MARCO DE EVALUACIN DE RESULTADOS

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EDUARDO GUERRERO GUTIRREZ

PROYECTO APOYO

DE

TRANSPARENCIA FOCALIZADA

AL PROGRAMA NACIONAL DE RENDICIN DE CUENTAS, TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIN 2008-2012 EN LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL

MAYO

DE

2012

Introduccin

El presente documento es el tercer producto entregable dentro del Proyecto de Transparencia Focalizada, elaborado a solicitud de la Secretara de la Funcin Pblica y el Banco Interamericano de Desarrollo. En los productos entregables previos dentro de este proyecto, particularmente en el Plan Maestro de Poltica Pblica, se propusieron acciones orientadas a lograr un mayor impacto de la poltica de transparencia focalizada que actualmente impulsa el Gobierno Federal. Estas acciones se agrupan en dos vertientes: En primer lugar, se propusieron modificaciones al marco normativo y a los procesos que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal actualmente siguen para implementar la poltica de transparencia focalizada. En particular, se reformularon las definiciones y criterios para identificar la informacin socialmente til, a efecto de que stos se apeguen de forma ms cercana al concepto de transparencia focalizada, segn se entiende en la literatura especializada en la materia. Estas modificaciones tambin tienen el propsito de que la informacin socialmente til que las dependencias y entidades difundan responda en mayor medida a las necesidades de informacin de los particulares. En segundo lugar, se establecieron las bases para la creacin de un Portal Concentrador que permita a los usuarios acceder a toda la informacin socialmente til publicada por el Gobierno Federal desde una misma pgina de Internet, con base en una sistematizacin y organizacin de dicha informacin que facilite su bsqueda. En el presente documento se propone un marco de anlisis con la finalidad de evaluar los avances y los resultados en la implementacin de las mencionadas modificaciones y de la construccin del Portal Concentrador. Se proponen tres distintos instrumentos de evaluacin tomando en consideracin la necesidad de generar un marco de anlisis que sea de utilidad para retroalimentar la implementacin de la poltica de transparencia focalizada (es decir, identificar mejores prcticas y oportunidades de mejora); as como la necesidad de evaluar los distintos componentes de dicha poltica tanto la informacin que cada dependencia y entidad genera, como los avances en la construccin del Portal Concentrador.

En la primera seccin del documento se describen algunos parmetros para evaluar el trfico del Portal Concentrador, asumiendo que, el grado en el que los usuarios lo consultan, constituye el mecanismo ms directo para evaluar su impacto y utilidad. En concreto, tomando en consideracin referentes internacionales, se propone establecer la meta de que, a los diez aos de su establecimiento, el Portal Concentrador se ubique dentro de los 2 mil portales de Internet con mayor trfico en Mxico. En la segunda seccin del documento se desarrolla la metodologa para la aplicacin del ndice de Transparencia Focalizada (ITF). El ITF tiene el propsito de evaluar el grado de cumplimiento de cada una de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal con la poltica de transparencia focalizada a partir de cuatro indicadores: operatividad, pertinencia, informacin comprensiva y calidad. Este ndice se adapt con base en la versin que se present en el Plan Maestro de Poltica Pblica. Sin embargo, se modific a efecto de incorporar las modificaciones al marco normativo y de procedimientos que se proponen en dicho documento. En la tercera seccin del documento se presenta la metodologa del ndice de Sustitucin de Solicitudes (ISS). Este ndice se construy tomando en consideracin que, actualmente, la ausencia de mecanismos eficaces para la difusin de informacin socialmente til propicia que los usuarios presenten un alto volumen de solicitudes de informacin reiterativas por medio del sistema INFOMEX. Lo anterior, genera una innecesaria carga administrativa para los funcionarios de las dependencias y entidades, as como un inconveniente para los usuarios (quienes, adems de formular la solicitud, deben esperar la respuesta de acuerdo a los plazos establecidos en Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, en lugar de contar con ella de forma inmediata). Considerando lo anterior y partiendo del supuesto de que la poltica de transparencia focalizada debe desincentivar la presentacin de solicitudes reiterativas de informacin socialmente til el ISS evala la medida en la que cada dependencia y entidad logra reducir el volumen de solicitudes de informacin reiterativas y relativas a dicho tipo de informacin. Se sugiere que este ejercicio de evaluacin se lleve a cabo por lo menos para los diez sujetos obligados de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental que reciben un mayor volumen de solicitudes de informacin.

A diferencia de los parmetros para evaluar el trfico en el Portal Concentrador y del ITF, en el caso del ISS fue posible llevar a cabo una evaluacin preliminar y establecer lneas base antes de que se implementaran las modificaciones a la poltica de transparencia focalizada propuestas en el Plan Maestro de Poltica Pblica. Por lo tanto y con el propsito de establecer un precedente y criterios concretos que en un futuro puedan seguir los evaluadores al aplicar el ISS se llev a cabo el anlisis de una muestra de mil solicitudes de informacin (cien por cada uno de los diez sujetos obligados que en 2011 recibieron ms solicitudes de informacin). Este anlisis se desarrolla en la cuarta seccin del presente documento. El anlisis de las solicitudes de informacin permiti establecer con mayor precisin cules son las categoras y los rubros de informacin concretos de mayor relevancia para los usuarios. Al respecto, cabe destacar que en muchos casos el Gobierno Federal ya publica en Internet la informacin que es materia de las solicitudes ms recurrentes. Sin embargo, esta informacin por lo general no se incluye actualmente en las secciones de transparencia focalizada de los portales de las dependencias y entidades correspondientes. Por lo tanto, el presente documento concluye con la presentacin de un listado de pginas de Internet que, por contener informacin socialmente til relacionada con las solicitudes de informacin ms recurrentes, deben estar contempladas en las secciones de transparencia focalizada de los portales institucionales as como en el Portal Concentrador. Finalmente, cabe destacar que los mecanismos de evaluacin que se presentan en el documento tienen un carcter complementario, es decir, evalan dimensiones distintas de la poltica de transparencia focalizada. Los parmetros para evaluar trfico miden los principales resultados de la poltica de transparencia focalizada; el ITF se enfoca en la evaluacin de procesos; y el ISS es un indicador de impacto. Lo anterior permitir una retroalimentacin de carcter integral, as como identificar oportunidades de mejora desde distintas perspectivas.

I. Parmetros para evaluar la consulta del Portal Concentrador

El indicador ms directo para evaluar la eficacia del Portal Concentrador como una herramienta para difundir informacin socialmente til consiste en el grado en que es consultado, es decir, el volumen del trfico del portal. Actualmente, existen distintos mecanismos para medir el trfico en Internet. Por ejemplo, los administradores pueden conocer estadsticas de sus portales como el nmero de visitas por medio de herramientas como Google Analytics. Sin embargo, actualmente no existe un indicador que permita conocer de forma directa y neutral el volumen del trfico de todos los sitios y establecer comparaciones. Por ejemplo, en una comparacin que exclusivamente considerara el nmero de visitas al portal se subestimara el trfico de los sitios en los que la duracin promedio de las visitas es mayor. Considerando lo anterior, algunas empresas especializadas han desarrollado metodologas para evaluar el trfico en Internet.1 Los resultados de estas metodologas generalmente se presentan como rankings (ordenando los sitios de Internet, por su volumen de trfico, de acuerdo a los criterios que establece su metodologa). La utilizacin de rankings como mtrica para evaluar el trfico en Internet tiene algunas ventajas. Por ejemplo, no es necesario ajustar los resultados tomando en consideracin cambios en el volumen total del trfico (actualmente el nmero de usuarios crece a una tasa acelerada, por lo que un volumen de visitas elevado para estndares actuales puede resultar marginal al cabo de algunos aos). A efecto de definir un parmetro en trminos de ranking, se propone utilizar como referencia el portal www.usa.gov.2 En 2012, este portal se ha ubicado en la posicin 1,844 entre los portales
1 Actualmente Alexa Internet es la empresa lder en difusin de estadsticas de trfico en Internet. Alexa Internet genera un ranking global y rankings por pas, y ofrece libre acceso a los resultados por medio de su pagina (www.alexa.com) Cabe mencionar que esta empresa construye su ranking con base en una muestra (no del universo) de usuarios, que corresponde a los servidores que tienen un instalado un software desarrollado por la misma empresa. Aunque este software tiene una importante cobertura (tanto por el volumen de usuarios como por su distribucin geogrfica a nivel global) puede haber sesgos en el los datos reportados, particularmente en el caso de sitios con un bajo volumen de visitas. Otras empresas como Nielsen NetRatings realizan mediciones de mayor precisin. Sin embargo, sus resultados slo son accesibles para sus clientes. 2 Se propone utilizar www.gov.usa, pues es la experiencia ms exitosa de un Portal Concentrador de informacin gubernamental (otros portales, como www.directgov.co.uk estn en proceso de restructurarse para seguir el modelo del portal norteamericano). De acuerdo con el General Services Administration, durante 2010 www.gov.usa reciba alrededor de 4.2 millones de visitas mensuales.

de mayor trfico en Estados Unidos.3 Por lo tanto, podra establecerse en el largo plazo el objetivo para el Portal Concentrador de ubicarse en las primeras 2 mil posiciones entre los portales de mayor trfico de Mxico. Cabe mencionar que esta meta es consistente con la posicin que ocupan otros portales del sector pblico. Si bien los 20 portales con mayor trfico en Mxico corresponden exclusivamente a los portales de medios de comunicacin, redes sociales y buscadores, entre los dos mil portales de mayor trfico tambin se encuentran las pginas de numerosas instituciones pblicas (ver tabla y grfica).

Portales con mayor trfico en Mxico

Posicin 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Empresa Google Mxico Facebook YouTube Google Windows Live Yahoo! Twitter Wikipedia MSN t.co MercadoLibre El Universal WordPress.com LinkedIn googleusercontent.com Taringa! Milenio Babylon Amazon.com xvideos.com Direccin google.com.mx facebook.com youtube.com google.com live.com yahoo.com twitter.com wikipedia.org msn.com t.co mercadolibre.com.mx eluniversal.com.mx wordpress.com linkedin.com googleusercontent.com taringa.net milenio.com babylon.com amazon.com xvideos.com

Fuente: www.alexa.com, consultada el 18 de mayo de 2012.

Fuente: www.alexa.com, consultada el 18 de mayo de 2012. 6

Portales de instituciones pblicas que registran el mayor volumen de trfico (Porcentaje estimado de las visitas globales y posicin en el ranking de trfico en Mxico)
UNAM SAT INFONAVIT SEP IFE CFE Cmara de Diputados IPN SRE IMSS 425 437 476 500 200 324 411 162 62 21

0.00000 0.00050 0.00100 0.00150 0.00200 0.00250 0.00300 0.00350 0.00400

n Posicin en el ranking de trfico en Mxico

Porcentaje estimado de las visitas globales

Fuente: www.alexa.com, consultada el 18 de mayo de 2012.

No es posible establecer a priori un parmetro de avance para el Portal Concentrador en trminos de posiciones en el ranking. Sin embargo, el crecimiento nulo o negativo durante cualquier periodo podr interpretarse como un resultado insatisfactorio. Por otra parte, es importante tomar en cuenta que el portal www.usa.gov tard varios aos en alcanzar los niveles de trfico y la posicin que actualmente registra (fue creado hace ms de diez aos, y a la fecha se sigue consolidando como un canal de consulta y registrando un incremento significativo en el volumen de visitas).

II. ndice de Transparencia Focalizada

El ndice de Transparencia Focalizada (ITF) es un instrumento diseado para evaluar la difusin de informacin socialmente til por medio de los portales institucionales de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como del Portal Concentrador. El ITF que se describe a continuacin se desarroll con base en la versin que se present en el Plan Maestro de Poltica Pblica. Sin embargo, el ITF se adapt a efecto de reflejar las propuestas de cambio a las Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administracin Pblica Federal que se describen en el citado Plan Maestro. El ITF se integra por cuatro indicadores, a los cuales se asigna una ponderacin segn se establece en la siguiente tabla. Posteriormente se describe el mecanismo para evaluar cada indicador, as como los rubros que lo integran.

Indicadores y ponderaciones del ITF

Indicador A. B. C. D. Operatividad Pertinencia Informacin comprensiva Calidad Ponderacin 10% 24% 36% 30%

A. Operatividad El primer requerimiento para implementar por Internet una poltica de transparencia focalizada es contar con una plataforma operativa que permita la difusin segura de informacin (tanto desde el portal institucional de cada entidad o dependencia como desde el Portal Concentrador). El indicador de operatividad evala que cada dependencia o entidad cuente con dicha plataforma, as como con los aspectos bsicos de operatividad y seguridad de la misma que se establecen en las Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administracin Pblica Federal. Este indicador se calcula con base en cinco rubros, como se describe en la siguiente tabla.

Rubros del indicador de Operatividad

Rubro Descripcin Al dar click en el men de Transparencia se despliega una pestaa de Transparencia Focalizada, que permite el ingreso a la informacin socialmente til de la dependencia o entidad. No hay condicionamientos para acceder, reproducir o citar la informacin. Los enlaces establecidos para la consulta de informacin, efectivamente conducen al elemento o pgina al que hacen referencia. Se advierte al usuario, en su caso, cuando el enlace conduce a un sitio externo al de la dependencia o entidad. Los enlaces no remiten a los usuarios a sitios no seguros. Toda la informacin en la seccin de transparencia focalizada del portal institucional es accesible desde el Portal Concentrador. Ponderacin Evaluacin

1. Ruta de acceso

2%

2. Condicionamientos

2% Se asigna el total del puntaje por cumplimiento completo y la mitad por cumplimiento parcial.

3. Enlaces

2%

4. Seguridad

2%

5. Portal Concentrador

2%

B. Pertinencia Para el xito de la poltica de transparencia focalizada resulta indispensable que los funcionarios responsables de seleccionar la informacin a publicarse puedan interpretar correctamente los objetivos de esta poltica. Dicha interpretacin permite a los funcionarios distinguir, del conjunto de documentos y datos que generan las dependencias y entidades, aqulla que es socialmente til, y que debe difundirse por medio del portal de transparencia focalizada. Considerando lo anterior, en este indicador se evala si la informacin publicada corresponde con el objetivo de la poltica de transparencia focalizada (de acuerdo con la definicin de transparencia focalizada que se utiliza en las Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administracin Pblica Federal). El indicador de pertinencia se calcula con base en un solo rubro, segn se describe en la siguiente tabla.

Rubro del indicador de Pertinencia

Rubro Descripcin Ponderacin Evaluacin Se asigna el total del puntaje por cumplimiento completo y la mitad por cumplimiento parcial.

1. Objetivo

La informacin sirve para que los particulares tomen decisiones mejor informadas, o mitiguen riesgos, relacionados con bienes y servicios pblicos o privados.

24%

C. Informacin Comprensiva Este indicador recibe la ponderacin ms alta, pues en l se evala el grado en el que las dependencias y entidades efectivamente difunden en su portal de transparencia focalizada la informacin socialmente til que generan. No es posible desarrollar una metodologa estndar para evaluar de forma exhaustiva la medida en la que los portales de transparencia focalizada de las dependencias y entidades de la APF efectivamente contienen toda la informacin socialmente til que generan (dado que la informacin vara en cada caso). Por lo anterior, este indicador es una evaluacin parcial que contempla cuatro rubros que se refieren a la informacin mnima que las dependencias y entidades deben publicar de acuerdo a la nueva redaccin propuesta para el numeral 11 de las Disposiciones Generales para la Transparencia y los Archivos de la Administracin Pblica Federal (segn se presentan en el Plan Maestro de Poltica Pblica). Los cuatro rubros se describen en la siguiente tabla.
Rubros del indicador de Informacin Comprensiva4
Rubro 1. Trmites Descripcin Informacin que contribuya a facilitar la realizacin de trmites, y que sea adicional a la relativa a costos o derechos, requisitos, horarios y lugares de atencin. Bases de datos y aplicaciones informticas que contribuyan a que los usuarios cuenten con mayor informacin para tomar decisiones. La informacin de haya sido motivo de forma repetida de solicitudes de acceso a la informacin, y que corresponda con la definicin de informacin socialmente establecida en las Disposiciones Generales. Los rubros de informacin adicional de transparencia focalizada o socialmente til que establezca el Comit de Informacin, previa consulta al Grupo de Apoyo o a las unidades administrativas, con base en el anlisis de la normatividad de la dependencia o entidad. Ponderacin 9% Evaluacin

2. Datos

9% Se asigna el total del puntaje por cumplimiento completo y la mitad por cumplimiento parcial.

3. Solicitudes de informacin

9%

4. Informacin adicional

9%

No todas las dependencias y entidades, en el mbito de sus funciones, generan informacin correspondiente a los rubros que integran este ndice. Sin embargo, con el propsito de dar mayor certeza a los usuarios y facilitar la rendicin de cuentas, lo ideal es que en los portales de transparencia focalizada y en el Portal Concentrador se especifique, si es el caso, que la dependencia o entidad no genera la informacin. Considerando lo anterior, slo debe asignarse el puntaje a las dependencias y entidades que publican la informacin que se establece en cada, o que mencionan de forma explcita que no generaron dicha informacin.
4

10

D. Calidad Para que la informacin socialmente til contribuya de forma efectiva a informar las decisiones de los ciudadanos, es necesario publicarla de forma que los ciudadanos puedan consultarla de forma rpida, sencilla y segura. Este indicador evala la medida en que los portales de transparencia focalizada de las dependencias y entidades propician la consulta cotidiana de informacin. El indicador de calidad se calcula con base en ocho rubros, segn se describe en la siguiente tabla.

Rubros del indicador de Calidad

Rubro 1. Accesibilidad Descripcin La interfaz debe permitir que el usuario identifique la informacin que busca de forma rpida. Siempre que sea posible se debe utilizar un lenguaje accesible para los ciudadanos o, en su defecto, se deben incluir glosarios o instructivos que faciliten su interpretacin. La informacin se sustenta en documentos, acciones y resultados. Las dependencias y entidades se abstienen de calificar su propio desempeo en la informacin publicada. La informacin fue actualizada, al menos una vez, durante los seis meses previos a la consulta. La informacin se presenta en un formato legible y accesible. Siempre que es tcnicamente viable, la informacin se publica de forma ntegra en un formato compatible con procesadores de texto o aplicaciones para el manejo de bases de datos. Se publica un glosario de trminos en documentos con lenguaje tcnico. En documentos de ms de 10 cuartillas se publica una sntesis del contenido que no excede las 500 palabras. Ponderacin 3% Evaluacin

2. Lenguaje ciudadano

3%

3. Sustento 4. Imparcialidad

5% 3% 5%

5. Oportunidad

5. Formato

3%

Se asigna el total del puntaje por cumplimiento completo y la mitad por cumplimiento parcial.

6. Portabilidad

5%

7. Glosario 8. Sntesis

3% 3%

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III. ndice de Sustitucin de Solicitudes

La ausencia de mecanismos eficaces para la difusin de informacin socialmente til propicia que los ciudadanos generen un alto volumen de solicitudes por medio del sistema INFOMEX. Esta prctica tiene dos inconvenientes. En primer lugar, los usuarios deben esperar varios das para recibir la informacin; es decir, se limita la capacidad del gobierno para de forma oportuna la toma de decisiones por parte de los usuarios. En segundo lugar, la atencin a estas solicitudes de informacin genera una carga administrativa adicional que las unidades de enlace y las reas de la dependencia deben atender. La difusin de informacin socialmente til por medio de INFOMEX resulta particularmente ineficiente si se considera que frecuentemente la informacin ya se publica en Internet (sin embargo los usuarios desconocen la ruta de acceso, y los portales de las dependencias no estn organizados de forma que la puedan ubicar fcilmente). Un Portal Concentrador por medio del cual se publique un mayor volumen de informacin de inters general y que facilite su localizacin por parte de los usuarios tendr el efecto de reducir el volumen de solicitudes por medio del sistema INFOMEX relativas a informacin socialmente til. En el Plan Maestro de Poltica Pblica se propone que la existencia de solicitudes de informacin recurrentes (referentes a informacin socialmente til) se utilice como un criterio para la seleccin de la informacin que las dependencias y entidades difundirn por medio de las secciones de transparencia focalizada de sus portales institucionales, a las que tambin se podr acceder por medio del Portal Concentrador. Por lo tanto, conforme se generalice el uso del Portal Concentrador, los usuarios podrn localizar ms fcilmente la informacin que necesitan (por medio de bsquedas simplificadas por filtros, temas y perfiles de usuario), lo que gradualmente contribuir a disminuir el volumen de solicitudes reiterativas referentes a informacin socialmente til. Se propone utilizar el ndice de Sustitucin de Solicitudes (ISS) con el propsito de evaluar la medida en la que la poltica de transparencia focalizada y el Portal Concentrador contribuirn a reducir el volumen de solicitudes de informacin socialmente til por medio de INFOMEX. Actualmente un pequeo subconjunto de los sujetos obligados de la LFTAIPG recibe la mayor parte de las solicitudes de informacin y, por lo tanto, son los que hacen frente a una mayor 12

carga administrativa derivada de su atencin. Considerando lo anterior se propone que el ISS se aplique de forma sistemtica a las diez dependencias y entidades que reciben el mayor volumen de solicitudes (IMSS, SEP, ISSSTE, SS, SHCP, SCT, SEMARNAT, SFP, PGR y SEGOB, que en conjunto recibieron en 2011 la mitad de las solicitudes de informacin; mientras que la otra mitad se distribuy entre 269 sujetos obligados).

Solicitudes de informacin por sujeto obligado (2011)

IMSS, 22.9%

SEP, 4.1% ISSSTE, 3.5% SS, 3.3% SHCP, 2.8% Otros, 51.8% SCT, 2.6% SEMARNAT, 2.6% SFP, 2.5% PGR, 2.0% SEGOB, 2.0%

Fuente: Estadsticas IFAI, http://www.ifai.gob.mx/Estadisticas/#estadisticas

Varios factores pueden determinar el volumen total de solicitudes de informacin que recibe un sujeto obligado. Por ejemplo, de 2008 a 2011 hubo una tendencia de incremento en el nmero de solicitudes totales que se recibieron (a una tasa anual promedio de 5.4 por ciento). Algunos factores que explican esta tendencia son la socializacin progresiva del derecho de acceso a la informacin, as como la mayor cobertura de Internet. Por lo tanto, no es posible aislar el efecto de la poltica de transparencia focalizada de estos otros factores (con el propsito de conocer su impacto sobre el volumen total de solicitudes) por medio de un anlisis con base en cifras absolutas de solicitudes. 13

Debido a lo anterior, el ISS consiste en una comparacin de muestras de solicitudes de informacin que permite evaluar el cambio que la poltica de transparencia focalizada ha generado en la proporcin de solicitudes de informacin relativas a informacin socialmente til. El clculo del ISS se lleva a cabo con base en una muestra aleatoria de solicitudes, por sujeto obligado, identificando aqullas que se refieren a informacin socialmente til utilizando la siguiente frmula:

= 100 1

100

Donde N es el nmero total de solicitudes en la muestra, UB el nmero de solicitudes de informacin socialmente til en el periodo base, y UX el nmero de solicitudes de informacin socialmente til en el periodo de anlisis. El ISS puede generar valores del 0 al 100, donde 0 indica que no se observ impacto alguno, y 100 indica el mximo impacto (se dejaron de presentar solicitudes relativas a informacin socialmente til). El ISS tiene el propsito de examinar el impacto de la poltica de transparencia focalizada a lo largo del tiempo en un mismo sujeto obligado (dentro del subconjunto de sujetos obligados que reciben un mayor volumen de solicitudes de informacin). Aunque, no hay parmetros para establecer metas a priori, el ISS permitir identificar a los sujetos obligados que logren los mayores avances en trminos de sustitucin de solicitudes de informacin (lo que a su vez contribuir a que las otras dependencias y entidades identifiquen y repliquen sus mejores prcticas).

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IV. Anlisis de Solicitudes Informacin Socialmente til

A continuacin se presentan los resultados del anlisis de una muestra de solicitudes de informacin de cada uno de los diez sujetos obligados que en 2011 recibieron un mayor volumen de dichas solicitudes por medio de INFOMEX. Originalmente, este anlisis se desarroll con el propsito de establecer lneas base que posteriormente permitan la aplicacin del ISS en este conjunto de sujetos obligados, as como para establecer criterios que orienten a los evaluadores en la clasificacin de solicitudes de informacin necesaria para la aplicacin de dicho ndice. Sin embargo, en el desarrollo del anlisis se identificaron patrones en la presentacin de solicitudes relativas a informacin socialmente til. Dichos patrones permitieron de forma adicional a los objetivos originales de esta evaluacin identificar reas de oportunidad para la poltica de transparencia focalizada, as como rubros de informacin concreta que pueden incorporarse al Portal Concentrador, con el propsito de incrementar su impacto potencial.

A. Criterios para identificar las solicitudes de informacin socialmente til Para identificar las solicitudes de informacin socialmente til se tom como referencia la definicin que se propone en el Plan Maestro de la Propuesta de Poltica Pblica.5 Es decir, se enfatiza la relevancia de la informacin en el proceso de toma de decisiones de los usuarios (es decir, se excluyeron las solicitudes referentes a informacin que exclusivamente contribuye, desde un punto de vista general, a la rendicin de cuentas por parte de las autoridades). Considerando lo anterior, no se consideraron solicitudes de informacin socialmente til las que se circunscriban a los siguientes criterios: Aqullas referentes a documentos oficiales (por ejemplo, actas, averiguaciones previas, copias certificadas, facturas, fallos de licitaciones, etc.). Generalmente lo usuarios solicitan estos documentos para posteriormente utilizarlos como evidencia en litigios o Informacin socialmente til o focalizada: la Informacin que sirve para que los particulares tomen decisiones mejor informadas, o mitiguen riesgos, relacionados con bienes y servicios pblicos o privados, privilegiando el uso de datos estadsticos y/o comparativos.
5

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procedimientos administrativos, que exclusivamente son del inters de las partes involucradas, y que no forman parte de un trmite o servicio ordinario. Solicitudes sobre gastos y actividades de funcionarios pblicos concretos. Generalmente estas solicitudes tienen el propsito de aportar elementos sobre para evidenciar o investigar hechos de corrupcin. Solicitudes en las que exclusivamente se manifiestan opiniones o valoraciones de los usuarios, se formulan preguntas retricas, o no se solicita informacin concreta.

B. Clasificacin de solicitudes de informacin socialmente til Con el propsito de llevar a cabo un anlisis ms detallado de las solicitudes de informacin socialmente til que recibieron los diez sujetos obligados en la muestra de anlisis (as como para ofrecer a los evaluadores mayores elementos para identificarlas), dichas solicitudes se clasificaron en nueve categoras, mismas que se describen, junto con un ejemplo ilustrativo, a continuacin: 1. Acreditaciones del personal. Solicitudes sobre la certificacin, competencias, calificaciones profesionales, resultados en exmenes y otras variables que permitan a los usuarios evaluar la capacidad del personal responsable de brindar atencin o prestar servicios pblicos. Las solicitudes referentes a las calificaciones profesionales del personal en el sector salud (mdicos y enfermeras en clnicas) constituyen un ejemplo recurrente de solicitudes dentro de esta categora. 2. Adquisiciones, activos, inversiones y obras. Solicitudes sobre la informacin que el gobierno recopila, en su carcter de principal comprador y contratista de la economa, sobre caractersticas de productos, servicios y bienes (precio, calidad, disponibilidad, especificaciones tcnicas, etc.). Esta informacin tiene un carcter estratgico principalmente para usuarios en el mbito empresarial pues informa decisiones en torno a estrategias de produccin, distribucin y comercializacin. De esta forma, la informacin en esta categora tambin tiene el potencial de incrementar la competitividad econmica, en beneficio de los consumidores. Un ejemplo, recurrente entre varios correspondiente con esta categora son las solicitudes referentes a las adquisiciones de medicamentos, que

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recibieron los tres sujetos obligados del sector salud contemplados en la muestra de anlisis. 3. Calidad, cobertura, disponibilidad y tarifas. Solicitudes referentes a los servicios y programas que ofrece el gobierno, que permiten a los usuarios conocerlos con mayor detalle (y, en su caso, acudir directamente a la institucin donde se presta el servicio que requieren, o aqulla que lo presta en mejores condiciones). Las solicitudes sobre las instituciones participantes en el programa escuelas de calidad, o los resultados obtenidos por escuela en la prueba ENLACE, son ejemplos recurrentes correspondientes con esta categora. 4. Empresas, proveedores y particulares. Solicitudes referentes a informacin sobre particulares que permite a los usuarios identificar su cumplimiento con regulaciones, certificaciones y estndares oficiales (a diferencia de la categora 2, la informacin se refiere a una empresa, proyecto o particular, no a un producto o servicio concreto). Un ejemplo frecuente dentro de esta categora corresponde con las manifestaciones de impacto ambiental que los particulares deben presentar ante SEMARNAT para ejecutar diversas obras. 5. Informacin del usuario. Consiste en informacin personal que los usuarios solicitan para llevar a cabo trmites o solicitar servicios, para valorar su elegibilidad para programas pblicos, estimar los beneficios a los que son acreedores, etc. En la muestra de anlisis, el mayor volumen dentro de esta categora corresponde a solicitudes de empleados del sector pblico relacionada con su historial laboral (tabulador, percepciones, antigedad, etc.). Cabe mencionar que, de acuerdo a los criterios para identificar solicitudes de informacin socialmente til antes descritos, en esta categora slo se consideraron solicitudes referentes a informacin, y se excluyeron aqullas en las que explcitamente se solicitaban documentos oficiales, tales como copias certificadas. 6. Normatividad. Solicitudes referentes a normas, reglas de operacin de programas pblicos, criterios de aplicacin, interpretacin de normas en casos concretos, etc. Las solicitudes dentro de esta categora incluyen una gran variedad de temas. Entre los ms recurrentes destacan las solicitudes relacionadas con la operacin del Servicio Profesional de Carrera. En la mayora de los casos los usuarios solicitan informacin referente a casos no previstos en las normas generales, o cuando la interpretacin de las mismas es ambigua. 17

7. Presupuesto desagregado. Solicitudes sobre las partidas presupuestales y los ingresos que por distintas vas reciben los gobiernos e instituciones pblicas. Generalmente se solicita que la informacin se desagregue por entidad federativa o municipio, modalidad de gasto, proyecto, tipo de beneficiario, o periodo, entre otras variables. Entre las solicitudes ms recurrentes dentro de esta categora se encuentran aqullas referentes a las asignaciones de la federacin, por distintos conceptos, a gobiernos municipales. 8. Informacin institucional. Solicitudes sobre la estructura y actividades del sujeto obligado no contempladas en las categoras previas y que no incluyen datos estadsticos o informacin referente a particulares. Dentro de esta categora se incluyeron, entre otras, las solicitudes sobre la logstica y horarios laborales de instituciones pblicas, as como las medidas internas que tomaron ante contingencias concretas. Cabe mencionar que, de acuerdo a los criterios para identificar solicitudes de informacin socialmente til antes descritos, no se incluyeron en esta categora las solicitudes referentes oficios, a reuniones o juntas, ni a los gastos y actividades de funcionarios concretos. 9. Estadsticas e investigaciones. Se refiere a toda la informacin socialmente til que el gobierno recopila en el desempeo de sus funciones y que no corresponde a ninguno de las categoras previas. Generalmente esta informacin consiste en datos (desagregados se acuerdo a criterios geogrficos, por periodos, etc.); sin embargo, en algunos casos tambin se solicitan estudios o investigaciones de carcter cualitativo. Dentro de las solicitudes ms recurrentes correspondientes con esta categora destacan aqullas referentes a incidencia delictiva y otras cifras del sector seguridad, as como a las tasas de morbilidad y los padecimientos de salud ms frecuentes en el sector salud.

C. Resultados del anlisis de solicitudes de informacin A continuacin se presentan los resultados del anlisis de una muestra de mil solicitudes de informacin (cien solicitudes por cada uno de los diez sujetos obligados que recibieron un mayor volumen de solicitudes durante 2011). En la siguiente grfica se observan las solicitudes de informacin socialmente til como porcentaje de las muestra de anlisis para cada sujeto obligado. En caso de que se decida utilizar 2011 como ao base para el clculo del ISS, as como utilizar una muestra de 100 solicitudes por sujeto obligado, los valores en trminos

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porcentuales corresponden con el nmero de solicitudes de informacin socialmente til en el periodo base (UB en la frmula para calcular el ISS). Como se puede observar en la grfica, el porcentaje de solicitudes de informacin socialmente til vara de forma significativa entre sujetos obligados. Mientras en SS y SHCP ms del 80 por ciento de las solicitudes en la muestra correspondieron con informacin socialmente til, en ISSTE y SEP el porcentaje es menor al 50 por ciento. Para los sujetos obligados que obtuvieron los mayores porcentajes, la poltica de transparencia focalizada tiene un margen ms amplio para reducir el volumen de solicitudes de informacin en trminos absolutos. Cabe mencionar que los porcentajes ms bajos se observan en sujetos obligados que tienen un mayor nmero de trabajadores y ejercen presupuestos mayores, por lo que posiblemente una alta proporcin de sus solicitudes de informacin se vinculen con litigios laborales y litigios en torno a licitaciones. Estas solicitudes no son susceptibles de ser sustituidas por medio de una poltica de transparencia focalizada ms eficaz.

Solicitudes de informacin socilamente til como porcentaje de la muestra de anlisis

SS SHCP SEMARNAT PGR SEGOB SCT SFP IMSS ISSSTE SEP 31% 45% 53% 80% 74% 72% 66% 66% 62% 89%

En el anlisis de la muestra de solicitudes de informacin tambin se clasificaron las solicitudes por categora (en las solicitudes sobre varios temas, la clasificacin se hizo con base en el primero). Como se puede observar en las siguientes grficas, la categora de estadsticas e investigaciones es la que genera un mayor volumen de solicitudes de informacin socialmente til (casi una cuarta parte del total). Lo anterior refleja que en varios sectores el gobierno es el

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nico actor con facultades o capacidad para recopilar datos de forma sistemtica. Sin embargo, el acceso a dichos datos frecuentemente tiene un carcter estratgico para particulares, por lo que es necesario establecer polticas para impulsar mecanismos ms eficientes para su difusin. PGR es el sujeto obligado en el que la categora de estadsticas es investigacin constituye un mayor porcentaje (75 por ciento) de las solicitudes de informacin socialmente til. Lo anterior refleja principalmente la elevada demanda por cifras de incidencia delictiva. SEP es otro sujeto obligado en el que el porcentaje de solicitudes que corresponden a esta categora es mayor, entre otros factores por la demanda de informacin de evaluaciones acadmicas y escolaridad. La segunda categora para la que se registr un mayor volumen de solicitudes fue empresas, proveedores y particulares. En esta categora destaca el caso de SEMARNAT, sujeto obligado para el que la mitad de las solicitudes de informacin socialmente til correspondieron con esta categora; as como el del IMSS (49 por ciento). Ambas instituciones desempean labores de regulacin y supervisin en materia ambiental y laboral, respectivamente, razn por la que se ubican entre los principales destinatarios de las solicitudes referentes a informacin de empresas (principalmente cifras de afiliacin al IMSS de trabajadores y manifestaciones de impacto ambiental). La tercera categora que registr un volumen ms alto de solicitudes de informacin socialmente til fue normatividad. sta fue la nica categora para la que los diez sujetos obligados que se analizaron recibieron al menos el 5 por ciento de solicitudes, lo que sugiere que en todos los sectores hay margen para mejorar la difusin de normas y sus criterios de aplicacin. SCT fue el sujeto obligado para el que un mayor porcentaje de sus solicitudes correspondieron con esta categora. stas solicitudes se refieren a la aplicacin de una gran variedad de normas y reglas (sobre aeronutica, requisitos para acceder a subsidios y utilizacin del espectro radioelctrico, entre otros temas). La cuarta categora que registr un volumen ms alto de solicitudes de informacin socialmente til fue presupuesto desagregado. La mayor parte de las solicitudes dentro de esta categora se registraron en un solo sujeto obligado, SHCP. Aunque estas solicitudes se refirieron a una gran variedad de temas, destacan aqullas relacionadas con subsidios y transferencias a estados y municipios. La quinta categora para la que se identificaron un mayor volumen de solicitudes de informacin socialmente til fue adquisiciones, activos, inversiones y obras. Para los tres sujetos obligados 20

del sector salud que se analizaron (SS, ISSSTE e IMSS) esta categora constituy ms del 20 por ciento de las solicitudes de informacin socialmente til. Lo anterior se explica principalmente por las solicitudes referentes a adquisiciones de medicamentos. Las empresas del sector farmacutico solicitan esta informacin de forma recurrente, principalmente para contar con informacin que les permita desarrollar mejores estrategias de mercado. En su conjunto, las cuatro categoras restantes slo constituyeron el 15 por ciento de las solicitudes de informacin socialmente til en la muestra que se analiz.

Distribucin de solicitudes de informacin socialmente til por categora

Estadsticas e investigaciones Empresas, proveedores y particulares Normatividad Presupuesto desagregado Adquisiciones, activos, inversiones y obras Calidad, cobertura, disponibilidad y tarifas Informacin del usuario Informacion institucional Acreditaciones del personal 2% 5% 4% 4% 15% 13% 17% 17% 23%

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Distribucin de solicitudes de informacin socialmente til por categora y por sujeto obligado
SS SHCP SFP SEP SEMARNAT SEGOB SCT PGR ISSSTE IMSS 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Estadsticas e investigaciones Normatividad Adquisiciones, activos, inversiones y obras Informacin del usuario Acreditaciones del personal

Empresas, proveedores y particulares Presupuesto desagregado Calidad, cobertura, disponibilidad y tarifas Informacion institucional

D. Pginas de Internet que actualmente contienen informacin socialmente til Uno de los objetivos centrales de los instrumentos de evaluacin que se desarrollaron en las secciones previas del presente documento consiste en retroalimentar la poltica de transparencia focalizada del Gobierno Federal, a efecto de identificar mejores prcticas e impulsar acciones que permitan una difusin ms eficaz de la informacin de inters de los usuarios. En la siguiente tabla se enlistan las pginas de Internet o secciones dentro de los portales institucionales actualmente habilitadas por sujetos obligados del Gobierno Federal que 22

contienen informacin relativa a los temas ms recurrentes en las solicitudes de informacin socialmente til.

Principales pginas de Internet que contienen informacin socialmente til

Descripcin Incidencia delictiva nacional (fuero comn y fuero federal) por periodo y por entidad federativa. Presupuesto por programa, institucin objeto de gasto, entidad federativa, etc. (Transparencia Presupuestaria). Recursos enviados a los estados (participaciones y aportaciones federales). Numeralia de asociaciones religiosas, por tradicin y entidad federativa; directorio de ministros de culto. Situacin general de permisos de la Direccin General Adjunta de Juegos y Sorteos (establecimientos con permisos de apertura y permisos otorgados). Manifestaciones de impacto ambiental y resolutivos (consulta general de los trmites en proceso por tema). Estadsticas del Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS), incluyendo morbilidad y mortalidad hospitalaria. Sistema Nacional de Informacin Educativa, incluyendo catlogo nacional de escuelas, mapas y estadsticas e indicadores por nivel educativo y entidad federativa. Consulta de resultados de la prueba enlace 2011 para educacin bsica y educacin media superior por alumno, y resultados histricos por entidad federativa. Catlogos de bienes muebles e inmuebles y procesos de venta, subasta y licitacin del Servicio de Administracin y Enajenacin de Bienes. Consulta dinmica de informacin del IMSS (poblacin derechoahabiente, variables financieras cotizantes por tipo de industria, etc.) Acceso abreviado http://bit.ly/KITbHF http://bit.ly/KAb2EO http://bit.ly/LwbReA http://bit.ly/JA1dEI Vnculos en portales de Transparencia Focalizada SESNSP -SHCP --

http://bit.ly/9pioHv

--

http://bit.ly/m5L2Xy

SEMARNAT

http://bit.ly/lmR35d

--

http://bit.ly/KoJpNN

--

http://bit.ly/KoJTUa http://bit.ly/MEsckp http://bit.ly/Kf9mPS http://bit.ly/9GHvPG

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http://bit.ly/KhbXu9

--

La principal conclusin de este ejercicio es que el Gobierno Federal actualmente difunde un importante volumen de informacin socialmente til por medio de Internet. Existe al menos un portal con informacin relacionada con cada uno de los principales temas recurrentes que se 23

identificaron en el anlisis de la muestra de solicitudes de informacin presentadas pos los usuarios en 2011 (aunque cabe mencionar que en la elaboracin de esta tabla no se tom en consideracin la calidad, grado de desagregacin, actualizacin y otros aspectos relevantes de la informacin, por lo que los portales no necesariamente cuentan con informacin suficiente para satisfacer completamente las solicitudes relativas). Por otra parte, las adquisiciones de medicamentos de las instituciones del sector salud constituyen el principal tema identificado en las solicitudes de informacin sobre el que actualmente no existe informacin disponible en Internet.6 Otro hallazgo central de este ejercicio es que actualmente las secciones de transparencia focalizada de los portales no constituyen el principal mecanismo para la difusin de informacin socialmente til. En la mayora de los casos no existe un vnculo a la informacin en dichas secciones. En otros casos, como el de cifras de incidencia delictiva, el vnculo existe pero slo en el portal de un sujeto obligado con baja visibilidad (el vnculo aparece en la seccin de transparencia focalizada del SESNSP, pero no en de PGR o SSP). Con el propsito de dar un mayor impulso a la poltica de transparencia focalizada se recomienda que, como mnimo, la informacin enlistada en la tabla cuente con enlaces tanto a las secciones de transparencia focalizada como al Portal Concentrador (lo que contribuir tanto a reducir el volumen de solicitudes de informacin, como a consolidar dicho portal como el instrumento central para la difusin de informacin socialmente til del Gobierno Federal).

El portal www.adquisiciones.salud.gob.mx cuenta con informacin dirigida principalmente a los gobiernos de los estados, sobre procesos y mejores prcticas para incrementar el abasto de medicamentos. Sin embargo, este portal no cuenta con informacin estadstica sobre adquisiciones.
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V. Conclusiones En al presente documento se desarroll la metodologa de tres instrumentos de evaluacin de la poltica de Transparencia Focalizada de las entidades y dependencias de la APF. Estos tres instrumentos son: 1. Parmetros de consulta del Portal Concentrador. Este indicador permitir medir el principal resultado de la poltica de Transparencia Focalizada, es decir, la medida en la que los usuarios consultan la informacin socialmente til que las dependencias y entidades difunden por medio de Internet. Tomando como referencia el caso del portal www.usa.gov, una meta razonable en el mediano plazo es colocar al Portal Concentrador entre las dos mil pginas con mayor volumen de trfico en Mxico. 2. El ndice de Transparencia Focalizada (ITF). Este ndice permitir evaluar la medida en la que cada dependencia o entidad cumple de forma adecuada con los procesos establecidos dentro de la poltica de Transparencia Focalizada por medio de cuatro indicadores: Operatividad, Pertinencia, Informacin Comprensiva y Calidad. 3. El ndice de Solicitudes de Informacin (ISS). Este ndice evala la medida en la que cada dependencia y entidad logra reducir el volumen de solicitudes de informacin reiterativas relativas a informacin socialmente til. Dicha reduccin constituye el principal impacto de la poltica de Transparencia Focalizada para el que existe informacin estandarizada. Este impacto resulta relevante tanto porque la reduccin en las solicitudes reiterativas indica que los usuarios pueden identificar la informacin de forma ms oportuna por otros medios, como porque la atencin a dichas solicitudes constituye una carga de trabajo sustancial para el personal de las dependencias y entidades. Cabe mencionar que los tres instrumentos de evaluacin mencionados tienen un carcter complementario, y buscan contribuir al desarrollo de una evaluacin integral de la poltica de Transparencia Focalizada de la APF. Adems de incentivar que cada dependencia y entidad difunda productos de alta calidad y de inters para los usuarios, la utilizacin conjunta de los indicadores permitir perfeccionar gradualmente la poltica de Transparencia Focalizada. Por ejemplo, al analizar de forma conjunta el volumen de consultas a las distintas secciones del Portal Concentrador y los resultados de los indicadores que integran el ITF se podr identificar si existe una relacin sistemtica entre procesos concretos de la poltica (como la publicacin de rubros concretos de

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informacin) y el volumen de consultas por parte de los usuarios. De esta forma, se podrn identificar y enfatizar aquellos aspectos de la poltica que resulten ms relevantes. El anlisis de solicitudes de informacin que se llev a cabo con el propsito de generar una lnea base para el ISS tambin permiti generar una categorizacin de la informacin socialmente til que los usuarios solicitan por medio de INFOMEX. Este anlisis tambin permiti identificar algunos de los rubros de informacin socialmente til que tienen una mayor demanda por parte de laos usuarios. Uno de los principales hallazgos de este anlisis es que una parte sustancial de la informacin ms solicitada actualmente ya est disponible en Internet. Sin embargo, la mayora de las veces no existen vnculos en los micrositios de transparencia focalizada que permitan a los usuarios ubicar dicha informacin. Lo anterior confirma que el desarrollo de mecanismos que contribuyan a la identificacin sistemtica de informacin socialmente til por parte de los funcionarios responsables de operar los micrositios de transparencia focalizada, as como la creacin de un Portal Concentrador de Transparencia Focalizada, son acciones que tienen un alto potencial en el mediano plazo.

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