Revista de Sociologia e Poltica - No.21 - Curitiba - Nov.

2003

Construindo uma outra sociedade: o capital social na estruturao de uma cultura poltica participativa no Brasil1
Marcello Baquero RESUMO Este artigo examina a relao entre democracia, cultura poltica e capital social no Brasil. O tema abordado de maneira compreensiva, pois acredita-se que esses conceitos interagem permanentemente. No caso brasileiro possvel, entretanto, identificar alguns fatores que historicamente tm incidido na configurao de um tipo de cultura poltica, de carter hbrido, que mistura posturas favorveis democracia e predisposies negativas em relao s instituies polticas. Esse mal-estar, argumenta-se, no conjuntural nem temporrio, mas de carter estrutural e danoso para o fortalecimento democrtico. Em tal cenrio o desenvolvimento do capital social, aumentaria, prtica e teoricamente, o poder dos cidados permitindo-lhes maior insero e participao na arena poltica. So utilizados como fonte dados de pesquisas qualitativas e quantitativas coletados no Rio Grande do Sul no perodo de 1974 a 2000. Os resultados do estudo sugerem uma ausncia de capacidade cooperativa entre os brasileiros, o que poderia explicar os dficits de participao poltica e a conseqente instabilidade democrtica. Palavras-chave: cultura poltica; democracia; capital social; participao poltica. ABSTRACT This article examines the relationship between democracy, political culture and social capital in Brazil. The topic is approached comprehensively, based on the belief that the above concepts are in permanent interaction. In the Brazilian case, however, it is possible to identify several factors that have historically had a impact on the configuration of a type of political culture, hybrid in nature, that brings together attitudes that are favorable to democracy and negative toward political institutions. It is argued that this problem is neither temporary nor conjunctural; rather, it is structural and poses difficulties for strengthening democracy. Within such a scenario the development of social capital would increase citizens' power, in theory and practice, allowing them wider participation in the political arena. Data used here are based on quantitative and qualitative research carried out in the state of Rio Grande do Sul, between 1974 and 2000. Study results suggest that Brazilians are weak on ability to cooperate, which may explain low rates of political participation and consequent democratic instability. Keywords: political culture; democracy; social capital; political participation. RSUMS Cet article examine le rapport entre dmocracie, culture politique et capital social au Brsil. Le thme est trait de faon comprhensive car sans doute ces concepts interagissent en permanence. Dans le cas brsilien, il est possible de reconnaitre quelques facteurs qui se produisent historiquement dans la configuration d'un type de culture politique, caractre hybride, et qui runit des positions favorables la dmocracie et des tendances ngatives l'gard des institutions politiques. Ce malaise, affirme-t-on, n'est conjoncturel ni transitoire, mais plutt structurel et nuisible l'affermissement dmocratique. Dans ce cadre, le dveloppement du capital social intensifierait, dans la pratique et thoriquement, le pouvoir des citoyens. Il leur permettrait de s'insrer davantage dans la vie politique et d'y participer. On utilise des donnes releves lors des recherches qualitatives et quantitatives menes dans l'tat de Rio Grande do Sul, de 1974 2000. Les rsultats de cette tude montrent qu'il manque aux Brsiliens la capacit cooprative, ce qui expliquerait les dficits de participation politique et par consquent l'instabilit dmocratique. Mots-cls: culture politique; dmocracie; capital social; participation politique.

Extrado do stio: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-44782003000200007&lng=es&nrm=iso

I.

INTRODUO

Os esforos empreendidos no Brasil para fortalecer sua democracia, desde o incio do processo de redemocratizao, tm convergido para a defesa de maior participao da cidadania nos processos de deciso poltica e na fiscalizao dos gestores pblicos. Tais esforos tm visado reverter o crescente processo de desintegrao social, resultado, entre outros fatores, da diminuio do Estado como fruto da adoo de uma perspectiva neoliberal que desestruturou a sociedade sem gerar uma contrapartida criativa que possibilitasse articular um espao comum sob novas regras. Segundo Lechner (1990), o que est claro na Amrica Latina - e que se considera aplicvel tambm ao Brasil - o fracasso da tentativa de instituir a coordenao social baseada na racionalidade do mercado, conquanto esta no se sustenta por si s nem sustenta uma ordem e uma orientao comunitria que favoream a integrao social. Tal situao estimulou a realizao de estudos e pesquisas de carter multidisciplinar que passaram a refletir sobre a importncia de redescobrir e recuperar o Estado e a sociedade, valorizando, sobretudo, a participao cidad. Como sugere Sen (1998, p. 597), "a relevncia intrnseca dos direitos civis e polticos [acrescenta-se: os direitos humanos, tambm] garantidos pela democracia, autoriza a defender sua vigncia sem que seja necessrio demonstrar se essa forma de democracia fomenta ou no o crescimento econmico. Esse posicionamento no deixa de ser uma novidade se considerando que por muito tempo a teoria democrtica liberal vigente recomendou sacrificar alguns direitos polticos e civis, por os considerar como obstculos para o desenvolvimento". Assim, o reconhecimento e valorizao de fatores "subjetivos" na democracia tm levado atores sociais e polticos a um consenso, cada vez maior, sobre a necessidade de evitar a fragmentao da sociedade e, em decorrncia, evitar o questionamento da validade do sistema democrtico. Os desafios imediatos relacionados a essa problemtica dizem respeito a como estimular e motivar os cidados a participar politicamente em um contexto de fragmentao e crescente desigualdade social? Como criar e/ou reconstituir um ambiente estimulante para a participao poltica? Tais desafios so gigantescos, pois o Estado, ao longo de sua histria, tem perdido a credibilidade em convocar seus cidados para enfrentar essa tarefa. Tornou-se imperativo, portanto, refletir sobre mecanismos que proporcionem o retorno do cidado esfera poltica. A despeito disso, deve-se salientar que se tem modificado, substancialmente, o pensamento ortodoxo sobre a participao cidad, que a limitava a aes convencionais. Atualmente, verifica-se uma reorientao terico-prtica significativa no pas, que reabilita, no s na retrica, mas tambm na prtica, a noo de sociedade em que as pessoas deveriam ter mais poder e ingerncia na fiscalizao dos gestores pblicos. Em tal cenrio, quais so as ramificaes dessa reorientao tanto na dimenso dos gestores pblicos como na dimenso da sociedade civil? A tenso da relao entre Estado e sociedade que caracteriza o Brasil est atenuando-se por esse movimento? possvel afirmar que h um revigoramento do papel do cidado na esfera pblica? Existe capital social? E, se existe, contribui para melhorar a qualidade da democracia?Na tentativa de responder a essas indagaes tem-se verificado uma produo substancial de estudos e pesquisas dedicada temtica de revalorizao da participao poltica dos cidados. No entanto, parece que, apesar do reconhecimento do papel do indivduo no processo poltico, poucos esforos tm sido empreendidos para materializar esse papel na realidade cotidiana. Constatam-se lacunas e deficincias na compreenso sobre quais mecanismos funcionam (ou no) na dinmica de capacitar os cidados para uma maior e mais qualificada participao na poltica. Uma dessas lacunas refere-se ao papel do capital social e sua influncia (ou sua ausncia) na estruturao de uma sociedade mais democrtica que precisa ser examinado. Dessa forma, este artigo busca compreender como se d o processo de desenvolvimento de interesses polticos em um contexto caracterizado pela desigualdade social e crescente pobreza e analisa as possibilidades de constituir capital social como fator de empowerment dos setores excludos. Isso deve ser entendido como um instrumento complementar e no como substituto de mecanismos convencionais de ingerncia poltica, capaz de agregar os cidados na busca de objetivos comuns e no em um sentido de isolamento corporativo. Tratase, portanto, de sugerir caminhos que proporcionem a visibilidade e resoluo das demandas desses setores pblicos que historicamente estiveram margem da preocupao dos governantes, junto com aqueles grupos que gozam de privilgios, em virtude de sua capacidade associativa e corporativa. Essencialmente, pretende-se responder seguinte pergunta: possvel dar poder (to empower) aos

cidados individualmente, aumentando sua capacidade colaborativa em contextos caracterizados por prticas polticas tradicionais, por padres de desigualdade social e em ambiente de desconfiana generalizada? E, se afirmativo, esse processo contribui para a melhoria da qualidade da democracia no pas? Para responder a essas perguntas utilizam-se dados de pesquisas qualitativas e quantitativas realizadas no Rio Grande do Sul1.

II.

O CIDADO NA POLTICA

Pensar em mecanismos que proporcionem uma democracia social mais justa implica trazer as pessoas para a esfera pblica. Tal transio depende, fundamentalmente, da capacidade do Estado e de suas instituies de aceitar e valorizar essa participao. Uma democracia social sem polticos ou cidados democrticos est fadada ao fracasso. Nessa linha de anlise, para alguns autores (KRISHNA, 2002, p. 437), a mera existncia de instituies democrticas criadas de cima para baixo no suficiente para garantir a estabilidade poltica, e, menos ainda, a justia social. A menos que os cidados tenham f nessas instituies e envolvam-se em atividades de auto-governana, a democracia enquanto conceito e enquanto prtica pode tornar-se algo destitudo de significado, usado para legitimar prticas autoritrias e de corrupo institucionalizada, pois a cidadania social no se faz presente. Segundo Iazzetta (2000, p. 40), "si la ausencia de ciudadana social nos conmueve, no es solo porque ofende a la dignidad humana sino porque socava las posibilidades de aquellos de actuar autnomamente en su relacin con otros ciudadanos y con el Estado e, continua, el verdadero desafo reside por consiguiente en construir una sociedad ms justa y hacerlo democrticamente". Historicamente, a ausncia de uma maior participao das pessoas no Brasil tem mostrado que a democracia de procedimentos no tem conseguido legitimar-se por seus prprios valores, pois, presentemente, o grau de contestao alto e a participao das pessoas em atividades convencionais (pertencer a partidos, participar de comcios, discutir poltica, entre outros) reduzida. O dilema enfrentado pelo pas de que os recursos econmicos para satisfazer as demandas materiais bsicas so insuficientes, levando a um processo acelerado de desagregao da vida social. A histria recente tem mostrado que sociedades nessas condies dificilmente promovem o estabelecimento de culturas polticas participativas - ao contrrio, caracterizam-se pela ineficincia, corrupo ou regimes despticos. Dessa forma, a crise da democracia formal - seu sistema histrico-social acumula contradies que no se podem resolver por meio de ajustes dentro dos padres institucionais vigentes - pode ser identificada como resultado de quatro fatores (HIRST, 2002, p. 412-414): a) um declnio da participao poltica com evidncia de uma crescente alienao da poltica e insatisfao com os polticos; b) a perda da capacidade de governana, por parte dos estados, em virtude tanto do processo de globalizao quanto da mudana da esfera pblica para o mercado. Particularmente, as polticas neoliberais tm estimulado a instalao de uma moldura legal que favorece e garante a livre circulao de bens e capitais que possibilitaram, com sucesso, a retirada crescente do Estado das reas sociais com a privatizao dos servios pblicos, beneficiando as empresas transnacionais. A forma como tem aparecido a contradio entre a racionalidade do mercado e a racionalidade local tem sido em termos do crescente desemprego, de uma excluso social macia, da expanso da pobreza, da supresso de garantias pblicas para a terceira idade e para a juventude, da reduo de gastos nas reas sociais, da desmobilizao social e na descrena em projetos emancipatrios. Nesse contexto de crise, o grande desafio como resgatar a dignidade humana (MARGULIS, 1996, p. 8).Geralmente os efeitos da globalizao tem sido e utilizada por governantes para implementar polticas pblicas, consideradas inevitveis, mas que resultam no agravamento do quadro social; c) as bases sociais da participao democrtica e o pluralismo poltico em culturas caracterizadas por associaes fortes esto ameaadas por seu perceptvel declnio, como tambm da participao no poltica (social). Os cidados comeam a relacionar-se com o mundo muito mais via meios de

comunicao eletrnicos, passando mais tempo isolados uns dos outros e em um consumo privado. Em pases como o Brasil, essa fase convive paralelamente com uma crescente excluso social; d) fato que a amplitude tanto da democracia formal quanto das associaes voluntrias mais uma caracterstica das sociedades avanadas, por serem elas sociedades organizacionais. Tal cenrio afasta a sociedade civil como ente de controle e fiscalizao tanto das instituies estatais quanto das organizaes privadas. Dessa forma, os cidados perdem poder tanto como empregados quanto como consumidores. Assim, a democracia organizacional no promove valores democrticos de consulta sobre os interesses das pessoas afetadas por suas decises. Outrossim, este tipo de democracia encoraja o controle hierrquico, gerando, a passividade por parte dos controlados. Embora essas condies no sejam propcias solidez democrtica, esses pases tm conseguido manter uma certa estabilidade poltica longitudinal, em virtude das polticas pblicas que incidem positivamente na qualidade de vida dos seus cidados. O problema surge quando esses elementos aparecem em sociedades como a brasileira, em que a dimenso material essencial (sade, moradia, emprego) est longe de ser resolvida. No caso do Brasil, constata-se uma contradio entre um avano tecnolgico acelerado simultaneamente com o agravamento do quadro social, o que tem levado a que quanto mais aumente a excluso social e o contingente de excludos, menor a capacidade do Estado em responder s demandas desses grupos. O resultado tem sido o de que as pessoas tm comeado a inventar e encontrar mecanismos informais de transmitir suas demandas sociais e, cada vez mais, tentam resolver essas reivindicaes sem a ingerncia do Estado. Constata-se, assim, o desenvolvimento crescente de novas formas de mobilizao cultural e formas alternativas de construo de identidades e participao coletivas no contexto da precariedade do Estado, necessrias para a sobrevivncia dos excludos, em condies de carncia, privao e desigualdade2. As perspectivas para o futuro nessas circunstncias no so promissoras, se examinado o legado histrico que privilegiava caminhos e solues meramente tcnicos. Por exemplo, nas dcadas de 1980 e 1990 a nao brasileira enfrentou gravssimos problemas sociais e econmicos que influenciaram decisivamente a produo acadmica, que at ento privilegiava solues tcnicas e institucionais, colocando o cidado apenas como espectador ou em um papel no protagnico. A crise econmica e o crescimento da pobreza e da excluso social catalisaram o interesse, por parte da comunidade acadmica e de organismos nacionais e internacionais, pelas redes sociais como elementos geradores de solues. Institucionalizou-se um interesse sobre o tipo de capital social que seria relevante para as camadas tradicionalmente excludas das polticas sociais, e passou-se a reconhecer e aceitar a idia de que a democracia requer, pelo menos, um nvel mnimo de capital social, ou seja, normas e formas de associao que possibilitariam o surgimento de confiana dos cidados nas autoridades constitudas e nas instituies vigentes. Essas reflexes levaram ao questionamento da modernizao do capitalismo, pois seu pressuposto de que somente a tecnologia pode trazer vantagens para o desenvolvimento social mostrou-se falso. Prova disso que a maior parte do mundo tem seguido esse modelo e o problema social no tem sido resolvido. As tentativas de explicar o fracasso das instituies polticas como geradoras nicas e eficientes de legitimidade vo desde os tericos da modernizao, que atribuem o atraso poltico aos baixos nveis de alfabetizao, urbanizao e desenvolvimento industrial, at, em uma outra perspectiva, os tericos do desenvolvimento, tais como Huntington (1975), que considerava a instabilidade poltica, como resultado de uma participao crescente e descontrolada em virtude da capacidade limitada de respostas por parte do Estado, bem como de um desenvolvimento institucional inadequado. Por sua vez, os tericos da dependncia argumentavam que a estrutura econmica internacional e nacional produzia entre os pases da Amrica Latina e os outros pases desenvolvidos foras inimigas ao desenvolvimento democrtico. Por sua vez, a perspectiva de cultura poltica tentava explicar como o legado cultural ibrico gerou valores deletrios para o amadurecimento democrtico. Nesta ltima perspectiva, atribuiu-se uma relevncia especial coeso da famlia e da comunidade como elemento tangvel na possibilidade de um desenvolvimento econmico eficiente, em reas em que o Estado tem fracassado. Para alguns autores (HIRST, 2002, p. 409), esses elementos propiciaram o surgimento da chamada democracia associativa; esse tipo de democracia - ao contrrio da doutrina econmica liberal, que tenta limitar as funes do Estado e privilegia o mercado como regulador das relaes sociais - busca a expanso da governana democrtica e da sociedade civil. A nfase que se coloca no associativismo procura responder crise da eficincia declinante da democracia por

procedimentos e o crescente descontentamento dos cidados com um Estado centralizador e padronizado nas suas aes; ao mesmo tempo, propicia elementos de fiscalizao para os cidados (accountability). Busca-se, por esse caminho, democratizar o Estado e a sociedade ao mesmo tempo em que os fortalece. importante ressaltar que as dificuldades das abordagens alternativas em fortalecerem-se resulta, tambm, da tenacidade com que o mundo acadmico aderiu s linhas estabelecidas de anlise, negligenciando, nesse processo, o exame do novo ou no-antecipado. Um desses fenmenos diz respeito a formas alternativas de participao e mobilizao poltica margem das instituies convencionais e socialmente aceitas. No entanto, a bibliografia at recentemente teimou em negar seu significado ou tmnas colocado em segundo plano em relao s anlises de engenharia institucional. A conseqncia tem sido a prevalncia de um conhecimento reativo que parece estar sempre comeando do zero. Parece que estamos sempre reagindo s teorizaes que vm de fora, ao invs de refletir, de maneira autctone, utilizando o dilogo com o conhecimento estabelecido como contra-argumento construo de explicaes tericas alternativas.

III. A REINVENO DA CIDADANIA A materializao do cidado no processo poltico tem sido constatado particularmente no contexto do fortalecimento de entidades locais, organizaes no-governamentais (ONGs), associaes de moradores e organizaes voluntrias, entre outras. No campo do reativamento do poder local, por exemplo, vrias experincias tm mostrado que a guinada para o seu revigoramento tem possibilitado uma ingerncia maior dos cidados na poltica (FACHIN & CHARLAT, 1998). De fato, tem-se argumentado que as polticas para o desenvolvimento local so mais eficientes quando formuladas e implementadas por uma cooperao prxima entre os atores pblicos e privados (COUTO, 1995; SOARES, 1996; COOKE & MORGAN, 1998; MOURA, 1998; SOARES & PONTES, 1998; PEREIRA, 1999). Uma das razes desse movimento da reativao do local pode ser atribuda ao desencanto das pessoas com os programas sociais do governo, principalmente em relao pobreza, ao desemprego e decadncia comunitria. A conseqncia tem sido a busca das organizaes engendradas informalmente na sociedade, por parte dos cidados, como alternativas preferenciais na resoluo dos problemas, evidenciando o distanciamento do cidado das instituies polticas convencionais da democracia formal como seus interlocutores efetivos. As organizaes alternativas s tradicionais (partidos) so vistas crescentemente como sendo mais flexveis e efetivas do que os programas patrocinados pelo Estado. Tambm so consideradas mais capazes de estruturar suas atividades s necessidades e circunstncias comunitrias. Assim, em virtude das deficincias da democracia representativa, um nmero crescente de pessoas parece depositar f na ao da sociedade civil no processo de regenerao poltica. A esse respeito Smuloviz e Peruzzotti (2000), propem o conceito de "accountability societal" como complementar ao de "accountability horizontal" que ocorre dentro do Estado, como mecanismo que possibilita o controle e a fiscalizao dos gestores pblicos, por meio de recursos no institucionais e cuja efetividade est baseada em sanes simblicas. Esse movimento relativamente recente, pois o enfoque predominante na Cincia Poltica era, e , institucionalista e de procedimentos ou a chamada democracia minimalista. Por muito tempo, tornou-se consensual que regimes democrticos so mais bem definidos em termos de procedimentos e no em termos de substncia. Emblemtico desse posicionamento o estudo de Rostow (1970) sobre transies democrticas, em que afirmava peremptoriamente que "h um reconhecimento geral de que a democracia essencialmente um assunto de procedimento e no de substncia" (idem, p. 421). Na mesma linha de anlise Diamond (1996, p. 3) afirma que "felizmente, a maioria das definies sobre democracia atualmente (em contraste com as das dcadas de 1960 e 1970) convergem para definir a democracia como um sistema de autoridade poltica, separada de qualquer elemento econmico e social". Essas perspectivas sobre democracia tm sido questionadas, particularmente no que diz respeito Amrica Latina, onde, por exemplo, segundo Camp (2001, p. 9), "o que mais distingue a verso latino-americana de democracia daquela dos Estados Unidos a nfase na igualdade econmica e social e no progresso".

Parte significativa da produo contempornea sobre democracia na Amrica Latina rejeita afirmaes de carter minimalista por as considerar pouco teis na reflexo dos dilemas desses pases, bem como por terem sido derrubadas pelos fatos contemporneos. A histria encarregou-se de mostrar as limitaes desses argumentos, pois as democracias, nessa regio, continuam a evidenciar srios problemas sociais, portanto de substncia, o que obrigou uma reavaliao das referidas perspectivas tericas, redirecionando a discusso no sentido de resgatar o cidado para a esfera poltica. Atualmente est claro, que as pessoas que no tm poder (empowerment) submetem-se facilmente a discursos populistas ou simplesmente caem em uma passividade permanente. Tais elementos so danosos para a democracia. Esse fenmeno no monoplio dos pases em desenvolvimento, mas tambm comea a ser observado nas economias centrais. Por exemplo, para alguns autores (KARL, BANDUCCI & BOWLER, 2003), o declnio do engajamento cvico na Unio Europia um sintoma do descontentamento da populao e uma crise de legitimidade. Tal situao tem-se estendido de maneira negativa para os pases da Amrica Latina, onde se verifica o precrio grau de legitimidade que os governos latino-americanos tm experimentado nos ltimos anos e que se tem materializado em aes que no respeitam os direitos humanos de todos os cidados, bem como em uma crescente indiferena dos governantes pelos problemas dos pases. Esse processo, que para alguns autores caracteriza a desinstitucionalizao do Estado (GARAY, 2001), tem levado a uma perda da noo do bem comum e prevalncia de interesses particulares, fragilizando, dessa maneira, a convivncia cidad e acarretando uma vulnerabilidade do contrato social. Constata-se nesse cenrio uma aculturao (formao prtica de princpios e fundamentos que regem comportamentos dos cidados) de atitudes e comportamentos que desvalorizam as prticas democrticas e levam a uma eroso de princpios bsicos de convivncia pacfica. Tal situao tem levado a que "la enraizada fragmentacin del tejido social, la deslegitimacin del Estado y la perdida de convivencia ciudadana se manifiestan no slo en el deterioro de comportamiento y conductas ciudadanas sino en las relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales, al hacerlas proclives a la configuracin de lo que se puede denominar como un proceso de 'aculturacin de la ilegalidad' y en ciertos campos, hasta una 'aculturacin mafiosa' a cargo de grupos poderosos que van superditando y condicionando paulatinamente actitudes e inclusive algunos valores de otros grupos y estratos de la sociedad. Lo que, entre otras cosas, va afectando la misma cultura cvica o la civilidad en amplios sectores de la sociedad" (idem, p. 3). Cabe ressaltar que tal comportamento o resultado no de uma predisposio dos cidados em privilegiar a informalidade, a apatia ou a alienao, mas da atual desordem poltica, econmica, social e cultural que caracteriza a sociedade contempornea. O'Donnell (1994) tem chamado as democracias latino-americanas com essas caractersticas de "democracias delegativas". Na "democracia representativa", os governantes eleitos representam os eleitores, enquanto na "democracia delegativa" os governantes, uma vez eleitos, fazem prevalecer sua vontade particular em detrimento da comunidade em um sentido amplo. Tais elementos tambm contribuem para o surgimento do que Parga (2001) denomina de processo de corrupo da democracia, o qual no ser resolvido com mais leis, mais regras ou mais procedimentos democrticos formais. Nessa linha de anlise, Touraine (1997) argumenta que alguns atores e observadores consideram a volta de processos eleitorais livres como uma comprovao da vitria da democracia. Segundo ele, essa concluso no pode ser aceita como verdadeira. A decadncia das idias e dos movimentos revolucionrios e contra-revolucionrios pode significar um retrocesso da poltica desvinculada da maior parte da sociedade, o que positivo, porm no indica, de per se, a criao ou o fortalecimento da democracia. Naturalmente esses argumentos no implicam sugerir que instituies no sejam consideradas importantes ou coloc-las em segundo plano - tal posicionamento seria ingnuo. Trata-se, sim, de incorporar explicaes alternativas aos dficits democrticos observados no pas, indo alm da engenharia institucional. A esse respeito Lechner (1994) defende que a menos que se desenvolva uma racionalidade normativa, vale dizer, uma cultura poltica que valorize a democracia como valor, junto a uma racionalidade tcnico-instrumental, o processo de modernizao democrtica somente poder assentar-se em bases autoritrias de dominao. Deve-se reconhecer, entretanto, que o processo de reorientao terica lento e insatisfatrio. Os chamados modelos alternativos so ainda frgeis e dependem de respaldo emprico. A nfase nas instituies foi necessria, e inevitvel, em uma determinada poca,

particularmente durante a redemocratizao do pas, pois uma das primeiras etapas era a reconstituio das instituies polticas. Tal tarefa era imperativa no estgio inicial da construo democrtica; a institucionalizao dessas organizaes, entretanto, nos anos posteriores, no implicou a resoluo dos problemas de estabilidade e fortalecimento democrtico. A histria mostra que, mesmo com instituies polticas polirquicas, o pas no conseguiu reverter seus padres tradicionais de autoritarismo e prticas populistas. Tal comportamento redundou no distanciamento deliberado dos governantes em relao aos problemas mais urgentes, levando ao seu isolamento e reincidncia de prticas autoritrias no trato da coisa pblica. Evidenciou, portanto, a impossibilidade desses governos em utilizar as instituies vigentes para realizar mediaes efetivas de relaes sociais autnomas. Dessa forma, a democracia contempornea no pas tem-se tornado excessivamente padronizada, em que o respeito s instituies limita-se a uma funo legitimadora das autoridades polticas. Segundo Valds, " necessrio superar o mito que reduz a democracia ao processo tcnico, sem examinar seu verdadeiro contedo, que o resultado da soma de valores ticos e culturais historicamente determinados" (VALDS, 2002, p. 36). por essa razo que se tornou imperativo buscar outras explicaes e solues para esses problemas. A revalorizao da poltica da sociedade civil e, conseqentemente, do papel atribudo ao cidado como sujeito integrante das polticas pblicas no se restringe dimenso institucional-formal, segundo a qual os procedimentos polirquicos servem como fatores de empowerment das pessoas, principalmente por meio das eleies como principal fator de controle popular dos representantes eleitos. A esse respeito Joslyn e Ligler (2001) argumentam que, embora as eleies ofeream aos cidados um mecanismo institucional para expressar seu ponto de vista pr ou contra o governo, implicitamente proporcionam os meios para afirmar a crena na legitimidade do sistema poltico vigente. A histria recente do Brasil, entretanto, tem mostrado que esse procedimento polirquico, sem negar sua importncia, no se tem constitudo no fator de poder do cidado. Pelo contrrio, a despeito da existncia de eleies, segundo dados de pesquisas eleitorais levadas a cabo na Amrica Latina nos ltimos quinze anos (BAQUERO, 2001), os eleitores parecem mais desconfiados e mais decepcionados com a poltica - a conseqncia parece ter sido a institucionalizao de uma apatia generalizada em relao aos meios convencionais da poltica (partidos, eleies e procedimentos formais, de maneira geral). Em relao a isso, Young (2000, p. 4) afirma que chegamos a um momento histrico paradoxal, em que quase todos parecem ser favorveis democracia, mas poucos acreditam que um governo democrtico possa fazer alguma coisa. Os processos democrticos, em muitos casos, parecem paralisar o processo de tomada de decises. Atualmente vista com ceticismo a noo de que com boas instituies e com boas intenes e predisposies das pessoas para engajarem-se politicamente garante-se a estabilidade democrtica. Ao mesmo tempo em que a perspectiva institucional questionada, vrias e distintas formas alternativas de participao poltica, que no encontram explicaes tericas adequadas no conhecimento estabelecido, tm surgido. Por exemplo, o movimento de Chiapas no Mxico, o movimento indgena no Equador, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra no Brasil, alm das milhares de iniciativas documentadas em relao a grupos da sociedade que se organizam espontaneamente em prol de objetivos comuns (Revista do Terceiro Setor, 2003). A ausncia de marcos explicativos sobre esses movimentos possibilitou discusses sobre o papel das associaes voluntrias e/ou informais como entidades geradoras de reflexes e prticas de incluso cidad. Assim, as associaes cvicas e voluntrias so crescentemente vistas como sendo importantes no resgate do cidado para a esfera pblica e na promoo da discusso poltica e das polticas do governo. De modo geral, essas organizaes, por meio da estruturao e dedicao margem de um apoio institucional, em muitos casos tm conseguido mobilizar os cidados marginalizados socialmente para pressionar o Estado a responder s suas demandas. Nesse sentido, uma segunda dimenso de valorizao do cidado tem emergido recentemente, relacionando-se possibilidade de empowerment dos cidados por meio do capital social, o qual se refere ao envolvimento dos indivduos em atividades coletivas que geram benefcios em um espectro mais amplo. Essa guinada para explicaes alternativas de empowerment e participao poltica tm gerado uma produo cientfica significativa sobre a validade ou no do paradigma de capital social no processo de fortalecimento da democracia contempornea. Um corolrio resultante que quando h, de fato, um processo interativo para decidir sobre assuntos comunitrios, o lado "perdedor" no questiona a legitimidade do resultado, pois a deciso passou por uma discusso pblica, inclusiva e regular do ponto de vista de procedimentos. Uma das conseqncias desse debate tem sido a proliferao de estudos que

tem orientado sua preocupao para avaliar a qualidade da democracia nos pases em desenvolvimento (BAKER, 1999; BAQUERO, 2003). Estudos iniciais cuja preocupao era encontrar mecanismos de ampliao da democracia em um sentido maximalista defendiam o processo de descentralizao, pois, por meio desse instrumento, as relaes entre o Estado, o mercado e a sociedade civil seriam mais eficientes. Segundo Guallida e Perez (2002), a democracia fundamentada nos princpios da descentralizao transcende a definio que particulariza a dimenso processual caracterizada pela existncia de eleies livres, liberdade de associao, accountability e o controle civil da instituio militar como defendido pela abordagem institucionalista. Outrossim, a democracia resultante de um processo de descentralizao transcende a democracia representativa, pois implica que o processo de tomadas de decises resulte da negociao estabelecida diretamente entre os vrios atores scio-polticos que influenciam a agenda poltica (GUADILLA & PEREZ, 2002, p. 90). Outrossim, um dos objetivos da descentralizao a eliminao de procedimentos clientelsticos na relao Estado-sociedade. O problema, entretanto, o pressuposto da descentralizao que visualiza o cidado comum como um ator social com poder e capaz de fazer prevalecer seu ponto de vista, em um contexto de deliberao, o que est longe da realidade, pois, de maneira geral, a maior parte da populao no v nos mecanismos de deliberao, por no estar preparada, uma sada para seus problemas. Assim, ampliar a participao dos cidados na poltica tem a ver com a forma como eles descodificam e internalizam normas e valores em relao poltica, ou seja, o tipo de cultura poltica. Em uma avaliao retrospectiva sobre a importncia da cultura poltica na explicao dos fenmenos polticos e sociais, constata-se que ela era vista como algo secundrio, negligenciando uma discusso mais aprofundada sobre seu papel na configurao de um sistema democrtico e participativo.

IV. O RESSURGIMENTO DA CULTURA POLTICA A retomada de estudos sobre cultura poltica pode ser atribuda ao colapso do marxismo e ao ressurgimento do nacionalismo, por um lado, e s deficincias explicativas das abordagens institucionais, por outro, estimulando o interesse sobre como os regimes polticos legitimam-se e como os cidados posicionam-se frente a esses elementos. Nas ltimas duas dcadas tem-se institucionalizado o axioma de que os regimes democrticos dependem, para sua sobrevivncia, do apoio dos cidados bem como de sua confiana nas instituies e nos governantes. Isso se aplica, sobretudo, aos regimes que esto no processo de amadurecer e estabilizar suas democracias. Embora no seja possvel estabelecer o grau de apoio necessrio para fortalecer a estabilidade poltica, o consenso de que, sem ele, os regimes polticos sero ineficientes e com pouca credibilidade, mesmo tendo sido eleitos pelo voto popular e funcionando dentro dos marcos polirquicos da legalidade. A premissa que vincula o apoio poltico estabilidade democrtica remonta aos clssicos porm, sua materializao emprica teve incio com David Easton (1965), que diferenciou apoio especifico (s instituies e aos governantes), que o resultado de um quid pro quo pela satisfao do atendimento s demandas da populao, de apoio difuso, que significa uma lealdade generalizada no contingenciada pelas recompensas de curto prazo. O importante a ressaltar que essas duas dimenses esto organicamente ligadas e que a estabilidade democrtica depende de ambas. A importncia atribuda cultura poltica e sociedade civil est presente em quase todos os clssicos da democracia (Tocqueville, Rousseau, Aristteles, Plato), e, nas mais recentes reflexes sobre a importncia de trazer de volta o cidado para a esfera poltica (Habermas, Pateman, Mouffe, Giddens, Touraine). Do ponto de vista dessas perspectivas alternativas, a cultura vista como dinmica e no esttica e que evolui constantemente sob a influncia de fatores externos e internos. Sua base, no entanto, constitui-se de fatores duradouros que a tornam diferente de outras culturas. Tal sntese materializa-se em crenas, predisposies, motivaes e normas de fazer as coisas de um povo. No entanto, junto com valores positivos so construdos valores que influenciam a forma como as pessoas fazem e vem as coisas em um determinado contexto. Assim, mesmo que conceitos como atraso, misria, fome, clientelismo, personalismo, patrimonialismo no possam ser considerados como valores culturais, eles so assimilados pela cultura e naturalizados, gerando, no campo da poltica, uma cultura passiva, silenciosa e pouco participativa. o

que se denomina de fatores histrico-estruturais (BAQUERO & PRA, 1995). Esses fatores historicamente possibilitaram a subordinao poltica dos cidados a determinados candidatos em troca de favores do Estado que, em princpio e segundo o marco jurdico, deveriam estar disponveis para todos. No , entretanto, o que ocorre. Via de regra, o comum que o poltico aproprie-se de recursos pblicos (patrimonialismo) para conseguir a subordinao poltica, pois desse mecanismo depende sua reeleio mas os que se subordinam obtm, de maneira privilegiada, o que deveriam ser bens de acesso pblico. Dessa forma, o clientelismo funciona como um espelho, pois ao particularismo dos polticos corresponde o particularismo dos eleitores. Em tal cenrio o tipo de cultura poltica que surge permite que o assistencialismo atue como um mecanismo poderoso de cooptao e controle dos cidados. O paradoxal da situao que essa prtica funciona em virtude das deficincias e incapacidade do Estado em responder s demandas da populao. Foram essas preocupaes que fizeram que ressurgisse o interesse sobre a cultura poltica - pois a constatao da crise da democracia representativa, com sua nfase no mercado e na racionalidade dos atores como enfoque predominante, no consegue explicar o crescente descontentamento dos cidados com as instituies polticas e sociais. Tal situao estimulou na Cincia Poltica um redirecionamento para pesquisas de cultura poltica, que assumem posicionamento ontolgico claro de que a cultura fundamental na compreenso dos fenmenos polticos. No se trata da defesa de posicionamento monoltico sobre a supremacia da abordagem da cultura poltica vis--vis outras perspectivas tericas, mas de uma abordagem compreensiva que incorpora as explicaes institucionais. A esse respeito, Inglehart (1988, p. 1223) argumenta que est, cada vez mais, evidente a precariedade dos modelos que ignoram os aspectos culturais. O primeiro passo na direo de valorizar a cultura poltica surgiu no trabalho de Almond e Verba (1965), em uma perspectiva comparativa emprica sobre a cultura poltica de cinco pases. Apesar das criticas feitas a esse trabalho (esttico, normativo, voluntarista) - muitas delas plenamente justificveis - uma contribuio importante e que prevalece ao longo do tempo diz respeito importncia atribuda, pelos autores, a normas e valores culturais como fundamentais na persistncia da democracia de massa. Na perspectiva da cultura poltica so as atitudes e as expectativas em relao ao sistema poltico que mantm a comunidade nacional integrada. Os valores e atitudes so avaliados em termos de como agem no sentido da manuteno da comunidade em um sentido nacional. Nessa perspectiva, quando se observam polarizaes de atitudes a conseqncia a desordem e a instabilidade. Visto dessa forma, a teoria da cultura poltica centra-se na problemtica da estabilidade. Os autores da cultura cvica preocupam-se com o estabelecimento das condies sob as quais as democracias so estveis e detm uma autoridade legtima. Outrossim, do ponto de vista da teoria da cultura poltica, Estado e sociedade so entidades separadas que so integradas por meio de instituies intermedirias (formais e informais) via processo de socializao poltica. As pesquisas de opinio so fundamentais para avaliar como os cidados internalizam crenas em relao a essas instituies e deduz-se dessas crenas o grau de legitimidade do sistema poltico. No caso do Brasil, vrias pesquisas tm sido levadas a cabo nessa direo (LAMOUNIER & SOUZA, 1991; MOISS, 1995; BAQUERO, 2001). Tais pesquisas constataram que o legado histrico tem uma influncia fundamental na compreenso das razes que levaram ao surgimento e manuteno de uma cultura poltica fragmentada e silenciosa no Brasil. Como conseqncia, estabeleceu-se a importncia de reconhecer as singularidades de sua cultura com vistas a buscar respostas eficientes aos seus problemas. Segundo a teoria da cultura poltica, a confiana interpessoal e a confiana nas instituies polticas so pr-condies para a formao de associaes secundrias que, por sua vez, podem agir como promotoras da participao poltica e, conseqentemente, no aperfeioamento da democracia. Para o bom funcionamento das instituies polticas imperativa a confiana dos cidados nelas. Se em um sentido causal no se pode especificar o que antecede o qu, do ponto de vista mais compreensivo essa relao inegvel. O desafio est em encontrar mecanismos que possibilitem uma integrao entre esses conceitos de modo a conferir poder aos cidados para uma ingerncia maior na poltica. A esse respeito Przeworski (1999) tem argumentado que os defensores do capitalismo concluem equivocadamente que a maneira tima de gerar resultados econmicos seria reduzir a funo econmica do governo, quando o que necessrio garantir que a conduta do governo seja submetida a uma fiscalizao atenta por parte dos cidados. Em sntese, a economia melhora quando melhora a qualidade da democracia, garantindo aos cidados que possam exigir do governo responsabilidades pela conduo econmica e social do pas. A capacidade de fiscalizao, entretanto, passa por um processo de

capacitao (educao poltica) das pessoas para no s se interessarem nos assuntos de natureza poltica, como tambm, fundamentalmente, participarem dessa arena. Alcanar esse objetivo, entretanto, tarefa gigantesca se avaliados os indicadores de escolaridade no pas. Em pesquisa divulgada pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO) em julho de 2003 (ABRAMOVAY & CASTRO, 2003), constatou-se que cerca de 50% dos alunos brasileiros na faixa dos 15 anos, esto abaixo ou no chamado nvel 1 de alfabetizao, marca estabelecida pela UNESCO que classifica os alunos que conseguem apenas lidar com tarefas muito bsicas de leitura. Ao mesmo tempo, em uma escala sobre nveis de compreenso de leitura englobando 41 pases, o Brasil est quase no fim da fila: 37. posio - frente (e no muito) na Amrica Latina somente do Peru (Revista do Terceiro Setor, 2003). O que est claro, atualmente, que educao para a democracia no existe. Como constituir cidados crticos e orientados para uma participao poltica maior em tal cenrio? Esse parece um dos principais desafios que os cientistas polticos tm que responder, pois o que se verifica na prtica uma situao de apatia e um senso de impotncia para resolver as coisas. Esse tipo de comportamento parece um fenmeno global. Por exemplo, segundo alguns autores (PUTNAM & GOSS, 2002) existe atualmente um processo generalizado de "desengajamento cvico". No caso brasileiro, tal eroso dos laos sociais manifesta-se em uma cultura da lealdade que raramente vai alm da famlia e do grupo de amigos mais prximos. O setor pblico visto com desconfiana e a noo de bem comum frgil. Mas o que mais surpreende a aparente indiferena das pessoas em relao a essas prticas. O resultado concreto a ausncia de polticas de incluso social e uma tendncia a desestimular a participao dos cidados. Nesse cenrio, deparamo-nos com um regime democrtico convivendo com um Estado oligrquico. O regime promove o respeito Constituio, s leis, s instituies e aos procedimentos democrticos. No entanto, controlado por poderes patrimonialistas de grupos minoritrios que agem em detrimento do bem coletivo, promovendo, dessa forma, uma concentrao maior de riquezas de setores privilegiados, acentuando a desigualdade e a excluso social. Para tentar reverter esse processo, Putnam e Gross (idem), baseados em teorias desenvolvidas h mais de um sculo e, em nossa opinio, de aplicao universal, tm proposto que os graves problemas econmicos, polticos e sociais de um sistema poltico no podem ser resolvidos pela mera existncia de instituies, mas necessrio fortalecer as redes de solidariedade entre os cidados. Nessa mesma linha de pensamento, Young argumenta que "at as supostamente sociedades mais democrticas do mundo na maior parte do tempo so democracias 'plebiscitrias': os candidatos posicionam-se vagamente sobre os assuntos polticos, os cidados apiam-se uns aos outros e tm pouca relao com o processo poltico, at a prxima eleio" (YOUNG, 2000, p. 5) e acrescenta que "o esprito e a prtica democrticos inspiram muitas organizaes voluntrias; movimentos compostos de tais grupos algumas vezes influenciam as aes do governo e as aes de outras instituies poderosas" (ibidem). Segundo Putnam, o conceito que enfoca a importncia da promoo e do fortalecimento da solidariedade - capital social - no novo, pois tem sido reinventado pelo menos seis vezes desde que apareceu nos trabalhos de Hanifan (1916). Em tempos recentes o conceito de capital social tem sido utilizado de maneira multidisciplinar, levando a um consenso de que a evidncia gerada por esses estudos permite afirmar que as caractersticas da sociedade civil afetam a sade da democracia, das comunidades e das pessoas (PUTNAM & GOSS, 2002). Tal constatao difere das abordagens tradicionais cujo enfoque sobre a democracia geralmente se davam mais no campo acadmico, negligenciando uma discusso mais aprofundada sobre como os cidados percebem a democracia e suas experincias em um regime desse tipo. Uma forma de estudar como as pessoas concebem esse conceito tem sido via pesquisas quantitativas que buscam a confirmao (ou no) de hipteses pr-elaboradas. No entanto, quando o conceito de democracia analisado qualitativamente, do ponto de vista de como os cidados experimentam-na, geralmente as teorias estabelecidas e os conceitos mostram-se estreitos e incompletos. Emblemtico dessa situao so os estudos produzidos por Powers (1999), na Argentina, onde constatou que o uso do paradigma polirquico de democracia insuficiente para captar a riqueza ou a insuficincia desse conceito. Nesse sentido, a abordagem qualitativa parece a mais indicada para tentar captar a noo de capital social. Pesquisas que mostrem como as pessoas constrem o significado do mundo poltico tornam-se oportunas e relevantes. No Brasil, principalmente no Rio Grande do Sul e Paran, vrios pesquisadores tm orientado suas preocupaes para essa temtica, pontualmente com adolescentes. Os dados apresentados na Tabela 1 mostram como, ao longo dos anos, a juventude tem descodificado a poltica.

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Os sintomas de um processo de desconsolidao democrtica e, conseqentemente, de crise de legitimidade do sistema poltico brasileiro tornam-se evidentes em trs reas, a saber: a percepo negativa e hostil dos cidados em relao aos partidos polticos, aos agentes polticos e s instituies polticas. H um consenso de que quando as pessoas desconfiam permanentemente da classe poltica as possibilidades de construir uma democracia eficiente diminuem substancialmente. Se, alm dessa desconfiana, os partidos polticos no se constituem em pontos de referncia para a construo de identidades coletivas, as relaes sociais e polticas do-se em uma dimenso terciria, ou seja, estabelecem-se relaes diretas entre o cidado e o Estado (Presidente da Repblica), margem dos partidos. Talvez essa constatao seja a que mais aproxima-se de um teorema, pois a evidncia emprica a esse respeito incontestvel. Outrossim, o fracasso das instituies policial e judiciria em proteger os cidados tem propiciado o surgimento de organizaes paraestatais que acabam contribuindo para uma imagem negativa do Estado. Como conseqncia, presentemente os cidados vivem sob condies de mais insegurana e pobreza. Essas condies tm criado o que se denomina de um "mercado de desencanto", particularmente com a poltica e com os polticos. Tal contexto possibilita a desvalorizao das virtudes democrticas, que aparecem mais como fico do que realidade, agravada com o esvaziamento das promessas democrticas. Embora esse desencanto no tenha produzido tolerncia pelo autoritarismo, tem gerado sociedades desmobilizadas e apticas. As pessoas crescentemente se tm retirado da arena pblica para a privada, fragilizando qualquer possibilidade de construir uma cidadania democrtica, bem como instituies polticas eficientes e estveis. Os dados da Tabela 1 confirmam esse diagnstico, pois constata-se a forma negativa que a juventude internalizou a dimenso poltica, na ltima dcada. As flutuaes longitudinais so mnimas e esto dentro da margem de erro. O que est evidente nesse resultado a prevalncia de opinies preponderantemente hostis em relao s trs instituies mencionadas e que so consideradas essenciais na democracia representativa (na mdia 72% para a atividade poltica, 69% para os partidos polticos e 70% para o governo). Em relao ao item democracia os dados so opostos, pois se verifica uma orientao majoritria pr-democracia, ou seja, apoio difuso (mdia 84% de respostas positivas). Os

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dados refletem, no mbito da proposta deste artigo, a dificuldade da transio de uma sociedade clientelstica para uma sociedade com relaes horizontais. Nesse processo, a consolidao da cidadania no um processo sem dificuldades. Depende de fatores mltiplos que esto envolvidos na transformao de uma cultura poltica para uma dimenso mais participativa; depende tambm da proliferao de organizaes sociais autnomas e da capacidade dessas associaes em representar a pluralidade e diversidade dos distintos interesses existentes na sociedade como um todo; depende tambm da existncia de movimentos sociais democrticos e mecanismos institucionalizados que sejam aplicados para tornar a democracia participativa vivel, tais como o referendo, a revogao de mandato e a liberdade de associao. A leitura dos dados da Tabela 1 sugere que a democracia possvel se existem indivduos capazes de abstrair-se do particularismo e assumir a imparcialidade, colocando-se no lugar dos outros. Uma democracia de indivduos racionais, porm auto-interessados, inconcebvel, visto que a racionalidade emerge da cooperao contratual. Os procedimentos dessa cooperao so: a) a participao direta, b) em deliberaes pblicas, c) das assemblias que ocorrem periodicamente, d) que legislam por meio de consenso ou maioria, e) que designam representantes f) sempre sujeitos a revogao de mandato. Em virtude dessas regras geram-se resultados coletivamente vinculantes, ou seja, decises moralmente justas. Esse processo no sugere que a sociedade civil constitua-se em uma alternativa ao governo democrtico, mas na cesso de um espao livre em que as atitudes so conservadas e um comportamento democrtico condicionado (BARBER, 1999, p. 9). Alcanar tal objetivo, em um contexto de descrena generalizada, no entanto, quase impossvel. Torna-se imperativo, portanto, examinar elementos que promovam cidados ativos. O conceito de capital social parece til nessa direo. V. CAPITAL SOCIAL

O capital social um potencial e poderoso conceito explicativo nas Cincias Sociais. Ao contrrio da cultura poltica, que enfatiza a estabilidade ideolgica e a estabilidade das democracias, a teoria do capital social tem no mago de sua anlise o desempenho das instituies democrticas. Putnam (1993) argumenta que as instituies so instrumentos para alcanar propsitos e no meramente concordncias. Os cidados querem que o governo faa coisas e no simplesmente decida coisas. Poder-se-ia dizer que s atitudes e normas propostas pela teoria de cultura poltica acrescenta-se uma dimenso avaliativa de como faz-las, de maneira eficiente: nisso que se constitui o capital social. Esse fator distinto da teoria de capital social levou Foley e Edwards (1997, p. 550) a sustentar que o capital social faz "parte da busca por novos paradigmas com os quais confrontar os problemas das sociedades contemporneas". Para o Banco Mundial, por exemplo, esse conceito est sendo considerado como o "elo perdido" do desenvolvimento (FINE, 1999), inclusive promovendo uma nova agenda de anlise na reduo da pobreza e na promoo da democracia social. Assim, seu uso tem possibilitado reflexes alternativas terico-prticas, conceituaes e pesquisas empricas que permitem que vrias reas de polticas pblicas sejam melhor compreendidas. Ao mesmo tempo, um conceito problemtico em vrios aspectos, tais como: seu significado, sua medio, se antecedente ou conseqente e sua dependncia contextual. Suas razes, alm de serem histricas, so multidisciplinares (Putnam na Cincia Poltica; Coleman na Sociologia; Fukuyama na Histria Econmica e na Sociologia). Do ponto de vista ideolgico, em uma dimenso contnua, o capital social pode ser o empowerment da cidadania, o pluralismo e a democratizao. Em uma dimenso mais conservadora, o capital social localiza-se em um compromisso com estruturas familiares tradicionais e em uma ordem moral coletiva fundada em valores tradicionais (GAMARNIKOV & GREEN, 1999). As definies mais conhecidas so aquelas que vinculam o capital social confiana nas relaes sociais (FUKUYAMA, 1995), como engajamento cvico via participao em associaes voluntrias (PUTNAM, 1995), como uma fbrica social que cria o desejo de cooperar no desenvolvimento de capital fsico (OSTROM, 1994) como uma varivel na gerao de capital humano

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entre geraes e como um aspecto da estrutura social que facilita determinadas formas de ao e cooperao. Uma diferena importante entre capital social e outras formas de capital que o capital social existe em uma "relao social". Reside nas "relaes" e no no indivduo sozinho, como o caso de habilidades de capital humano. construdo em coletividades institucionalizadas tais como: universidades, corporaes, governos, associaes informais de pessoas em que o conhecimento e as vises de mundo formam-se e so transferidas. Obrigaes, confiana, fluxo de informaes, amigos, cultura, normas, redes e engajamento cvico constituem-se em indicadores parciais sobre o que o capital social e onde reside. Se a metfora de bens e capitais til para analisar as relaes sociais, deve ter em conta a habilidade transformadora do capital de uma coisa para outra. O que nas relaes sociais funciona como um catalisador de aes coletivas e cooperativas? Os economistas tm enfatizado principalmente o motivo individual ou a maximizao de utilidades (ambio). Se as pessoas confiam umas nas outras, honram as obrigaes, seguem as normas e tornam-se amigos uns dos outros, somente para maximizar sua prpria a utilidade, esses elementos so simplesmente commodities adicionais para serem intercambiados. necessrio, portanto, acrescentar outras variveis que esclaream como o capital social funciona. Por exemplo, a simpatia, um indicador difcil de ser operacionalizado quantitativamente, pode gerar envolvimentos unilineares que no so calculados necessariamente com a expectativa de retorno. A esse respeito, os socilogos e os analistas polticos afirmam que o comportamento que segue normas e obrigaes no calculado estritamente, mas apreendido na socializao, um esforo parcialmente inconsciente. Os indivduos interagem, formam e so formados por esses processos culturais. Visto dessa perspectiva, o capital social um recurso complexo que oferece explicaes sobre como os dilemas da ao coletiva podem ser superados; muitos autores sustentam que tm um impacto significativo e relevante na obteno de resultados importantes de polticas pblicas em reas como: educao, sade, criminalidade, bem-estar, crescimento econmico, desempenho de instituies polticas e desenvolvimento de governos efetivos e democrticos (MALLONEY, SMITH & STOKER, 2000, p. 802). Apesar das criticas ao conceito, Trigilia (2001, p. 428) argumenta que, se usado com cuidado e preciso e se no estiver sobrecarregado, o conceito de capital social pode ajudar-nos a compreender no s o desenvolvimento local, mas principalmente a formulao de polticas mais apropriadas - embora ressalte que o capital social no deve ser visto em termos de cultura ou civilidade, mas em termos de relaes e redes sociais. A premissa essencial do capital social a de que permite aes cooperativas comunitrias e resolve os problemas comuns da coletividade. Assim, o conceito de capital social atraente porque agrega um nmero de caractersticas da vida social principalmente para aspectos negligenciados ou escondidos da vida poltica de uma cidade. Desafia-nos a explorar a infraestrutura da sociedade civil e sugere que dentro dela podemos encontrar explicaes sobre como em algumas localidades a atividade poltica e, principalmente, econmica e social mostram grande vitalidade e parecem ser mais efetivas. Tal hiptese tem-se consolidado ao longo do tempo com estudos que tm verificado tal relao (PUTNAM, 1995; principalmente, NARAYAN & CASSIDY, 2001). Paradoxalmente, a polmica e a controvrsia a respeito do significado do capital social tem-se constitudo uma fonte de estmulo realizao de estudos e pesquisas, ao invs de marcar seu declnio. Do ponto de vista terico, por exemplo, tenta-se construir conceitos intermedirios, dentro dos quais se incluem anomalias empricas e analticas que inevitavelmente surgem da existncia de redes e da confiana. Outrossim, a noo de causalidade entre capital social e resultados especficos pode ser revertida ou redefinida. Est claro que, presentemente, as dimenses de capital social (tais como: confiana das relaes entre os indivduos e instituies; redes e canais informativos; normas e sanes efetivas) so de importncia fundamental na formao da vida econmica e social. O capital social considerado produtivo, pois torna possvel alcanar determinados objetivos que na sua ausncia no seria possvel. A valorizao das associaes livres como ingredientes verdadeiros dos sistemas democrticos, portanto de capital social, no novo: remonta a Montesquieu, Tocqueville e Weber. O ltimo, por exemplo, embora no utilizasse o termo "capital social" no seu trabalho sobre a tica protestante, j concebia a idia de redes sociais como instrumento para influenciar a formao de atividades empresariais, facilitando assim o desenvolvimento econmico em uma rea particular. O que importa ressaltar que, da mesma forma que muitos autores contemporneos, Weber avaliou positivamente os resultados e as conseqncias dessas redes de relaes sociais para a atividade econmica. De fato, todas as constituies do mundo

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liberal-democrtico explicitam, de alguma forma, a necessidade de assegurar e garantir a liberdade de associao. Nos ltimos anos, essa idia tem ocupado grande espao de debate, principalmente a premissa central de Putnam (1993; 2000), para quem a problemtica central da sade das sociedades contemporneas localiza-se no envolvimento dos cidados com associaes no-polticas como requisito essencial da constituio de normas e valores de adeso democracia. Nesse sentido, "as associaes so as principais escalas da democracia na sociedade" (ROBTEUTSCHER, 2002, p. 514). Essa afirmao, no entanto, tem sido contestada do ponto de vista quantitativo, pois argumenta-se que existe pouca evidncia de que fazer parte de associaes voluntrias est relacionado a atitudes individuais de confiana (NEWTON, 2001, p. 201). Baseado nesses resultados afirma-se que as teorias que associam capital social, sociedade civil e estabilidade democrtica so frgeis. Creio que a questo no est na ausncia de solidez terica, mas sim na forma, ainda no resolvida, de como se mede a confiana e o capital social. mais provvel que os indicadores empricos no estejam captando essa associao, pois seria inconsistente defender que a integrao social, a eficincia econmica e a estabilidade democrtica possam ser alcanadas, embora a histria mostre que em alguns casos seja possvel, mesmo sem confiana por parte dos cidados nas instituies e nos governantes. A existncia de confiana no s cria um ambiente de credibilidade e, conseqentemente, de legitimidade, como fortalece o contrato social. A ausncia desse elemento gera tenso permanente e instabilidade na sociedade que, no mximo, pode aspirar a uma democracia instvel em que mecanismos de engenharia institucional no raro parecem medidas casusticas e descontextualizadas. A esse respeito DaMatta tem observado que "achar que ns vamos modificar profundamente e sanar determinados males modificando simplesmente a arquitetura institucional, eu realmente acho uma coisa terrvel" (DAMATTA, 1993, p. 55). Esse seria um dos elementos, segundo o autor, que explicaria porque os brasileiros sistematicamente vivem sob regimes cujo funcionamento autoritrio, embora democraticamente eleitos. Talvez por isso tanto Tocqueville como Putnam tenham estabelecido uma associao prxima entre confiana, normas, virtudes cvicas em geral e associaes, de um lado, e um processo democrtico eficiente, por outro. A credibilidade de um sistema poltico e seu eficiente desempenho, portanto, depende do grau de confiana que as pessoas tm nas instituies. Assim, a legitimidade de um sistema poltico construda por meio de fatores institucionais, histricos e culturais. Na dimenso da cultura poltica so as atitudes de satisfao demonstrada pelos cidados em relao democracia que nos do indcios sobre o grau de legitimidade e credibilidade do sistema poltico. Esse indicador clssico e vem dos tempos de David Easton (1965), para quem essas atitudes possibilitam determinar o que ele denominou de apoio difuso, que era considerado essencial no processo de construo de legitimidade das instituies polticas. Apesar das crticas feitas aos conceitos de apoio difuso e apoio especfico, consideramos que, pelo menos at os dias de hoje, os aspectos positivos e sua contribuio na compreenso das bases de legitimidade superam as deficincias apontadas por vrios autores (NORRIS, 1999). Porm, o conceito mais importante na compreenso da estabilidade de um sistema poltico tem a ver com o apoio dos cidados s instituies da poliarquia. A esse respeito torna-se oportuno examinar o grau de confiana dos brasileiros em suas instituies polticas; esses dados esto apresentados na Tabela 2.

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As respostas dos entrevistados em relao ao grau de confiana que eles depositam nas instituies polticas - neste caso o governo, o Poder Legislativo e os partidos - mostram que os cidados no confiam nelas. A confiana nas instituies no somente uma dimenso atitudinal de valor positivo do ponto de vista moral e tico, tambm imperativo para o fortalecimento da democracia. Em sociedades caracterizadas pela desconfiana prevalecem as atitudes e comportamentos polticos tradicionais, em que o clientelismo, o personalismo e o patrimonialismo so prticas do cotidiano poltico. O mais preocupante dos dados acima o gradual crescimento dessa desconfiana, mesmo no mbito de um regime democrtico. A persistncia desses nveis elevados de desconfiana pode constituir-se em um indcio fundamental para entender a crise permanente dos governos popularmente eleitos no pas, nos ltimos anos. Quando menos de 20% da populao confia nas suas instituies (de 1996 a 2002), difcil falar em "consolidao democrtica". Segundo essa evidncia que mostra as instituies polticas margem da vida das pessoas, inevitvel que os cidados voltem-se para outros interlocutores nas suas reivindicaes - as associaes informais. Esse comportamento no novo, pois desde a publicao do livro Political Culture de Almond e Verba, tem-se acumulado grande quantidade de evidncias empricas que mostram que as associaes tm um impacto positivo na sade democrtica dos pases. Constatou-se que a correlao est condicionada pelas condies histricas estruturais de um pas, ou seja, no se pode concluir que a relao participao em associaes voluntrias - fortalecimento democrtico seja causal. Isso se deve ao fato de que as associaes no fomentam, por si ss, um tipo de cultura poltica, mas so um reflexo de e amplificam os traos culturais dominantes de seu ambiente. Na verdade, constituem-se no espelho da cultura poltica vigente. Robteutscher (2002, p. 516) apresenta o seguinte esquema para avaliar a diferena entre a perspectiva do capital social e a perspectiva histrica.Esse esquema valioso na compreenso de como uma cultura poltica construda, pois ilustra como os chamados fatores histrico-estruturais incidem nessa configurao. No se trata de um determinismo histrico ou cultural, mas sim da influncia de um legado que incide na forma como os valores e crenas internalizados pelas pessoas afetam a qualidade da democracia de um pas. Se esses valores e normas so negativos a possibilidade de substituir uma ordem social remota, pois valores e crenas so o fundamento da institucionalidade democrtica. No Brasil, segundo Fernandes (1968), o problema histrico da poltica o ethos patrimonialista. Segundo o autor, so quatro sculos de mandos e desmandos clientelistas. Isso fez que o conflito (a lgica da poltica) fosse tratado desde os primrdios da Repblica como caso de polcia, excluso e antagonismo social exacerbado, produzindo uma estrutura poltica autoritria que vige at os dias atuais. Tal contexto histrico no pode ser negligenciado para compreender porque os cidados brasileiros no confiam nas suas instituies polticas, ao mesmo tempo que permite compreender porque a mera existncia de condies estruturais para que a democracia fortifique-se insuficiente. Por exemplo, se se institucionaliza na sociedade o medo e a insegurana coletivos, as clulas sociais so praticamente destrudas, no possibilitando o desenvolvimento de normas, tais como: solidariedade, confiana e

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tolerncia. No seu lugar, constitui-se uma cultura poltica de resignao a prticas autoritrias, verticais, hierarquizadas, mesmo em um regime democrtico. Tais atitudes e comportamentos negam a possibilidade de produzir mecanismos institucionais de mediao poltica com credibilidade. Tal situao dificilmente contribui para a solidificao de uma cultura poltica participativa. Esse dilema fez que a agenda do perodo recente de democratizao no Brasil tenha-se voltado para a busca de diretrizes de incluso social e poltica dos cidados na sociedade moderna. Essa tarefa, entretanto, exigiu o resgate de conceitos que haviam sido considerados pouco teis na compreenso dos dilemas democrticos, tais como: clientelismo, personalismo e patrimonialismo. Esses conceitos, por exemplo, so utilizados por Bruso, Nazareno e Stokes (2001) para examinar por que na Argentina os eleitores, apesar de terem sido trados por promessas eleitorais que no se materializaram aps seus candidatos serem eleitos, continuaram a apoiar o partido poltico e os polticos que frustraram suas expectativas; a explicao dos autores que o clientelismo de Menem funcionou na cooptao dos pobres. O mesmo fenmeno ocorreu no Peru, com Fujimori, e no Equador, com Bucharam e depois com Mahuad. Exemplos como esses no so incomuns nos pases da Amrica Latina, e o Brasil no a exceo. Candidatos notoriamente conhecidos por suas prticas autoritrias, populistas e com pouco teor tico e moral continuam a ser eleitos. Nesse contexto, o legado cultural das instituies tanto formais quanto informais so o reflexo da forma como as relaes sociais so absorvidas pela cultura - em um sentido clientelstico. Esse contexto faz que a poltica e suas instituies sejam vistas de maneira negativa, propiciando a emergncia de modos alternativos de transmisso de demandas; esses canais alternativos fundamentam-se, em parte, na corrupo, em uma burocracia ineficiente, na supresso de liberdades civis, nas falhas na esfera dos direitos de propriedade e no fracasso na manuteno da coeso. No caso do Brasil, tais fatores caracterizaram sua histria obrigando as comunidades a tentar resolver por si mesmas problemas que so da responsabilidade do Estado, em um sentido privado e informal. Isso se deve ao fato de que as pessoas no vem nessas instituies mritos ou vem-nas com desconfiana, de modo que o distanciamento delas inevitvel. Quando os mecanismos de representao convencionais (partidos polticos) no conseguem expressar ou agregar os interesses da populao, por meio de um consenso democrtico, a crise decorrente dessa situao leva a um funcionamento atpico das instituies democrticas - os grupos tradicionalmente marginalizados continuam a ser excludos da agenda dos partidos. Tal situao conduz prevalncia do clientelismo e do particularismo (os interesse particular sobrepe-se ao bem pblico) que, por sua vez, possibilita um cinismo generalizado em relao s instituies formais da poliarquia (PARAMIO, 1999). Nesse contexto, os partidos servem para agregar votos e no preferncias, no possibilitando a formulao de polticas pblicas de interesse geral (LYNE, 1997). No surpreende que, nessas circunstncias, as pessoas no demonstrem interesse em filiar-se ou identificar-se com partidos polticos. Os dados da Tabela 3 so ilustrativos desse distanciamento, no caso do Rio Grande do Sul.

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No perodo de 1994-2000, a magnitude da identificao partidria favorece claramente o Partido dos Trabalhadores (PT), em detrimento de todos os outros partidos, que experimentam um declnio ou estagnao constantes. O que chama ateno, entretanto, manuteno da no identificao partidria acima de 30% nesses quase 20 anos, revelando que os partidos pouco tm feito para motivar os cidados a filiarem-se ou mesmo identificarem-se com eles. Como se sabe, um dos elementos considerados essenciais para a estabilidade poltica de uma nao o grau e a estabilidade com que as pessoas se identificam com as organizaes mediadoras de seus interesses. Presume-se que com o processo de convivncia democrtica, ao longo do tempo, essa identificao tenda a aumentar. O que se observa, entretanto uma estagnao e at um processo de desinstitucionalizao dos partidos. Esses dados mostram que a possibilidade de desenvolver estmulos para um engajamento poltico maior dos cidados no se d por meio dos partidos polticos. A produo de capital social, tendo como catalisador os partidos, mnima. Os eleitores procuram outras fontes de motivao para envolver-se politicamente. De maneira geral, pode-se afirmar que os partidos, inclusive em um estado considerado politizado como o Rio Grande do Sul, baseiam a representao de interesses muito mais no intercmbio particularizado, razo por que a maioria dos eleitores carece de identidade ideolgica. No surpreende, portanto, que os cidados procurem outros mecanismos de agregao de seus interesses. Nesse caso, podem ser apontadas as associaes secundrias e voluntrias. A hiptese na literatura que a participao em associaes produz capital social relevante, o que significa que promove e facilita o engajamento poltico. Esse tipo de capital social produzido como conseqncia da experincia poltica e da informao que regularmente comunicada dentro da rede de relaes sociais do indivduo. Uma das postulaes mais consistentes que se tem estabelecido na discusso sobre a democracia a de que, sem confiana, ela no sobrevive. Seu fortalecimento, portanto, depende do fim do monoplio

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da representao e agregao de interesses centrada nos partidos. As circunstncias atuais exigem outras formas de agregar demandas. Embora o capital social seja fomentado por uma variedade ampla de interaes formais e informais entre os membros de uma comunidade, uma anlise plena dessas interaes no observvel. O que se pode observar a prevalncia de filiao em organizaes voluntrias em um determinado contexto. Como resultado, ser membro de associaes tem-se tornado o indicador mais adequado para examinar a formao ou destruio de capital social. Acredita-se que, ao fazer parte de associaes, as pessoas desenvolvem interaes entre si, aumentando a possibilidade do desenvolvimento de confiana recproca entre elas. O resultado, segundo pesquisas (YAMAGISHI & YAMAGISHI, 1994), o aumento da capacidade da ao coletiva, cooperao e confiana intragrupo, possibilitando que os objetivos coletivos sejam alcanados mais facilmente. A questo fundamental, entretanto, saber se a participao em grupos e associaes tambm contribui para o processo de construo de uma sociedade em que a cooperao para todo e qualquer propsito - no somente dos grupos - facilitado (STOLLE & ROCHON, 1998). Nessa direo, as associaes, em um sentido amplo, podem ser o caminho a seguir. Outrossim, pressupe-se que a experincia de ser membro de associaes formais ou informais contribui para o desenvolvimento da tolerncia e cooperao entre os cidados de maneira geral. O teorema de que quanto mais a pessoa participa de associaes, maior a tendncia a solidificar um civismo pblico e, conseqentemente, o fortalecimento da democracia. Tais qualidades, tolerncia e cooperao, somente geram confiana generalizada quando se orientam para a comunidade como um todo, o que no o caso de bandos, a mfia, ou grupos fanticos que podem produzir capital social personalizado, mas no produzem capital social pblico que o que conta para o amadurecimento democrtico de um pas. Nessa direo, o que nos interessou foi examinar a experincia das pessoas em associaes em um sentido mais genrico e pblico na capital gacha, pois o capital social pblico constitui-se na essncia da tese do capital social. Embora a anlise dos dados diga respeito s pessoas, o capital social pressupe objetivos tangveis de natureza coletiva (por exemplo, unir esforos para conseguir o asfaltamento de ruas); assim, o capital social pblico refere-se unidade de anlise "macro" e no "micro". Os dados examinados nos anos 1974, 1998 e 2000 sugerem nveis reduzidos de associatividade dos cidados em Porto Alegre. O que chama a ateno a percentagem relativamente elevada de pessoas que responderam participar de algum tipo de associao em 1974 (34%): seria lgico esperar que tal nvel fosse mais razovel para os anos subseqentes, pois foi a poca da chamada consolidao democrtica (1998-2000). Para tentar compreender o que estava acontecendo, essa varivel foi cruzada com o tipo de associao a que o cidado vinculou sua participao. A resposta foi esclarecedora. Em 1974, 76% das pessoas responderam participar de algum tipo de associao religiosa, indicando sua igreja como a fonte primria de tal vnculo, caindo para 67% em 1998 e 51% em 2000. O que se depreende dessas informaes que, a partir de 1974, o declnio em associatividade dos cidados coincide com o declnio da credibilidade das instituies polticas como fontes de construo de identidades coletivas. Esse declnio, no entanto, aparentemente no foi substitudo por vnculos com outro tipo de associaes - que experimenta, ao contrrio do esperado, uma reduo. O ideal seria poder contar com dados de pesquisa do tipo painel que nos possibilitassem uma avaliao das flutuaes atitudinais em relao s razes que levaram as pessoas a no se interessarem em participar de outras associaes. Na ausncia dessas informaes, no entanto, pode-se levantar uma hiptese de que pertencer ou ser membro de igrejas uma atividade quase formal e obrigatria, no produzindo estoques de capital social pblico que se possam transferir para outras associaes, conforme os dados parecem sugerir. Do ponto de vista emprico, pelo menos, a evidncia de uma tradio de associatividade pblica em Porto Alegre deve ser vista com cautela. A hiptese que aqui se levanta que imperativo fomentar e fortalecer as associaes voluntrias e pblicas existentes como instrumentos vitais do amadurecimento democrtico pela participao ativa e propositiva, da intelectualidade do pas, indo alm de uma prtica meramente descritiva e de diagnstico. Para Verba et alli (1995), por exemplo, um dos principais resultados da existncia de associaes que elas proporcionam um espao para que as pessoas discutam a poltica mais freqentemente, estimulando seu interesse, sofisticao e participao poltica. A associao, por outro lado, quando espontnea e voluntri, ao contrrio de obrigatria, possibilita conhecer outras pessoas, aumentando no s a possibilidade de mais discusses polticas, como aumenta a percepo do indivduo do que est ocorrendo na sociedade e a maneira dominante e aceita da forma de pensar e agir. Assim, pressupe-se que as associaes civis so mais democrticas e mais cvicas porque existem em sociedades que so mais democrticas e mais cvicas do que sociedades do passado. As evidncias mais citadas na Amrica Latina

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dessa situao so: a criao de Villa el Salvador, no Peru; as feiras de consumo popular, na Venezuela, e o oramento participativo, em Porto Alegre (KLIKSBERG, 2000). No entanto, vrios autores tm alertado para a importncia de reavaliar a relao causal entre associaes e bom governo. Portes (1998), por exemplo, tem sugerido que o impacto de redes sociais nas atividades econmicas pode ser muito diferente. Segundo ele, se, de um lado, em muitos casos a informao e confiana que circulam por meio das relaes pessoais podem limitar o oportunismo e facilitar a cooperao econmica, de outro lado podem agir como limitadores de competitividade e assim reduzir a eficincia como resultado dos conflitos entre os atores. Portanto, para compreender de que forma as funes positivas decorrentes da existncia de redes sociais podem ser materializadas primordial conhecer no s as condies culturais, mas tambm as polticas. A reflexo de Portes valiosa no sentido de apontar a necessidade de levar-se em considerao o contexto histrico e cultural dentro do que o capital social (ou no) gerado. No caso brasileiro, apesar de os dados no englobarem o conjunto do pas, pode-se inferir teoricamente que no h uma tradio associativa e a que existe no proporciona as bases de produo de capital social pblico. Dessa forma, apesar da existncia de centenas de associaes informais e voluntrias que organizam-se em torno de objetivos comuns, elas parecem no gerar redes associativas mais amplas, pois seus membros centram-se em questes particulares. Esse, por exemplo, tem sido o problema do oramento participativo em Porto Alegre (GENRO, 2001; RICCI, 2001). Assim, a histria mostra que o monoplio da representao e participao poltica no Estado e nos partidos polticos no Brasil est longe de constituir-se no elemento catalisador de uma qualidade democrtica melhor, contribuindo para o crescente ceticismo do cidado em relao s instituies polticas. Nesse contexto, o Estado de Direito permanentemente questionado e imprevisvel e as estruturas burocrticas no funcionam de acordo com valores universais. Dito de outra forma, em um contexto em que o Estado ineficiente e com pouca credibilidade, as redes sociais podem aumentar o desenvolvimento do conflito tanto na atividade econmica como nas instituies pblicas em uma dimenso negativa, levando apropriao de recursos polticos e conseqentemente institucionalizao de relaes pautadas por clientelismo e paternalismo. Esse parece o caso do Brasil contemporneo. Nesse sentido, a construo de capital social pblico deve ser analisada dentro de uma compreenso da evoluo histrica e das condies materiais do pas, alm de considerar-se como um processo de interaes sociais que levam a resultados construtivos. No depende, portanto, de um nico fator e tambm no uma relao linear (BANKSTON & ZHOU, 2002, p. 285).

VI. AS BASES DE LEGITIMIDADE DO SISTEMA POLTICO BRASILEIRO Vrios autores brasileiros, ao longo do tempo, tm argumentado que o legado histrico do pas no possibilitou o estabelecimento de bases slidas para constituio de uma democracia duradoura no sentido social (Viana, Amaral, Tavares, Hollanda, Uricochea). Um dos elementos responsveis por tal situao , segundo os autores, a incapacidade das instituies em constiturem-se em pontos de referncia para a construo de identidades coletivas na sociedade. Os dados da Tabela 4, abaixo, demonstram claramente que, longitudinalmente, a desconfiana nessas instituies, mesmo na vigncia da redemocratizao, mantm-se inalterada.

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Para o caso do Brasil, quando se examina qual a contribuio das instituies governamentais da democracia formal na produo de capital social pblico, constata-se que, ao contrrio do que se esperava, o que essas instituies produzem no capital social mas fragmentao e apatia por parte dos cidados. O argumento de Eduards e Foley (1997) - de que o capital social especfico de um determinado contexto, existindo nas relaes e normas sociais que facilitam a ao cooperativa e que existem dentro dos grupos no necessariamente transfervel para outros contextos - oportuno a esse respeito. Se aceito o argumento de contextualidade, ento no h sentido em medir o capital social no nvel individual fora da comunidade especfica. Talvez isso ocorra porque a ateno tem-se orientado para o papel das associaes voluntrias e civis, negligenciando parcialmente o papel da famlia, da escola e do lugar de trabalho no debate sobre capital social. Em um sentido mais abrangente, o capital social deve incorporar a famlia, os amigos e os colegas de trabalho como elementos constituidores de um recurso importante se que pode catalisar em pocas de crise ou em situaes que requeiram alcanar bens materiais coletivos. Assim, aquelas comunidades com elevados estoques de redes sociais e associaes cvicas esto em uma posio mais slida para enfrentar vulnerabilidades, a pobreza, resolver disputas e/ou tirar partido de novas oportunidades (WOOLCOCK, 2001). esse, por exemplo, um dos argumentos utilizados para explicar o sucesso do oramento participativo em Porto Alegre. Afirma-se que essa cidade detm uma dimenso de sociabilidade igualitria que contribuiu na formao de elementos associativos mais fortes que no resto do Brasil (AVRITZER, 2003, p. 20), promovendo, assim, predisposies associativas que facilitaram a implantao de uma democracia mais participativa. A evidncia mais slida em apoio da tese do capital social vem de estudos no nvel comunitrios (cvico), que se utilizam de medidas sofisticadas de redes comunitrias, da natureza e da abrangncia da participao cvica e dos intercmbios entre vizinhos. Dessa forma, para que a democracia funcione a confiana e as redes representam pr-condies necessrias, porm no suficientes. Uma sociedade pode ter elevados ndices de confiana entre os cidados, ou pode estar interconectada com redes sociais horizontais, mas para que esses recursos sejam relevantes para a democracia as pessoas devem preocuparse com assuntos que vo alm de suas vidas privadas. Aqui o papel do Estado, nos seus vrios nveis, e a comunidade acadmica tornam-se insubstituveis, pois so esses agentes que podem articular a construo de capital social em um sentido mais amplo e mais abrangente. Essa participao pode gerar efeitos internos e externos no sistema poltico. Externamente as associaes podem passar a ser vistas como canais alternativos de influncia, pois proporcionam vnculos institucionais entre os membros e o sistema poltico e servem como instituies intermedirias. A articulao e agregao de interesses, bem como de valores, facilitada pela presena de densas redes de associaes secundrias (PUTNAM, 1993). No nvel interno, o resultado pode se dar na gerao de hbitos de cooperao, solidariedade e esprito pblico. um processo de socializao. Outrossim, tem tambm um efeito educacional porque os participantes adquirem habilidades e competncias que so importantes para a democracia: por exemplo, conhecimento sobre temticas especficas ou como as instituies pblicas funcionam, como administrar a organizao, como discutir assuntos de "maneira civilizada"... dessa forma, as associaes podem constituir-se em escolas de democracia. Nos ltimos anos tm proliferado associaes tercirias cujo apoio d-se por meio de contribuies monetrias ao invs da participao com tempo. Assim, constata-se que h um declnio na intensidade de envolvimento associacional. Sabe-se que o capital social pode formar-se e transmitir-se por interao direta; por outro lado, grupos tercirios consistem em redes verticais e no horizontais, conseqentemente no contribuindo para o desenvolvimento de redes horizontais ou da confiana social. Assim, redes verticais contribuem pouco para resolver problemas coletivos. Segundo Putnam (1993, p. 74) uma rede vertical, independentemente de sua densidade e da importncia para seus participantes, no pode sustentar confiana e cooperao. Em contrapartida, as associaes fomentam um maior grau de horizontalidade. A associao cria redes secundrias que promovem a interao face-a-face com poucas barreiras para os "de fora" e com os participantes envolvidos em associaes mltiplas. No nvel individual, afiliaes mltiplas significam uma interao mais ampla. Conseqentemente, deve ter um efeito cumulativo no nvel de confiana e engajamento cvico e deve ampliar o escopo de redes que facilitam sua difuso na sociedade. Em pesquisa emprica levada a cabo na Noruega, Wollebaek e Selle

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(2002, p. 44) demonstraram que a participao tem um impacto na confiana social inclusive quando se controla pelas caractersticas demogrficas. A forma mais produtiva de participao em relao formao de capital social parece ser no apenas a participao em vrias associaes mas afiliaes mltiplas em associaes com propsitos diferentes. Um dos aspectos centrais de capital social o de entender a democracia por meio da transformao das relaes de poder entre o Estado, o mercado e a sociedade civil. A idia de democracia implcita nesse tipo de descentralizao transcende a de funo estritamente processual de uma democracia como um sistema poltico caracterizado por eleies livres, baseado no sufrgio universal, liberdade de associao, accountability e controle civil dos militares (O'DONNELL, 1992).

VII. CONCLUSO Uma das teses que se tem solidificado na teoria poltica contempornea a que diz respeito s virtudes da democracia participativa vis--vis democracia representativa. Estudos com diferentes metodologias e perspectivas tericas tm crescentemente convergido para a idia de que imperativo resgatar o cidado para a esfera pblica. Tanto a legitimidade e a credibilidade de um sistema poltico dependem no s das instituies polticas da engenharia institucional, dos fatores externos e internos, mas tambm de uma base normativa de apoio a essas instituies por parte dos cidados. H um consenso de que sem confiana no h democracia. Presume-se que o processo de construo de bons cidados passa por um engajamento mais eficiente e permanente na arena poltica. So as associaes que facilitam essas atividades, pois elas constituem-se em escolas de cidadania onde se aprende, fundamentalmente, as virtudes da cooperao e da tolerncia. Isso no significa um posicionamento que favorea ou insinue a diminuio ou enfraquecimento das instituies tpicas do sistema representativo de democracia. O contexto contemporneo, entretanto, caracteriza-se pelo surgimento de um conjunto de fatores novos e inesperados que no foram contemplados pelos tericos da democracia de procedimentos e que esto obstaculizando a construo eficiente de um sistema democrtico orientado para o social. Para deter esse processo de fragmentao societria por meio do capital social necessrio fortalecer a ao coletiva. Trs componentes so essenciais para alcanar esse objetivo: confiana; desenvolvimento de redes sociais e fomento ao engajamento cvico. So esses instrumentos, alm dos mecanismos convencionais, que podero proporcionar bases alternativas que complementaro as polticas convencionais para resolver os problemas contemporneos da sociedade brasileira: a desagregao social, a fragmentao societria, a eroso da confiana interpessoal e nas instituies polticas, a crise econmica e o crescimento da pobreza e da excluso social. Tais fatores e sua superao no dependem de mais leis, mais instituies e mais regras. Em muitos casos esses procedimentos j esto previstos na Constituio: os problemas so sua implementao e os mecanismos de fiscalizao do cumprimento de tais dispositivos. Dois exemplos so suficientes para ilustrar essa situao: o cumprimento constitucional de um salrio mnimo e o tratamento

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igualitrio dos cidados. A sua inobservncia no se deve ausncia da palavra escrita, mas ausncia de vontade poltica e de mecanismos eficientes de fiscalizao. Portanto, a importncia renovada sobre papel da cultura poltica no processo de fortalecimento democrtico do pas nas teorias modernas de sociedade cvicas sugere que atividades deliberativas face a face e a colaborao horizontal dentro das organizaes voluntrias longe da esfera poltica (tais como: clubes esportivos, cooperativas agrcolas ou grupos filantrpicos) promovem a confiana interpessoal e fomentam a capacidade de trabalho conjunto no futuro, criando os elementos de coeso da vida social que so as bases da sociedade civil e da democracia. Os dados aqui examinados sugerem a existncia de uma cultura poltica pouco participativa, tanto na dimenso convencional quanto na dimenso associativa, mas, ao mesmo tempo indica a necessidade de organizar os grupos j existentes, bem como promover a formao de associaes para alcanar metas instrumentais, bem como para criar as condies para uma cooperao mais ampla ou capital social pblico. Subjacente a essa argumentao est a importncia atribuda ao conceito de confiana. A valorizao desse conceito pode ser atribuda a uma conscientizao ampla de que as bases existentes de cooperao social, solidariedade e consenso tm experimentado uma eroso e que h uma necessidade de procurar outras alternativas. Para Misztal (1998, p. 12), a confiana, entendida freqentemente em termos vagos e genricos, condiciona todos os aspectos da vida humana. Quando a comunidade danificada todos sofrem e quando destruda, a sociedade declina e entra em colapso (ver os exemplos recentes da Argentina, do Equador e do Iraque). Os dados analisados mostram que o senso de comunidade gerada pelas instituies convencionais da democracia mnimo. Os dficits democrticos criados pelo funcionamento deficiente das instituies convencionais da democracia representativa tm produzido orientaes nos cidados de repdio forma como se pratica a poltica atualmente, levantando a necessidade de criar mecanismos societrios de fiscalizao dos gestores e instituies polticas. Para efetivar tal fiscalizao, as pessoas crescentemente se tm voltado para a participao em grupos informais margem das organizaes convencionais. Esse tipo de comportamento tem-se institucionalizado e funciona em carter permanente. No entanto, a miopia dos governantes em reconhecer esses movimentos como parte de um novo contexto, em que essas organizaes possam conviver cooperativamente com as instituies tradicionais, no tem possibilitado uma agenda que se oriente pela compreenso e pelo fortalecimento desses novos mecanismos de presso. Nesse sentido, o capital social como instrumento de empowerment das pessoas para agirem coletivamente pode ser o mecanismo que estava faltando para gerar uma democracia mais eficiente e com qualidade, em que s demandas de grupos tradicionalmente excludos no sejam esquecidas, ao mesmo tempo em que tais experincias fortaleam o conceito de cidadania. Aceitar tal proposta, entretanto, envolve reconhecer que os paradigmas tradicionais que privilegiam solues tcnicas devem ser substitudos por outros que incorporem a dimenso subjetiva e social da democracia. Esse posicionamento implica a deconstruo do conhecimento estabelecido e a adoo de uma prxis mais conseqente e propositiva da Cincia Poltica - o que, certamente, para grande parte da comunidade acadmica, uma heresia.

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NOTAS: 1 Apesar da existncia de bancos de dados sobre a cultura poltica na Amrica Latina (Latinobarmetro, World Values Survey, Encuesta Panamericana, Cesop), ainda se verificam problemas de continuidade e de padronizao de perguntas. As questes formuladas nem sempre correspondem s definies que alguns autores do aos mesmos conceitos. Assim, prender-se a esses dados poderia limitar algumas reflexes tericas que vo alm dessas dimenses, quando se incorporam indicadores pontuais de atitudes e comportamentos. Como nosso objetivo de natureza compreensiva, optou-se por utilizar vrias fontes regionais para tentar responder s questes formuladas neste artigo. Acredita-se que as inferncias que se fazem a partir desses dados encontram respaldo na teoria e, fundamentalmente, na histria de grande parte dos pases da regio latino-americana. Pesquisas qualitativas e quantitativas levadas a cabo em cidades do Rio Grande do Sul, tanto com adolescentes quanto com eleitores adultos, so utilizadas para apreender como se d o processo de constituio de normas, valores e crenas a respeito da dimenso poltica, bem como se esses elementos contribuem (ou no) para a constituio de capital social. Esse fenmeno conhecido como "resilincia", isto , a capacidade de as pessoas adaptarem-se positivamente sociedade, em condies adversas (Melillo & Ojeda, 2001).
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Recebido em 28 de maro de 2003 - Aceito em 17 de julho de 2003 Marcello Baquero (baquero@orion.ufrgs.br) Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Doutor em Cincia Poltica pela Florida State University (EUA). 2008 Revista de Sociologia e Poltica Rua General Carneiro, 460 - sala 904 80060-150 Curitiba PR - Brasil Tel./Fax: (55 41) 3360-5320

secretariarsp@ufpr.br

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