. Una definicin demasiado amplia de exclusin no ha de tener mucho sentido, pues en el lmite no tendr una capacidad diferenciadora. De hecho un concepto de exclusin demasiado amplio hara que el no pertenecer a un determinado club deportivo o a una cierta institucin, se convirtieran en formas de exclusin social. El problema se agudiza an ms cuando se piensa en formas posibles de intervencin. Una definicinmuy amplia impedira la utilizacin de dicho concepto para el diseo de polticas sociales, pues sera imposible -de entre mltiples formas de exclusin- establecer jerarquas o prioridades de intervencin. No se puede desconocer que tambin se corren riesgos al momento de intentar establecer situaciones bsicas de exclusin. Al intentar situar un piso de exclusin se corre el riesgo de la arbitrariedad y hegemona.

Desde nuestropunto de vista, las exclusiones relevantes sern aquellas que inicien o perpeten ciclos de desintegracin permunentes e intensos y que como tales pueden ser revertidos a partir de polticas de intervencin social, que recuperen o establezcan condiciones que aseguren una integracin bsica de los ciudadanos a la vida social.
c) Aportes de la sociologa al enfoque de exclusin social

fJConsideraciones generaies
En esta seccin se intentan introducir algunos aportes de la tradicin sociolgica, a la problemtica de la exclusin social. El objetivo es realizar sugerencias y comentar algunos aportes analticos provenientes de la sociologa con el fin de enriquecer y profundizar la definicin del concepto de exclusin social.
Qu podra aportar la sociologa o los

socilogos a dicho concepto?


Nuestra conviccin inicial es que esta disciplina tiene valiosos aportes que hacer a dicha problemtica. A nuestro juicio, existen numerosos aportes tericos de la sociologa que podran ser considerados al momento de ahondar en dicha temtica. En la sociologa existen paradigmas, desde los cuales sera posible comprender los procesos de exclusin emergentes dentro de las sociedades contemporneas. Sin embargo, nuestro empeo se centrar en entregar algunas herramientas conceptuales con el propsito de anclar la temtica de la exclusin dentro de un marco de comprensin analtico ms amplio. Es decir, nuestro esfuerzo estar puesto en el posicionamiento de la temtica de exclusin, dentro de coordenadas tericas que le den una mayor densidad conceptual a dicha problemtica social. Las dos perspectivas tericas que se presentan a continuacinconstituyen posibles formas desde las cuales pueden ser interpretados los procesos de exclusin social dentro de sociedades

Desde dnde se sita un standard mnimo de inclusin o exclusin? Cmo se incluyen las diferencias locales, socioculturales y polticas ?
Creemos que stas y otras preguntas deben ser consideradas antes de establecer un nivel o condiciones bsicas de inclusin y exclusin. Sin embargo, al momento de evaluar los beneficios y costos de acotar el concepto de exclusin social, optamos necesariamente por acotarlo, tanto en trminos analticos como en trminos operacionales. En el caso especfico de este trabajo, se pretende diferenciar y delimitar el enfoque en trminos conceptuales. Ms adelante ser necesaria la generacin de indicadores de inclusin o exclusin para el caso concreto al que estemos haciendo referencia. Sin la realizacin de estas dos tareas, ser imposible implementar diseos de intervencin desde esta nueva perspectiva.

contemporneas. En ese sentido, la discusin y las proposiciones aqu expuestas no invalidan ni rechazan a prior? otras conceptualizaciones de la exclusin. Nos parece de suma relevancia sealar que la revisin terica aqu realizada incorpora slo aquellos conceptos que presentan cierta utilidad para nuestro trabajo especfico. En ese sentido, no es nuestra intencin encontrar un gran paradigma de la sociologa que de una explicacin completa y coherente de la exclusin social. Consideramos demasiado ambiciosa dicha pretensin y, por ello, slo se sugieren algunos elementos conceptuales que podran iluminar y generar aportes a la discusin general de la temtica de la excIusin social, as como tambin aportes en relacin a la forma de generacin de polticas de intervencin social. Una vez realizadas estas aclaraciones, es posible iniciar la reflexin en tomo a los aportes de la sociologa a la problemtica de la exclusin social. Para este caso se han elegido las propuestas tericas de dos franceses: Ernile Durkheim y Pierre Bourdieu, como dos socilogos desde los cuales puede ser interpretada la temtica de la exclusin social. La eleccin del trabajo de Emile Durkheim se realiza porque, a nuestro juicio, su pregunta fundamental est centrada en la forma cmo se origina la integracin -es decir la inclusin- y la desintegracin -o exclusin- dentro de la sociedad. A Bourdieu, en cambio, se lo escoge por sus potenciales aportes en la explicacin de los procesos y mecanismos por los cuales se reproduce la exclusin social.

relacin con procesos de diferenciacin e integracin social. Durkheim nos abre la posibilidad que la exclusin sea entendida como el resultado de ciertos procesos sociales que se generan a partir del modo en que se ordenan espacios sociales de creciente complejidad. Sin embargo, creemos que antes de interpretar la temtica de la exclusin desde la perspectiva durkhemiana, es necesario mostrar en qu coordenadas fundamentales se mueve su trabajo. La gran tensin del pensamiento durkhemiano est puesta en la forma en que la sociedad logra mantenerse cohesionada. La pregunta por la integracin y por las condiciones que la hacen factible es quiz la mayor y ms permanente preocupacin presente a lo largo de toda su obra.
Qu es lo que hace que la sociedad no se segmente hasta desaparecer?

Emile Durkheim El problema de la integracin y desintegracin social8


El primer intento ser el de dilucidar los aportes que Emile Durkheim puede hacer a la problemtica analtica y prctica de la exclusin social. A nuestro entender las potencialidades del trabajo durkhemiano estn en que ste nos permite posicionar la temtica de la exclusin, al interior de un debate ms amplio, que dice

La pregunta de Durkheim es tambin la pregunta de otros pensadores que, como l, ven en la cohesin de la sociedad un fenmeno crecientemente complejo. A diferencia de otros pensadores de su poca, como Spencer, Durkheim se opone a concebir la integracin social a partir de contratos entre individuos. El vnculo social no surge de una negociacin porque nuestra existencia en sociedad no est sometida a eleccin. La integracin de la sociedad es anterior a la existencia de contratos y stos poseen validez slo en la medida que se fundan en elementos precontractuales. Para este autor ni la fuerza ni los contratos son los que fundan la sociabilidad. La sociedad se constituye desde una normatividad o ethos compartido, que se impone a los individuos y que los hace someterse a la vida en sociedad. Esto no quiere decir que la integracin o cohesin social sea un fenmeno exento de dificultades. Para Durkheirn, la vida en sociedad constituye una respuesta a la contingencia siempre presente de la desintegracin social. La desintegracin social es una posibilidad a la que estn enfrentadas

todas las sociedades. En ese sentido, el orden social constituye una conquista, porque el caos y el desorden son un riesgo al que todas las sociedades estn expuestas. Para Emile Durkheim la sociedad es "una construccin colectiva de smbolos, ritos e instituciones destinadas a resistir la amenaza pemnente de la desagregacin " (Tironi, 1990, pg. 13). Para este autor, la sociedad se funda para la generacin de integracin, es decir, para la incorporacin de todos los individuos a la vida social. La vida social tiene sentido en la medida que es capaz de incorporar a su ncleo normativo a todos o al menos a gran parte de los individuos. Para Durkheirn, la constitucin de la sociedad en pro de la integracin, es una creacin permanente y dinmica, que van realizando todas las sociedades a travs del tiempo. En ese sentido, la integracin pasa a ser un proceso, una conquista que da a da va realizando cada sociedad. Sin embargo, la desintegracin constituye un fenmeno inevitable en tanto constituye un momento ms dentro de la ordenacin de la vida civil. Desde esta perspectiva cada sociedad, en la medida que enfrenta nuevas contingencias, va construyendo y desconstruyendo formas de integracin especficas. Es por esto que la sociedad se encuentra expuesta a fuerzas centrfugas y centrpetas, es decir, a movimientos constantes en direccin a la integracin o desintegracin. Desde esta perspectiva terica, todas las sociedades se ven enfrentadas a la tensin contnua de procesos de debilitamiento o fortalecimiento de la cohesin social. En ese sentido, el progreso no es una constante sino un momento en un ciclo ms amplio de evolucin e involucin. En esta dialctica de integracin y desintegracin se organiza y funciona la vida social (Tironi,
1990).

incapacidad de la sociedad de proveer un sustrato normativo que incorpore y que refuerce aquellos lazos que generan la unin entre individuos y sociedad. Sin embargo, la preocupacin durkhemiana avanza en direccin a entender la forma como se va transformando la integracin en sociedades de creciente especializacin y complejidad. Durkheim ve una evolucin desde sociedades menos especializadas a ms especializadas que se expresa a travs de un proceso creciente de divisin social del trabajo. En ese paso o evolucin desde una sociedad a otra se produce un cambio en la modalidad de integracin, desde una integracin fundada en una conciencia colectiva -de carcter religioso- que congrega con fuerza a todos los individuos, hacia una sociedad articulada desde la necesidad del otro, expresada en la divisin de tareas y en la participacin respecto de ciertas representaciones colectivas cristalizadas a travs de instituciones como el Estado, el derecho, la moralidad, etc. Habiendo realizado esta pequea exposicin de ciertas concepciones bsicas de la temtica durkhemiana, podemos situar algunos aportes que este autor realiza al tema exclusin social.

2Cules seran los aportes de Durkheim a la


temtica de la exclusin social?
El gran potencial del trabajo de Durkheim est en el hecho que nos permite situar el problema de la exclusin en la tensin entre integracin y desintegracin social. Reconociendo que la integracin y la desintegracin son dinmicas permanentes dentro de todas las sociedades, la exclusin sera un proceso permanente y agudo con grandes obstculos de superacin para quienes la padecen. Desde esta perspectiva, la exclusin sera una incapacidad de la sociedad para revertir procesos desintegradores a los cuales se ve enfrentada. Es decir, la exclusin expresara un avance de las corrientes deconstructoras de integracin que estaran dando cuenta de procesos de involucin manifestados en ciertos grupos o individuos, que

Desde la perspectiva durkhemiana, las situaciones de desintegracin presentan una amenaza en la medida que dan origen a lo que este autor denomina estados de anomia aguda o total, que no son ms que la expresin de la

quedaran fuera de las interacciones ms relevantes de la vida social. Sin embargo, esa desintegracin no sera una desaparicin de todo agrupamiento colectivo, sino el debilitamiento de lazos de solidaridad entre ciertos individuos o grupos con la saciedad. La exclusin sera una forma en la cual la anomia aguda se manifiesta en ciertos segmentos sociales e individuos, a partir de la incapacidad de la sociedad para mantener cohesionada a toda la sociedad.

En qu radica& la exclusin y desintegracin de ciertos individuos o grupos respecto del todo social?
Como lo demuestra el siguiente esquema, desde la perspectiva de Emile Durkheim cuatro seran los posibles espacios o mbitos que marcaran los procesos de desintegracin (y tambin la integracin), que podran dar cuenta de procesos que gatillan situaciones de exclusin social:

Trabajo

>
Agrupaciones Instituciones Representaciones Colectivas

> >

>

Una de esas dimensiones sera la desintegracin presente en el mundo del trabajo. Las ausencia de trabajo o las precariedades en sus condiciones seran situaciones con mayores posibilidades para la generacin de exclusin social. Esto, debido a que desde la ptica de Durkheim, la desintegracin se produce en la medida que ciertos individuos se van haciendo innecesarios para el funcionamiento del engranaje social. En ese sentido, el trabajo sera un

espacio importante para desarrollar la inclusin o la exclusin de los individuos, ya que ste expresa en forma fundamental la necesidad que la sociedad tiene de cada uno de los sujetos. En el trabajo y en sus condiciones se expresara en forma clara los grados de integracin presentes dentro de diferentes sociedades. Otro mbito importante para entender los procesos de integracin y desintegracin social estara expresada en la participacin o la distancia de los sujetos respecto a las representaciones o imgenes colectivas -encarnadas especialmente en la cultura- de la sociedad a la que se pertenece y que son las que expresan el modo en que la sociedad concibe y piensa su experiencia. Estas representaciones colectivas seran vitales para entender las formas de desintegracin, porque desde la perspectiva durkhemiana la desintegracinsera producto del distanciamiento entre dichas representaciones y los individuos. Tan importante como esta distancia sera el alejamiento entre los individuos y las instituciones (Estado, derecho, moralidad) que encarnan dichas representaciones colectivas y con cules interactan los individuos. La desintegracin y las formas de exclusin asociadas a las instituciones sociales estaran ntimamente ligadas al alejamiento de ciertos individuos de stas y otras instituciones. En ese sentido, la desintegracin o exclusin, seran causadas por la incapacidad de las instituciones relevantes de incorporar a determinados segmentos de la sociedad. Por ltimo, y tan importantes como las tres anteriores, seran las formas de desintegracin radicadas en la ausencia o precariedad de asociaciones o agrupaciones entre los exciuidos que les permitieran incorporarse a las grandes dinmicas de la vida social. Desde nuestra perspectiva, el otro gran aporte del trabajo realizado por Durkheim al tema de la exclusin en el mbito de la intervencin social, estara puesto en la necesidad de la generacin de polticas de intervencin desde las formas especficas de integracin presentes dentro de cada sociedad.

1 Integracin Social

i Desintegracin social1

Viendo el siguiente esquema desde la perspectiva durkhemiana, sera francamente insensata la generacin de polticas de intervencin sin la consideracin o identificacin de las situaciones que desencadenan procesos desintegradores. Por ello, las acciones de intervencin deberan estar diseadas desde la identificacin de las formas especficas desde las cuales se produce la integracin dentro de cada sociedad. Por ello, no sera adecuado pensar polticas sociales en forma homognea para diferentes lugares o territorios. En ese sentido, las polticas sociales deberan estar orientadas a la identificacin de aquellos enclaves estratgicos desde los cuales podran iniciarse o activarse procesos de integracin. Del modo contrario, la intervencin social debera detectar aquellas situaciones que inhiben los procesos integradores presentes dentro de cada sociedad. Durkheim nos permite plantear dos preguntas bsicas para el diseo de formas de intervencin social. Primero, la bsqueda de las situaciones que desencadenan procesos de exclusin, segundo, la identificacin de procesos que revierten o atenan procesos desintegradores. Estas dos preguntas, derivadas del aparato conceptual durkhemiano seran sumamente poderosas al momento de disear estrategias de intervencin social. Creemos que el gran aporte de Durkheim est puesto en situar la exclusin en el ncleo de integracin presente dentro de cada sociedad. Es por ello que las polticas sociales deberan estar pensadas desde este horizonte. La integracin social debiese ser la prioridad de la accin y el foco en la generacin de polticas sociales.

La potencialidad de esta mirada est puesta en el hecho que la preocupacin de intervencin debera estar en la capacidad de generar formas de integracin significativas para los individuos dentro de una dinmica amplia de la vida en sociedad. En ese sentido, el desafo deja de ser la generacin de un cierto nivel de ingresos o bien la satisfaccin de un conjunto de necesidades. Desde el horizonte durkhemiano, los grandes desafos de intervencin se sitan en la capacidad de las polticas sociales para la generacin de integraciones bsicas o fundamentales para todos los ciudadanos.

Pierre Bourdieu Y la dinmica de los campos9


El otro autor que se ha escogido para profundizar en la temtica de la exclusin social es Pierre Bourdieu, especficamente a partir de sus conceptos de campo y habitus. Sin embargo, antes de hacer uso de estos conceptos en la compresin de la problemtica especfica de la exclusin social, creemos que es necesario exponer de ufi modo general algunos rasgos generales dentro de los cuales est enmarcado el trabajo de Bourdieu. La vida social para Bourdieu se mueve entre dos polaridades bsicas: un polo material y otro simblico. Para este autor, toda prctica social y sus consecuencias posee esta doble dimensin: materialidad y simbolismo. La relacin entre estructura y smbolo constituye la tensin y preocupacin permanente del trabajo de este autor. El espacio social que se articula en la tensin estructura y smbolo est constituido por lo que Bourdieu denomina un conjunto de campos en relacin.
, j Qu

es un campo para Bourdieu?

En primer lugar es necesario sealar que el concepto de campo incorpora la relacin existente entre estructura y smbolo, que le permite superar definitivamente la explicacin puramente material o estructural de los fenme-

nos sociales. El campo es un espacio donde la acciones expresan esta doble faceta: estructura y smbolo. Los campos se presentan "como espacios

estructurados de puestos cuyas propiedades dependen de su posicin en dichos espacios"


Bourdieu (1990, pg. 135). Esto quiere decir que un campo es una posicin que se establece en relacin a otros campos. Otro rasgo importante de destacar es el hecho que los diferentes campos poseen distinta importancia dentro del espacio social que ocupan. Existen, por ello, campos ms signficativos y relevantes que otros. Lo propio de un campo es la disputa, la lucha que se da entre unos que intentan incorporarse a la dinmica de un campo y otros que ya dominan dicho campo. Un campo se articula en la medida que existe algo dentro de l que est en juego y frente al cual existen diferentes intereses. Un campo se estructura en tomo a un capital comn y a una lucha por la apropiacin de dicho capital. Un capital es aquello que est en juego dentro de un campo, es decir, aquello por lo cual se compite dentro de un campo especfico. Bourdieu concibe tres capitales importantes: uno material, uno simblico y otro cultural. El capital material son aquellos bienes materiales disputados en el campo econmico. El capital simblico, son aquellos elementos como el prestigio y el status que se disputan en el campo de las preferencias y gustos. Por ltimo, un capital cultural que constituye el saber y conocimiento dentro de una cultura. Dentro de cada campo existe una distribucin del capital y diferentes estrategias de apropiacin de ste. De un lado, existen estrategias de mantencin del capital monopolizado y, de otro, existen estrategias que buscan alterar la distribucin de estos capitales. Junto a ello, la incorporacin a un campo supone la existencia y el manejo de un cdigo que permita el acceso y la competencia a un determinado capital. No podrn incorporarse a un cierto campo quienes no accedan o no manejen los cdigos especficos de cada campo,

es decir, quienes no posean las habilidades o el habitus necesario para incorporarse a l. El habitus constituye un sistema de disposiciones que se adquieren dentro de espacios sociales y que generan prcticas de comportamientos dentro del campo y del espacio social. Por ello Bourdieu seala que, junto con ser necesaria la existencia de un capital en disputa y gente dispuesta a luchar, es necesario que los individuos que forman parte de un campo sean

personas "... dotadas de los habitus que implican el conocimiento y reconocimiento de las leyes inrnanentes al juego, de lo que est en juego.. . " (Bourdieu, 1990, pg. 136).
El habitus es antes que nada un conjunto de habilidades adquiridas por medio del aprendizaje, que permite generar estrategias para realizar ciertos objetivos, en este caso, la lucha y el acceso a los capitales en disputa. Una vez que hemos explicado aquellos aspectos de la teora de Bourdieu ms importantes y tiles para nuestro trabajo, nos parece de suma relevancia, ver cmo dichos conceptos pueden ayudar a la comprensin de la exclusin social. Desde la teora de Pierre Bourdieu, la exclusin social constituira un fenmeno que se da dentro del espacio social y que por tanto, estara cargada de elementos materiales y simblicos. Sera impensable dejar las situaciones de exclusin -en tanto construccin socialfuera de las condiciones estructurales y simblicas, dentro de las cuales ella estara inserta. En ese sentido los mecanismos de exclusin y los estados de exclusin se situaran al mismo tiempo dentro de coordenadas estructurales y coordenadas que superan los aspectos estructurales. Dada la existencia de condiciones materiales y simblicas de exclusin, sera insensato pensar en intervenciones slo a niveles estructurales. La exclusin, desde la perspectiva de Bourdieu, tendra que ser combatida en sus formas materiales y simblicas para actuar con profundidad y eficacia contra ella.

j C d l sera el aporte de Bourdieu al problema de la exclusin social?


Es importante aclarar qu sera el fenmeno de la exclusin desde la perspectiva terica de Pierre Bourdieu. La exclusin social sera la incapacidad de ciertos grupos o individuos de acceder al campo o a los campos donde se disputan los capitales de tipo econmico, simblico y cultural. Como lo muestra el siguiente esquema, la exclusin dira relacin con los problemas para acceder a ciertos cdigos o habilidades mnimas que permitiesen a los individuos incorporarse a la dinmica de apropiacin de capitales. La exclusin antes que nada sera la incapacidad de ingresar al espacio social en busca de ciertos capitales que posibilitan el desenvolvimiento de los individuos dentro de la vida social.

Capital Econmico

> 51 "a c.! > 118


I O W I

IU/

Caprtal Cultural

c. 1 > ;fi

En ese sentido la exclusin sera la clausura del espacio social para quienes, en virtud de sus habilidades, no se encuentran en condiciones de competir o -que si bien intentando hacerlocarecen de las habilidades necesarias para acceder al manejo de uno o ms campos. Lo atrayente en el trabajo de Bourdieu es que seala que dentro del espacio social, existen campos de mayor importancia o peso que otros. Esto significa que la exclusin estara provocada por la incapacidad de acceder a aquellos campos o espacios sociales de mayor importancia. Lo sugerente del enfoque que Bourdieu es que nos obliga a identificar aquellos campos que

debiesen ser considerados como claves o imprescindibles para el acceso a los tres grandes capitales en disputa dentro del espacio social. En ese sentido, podra pensarse que el acceso y la capacidad de competir dentro del campo educativo sera de vital importancia para acceder a capitales culturales y econmicos. En esta perspectiva, la superacin de la exclusin requerira de acciones de intervencin que revertiesen o compensasen las carencias de habilidades en aquellos campos estratgicos para posibilitar una incorporacin bsica a la dinmica social ms amplia. Creemos que los aportes de Bourdieu son de vital importancia en el sentido que nos impulsan a identificar espacios sociales donde ciertos individuos no penetran -y por tanto quedan excluidos- dado que carecen de las competencias necesarias para apropiarse de los recursos o capitales materiales y simblicos que estn en disputa. En ese sentido, la prioridad de acciones de intervencin debiese estar orientada a la identificacin de campos en los cuales fuese imprescindible el asegurar habilidades mnimas que permitiesen una mayor competencia y distribucin ms equitativa de capitales. La utilizacin de las categoras tericas aqu expuestas constituyen un primer intento por dar a la temtica de la exclusin una perspectiva con mayores herramientas analticas. Reconocemos que el trabajo hasta aqu realizado constituye un primer esfuerzo orientado a ese objetivo. Sin embargo, se requerir de mayores esfuerzos para incorporar a esta temtica -en un aparato conceptual- de mayor densidad terica. Una vez que se han expuesto los antecedentes histricos y analticos bsicos del concepto, es posible iniciar una delimitacin respecto de dicho concepto. d) Exclusin social: Hacia una definicin

del con~epto'~
Una vez que se han delimitado ciertos aportes de la sociologa a la temtica de la exclusin social, tanto en trminos analticos como en trminos de intervencin social, es posible dar

paso a una definicin ms acotada de este concepto.


- -

RASGOS DEL ENFOQUE DE EXCLUSION SOCIAL

Es una construccin histrico-cultural Es una creacin dinmica Es un proceso y no una situacin Presenta diferentes dimensiones Posee una orientacin territorial Mira las relaciones sociales que generan exclusin A continuacin presentaremos algunos de los rasgos ms significativos del concepto de exclusin social, para luego dar paso a una comparacin de este concepto con los otros que han sido utilizados en la definicin de polticas de intervencin social. En primer lugar, es necesario recordar que desde nuestra perspectiva la exclusin es un proceso que surge a partir de un debilitamiento progresivo o un quiebre duradero de los lazos que unen a los sujetos con la sociedad a la que pertenecen, de modo tal, que se establece una divisin entre los que estn dentro y quienes estn fuera de ella (Silver, 1994 y 1995). La exclusin social es una creacin dinmica que va evolucionando en la medida que la sociedad se transforma. Esto significa que aquello que es exclusin hoy no necesariamente ha de ser una exclusin maana (Rodgers, 1994 y Gore, 1994). Por ello, sera insensato pensar que las formas de exclusin dentro de la sociedad europea permanecern inalteradas a travs del tiempo. Esto es vlido tambin para otras sociedades como, por ejemplo, la chilena. En el caso concreto de la educacin, en Chile, las formas de exclusin han evolucionado desde exclusiones de cobertura -primaria y secundaria a principios y mediados de siglo- hacia una exclusin en trminos de calidad, en la dcada de los noventa. Derivado de ello es el hecho que la exclusin dice relacin con espacios histrico-culturales

concretos. Al decir esto, estamos sealando que la exclusin es una construccin social contingente, que realiza cada sociedad de modo particular. Por ello no es posible establecer exclusiones a priori, pues cada comunidad articula en forma especfica situaciones y procesos de exclusin. Por ejemplo, para el caso peruano algunos estudios demuestran que la exclusin dentro de esa sociedad dice relacin con la incapacidad de ciertos grupos como los indgenas andinos y amaznicos para acceder al mercado de trabajo y a procesos culturales asociados a la modernizacin (Figueroa, Altamirano y Sulmont, 1995). A diferencia de Per, en Tailandia, las mayores exclusiones dentro de dicha sociedad surgen asociadas a un falta de servicios sociales bsicos como agua potable, sistemas de eliminacin de excretas, educacin primaria, seguro social, derechos de trabajadores y asociaciones (Phongpaichit y Piriyarangsanan, 1995). Tambin es importante considerar el hecho que la exclusin ha de ser entendida como un proceso ms que como un estado. La exclusin es un proceso que va desde individuos a grupos y desde niveles micro a niveles macrosociales. Por ejemplo, un nio que no asiste a la escuela y trabaja, se introduce en procesos de exclusin que desencadenan precariedad de trabajos, redes de solidaridad restringidas, ausencia de derechos, etc. (Gore, 1994). Otro rasgo del concepto de exclusin social es su carcter multidirnensional. La exclusin considera, entre otros, factores econmicos, sociales y polticos. Dado que el concepto integra diversos elementos, es posible establecer relaciones entre las diferentes dimensiones de exclusin. Es posible pensar que exclusiones del mercado de trabajo incidan en exclusiones de tipo poltico y tambin es posible que exclusiones sociales refuercen exclusiones econmicas. De modo contrario, ciertas inclusiones pueden ir previniendo algunas formas de exclusin (Rodgers, 1994). Desde el horizonte de la multidimensionalidad, sera importante intentar acotar y

especificar aquellas inclusiones bsicas que a nuestro juicio frenan las ms fuertes formas de exclusin social. De ello se deduce que dentro de sus dimensiones bsicas no todas las formas de exclusin poseen el mismo peso o importancia. Existen exclusiones ms intensas y ms irreversibles que otras. Es muy probable que en el corto plazo, en nuestra sociedad, la exclusin de la cobertura educacional sea ms grave -en el sentido que sta sea ms irreversible en trminos de las desventajas que genera- que la exclusin de los sistemas de seguridad social. Derivado de su carcter multidimensional, la exclusin posee gradaciones o mejor dicho, intensidades variadas. En ese sentido pueden presentarse para individuos o grupos, ciertas exclusiones y no otras. De hecho, sabemos que la exclusin de la participacin poltica no implica otro tipo de exclusiones como el quedar fuera del mercado de trabajo, del acceso a bienes, etc. (Rodgers, 1994). Otro elemento importante en el enfoque de exclusin es su orientacin territorial. La exclusin se constituye dentro de espacios geogrficos especficos, ya sea locales, nacionales o en ltimo trmino mundiales. Esos escenarios son los que van definiendo las formas concretas en que se construye la inclusin y la exclusin y son de vital importancia al momento de idear acciones de intervencin (Rodgers, 1994; Silver y otros, 1994). Tambin es interesante el hecho que el concepto de exclusin opta por una mirada a las relaciones sociales, ms que a atributos grupales o individuales. Este enfoque promueve las relaciones sociales porque la exclusin es en s misma una creacin al interior de la sociedad: ella se da entre individuos, grupos e instituciones y las interacciones que ellos establecen. De hecho es impensable la exclusin de un individuo aislado. Como lo demuestra el siguiente esquema, podemos ver que pueden darse exclusiones o inclusiones desde instituciones hacia personas e individuos. Por ejemplo, la escuela puede ser un lugar de inclusin o exclusin para ciertos

nios en forma desagregada y para algunos segmentos de la sociedad. Del mismo modo, ciertos grupos pueden generar exclusiones o inclusiones a ciertos individuos e instituciones. El hecho de pertenecer o no a un sindicato puede abrir espacios a ciertas instituciones como el Estado y a ciertos individuos como en este caso a otros dirigentes. Por ltimo, ciertos individuos pueden gatillar el acceso a ciertas instituciones o grupos. Por ejemplo, el acceso a ciertas redes sociales primarias (amigos y familiares) pueden abrir espacios para penetrar en grupos organizados o en ciertas instituciones.

Por ltimo, la exclusin dice relacin con patrones de integracin especfica. En ese sentido, el estar fuera o excluido, se define a partir de la forma en que se est incluido dentro de la sociedad. Por tanto, la exclusin, dice relacin con la forma de integracin que construye cada sociedad. Por ejemplo, en India, segmentos considerables de la poblacin experimentan una serie de privaciones. La causa ms importante para entender las diferentes formas de exclusin en la sociedad india se encuentra en las barreras construidas a partir de las castas o estratos, presentes dentro de esta sociedad. La gran mayora de las exclusiones en la India estn asociadas a una rgida estructura de castas que impide que un gran nmero de grupos logre un standard de vida digno (Appasarny, Guhan, Hema, Majumdar y Vaidyanathan). Tambin es necesario sealar que dentro de cada sociedad existen movimientos permanentes de desintegracin e integracin. La cohesin de la sociedad est dada, a nuestro juicio, por estos

dos momentos que se articulan de un modo dinmico y dialctico. En la medida que se desintegran ciertos espacios sociales, se van generando nuevos espacios de integracin. A nuestro parecer, las exclusiones relevantes dicen relacin con procesos de desintegracin permanentes y en cierta medida irreversibles, que generan desventajas de largo plazo y que impiden a los individuos participar en la sociedad y en los beneficios que ella brinda. El concepto de exclusin social puede segmentarse analticamente en tres dimensiones bsicas: exclusin econmica, sociocultural y poltica.
DIMENSIONES DE EXCLUSION SOCIAL

En su dimensin sociocultural, la exclusin se refiere a los procesos que dificultan o impiden la incorporacin de las personas y grupos al quehacer y a la dinmica de la sociedad. De un modo ms especfico, ella se da en tres niveles bsicos. Un primer nivel est referido a la precariedad o ausencia de participacin de personas en redes sociales primarias como la familia, los amigos, los vecinos, etc. En segundo nivel se refiere a la precariedad de la relacin entre individuos e instituciones sociales. Y en un tercer nivel, est la exclusin como ruptura entre ciertas personas o grupos con la cultura de la sociedad.
3. Comparacin del enfoque de exclusin

s o c a con otros conceptos


a) Algunas aclaraciones Es frecuente que el concepto de exclusin sea homologado a una serie de conceptos como nueva pobreza, subclase, desigualdad, discriminacin, deprivacin, etc. " Por ello, creemos que otra forma de avanzar en la profundizacin del concepto de exclusin es analizarlo en relacin a algunos de estos conceptos, con el fin de establecer las semejanzas y diferencias existentes entre ellos. Para el caso chileno, los conceptos relevantes a comparar con el concepto de exclusin son dos: marginalidad y pobreza. Marginalidad, es el primer concepto a comparar con el enfoque de exclusin social. Este concepto fue elegido porque posee el valor de haber sido desarrollado por los intelectuales latinoamericanos durante la dcada del sesenta y porque a partir de l se iniciaron una serie de prcticas o impulsos de intervencin social durante la dcada del sesenta y parte del setenta. La segunda comparacin ha de ser la que puede establecerse entre los conceptos de pobreza y exclusin social. La eleccin se debe a que ha sido desde este concepto desde donde se han pensado las formas de desventaja social y se han impulsado los grandes proyectos de

Dimensin econmica: incapacidad de acceder a los medios para participar en los intercambios productivos. Dimensin poltica: desigualdad o carencia de derechos civiles, polticos y sociales Dimensin sociocultural: dificultades o impedimentos de acceso a la dinmica general de la sociedad En su dimensin econmica, la exclusin social se refiere a procesos que llevan a ciertos grupos o individuos a no acceder a los medios necesarios para participar de los sistemas de intercambio productivo tales como tierra, recursos financieros, conocimiento y competencias. La exclusin de los sistemas productivos dificulta que ciertas personas alcancen el nivel de ingresos necesario para satisfacer sus necesidades primordiales. En su dimensin poltica la exclusin social hace referencia a procesos que generan desigualdad de derechos entre los miembros de una sociedad. De un modo ms acotado, la exclusin se relaciona con procesos que van mermando el acceso a la justicia, a la participacin en la toma de decisiones y a la carencia de ciertos derechos civiles, polticos y sociales bsicos dentro de una sociedad.

intervencin social en nuestro pas durante las ltimas dos dcadas. b) Comparacin marginalidad y exclusin Al momento de intentar comparar el concepto de exclusin social con el concepto de marginalidad nos parece ms adecuado comparar por separado las dos perspectivas de marginalidad desarrolladas en nuestro trabajo. Primero se comparar la perspectiva de la exclusin social con la concepcin de marginalidad de DESAL y, en segundo lugar; se comparar con el concepto de marginacin de Anbal Quijano. El enfoque de marginalidad de DESAL y el concepto de exclusin social coinciden en que responden a situaciones contingentes presentes en Europa y latinoamrica, respectivamente. la Desde la perspectiva de DESAL, marginalidad constituye un rasgo propio del continente latinoamericano, que dice relacin con procesos contingentes y particulares de dicho continente. Del mismo modo, la exclusin social es concebida -al menos para ciertos autores- como un proceso propio de sociedades desarrolladas y la evolucin que ellas han tenido, durante las ltimas dos dcadas. El origen de la marginalidad se encuentra en los procesos de fusin sociocultural. La causa de la marginalidad est en una integracin anmala o deficiente de dos culturas en la cual una de ellas pasa a ser dominada y tiende a desaparecer. Es en la fusin cultural donde se origina la marginalidad y es desde ella donde surgen las diferentes formas de superposicin que constituyen el fenmeno de la marginalidad. A diferencia de ello y, aunque el concepto de exclusin social reconoce una exclusin en trminos socioculturales, la dimensin cultural no es el origen de la exclusin. La cultura es un mbito de exclusin, pero no es el factor desde donde se articulan las diferentes formas de exclusin. Es ms, la exclusin tiende a desarrollarse a partir de las diferentes anomalas que surgen en el mercado de trabajo y en

relacin directa con el acceso a recursos productivos. De otro modo, la marginalidad constituye una situacin que a juicio de DESAL siempre ha existido en Amrica Latina. En ese sentido, no constituye una realidad emergente como s se concibe la exclusin social. La marginalidad ha sido una realidad permanente que slo se ha transformado en trminos de intensidad. A diferencia de ello, la exclusin ha sido un proceso progresivo que ha emergido desde los aos setenta en adelante, como un fenmeno excepcional dentro de los pases desarrollados. Los dos conceptos -exclusin y marginalidadse asemejan en el sentido en que los dos constituyen situaciones que atentan contra la cohesin social. Marginalidad y exclusin constituyen anomalas, ya que ambas tematizan dicha situacin como un fracaso de la estructura de integracin social. Ambas se conciben a s mismas como la salida o expulsin involuntaria de ciertos individuos o segmentos de la sociedad. Tanto la superacin de la marginalidad como de la exclusin social, pasa por la promocin de otros agentes sociales diferentes a quienes la padecen. La marginalidad y exclusin requieren de impulsos desde "fuera", es decir, desde quienes no estn ni marginados ni excluidos. La radicalidad de dichos fenmenos, supone la participacin de los segmentos integrados de la sociedad su superacin. Al evaluar la distancia relativa del concepto de marginalidad de DESAL, podramos sealar que ste presenta grandes semejanzas con el concepto de exclusin arraigado en la tradicin francesa y que se ha denominado "paradigmade la solidaridad". Esto se debe a que ambos enfoques ven, ya sea en la rnarginalidad o en la exclusin, una situacin extraa que va dejando fuera de la sociedad a grupos importantes de la sociedad. En ese sentido, ambos ven que la superacin de dicha condicin pasa por la accin externa de otros actores que contribuyan a la insercin de los marginados o excluidos. A diferencia de DESAL, la perspectiva de marginalidad de Anal Quijano, presenta en

trminos generales mayores contrastes y hasta abiertas oposiciones con el concepto de exclusin social. Estas diferencias profundas han sido las que han motivado el gran escepticismo de muchos pensadores con respecto a la incorporacin de este nuevo concepto. Sin embargo, se han tendido a ignorar las semejanzas y complementos posibles de ambos conceptos. Para Quijano, la marginalidad es ante todo marginacin. Es decir, es una situacin imputada al interior de la sociedad. Al igual que ste, la exclusin tambin es un proceso que se genera al interior de la sociedad, como una creacin colectiva de los individuos. La marginalidad -segn Quijano- tiene su origen en la estructura social que es la que origina procesos de fragmentacin y atomizacin de ciertos individuos y grupos. De un modo similar, la exclusin se vincula con la forma en que se integra y se estructura la sociedad. La diferencia entre ambas concepciones respecto al punto anterior, radica fundamentalmente en la definicin que hacen ambas perspectivas respecto del concepto de "estructura de integracin social " . Para Quijano, la estructura social se articula a partir de modos de produccin, es decir, su nfasis es fundamentalmente econmico y relacionado con los problemas de insercin permanente de ciertos segmentos de la sociedad a la estructura formal de empleo. A diferencia de ello, el concepto de exclusin social reconoce un concepto de estructura social ms amplio que integra elementos no slo materiales (econmicos) sino tambin simblicos (culturales), de modo tal que el proceso de exclusin social constituye una diferenciacin que se extiende a aspectos que superan la mera materialidad. Quiz, la diferencia ms radical entre este concepto de marginalidad y la exclusin social radica en la naturaleza de ambos fenmenos. La exclusin social es entendida como una carencia de integracin, es decir, como una falla dentro de la sociedad que deja "fuera" de sus interacciones a ciertos grupos e individuos. A diferencia de ello, la marginalidad es una

realidad que forma parte de la sociedad. El polo marginal pertenece a la sociedad, est inserto e integrado a ella y obedece a su lgica y funcionamiento. Prueba de ello es que los segmentos marginales interactan permanentemente con diferentes actores de la sociedad como el Estado, la burguesa, el proletariado, etc. Dado que desde la perspectiva de Quijano la marginalidad no es una anomala sino una expresin del modo de integracin de la sociedad, los intentos -como la promocin popular- por incluir a estos segmentos marginados carecen de sentido y no hacen ms que fragmentar a los marginados. La superacin de la marginalidad en el largo plazo supone un cambio en la forma de integracin y por tanto en la estructura general de dominio. A diferencia de ello, la exclusin es vista como una anomala dentro la estructura de integracin y por ello la superacin de ella pasa por la solucin dentro de la sociedad y desde sus formas de integracin de las distorsiones que la originan. Esta concepcin de marginalidad presenta las mayores similitudes con el enfoque de exclusin derivado de la tradicin marxista y denominado "paradigma monoplico" de exclusin, en el sentido que ambos enfoques conciben las desventajas sociales -ya sea definida como marginalidad o como exclusin- como un producto de la constitucin de la sociedad y cuya superacin pasa por la transformacin de las estructuras de integracin que imperan dentro de ella. Por ltimo, podemos sealar que ambas concepciones de marginalidad -tanto la de DESAL como la de Quijano- comparten con el concepto de exclusin social los esfuerzos por generar un marco general de interpretacin de esos fenmenos. Ambos enfoques sitan sus problemtis marginalidad y exclusin- al interior de las interacciones generales de la sociedad e intentan comprenderlas desde esas interacciones. En ese sentido, realizan esfuerzos analticos por entender las desventajas dentro de patrones ms amplios de interaccin.

c) Comparacin entre el concepto de pobreza y exclusin En trminos generales se puede decir que el concepto de exclusin puede mejorar y complementar el anlisis de la pobreza, pues refiere a una mayor cantidad y variedad de fenmenos. El concepto de pobreza posee un carcter fundamentalmente econmico expresado en carencias de ingresos, bienes y servicios. A diferencia de este concepto, la exclusin incorpora otras dimensiones como lo son elementos socioculturales y polticos. En ese sentido, el enfoque de exclusin posee una mirada ms amplia e integradora de las formas de desventaja social, pues no las reduce a elementos puramente materiales. El enfoque de exclusin intenta establecer interacciones entre diferentes dimensiones de exclusin. En ese sentido, la exclusin pasa a ser un producto agregado de una serie de exclusiones, que se van gatillando unas con otras. A diferencia de ste, el enfoque sobre la pobreza tiende a definir dicha situacin como un estado de relativa autonoma, dejando de lado las relaciones de ella con otras formas de desventaja. Muy relacionado con lo anterior, la pobreza es definida como un atributo de ciertos individuos o grupos, sin establecer las relaciones que la originan. La pobreza es una condicin autnoma que podra existir con prescindencia de vida social. De hecho, podramos determinar si un individuo aislado es o no pobre. La exclusin, en cambio, ha sido concebida desde sus orgenes como una creacin colectiva, producto de las interacciones y relaciones entre diferentes actores sociales. En ese sentido existen individuos e instituciones que perpetan las diferentes formas de exclusin. Otra diferencia entre ambos conceptos es la que se refiere a la presencia o no de dinamismo. La pobreza absoluta es vista como una situacin esttica, es decir, se es o no se es pobre dadas ciertas caractersticas que se miden o comparan, en un momento en el tiempo. La exclusin es en cambio un proceso dinmico, un movimiento

permanente que se construye a travs de las interacciones sociales cotidianas. La pobreza tiende a ser definida en relacin a ciertos estndares comunes para todos. Aunque los niveles mnimos para definir situacin de pobreza son diferentes, las dimensiones medidas son bsicamente las mismas para todos los pases. En ese sentido, el enfoque de pobreza supone la homogeneidad entre lugares. A diferencia de ello, la exclusin parte del supuesto de las diferencias e intenta establecer criterios especficos para medir exclusin dentro de cada sociedad. Otra diferencia entre ambas es que el enfoque de exclusin privilegia formas sutiles de desventajas sociales. Por ejemplo, en lo que respecta al trabajo, que pasa a ser conceptualizado en trminos monetarios, es decir, el nivel de ingresos que stos generan, sin considerar otras dimensiones como la seguridad, la capacitacin y la participacin que puede o no entregar. Quiz una de las diferencias ms profundas entre ambos conceptos radica en el hecho que el enfoque de exclusin pretende estar anclado en un aparato terico que haga comprensible y d respuesta al por qu de los procesos de exclusin. En ese sentido, este enfoque pretende reflexionar en torno a la forma como se articula y se organiza la sociedad y como sta da origen a procesos de exclusin. A diferencia de ello, la tematizacin de la pobreza, tiende a dejar de lado la pregunta por la sociedad y su forma de articulacin y la generacin de desventajas sociales.
4 . Ventajas comparativas del concepto

A pesar que gran cantidad de autores han hecho mltiples esfuerzos por definir la perspectiva de la exclusin social, existen, entre muchas personas, dudas acerca de si las diferencias entre ste y otros conceptos son realmente profundas.
Qu diferencia hay entre exclusin social, marginalidad, vulnerabilidad y pobreza ?

Exclusin social: un nuevo concepto o simplemente ms de lo mismo?


Estas y otras preguntas similares son comunes en crculos acadmicos y entre planificadores sociales. Incluso tras la proliferacin de estas preguntas, surge otra quizs ms importante respecto de si jvale la pena hacer eshenos para introducir el concepto de exclusin social? Qu sentido tiene introducir este nuevo concepto cuando se ha avanzado tanto con otros conceptos como el de pobreza? Por ltimo, existe una duda y un escepticismo mayor cuando surge la pregunta sobre si es adecuado el uso de este concepto para realidades diferentes a la europea? Estas preguntas son difciles de contestar. Sin embargo, reconociendo que la introduccin de este concepto necesita cierta cautela, sta no debiese ser la causa de un rechazo casi a priori del enfoque de exclusin social. El desafo est en resolver la duda respecto de la adecuacin del enfoque para la realidad latinoamericana y de su valor adicional respecto de otros conceptos como marginalidad y pobreza. En ese sentido, los esfuerzos debiesen estar orientados a la pregunta por la adaptacin del concepto a la realidad latinoamericana y a sus aportes adicionales, respecto de los conceptos utilizados hasta nuestro das. Nosotros creemos que el enfoque de exclusin social, si bien, surge para entender e intervenir en los procesos emergentes de sociedades desarrolladas, tiene la posibilidad de trascender su eurocentrismo originario, de modo tal que puede ser adaptado a otras realidades. E1 hecho que el enfoque de exclusin social haga referencia a aquellas desventajas que dicen relacin con la expulsin de ciertos individuos o grupos de la vida social, da pie para que este concepto pueda ser usado dentro de una gran gama de contextos. Partiendo de la premisa que el concepto puede ser til a otras sociedades como por ejemplo, la latinoamericana; podemos dar paso a la explicacin de sus ventajas relativas como concepto terico y prctico.

VENTAJAS DEL CONCEPTO DE EXCLUSION

Este enfoque se enmarca dentro de un paradigma de interpretacin social Reconoce las diferencias territoriales, culturales e histricas Concibe dinmicas de exclusin Busca entender grandes procesos Incorpora desventajas materiales pero tambin se extiende a otro tipo de desventajas

El enfoque de exclusin social pretende anclarse en un esquema o paradigma interpretativo de la realidad, situando el problema de la exclusin como una temtica central dentro de la vida social. La exclusin tiene su contraparte en la pregunta por la inclusin, constituyendo ambas el eje de la pregunta por la integracin social. El enfoque de exclusin no se reduce al estudio del atributo de exclusin sino que intenta dar a entender los procesos macrosociales que dan origen a la exclusin. Una de las ventajas del concepto de exclusin es que reconoce e incorpora las diferencias especficas entre zonas geogrficas, naciones, culturas, etc. De ese modo es consciente de las condiciones particulares de exclusin, ms que de patrones homogneos de exclusin. Es as como se reconoce que las exclusiones son especficas y acotadas para ciertos contextos y no para otros. Otra ventaja del concepto y su enfoque es el hecho que opta por el dinamismo y por concebir la exclusin como un proceso. Es as como la exclusin pasa a ser una creacin cotidiana que se perpeta y se modifica a travs del tiempo. El dinamismo de las exclusiones obliga a una mirada atenta de las formas en que se van generando dichas desventajas.

Por ltimo, es importante sealar que el enfoque de exclusin reconoce una multiplicidad de desventajas que constituyen formas de exclusin social. Este enfoque incorpora temas referidos a la pobreza, pero se extiende a otras formas de desventajas como las socioculturales y polticas. En ese sentido, el concepto de exclusin aporta ampliando el espectro de desventajas presentes en la sociedad. En cierta forma, el enfoque de exclusin, integra positivamente aspectos conceptuales y tericos que le dan riqueza y profundidad explicativa y de otro lado posee un potencial prctico, dado fundamentalmente por la multiplicidad de dimensiones a las que puede hacer referencia. Este enfoque integra las mejores cualidades del concepto de marginalidad que privilegia una interpretacin general de la sociedad y, a su vez, posee la potencialidad que con dicho concepto se construyan indicadores que permitan la medicin concreta de su magnitud. En ese sentido podemos decir que el enfoque de exclusin social tiene la potencialidad para sintetizar los aspectos ms positivos del trabajo realizado desde el concepto de pobreza y desde el paradigma de la marginalidad. No podemos dejar de mencionar las desventajas que presenta el enfoque de exclusin social al momento de evaluar su adecuacin y utilidad. A nuestro juicio las mayores desventajas del concepto tienen que ver con el escaso consenso que presenta su definicin. En segundo lugar y, relacionado con lo anterior, es el hecho que la operacionalizacin y medicin concreta de situaciones de exclusin es excepcional y poco frecuente. Por ltimo, y quiz la situacin ms peligrosa de dicho enfoque, radica en el hecho que el concepto sea demasiado amplio de modo tal, que se convierta en una herramienta poco discriminadora de las desventajas sociales ms apremiantes dentro de cada sociedad .

D. Polticas sociales a la luz del enfoque de exclusin social Algunas consideraciones respecto de las polticas sociales en Chile a la luz del concepto de pobreza y del enfoque de exclusin social
Una vez que hemos expuesto algunos rasgos del carcter de las polticas sociales en Chile y que se ha definido el sentido y las dimensiones del enfoque de exclusin social; hemos de realizar una evaluacin de las prcticas de intervencin desarrolladas en nuestro pas a la luz del enfoque de exclusin social. El nfasis de evaluacin respecto del modo en que se disean y se conciben las polticas sociales en Chile est puesto en aquellos elementos que, a nuestro juicio, presentan deficiencias y que desde un enfoque de exclusin social podran ser mejor diseadas. No se hace nfasis en aquellos puntos coincidentes pues a nuestro juicio, lo relevante es considerar los aportes que el enfoque de exclusin puede hacer al mejoramiento en el diseo e implementacin de polticas sociales. 1 . Pariicipacin dentro de la generacin de polticas sociales Una primera consideracin es el hecho que las polticas sociales han sido pensadas y definidas desde el Estado. Esto, aunque parezca medianamente razonable y en muchos casos conveniente, no puede dejar de sorprendernos o al menos nos plantea ciertas preocupaciones. Decir esto no significa que no existan ciertos mbitos de decisin de orden netamente tcnicos o polticos, que escapan a la participacin de la sociedad y de los propios beneficiarios. Por ejemplo, la necesidad del control de las mujeres durante su embarazo constituye una decisin tcnica de ciertos equipos mdicos y que no pasa por la evaluacin que hace la sociedad ni las propias beneficiarias respecto de la necesidad o no necesidad de esa atencin. Sin embargo, existe un espacio amplio de decisiones en las

Polticas sociales tradicionales PARTICIPACION implementadas desde el Estado Objetivacin del Sujeto Enfoque Asistencia1 CONCEPTUALIZACION DE LAS DESVENTAJAS Acciones contra desventajas materiales .Enfasis en criterios primarios: Cobertura UNIDADES DE ANALISIS -Trabajo con unidades desagregadas Enfasis situacional

Polticas a partir del enfoque de exclusin PARTICIPACION

- Implementadas desde - Centralidad de sujetos


Enfoque habilitador CONCEPTUALIZACION DE LAS DESVENTAJAS .Superacin de mltiples formas de desventaja .Enfasis en criterios ms sutiles: Calidad UNIDADES DE ANALISIS Trabajo desde grupos y relaciones sociales Enfasis en procesos diferentes actores

cuales podran participar los beneficiados directamente. Siguiendo con el ejemplo anterior, las mujeres embarazadas s podran decidir respecto de temas como los horarios de atencin, la periodicidad de sus controles, etc. En la prctica son pocas las experiencias en trminos de intervencin social que incorporan a los beneficiarios de las mismas. No deja de sorprendernos que en la definicin de prioridades de intervencin y en la evaluacin de los resultados de los programas o polticas, los propios beneficiarios no sean de modo sistemtico interlocutores para quienes asignan recursos y evalan programas. En lo que se refiere a la provisin de servicios sociales, existe una gran cantidad de entes u organizaciones que prestan dichos servicios, pero el esquema de entrega de stos reproduce el modo de accin estatal, que es incapaz de iniciar el proceso desde las necesidades y evaluaciones de los propios beneficiarios. En general una gran cantidad de programas sociales no incorporan como "cliente" a sus directos beneficiarios.

No podemos negar que dentro de la generalidad existen ciertas excepciones. Una de esas excepciones lo constituyen las acciones del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), por ejemplo, su programa "Entre Todos". En el "Entre Todos" la comunidad define sus necesidades estableciendo proyectos ms o menos importantes y junto a ello actan directamente en la ejecucin de los mismos. Pero en general, nos encontramos frente a polticas sociales diseadas desde el Estado, ya sea en ejecuciones directas o indirectas, con una accin mnima de los beneficiarios. Y en el lmite nos encontramos frente a una serie de acciones estatales que o reciben evaluacin permanente de los beneficiarios directos de ellas. El enfoque de exclusin parte concibiendo dicha problemtica como una construccin al interior de nuestra sociedad. La exclusin es primero que nada una relacin social que se genera entre individuos, grupos e instituciones. Son las interacciones sociales las que provocan la invisibilidad de ciertos individuos en relacin a la sociedad a la que pertenecen. Desde esta perspectiva, no parece adecuado que la intervencin sea realizada slo desde un ente como lo es el Estado. Sin negar que su accin contra la exclusin, es fundamental, es improbable, que ste por s slo sea capaz de revertir todas las exclusiones que se dan dentro de la sociedad. Esto no quiere decir que sin duda sus esfuerzos deban estar orientados hacia aquellas exclusiones ms permanentes e intensas que se dan dentro de nuestra sociedad. Desde este enfoque se hace imprescindible la participacin de otros actores sociales como gremios, empresas y empresarios, organismos no gubernamentales y grupos de inters en la superacin de las desventajas sociales. A nuestro juicio una accin definitiva y de largo plazo contra la exclusin, pasa por la generacin de acciones desde diferentes niveles y con el involucramiento de todos estos agentes sociales. Por ello, parece fundamental la generacin de "alianzas estratgicas" entre estos actores, como podran ser alianzas entre el Estado y las empresas, entre gremios y empresas, en pro de

generar acciones ms efectivas contra la exclusin. La exclusin constituye una realidad de alta complejidad que debe ser abordada desde diferentes posiciones al interior de la sociedad. En el caso europeo, las acciones contra las exclusiones del mercado de trabajo se han diseado y han requerido la generacin de cooperaciones entre gremios, empresas y el aparato estatal (Ypez del Castillo, 1994; Rodgers, 1995, Silver y otros, 1995). Junto con hacerse imprescindible la intervencin de diferentes actores sociales, surge la necesidad que sean los segmentos excluidos de la sociedad los que intervengan en el diseo y en la ejecucin de los programas de integracin. La integracin de ciertos segmentos de la sociedad pasa por una incorporacin amplia de ellos, de modo de ir restituyendo progresivamente su condicin de sujetos dentro de la misma. No puede pensarse en la generacin de acciones que subestimen y que por ello reproduzcan distinciones o diferencias entre quienes viven diferentes formas de exclusin. La generacin de polticas sociales desde el enfoque de exclusin, debe hacer esfuerzos por incorporar activamente a los segmentos excluidos partiendo por la ruptura o atenuacin de las formas de exclusin desde las instituciones generadoras de polticas de intervencin. Para el enfoque de exclusin la prioridad estar puesta en la participacin y en la promocin de habilidades entre los beneficiarios de modo que ellos sean protagonistas en la identificacin y generacin de soluciones y en el diseo de acciones contra las desventajas que los aquejan. Otra dimensin a considerar desde el enfoque de exclusin social respecto de la orientacin de las polticas sociales, es su carcter asistencialista y tambin sus profundas consecuencias estigmatizadoras. El sentido asistencia1 de las polticas sociales en nuestro pas, como en otros pases latinoamericanos, puede ser explicado en gran

medida por una relacin paternal que ha existido entre el Estado y los ciudadanos. Este carcter paternalista hace que gran parte de los beneficios generados desde el Estado hacia los grupos menos favorecidos y ms vulnerables, operen desde cdigos premonetarizados de interaccin (Cousio y Valemela, 1994). El paternalismo ha provocado que los beneficios provenientes del Estado sean vistos como "regalos" a sus beneficiarios. As se han generado dos distorsiones importantes. En primer lugar, una relacin paternal y no ciudadana con los servicios sociales, que se traduce en exigencias mnimas o nulas para las polticas sociales implementadas. Los beneficios sociales, pasan a ser donaciones a las que los usuarios se enfrentan sin ninguna exigencia. En segundo lugar, una relacin paternalista entre Estado y la poblacin que potencia la generacin de crculos permanentes de dependencia entre el Estado y ciertos segmentos que consumen sus beneficios. En ese sentido, una accin asis- tencial puede inhibir iniciativas y habilidades para la superacin de las precariedades individuales o colectivas (Irarrzaval, 1995). En este punto, el enfoque de exclusin social debe realizar grandes innovaciones en la generacin de nuevas formas de intervencin. Las acciones desde el concepto de exclusin deben estar orientadas, en ltima instancia, a la formacin de los ciudadanos en un amplio sentido de la palabra. Es por ello que la relacin con el Estado no puede reducirse a la entrega de ciertas "prebendas", hacia grupos pasivos y dependientes del Estado. Las polticas sociales desde la exclusin deben orientarse a la creacin de habilidades para que se constituyan ciudadanos autnomos respecto del Estado. En ese sentido, las acciones de intervencin deben fomentar las iniciativas y actividades de comunidades, familias individuos que intentan adquirir o perfeccionar competencias para insertarse dentro de la sociedad. De otro modo y tan importante como su sentido consciente e inconscientemente

asistencial, est su carcter estigmatizante. Muchas formas de identificacin de grupos de riesgo y la entrega de ciertos beneficios para dichos grupos, pasa por formas de identificacin que llevan a que la autorrepresentacin y la representacin social de dichos grupos se estigmatice, es decir, se los diferencie e identifique "anormalmente" dentro del todo social. De ese modo, un elemento importante y no tematizado por los organismos ejecutores y diseadores de polticas es la existencia de efectos no deseados y dainos para los grupos a los cuales se desea beneficiar. Es as como las instituciones que generan y entregan servicios pueden estar generando involuntariamente otras formas de desventajas que puedan ser formas de exclusin ms permanentes e irreversibles. Visto as, las instituciones generadoras de polticas sociales pueden reproducir relaciones desiguales al igual que otras instituciones y espacios de vida social. Por ejemplo, es muy probable que en un lugar como el Servicio Nacional de Menores (SENAME), organismo que tiene a su cargo el cuidado de nios abandonados y con problemas con la justicia, sea en el tiempo un espacio de diferenciacin estigmatizante para quienes han permanecido dentro de l, en vez de ser un espacio de restitucin e incorporacin a la sociedad. No se puede desconocer que todas las acciones de intervencin estn sometidas a posibles estigmatizaciones de los beneficiarios, en el sentido que son de hecho acciones que diferencian a quienes sufren o no ciertas desventajas dentro de nuestra sociedad. El punto relevante es el que dice relacin con las capacidades integradoras o desintegradores de dichas acciones en el mediano y largo plazo. No seran, tan importantes, las estigmatizaciones coyunturales o acotadas por el hecho de participar en cierto programa o de ciertos beneficios, si estas acciones generan integraciones ms permanentes entre dichos grupos sociales. S sera preocupante que las estigmatizaciones de las acciones sociales de ciertos programas fueran permanentes y

reforzaran otras formas de desintegracin, presentes o futuras. Desde el enfoque de exclusin social, debiesen ser consideradas estas dos posibilidades de modo de potenciar el primer tipo de intervencin y erradicar la segunda forma de ella. 2. Conceptualizacin de las desventajas Otro punto que debe ser considerado al evaluar las polticas sociales, es el hecho que ellas se han orientado de modo prioritario a la superacin de la pobreza como una mejora en la condicin de ingresos y en las necesidades bsicas insatisfechas.
Qu riesgos enfrenta un enfoque de este

tipo?
Sin dejar de considerar la prioridad de la temtica y realidad de la pobreza dentro de nuestra sociedad, no podemos dejar de mencionar las limitaciones a las que se ven enfrentadas las polticas sociales desde esta perspectiva. El enfoque de pobreza privilegia una definicin de desventajas esencialmente econmicas y materiales a nuestro juicio demasiado restringidas para la tematizacin de las mltiples y cambiantes formas de desventajas que existen dentro de nuestra sociedad. Aunque este enfoque desarrolla una mirada aguda, esta mirada no deja de ser unidimensional, al desarrollar con gran exhaustividad slo indicadores de precariedad material y econmica. Desde esa perspectiva, las formas de intervencin quedan encerradas en un nivel demasiado primario y poco sutil, en el sentido que no se ahonda en precariedades menos visibles pero no por ello, menos importantes. Es as como las formas sutiles de desventaja social pasan a ser un elemento fuera de las prioridades de intervencin social. Un ejemplo de ello es lo que sucede con la dimensin laboral. Desde el enfoque de pobreza, el trabajo y las desventajas que se ven

dentro de esta esfera se establecen desde el eje de los ingresos que ste es capaz de generar. Desde ese horizonte se pierden otras formas de desventajas ligadas al mundo laboral como la precariedad de las condiciones de trabajo, la seguridad y los beneficios asociados a l, la formacin y capacitacin que se adquiere, los espacios de participacin, etc. Junto a ello, las polticas sociales generadas a partir del enfoque de pobreza, suponen homogeneidad de situaciones. La pobreza aparece definida como una situacin homognea, es decir, similar en diferentes contextos e inmutable a travs del tiempo. En ese sentido, el enfoque de las polticas desde el concepto de pobreza adolece de la flexibilidad necesaria para entornos cada vez ms dinmicos y de mayor complejidad. Desde el enfoque de exclusin social, las formas de desventaja se diversifican y no se reducen a las precariedades econmicas y materiales de quienes las padecen. En ese sentido, los esfuerzos de accin desde la exclusin estaran puestos en sus mltiples condicionantes. Desde este horizonte, las acciones de intervencin, no podran dejar de considerar desventajas ms amplias como por ejemplo las que dicen relacin con el acceso a justicia, redes de informacin, a habilidades sociales y a medios y bienes culturales. En ese sentido, los esfuerzos tendran que apuntar a la identificacin de formas de desventaja o exclusin ms sutiles que estn operando y que sean claves en la generacin de formas de desintegracin profunda dentro de nuestra sociedad. El concepto de exclusin concibe las formas de desventajas como una agregacin de precariedades econmicas, polticas y socioculturales;las cuales se relacionan dinmicamente. Esta conceptualizacin posee la ventaja de considerar una multiplicidad de campos a intervenir, los que a su vez daran mayores posibilidades de accin.

implicancias tendrh esto para la generacin de polticas sociales?


j@

Cuando slo se ven desventajas de tipo econmico o material, las posibilidades de accin y solucin se reducen slo a mejoras de esas condiciones. Sin embargo, el hecho de considerar un conjunto ms amplio de desventajas abre la posibilidad de intervenir en una multiplicidad de condicionantesde exclusin, las que podran ir gatillando sinergas positivas para quienes padecen dichas exclusiones. Por ejemplo, el hecho de considerar la importancia del papel de la madre, en la generacin de capacidades y habilidades para con sus hijos, abre un espacio de intervencin, desconocido en las actuales formas de tematizacin de desventajas sociales. (Al respecto, ver Arancibia, 1995). Tambin ser de vital importancia la consideracin de las situaciones especficas a las cuales se ven enfrentados los excluidos. Las formas de exclusin son dinmicas a travs del tiempo, es decir, ellas se van transformando a medida que se van modificando las pautas de interaccin social. En ese sentido, los diseos de polticas sociales debern presentar la suficiente flexibilidad para ir detectando las diferentes formas de exclusin social que se desarrollen a travs del tiempo. Sin dejar de reconocer el valor de los esfuerzos de focalizacin que se han venido desarrollando durante los ltimos diez aos, nos parece que la focalizacin debe ser evaluada y no debe aceptarse a priori como un factor positivo en la implementacin de polticas sociales (Larraaga, 1994). La focalizacin surge en contextos donde los recursos fiscales presentan ciertas restricciones y, por tanto, se hace necesario elegir entre diversas prioridades. La prctica de focalizar consiste en la identificacin de una poblacin objetivo al momento de disear un proyecto para usar eficientemente los recursos disponibles. Reconociendo que la focalizacin permite un ahorro de recursos que nace de un gasto ms eficiente, existen costos relacionados con el trabajo de seleccin de los grupos objetivo y costos asociados a filtraciones en los programas implementados que deben ser sopesados al momento de decidir focalizar.

Una preocupacin importante respecto de las polticas de focalizacin dice relacin con que, en ciertos casos, las formas de seleccionar, no son las ms adecuadas para llegar hasta aquellos grupos a los cuales intenta dirigirse un determinado programa. Al momento de disearlos se deben considerar las barreras anteriores a los criterios de focalizacin a las que se enfrentan los grupos seleccionados para las polticas. Entre esas barreras encontramos problemas de acceso geogrfico, problemas para obtener y manejar la informacin sobre potenciales beneficios, carencia de habilidades organizativas, falta de habilidades para desenvolverse dentro de instituciones burocrticas, sin dejar de mencionar los costos en tiempo y dinero que estn asociados a la obtencin de determinados beneficios. Nos parece de suma relevancia que los criterios de focalizacin sean implementados de modo que puedan llegar efectivamente a los grupos para los cuales han sido creados (CEPAL, 1995). Otra consideracin importante, es la que dice relacin con la rigidez de la focalizacin. Formas de seleccin demasiado rgidas pueden generar y multiplicar las formas de desventaja existentes. A nuestro juicio, programas demasiado rgidos pueden dar seales o gatillar conductas contraproducentes dentro de ciertos grupos no seleccionados en los programas, dados ciertos criterios de seleccin. Tambin es importante reflexionar y ser cuidadoso respecto de los criterios que se privilegian o no al momento de focalizar. Priorizar selecciones en virtud de situaciones, esfuerzos o habilidades, tienen efectos diferentes tanto positivos como negativos, que deben ser evaluados. Privilegiar un criterio de seleccin implica dar una pauta de comportamiento especfico. En ese sentido, constituye una seal que orienta a los potenciales beneficiarios y a otros no beneficiarios de dichos programas. Las focalizaciones podran gatillar conductas positivas o perniciosas en diferentes grupos. Por ejemplo, una mujer jefa de hogar que no puede alimentar en la escuela a su hijos porque

ellos no estn desnutridos, est recibiendo una seal cuestionable en trminos de los comportamientos que son premiados o no por la autoridad (Raczynski, 1991). Desde el enfoque de exclusin, las acciones de focalizacin deben estar sustentadas en dos pilares esenciales: En primer lugar, que los criterios de seleccin estn dirigidos efectivamente a la identificacin e incorporacin de los segmentos ms desintegrados de nuestra sociedad. En ese sentido, las acciones deben considerar las mltiples barreras a las que estn expuestos dichos individuos.
j Cmo hacer que sujetos permanentemente al margen se incorporen al fincionamiento general de la sociedad? Hasta qu punto se encuentran en condiciones de hacerlo? j Qu exigencias o habilidades, deben ser demandadas a los grupos excluidos?

Estas son algunas preguntas que deben ser respondidas antes de iniciar acciones de focalizacin. Al decir esto, no estamos promoviendo acciones de corte paternalista o asistencial. Tambin creemos que los grupos excluidos poseen capacidades y habilidades para participar en proyectos y acciones de intervencin. Nuestras preguntas apuntan ms bien, a conocer como los criterios de focalizacin se muestran sensibles a los obstculos y a las habilidades que poseen esos grupos, que no son incorporados a las dinmicas bsicas de la vida en sociedad. En segundo lugar, est lo que refiere a los criterios de focalizacin y a la flexibilidad con que ella se maneja. La pregunta que debiese orientar la focalizacin de acciones debiese dirigirse a definir los comportamientos que se premian al momento de generar selecciones de grupos excluidos. A nuestro parecer, los criterios de focalizacin debiesen favorecer los esfuerzos de incorporacinque realizan los propios individuos o comunidades excluidas. La razn de realizar esta seleccin se debe a que este criterio

constituira, de hecho, un marco de referencia para los diferentes grupos excluidos de modo tal que se hara necesaria una orientacin hacia ese tipo de esfuerzos. El hecho de privilegiar iniciativas no puede ser tan rgido, pues existen evidencias que sealan que dentro de los excluidos, los menos excluidos, tienden a obtener mejores beneficios que los ms excluidos (Rodgers, 1995). En ese sentido, los criterios de focalizacin deben considerar los esfuerzos relativos que realizan dichos segmentos sociales por integrarse al conjunto de la vida social. Una vez que se han diseado programas lo ms importante ha sido lograr que esos programas cubran a los segmentos a quienes estn dirigidos. En ese sentido el esfuerzo y, en cierta medida el criterio de xito, ha estado puesto en la capacidad para entregar prestaciones sociales. Se han privilegiado acciones de carcter cuantitativo, es decir, que los grupos seleccionados logren ser efectivamente cubiertos por los programas que intentan promoverse. Sin embargo, por la prioridad de la cobertura, se han dejado de lado demandas y problemas cualitativos de las polticas sociales. El tema de la calidad -por ejemplo- ha sido un problema que ha estado ausente al momento de definir y evaluar las lneas generales de intervencin social. No se puede negar que en algunos casos, como por ejemplo en educacin, se han venido desarrollando desde un tiempo a esta parte, una serie de medidas para evaluar y mejorar su calidad. Los programas como el MECE y P900, son acciones que se han orientado hacia los problemas de calidad y perfeccionamiento en la educacin. Sin embargo, la calidad, no constituye un tema que atraviese profundamente la gestin de las polticas sociales dentro de nuestra sociedad y en ese sentido las acciones referidas a la calidad han sido -en trminos generalesexcepcionales y aisladas. Intimamente ligado al terna de la calidad, est la orientacin de las polticas sociales hacia sus usuarios y la satisfaccin con las prestaciones o

servicios que reciben. En el caso de la salud, son pocos, aislados y prcticamente inexistentes los estudios sobre la satisfaccin de usuarios y, por consiguiente, las acciones polticas impulsadas desde este nivel. Las polticas sociales articuladas a la luz del concepto de pobreza, no han profundizado en estos temas -calidad y usuarios- porque estas distinciones no han sido significativas o al menos no constituyen una prioridad de accin. Esto no significa que la calidad y la satisfaccin de usuarios no sean temas relevantes que puedan ser considerados en el futuro dentro de polticas contra la pobreza. Dado que el concepto de exclusin social pretende abarcar aquellas formas de exclusin que poseen un carcter ms sutil y menos evidente y que pueden ser tan importantes como aquellas exclusiones ms visibles, no es posible que deje de lado aspectos tan importantes como el tema de la calidad de los programas sociales en favor de los excluidos. Las formas de exclusin tendern a ser cada vez ms sutiles y por ello el tema de la calidad pasar a ser un tema ms y ms importante.

Cmo se pueden generar trabajos ms competitivos? j Qu esfuerzos se harn por mejorar la calidad de la educacin? j Cmo los servicios de salud se orientan a los usuarios menos aventajados?
La gran preocupacin ser cmo la calidad y la orientacin de los servicios sociales hacia los ciudadanos pasa a ser un elemento de integracin y no de marginacin de los grupos excluidos. En definitiva, cmo las instituciones privadas y pblicas son capaces de realizar transformaciones cualitativas en lo que respecta a la calidad de vida de todos sus ciudadanos. En este punto queremos sealar que es al aparato estatal al que se le plantean grandes desafos al respecto. Gran parte de las interacciones de los grupos excluidos dicen relacin cotidiana con el aparato estatal a travs de sus mltiples representantes: municipios, escuelas, consultorios, etc. A este nivel se

deben orientar los grandes esfuerzos en trminos de calidad, de modo que no sea el Estado, quien reproduzca las exclusiones ms sutiles, pero no menos importantes entre los excluidos.

3 . Unidades de anlisis
Otro aspecto a evaluar y considerar en el diseo de polticas sociales es el hecho que se las piensa en trminos de unidades desagregadas como lo son hogares e individuos. Al tomar esas unidades para el anlisis, se dejan de lado los contextos sociales y geodemogrficos en los que se desenvuelven los individuos u hogares en los que se pretende intervenir. Los enfoques tradicionales de las polticas sociales, aslan a los individuos y no penetran dentro de los crculos de interaccin -redes sociales primarias y secundarias- en que se desenvuelven estos individuos u hogares, a un punto tal, que se dejan de lado factores que podran estar incidiendo en las situaciones de precariedad o bien que podran ayudar a atenuar dichas desventajas (Raczynski, 1991). As, se tienden a dejar de lado las redes sociales dentro de los cuales se desenvuelven las acciones estatales. Algunos estudios como el realizado por Joel Midgal (1988), demuestran que el xito de la accin del Estado depende en gran medida de las competencias que ste posea para penetrar dentro de los entramados sociales en que se desenvuelven sus ciudadanos. Los individuos y los crculos dentro de los cuales se desenvuelven, generan una serie de sanciones y recompensas para inducir a las personas a que realicen ciertas cosas y no otras. Es por ello que las polticas sociales deberan, para ser exitosas, considerar y adentrarse en las constelaciones de sentido, en las cuales estn insertos los grupos dentro de los cuales se desea intervenir. Los individuos y hogares estn insertos en entramados sociales ms amplios, es decir, ellos no viven aislados de otras familias o de la comunidad y barrio al que pertenecen. Parte importante de la accin social dirigida a ellos deben reconocer y trabajar desde dicho contexto.

Una poltica de capacitacin a mujeres jefas de hogar debera considerar el entorno familiar y social al que pertenecen, de modo que pueda ser adecuada y til la capacitacin. Por ello, no es indiferente al momento de disear polticas que la intervencin sea una comuna urbana o rural, que sea un sector minero o agrcola, que la poblacin sea joven, adulta o envejecida. La situaciones demogrficas, geogrficas, productivas y socioculturales, son condiciones relevantes al momento de disear polticas concretas de accin. Las mltiples formas de desventaja social estn insertas en redes ms amplias de interaccin que deben ser tomadas en cuenta para la superacin de estas desventajas. Una parte considerable del xito de las acciones de intervencin social, tendr relacin directa con la capacidad que dichas acciones tengan para establecer "alianzas" con los poderes que actan a nivel local o comunitario. El enfoque de exclusin social considera y ha desarrollado grandes aportes en el mbito de las exclusiones territoriales a las que se ven enfrentadas individuos, grupos y localidades. De hecho, algunos pases europeos han iniciado acciones contra exclusiones territoriales de ciertos "barrios" dentro de grandes ciudades como Pars o Londres (Rodgers, 1995). El enfoque de exclusin posee grandes potencialidades al considerar exclusiones desde los entornos concretos dentro de los cuales ellas se producen. En ese sentido, es capaz de visualizar con mayor profundidad las potencias y carencias que pueden presentar las mismas localidades en los procesos de superacin de la exclusin. El enfoque de exclusin no es partidario de disear acciones de intervencin, desde una tabla raza, porque es capaz de reconocer que los individuos estn insertos dentro de entramados sociales, que determinan las formas en que ellos se insertan en el mundo. Por ello a este enfoque se le presentan grandes desafos, porque debe ser capaz de penetrar en las redes sociales de los grupos excluidos de modo de ir integrando y superando

las exclusiones desde las formas de interaccin de los individuos y sus entornos. La inclusin a la sociedad pasa por reconocer, promover y afianzar las solidaridades y cohesiones en los espacios microsociales, pues a nuestro juicio, estas inclusiones presentan la gran ventaja de permanecer en situaciones de profunda crisis social. Otro elemento a considerar y evaluar dentro de los programas sociales, es su intervencin acotada dentro de situaciones especficas y estticas. En trminos generales se prioriza la intervencin a nivel de "situaciones estticas" como, por ejemplo, cuando se ha privilegiado la accin social para grupos o estados como nios o jvenes. Sin desconocer la importancia y los beneficios de las polticas en favor de la infancia O de los jvenes, el foco en un "estado" no nos parece el ms adecuado al momento de intentar dar soluciones integrales a procesos dinmicos de reproduccin y mantencin de las diferentes formas de desventaja social. La crtica hecha a este nivel no dice relacin directa con la eleccin de una "situacin" concreta que se elige como categora de intervencin, sino que nuestra crtica se orienta ms bien a la consideracin de cualquier categora o "estado", al momento de intervenir y decidir polticas de accin. Son procesos sociales los que producen desventajas sociales, los estados slo expresan las consecuencias de dichos procesos. Por eso, la orientacin hacia procesos dinmicos y crecientemente complejos, constituye un desafo que necesitar de grandes esfuerzos de los planificadores sociales.

Creemos que la accin de polticas debe estar orientada a contextos o acontecimientos que van generando y gatillando exclusiones profundas y permanentes. La desercin escolar, el embarazo de adolescentes, las erradicaciones urbanas, el deterioro de centros productivos en ciertas zonas geogrficas, constituyen hitos en la historia de vida de comunidades y personas, que inician procesos de desintegracin, profundos y difciles de manejar. Es por ello que las acciones de intervencin deben orientarse a la identificacin de estos ncleos irradiadores de desintegracin, que van gatillando procesos de exclusin entre individuos o comunidades. Otro elemento a considerar ser la intervencin cuando los procesos de exclusin y desintegracin se han iniciado y han avanzado. A nuestro juicio la consideracin ms significativa que realiza a este nivel el enfoque de exclusin social, dice relacin con una intervencin amplia en este tipo de situaciones, de modo de revertir los encadenamientos de desventajas iniciados en situaciones de exclusin. En ese sentido, las polticas de intervencin a este nivel deberan orientarse a la generacin de habilidades y beneficios que reviertan las exclusiones ms intensas. Una adolescente pobre que se embaraza, corre el riesgo de abandonar la escuela y se introduce en un crculo de exclusin en donde se ve envuelta ella y su hijo. La accin debe orientarse a incentivar su permanencia en el sistema escolar y luego darle las herramientas y espacios para que teniendo un hijo, pueda capacitarse o ingresar al mercado del trabajo. Un elemento importante pero no referido directamente a los diseos de las polticas sociales, es el que surge cuando nos encontramos con problemas de organizacin y gestin a nivel de polticas sociales. Reconociendo la particularidad del aparato estatal como institucin, no podemos dejar de considerar que muchas de sus acciones no estn implementadas desde criterios de eficiencia y calidad.

iCmo se pueden disear acciones de intervencin para entonaos y procesos dinmicos?


No tenemos una respuesta definitiva. Sin embargo, creemos que el enfoque que hemos trabajado puede ofrecer ciertas luces que podran ser de utilidad al momento de disear polticas de intervencin.

Al igual que en otros espacios de accin estatal, en el caso especfico de las polticas sociales, nos encontramos con problemas organizacionales como diseos rgidos y poco flexibles, ausencia de planificacin estratgica, falta de coordinacin entre programas, tareas duplicadas, centralismo en la toma de decisiones, ambigedad o falta de claridad de objetivos, ausencia de iniciativas innovadoras, evaluaciones poco peridicas de los programas, etc. En la medida en que el Estado contine siendo el actor ms importante en el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas sociales, ser necesaria la modificacin de los diseos organizacionales tradicionales en los que se encuentran insertos y a travs de los cuales han sido llevadas a cabo. La modernizacin de la gestin estatal en el mbito especfico de las polticas pblicas, parece una condicin indispensable para la generacin de nuevas polticas sociales. El enfoque de exclusin social no puede dejar de lado este desafo si pretende transformar significativamente el sentido y la praxis en lo que respecta a las polticas sociales en nuestro pas. Aunque no tenga directa relacin con este enfoque, el xito de sus propuestas pasa, en gran parte, por la capacidad que ste tenga de adaptar o transformar las estructuras de intervencin existentes. Este nuevo enfoque precisa de un aparato estatal y de organismos de generacin de polticas ms innovadores, descentralizados y eficaces. Para finalizar este conjunto de observaciones a la forma tradicional de realizar polticas sociales, nos parece de vital importancia hacer una consideracin sustantiva al momento de evaluar dichas polticas. Esta consideracin dice relacin con un carcter objetivador de los sujetos a partir de las acciones tradicionales de intervencin social.
Qu queremos decir al hablar de un carcter objetivador de las polticas sociales tradicionales ?

El enfoque de pobreza termina reduciendo al sujeto social en un dato con determinados atributos. En ese sentido, el sujeto social desaparece, se convierte en un dato estadstico sometido a manipulacin. De ese modo las desventajas sociales quedan reducidas a la manipulacin de voluntades tcnicas, perdiendo la capacidad "tica" que puede evocar un concepto que site a la persona como un verdadero sujeto. Creemos que situar al sujeto y no a un objeto en el centro y como primera prioridad al tratar las mltiples formas de desventaja social, plantea grandes desafos, pues obliga a toda la sociedad a ser co-responsables en la accin contra dichas desventajas. El concepto de exclusin tambin realiza grandes aportes en dicho sentido. A nuestro juicio, este enfoque parte de la base que las formas de exclusin se articulan al interior de la sociedad. Son sujetos los que estn excluidos y hay responsabilidad de otros sujetos o bien de instituciones dirigidas por sujetos, que contribuyen directa o indirectamente en los procesos de exclusin. Este enfoque puede desarrollar y motivar una bsqueda de mayor justicia social, que trascienda las decisiones meramente tcnicas, al evocar la responsabilidad de la sociedad en su conjunto y exigencias individuales a cada uno de nosotros. Por ltimo, es necesario sealar que no es que todas las potencialidades de este enfoque y de este concepto, estn dadas antes de su implementacin. Las consideraciones que aqu se han vertido, dicen relacin con ventajas analticas del enfoque de exclusin en trminos de generacin de polticas de intervencin. Aqu slo se han mostrado los espacios que este enfoque podra iluminar y potenciar si es que fuese utilizado en forma prctica. Las ventajas aqu expuestas constituyen el desafo futuro de este concepto, en la medida que sea capaz de generar acciones concretas y acotadas contra la exclusin o las exclusiones. De hecho, puede que en la prctica, este enfoque no logre generar ninguna diferencia como forma concreta de intervencin.

Estas ventajas que aqu se han expuesto no constituyen o no pretenden invalidar las formas anteriores en que se ha hecho intervencin social. Es ms, gran parte de las recomendaciones que este enfoque agrega dicen relacin directa con los aportes de experiencia de otras formas de realizacin de polticas. Podemos decir que para la intervencin en materia social, el enfoque de exclusin pretende dar herramientas analticas y conceptuales que permitan mejoras continuas contra las formas de desventaja y exclusin presentes en nuestra sociedad.

E. Conclusiones
Las polticas sociales en nuestro pas han sufrido mltiples transformaciones a travs del tiempo. Surgieron a principios de este siglo, intentando diferenciarse de las acciones de caridad y respondiendo a los problemas que surgieron con la industrializacin y urbanizacin. Los primeros programas sociales tenan como objetivo mejorar las condiciones de vida a la que se vean enfrentados los primeros grupos de trabajadores. En esta primera etapa, acciones importantes fueron las que buscaron mejorar las condiciones de vida de aquellas familias, junto con la proteccin de sus derechos en el mbito del trabajo. En una segunda etapa, desde los aos treinta en adelante, los programas sociales se orientaron a la satisfaccin de las necesidades de los emergentes sectores medios. Durante estos primeros treinta aos, las polticas sociales se articularon al margen de perspectivas tericas o conceptuales claramente definidas. La gran mayora de los programas sociales, fueron creados fuera de esquemas ordenadores que dieran coherencia y sistematicidad a las medidas implementadas. A pesar de ello, los programas sociales tuvieron gran impacto y lograron que amplios segmentos de la sociedad se vieran beneficiados con dichas polticas. Es slo durante la dcada de los sesenta cuando comienzan a generarse acciones de

intervencin social ancladas en esquemas analticos y conceptuales. La primera de estas formas de intervencin fueron las que se desarrollaron desde las teoras de la marginalidad en sus diferentes vertientes. Esta teora dio pie a un sinnmero de acciones desde las cuales se pretendieron generar profundas transformaciones. Los programas sociales que emergieron durante este perodo estaban compenetrados del diagnstico que los tericos de la marginalidad hacan de la realidad latinoamericana. Desde sus recomendaciones se iniciaron planes que intentaban superar la marginalidad urbana, campesina, indgena, etc. Por ello, las polticas de intervencin durante este perodo intentaron incorporar a los segmentos que tradicionalmente haban sido marginados de las grandes esferas de interaccin social. La promocin popular constituy una de las herramientas para actuar que se impulsaron durante estos aos. Otras acciones que directa o indirectamente estuvieron influidas por esta perspectiva fueron los procesos de reformas agrarias que se impulsaron en Chile y en otros pases latinoamericanos. Las teoras de la marginalidad y sus propuestas de intervencin, fueron reemplazadas abruptamente despus de 1973. Desde mediados de los setenta, se introdujo el concepto de pobreza, que se convirti en el nuevo paradigma de tematizacin de las desventajas sociales. Las desventajas sociales, desde el concepto de pobreza, pasaron a ser atributos de los individuos y se redujeron a carencias puramente materiales. Este nuevo nfasis de intervencin perdi la capacidad de explicar la naturaleza de las desventajas y de situarlas dentro de la dinmica social ms amplia en las que ellas se encontraban. Esta nueva orientacin privilegi acciones acotadas a ciertos "estados" como la infancia y la maternidad y tematiz las desventajas al interior de unidades desagregadas como hogares e individuos. Es desde este concepto desde donde se han diseado la gran mayora de los programas de intervencin social. El concepto de pobreza es el

que ha brindado las nociones bsicas de desventaja social y desde sus premisas fundamentales se han articulado los programas sociales. Esto no quiere decir que el uso del concepto ha sido homogneo a travs del tiempo. El uso del concepto de pobreza ha evolucionado desde una mirada ms asistencia1 desde mediados de los setenta hasta fines de los ochenta, hacia un enfoque habilitador desde los noventa en adelante. El concepto de pobreza ha permitido exitosamente delimitar desventajas sociales, de modo de ir actuando focalizadamente dentro de aquellos grupos ms vulnerables de nuestra sociedad. Sin dejar de reconocer los avances que ha introducido el concepto de pobreza en la delimitacin de las desventajas sociales, as como su precisin al momento de definir grupos de intervencin, este trabajo ha pretendido introducir la perspectiva de la exclusin social. Nuestro esfuerzo ha estado puesto en dilucidar las cualidades de esta nueva perspectiva respecto de las desventajas sociales, tanto en trminos analticos como en trminos de las formas concretas de intervencin social. La perspectiva de la exclusin social surgi en Europa a fines de la dcada de los sesenta y que inicialmente fue concebida como un atributo de ciertos individuos o grupos, que comenzaban a quedar fuera del mercado del trabajo y con ello perdan una serie de beneficios que el Estado poda brindarles. El origen europeo del concepto, es decir, el hecho de responder a dinmicas especficas de crecimiento, empleo y beneficios estatales, ha sido uno de los principales obstculos para su incorporacin a la realidad de pases subdesarrollados o en vas de desarrollo. Sin embargo, esta distancia inicial del concepto de exclusin, respecto de las dinmicas latinoamericanas en general y chilena en particular, no podra ser la causa del rechazo de este enfoque. Por ello, el primer esfuerzo ha estado puesto en la comprensin acabada, o al menos lo ms acabada posible de este concepto. Las posibilidades de asimilacin del concepto radican en que con el tiempo, la exclusin pas

a ser un problema dentro de las instituciones y por tanto, se constituy como una situacin de desintegracin social. De ese modo, la exclusin se convirti en un proceso de distanciamiento entre los individuos y las instituciones sociales. Diferentes sujetos y grupos perdieron la "intimidad" con las instituciones y el amplio espectro de las interacciones con stas. Es esta definicin sustantiva de la exclusin social, la que nos hace pensar en que esta perspectiva de anlisis puede ser usada en nuestro pas y en nuestro continente. El hecho de pasar a concebir las desventajas sociales dentro de procesos institucionales -no como atributos de individuos- nos abre un espacio de intervencin de muchas facetas. Adems de ello, la perspectiva de la exclusin social posee mltiples ventajas analticas: En primer lugar, este concepto asume la historicidad y la contingencia de las desventajas. Esto quiere decir que cada sociedad construir exclusiones especficas en virtud de las situaciones concretas a las que se ve enfrentada. El enfoque de exclusin es capaz de reconocer diferencias territoriales, culturales e histricas. Otro rasgo importante de la perspectiva de la exclusin social es su carcter multidimensional. La exclusin social se constituye a partir de tres dimensiones bsicas. Una dimensin econmica, otra sociocultural y una poltica. Por ello, la exclusin supone diversas desventajas que van ms all de carencias materiales o econmicas. Desde esa perspectiva, existen mltiples formas de desventaja y, por ello, la exclusin presenta profunda complejidad al momento de decidir intervenir. Otro rasgo de la exclusin es su orientacin hacia procesos. Las desventajas sociales se constituyen al interior de dinmicas que originan exclusiones y procesos de desintegracin. Las desventajas sociales son construcciones permanentes que se crean y recrean a travs del tiempo. En ese sentido, la exclusin no es un "estado" en el cual se encuentran ciertos individuos o grupos, sino que es una realizacin permanente que se va gatillando dentro de las

instituciones en que se desenvuelven individuos y comunidades. Estas tres caractersticas bsicas del enfoque de exclusin son las que expresan de mejor manera sus ventajas respecto de los esquemas analticos y de intervencin utilizados en la actualidad. Por ello, el enfoque de exclusin social posee un valor adicional, desconocido por las clsicas definiciones de pobreza y deprivacin material. En ese sentido, creemos que es imprescindible incorporarlo en el diseo de acciones o polticas sociales. Qu acciones debiesen iniciarse para la incorporacin del concepto dentro de las actuales polticas sociales? Desde nuestro punto de vista, creemos que existe ya una amplia gama de definiciones sustantivas de lo que constituye exclusin social. El taller dentro del cual se ha insertado este trabajo ha demostrado que los esfuerzos realizados han dado frutos en la delimitacin y clarificacin del concepto. Sin embargo y como se demostr durante el taller, se hace urgente una delimitacin operacional del concepto. Sin la realizacin de esta tarea los esfuerzos por precisar el concepto sustantivamente habrn sido intiles. Es fundamental una definicin operacional de dimensiones e indicadores de exclusin social que permitan la cuantificacin de dicha problemtica. Este objetivo es primordial porque si no se avanza en la operacionalizacin del concepto, se corre el riesgo de seguir utilizando los mismos instrumentos de medicin que se han diseado desde el concepto de pobreza. Es fundamental definir dimensiones de exclusin que sean capaces de recoger la riqueza y las ventajas del concepto y que radican fundamentalmente en su multidimensionalidad, su historicidad y su carcter dinmico. Sin la realizacin de esta tarea, el enfoque de exclusin slo ser un sinnimo ms del ya utilizado concepto de pobreza. En ese sentido, los esfuerzos debern estar puestos en la generacin de instrumentos lo suficientemente sensibles a formas de desventaja, que sobrepasan la dimensin material y que se

asocian a otras precariedades sociales que dicen, a nuestro juicio, relacin con la constitucin de una ciudadana integral. Tan importante como la capacidad para describir las desventajas definidas desde el enfoque de exclusin ha de ser la generacin de nuevas formas de intervencin social. Desde la perspectiva de la exclusin social, las polticas sociales no podrn reducirse a polticas tradicionales de salud, vivienda y educacin para los grupos ms vulnerables de la sociedad. En primer lugar, ser necesario definir polticas de accin a la luz de las necesidades concretas de cada comunidad o grupo de personas. La disyuntiva de qu hacer ser necesariamente una construccin dinmica en virtud de la situacin especfica que se enfrente. En ese sentido ser imprescindible que se definan en forma novedosa las formas de intervencin social. Sera francamente absurdo mantener las actuales formas de intervencin social. Un verdadero indicador de la introduccin del concepto de exclusin social estara en la modificacin de las formas de disear e implementar polticas sociales. Desde nuestro punto de vista este objetivo ha de tener que superar mltiples obstculos. Existen dudas respecto de si el Estado chileno est en condiciones de asumir polticas sociales desde este enfoque. Tambin es cuestionable si nuestra sociedad civil podra embarcarse en un proyecto de este tipo. El desafo que plantea este enfoque refiere a un proyecto de construir una sociedad integrada, es decir, posibilitar la ciudadana plena para todos los miembros de ella. El desafo de este enfoque est en la generacin de inclusin, es decir, en la creacin de vnculos permanentes entre los individuos y la sociedad a la que pertenece. No se puede negar que este desafo es siempre ilimitado. La integracin es un logro que nunca se agota. Es ms, ella se va desarrollando y se va transformando a travs del tiempo. La integracin es una finalidad permanente a la que se ven enfrentadas todas las sociedades. Esto no quiere decir que no existan

responsabilidades presentes dentro de nuestra sociedad. En Chile, los diferentes actores de la sociedad deben trabajar por la identificacin de aquellos espacios en donde se inician procesos integradores de modo de potenciarlos. Del mismo modo, se deben aminorar los espacios que perpetan procesos de desintegracin. Por ltimo, existe la urgencia de revertir los procesos de desintegracin que ya se han iniciado y que afectan a diferentes segmentos de la sociedad. A nuestro juicio, al Estado se le han de plantear numerosos desafos, porque desde nuestro punto de vista, es a l a quien se le plantean las mayores exigencias en esta materia. El Estado y sus instituciones sern vitales en la generacin de formas slidas de integracin. De igual manera, no se puede desconocer la importancia creciente que ha de tener la sociedad civil en la lucha contra la exclusin. Cada uno de los ciudadanos, desde las instituciones que ellos se desenvuelvan, han de ser vitales en la bsqueda de consolidacin de espacios que aseguren la integracin social.

Notas
Para esta seccin se han utilizado los trabajos de Arellano (1985); Schkolnik (1992); Schkolnik y Bomefoy (1994) y algunos artculos del libro de Raczynki, Pizarro y Vial (1995). El gasto pblico social cubre todos los gastos del gobierno referidos a iniciativas sociales, incluyendo los costos administrativos asociados a la provisin de servicios sociales. El gasto fiscal social considera todos los recursos de hecho recibidos por la poblacin. Consideramos que no existen ni los estudios ni la suficiente distancia para poder evaluar los logros y las debilidades de intervencin del perodo 1990 a 1995. En este caso la perspectiva terica relevante para el diseo de polticas fue el concepto de marginalidad desarrollado por el Centro de Desarrollo Econmico y Social de Amrica Latina (DESAL). Para un estudio ms acabado, vase DESAL (1969) y Quijano (1970). Estos pases pertenecen a la asociacin europea de libre intercambio (AELI). Estos datos se encuentran en OIT (1995). En esta seccin se utiliza Durkheim (1967 y 1968) y Tironi (1990). En esta seccin se utiliza Pierre Bourdieu 1988 y 1990. lo En esta seccin se hace uso de los trabajos de Rodgers (1994) y Wolfe (1994). Para mayor precisin, ver Faria (1994); Ypez del Castillo (1994); Rodgers (1995), Irarrzaval (1995).

'

"

BIBLIOGRAFIA
Aedo, C.; Lanaiaga, 0. 1993 "Polticas sociales 1 y 11" , en Revista de Anlisis Econmico, Vol. 8, nm. 2 (Santiago, ILADES). Arancibia, V. 1995 "El rol de la madre como mediadora en el proceso de habilitacin", en Revista de Estudios Pblicos, nm. 59 (Santiago, CEP), invierno. Arellano, J. P. 1985 Polticas sociales y desarrollo en Chile 1924-1984 (Santiago, CIEPLAN). Durkheim, E. 1967 De la divisin del trabajo social (Buenos Aires, Shapire).

1968 Las formas elementales de la vida religiosa (Buenos Aires, Shapire).

Faria, V. 1994 Social exclusion in Latin America: An annotated bibliography (Ginebra, IIEL).

1995 "Poltica fiscal y desarrollo social", en D. Raczynski; C. Pizarro y J. Vial (Publicado bajo la direccin de): Polticas econmicas y Sociales en el Chile democrtico (Santiago, CIEPLAN).

1995 "Social exclusion and Latin American analyses of poverty and deprivation", en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, realizy, responses (Ginebra, IIEL-PNUD) .

Appassamy, P. 1995 "Social exclusion in respect of basis needs in India", en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de):

Figueroa, A. y otros 1995 "Social exclusion and social inequality in Peru" , en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, reality, responses (Ginebra, IIEL-PNUD). Ffrench Davis, R.; Raczynski, D. 1987 le impact

Social exclusion: Rhetoric, reality, responses


(Ginebra, IIEL-PNUD) . Bhalla, P.; Lapeyre F. 1995 Social aclusion

of global recession and national policies on living standards: Chile, 1973-1987, serie Notas
Tcnicad97 (Santiago, CIEPLAN). Flaio, N. 1991 "El Fondo de Solidaridad e Inversin Social: En qu estamos pensando?", en Coleccin Estudios CZEPLAN , nm. 31 (Santiago, CIEPLAN), marzo, nmero especial. Garca, A. 1991 "Las orientaciones de la poltica social", en Coleccin Estudios CIEPLAN, nm. 3 1 (Santiago, CIEPLAN), marzo, nmero especial. Garca, A.; Schkolnik, M. 1995 "Superacin de la pobreza: Balance y propuestas, en D. Raczynski, C. Pizarro y J. Vial (Publicado bajo la direccin de): Polticas econmicas y sociales en el Chile democrtico (Santiago, CIEPLAN). Gore, C. 1995 y otros "Introduction: Markets, citizenships and social exclusion", en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, reality, responses (Ginebra, IIEL-PNUD).

revisited towards un analytical and operational framework (Ginebra, OIT).


Bourdieu, P. 1969 Estructuralismo y sociologa (Buenos Aires, Editorial Nueva Visin).

1988 La distincin (Madrid, Editorial Taurus). 1990 Sociologa y cultura (Mxico, Editorial Grijalbo).

Castaeda, T, 1990 Para combatir la pobreza (Santiago, Centro de Estudios Pblicos) . CEPAL, 1990 Magnitud de la pobreza en Amrica Latina (Santiago, CEPAL).

1994 Panorama social de Amrica Latina (Santiago, CEPAL). 1995 Focalizacin y pobreza, serie Cuadernos de la CEPALl7 1 (Santiago, CEPAL).

DESAL, 1969 Marginalidad en Amrica Latina (Barcelona, Editorial Herder) .

Irarrzaval, 1. 1995 "Habilitacin, pobreza y poltica social", en Revista de Estudios Pblicos, nm. 59 (Santiago, CEP) , invierno. MIDEPLAN, 1994 Situacin de la pobreza en Chile: 1987-1992 (Santiago, MIDEPLAN). Migdal, J. 1988 Strong societies and weak states (New Yersey, Princeton University Press). OECD, 1994 Organizationfor economic cooperation and development economic outlook, nm. 55 (Pars, OECD), junio. OIT, 1994 Cmo superar la exclusin social, Ponencia presentada en la Conferencia Mundial en la Cumbre sobre Desarrollo Social (Ginebra, IIELIPNUD).

1995 "Polticas sociales para grupos de riesgo: Un nuevo enfoque", en D. Raczynski; C. Pizarro y J. Vial (Publicado bajo la direccin de): Polticas econmicas y sociales en el Chile democrtico (Santiago, CIEPLAN).

Rodgers, G. 1995a "What is special about a social exclusion approach?" ,en G . Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de):

Social exclusion: Rhetoric, realily, responses


(Ginebra, IIEL-PNUD).

1995b "The design of policy against exclusion", en G. Rodgers, C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, reality, responses (Ginebra, IIEL-PNUD).

1995 El empleo en el mundo 1995 (Ginebra, OIT) .

Silver, H. 1994 "Exclusin social y solidaridad social: Tres paradigmas", en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 113, niims. 5 y 6 (Ginebra, OIT).

PNUD, 1990 PNUD).

Desarrollo sin pobreza (Quito,

Quijano, A. 1970 Redefinicin de la dependencia y

proceso de marginalizacin en Amrica Latina,


ponencia para el curso de Capacitacin en Planificacin de los Recursos Humanos (Santiago, ILPES-OIT). Raczynski, D. 1991 "Descentralizacin y polticas sociales: Lecciones de la experiencia chilena y Coleccin Estudios tareas pendientes", en CIEPLAN , nm. 31 (Santiago, CIEPLAN), marzo, nmero especial.
-

1995a "Reconceptualizing social disadvantage: Three paradigms of social exclusin", en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, real@, responses (Ginebra, IIEL-PNUD). 1995b "Policies to combat social exclusion: A French-British comparison", en G . Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rhetoric, reality, responses (Ginebra, IIEL-PNUD).

Tironi, E, 1990 Autoritarismo, modernizacin y marginalidad (Santiago, SUR). Wolfe, M. 1995 "Globalization and social exclusion: Some paradoxes", en G. Rodgers; C. Gore y J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de):

1995 "Focalizacin de programas sociales: Lecciones de la experiencia chilena", en D. Raczynski; C. Pizarro y J. Vial (Publicado bajo la direccin de): Polticas econmicas y sociales en el Chile democrtico (Santiago, CIEPLAN).

Social exclusion: Rhetoric, realily, responses


(Ginebra, IIEL-PNUD). Ypez del Castillo, 1. 1994 "El estudio comparativo de la exclusin social: Consideraciones a partir de los casos de Francia y Blgica7', en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 113, nms. 5 y 6 (Ginebra, OIT).

Schkolnik, M. 1992 The distributive impact of fiscal and labour market policies: Chile's 1990-1991 refomzs (Florencia, UNICEF).

1994 Una propuesta de tipologia de las polticas sociales en Chile (Santiago, UNICEF).

EXCLUSION SOCIAL Y POBREZA: IMPLICANCIAS DE UN NUEVO ENFOQUE


A. Introduccin El problema de la exclusin social es nuevo. Aun cuando en toda sociedad han existido "parias", "aptridas", "desplazados", "no ciudadanos", etc., -baste estudiar el sistema de castas de la India, la estructura de las sociedades esclavistas, la nocin de extranjero en la antigua Grecia- y aunque estos fenmenos probablemente significan una marginacin social mucho ms radical que la que ocurre en la sociedad actual, el fenmeno de la exclusin es indito. Lo es porque slo en la poca moderna ste se comienza a entender como un problema social, un problema que afecta a algunos de sus miembros, pero que concierne a todos. Si en las sociedades de castas o de esclavos las diferencias se explicaban a partir de un orden natural dado y trascendente y, por lo tanto, no eran susceptible de un juicio tico, ni de transformaciones (por lo tanto no originaban conflictos sociales), la sociedad actual se funda en la premisa de la igualdad universal: a pesar (y a partir) de la heterogeneidad entre los individuos, todos somos depositarios de ciertos derechos, beneficios y oportunidades que corresponden por el hecho mismo de vivir en sociedad. El que algunas personas no accedan a ellos es entonces un problema que concierne a toda la sociedad y que debe ser abordado a travs de sus instituciones. Al mismo tiempo, la conciencia de igualdad universal se ha expandido entre las personas, por tanto, quienes estn en situacin de exclusin poseen elementos de juicio crtico para evaluar dicha situacin y reaccionar a ella con actitudes que frecuente la reproducen o se transforman en crisis sociales. La nocin de exclusin pareciera hacer referencia directa y recproca a la situacin de los individuos y al orden social como un todo. Desde esta perspectiva se la comparar con las nociones de pobreza y desigualdad, con las cuales est estrechamente relacionada. La nocin de pobreza ha sido ampliamente usada en latinoamrica y en el mundo entero para designar las situaciones de carencia en que viven amplios sectores de la poblacin. La pobreza se plantea como un fenmeno integral, asociado a factores psicosociales, culturales y econmico-estructurales. Hoy, cuando casi un 40% de la poblacin latinoamericana es pobre, la pobreza se plantea como un problema urgente y un desafo impostergable. El concepto de exclusin, por su parte, surgi recientemente en los pases desarrollados -sociedades ricas donde la pobreza apareca como un fenmeno marginal e incidental- y cobra creciente validez para explicar los problemas sociales que han surgido a consecuencia de la reestructuracin econmica y de los cambios tecnolgicos. Desde distintas vertientes tericas, la exclusin alude al fenmeno de la desintegracin social, es decir, la marginacin de un nmero creciente de personas de las principales relaciones, instituciones y dinmicas sociales y la dualizacin social entre un grupo que est 'dentro' y otro que est 'fuera'. Este trabajo busca evaluar comparativamente ambos conceptos, para determinar la pertinencia y utilidad de la aplicacin del enfoque de la exclusin en el contexto latinoamericano y, particularmente, en Chile.
B. Exclusin, pobreza y desigualdad: Aspectos analticos
l . Definicin de pobreza

La pobreza se define como "una situacin que impide al individuo satisfacer una o ms necesidades bsicas y participar plenamente en la vida social. Es un fenmeno esencialmente econmico con dimensiones sociales, polticas y culturales, que se asocia a la escasa participacin y se expresa en el subconsumo" (PNUD, 1990, pgs. 33 y SS.). Los pobres estn obligados a

satisfacer algunas necesidades, sacrificando otras, por tanto viven en un estado de necesidad que impide la libertad. La definicin de las necesidades bsicas, as como del nivel mnimo de su satisfaccin se basa en el concepto de dignidad humana y de universalidad de los derechos fundamentales. Esta definicin tiene como referencia algunos elementos bsicos del bienestar y del estilo de vida imperante y, por lo tanto, no es inmutable en el tiempo, "pero no debiera depender de la escasez local de recursos, ni de la resignacin culturalmente incorporada a travs de siglos de miseria y opresin" (Altimir, 1979, pg. 11). Por otra parte, las necesidades pueden dividirse en materiales (o dependientes mayoritariamentede las condiciones econmicas) y no materiales. Las primeras incluyen: nutricin, salud, educacin, vestuario y transporte, entre otras. Las segundas incluyen: afecto, autoestima, participacin, creacin, identidad y libertad, entre otras. Aun cuando los estudios sobre el tema destacan la importancia de las necesidades no materiales, generalmente se prescinde de ellas al operacionalizar la pobreza, debido a la dificultad de definirlas y cuantificarlas (Irarrzaval, 1989) y a que tradicionalmente estas necesidades son satisfechas al interior del hogar, mbito "ntimo" en el cual tienen poco impacto las intervenciones pblicas. Sin embargo, los factores no materiales son extremadamente relevantes y junto a los materiales forman un todo indisoluble. 2. Principales enfoques de la pobreza
J Enfoque absoluto, basado en la dimensin

necesidades humanas materiales consideradas bsicas. Aunque es considerado la manera ms "objetiva" de medir pobreza, tiene limitaciones como la variabilidad de estos requerimientos y la dificultad de traducirlos en bienes concretos, que hacen que "todos los procedimientos usados en la definicin de pobreza como nivel de subsistencia puedan ser razonablemente cuestionados" (Towsend, 1974, pg. 7 1). El enfoque absoluto se basa en el ingreso de los hogares, como indicador de su capacidad de satisfacer sus necesidades. A partir de este enfoque se definen como indigentes a los hogares que no tienen el ingreso suficiente para satisfacer las necesidades alimentarias de sus miembros y, como pobres, a aquellos hogares cuyo ingreso no permite satisfacer el conjunto de las necesidades bsicas.
JEnfoque de necesidades bsicas

- Calidad

de vida
Definicin similar al enfoque biolgico, pero que se basa en otras dimensiones como las condiciones y equipamiento de la vivienda, disposicin de servicios sanitarios, educacin y salud, que son indicadores del nivel o calidad material de vida de las personas. Estas dimensiones son factores concomitantes a la pobreza (Irarrzaval, 1989, pg. 27) pues determina la calidad de vida de la poblacin y representan una inversin en capital humano (desarrollo de posibilidades para superar la condicin de pobreza). La nocin de necesidades bsicas, niveles de satisfaccin y satisfactores cambia histricamente, por tanto es necesario revisarlos. As, en la actualidad se estudian nuevas dimensiones como el vivir en un lugar libre de contaminacin o el tener acceso a la cultura y recreacin. Algunos ejemplos de la aplicacin de este enfoque son: "Indice de calidad material de vida", desarrollado por UNICEF, "Mapa de extrema pobreza" construido en Chile por ODEPLAN y el Instituto de Economia de la Universidad Catlica de Chile.

biolgica1
Refiere a los hogares que no pueden satisfacer las necesidades alimentarias miminimas para subsistir, cualquiera sea el contexto social en que viven. Este enfoque apunta al ncleo irreductible de la pobreza. Para medir la pobreza desde una perspectiva ms integral, el enfoque absoluto no incluye slo las necesidades alimentarias, sino tambin las restantes

Este enfoque puede complementar al enfoque biolgico y, en algunos casos, se los ha integrado, por ejemplo, en el Mtodo Integrado de Medicin de la Pobreza (Katzman, 1989, pgs. 141-152).
Cl Enfoque de privacin relativa

Basado en ciertas condiciones objetivas para distinguir cuando una persona posee menos que otras de cierto atributo considerado como normal en una sociedad, sea bienestar, oportunidades, respeto, etc. Para determinar en qu consistir la privacin es importante "definir el estilo de vida generalmente compartido y aprobado en una sociedad, y evaluar si hay un lmite por debajo del cual las personas se encuentran en dificultad para compartir las actividades, costumbres y estndares de vida de una sociedad7' (Wedderburn, 1974, pg. 4). Ello hace referencia a la organizacin poltica y prcticas sociales predominantes, que generan expectativas en las personas acerca de los que es justo o injusto, de lo que se considerar como un derecho universal y, por tanto, de lo que puede exigir. Este enfoque es difcilmente operacionalizable, sin embargo, revela la imposibilidad de comprender la situacin de pobreza con prescindencia del contexto social en que existe. En este sentido, representa un aporte complementario al enfoque absoluto.

Aunque ambos enfoques -juicio de valor y de consenso social- son un aporte, pues integran las percepciones de la ciudadana y una referencia a las pautas valricas basadas en la nocin de dignidad humana, no son legtimos como definiciones de pobreza. El fundamento de esta la definicin de pobreza deben ser estndares objetivos, y no prescripciones ticas o el consenso obtenido a partir de percepciones subjetivas.
D Enfoque de poltica

Los estndares de la pobreza pueden estar basados en los objetivos, capacidades o intereses de las polticas pblicas, en cuanto sta "refleja un equilibrio entre los deseos y las posibilidades de la comunidad" (U. S. President 'S Cornmission on Income Maintenance, 1969, pg. 8). Pero las polticas son una funcin de la organizacin de poder de Ia sociedad y de las factibilidades prcticas del aparato pblico, lo que no puede convertirse en determinantes de la nocin de pobreza.
3. Pobreza y dinmicas sociales

O Enfoque de juicio de valor


Define la pobreza como una situacin ticamente deplorable y cuya eliminacin es un imperativo moral de la sociedad. Este enfoque ha sido desarrollado principalmente por la Iglesia Catlica, a travs de la Doctrina Social.
Cl Enfoque de consenso social

Define la pobreza preguntndole a los propios ciudadanos cul es el nivel en que las personas comienzan a ser pobres o, alternativamente, desde qu nivel las personas pueden considerar satisfechas sus necesidades.

Los enfoques presentados son tipos puros que no agotan las posibles comprensiones del fenmeno de la pobreza y mucho menos agotan la complejidad del fenmeno. A pesar de sus diferencias, todos ellos comprenden la pobreza como una situacin caracterizada por la carencia, la contraparte negativa de una situacin 'normal' o 'deseable'. En la actualidad existe consenso en el mundo entero acerca del uso del enfoque biolgico (en algunos casos en complementariedad con el enfoque de necesidades bsicas - calidad de vida) para definir la pobreza, pues ste provee criterios absolutos cuantificables, que permiten hacer seguimientos a travs del tiempo y realizar comparaciones entre pases. La operacionalizacin de la pobreza incluye dos ejercicios sucesivos: la identificacin de cierto universo relevante -quienes estn debajo del estndar previamente determinado- y la agregacin de las caractersticas del conjunto de

Cuadro 1
ENFOQUES DE LA POBREZA Y CRITERIO O ESTANDAR PREDOMINANTE EN CADA UNO

Juicio de valor Consenso social Polticas

Criterios ticos Opiniones de la ciudadana acerca de nivel mnimo de satisfaccin de necesidades Capacidad y prioridades de agentes pblicos operaciones metodolgicas de identificacin y de agregacin la operacionalizacin de la pobreza permite describir una categora sin referencia a las dinmicas sociales que la producen y reproducen. De este modo, la gran ventaja metodolgica de la nocin de pobreza -un estndar absoluto que permita calcular la incidencia del fenmeno en la sociedad- se transforma al mismo tiempo en el origen de sus limitaciones, al no incluir en la nocin de pobreza los fenmenos que la producen y reproducen. La pobreza no es solamente una situacin de carencia, de insatisfaccin de necesidades, sino que es fundamentalmente el resultado de las dinmicas sociales, de los procesos relacionales entre los diferentes actores e instituciones sociales que se desarrollan en el mbito econmico, en la toma de decisiones polticas, en las dinmicas familiares, en los estilos de socializacin, las decisiones estatales, etc. Esta dimensin de la pobreza -en cuanto proceso dinmico- no se considera como un factor constitutivo en las tradicionales mediciones y estrategias de intervencin para superarla. Sin embargo, algunos expertos en el tema de la pobreza han entregado claves interpretativas que permiten comprender de qu modo las dinmicas sociales inciden en la pobreza. Amartya Sen -uno de los principales exponentes del enfoque biolgico- postula el concepto de titularidades (Sen, 1967): las titularidades de una persona son el conjunto de bienes de los que

en una medida global de pobreza, que permitir determinar la cantidad de pobres de cada sociedad y la proporcin de pobres respecto de la poblacin total (tasa de incidencia de la pobreza). Los criterios absolutos para definir la pobreza no son estticos en el tiempo, sino que cambian segn los estndares sociales vigentes. Por ejemplo, la educacin bsica es una exigencia universal en la sociedad actual, cuando hace cien aos no lo era. Al mismo tiempo, la pobreza absoluta se relaciona con la dimensin tica, con las percepciones acerca de los justo y de lo digno de la comunidad, pues stas definen en alguna medida cules sern los umbrales mnimos de pobreza aceptables. As, por ejemplo, la canasta nutricional bsica incluye no slo requerimientos calricos, sino que discrimina entre alimentos aceptables y otros cuyo consumo se considera indigno para los seres humanos. Por ello, los enfoques de la deprivacin relativa, de juicios de valor, y de consenso social -aun cuando no representan formas legtimas de definir y cuantificar la pobreza- no son analticamente irrelevantes sino que estn de algn modo implcitos en el enfoque absoluto de la pobreza. Aun cuando en trminos operacionales la pobreza se defina a partir de un estndar absoluto, a travs del cual se identifica a un conglomerado de personas, el anlisis de la pobreza no se puede reducir a las condiciones de vida del conglomerado pobre. A partir de las

puede disponer, manejar e intercambiar de acuerdo a las normas legales y sociales de legitimidad. En una sociedad de mercado existen cuatro tipos de titularidades: de mercado, se obtienen a travs del intercambio; productivas, derivadas de la produccin; de la fuerza de trabajo propia (y, por ende, de las titularidades mercantiles y productivas relacionadas con ella), y derivadas de herencias y transferencias. Todas las titularidades son una relacin entre las personas y los bienes que depende del contexto cultural, normativo e institucional y no slo de la existencia de dichos bienes. A partir del enfoque de titularidades, Sen define como pobres a aquellas personas que no tienen suficientes titularidades o capacidad de intercambiarlas para satisfacer sus necesidades bsicas, en una sociedad determinada. Factores como la desinformacin, las restricciones legales, las discriminaciones, las restricciones impuestas por determinados grupos de poder en sociedades donde el poder est muy concentrado, o la injerencia de determinados patrones culturales hace que las personas accedan diferencialmente a las titularidades. As, por ejemplo, el que en Chile, a un mismo nivel educacional las mujeres reciban salarios por hora 18.3% inferiores a los de los hombres (MIDEPLAN-UNICEF, 1993)significa que la poblacin laboral femenina tendr, en promedio, menores titularidades por fuerza de trabajo (y por tanto menores titularidades de intercambio), debido en gran medida a factores culturales e institucionales y no al valor mismo su trabajo. Desde una perspectiva distinta, Peter Towsend -exponente del enfoque de la privacin relativa- enfatiza la dimensin social de todas las necesidades humanas. Plantea que como miembros de una sociedad, las personas tienen necesidades que slo pueden ser definidas en virtud de las costumbres, normas y estndares de vida vigentes: "las necesidades bsicas no son rgidas, constantemente estn siendo cambiadas y aumentadas conforme ocurren cambios en la sociedad y en sus productos" (Towsend, 1979, pg. 17-18).

Segn Towsend, la capacidad de satisfacer necesidades no depende slo del nivel de ingresos, sino de la habilidad individual o colectiva para transformar recursos en satisfactores (que incluye factores como el modo local de integracin social, existencia de instituciones de intercambio, etc.) . Aunque el ingreso determina significativamente la incapacidad de satisfacer necesidades (es decir, la pobreza) no existe un continuo de carencias segn el ranking de ingreso. Por el contrario, debajo de un determinado umbral de ingresos la deprivacin tiende a acelerarse, intensificarse o multiplicarse desproporcionadamente. Es como si la gente luchara por mantener los patrones socialmente aceptados de vida, por cumplir de algn modo lo que se espera de ellos, aunque su ingreso se reduzca (por ejemplo, economizan en artculos suntuarios, pero siguen enviando a los nios a la escuela, reunindose con sus amistades, etc.), pero un vez que el ingreso se reduce ms all de cierto lmite "se retiran de satisfacer ciertas obligaciones, asociaciones y costumbres sociales bien establecidas" y se marginan de la vida social. Los factores que explican este fenmeno se encuentran en las dinmicas sociales y a las expectativas que las personas van generando, y no puramente en las reducciones absolutas de los montos del ingreso. Desde perspectivas diferentes ambos autores aluden a la necesidad de evaluar la situacin de pobreza relacionando la disposicin de ingreso (o bienes y servicios materiales) con los mecanismos sociales que subyacen la capacidad de integracin de las personas a las dinmicas sociales.
4. Desigualdad social

Un concepto muy asociado al de pobreza es el de desigualdad que apunta a las diferencias materiales y de posicin relativa entre los diferentes grupos sociales y alude a un criterio social para determinar cules son las diferencias aceptables entre quienes tienen ms y quienes tienen menos. La desigualdad se asocia principalmente a la distribucin del ingreso y

Grfico 1

EVOLUCION TASA DEDESEMPLEO PAISFS D E S A R R O W O S SELECCIONADOS

Aos
--- --

--

-. - - -- - -- --

Alemania

Francia

Ingaterra 0 Espaa

Suecia

EEUU

tambin se ha estudiado en otros mbitos -referidos a las oportunidades de las personasprincipalmente educacin y salud. Aunque la desigualdad puede tener incidencia significativa en la prevalencia de la pobreza (Altimir, 1994) desigualdad y pobreza son nociones diferente^.^ El anlisis de la desigualdad complementa al de pobreza, pues sita a los pobres en un esquema jerrquico de participacin de la riqueza social, y evidencia cul es su situacin en relacin a la de los dems sectores de la sociedad. Sin embargo, el enfoque de la desigualdad, al igual que la pobreza, es la descripcin de una situacin que es resultado de determinados procesos y relaciones sociales, pero no explora en qu consisten dichas dinmicas.
C. Exclusin social: Una nueva perspectiva

surgido nuevas perspectivas interpretativas que intentan complementar y ampliar los tradicionales enfoques de pobreza y desigualdad.
1 . Contexto: La problemtica social en los

pases desarrollados
En los pases desarrollados -principalmente Europa y Estados Unidos- caracterizados por la industrializacin acabada, por sistemas universales de bienestar de amplia cobertura y por regmenes democrticos consolidados, la pobreza se entiende como una excepcin, una situacin anmala y ocasionada ms bien por crisis temporales que pueden ser superadas. Sin embargo, desde los aos 70, los pases desarrollados han experimentado dos procesos sociales paralelos: por una parte, el "crecimiento econmico sin empleo" (en gran medida consecuencia de la reestructuracin econmica y productiva y de la velocidad del avance tecnolgico en el trabajo) y, por otra, el colapso de los sistemas estatales de bienestar. El crecimiento sin empleo ha generado tasas de desempleo altas y prolongadas (vase el grfico 1) y creciente precarizacin del empleo.

Aun cuando tienen una enorme potencia analtica y operacional, los enfoques de pobreza y desigualdad parecen ser insuficientes para dar cuenta de nuevos fenmenos y problemas sociales contemporneos, especialmente en los pases desarrollados. En este contexto han

Por otra parte, los modelos de Estado Bienestar desarrollados en Europa en la postguerra para proveer universalmente a la poblacin de ciertos bienes y servicios considerados como bsicos, y para asegurar sus condiciones de vida, son progresivamente incapaces de cumplir dicha misin. Debido a una crisis financiera y de rentabilidad, el Estado Bienestar ya no puede satisfacer las demandas de la ciudadana. Con ello, una creciente proporcin de ciudadanos comienza a quedar fuera de las redes -otrora universales- de provisin de servicios como la salud, educacin, vivienda y seguridad social. Ambos fenmenos se relacionan con el aumento de la pobreza (por ejemplo, en Estados Unidos4 la pobreza aument de un 133 % en 1991 a un 14.4% en 1993 (U.S. Bureau of the Census, 1993) a pesar de que el PIB per cpita aument de U$$21 644 a U$$ 22 575 (FMI, 1994))pero incluyen dimensiones que trascienden el tradicional concepto de pobreza, y que han dado origen a nuevos conceptos explicativos, como el de nueva pobreza. Los 'nuevos pobres' son aquellas personas incapaces de adaptarse a los requerimientos laborales -debido a la reestructuracin econmica y a los avances tecnolgicos- y por tanto son marginadas del mercado de trabajo por largos perodos o pueden acceder solamente a travs de diferentes formas de subempleo. La marginacin del mercado laboral conduce al deterioro en el acceso a servicios pblicos y a diferentes instituciones sociales. Otro concepto que ha surgido en este contexto es el de underclass (subclase) que refiere a la emergencia de un sector que est fuera del esquema de clases sociales, pues no tienen relacin con el sistema econmico. Si se entiende clase social como un conjunto de roles definidos segn el poder econmico que las personas tienen a travs de la relacin con el proceso de produccin, distribucin e intercambio, y si se acepta que los roles ocupacionales son los ms importantes en este contexto, la underclass sera aquel sector de la poblacin permanentemente incapaz de participar en el mercado de trabajo. El surgimiento de la

underclass estara influido por la desindustrializacin, la insuficiencia de las polticas pblicas y la creciente polarizacin ocupacional (Buck, 1991 y 1992). Aunque ambos conceptos refieren primariamente a la dimensin econmica (especialmente al mercado de trabajo) se relacionan con otros fenmenos, como la desarticulacin de la estructura familiar, la segregacin y estigmatizacin, la frustracin y descenso en la autoestima de los individuos, entre otros.5 Al respecto, algunos autores sugieren que debido principalmente a la marginacin permanente de la fuerza de trabajo, algunas familias son marginados o se automarginan de la mayora de los beneficios no slo materiales sino tambin simblicos de la sociedad (Dahrendorf, 1987), lo que produce una situacin difcilmente superable a travs de las iniciativas de los propios actores. Los conceptos de nueva pobreza y subclase son expresin de una nueva perspectiva de anlisis de las problemticas sociales, una perspectiva que busca relacionar el acceso a los mercados, el desempleo, la ciudadana, la pobreza y la desigualdad, en un marco analtico comn. Dicha perspectiva es lo que entenderemos por exclusin social. 2. El concepto de excZusin social La nocin de exclusin social comenz a ser usada en Francia durante los aos 70, para designar a todos los grupos que estaban fuera del sistema de seguridad estatal y que eran considerados "problemas sociales", como los impedidos, las personas con problemas psiquitricos, suicidas, drogadictos, hogares desintegrados, etc. Posteriormente esta versin estigmatizante evolucion y comenz a apuntar a fenmenos como el desempleo prolongado, especialmente de trabajadores poco calificados y migrantes, la dificultad de ingresar al mercado de trabajo (en este sentido la nocin de exclusin intersecta e incluye las nociones de underclass y 'nueva pobreza'), el aumento de personas que viven solas y aisladas, y de quienes no tienen vivienda, la descomposicin de instituciones bsicas

-particularmente la familia, que crecan en los pases desarrollados. La exclusin social integra estos fenmenos y refiere a una nueva y extrema forma de diferenciacin, que ya no puede entenderse a partir de la tradicional distincin "arriba-abajo", sino como una radical dicotoma en trminos "dentro-fuera" . La exclusin alude a procesos a travs de los cuales algunas personas no slo poseen menos, sino que son crecientemente incapaces de acceso a los diferentes mbitos de la vida social. No es, por tanto, solamente un problema de desigualdad, ni de pobreza, sino una fenmeno basado en la desintegracin ~ o c i a l : las ~ sociedades contemporneas son crecientemente incapaces de integrar a todos sus miembros, particularmente en el sistema econmico y en los beneficios pblicos bsicos, pero tambin en las instituciones y organizaciones formales y en las diversas redes de interaccin social. El proceso de exclusin implica siempre y necesariamente a una ruptura de la integracin social. La integracin, en trminos generales, refiere a los modos de articulacin de los componentes de la sociedad que la constituyen como un universo de sentido unitario y total. La integracin, por tanto, alude no slo a los aspectos materiales sino que incluye tambin la dimensin simblica. En este sentido, la exclusin implica un proceso de dualizacin en trminos materiales y simblicos, es decir, de ruptura progresiva de los lazos entre algunos actores y el sistema social, que hace cada vez ms difcil la reincorporacin de dichos actores. Desde esta perspectiva, los fenmenos de pobreza y exclusin no son analogables, pues presentan fundamentos diferentes: en cuanto la pobreza implica la insatisfaccin de ciertas necesidades bsicas, es decir, identifica una condicin de vida de privacin de acuerdo a lo que se considera necesario para el ser humano y de acuerdo a los patrones vigentes en la sociedad en que ese ser humano vive, la exclusin no remite principalmente al individuo, sino que es un fenmeno fundamentalmente social, que indica la imposibilidad de la sociedad para

integrar a todas las personas y, por lo tanto, la existencia de un conglomerado que, material y simblicamente, est 'fuera'. De este modo, puede existir exclusin sin que exista pobreza, en sociedades donde algunos sectores son discriminados de la participacin poltica, o del reconocimiento igualitario, lo que representara una situacin de exclusin, aun cuando dichos sectores satisfagan sus necesidades bsicas. Sin embargo, los estudios realizados a la fecha (principalmente por la Comunidad Europea) han enfatizado la dimensin econmica del fenmeno, como aspecto ms visible y como factor causal del proceso de exclusin (CEC, 1994a y l994b).

3. Anlisis comparativo de pobreza y exclusin


A travs de un cuadro comparativo se analizarn los aportes especficos que el enfoque de exclusin puede hacer a la comprensin de las problemticas sociales y al enfoque tradicional de la pobreza. El cuadro 2 permite comparar las nociones de pobreza y exclusin a travs de cuatro dicotomas bsicas.

a) En cuanto el enfoque de la pobreza enfatiza los aspectos econmicos, el enfoque de la exclusin presenta una perspectiva multidimensional.
La pobreza se asocia a la insatisfaccin de necesidades materiales, que dependen de la situacin econmica de las familias. Aun cuando se relaciona con factores extra-econmicos, como la participacin en organizaciones, en el mercado de trabajo, el nivel de autoestima, estilos de socializacin, adscripcin a pautas culturales, etc., estos factores se asocian con la pobreza con posterioridad a la identificacin del grupo pobre, es decir, como factores relacionados, mas no constitutivos de la situacin de pobreza. El enfoque de la exclusin es una perspectiva multidimensional que centra su atencin en los distintos mbitos de la vida social.

Cuadro 2
ANALISIS COMPARATIVO DE LOS ENFOQUES DE POBREZA Y EXCLUSION

1
A. B. C.

D.

Pobreza Enfasis en aspectos econmicos (tenerlno tener) Enfoque situacional (situacin resultante) No incluye dimensin relaciona1 "Homogeneizacin" del universo pobre
-

Exclusin

Perspectiva integral y multidimensional Enfasis en procesos y actores especficos Enfasis en relaciones entre actores Enfasis en heterogeneidad y especificidad de situaciones participacin en cada uno de los mbitos de la vida social, sino como una frontera imprecisa de situaciones de vulnerabilidad, que se potencian mutuamente. La multidimensionalidad del enfoque revela no slo la interrelacin entre las diferentes dimensiones del fenmeno, sino tambin la incongruencia que puede existir entre ellos, la necesidad de incluir la dimensin simblica y la preeminencia del mbito territorial en el anlisis. Respecto de la integracin entre dimensiones, el enfoque de la exclusin implicar, por ejemplo, investigar de qu modo factores como la prdida del empleo conducen no slo a la carencia de ingresos (aun cuando ste sea su efecto ms directo y visible) sino que implica tambin la marginacin de ciertas instituciones sociales propias del mundo del trabajo (bsicamente, organizaciones sindicales), deterioro o imposibilidad de acceso a los sistemas de seguridad o de salud garantizados slo a los asalariados, a transformaciones de ciertas pautas valricas del individuo desempleado, a la prdida de los ncleos de referencia y socializacin bsicos, etc. Estos factores, que aluden a los distintos mbitos de la vida social conforman una confluencia y activacin mutua y progresiva de fenmenos de exclusin que no puede ser entendida como un agregado de situaciones particulares. La exclusin no es una situacin absoluta sino esencialmente gradual, y la interrelacin entre dimensiones es lo que determina el grado con que afectar a la poblacin. Ello refiere a casos como los de algunos pases en desarrollo, en que la poblacin rural ms desposeda no puede acceder al

a Ambito econmico: refiere a los mecanismos que impiden a las personas participar en sistemas productivos e intercambios econmicos: recursos fsicos, recursos financieros, conocimientos y capacidades humanas. En este contexto, el mercado de trabajo y las caractersticas del empleo tienen gran relevancia, pues es el empleo la principal fuente de ingresos econmicos de las personas (segn una encuesta de empleo del PET, en Santiago, a junio de 1993 el ingreso por trabajo permanente ms trabajos ocasionales representaba el 86.6% de los ingresos de los hogares del quintil 1, y el 90.3 % de los ingresos de 10s hogares del quintil 5) (PET, 1995). a Ambito jm'dico-poltico: vinculado a la ciudadana, se refiere al acceso a derechos de tres tipos: derechos civiles: garantas bsicas de proteccin a la vida, igualdad y acceso a la justicia; derechospolticos: acceso a la participacin en la toma de decisiones de la sociedad y derechos sociales: garanta de acceso universal a bienes y servicios sociales bsicos (generalmente salud, educacin y vivienda) pues stos son el fundamento de la igualdad de oportunidades. a Ambito sociocultural: refiere a la participacin de las personas en redes sociales primarias, en las instituciones y organizaciones y a la adscripcin a las principales pautas normativas y orientaciones valricas de la sociedad. De este modo, el enfoque de la exclusin implica centrar la atencin en la interrelacin y vnculos entre estas tres dimensiones y entender la situacin de las personas en este contexto complejo y dinmico. La exclusin, en este sentido, no queda definida por un lmite fijo de

sistema de crdito pues no cumple los requisitos legales para ello, o en pases desarrollados, donde los 'homeless' no pueden tener acceso a beneficios pblicos, debido a que no pueden declarar un domicilio estable donde recibir la ayuda estatal. Estos ejemplos demuestran la importancia de la relacin entre los distintos mbitos de la exclusin, as como la existencia de mecanismos que la reproducen. La multidimensionalidad del enfoque remite tambin a la 'incongruencia' entre las diferentes dimensiones de la vida social. Ciertos procesos de inclusin en un mbito son exclusionarios en otros, o inclusiones de mediano y corto plazo pueden convertirse en factores de exclusin permanente o transmitidos intergeneracionalmente. Por ejemplo, la integracin temprana al mercado de trabajo genera imposibilidad de adquirir mayor educacin y capacitacin que permita acceder a un empleo mejor remunerado, la participacin en el mercado de trabajo por una jornada muy extensa (generalmente debido a salarios muy bajos) dificulta la participacin del trabajador en redes de interaccin social primarias, la integracin a ciertas organizaciones polticas (instituciones que actan como ncleos de referencia y fuentes de relaciones primarias) puede generar dificultades de integracin laboral en empresas opuestas a dicha tendencia poltica, etc. Situaciones de este tipo obligan a realizar un anlisis que incluya la dimensin temporal, centrado en la interrelacin de las diferentes dimensiones a travs del tiempo y en contextos sociales altamente variables. Por otra parte, los procesos de integracin en los diferentes mbitos no son necesariamente congruentes y pueden desarrollarse en forma parcial y contradictoria: as, en algunos pases del sudeste asitico coexisten restricciones para ejercer derechos polticos con oportunidades de acceso al mercado de trabajo muy extendidas. Por ello es necesario estudiar las particularidades de cada sociedad concreta para detectar el patrn de exclusin predominante. Asimismo, la multidimensionalidad del enfoque implica reconocer tambin que los procesos que conducen a la exclusin alude tanto a la dimensin material como a la dimensin

simblica, es decir, a los sistemas de representacin y autorepresentacin social de las personas, que conducen al no reconocimiento, al rechazo y a la estigmatizacin de algunos grupos que son crecientemente definidos como diferentes. A partir de la dimensin simblica es posible integrar al anlisis de la exclusin factores como el gnero, la edad, la pertenencia a una etnia particular, y cualquier otro factor que implique en la negacin del otro en su calidad de 'igualYy7 el sentido de titular de los mismos derechos, oportunidades y beneficios sociales que el resto. Finalmente, la exclusin entendida como un proceso multidimensional remite al mbito territorial. En un mundo organizado territorialmente las distancias fsicas, situaciones de aislamiento, dificultades de acceso a ciertas localidades constituyen factores determinantes de las posibilidades de inclusin de grupos humanos y determinan la posibilidad de participar plenamente en cada una de las dimensiones de la vida social. La referencia a distancias trasciende la dimensin fsica e incluyen crecientemente- los mecanismos comunicacionales que permiten la interconexin, informacin y toma de decisiones aonjuntas sin necesidad de la mutua presencia de los actores sociales. Esto es especialmente relevante en la situacin latinoamericana, caracterizada por la insuficiencia y precariedad de vas de interaccin (fsicas y comunicacionales) que dejan literalmente 'fuera' de los procesos sociales a un nmero significativo (y claramente determinado) de la poblacin. b) En cuanto el enfoque de pobreza apunta a una situacin resultante, el enfoque de la exclusin se centra en mecanismos, procesos y actores especficos. La definicin de pobreza apunta principalmente a las caractersticas de la situacin que viven algunas personas, pero no profundiza en los procesos que generan y reproducen dicha situacin. El enfoque de la exclusin, en tanto, centra su foco de atencin en los diferentes mecanismos y procesos que conducen a las situaciones de

exclusin, as como de los actores sociales involucrados en ellos. Por actores sociales se entienden en este contexto no solamente los individuos, sino las asociaciones informales, las instituciones formales, y las grandes organizaciones que regulan la vida social, as como el marco normativo de dicha operacin. A travs de sus relaciones, los diversos tipos de actores generan dinmicas de inclusin y de exclusin, de manera voluntaria o de modo inconsciente. En este sentido, el enfoque de la exclusin implica, por ejemplo, detectar cmo al determinar sus prioridades y grupos objetivo el Estado incluye a quienes designa como beneficiarios y excluye el mismo tiempo a otros actores sociales. Incluso, el mismo proceso de focalizacin estatal (destinado a promover la insercin de cierto grupo especfico) contenga pautas segregatorias que excluyan aun ms a dicho grupoAsimismo, el centrarse en las dinmicas entre actores sociales permite entender cmo ciertos grupos laborales, una vez que han accedido a algn beneficio social, pueden presionar para impedir que otros tambin accedan; cmo ciertas instituciones educacionales marginan a las personas que no comparten su credo religioso o que tienen una estructura familiar "no deseada" (hijos de parejas separadas o de madres solteras); cmo algunos sistemas polticos excluyen a sus adversarios de la participacin en la vida social, de las fuentes de trabajo, o cmo las organizaciones empresariales contribuyen a la exclusin permanente de algunas personas del mercado de trabajo, debido a su reticencia a contratar a quienes han estado desempleados por perodos prolongados. Desde la perspectiva de los actores sociales es posible distinguir el fenmeno de la autoexclusin: aquellos mecanismos a travs de los cuales las personas se marginan (generalmente de modo involuntario) de algn mbito de la vida social, potenciando muy probablemente su marginacin de otros. As, por ejemplo, quien tras repetidos y frustrados intentos por ingresar al mercado laboral no obtiene un empleo, puede optar por permanecer en el hogar. Con ello tambin se margina de los contactos interpersonales propios

del mundo del trabajo, y de la participacin en organizaciones laborales. Al mismo tiempo, si una persona que se dedica prolongadamente a buscar empleo puede alejarse de las relaciones interpersonales primarias, lo que lo asla de los sistemas informales de comunicacin e informacin y le hace m s difcil el encontrar un empleo. Una referencia a los actores implica tambin analizar los fenmenos propios de las distintas etapas del ciclo de vida de los individuos, diferenciando en las posibles fuentes de exclusin que afectan a jvenes, adultos, adultos mayores, etc. y como stas se potencian entre s.

c) En cuanto el enfoque de pobreza no incluye la dimensin relacional, el enfoque de exclusin enfatiza las relaciones entre actores.
La nocin de pobreza alude a criterios absolutos de satisfaccin de necesidades y carencias bsicas, y relativos, de comparacin de la situacin del conglomerado pobre con lo que La se considera norma1 en una sociedad. desigualdad, en tanto, alude a la distribucin de ingresos y otros recursos. Aun complementando las dimensiones absoluta, relativa y distribucional, la tematizacin de las problemticas queda reducida a factores estructurales o lo que se ha denominado 'macrofenmenos' (Ultee, 1995) que no refieren a las relaciones entre los diferentes actores que las subyacen. El enfoque de la exclusin pone su foco en la dimensin relacional, es decir, las dinmicas de interaccin e intercambio entre los distintos actores y el modo en que ellas determinan patrones de inclusin y exclusin. En las sociedades existen diferentes tipos de relacin entre sus miembros: las relaciones funcionales, basadas principalmente en los intercambios mercantiles; las relaciones de coercin, caracterizadas por confrontaciones entre agentes con grados de poder e intereses diferentes y la imposicin de poder como mecanismo de toma de decisiones; la concertacin, o bsqueda de acuerdos en base a estrategias cooperativas y a la participacin de todos

los involucrados en trminos de relativa igualdad y en pos de un objetivo concebido como comn o superior. Los tipos de relacin social imperantes definen el patrn de la exclusin y dinmicas que lo caracterizarn. As, por ejemplo, si los procesos sociales de toma de decisiones se basan en la imposicin coercitiva de poder de aquellos que tiene mayor poder relativo, ello redundar en la marginacin permanente de quienes tiene menor poder. En tanto, en un sistema basado en la concertacin habr ms equilibrio, los grupos menos poderosos no estarn completamente marginados de la toma de decisiones y podrn integrarse a travs de estrategias de negociacin y de acuerdo. Si socialmente predomina un modelo de relaciones puramente funcionales -basadas principalmente en el mercado- ello ocasionar la exclusin de quienes tienen desventajas relativas para la insercin funcional (los discapacitados, los ancianos, quienes tiene escasas cualificaciones laborales, etc.). Aun cuando estos tipos de relacin aparecen escasamente en forma pura en la realidad social, y ms bien son rasgos constitutivos de las dinmicas relacionales y de toma de decisin, es necesario detectar qu tipo predomina en cada situacin particular y cules son sus causas histricas y contingentes. De este modo se podr definir (e intervenir en) el patrn de exclusin predominante.

d) En cuanto el enfoque de pobreza agrega situaciones diversas en una categora determinada, el enfoque de la exclusin enfatiza la heterogeneidad y especificidad de las situaciones.
Por motivos operacionales obvios, la medicin de la pobreza tiende a homogeneizar (en trminos meteorolgicos) las diversas situaciones que viven los pobres, al agregarlos en una categora nica. Sin embargo, las situaciones carenciales de los individuos tienen causas muy complejas y diversas. Los procesos que conducen a la deprivacin no son unvocos ni monocausales, sino que estn determinados por las

caractersticas especficas de los actores, por el marco institucional y por el contexto socioeconmico, entre otros. As, por ejemplo, la situacin de pobreza de las mujeres jefas de hogar difiere radicalmente de la de los adultos mayores inactivos o de los asalariados en sectores productivos que ya no resultan econmicamente viables. Del mismo modo, los procesos que conducen a la deprivacin son muy especficos e incluso pueden ser divergentes entre s. Ejemplos como los de situaciones divergentes en distintos pases latinoamericanos, en algunos de los cuales la informalizacin del empleo va asociada a aumento de la pobreza y otros, el empleo informal se convierte en un mecanismo de integracin al sistema econmico a travs de pautas no tradicionales, y en una estrategia eficaz de superacin de la pobreza, demuestran que no existen patrones unvocos que puedan aplicarse al anlisis de la multiplicidad de situaciones de deprivacin. Ello tiene especial relevancia en el actual contexto chileno, en que las situaciones de pobreza y marginalidad son crecientemente heterogneas y especficas. En este contexto el enfoque de la exclusin -cuyo centro son precisamente los procesos y mecanismos especfico que generan la imposibilidad de acceso a bienes, derechos u oportunidades de las personaspuede representar un gran aporte a la comprensin de la heterogeneidad de la pobreza y puede sealar criterios para avanzar hacia la integralidad y multisectorialidad de las intervenciones contra al pobreza.
4 . Utilidad del enfoque de exclusin: j es

posible su exportacin?
Segn se ha planteado, el enfoque de la exclusin permite entender la pobreza, as como otras problemticas sociales desde una perspectiva amplia e integral. Sin embargo, no se puede olvidar que dicho enfoque surgi para dar cuenta de problemticas propias de los pases desarrollados (particularmente de Europa), y su aplicacin contextos como el latinoamericano puede presentar limitaciones.

Latinoamrica, a diferencia de Europa, nunca se ha entendido a s misma en trminos de integracin, sino por el contrario, se ha asumido como una sociedad estructuralmentedesintegrada en los distintos mbitos de la vida social. En el aspecto econmico la situacin latinoamericana se ha caracterizado por la desigualdad de ingresos y de acceso a bienes y servicios y por la desintegracin de la estructura econmica, la baja productividad del trabajo y la vulnerabilidad laboral. En la dimensin poltica, latinoamrica se ha caracterizado por la fragilidad del sistema poltico, por ciclos de autoritarismo y por la incapacidad de integrar a todas las personas en cuanto ciudadanos. En cuanto a la proteccin y seguridad universal de las personas, las sociedades latinoamericanas se han caracterizado por la inexistencia de sistemas de beneficio universales, como es el caso del Estado Bienestar. Aunque desde comienzos del siglo XX ha existido una preocupacin constante de los Estados por la "cuestin social" y no se pueden negar los importantes logros del aparato pblico, por ejemplo, la extensin de la educacin en Chile en la dcada de los 40, no se ha impuesto en latinoamrica un sistema capaz de garantizar el acceso a los derechos sociales de la ciudadana. Respecto del mbito cultural, en latinoamrica se habla de una "cultura de la pobreza" (Lewis, 1959) compuesta por ciertas pautas conductuales, expectativas y valores que difieren radicalmente de la cultura de los no pobres. Los pobres seran personas basadas en la oralidad, con dbil estructura del yo, identificacin social confusa, orientacin hacia el presente y capacidad reducida de control de los impulsos; y la "cultura de la pobreza" se caracterizara por la escasa participacin efectiva de los pobres en las instituciones y su no identificacin con la tradicin cultural de la sociedad. De este modo, segn plantea el socilogo francs Alain Touraine, en cuanto las sociedades industriales se han pensado siempre como sociedades integradas de produccin (basadas en la simple oposicin trabajo-desempleo), las

sociedades latinoamericanas se han entendido a s mismas a partir de su integracin marginal e internamente desigual al mercado y al sistema mundial. Por ende "(en Latinoamrica) siempre se ha opuesto un sector in a un sector out" (Touraine, 1992, pg. 167). En este contexto, la pobreza no se entiende como un fenmeno nuevo, marginal ni incidental sino que parece estructuraimente relacionado al funcionamiento del sistema econmico y social y es parte del patrn de integracin dependiente y perifrico de la regin al sistema global de divisin social del trabajo. D. La exclusin en un contexto global. Aplicabilidad del enfoque a la realidad chilena 1. Globalizaciny exclusin Las distintas interpretaciones acerca de la situacin de desintegracin econmica y social de latinoarnrica -que dieron origen a potentes elaboraciones como la Teora de la Dependencia y Teora de la Marginalidad- tuvieron gran vigencia en Amrica Latina durante las dcadas de los 60 y 70 y dieron origen a estrategias masivas de intervencin social. Sin embargo, en el contexto actual dichas interpretaciones parecen insuficientes para dar cuenta de los fenmenos que caracterizan a la sociedad latinoamericana y que slo se pueden interpretar desde una perspectiva mundial global. En efecto, lo que define a las sociedades contemporneas es un proceso de creciente globalizacin en las distintos mbitos de la vida social y que se expresa en la expansin universal de los mercados, de las comunicaciones, de la ciencia y la tecnologa, de las estructuras polticas y las pautas culturales, entre otros. Estos procesos permiten hablar de una "sociedad global" que integra a todas las regiones del mundo. El proceso de globalizacin se basa en la expansin de mecanismos de interaccin sistmica, desprovistos de todo contenido valrico particular. As, por ejemplo, la

expansin universal de la ciencia se basa en los criterios de verdad cientfica de las teoras, que trascienden las diferencias ideolgicas, culturales o polticas entre las naciones. Lo mismo ocurre con la expansin de la tecnologa, basada en la utilidad funcional de los adelantos tecnolgicos, que no depende de las pautas especficas de cada sociedad. El proceso de globalizacin implica la expansin y legitimacin universal de dos mecanismos bsicos, como reguladores de la vida social: por una parte, el mercado, como regulador de las relaciones econmicas y, por otra, los mecanismos democrticos, como reguladores de las relaciones de poder.g La expansin universal de los mecanismos de interrelacin social hacen que los fenmenos de inclusin y de exclusin sean anlogos en todas las naciones del mundo, pues operan en sistemas que, operando a travs de una lgica particular, se han expandido globalmente. De este modo, por ejemplo, la lgica de mercado generar la inclusin de aquellos que tienen capacidad de pago y excluir del intercambio a aquellos que no tienen capacidad de pago, en cualquier sociedad del mundo. De este modo, las problemticas sociales ocurridas en los pases desarrollados, que han sido descritas como expresin de un fenmeno de exclusin social no representan un 'dato' para las restantes sociedades del mundo, sino que son consecuencia del funcionamiento de los diferentes sistemas sociales que operan con una lgica de alcance universal. Este alcance global de los fenmenos sociales no implica, por cierto, la negacin de las particularidades de cada pas. Tampoco implica dejar de lado las significativas diferencia entre los pases -en cuanto a riqueza relativa, condiciones de vida de la poblacin, ideologas dominantes, etc.- entre los diferentes pases, sino la vigencia de una lgica de interrelacin comn que trasciende dichas diferencias y que obliga a analizar los procesos sociales desde una perspectiva global. Desde este mbito resulta posible y necesario analizar la exclusin como un proceso universal, que puede dar cuenta de las problemticas

sociales actualmente existentes en latinoamrica y especficamente en Chile. 2. El contexto latinoamericano Segn se observa, la incidencia de la pobreza y de la indigencia disminuy en latinoamrica durante la dcada del 70, pero han aumentado desde mediados 80, debido a la crisis y a los procesos de ajuste posteriores.
Cuadro 3

INCIDENCIA DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN AMERICA LATINA @orcentajes)

Fuente: CEPAL (1994).

Slo en seis pases de la regin -Argentina, Bolivia, Chile, Mxico, Uruguay y Venezuelala pobreza ha experimentado una disminucin significativa (vase grficos 2 y 3) relacionada con procesos de crecimiento econmico. 3. El caso chileno: dinmicas de crecimiento y pobreza como posibles fuentes de exclusin Segn se observa en los grficos 2 y 3, Chile presenta una disminucin de la pobreza y la indigencia entre los aos 1990 y 1992. Diferentes indicadores econmicos sealan una tendencia de crecimiento sostenida desde fines de los 80: el ingreso per cpita ha crecido un 28% entre 1987 y 1992 (CEPAL, 1994) y el Indice Mensual de Actividad Econmica (IMACEC) ha crecido un 44% entre 1990 y lo que va de 1995 (Banco Central de Chile, 1995). La inflacin ha descendido desde 27.3 % en 1990 a aproximadamente un 8 % proyectado para 1995

Grfico 2

A M E R I C A L A T I N A : E V O L U C I O N D E LA P O B R E Z A E N P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

A r g e n t i n a al

Bolivia b l

Chile
Paises

Mexico

Uruguay c l

Venezuela

Bl9SO

11890

11992

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los pases. Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.
Grfico 3
A M E R I C A L A T I N A : E V O L U C I O N D E LA I N D I G E N C I A E N P A I S E S S E L E C C I O N A D O S

25

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de los hogares de los pases. Notas: a/ Gran Buenos Aires. b/ Capitales departamentales. c/ Zonas urbanas.

Cuadro 4
CHILE: INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1987-1992 @orcentajes)

Fuente: Encuestas CASEN aos 1987, 1990, 1992 y 1994 (MIDEPLAN). Nota: L a s magnitudes de pobreza e indigencia no corresponden a las presentadas en los grficos 1 y 2, debido a

que los mecanismos de medicin difieren. Sin embargo, la tendencia es la misma en ambos. (Banco Central de Chile, 1995), la tasa de desocupacin, desde 10.810en 1987 a 5.6 en lo que va del ao 1995 y los salarios mnimos reales en 70% entre 1987 y 1995 (PET, 1995). El factor de crecimiento econmico ha incidido fuertemente en la superacin de la pobreza1' (vase el cuadro 4). Aun cuando los datos indican una tendencia sostenida de reduccin de la pobreza, el ritmo de reduccin parece haber alcanzado su punto mximo entre los aos 1990-1992 y parece estar decreciendo. Este proceso es ms claro an en la disminucin de la indigencia. Segn algunos estudios incipientes, esta tendencia se mantendra en el futuro debido a que en cuanto se reduce la pobreza, la incidencia del crecimiento econmico en su posterior reduccin es menor. Asimismo, se observa un aumento de la desigualdad en la distribucin del ingreso y un detrimento de los ingresos de los sectores ms pobres tanto en trminos absolutos como relativos (vanse los cuadros 5 y 6). Junto a la disminucin de los ingresos de los sectores ms pobres en trminos absolutos y relativos, las cifras indican que su marginacin del mercado de trabajo es mucho mayor que la de los sectores ms ricos y equivale a casi cuatro veces la del promedio del pas (vase cuadro 7). Estos fenmenos han dado origen a la tematizacin de un posible 'efecto dual del crecimiento' que, por una parte, propicia el mejoramiento de las condiciones de vida y de la superacin de la pobreza de amplios sectores de la poblacin y, por otra, resulta en la incapacidad creciente de aquellos que tienen menos capacidades para integrarse a la estructura econmico-productiva, representada bsicamente en la marginacin del mercado laboral. El efecto dual del crecimiento se relaciona con un posible paso desde una 'etapa fcil' a una 'etapa difcil' de la superacin de la pobreza' (Bengoa, 19%). La 'etapa fcil9 correspondera al perodo 1987-1992, donde la significativa reduccin de la pobreza se habra debido bsicamente al crecimiento econmico, a la reactivacin en sectores intensivos de mano de obra como construccin de vivienda, agricultura y obras pblicas, estabilidad econmica y financiera, al aumento del salario mnimo real, a una focalizacin ms eficiente del gasto social en los sectores pobres y a factores como el ingreso de un segundo trabajador al mercado en sectores populares. Durante este perodo12 el sector que sali de la pobreza fue mayoritariamente el que estaba en "la frontera" de la lnea de pobreza y de la integracin a los beneficios sociales. Muy probablemente ste corresponde a un sector

Cuadro 5
CHILE: INGRESO PROMEDIO POR HOGAR, 1992-1994. VARIABLES SELECCIONADAS POR DECILES DE INGRESO PER CAPITA DEL HOGARaI Decil
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ingreso promedio por hogar 1994 1992


56 745 93 231 120 429 145 331 176 726 202 781 250 5 10 312 133 450 096 1 238 052 53 642 95 025 121 125 152 272 184 399 214 053 258 527 337 041 493 519 1 316 179

Variacin % 1992-1994
-5.5 1.9 0.7 4.8 4.3 5.6 3.2 8.0 9.2 6.3

Fuente: Encuesta CASEN, 1994 (MIDEPLAN). a/ Corresponde a ingresos monetarios ajustados ms los arriendos imputados. Expresado en pesos de

noviembre 1994. Cuadro 6


CHILE: DISTRIBUCION DEL INGRESO POR DECILES Y VARIACION DE LA DISTRIBUCION, 1992-94

Fuente: MIDEPLAN (1994).

marginalizado recientemente en el perodo recesivo y de ajuste y no a sectores tradicionalmente marginalizados. Desde el ao 1993 la superacin de la pobreza ha resultado cada vez ms dificultosa,

debido a la menor incidencia del crecimiento y porque en la medida que el crecimiento permite que las personas superen la situacin de pobreza, una proporcin creciente del conglomerado que contina siendo pobre corresponde a un sector

Cuadro 7
CHILE: TASA DE DESEMPLEO SEGN DECIL DE INGRESO, 1994 Decil
1 2
Tasa desempleo
15.2 6.4

Promedio pas
Fuente: Elaboracin

3.8

l
base en

propia MIDEPLAN (1994).

con

denominado de "pobreza dura9', cuyo nivel de bienestar es altamente insensible a las variaciones econmicas y a la accin del Estado. Aun cuando no existe gran cantidad de informacin acerca de la magnitud del fenmeno de 'pobreza dura', se lo identifica por las siguientes caractersticas (Magalln, Oviedo, Rodrguez, 1994): sesgo principalmente urbano; reiterados y frustrados intentos de insercin econmica y global; creacin de una subcultura de pobreza urbana, debido a la reproduccin intergeneracional del ciclo de la pobreza; uso de estrategias de proteccin y sobrevivencia que acrecientan su marginalidad y comportamiento en el lmite del delito.I3 La existencia de ncleos de pobreza e indigencia en el marco del crecimiento econmico puede asociarse al aumento en la complejidad y heterogeneidad de la pobreza. Las dinmicas socioeconmicas, los procesos de reconversin productiva y de globalizacin marginan a grupos muy diversos entre s, pero que en muchos casos comparten una identidad comn, como es el caso de los trabajadores del carbn de la VI11 Regin, los pequeos

productores de la zona central, o los pobladores de ciertas zonas perifricas de las grandes urbes. En este sentido, ya no se puede hablar de estratos o amplios sectores de pobres, sino ms bien de sectores dispersos, desagregados y cuya situacin de pobreza se relaciona con factores muy diversos. En este contexto cabe la pregunta acerca de la vigencia del enfoque de la exclusin social en la realidad chilena. Podran las caractersticas de la pobreza analogarse a situaciones de exclusin? En qu medida esta sociedad particular desarrolla pautas que ocasionan, junto a la deprivacin material de algunos sectores en el contexto de crecimiento econmico, su exclusin de los diferentes mbitos de la vida social? Para responder estas preguntas, es necesario definir sobre qu criterios se determinar la existencia o inexistencia de patrones de exclusin en las sociedades, si existe algn lmite o umbral mnimo que sea requisito de la inclusin social y en qu consiste dicho umbral. E. Existe en la sociedad chilena un patr6n de exclusin?
1 . Hacia la aplicacin del concepto

Segn se ha planteado, la exclusin social no refiere solamente a la carencia de bienes o servicios determinados, sino que remite bsicamente a la desintegracin social, a la ruptura de los vnculos bsicos entre individuo y sociedad. Por lo tanto, la situacin de extrema deprivacin material y los efectos psicosociales que sta genera -por muy graves que sean- de los grupos que no logran incorporarse al crecimiento econmico, no implica necesariamente que estos sectores estn excluidos de la sociedad chilena, slo hablamos de exclusin si la sociedad tiene un patrn de integracin que no reconoce a determinados sectores como despositarios de derechos, beneficios y oportunidades universales.

Cuadro 8 SISTEMAS SOCIALES EXISTENTES EN LA SOCIEDAD CONTEMPORANEA Sistema social Econmico Poltico Jurdico Cientfico Educacional Familiar Relieioso Artstico Salud

Cdigo operacional Pagar (tener) Poder Legalidad Verdad Aprobacin Amadola Trascendente Belleza

1 Bienestar

Medio de comunicacin Dinero Elecciones (legitimidad) Justicia (normas legales) Teonas Evaluacin Amor Lo sagrado 1 Arte 1 Enfermedad

Fuente: Rodnguez y Amold (1990).

Como se ha planteado, el fenmeno de la exclusin social trasciende al mbito econmico y abarca la imposibilidad de acceso a distintas 'dimensiones de la vida social'. Aun aceptando la validez de este postulado, es necesario explorar a qu se est refiriendo al postular la existencia de distintas dimensiones y cules de ellas implican un requisito mnimo de integracin social. Slo de este modo se podrn distinguir patrones de integracin/exclusin en cada sociedad especfica. 2 . Multidimensionalidad de la exclusin. Un enfoque sistmico Desde un enfoque sistmico las diferentes dimensiones sociales que se han definido se pueden entender como los sistemas funcionales que conforman la sociedad. Las nociones bsicas para entender en qu consisten los sistemas sociales son diferencia y complejidad. La realidad social actual presenta un elevado nivel de complejidad, es decir, existe en ella tal cantidad de elementos y relaciones posibles entre stos, que 'ya no es posible que cada uno de ellos se relacione en cualquier momento con todos los dems, debido a limitaciones inmanentes de la capacidad de interconectarlos' (Luhmann, 1992, pg. 69).

Para reducir la complejidad se requiere de procesos de seleccin de ciertas posibilidades, lo que da origen a los sistemas sociales especficos. Cada sistema se constituye a partir de operaciones selectivas y, con ello, transforma la complejidad indiferenciada (socialmente inrnanejable) en complejidad organizada, posible de manejar. El proceso de seleccin como reduccin de la complejidad social se ha dado como un proceso diferenciacin funcional: los sistemas se diferencian y operan a partir del desempeo de una funcin especfica que permite resolver problemas sociales determinados. Cada sistema social realiza su funcin particular a partir de un cdigo operacional propio que le permite resolver un problema social especfico, y se relaciona con los restantes sistemas a travs de un medio de comunicacin que le es particular, a travs del cual realiza sus operaciones funcionales bsicas. En la actualidad es posible distinguir diversos sistemas sociales, segn el cuadro 8. Los sistemas mencionados son algunos ejemplos, que no agotan las posibilidades de diferenciacin sistmica de la sociedad. Existen tambin muchos otros sistemas autnomos dirigidos a funciones especficas, como el sistema de comunicacin de masas, el deportivo, el militar, etc. y la propia evolucin social va

generando problemas que dan origen a nuevos sistemas. Asimismo, al interior de cada sistema se reproduce el mecanismo de diferenciacin, y se generan subsistemas funcionales autnomos como, por ejemplo, en la economa, donde se pueden distinguir, entre otros, el subsistema financiero, el subsistema productivo, el subsistema comercial, etc. A medida que aumenta la especializacin funcional se incrementa la interdependencia de los sistemas. Aunque cada uno es autnomo y realiza su funcin en base al cdigo operacional y medio de comunicacin que le es propio, existen creciente vnculos funcionales entre los sistemas. Los vnculos ms evidentes entre sistemas son las relaciones de prestacin de servicios (Rodrguez y Arnold, 1990, pg. 172). As, por ejemplo, el sistema econmico generar los recursos necesarios para hacer posible el funcionamiento del sistema educacional, que a su vez, capacitar a los individuos para que puedan integrarse al sistema econmico. En las sociedades funcionalmente diferenciadas la inclusin social "se basa en las posibilidades que tienen todos los individuos para acceder a todos los sistemas funcionales" (Rodrguez y Arnold, 1990, pg. 151) y el modo de acceso es el manejo del medio de comunicacin propio de cada uno de dichos sistemas. De este modo, si un individuo no puede manejar (o en el sentido de Sen, 'no tienen titularidad') sobre una cantidad de dinero suficiente para desarrollar las operaciones de intercambio que le permitan participar permanentemente del sistema econmico, eso caracterizar su exclusin de dicho sistema. Lo mismo ocurre con los dems sistemas funcionales: si el individuo es incapaz de orientar sus expectativas y relaciones a partir del medio de intercambio con que cada sistema opera, quedar excluido de dicho sistema. Para que un individuo pueda acceder a todos los sistemas sociales y, por tanto, pueda hacer posible su integracin, es necesario que el acceso a algunos de esos sistemas no sea 'objeto

de posibilidad', es decir, que est garantizado de modo previo y anterior. Si la sociedad restringe el acceso a dichos sistemas -que denominaremos sistemas universales- las personas son altamente vulnerables a la exclusin de los otros sistemas funcionales. Los sistemas universales (o cuyo acceso es una garanta bsica, previa, para el acceso a otros sistemas sociales y, por lo tanto, la integracin social de los individuos) en la sociedad contempornea son: el sistema poltico; el jurdico; el educacional; el de salud y el econmico. La razn de la universalidad de dichos sistemas refiere, por una parte, a las particulares caractersticas de la sociedad en anlisis y, por otra, a caractersticas inherentes a los sistemas. Para entender por qu son universales los sistemas poltico y jurdico es necesario situarse en los fundamentos constitutivos de la sociedad contempornea. La sociedad contempornea se entiende a s misma a partir de la igualdad universal de derechos de todos los hombres, pues dicha igualdad es precisamente los que los transforma en 'seres sociales'. Dicha igualdad universal abstracta se concreta en el acceso universal a los sistemas jurdico y poltico y a los beneficios que de ello derivan. En este sentido, en cuanto jurdicamente se ha definido como un derecho universal el acceso a la salud y a la educacin, ambos sistemas sern tambin universales.l4 Es tambin universal el sistema econmico, en un sentido diferente al de los sistemas poltico y jurdico: en cuanto la universalidad de estos sistemas es un logro social fruto de importantes luchas contra los privilegios de la aristocracia, y en pos de la igualdad, el sistema econmico es universal debido a sus caractersticas inherentes: en cuanto est orientado a resolver el problema de la escasez, de obtener y distribuir recursos a travs del intercambio con la naturaleza, el sistema econmico provee de la energa necesaria para el funcionamiento de todos los dems sistemas. A diferencia de estos sistemas universales, en los restantes sistemas sociales no es necesario

que todos los individuos participen para estar socialmente incluidos: as, por ejemplo, aun cuando el sistema artstico cumple una funcin social indispensable (la representacin de la realidad), no es necesario que todas las personas sean artistas para garantizar su inclusin, lo mismo ocurre con la ciencia, sistema socialmente imprescindible, pero no universal, en el sentido que no es necesario que todas las personas participen de la comunidad cientfica para estar socialmente incluidos. La exclusin es un fenmeno integral y multidimensional puesto que abarca la incapacidad de participar en los diferentes sistemas universales y, con ello, la imposibilidad de acceder a otros sistemas sociales a partir de la marginacin de dichos sistemas universales. Dentro de ellos, tiene especial relevancia el sistema educacional, pues concentra parte importante de las oportunidades individuales de acceso a otros sistemas. Aun cuando no forma parte de los sistemas universales, el sistema familiar tiene tambin gran relevancia, como mbito ntimo en el cual se desarrollan las microdinmicas de integracin y donde los individuos adquieren, en gran medida, los mecanismos necesarios para la integracin (o, por el contrario, se reproducen patrones de desintegracin) en los dems sistemas funcionales.
3. Mecanismos que subyacen las posibilidades de inclusin en los sistemas sociales

En una sociedad compleja existen tres 'tipos sistmicos de construccin' (Rodrguez y Arnold, 1990, pg. 154): el primero de ellos es el que ya se ha descrito: los sistemas funcionales que componen la sociedad; un segundo nivel son las organizaciones o instituciones sociales, y el tercero corresponde a las interacciones entre individuos. Los mecanismos sociales de exclusin/inclusin -que determinan la posibilidad de los individuos de participar en los diferentes sistemas sociales parciales- se centran en el nivel de las instituciones sociales.

A diferencia de los sistemas funcionales, los sistemas institucionales estn referidas al cumplimiento y satisfaccin de metas muy especficas y determinadas. Debido al aumento de la complejidad social, las organizaciones cobran creciente importancia en la sociedad contempornea, pues posibilitan a los sistemas sociales parciales el cumplimiento de sus funciones. Las organizaciones se constituyen sobre reglas explcitas de pertenencia de sus miembros y los obligan a la aceptacin y acatamiento de una normativa especfica a cambio de ciertos beneficios o recompensas, como dinero, prestigio, seguridad, etc. En este sentido, las instituciones no son solamente instrumentos racionales que adecuan medioslfines para el cumplimiento de determinadas Iabores, sino principalmente redes de decisiones, de comunicacin y de normas que permiten la complementariedad de la accin de quienes participan en ellas, as como la complementariedadentre diferentes instituciones. Gran parte de las operaciones de cada sistema y de las relaciones entre stos se desarrollan en organizaciones especficas. As, por ejemplo, el funcionamiento del sistema econmico, se desarrolla al interior de organizaciones empresariales, laborales etc ., que permiten organizar la transaccin de los productos, fijar las remuneraciones por el trabajo, entre otras mltiples funciones. Las dinmicas organizacionales generalmente no se circunscriben a un sistema especfico, sino que se relacionan con varias funciones sistmicas simultneamente, actualizando los vnculos entre los sistemas y posibilitando l a inclusin/exclusin integra1 de los individuos. De este modo, el acceso a las instituciones de salud depende de la participacin de los individuos en el mbito jurdico (como ciudadano titular de derechos), el econmico (capaz de pagar por la prestacin), educacional (capaz de entender las prescripciones y seguir las indicaciones del personal mdico), etc. El nivel organizacional es, por tanto, el eslabn fundamental en la relacin entre individuos y sistemas sociales. En ese sentido, las organizaciones constituyen el vnculo a travs

INTEGRACION SOCIAL SISTEMA SOCIALES FUNCIONALES UNIVERSALES SISTEMAS INSTITUCIONALES INDIVIDUOS Y GRUPOS

del cual las personas actualizan su posibilidad de participar en los sistemas parciales de la sociedad y, con ello, de integrarse socialmente. Las personas no pueden participar del poder sino a travs de las instituciones polticas, y no pueden acceder al sistema econmico sino a travs de determinadas instituciones donde vendan sus recursos, no puede acceder a la justicia sino a travs de tribunales y de un sistema institucional claramente definido, no puede acceder al sistema de salud o educacin sino a travs de la red de organizaciones a travs de la cual este sistema se ha institucionalizado, etc. Asimismo, la integracin en estas 'macro organizaciones' est determinada en gran medida por la integracin en organizaciones a nivel micro y intermedio, de diversos grados de complejidad y asociadas a funciones particulares. De este modo, los mecanismos especficos que determinan la inclusin/exclusin social de los individuos en cada sociedad concreta dependen de las dinmicas institucionales vigentes, de la posibilidad y requisitos de acceso a las instituciones sociales, de las reglas explcitas e implcitas que subyacen su funcionamiento, de los mecanismos de interrelacin entre instituciones, de la cantidad y diversidad de instituciones existentes, entre otros.
4 . Hacia el fundamento de la exclusin: la dimensin simblica

Existe, sin embargo, una dimensin fundamental de la exclusin social que no se agota en la interaccin funcional ni en la dinmica institucional de la sociedad. Esta dimensin alude a los procesos colectivos de creacin de sentido, a travs de los cuales se constituye la sociedad como una unidad simblica compartida entre todos los individuos,

a la cual todos pertenecen por igual, y que es fuente de la identidad social de cada uno. Los procesos colectivos de construccin de identidad generan los criterios para definir quines estn dentro y quines fuera. Son estos procesos los que definen finalmente los lmites de la sociedad, como lmites no puramente materiales, sino principalmente de sentido. Desde esta perspectiva, lo que 'completa' el proceso gradual de exclusin social desarrollado en los sistemas funcionales e institucionales es la representacin social de determinados individuos o grupos como 'diferentes'. Cuando los atributos de algunas personas no corresponden a las pautas de sentido socialmente compartidas, esas personas son estigmatizadas, es decir, representados socialmente como diferentes, distintas, como alguien que no pertenece del todo a una comunidad en que las personas se reconocen mutuamente como iguales. Los atributos que definen socialmente a algunas personas como 'no miembros' no tienen valor en s mismos. Son smbolos sociales que se construyen en el proceso de interaccin, y que varan segn el contexto social. Generalmente aluden a la situacin de marginacin de los sistemas funcionales (bsicamente el econmico, a travs del desempleo) y a factores que amenazan a la sociedad como la violencia, el trfico de drogas, la delictuosidad, etc. En este contexto, es posible distinguir grados en los procesos simblicos de exclusin: el primero y ms bsico es la representacin de algunas personas como diferentes desde la perspectiva de una institucin determinada. La marginacin por gnero, o religin, o edad, de algunas instituciones o de ciertas oportunidades institucionales dan cuenta de ello. El segundo grado alude a la representacin de ciertos sectores como 'otros' en un sistema social

funcional determinado. Ejemplos extremos como el voto censitario o restringido segn gnero grafican esta situacin, que tambin se expresa en procesos ms sutiles como las limitaciones de acceso de los pobres (sobre todo de los pobladores) a la justicia, la dificultad de los habitantes de ciertas poblaciones para acceder al mercado de trabajo, por la estigmatizacin que su lugar de residencia implica, etc. El tercer nivel, que 'completa' la exclusin social integral de ciertos individuos, grupos o conglomerados, es la representacin social global de stos como 'otros'. Ello ocurre particularmente en la figura social del pobre urbano, que 'se asocia crecientemente con la del antisocial, aquel que no participa de los consensos valricos mnimos y est siempre propenso a atentar contra s mismo y los dems personaje temible del nuevo imaginario urbano, este pobre moderno difcilmente podr postular a la solidaridad ciudadana (Weinstein, 1995). Es esta representacin social de algunos individuos o grupos como diferentes, como depositarios de algn atributo estigmatizante y diferenciador lo que completa y lo que define el fenmeno de la exclusin social: si ese individuo o grupo es diferente, entonces resulta natural que deje de ser titular de los derechos, oportunidades y beneficios sociales que a todo miembro de la sociedad que corresponde. Resulta natural que ya no constituya una responsabilidad del Estado ni de los miembros de la sociedad el integrarlo, porque la integracin no le corresponde como un derecho.

F. A modo de conclusin
Este trabajo entrega un marco genera1 a travs del cual es posible analizar las caractersticas y transformaciones de la sociedad chilena que permiten hablar de la existencia de un fenmeno de exclusin social. Su objetivo principal es aportar una nueva perspectiva que permita complementar los estudios sobre pobreza realizados desde los 80. Sin duda este conjunto de estudios representa un material muy valioso, que ha demostrado su utilidad en la

implementacin de estrategias de superacin de las carencias materiales de importantes sectores de la poblacin. Sin embargo, la nueva coyuntura de la sociedad chilena a fines de los 90 -en que se une un crecimiento econmico elevado y sostenido, con la mantencin de una cantidad importante de pobreza, condicin que incluye situaciones cada vez ms diversas y heterogneas entre s- obligan a asumir nuevas perspectivas y enfoques que complementen los ya existentes. En este contexto el enfoque de la exclusin pretende integrar a la dimensin econmicomaterial la centralidad de las dimensiones institucional y cultural en el anlisis de las situaciones de deprivacin y carencia. Como se desprende del texto, ello obliga a trascender las situaciones de los denominados "pobres" y analizar por una parte la dimensin institucional de la vida social y, por otra, la dimensin simblico cultural. La dimensin institucional, escasamente estudiada en Chile, es un factor que influye en el funcionamiento de los mercados, de las posibilidades de insercin laboral de los individuos, las modalidades de relacin interpersonal, etc., es decir, tiene gran ingerencia en los diferentes modos de integracin social de los distintos sectores de la poblacin. En un contexto social dinmico y complejo, el anlisis de los modos de relacin institucional, de las reglas explcitas e implcitas que rigen el funcionamientode las instituciones, del grado de rigidez, los requisitos de pertenencia, etc., de las instituciones, no apunta solamente a las tradicionales instituciones definidas como organizaciones con metas y tareas claramente definidas, como lo son el Estado, las empresas productivas, entre otros. Esta nocin apunta ms bien a los sistemas de normas sociales orientadas a la consecucin de ciertos objetivos. De este modo, las instituciones incluyen los sistemas poltico, jurdico, los sistemas pblicos y de prestaciones de servicios, as como los sistemas de relaciones ntimas y afectivas, como lo son la familia, los sistemas basados en el parentesco, la amistad, las organizaciones

locales, etc. Es precisamente a este nivel donde se juega parte importante de la posibilidad de inclusin-exclusin de las personas. Por ello es necesario integrar el anlisis de estas "microdinmicas institucionales" al de las "macrodinmicas sociales", de modo de entender sus vnculos y conexiones. Por otra parte, es necesario profundizar el anlisis a nivel simblico cultural, el cual tambin ha estado tradicionalmente aislado de los anlisis sociales o econmicos. Si la tesis aqu esbozada es verosmil -es decir, si la integracin social tiene un ncleo central a nivel de un espacio de igualdad simblicamente compartido- es relevante entender si podemos hablar de una dualidad o heterogeneidad cultural en la sociedad chilena. Si tradicionalmente en latinoamrica se han utilizado estos trminos para comprender la diversidad social basada en diferencias r a c i a l e s , espaciales y socioeconmicas, hoy en Chile nos enfrentamos a un escenario diferente, en que la mayora de la poblacin vive en las grandes ciudades, participa de espacios comunes y al menos formalmente tiene acceso a beneficios universales. Es en este contexto donde resurge la tesis de la heterogeneidad cultural, en que la diversidad ms que surgir de pertenencias tnicas o lenguajes diferentes est determinada por situaciones de extrema carencia econmicolaboral, rnarginalidad poltico institucional y asociacin a conductas transgresoras como son el trfico y consumo de drogas, la violencia, etc. Es en este nuevo escenario contemporneo, caracterizadopor la desigualdad socioeconmica, junto a un proceso general de prosperidad y a sistemas de comunicacin que conectan a todos los ciudadanos de una sociedad, donde pueden surgir expresiones culturales divergentes o marginales, que completen el ciclo de exclusin social de ciertos sectores de la poblacin. Sera til realizar estudios empricos interdisciplinarios, que permitan detectar la existencia de culturas de exclusin, si stas existen. Sin embargo, la formacin de dichas culturas es la ltima etapa en un proceso de falta de participacin y marginalidad creciente de los sistemas laborales, econmico formales, poltico,

de relaciones personales, etc. Por tanto, la mayor parte de los esfuerzo analticos y de intervencin deberan concentrarse en etapas anteriores de dicho proceso. Notas
Este enfoque es el ms antiguo en trminos de medicin sistemtica de la pobreza. Fue aplicado a fines del siglo XiX para medir la pobreza en Londres y tambin en 1901 por Rowntree en su clsico estudio de la pobreza en York. Junto a la tasa de incidencia (la medicin ms generalizada de pobreza) existen dos medidas complementarias: la 'brecha de pobreza': distancia promedio de todos los pobres respecto de la lnea de pobreza, y diversas metodologas para determinar la distribucinde ingresos al interior del conglomeradopobre. As, por ejemplo, una transferencia de alguien de altos ingresos a alguien de ingresos medios disminuye la desigualdad y dejan la pobreza intacta, un deterioro generalizado de los ingresos del pas puede aumentar la pobreza sin modificar significativamente la desigualdad. Aun cuando en Estados Unidos no se impuso el modelo de Estado Bienestar europeo se vive desde los 80 un proceso similar de fuerte reduccin de los gastos sociales. S Acerca de las actitudes de la "underclass", el estudio de Heath (ao) basado en el British National Election Survey (1987) y en el British Social Attitudes Survey (1989) descubri que la "underclass" no tena una subcultura particular, que sus actitudes hacia la familia y el trabajo eran similares a las del resto de la poblacin y no se marginaban significativamente de las votaciones, sin embargo, mucho menor sentido de eficacia y gran escepticismo respecto del gobierno. La nocin de exclusin como desintegracin social tiene sus antecedentes en el pensamiento republicano francs y diverge del pensamiento liberal-individualista anglosajn. Sin embargo, es la interpretacin de exclusin como ruptura de la integracin social lo que ha dado fuerza al concepto y es desde esta perspectiva que se ha expandido por Europa para dar cuenta de fenmenos comunes. Este enfoque no refiere por cierto a la negacin de las naturales diferencias entre seres humanos. Por ejemplo, la 'promocin popular' que fue la nocin inspiradora de gran cantidad de intervencin social de la poca. Aun cuando existen, por cierto, relaciones econmicas no mercantiles y relaciones de poder no democrticas, stas no son la norma y son consideradas socialmente como ilegtimas y depositarias de drsticas sanciones (obsrvese la reaccin de la "comunidad internacional" frente a los gobiernos no democrticos, o frente a patrones no democrticos de acceso al poder, como

'

la invasin iraqu en Kuwait, o la censura a regmenes como los ex- comunistas. lo Incluye programas especiales de empleo (PEM y POJH), vigentes entre 1975 y 1988. l 1 Segn un estudio del economista Oscar Larraaga la disminucin de la pobreza es atribuible al crecimiento en un 80% o ms y a la distribucin de ingresos en un 20% o menos (Larraaga, 1994). l2 Anlogo en cierto modo a la "etapa fcil de la sustitucin de importaciones" descrita por la CEPAL. l3 Segn se puede observar, esta caracterizacin de la pobreza dura toma elementos propios de la Teora de la

Marginalidad desarrollada en latinoamrica durante los aos 60, aunque en un contexto histrico diferente. l4 Segn este planteamiento, si en una sociedad se define como un derecho universal -e inalienable de los hombres, en cuanto seres sociales- el acceso a la vivienda o al trabajo, dichos sistemas sern definidos tambin como universales. Como plantea Ypez del Castillo es necesario recurrir a Ia va de la jurisprudencia para ampliar y justificar, inclusive definir los derechos sociales' (Ypez del Castillo, 1994,pg. 703).

BIBLIOGRAFIA
Affichard, J. ; de Foucault, J.B. 1992 Justice sociale et ingalits (Pars, Ed. Esprit). Altimir, 0. 1979 La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, serie Cuadernos de la CEPAL, nm. 27 (Santiago, CEPAL). Faria, V. 1995 "Social exclusion and Latin America anaiyses of poverty and deprivation", en en G . Rodgers; C. Gore; J. Figueiredo (Publicado bajo la direccin de): Social exclusion: Rethonc, realig responses (Ginebra, OIT). FMI, 1994 Estadsticas financieras internacionales (Washington, FMI). Goffman, E. 1961 Stigma. Notes on the management of spoiled identity (Nueva York, Editorial Touchstone). Heath, A. 1992 "The attitudes of the underclass", en Understanding the underclass (Londres, Policy Studies Institute). Hingel, A.; Friedeberg, T. 1994 Research on social integration and social exclusion in Europe, en CEC (sld). Irarrzaval, 1. 1989 "Consideraciones en tomo al concepto de pobreza", en Revista de Economa y Administracin, nm. 75 (Santiago, Universidad de Chile). Katzman, R. 1989 "La heterogeneidad de la pobreza: El caso de Montevideo", en Revista de la CEPAL, nm. 37 (Santiago, CEPAL). Larraiaga, 0. 1994 Pobreza, crecimiento y desigualdad, Chile 1987-1992 (Santiago, ILADES-Georgetown University) . Luhmann, N. 1992. Sociedad y sistema: La ambicin de la teora (Barcelona, Editorial Paids) . Magailn, L.; Oviedo, E.; Rodrguez, A. 1994 Superacin de la pobreza dura en cuatro poblaciones de Santiago y una de Concepcin (Santiago). Murray , C. 1990 l e emerging underclass (Londres, Institute for Economic Affairs). Marx, K. ao Grundisse der kritik der politischen okonomie, 1857-58 (Mosc, Intituto Marx, Engels, Lenin) , pg. 208.

1994 "Distribucindel ingreso e incidencia de la pobreza a lo largo del ajuste", en Revista de la CEPAL, nm. 52 (Santiago, CEPAL).

Banco Central de Chile, 1995 Boletn econmico y financiero, 1990-1995 (Santiago, Banco Central de Chile). Bengoa, J. 1995 Chile: Equidad y exclusin, Coleccin Temas Sociales, nm. 9 (Santiago, SUR Profesionales). Buck, N. 1991 'Social polarisation in the inner city: An analysis of the impact of labour market and household change", en M. Cross y G. Payne Social (Publicado bajo la direccin de): inequality and the e n t e ~ r i s e culture (Londres, Falmer).

1992 "Labour market inactivity and polarisation. A household perspective on the idea of an underclass", en D. Smith (Publicado bajo la direccin de): Understanding the Underclass (Londres, Policy Studies Institute).

CEPAL, 1994 Panorama social de Amrica Latina (Santiago, CEPAL). Cornmission of the European Cornmunity , 1994a Research on social integration and social exclusion in Europe, preparation of an specific research Programme on Targeted Socio-economic Research of the Fourth Framework Programme (Bruselas, CEC).

1994b Social exclusion an the fourth framework programme, Seminar on the Measurement and Analysis of Social Exclusion (Bruselas, CEC).

Dahrendorf, R. 1987 "The erosion of citizenship and its consequences for us all", en New Statesman, 12 de junio de 1987 (Londres).

S-ar putea să vă placă și