1

Cadrul legal al administraiei publice locale n Republica Moldova.

Victor Popa Doctor n drept, confereniar universitar 1. Scurt aspect istoric privind sistemul administraiei publice locale. Obinndu-i independena sa de URSS, Republica Moldova a ncercat s urmeze cu mult zel exemplul celor mai multe dintre rile Europei Centrale i de Est pentru a-i reforma instituiile sale publice, economia, cadrul juridic normativ, inclusiv n ceea ce privea reformarea hotrt a domeniului administraiei publice locale, eliberate de dogmatismul i schelele statului-partid, disociindu-i practicile actuale de experiena vechiului sistem sovietic de control i distribuie a resurselor. n plan cronologic, putem identifica trei perioade de cutri i de ntemeieri ale unui sistem de administraie public local.1 Prima perioad (1990- decembrie 1994). n 1990, Comisia permanent a Parlamentului pentru autoadministrarea local i economia local, realiznd prevederile Legii privind bazele generale ale autoadministrrii locale adoptat la 10.07.1991 i innd cont de curentele puternice care se opuneau reformelor democratice, a organizat grupe de lucru pentru pregtirea unui set de proiecte de legi necesare lansrii unui nou sistem de administraie public local. Astfel, n scurt timp, Parlamentului i-au fost prezentate trei proiectele de legi, care stabileau de jure scheletul noului sistem de administraie public local, cum ar fi: 1. Cu privire la organizarea administrativ a teritoriului ( care prevedea lichidarea celor 40 de raioane i o nou delimitare a teritoriului n 7 sau 9 judee); 2. Cu privire la administrarea public local ( conceput n spiritul celor mai bune tradiii europene, fundamentat pe elementele de drept comparat, inclusiv ale legislaiei unor ri cu o ndelungat experien n acest domeniu i respectnd principiile autonomiei locale enunate n "Carta European: exerciiul autonom al puterii locale; 3. Cu privire la alegerile locale (care de asemenea a fost conceput n baza unor tradiii democratice n organizarea sufragiilor electorale ale rilor cu un nalt grad de dezvoltare al democraiei reprezentative). Din pcate, nici unul din proiectele prezentate, n ultim instan nu a figurat pe ordinea de zi a Parlamentului care, iar n februarie 1994 acesta s-a autodizolvat, motivele care au determinat dizolvarea fiind i neacceptarea categoric, ostentativ, a reformei administrativ-teritoriale de ctre un grup de deputai ai fraciunii Viaa satului (viitorul Partid Democrat Agrar care a tergiversat reforma administrativ pn la alegerile parlamentare din 1998.). Perioada a doua (1994 - decembrie 1998 ). Aceast perioad ncepe la 29 iulie 1994, data cnd a fost adoptat Constituia Republicii Moldova, n care au intrat drept principii fundamentale i prevederi exprese asupra elementelor de baz ale noului sistem de administrare public local: articolul 109 ( fixeaz principiile de baz ale administraiei publice locale); articolul 110 (stabilete organizarea administrativ teritorial a rii); articolul 111 (ofer posibilitatea acordrii unor localiti statute speciale de autonomie); articolul 112 (determin structura
1

Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De la centralism spre descentralizare, Ed. Cartier, 1998, p.5.

autoritilor steti i oreneti); articolul 113 (stipuleaz funciile consiliului raional). Vom evidenia articolul 109 al Constituiei care fixeaz principiile de baz ale organizrii administrrii publice locale: autonomia local; descentralizarea serviciilor publice; eligibilitatea autoritilor publice locale; consultarea cetenilor n probleme locale de interes deosebit. Pe schelele acestei construcii juridice ar fi trebuit definitivat cadrul legislativ al administraiei publice locale, stabilind autoritilor desemnate de ctre Constituie, puterile i competenele specifice, racordndu-le la principiile statului de drept. n decembrie 1994 Parlamentul a adoptat un pachet de legi necesare noului sistem de administrare public local n care au fost dezvoltate principiile stipulate n "Carta European: exerciiul autonom al puterii locale. La 2 mai 1996 Republica Moldova semneaz Carta European: exerciiul autonom al puterii locale , iar la 16 iulie 1997 Parlamentul ratific acest important document, asumndu-i obligaia constituirii unui sistem de administraie public local de standard european. Din pcate, trebuie s observm c principiile de organizare a administraiei publice locale stipulate n Carta Autonomiei Puterii Locale au servit muli ani la rnd doar ca un simplu paravan pentru a pretinde c Republica Moldova accept i realizeaz valorile democraiilor europene. n realitate, standardul dublu n ceea ce privete adaptarea instituiilor interne la rigorile i normele europene de funcionare a exerciiului puterii locale a creat o fals imagine a unui sistem de administraie public local avansat, dar n realitate fiind pe deplin aservit intereselor corporatiste de grup (PDAM), sau obiceiurilor de trist faim de a utiliza colectivitile teritoriale n funcie de simple curele de transmitere a ordinelor administraiei centrale, Evident c, asemenea stil de abordare a problemei autonomiei locale venea n contradicie flagrant cu majoritatea prevederile art.109 din Constituie, dar i a Cartei Europene privind Autonomia Local, inclusiv n ceea ce privete criteriile de organizare administrativ-teritorial; regimul de funcionare al administraiei publice locale, caracterul eligibil al autoritilor publice locale, etc. Reamintim c, potrivit prevederilor coninute n alin.6, art.7 din Legea administraiei publice (ulterior - anulate de Curtea Constuional a Republicii Moldova), preedinii comitetelor executive raionale, primarii municipiilor putea fi alei de consiliul respectiv, la propunerea Guvernului, din rndul consilierilor, urmnd a fi confirmai ulterior n funcie de ctre Preedintele Republicii. Alineatul 7 al articolului menionat concretiza prevederile alineatului precedent, stabilind c: dac nici a doua candidatur nu este acceptat de consiliu, preedintele comitetului executiv raional sau primarul municipiului este numit, n termen de 10 zile, de Preedintele Republicii Moldova, la propunerea Guvernului. n rezultatul unor reglementri ne constituionale n Legea privind alegerile locale (anulate i acestea de Curtea Constituional), pn la alegerile locale din 23 mai 1999, 92 de colectiviti locale care reprezentau 10% din puterile locale moldoveneti, au fost lipsite de orice susinere democratic, aleas att la nivelul consiliului local ct i la cel al primarului2, autoritile reprezentative fiind numite prin Decretul Preedintelui Republicii. Art.45 din legea analizat, referindu-se la conductorii
2

Din Raportul cu privire la situaia autonomiei locale i regionale n Republica Moldova, prezentat Consiliului Europei de ctre George Lycourgos (Cipru) i Xavier Muller (Frana). Buletinul Centrului de Informare i Documentare al Consiliului Europei n Republica Moldova, nr.2-3, Chiinu, 1998, p.14.

autoritilor administraiei publice locale, stabilea c acetia sunt alei sau confirmai n funcie de Preedintele Republicii Moldova i c ei sunt persoane oficiale ale autoritii executive supreme n teritoriu. n primul rnd, primarii au fost calificai ca efi ai administraiei publice locale n teritoriu situndu-i pe o treapt mai superioar dect consiliile ca autoriti deliberative, iar n rndul doi, n afar de funciile atribuite de lege, li se cerea s exercite i funcii de tutel administrativ, ca reprezentani ai puterii executive supreme. Un organ nvestit cu dreptul de a-i exercita funciile n baza autonomiei locale nu poate fi concomitent i organ de tutel administrativ al statului, n fond asupra propriei activiti. Un caracter declarativ a avut i principiul descentralizrii serviciilor publice, deoarece, n realitate, aceast politic de departajare a responsabilitilor materiale i administrative nu a fost niciodat realizat n practic. Art.62 din lege stipula c serviciile publice locale sunt nvestite cu atribuii, se bucur de o anumit independen n executarea deciziilor luate de autoritile centrale de specialitate, raionale, oreneti, steti i poart rspundere n faa acestora. Mai mult de att, structura serviciilor publice centrale de specialitate nu las spaiu pentru serviciile locale descentralizate n virtutea faptului c n republic era pstrat chiar i ministerul gospodriei comunale. n asemenea situaie, nu se putea vorbi de o real autonomie local sau descentralizare administrativ efectiv deoarece, ea nu corespundea condiiilor eseniale: autonomie, descentralizare, responsabilitate plenar, autoritate reprezentativ. Contradiciile existente au alimentat, la rndul lor, i criza autoritilor locale, incapabile s gestioneze pe rspundere proprie interesele colectivitilor locale, precum i o nemulumire masiv a populaiei fa de activitatea acestora. Pe de o parte, necesitatea unor schimbri radicale n administraia public local din republic a fost influenat puternic i de ctre Consiliul Europei care cerea mereu racordarea cadrului legal al acesteia la cerinele stipulate n Carta Europeana. Pe de alt parte, primarii, consilierii din autoritile publice locale nu mai puteai administra interesele publice locale n baza sistemului existent provocnd i o mare ne mulumire n rndul populaiei privind rezultatele administrrii domeniului public local. Aceast situaie este demonstrat pe viu i de rezultatele unor sondaje de opinie, desfurate anii trecui de ctre Fundaia Viitorul i Fundaia IFES-Moldova. La ntrebarea: Suntei mulumii de actualul sistem de administraie public din Republica Moldova? numai 5% au rspuns afirmativ (1); circa 60% de respondeni simpli i 85% din primari i consilieri locali au spus: Nu, trebuie schimbat (2); iar 26% au apreciat chiar, sistemul sovietic de administrare mai efectiv (3). 3 Presat de recomandri externe si factori interni, a pregtit, pe parcursul anului 1996, un nou set de proiecte de legi, menite a transforma radical actualul sistem de adminsitraie public local. 2. Noul sistem de administraie public local. Perioada a treia ( decembrie 1998 prezent). Aceast perioad ncepe cu adoptarea de ctre Parlamentul Republicii Moldova, n decembrie 1998, a unui nou pachet de legi, care puneau n acest fel bazele unui nou sistem de administraie public local. 1. Legea cu privire la organizrea administrativ-teritoriale. Republica Moldova a motenit de la vechiul sistem o organizare administrativ3

Sursa: Administraia public n opinia populaiei, Ed. Cartier, 1997.

teritorial constituit din 40 raioane i 10 orae de subordonare republican, creat i acomodat necesitilor regimului comunist, avnd un grad nalt de centralizare a puterii i de birocratizare masiv n mici uniti administrativ-teritoriale. Pe un teritoriu de 33,7 mii km.ptrai, cu o populaie de 4,3 milioane, la o unitate administrativ-teritorial de nivelul doi revenea n medie 86 mii locuitori, unele raioane avnd cu mult mai puin de medie: Cinari - 42,7 mii; Taraclia - 44.3 mii; oldneti - 45,8 mii; Leova - 52.8 mii. Noua Lege privind organizarea administrativteritorial, adoptat la 30.12.1998, a divizat teritoriul republicii n 10 uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi denumite judee, deoarece, a devenit clar c fundamentul vechi al fostei RSSM, nu va permite desfurarea cu succes a reformelor4. Organizarea teritoriului republicii n 10 uniti administrativ-teritoriale este o ntreprindere benefic i salvatoare, scopul principal urmrit fiind realizarea necesitilor economice, sociale i culturale ale populaiei, asigurrii unui nivel adecvat de civilizaie tuturor localitilor rurale i urbane, ce va permite dezvoltarea a unor centre regionale, dotate cu potenial economic i social. Organizarea administrativ a teritoriului Republicii se efectueaz pe dou niveluri. Primul nivel:
Comune (644 comune) Orae (14 orae municipii)

Nivelul doi:
10 judee Unitatea Administrativ Teritorial Gguzia.

Municipiul Chiinu.

Satul este o unitate administrativ-teritorial care cuprinde populaia rural unit prin teritoriu, condiii geografice, relaii economice, social-culturale, tradiii i obiceiuri. Dou sau mai multe sate se pot uni, formnd o singur unitate administrativ-teritorial numit comun. Municipiul este o localitate de tip urban cu un rol deosebit n viaa economic, social-cultural, tiinific, politic i administrativ a republicii, cu importante structuri edilitar-gospodreti i uniti n domeniul nvmntului, ocrotirii snti i culturii. De statut de municipiu beneficiaz 14 orae. Judeul prezint o unitate administrativ teritorial de nivelul doi alctuit din sate (comune), orae (municipii). Organizarea administraiei publice locale din Unitatea Administrativ - Teritorial Gguzia5 fiind organizat n baza Legii Republicii Moldova privind administraia public local ns, vom meniona faptul c autoritile centrale de administraie public nu duc nici un fel de control privind legalitatea actelor adoptate i nici procesul implementrii autonomiei locale, lsnd aceste importante probleme la discreia Bacanului (Guvernatorul ales de ctre
4

La data de 22.10.1999, Parlamentul Republicii, sub presiunea minoritilor bulgare din fostul raion Taraclia, a creat un nou jude, numit Taraclia, care este populat preponderent de bulgari i care numr numai 44 mii locuitori. Considerm nejustificat i periculos precedentul de a crea uniti administrativteritoriale dup criteriul etnic, deoarece dezvoltarea minoritilor naionale trebuie s aib loc n baza unor legi speciale i nici decum a cadrului legislativ privind administraia public local. 5 Conform prevederilor art.111 din Constituie, Parlamentul, prin Legea Republicii Moldova din 23.12.1994 privind Statutul juridic special al Gguziei (Gguz Yeri) a oferit un statut special numit Unitatea Administrativ-Teritorial Gguzia (UTAG) minoritii naionale gguze din sudul republicii.

locuitorii Gguziei) i a Adunrii Populare. Totui, pentru a fi obiectivi, se cade a releva o chestiune important. Multe dintre unitile administrativ-teritoriale locale sunt prea mici pentru a oferi n mod eficient serviciile pe care acestea trebuie s le ofere cetenilor lor. De aceea, legea ar trebui s ncurajeze fuziunea micilor comune n uniti mai mari i mai funcionale, sal cel puin, s promoveze un mecanism de cooperare intercomunal, dup exemplul Franei, n vederea furnizrii serviciilor de baz. 2. Legea privind administraia public local. Adoptat la 30.12. 1998 a fost racordat pe deplin la tradiiile europene i principiile constituionale stipulate n art.109 i n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale, ncearc s evite experiena negativ n administraia public, acumulat pe parcursul celor dou perioade. n linii generale, noua lege conine toate elementele necesare pentru implementarea autonomiei locale, efectundu-se o strict delimitare de competene ntre diferite niveluri de autoriti publice.Vom meniona ca un fapt pozitiv prevederea din lege privind micorarea numrului de comune, pornind de la 2500 de locuitori pentru o comun, deoarece situaia n care existau comune cu 300-400, pn la 1000 locuitori, nu a permis nici odat dezvoltarea lor economic i social. De la 925 de comune create n baza legii din 1994, astzi, conform noii legi sunt create 644 comune. La fel, extrem de important este i constituirea instituiei prefectului, reprezentantul Guvernului n teritoriu, care va face real descentralizarea administrativ, deoarece prefectul este nzestrat cu atribuii concrete de administrare a serviciilor publice judeene, fr a interveni n sfera de activitate a autoritilor reprezentative locale, legea atribuindu-i numai funcia de a veghea respectarea legislaiei de ctre autoritile administraiei publice locale. Controlul pe care l efectueaz prefectul este fi un control de legalitate, i nu de oportunitate a actelor adoptate. Cea mai important problem n ordinea de zi a reformei administrative, o constituie procesul descentralizrii i desconcentrrii administrative, adic, stabilirea domeniului gestionat de prefect (desconcentrare) i cel care se transmite n responsabilitatea autoritilor reprezentative locale (descentralizare). Atribuirea cu competene a autoritilor publice este o aciune dificil pe care o ntreprinde legislatorul deoarece, aici este necesar de a utiliza principiile stabilite de Constituie (autonomie local i descentralizare a serviciilor publice), precum i principiul desconcentrrii, stabilit de Legea administraiei publice locale, avnd n vedere competenele stabilite pentru prefeci ca reprezentani ai statului n teritoriu. Atribuiile consiliilor locale i judeene se afl n raport direct cu gradul de descentralizare i desconcentrare. Este benefic prevederea Seciunii a II-a a Legii administraiei publice care poart denumirea Delimitarea competenelor, prin care se produce descentralizarea. Art.13 din aceast seciune fixeaz competena satului (comunei), oraului (municipiului) nominaliznd n acest scop atribuii fiecrei autoriti n parte. n privina delimitrii sferei atribuiilor consiliilor locale se aplic teoria drepturilor reflexe sau teoria autolimitrii statului, ceea ce nseamn c sfera atribuiilor consiliilor locale crete pe msur ce statul nelege s nu mai rein anumite servicii publice n sarcina organelor administraiei de stat, transferndu-le autoritilor locale. Autoritile publice locale prin lege, sunt nzestrate cu competena

general i se caracterizeaz prin aceia c dispun de atribuii complete cu privire la toate domeniile i problemele vieii locale, i competena teritorial ceea ce atest faptul c exercitarea atribuiilor are loc numai n limitele unitii administrativteritoriale respective. n scopul de a urmri dinamica dezvoltrii setului de competene i o mai bun nelegere a aciunilor ce urmeaz a le efectua autoritile respective, atribuiile consiliilor locale stabilite de lege le-am clasificate n 8 grupe ceea ce permite crearea unui tablou real al puterii pe care o deine autoritatea public reprezentativ local. 1. Organizarea intern proprie: numete, la propunerea primarului, secretarul consiliului; formeaz din rndurile membrilor si, n funcie de specificul i necesitile locale, comisii pentru diferite domenii de activitate; aprob regulamentul consiliului n baza statutului cadru i regulamentului cadru adoptat de ctre Parlament. 2 2. Stabilirea structurii primriei: numete, la propunerea primarului, viceprimarul; aprob la propunerea primarului, lund ca baz statele tip, aprobate de Guvern, organigrama i statele de personal din aparatul primriei.

3. Constituirea serviciilor, instituiilor publice i a agenilor economici de interes local: aprob organigramele i statele de personal ale structurilor autonome i serviciilor publice ale consiliului local; numete, la propunerea primarului, eful poliiei municipale i eful de post, care intr n exerciiul funciei dup confirmarea lor de ctre comisarul poliiei judeene; numete i elibereaz din funcii, n condiiile legii conductorii agenilor economici i a instituiilor publice de interes local care se afl sub autoritatea sa; organizeaz servicii publice de gospodrie comunal, transport local, reele edilitare i altele i asigur buna funcionare a acestora; 4. Administrarea finanelor publice locale: aprob bugetul local, modul lui de formare, de administrare i de executare, virrile de credite bugetare i alte modificri la bugetul local, mprumuturile i contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete n condiiile legii impozitele i taxele locale, taxele speciale pe timp limitat, precum i mecanismul de percepere a acestora; stabilete modul de formare i de utilizare a diferitelor fonduri publice, de acceptare i de folosire a donaiilor, de investire a mijloacelor n ntreprinderi mixte, n asociaii, n instituii de asigurri, precum i modul de nstrinare a bunurilor din patrimoniul municipal i de procurarea bunurilor materiale. 5. Dezvoltrii socio-economice a unitii administrativ-teritoriale:

aprob studii, prognoze orientative i programe de dezvoltare socialeconomic, de organizare i amenajare a teritoriului; nfiineaz, n condiiile legii, i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local, nregistreaz asociaii obteti i alte organizaii necomerciale de interes local. nfiineaz instituii publice i ageni economici de interes local, decide asupra concesionrii i nchirierii de bunuri sau de servicii publice de interes local, precum i asupra participrii, cu bunuri i capital, n capitalul statutar al societilor comerciale pentru realizarea de lucrurii servicii de interes local; aprob, n condiiile legii, norme specifice pentru agenii economici i instituiile publice de interes local care se afl sub autoritatea sa; aprob, n condiiile legii planurile urbanistice ale localitilor din componena unitilor administrativ-teritoriale, precum i planurile de amenajare a teritoriului i msurile necesare realizrii acestora, asigur realizarea lucrrilor publice conform documentaiei i proiectelor aprobate; aprob programe locale de utilizare a forei de munc i asigur ndeplinirea lor. 6. Protecia drepturilor cetenilor i a mediului: asigur ordinea public, respectarea drepturilor i libertilor omului, executarea legislaiei; aprob programe locale de refacere i protecie a mediului, contribuie la protecia i conservarea monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale; instituie rezervaii naturale locale, ia sub protecia sa monumentele naturale; aprob limitele admisibile de utilizare a resurselor naturale de interes local i de poluare a mediului; aprob programe privind asigurarea egalitii dintre femei i brbai. 7. Atribuii legate de acordarea titlurilor onorifice i de cooperare cu alte localiti: decide, n condiiile legii, asocierea cu alte autoriti ale administraiei publice locale sau judeene, pentru realizarea unor lucrri i servicii de interes public, precum i colaborarea cu agenii economici din ar i din strintate n scopul realizrii unor aciuni sau lucrri de interes comun; decide stabilirea legturilor de colaborare, cooperare i nfrire cu localitile din strintate. Colaborarea o organizeaz dup posibiliti, n particular, prin ncheere de contracte cu caracter juridic civil, cu organe similare din alte ri n domeniile urbanistice, planificare i amenajare a teritoriului, gospodrire comunal, transport i comunicaii, protecie a mediului nconjurtor, comer, nvmnt, ocrotire a sntii, cultur i art, turism i sport, construcie i reparaie a drumurilor de importan local, servicii publice, n alte domenii de interes comun; confer persoanelor fizice autohtone sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al satului (comunei) oraului (municipiului). 8. Exercitarea controlului:

examineaz interpelrile consilierilor, ia decizii pe marginea lor, discut drile de seam ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenilor economici i ale instituiilor publice care se afl sub autoritatea sa; ridic nainte de termen mandatul consilierilor. Multe activiti ale autoritilor reprezentative publice locale nu sunt nominalizate numai n art.18 al Legii, ns, din coninutul normelor pe care le prevede obiectul de reglementare, aria lor, este cu mult mai mare, fiind necesar combinarea lor cu prevederile articolelor 13, 78-88 din Legea administraiei publice i reglementrile din alte legi, cum ar fi: Codul Funciar, Legea privind impozitele i taxele locale, Legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar, Legea privind statutul consilierului n consiliul local i altele. De exemplu, art.6. din Codul Funciar stabilete c autoritile administraiei publice locale constituie comisii funciare din consilieri ai consiliilor locale, specialiti ai organelor de stat pentru reglementarea regimului proprietii funciare i a organelor de privatizare, reprezentani ai ntreprinderilor agricole i locuitori ai unitii administrativ-teritoriale respective. Astfel, prin lege, autoritile publice locale sunt nzestrate cu competena general i se caracterizeaz prin aceia c dispun de atribuii cu privire la toate domeniile i problemele vieii locale, i competena teritorial ceea ce atest faptul c exercitarea atribuiilor are loc numai n limitele unitii administrativ-teritoriale respective. Ct privete competena prefectului, conform articolelor 109-110 din Lege el n calitate de reprezentant al Guvernului, vegheaz respectarea legislaiei de ctre autoritile administraiei publice locale i conduce serviciile publice ale ministerelor, departamentelor i ale celorlalte autoriti centrale de specialitate, constituite n unitile administrativ-teritoriale. i funciile prefectului le vom diviza n dou categorii: 1) Funcia de ef al serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, prin care asigur realizarea intereselor naionale, respectarea legilor i a ordinii publice; propune numirea sau eliberarea din funcii a conductorilor serviciilor publice ale ministerelor, departamentelor i ale celorlalte autoriti centrale de specialitate, constituite n unitile administrativ-teritoriale; urmrete executarea contractelor, fiind consultat n mod obligatoriu pentru orice decizie cu impact asupra serviciilor pe care le conduce, i este reprezentantul de drept n toate societile i organismele care beneficiaz de concursul statului la nivelul judeului; rspunde, n condiiile legii, de aducerea la ndeplinire a msurilor de aprare care nu au un caracter militar. Autoritile militare i organele teritoriale ale Ministerului Afacerilor Interne au obligaia s-l informeze asupra oricrei probleme care poate avea importan pentru jude, unitatea teritorial autonom cu statut special i municipiul Chiinu 2) Funcia de tutel administrativ asupra colectivitilor locale: exercit controlul privind legalitatea actelor adoptate de autoritile publice locale, care sunt obligate s i le pun la dispoziie; n exercitarea controlului legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale, poate solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, invocnd motive ntemeiate, n vederea modificrii sau abrogrii lui. n cazul n care, n termen de 7 zile, autoritile administraiei publice locale nu vor reexamina actul respectiv, prefectul l poate ataca n instan de judecat.

Important este faptul c aceast dat s-a fcut o delimitare real de competene care corespunde schemei6 de mai jos i care demonstreaz elocvent c fiecare autoritate public este nzestrat cu propriul set de atribuii i este autonom una faa de alta, ce exclude raporturile de subordonare, dezvoltndu-se raporturile de colaborare n baza principiilor stabilite de Constituie. Resursele financiare ale colectivitilor locale. Una dintre cele mai dificile probleme ale autonomiei locale o constituie autonomia financiar. n acest sens, Legea administraiei publice locale la art.4 prevede c unitile administrativ-teritoriale, dispun de patrimoniu, beneficiaz de autonomie financiar, au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale. Art.89 din aceeai lege dezvolt principiul autonomiei financiare stabilind c finanele unitilor administrativ-teritoriale se administreaz n condiiile prevzute de lege, conform principiilor autonomiei locale. Autoritile administraiei publice locale au dreptul la resurse financiare proprii, suficiente, proporional cu competenele ce le revin, de care pot dispune liber n interesul colectivitii locale. Mai mult de att, vom meniona un fapt pozitiv, la 9.07.1999 Parlamentul adopt Legea privind finanele publice locale, care a intrat n vigoare din ianuarie 2000 i care fixeaz delimitarea competenelor n efectuarea cheltuielilor publice i delimitarea veniturilor ntre bugetele unitilor administrativ-teritoriale, distribuirea mai echitabile a veniturilor autoritilor locale, mbuntirea elaborrii bugetelor locale etc. Legea concretizeaz sistemul bugetar al unitilor administrativteritoriale, procesul elaborrii i aprobrii bugetelor, execuia bugetelor, drepturile i responsabilitile ordonatorilor de credite, responsabiliti i controlul asupra procesului de execuie a bugetelor, fondurile extrabugetare. O parte din resursele financiare ale colectivitilor locale provin din impozite i taxe locale, modalitatea stabilirii crora este fixat ntr-o lege special, adoptat de Parlament la 19.07.1994. i prevede posibilitatea stabilirii de sine stttoare a 13 taxe locale i a impozitului pe reclam. La prima vederea, sar prea c colectivitile locale sunt dotate cu un cadru legal necesar pentru exercitarea liber a autonomiei financiare, care corespunde prevederilor art.9 din Carta European, n realitate ns, situaia este de alt natur. Autoritile publice locale duc o lips cronic de finane, iar cea mai mare parte din bugetele locale le constituie subveniile pe care le acord autoritile financiare judeene. Participarea cetenilor n procesul administraiei publice locale. Este tiut c dreptul la autonomie local aparine colectivitilor locale care l exercit prin intermediul autoritilor alese de ctre acestea. Colectivitilor locale li se pstreaz dreptul de a interveni direct n unele cazuri n procesul de administraie, prin referendum sau alte forme prevzute de lege. Principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit sau referendumul local constituie o component a autonomiei locale bucurndu-se de reglementare constituional (art.109 din Constituia Republicii Moldova),

Victor Popa, Consiliul local n aciune, Ed.Ti, Chiipu, 1999, p.32.

10

Referendumul local, ca i cel naional, este un element al democraiei semidirecte, deoarece ofer colectivitilor locale posibilitatea de a interveni direct n soluionarea unor probleme locale de interes deosebit. Este necesar s subliniem totui c, aceast intervenie direct n cadrul unui referendum consultativ, stipulat n Legea administraiei publice locale i n Codul electoral,o putem considera cu mult greutate ca form de participare a colectivitilor locale la exercitarea autonomiei locale, fiindc n cadrul referendumului consultativ corpul electoral din colectivitatea local i exprim doar atitudinea i nu voina fa de problema abordat, decizia urmnd s-o ia primarul sau consiliul local. Logic, primarul sau consiliul local ar trebui s in cont de manifestarea de voin a titularului de drept la administrare public local autonom. Teoretic ns, n condiiile pluralismului politic, ei ar putea i s nu in cont de rezultatele referendumului, cu att mai mult c legea nu-i oblig. Dac am admite c legea stabilete obligativitatea lurii unei decizii conforme atitudinii colectivitii locale exprimate prin referendum, atunci am fi n prezena unui referendum aprobativ. Democraia reprezentativ aplicat la scar local trebuie s cuprind i o real participare la viaa public a celor, ce sunt chemai s desemneze reprezentani. Att timp ct aceast participare nu va fi asigurat, i anume prin intermediul referendumului local, sunt anse ca reprezentarea local, conform expresiei lui M.Bourjol, s nu fie dect o cochilie deart7. n acest sens ar fi util ca, att prin norm constituional ct i prin Legea administraiei publice locale, colectivitii locale s i se acorde posibilitatea exprimrii, prin referendum aprobativ, a voinei n probleme locale de interes deosebit, al cror spectru trebuie s fie identificat n lege, iar n cadrul unui referendum consultativ n orice problem, pentru a crei soluionare primarul sau consiliul vor s cunoasc atitudinea colectivitii. Protecia legal a autonomiei locale. Pentru o bun funcionare a administraiei publice locale aceasta trebuie s dispun de o protecie legal eficient. Legislaia Republicii Moldova fixeaz un anumit grad de protecie ns, care deocamdat, nu este destul de eficient. Art.9 din Legea administraiei publice prevede c, n exercitarea atribuiilor lor, autoritile administraiei publice locale dispun de autonomie consfinit i garantat prin Constituie i alte lege. Este adevrat, att Constituia ct i alte legi prevd posibilitatea proteciei mpotriva abuzurilor svrite prin intermediul actelor administrative. Astfel, art. 53 alin. (1) din Constituie stabilete c: Persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei.; Legea privind statutul consilierilor n consiliul local, nr. 430-XIII din 10 februarie 1995 protejeaz aleii locali de presiuni din partea autoritilor centrale; Legea despre Regulamentul cu privire la modul de soluionare a chestiunilor organizrii administrativ-teritoriale a Republicii Moldova, nr.741-XIII din 15 februarie 1996 vine cu procedurile necesare pentru soluionarea problemelor ce in de modificarea hotarelor localitilor a denumirii lor i a altor probleme ale acestora; Autoritile publice locale, n baza art. 4 din Codul de procedur civil care fixeaz dreptul oricrei persoane fizice sau juridice la satisfacie efectiv din partea
7

M.Bourjol, Libre-administration et decentrlisation, Chaiers de droit public, 1984, p.61.

11

instanelor de judecat competente mpotriva actelor care violeaz drepturile, libertile i interesele sale legitime, se pot adresa n instana de judecat. Art. 236 din acelai Cod prevede c pot fi atacate n judecat actele colegiale ale organelor administraiei publice sau actele individuale ale persoanelor cu funcii de rspundere prin care persoana fizic sau juridic este lipsit n mod nelegal, complet sau parial, de posibilitatea de ai exercita drepturile pe care i le-a acordat legea sau alt act normativ. Trebuie s remarcm totui c, Legea administraiei publice locale nu conine un capitol sau un articol separat, care ar stabili n mod expres forme concrete de protecie a autonomiei locale n conformitate cu prevederile art.11 din Carta European a Autonomiei Locale (care fixeaz prevederea, dup care, colectivitile locale trebuie s dispun de un drept jurisdicional de recurs pentru a asigura liberul exerciiu al competenelor lor). Legea administraiei publice locale, prin art. 112, stipuleaz doar c prefectul, exercitnd controlul legalitii actelor autoritilor publice locale, poate solicita acestora reexaminarea actului considerat ilegal, sau l poate ataca n instana de judecat. La fel, i primarul poate ataca n faa prefectului sau a instanei de judecat decizia consiliului local pe care o consider ilegal, n temeiul prevederilor coninute la articolul 38. . Observm c legea nu fixeaz i pentru consiliu sau primar ca reprezentani direci al colectivitii locale, dreptul de a ataca actele prefectului, ministerelor sau a Guvernului, n cazul n care acestea le lezeaz drepturile legitime. Mai mult de att, chiar i n noua Lge privind conteciosul administrativ primarii i consiliile sunt lipsite de dreptul de atac al actelor administrative a autoritilor judeene dac consider c ele lezeaz n drepturi colectivitile locale prin ilegalitatea lor. O modalitate efectiv pentru autoritile locale, de a se apra contra actelor autoritilor centrale, i anume a actelor emise de Parlament, de Preedintele Republicii i de Guvern care vin n contradicie cu principiile autonomiei locale, descentralizrii serviciilor publice, stipulate n art.109 din Constituie, este posibilitatea supunerii acestora controlului constituionalitii. Pn n prezent legislaia nu permite autoritilor locale de a se adresa direct Curii Constituionale pentru a supune controlului constituionalitii o astfel de categorie de acte. Posibilitatea aceasta ns, exist, dar foarte anevoioas, prin intermediul subiecilor cu drept de sesizare la care se pot adresa autoritile locale i pe calea excepiei de neconstituionalitate, care va putea fi invocat n instanele judectoreti cu ocazia examinrii cauzelor concrete. Necesitatea instituirii unei proceduri speciale de contencios administrativ (tribunal administrativ) este dictat de specificul rapoartelor destul de frecvente dintre organele autoritilor publice de diferit nivel i persoanele lezate n aceste drepturi. Calea de rezolvare a problemelor ce apar n acest sens, pe calea procedurii simple n instane de drept comun nu mai poate satisface eficient cerinele sporite fa de asemenea categorii de litigii. Acestea implic soluionarea lor de ctre judectori pregtii special sau chiar de instane specializate. n aceast direcie, Parlamentul Republicii Moldova nu se grbete s se ralieze statelor Europei centrale i de Vest n care exist astfel de instane, tergiversnd examinarea unui astfel de proiect din 1995. Protecia limitelor teritoriale ale colectivitilor locale. Limitele teritoriale ale colectivitilor locale constituie o problem de o importan major i evident, ine de dreptul exclusiv al colectivitii locale de a decide schimbarea acestor limite, dat fiind faptul c aici, n primul rnd, se atinge dreptul lor la proprietatea colectiv (municipal) care le aparine. n acest sens, Legea

12

privind organizarea administrativ - teritorial din 12.11.1998, prin art.18 prevede c formarea, desfiinarea i schimbarea unitii administrativ-teritoriale se efectueaz de ctre Parlament n baza propunerilor Guvernului i autoritilor administraiei publice locale dup consultarea cetenilor. Aceiai procedur este stabilit i n cazul modificrii hotarelor unitii administrativ teritoriale. Formal, aceste reglementri corespund cerinelor stabilite de art.5 al Cartei Europene care spune c pentru orice modificare a limitelor teritoriale colectivitile locale n cauz trebuie s fie consultate n prealabil, eventual pe cale de referendum. n primul rnd, vom meniona faptul c, Legea privind organizarea administrativ teritorial, cnd vorbete de consultarea cetenilor n cazul crerii de noi uniti administrativ teritoriale i modificare frontierelor acestora , nu stabilete la ce fel de unitate administrativ teritorial se refer, de nivelul nti comun, ora, municipiu, sau i la cele de nivelul doi - judee. n rndul doi, din lege nu este clar modalitatea organizrii consultrii n cazul n care, dintr-o unitate administrativ teritorial, din care fac parte mai multe sate i un sat dorete s se detaeze i s constituie o unitate de sine stttoare, la consultare vor participa numai cei care vor s se detaeze sau i populaia unitii administrativ teritoriale integrale? La aceste ntrebri nu exist un rspuns clar i din aceste considerente, evident, exist i o interpretare confuz privind aplicarea n practic a legii. Astfel, Parlamentul n toamna 1999, constituind n baz de criterii etnice judeul Taraclia, detandu-l din judeul Cahul, nu a organizat un referendum al locuitorilor judeului Cahul, nu a fost organizat referendum al cetenilor din satele care au intrat n judeul Taraclia deoarece, n aceast nou unitate administrativ teritoril, nafar de populaie de origine bulgar locuiesc moldoveni, ucraineni, gguzi etc. Dat fiind faptul c, nu exist o interpretare a noiunii de consultare a cetenilor (acesta fiind un principiu constituional) la crearea judeului Taraclia sau luat n consideraie proceseverbale ale adunrilor de ceteni, care pot fi uor falsificate privind numrul cetenilor i etniilor care au participat la aceste ntruniri. Potrivirea structurilor i mijloacelor administrative cu misiunile colectivitilor locale. Art. 9 din Legea administraiei publice fixeaz c n exercitarea atribuiilor, consiliile dispun de autonomie, consfinit i garantat prin lege, autonomia prevznd att organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, ct i gestiunea, sub responsabilitatea lor, a colectivitilor pe care le reprezint. Autoritile reprezentative locale, n scopul administrrii domeniului public, beneficiaz de dreptul de a decide asupra nfiinrii i lichidrii unitilor economice de interes local, asupra concesionrii sau ncheierii de servicii publice, asupra participrii la societi economice i comerciale; organizeaz servicii publice pentru populaie n condiii de operativitate i eficien, numete i elibereaz din funcie efii lor. Altfel spus, pot crea organe executive de administraie public subordonate lor.tructura intern a consiliul local este simpl i se afl n dependen de mrimea colectivitii locale, patrimoniul pe care l gestioneaz, bugetul de care dispune. n acest sens, Legea administraiei publice locale, prevede pentru consiliile locale numai dreptul de a numi secretarul consiliului; de a forma din rndurile membrilor si, n funcie de specificul i necesitile locale, comisii pentru diferite domenii de activitate. Consiliul local nu are, ns, o conducere proprie, autonom de funciile pe care primarul le exercit i direciile adiionale (preedintele se alege numai la fiecare edin pentru a prezida lucrrile acesteia), i lipsete un aparat tehnic propriu.

13

Stabilind aceast reglementare, leguitorul a avut n vedere utilizarea aparatului primriei pentru deservirea organizatoric i tehnic a consiliului, deoarece chiar i convocarea consiliului se face de ctre primar (art.20). ns, legea fixeaz c consiliul este autoritatea deliberativ, iar primarul autoritatea executiv i deci, ntre ei exist, ntr-un fel raporturi de subordonare, i din aceste considerente influena primarului asupra consiliului trebuie s fie minim. Executivul comunei, oraului, municipiului este constituit din primar, ales de comunitatea respectiv prin vot direct, universal, secret i liber exprimat. Primarii din sate, comune i orae, conform Legii administraiei publice, au cte un viceprimar; primarii municipiilor reedin de jude au cte 2 viceprimari; primarii municipiilor Bli, Bender i Tiraspol - cte 3 viceprimari; primarul general al municipiul Chiinu, care are statut de capital, are 4 viceprimari. Ct privete municipiul Chiinu, art.75 din Legea administraiei publice, stabilete c consiliul municipal pe durata mandatului formeaz primria ca organ executiv, constituit din primarul general, viceprimari, secretar, pretori8, eful direciei administraie public i alte persoane, care exercit conducerea operativ a trebuirilor publice ale municipiului. Consiliul local, la propunerea primarului, n baza statelor tip aprobate de Guvern la 15 iunie 1999, aprob organigramele i statele de personal din aparatul primriei. Primarul, conform prevederilor legii, numete i elibereaz din funcie personalul din aparatul primriei. i consiliul judeean aprob organigrama i numrul de personal din aparatul propriu, lund ca baz statele tip, aprobate de Guvern la 22 iulie 1999. Personalul din aparatul consiliului judeean este numit i eliberat din funcie de ctre Preedintele consiliului. Personalul din aparatele primriilor i a consiliului judeean este divizat n dou categorii: funcionari publici ce cad sub incidena Legii privind serviciul public i personal tehnic care efectueaz deservire tehnic ce asigur funcionarea autoritilor publice, relaiile cu care sunt reglementate de legislaia muncii a republicii. Statele tip confirmate de ctre Guvern reprezint limitele maxime ale aparatelor tehnice ale comunelor i oraelor. Astfel, pentru sate, comune, orae sunt stabilite urmtoarele limite:
Pentru stae i comune. Pn la 5000 locuitori - 7 8,5 uniti; De la 5000 pn la 10000 locuitori - 12-16 uniti; Peste 10000 locuitori - 14-17,5 uniti

Pentru orae i municipii

Pn la 30000 locuitori Peste 30000 locuitori - 29-39 uniti; - 40-51 uniti

Mrimea aparatului primriei se afl n dependen de mai muli factori, cum ar fi: Mrimea unitii administrativ-teritoriale ca suprafa; Numrul populaiei din unitatea administrativ-teritorial; Gradul de dezvoltare socio-economic a unitii administrativ-teritoriale; Resurse financiare n bugetul unitii administrativ-teritoriale necesare pentru ntreinerea aparatului.

Pretorul este eful administraiei publice al unui sector al municipiului Chiinu, numit n funcie prin decizia primarul general, ca reprezentant al su. Municipiul Chiinu este divizat n 5 sectoare.

14

Conform prevederilor Legii, aceti factori trebuie s fie evaluai de ctre consiliul respectiv care n ultim instan, la propunerea primarului va accepta sau inaccepta organigrama i statele de personal. Vom meniona, totui, c Statele tip aprobate de Guvern limiteaz iniiativa consiliilor locale, fiindu-le impuse de autoritatea central o structur model. Considerm c aceast situaie contravine prevederilor art.4 din Legea administraiei publice locale care stabilete c unitile administrativ-teritoriale beneficiaz de autonomie financiar i au dreptul la iniiativ n tot ceea ce privete administrarea treburilor publice locale i art.6 din Carta European care spune c consiliile locale trebuie s poat defini ele nsele structurile administrative interne. Acelai lucru l putem spune i despre salarizarea funcionarilor publici i tehnici din aparatele primriilor, cror la fel le este stabilit de ctre organele statului nivelul salariului. Astfel, cheltuielile pentru ntreinerea aparatului administrativ al consiliilor judeene, direciilor i seciilor subordonate acestor consilii i aparatului primriilor se calculeaz n baza hotrrilor Guvernului privind organigramele i statele tip, respectiv fin 15.06.1999 i 22.07.1999 i trebuie s se in cont i de hotrrea Guvernului nr.139 din 9.02.1998 Cu privire la salarizarea funcionarilor publici i persoanelor care efectueaz deservirea tehnic ce asigur funcionarea autoritilor publice n baza reelei tarifare unice. Reeaua tarifar unic este o motenire din vechiul regim n care statul stabilea tarifele pentru orice munc depus. n condiiile actuale, statul poate stabili tarife unice pentru funcii ce sunt salarizate din bugetul de stat, ct privete funcionarii din administraia public local, considerm c stabilirea statelor, mrimea salariilor este o problem ce ine de autoritile deliberative respective, activitatea cror este organizat n baza principiului autonomiei locale care nseamn i autonomie financiar. Intervenia n acest domeniu din partea statului poate fi considerat ca un atentat la autonomia local. Sarcinile i competenele deosebite pe care le au autoritile locale n administrarea domeniului public local pun n mod deosebit problema personalului din aceste autoriti, a calitii i competenei lor profesionale. Reglementarea unui set important de relaii din acest domeniu revine Legii serviciului public aciunea crei se extinde i asupra persoanelor care dein funcii publice n autoritile publice locale ct i n direciile i seciile lor autonome, indiferent de sursa de finanare. Controlul administrativ al colectivitilor locale. Pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenile stabilite este nevoie de instituirea unor forme specifice de control. n acest sens, Legea privind administraia public local, prevede unele obligaii privind efectuarea controlului. Controlul exercitat de organele de administraiei public n Republica Moldova poate fi clasificat dup formele i metodele de exercitare n control intern; control al autoritilor superioare; control extern; control de tutel administrativ i control efectuat prin organe de jurisdicie. Controlul intern se efectueaz de funcionarii din interiorul organului de administraie, el este permanent, se declaneaz din oficiu, dar poate fi declanat i la sesizarea sau reclamaia celor interesai. Astfel: - consiliile examineaz interpelrile consilierilor, ia decizii pe marginea lor; discut drile de seam ale primarului, consilierilor, subdiviziunilor structurale, agenilor economici i ale instituiilor publice care se afl sub autoritatea sa (art.18);

15

primarul asigur executarea deciziilor consiliului local. n cazul n care consider c o decizie a acestuia este ilegal, sesizeaz prefectul sau instana de judecat; verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local; controleaz activitatea personalului din aparatul primriei; supravegheaz inventarierea i administrarea bunurilor care aparin statului, comunei, oraului, municipiului; organizeaz i supravegheaz realizarea msurilor de asisten social i ajutor social etc. (art.38); - secretarul consiliului local avizeaz proiectele de decizii ale consiliului, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea acestora (art.50); Controlul autoritilor superioare poate fi exercitat de Guvern asupra activitii autoritilor locale n cazul n care unele sarcini i execuia acestora este delegat colectivitilor locale. Controlul extern poate fi exercitat de alte organe care nu dein calitatea de a fi superioare fa de autoritile locale, ns sunt investite cu dreptul de control, de exemplu Curtea de conturi pentru controlul asupra modului de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice, inspectoratele fiscale privind corectitudinea colectrii impozitelor, sau garda financiar etc. Controlul de tutel administrativ este cel pe care l exercit prefectul asupra legalitii actelor adoptate de autoritile administraiei publice locale. Acesta constituie o form specific de control prin care statul verific legalitatea autonomiei locale. Legea administraiei publice locale prevede expres n art.111 c prefectul exercit numai controlul privind legalitatea actelor adoptate de autoritile publice locale. Controlul efectuat de organele jurisdicionale prevede i el numai verificare legalitii actelor contestate. Sesizarea instanei poate avea loc la iniiativa oricrui organ de administraie public (consiliu, primar, prefect, etc.) ct i de persoane fizice dac consider c au fost vtmate prin intermediul unui act administrativ. De altfel dreptul persoanelor fizice de a se adresa n instana judectoreasc n cazul menionat, este un drept fundamental, prevzut de art.53 din Constituie. Oricum, n privina controlului administrativ, deocamdat, exist unele nenelegeri asupra acestuia, ntre autoritile publice judeene i cele locale.