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Introduo
A minerao gera diversos impactos nos pases em que se desenvolve; no investimento estrangeiro direto, no lucro das exportaes, nos governos, nos lares e nas naes (Produto Interno Bruto - PIB), e tambm no emprego. Porm, cada vez que so projetadas novas exploraes minerais, h duas questes que sempre surgem, principalmente nos pases de baixa e mdia renda. Por que alguns pases utilizam seus recursos naturais para criar uma vida melhor para seus povos e outros no? Que tipo de prticas e polticas especficas deve adotar a indstria da minerao, os governos, as comunidades locais e as agncias de desenvolvimento para promover um desenvolvimento econmico e social mais amplo? A iniciativa Minerao: Parcerias para o desenvolvimento (Mining: Partnerships for Development, MPD) do ICMM tem pesquisado estas questes com estudos de casos ao longo de vrios pases, dentre os quais o Brasil o sexto. Neste estudo realizado no Brasil, particularmente no estado do Par, no norte do Pas, a pesquisa inclui a avaliao dos impactos macroeconmicos da minerao como um todo, com um foco direcionado no impacto que a atividade gera em vrios esferas a nvel local e regional. Os rgos do governo brasileiro, no mbito federal, estadual e local, assim como uma srie de partes interessadas na rea da minerao tambm participaram nesta e em outras pesquisas prvias realizadas no mbito de trabalho da MPD, incluindo o Banco Mundial, a Corporao Financeira Internacional, a UNCTAD, a Harvard Kennedys School Corporate Social Responsibility Initiative, o Banco Interamericano de Desenvolvimento e a Comisso Econmica das Naes Unidas para a frica. O ICMM apresentou os resultados preliminares do estudo de caso sobre o Brasil aos representantes das instituies do governo federal e estadual, a empresas, organizaes da sociedade civil, grupos de pesquisadores e de trabalhadores durante um workshop realizado em 29 de fevereiro de 2012, na cidade de Braslia.
O crescimento econmico dos municpios mineiros no sudeste do Par tem aumentado o rendimento domiciliar a um ritmo muito superior s mdias estaduais.
Contexto do pas
A macroeconomia do Brasil O Brasil um pas rico em recursos tanto renovveis quanto no renovveis. A volta do regime democrtico em 1985 e as reformas na poltica macroeconmica na dcada de noventa transformaram o Brasil em uma das economias de mercado mais bem-sucedidas do mundo. Hoje, o Brasil possui um baixo nvel de desemprego no setor formal, baixos dficits oramentrios, inflao administrvel e crescimento econmico firme. Em 2011, o Brasil superou o Reino Unido como a sexta economia do mundo. Os efeitos desta virada econmica a partir dos anos noventa so evidentes em um amplo leque de indicadores sociais, tais como as melhorias referentes ao saneamento e ao fornecimento de gua, uma reduo importante no ndice de doenas infecciosas e uma melhoria nos servios educacionais. O Brasil atualmente ocupa o 84 lugar entre os 187 pases listados no ndice de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas, e espera-se que alcance, seno todas, ao menos a maioria dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas para 2015. Este fortalecimento da economia tem sido sustentado em parte pelo crescimento acelerado das exportaes de minrio de ferro e de outros minerais (o setor de minerao foi responsvel por 18% das exportaes de 2010). A expanso da indstria da minerao do Brasil grande at para os padres mundiais, e espera-se que o investimento no setor continue por volta dos 12 bilhes de dlares ao ano at 2015. Em 2010, o investimento realizado pela Vale (a maior empresa mineradora do Brasil, e a segunda maior do mundo) foi equivalente a quase 5% do investimento total em todos os setores da economia. At hoje, o total das contribuies macroeconmicas da minerao no foram devidamente documentadas e discutidas. A minerao desempenha claramente um papel importante e crescente na macroeconomia brasileira: o rpido crescimento do setor em termos absolutos tem contribudo para desenvolver a economia e reduzir a pobreza. Em escala nacional, a minerao representa um dos vrios setores que sustentam o notvel desempenho econmico, embora o rpido crescimento do setor da minerao (particularmente quando visto mais amplamente de modo a incluir o gs e o petrleo) pode apresentar riscos de taxas de cmbio sobrevalorizadas, a menos que seja devidamente gerenciado. A despeito das significativas contribuies macroeconmicas feitas at hoje, h quem diga que os abundantes recursos minerais do pas ainda esto subdesenvolvidos. Para a explorao dos seus recursos naturais, o Brasil depende do investimento local at um ponto pouco comum, em oposio ao investimento estrangeiro direto. Isto pode ser o reflexo do desestimulo aos investimentos estrangeiros, em forma de regulaes complexas e de muitos e complicados impostos para a minerao. Os impostos representam aproximadamente 20% dos lucros brutos do setor: um valor desfavorvel se comparado com os dos pases concorrentes. O debate poltico sobre os impostos sobre a minerao tm se focado principalmente nos royalties da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) (que chegou a 580 milhes de dlares em 2010), embora represente s uma pequena parte da alta carga fiscal geral sobre o setor mineral.
Localmente, onde as minas operam em regies muitas vezes rurais e pouco desenvolvidas, a minerao surge como a atividade econmica dominante, com grande impacto social e econmico. Nestas reas do Brasil, a minerao tem uma fora transformadora. O aproveitamento de todos os benefcios requer integrar a minerao com outras atividades econmicas e cuidar do dficit generalizado na capacidade institucional dos governos municipais que so sede de projetos de minerao multibilionrios. Par: um destino em crescimento para os investimentos em minerao O Brasil um pas vasto e diverso, com grandes variaes quanto ao desenvolvimento econmico e social. O Par, no norte do pas, o segundo maior estado em extenso, mas tambm um dos menos desenvolvidos, ocupando o 22 lugar dos 26 estados da Unio em termos de renda per capita. O estado tem 144 municpios (governos locais eleitos), dos quais somente alguns possuem minas grandes e modernas. No entanto, a regio tem um enorme potencial em recursos naturais, a regio dos Carajs tem as maiores reservas de minrio de ferro do mundo, e os dados do Instituto Brasileiro de Minerao - IBRAM indicam que uma crescente parcela do investimento em minerao destinada ao estado do Par. Embora o Par possua um territrio semelhante ao da Espanha e ao da Frana juntos, a sua densidade populacional muito baixa, com muitos dos seus seis milhes de habitantes concentrados ao redor da capital: Belm. O norte do Brasil est historicamente atrasado em relao ao sul em matria de desenvolvimento econmico e social. A ocupao e redistribuio de terra durante os anos sessenta e setenta por fazendas agropecurias e empresas madeireiras, e a corrida dos garimpeiros para a Serra Pelada na dcada de oitenta, ocasionalmente geraram conflitos violentos pela posse da terra entre os grandes fazendeiros, os pequenos proprietrios, os mineradores de pequena escala e as populaes indgenas da regio. Atualmente a regio padece de uma severa falta de infraestrutura, incluindo o fornecimento de gua, esgoto e coleta de lixo, luz, pavimentao e drenagem urbana, redes rodovirias e transporte pblico. Alm disso, ainda h uma sria deficincia de escolas e de formao profissional.
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Quadro 1: Questes do desenvolvimento econmico e social A situao do desenvolvimento econmico e social no sudeste do Par levanta para as partes interessadas uma srie de perguntas sobre polticas e planejamento que devem ser tratadas de forma conjunta. Estas so debatidas com mais detalhe no estudo de caso de pas do Brasil: 1. Como uma regio relativamente pobre, que tem um alto dficit de infraestrutura e municpios com limitada capacidade e experincia, absorve o impacto dos enormes investimentos feitos pelas grandes empresas de minerao? O que inclui: O impacto da migrao interna e a necessidade de aumentar moradia urbana, gua, rodovias e escolas. O impacto das perturbaes ambientais originado pelas novas minas. 2. Como pode uma regio relativamente pobre tirar proveito de uma nova atividade de minerao para construir uma economia diversificada e sustentvel para melhorar os padres de vida das suas populaes em expanso? Por exemplo: Pode atrair novas indstrias para complementar e, eventualmente, substituir o mpeto da minerao? Pode melhorar a qualidade das instituies governamentais para viabilizar comunidades economicamente sustentveis?
No Brasil, os municpios tm grandes responsabilidades para a prestao dos servios pblicos, mas muitas vezes no dispem dos recursos tcnicos e humanos suficientes para aplicar efetivamente os fundos e, consequentemente, para pr em andamento os servios pblicos. Embora os dados apresentem taxas de desempenho socioeconmico das regies mineradoras que se comparam favoravelmente com outras partes do Par, os governos municipais enfrentam o desafio gerado pela baixa capacidade institucional, o que limita a contribuio potencial da minerao para o desenvolvimento. As parcerias podem desempenhar um papel crtico para resolver as lacunas destas capacidades.
Tabela 1: Renda mdia dos lares (preos constantes para o ano 2000) 20002010
Renda (Real R$) 2000 2010 349,8 200,6 175,8 221,8 168,0 Variao 17,7 19,0 22,9 33,9 20,8
1 O sudeste do Par tem 39 municpios, separados em nossa anlise em municpios mineiros, com operaes de minerao em grande escala (Cana dos Carajs, Curionpolis, Marab, Ourilndia do Norte, Parauapebas e Paragominas) e municpios no mineiros. Minerao: Parcerias para o desenvolvimento junho 2012
O perfil multigeracional das minas no Par poderia impulsionar a perspectiva a longo prazo que a educao e o desenvolvimento de competncias demandam.
desenvolvimento econmico e social das regies onde atua formal e envolve todos os nveis de governo. As prioridades para o investimento social so definidas em uma matriz de processos de interseo (ver Figura 1) que incluem: Consulta e acordo em relao s obrigaes sociais que emergem do processo de licenciamento ambiental. Estudos socioeconmicos de diagnstico voluntrios realizados para fornecer projees regulares de demanda com base nos investimentos esperados para minerao; a demanda futura induzida de servios pblicos e os dficits na capacidade do governo ou da iniciativa privada para atender essas demandas. Conectar os rgos dos governos municipais aos rgos de financiamento do Governo Federal atravs de um marco de Parceria Social Pblico-Privada.
Figura 1: Quadro de Investimento Social da Vale e da Fundao Vale Processo obrigatrio Processo voluntrio
2. Diagnstico socioeconmico
Resultados: Termos de compromisso com o Governo Municipal Plano de Gesto dos Investimentos Sociais da Vale Seleo dos parceiros para implementao dos projetos
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A anlise destas iniciativas identificou caractersticas distintas que foram discutidas no workshop para as partes interessadas em Braslia, em fevereiro de 2012: forte nfase na formao e capacitao de funcionrios do governo em funes da administrao pblica (gesto de receitas, captao de recursos e implementao de infraestrutura) e prestao de servios (educao e sade). engajamento ativo com os organismos do governo federal para alcanar um nvel de financiamento significativo. Particularmente, este facilitado pelas enquetes de diagnsticos de necessidades feitos pela Vale em matria de infraestrutura pblica e de servios, bem como a assistncia aos municpios para ter acesso aos recursos do Governo Federal. enquanto o perfil multigeracional das minas no Par poderia conduzir a uma perspectiva a longo prazo que a educao e a capacitao demandam, os participantes do workshop identificaram defasagem entre o horizonte de longo prazo de muitas minas (cinquenta anos e mais) e o dos polticos eleitos localmente (em torno de quatro anos). interdependncias entre as parcerias (por exemplo, a gesto da migrao fornece uma base para o planejamento urbano e de infraestrutura, o que reduz as bolhas especulativas imobilirias e o potencial de procura de aluguis). Tambm foram discutidos os trs desafios que enfrentam instituies pblicas no que concerne suas capacidades em aumentar e replicar as parcerias iniciadas com as empresas. Primeiro, o Brasil tem um complexo sistema de gesto da receita pblica nos trs nveis de governo, com sobreposio de responsabilidades entre esses trs nveis. Os principais beneficirios da descentralizao fiscal posterior a 1988 tm sido os municpios, o que traz enormes variaes da receita entre eles (o sudeste do Par um exemplo claro). Em segundo lugar, garantir o acesso ao financiamento para o desenvolvimento social apenas parte do desafio a capacidade do governo municipal para alocar e gastar recursos efetivamente foi identificada pelos participantes do workshop como a restrio crtica. Notou-se que o aumento marcado no acesso aos fundos muitas vezes pode agravar os problemas ao invs de reduzi-los. Terceiro, o papel da minerao no desenvolvimento social e econmico de uma regio pobre deve ser apoiado por polticas governamentais que vejam a minerao como um componente integrante do desenvolvimento socioeconmico regional, realizado dentro de definies claras dos papis dos setores pblico e privado. Por exemplo, a falta crnica de cientistas e engenheiros no sistema de ensino pblico restringe a participao nas oportunidades geradas pela minerao. Embora o setor de educao no Brasil no seja carente de recursos, a mobilidade social e a formao profissional so limitadas. Ambas so importantes para as grandes indstrias modernas. Incentivos fiscais que estimulem as empresas a estabelecerem seus prprios programas de educao e formao funcionam como um band-aid em um sistema geral de educao que precisa de uma reforma.
A Vale, a Alcoa e a Hydro estabelecem parcerias inovadoras que agem como um catalisador para o desenvolvimento econmico e social.
O Fundo Juruti Sustentvel, que rene as contribuies da CFEM com prioridades para
o gasto acordadas entre todas as partes interessadas Conselho Juriti Sustentvel (Alcoa e municpios).
Iniciativa Vale Alfabetizar para treinamento de professores (Vale e municpios). Iniciativa Escola que Vale focada no ensino fundamental (Vale, Prefeitura e
Departamento de Educao).
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O Conselho Internacional de Minerao e Metais (ICMM) foi fundado em 2001 com o propsito de melhorar o desempenho da indstria mineira e metalrgica em matria de desenvolvimento sustentvel. Hoje este organismo rene muitas das maiores empresas do mundo neste setor, alm de associaes mineiras, tanto nacionais quanto regionais, e associaes mundiais de produtos bsicos. Nossa viso a de um grupo de empresas lderes que colaboram entre si e com outros a fim de fortalecer as contribuies da minerao, dos minerais e dos metais ao desenvolvimento sustentvel.
ICMM 35/38 Portman Square London W1H 6LR United Kingdom Telefone: +44 (0) 20 7467 5070 Fax: +44 (0) 20 7467 5071 Email: info@icmm.com www.icmm.com
2012-3
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Agradecimentos: O ICMM gostaria de agradecer a todos os indivduos e organizaes que contriburam para o estudo de caso de pas sobre o Brasil, os dados completos deste estudo esto includos no relatrio principal. Em particular, o ICMM aprecia a cooperao e o apoio do IBRAM (Instituto Brasileiro de Minerao) e do Governo do Brasil, incluindo os funcionrios do Ministrio da Fazenda, o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio das Minas e Energia e o DNPM, bem como os representantes dos governos do Estado do Par, estaduais e municipais. Os funcionrios da Vale, Alcoa, e Hydro, nos forneceram dados e materiais abundantes e muito teis. O estudo de caso de pas do Brasil foi escrito pela Oxford Policy Management (OPM). Fotografia da capa: Onde h minas h florestas. rea protegida na Floresta Nacional dos Carajs, onde esto localizadas as operaes de minerao da Vale vista ao lado de terras degradadas resultantes de outras atividades econmicas. Crditos da foto da capa: 2009 Floresta Nacional de Carajs, Estado do Par, Brasil. Fotgrafo: Joo Marcos Rosa. Esta publicao contm somente uma orientao geral e no dever ser usada em substituio dos conhecimentos tcnicos adequados. Embora tenha sido adotada uma razovel precauo para verificar as informaes contidas neste documento, na data de sua publicao ele est sendo distribudo sem garantia expressa ou implcita de qualquer natureza. Em nenhuma hiptese o Conselho Internacional de Minerao e Metais (ICMM) ser responsabilizado por danos ou perdas de qualquer natureza, como quer que surjam em razo do uso ou por confiar neste documento. A responsabilidade pela interpretao e uso desta publicao do usurio (que no dever presumir que esteja isenta de erros, ou que ser adequada para suas finalidades) e o ICMM no assume qualquer responsabilidade por eventuais erros ou omisses detectados nesta publicao ou em outros materiais fonte mencionados nesta publicao. As opinies expressas no representam necessariamente as decises ou a poltica declarada do ICMM. Esta publicao foi desenvolvida em apoio da implantao dos compromissos do ICMM, no entanto o usurio dever observar que esta publicao no constitui uma Declarao de Posio ou outro compromisso que os membros do ICMM sejam obrigados a adotar em razo do Arcabouo de Desenvolvimento Sustentvel do ICMM. As designaes utilizadas e a apresentao do material contido nesta publicao no implicam a expresso de qualquer opinio por parte do ICMM referente condio jurdica de qualquer pas, territrio, cidade ou rea, ou de suas autoridades, ou referente delimitao de suas fronteiras ou marcos divisrios. Alm disso, a meno de entidades especficas, indivduos, materiais fonte, nomes ou processos comerciais nesta publicao no constitui endosso pelo ICMM. Esta exonerao de responsabilidade dever ser interpretada de acordo com as leis da Inglaterra. Publicado pelo Conselho Internacional de Minerao e Metais (ICMM), Londres, Reino Unido. 2012 Conselho Internacional de Minerao e Metais. O logotipo do ICMM uma marca comercial do Conselho Internacional de Minerao e Metais. Registrado no Reino Unido, na Austrlia e no Japo. A reproduo desta publicao para objetivos educacionais ou outros objetivos no comerciais autorizada sem permisso prvia por escrito dos detentores dos direitos autorais contanto que a fonte seja totalmente reconhecida. A reproduo desta publicao para revenda ou outros objetivos comerciais proibida sem permisso anterior por escrito dos detentores de direitos autorais.