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DIRECTORIO

REVISTA JURDICA DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO Leopoldo Lpez Mendoza

Alcalde del Municipio Chacao Sndico Procurador Municipal

CONSEJO CONSULTIVO
Profesora de postgrado de la Universidad Central de Venezuela Profesor de pregrado en la Universidad Catlica Andrs Bello Profesor de pregrado y postgrado en la Universidad Central de Venezuela y en la Universidad Catlica Andrs Bello Profesor de pregrado en la Universidad Central de Venezuela Profesor de pregrado en la Universidad Catlica Andrs Bello Abogado - Secretario de Redaccin

Ana Mara Ruggeri Cova

Jos Antonio Maes Aponte

Directora de Asuntos Constitucionales, Administrativos y Urbansticos

Antonio Canova Gonzlez

Ana Mara Ruggeri Cova

Gustavo Urdaneta Troconis

Mara Meide Rodrguez Da Silva

Directora de Asuntos Tributarios Directora de Asuntos Corporativos Jefe de la Unidad Legislativa Asistente al Sndico Procurador

Ana Leonor Acosta Nayibe Rosales

Enrique Snchez Falcn Carlos Ayala Corao David Ioli

Rafael Prez Octavio

Abogado - Colaborador

Luis Isaac Ramrez Palavicini

ERGA OMNES REVISTA DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO Reservados todos los Derechos de Autor conforme a la Ley Depsito Legal: pp200702DC2513 Portada: Cristina Zappi Uy E-mail: zappiuya@cantv.net Impresin: Tipografa Principios Telfs.: (058-0212) 860.73.05 (fax) E-mail: principios@cantv.net Printed in Venezuela Edicin venezolana

El Municipio Chacao no se hace responsable ni solidario de las opiniones o criterios manifestados por los autores en sus artculos.

CONTENIDO

CONTENIDO:
PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . DOCTRINA ADMINISTRATIVA I. Rgimen Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Derechos constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Potestades de la administracin pblica . . . . . . . . . . . . . IV. La actividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Rgimen tributario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Rgimen funcionarial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Jurisdiccin contencioso administrativa . . . . . . . . . . . . . VIII. Rgimen expropiatorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 9 57 65 77 115 131 141 150

ESTUDIOS LUIS MANUEL ESPINOZA. El acceso a la justicia como responsabilidad del Derecho Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ARLETTE M. GEYER A. Los Estados de Excepcin: Competencia municipal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIPSANIA RIVAS SANTANDER. Anlisis del Anteproyecto de la Ley del Estatuto del Trabajo Autnomo de Espaa, conveniencia, realidad venezolana y compatibilidad de sus disposiciones con respecto al ordenamiento jurdico nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . MARLING PRINCE GONZLEZ. Anlisis del marco legal de los Consejos Locales de Planificacin Pblica como mecanismo de participacin ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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NDICE LEGISLATIVO Actualizacin Ordenanzas Municipales. (Primer semestre 2007) . . EQUIPO DE LA SINDICATURA MUNICIPAL DE CHACAO . . . . .

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PRLOGO

La perseverancia es la virtud por la cual todas las otras virtudes dan fruto.
ARTURO GRAF

Lo ms difcil de todo proyecto es garantizar su continuidad. En el pasado, tuve la gran satisfaccin de prologar el nacimiento de esta Revista Jurdica de la Sindicatura Municipal de Chacao, pero resulta ms satisfactorio an prologar esta tercera edicin, prologar su continuidad, especialmente cuando se celebra su primer aniversario. Es propicia la ocasin para reconocer el esfuerzo del equipo que hace posible esta publicacin, un grupo de hombres y mujeres que, con mucha dedicacin, compromiso y sobrada mstica de trabajo, se entregan da a da a la reivindicacin y defensa del Derecho en los Asuntos Pblicos en Venezuela. Con esta serie de publicaciones, nos hemos propuesto una vez ms desde el Municipio Chacao, a reivindicar y consolidar el principio de transparencia como norte de la Administracin Pblica. No es otro nuestro objetivo, que hacer pblicos nuestros criterios jurdicos sobre todas aquellas materias que forman parte de nuestro da a da y dar a conocer las razones de hecho y de derecho que soportan nuestra actuacin municipal. Otro de los aspectos que merece ponerse de manifiesto nuevamente, es que hemos decidido crear este espacio abierto para todos quienes de una u otra manera tengan la inquietud de expresar sus ideas, sus proyectos y su visin sobre el Derecho Pblico venezolano, generar un medio de difusin, pero sobre todo, de intercambio de
Erga Omnes N 3, 2007

ideas para profundizar y colaborar con el necesario rescate del estado de derecho y de una sana administracin de justicia, ciega y equilibrada por sobre todas las cosas. Esta tercera edicin nos propone una primera parte de doctrina administrativa, conformada por opiniones jurdicas emanadas de la Sindicatura Municipal de Chacao en diversos temas. As tenemos opiniones en materia de Rgimen Municipal, Derecho Constitucional, Potestades de la Administracin Pblica, Actividad Administrativa, Rgimen Tributario, Rgimen Funcionarial, Jurisdiccin Contencioso Administrativa y Rgimen Expropiatorio. La segunda parte de esta publicacin, fue concebida como un espacio para el intercambio de opiniones jurdicas en el que, reconocidos profesionales del Derecho contribuyan a la discusin de los temas de la Administracin Pblica. As tenemos la recopilacin de cuatro estudios monogrficos con temas de especial trascendencia para la Venezuela de hoy. Por ltimo, se incluy en el tercer captulo, la actualizacin del ndice legislativo publicado en la primera edicin de Erga Omnes, con las ordenanzas del Municipio Chacao que fueron sancionadas hasta junio de 2007. As finaliza esta tercera edicin de Erga Omnes, continuando lo que comenz hace un ao y con el compromiso de perseverar en la generacin de espacios de discusin de los temas jurdicos, con el valor principal del estudio y el conocimiento. JOS ANTONIO MAES APONTE
Sndico Procurador Municipal

DOCTRINA ADMINISTRATIVA

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I. RGIMEN MUNICIPAL
1. Celebracin de contratos de arrendamiento que estipulen un canon inferior a 1.100 U.T. sin necesidad de exigir Nmero de Identificacin Laboral (NIL). 2. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Anlisis a la luz de las competencias municipales. A. Ley de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares. 3. Algunas consideraciones al Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao. A. Deberes impuestos a los funcionarios del Municipio Chacao. B. Regulaciones de tipo penal. C. La Defensora del Contribuyente. D. Recomendaciones. 4. Intervencin de los servicios pblicos. 5. Constancia de Buena Conducta y de Mudanza a raz del Decreto N 0248 del Estado Bolivariano de Miranda.

1.

Celebracin de contratos de arrendamiento que estipulen un canon inferior a 1.100 U.T. sin necesidad de exigir Nmero de Identificacin Laboral (NIL)

La Sindicatura Municipal de Chacao emiti opinin sobre ste y otros temas relacionados con el contenido y alcance del Decreto N 4.248 de fecha 30 de enero de 2006 que regula el Otorgamiento, Vigencia, Control y Revocatoria de la Solvencia Laboral, publicado en la Gaceta Oficial N 38.371 del 2 de febrero de 2006, opinin sta que se encuentra publicada en la Primera Edicin de esta Revista Jurdica. En este sentido, un extracto del referido dictamen expresa lo siguiente:
Por tanto, si es exigible la solvencia laboral para los procesos licitatorios, por criterio en contrario y aplicando la Ley de LicitacioErga Omnes N 3, 2007

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nes1 podemos legalmente concluir que quedan excluidas de la exigencia de la solvencia laboral los contratos, acuerdos o convenios referidos a las situaciones donde no es necesario el procedimiento licitatorio, es decir, cuando tengan por objeto el arrendamiento de bienes inmuebles, inclusive el financiero y la adquisicin de bienes inmuebles, los contratos de seguro y los servicios financieros prestados por las entidades regidas por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras; adems de los contratos generados por las situaciones en las cuales es permitida la adjudicacin directa, contempladas en los artculos 87 y 88 de la Ley de Licitaciones, a saber: En el caso de adquisicin de bienes o contratacin de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta mil cien unidades tributarias (1.100 U.T.) y en el caso de construccin de obras, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta once mil quinientas unidades tributarias (11.500 U.T.).

As mismo, es importante destacar, que luego de que este rgano Asesor se pronunciara al respecto, la Consultora Jurdica, Divisin de Dictmenes del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, mediante Oficio N 274, de fecha 27 de junio de 2006, hizo lo propio en los siguientes trminos:
...si bien la solvencia laboral es necesaria para la suscripcin de todos los contratos, convenios o acuerdos entre las empresas y establecimientos del sector privado y el Estado, realizando una interpretacin restrictiva y no extensiva del artculo 3 en estudio, podemos afirmar que la exigencia de la solvencia laboral en estas actividades diarias, implicara que los rganos, entes y empresas del Estado deben solicitar una solvencia laboral cada vez que necesiten abastecer o proveer de elementos bsicos e inmediatos para su funcionamiento. Por ello, en estos casos, y slo a ttulo de referencia analgica, las contrataciones que se adelanten por un monto inferior a las 1.000 Unidades Tributarias, es decir aquellas que no superan el primer supuesto de exigencia del procedimiento licitatorio, en opinin de este Despacho no requieren de la presentacin previa de la solvencia laboral como requisito imprescindible para su realizacin, supuesto que no podra trasladarse a ningn otro caso en que la exigencia de este requisito sea obliga1 Gaceta Oficial N 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001.

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torio. Dicho monto de Unidades Tributarias se menciona a ttulo referencial, a los fines de precisar este tipo de operaciones cotidianas e inmediatas. Sin embargo se debe garantizar que dichas operaciones se realicen dentro de un clima de transparencia y responsabilidad social que permita una sana contratacin, para ello los patronos y las patronas debidamente inscritos en el Registro Nacional de Empresas y Establecimientos debern manifestar mediante declaracin, que respetan efectivamente los derechos humanos laborales y sindicales de sus trabajadores, y los rganos, entes y empresas del Estado debern verificar el cumplimiento de las obligaciones laborales y de la seguridad social por parte de stos (destacado nuestro).

Establecida como ha quedado la coincidencia en la interpretacin entre el Ministerio del Trabajo y la Sindicatura Municipal de Chacao sobre la aclaratoria solicitada, debemos forzosamente reiterar la conclusin que fuera emitida en la oportunidad antes indicada, de la siguiente forma: 1. Quedan excluidas de la exigencia de la solvencia laboral, como requisito previo para suscribir contratos, acuerdos o convenios con el Municipio, para el caso de adquisicin de bienes o contratacin de servicios, si el contrato a ser otorgado es por un precio estimado de hasta mil cien unidades tributarias (1.100 U.T.). 2. Ahora bien, como es deber de la Administracin Pblica Municipal velar por el cumplimiento de los deberes laborales y sindicales de los trabajadores, y atendiendo a la recomendacin de la Consultora Jurdica del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, para las contrataciones que se realicen por menos de mil cien unidades tributarias (1.100 U.T.), que como se ha indicado estn excluidas de exigencia de la solvencia laboral, se deber requerir la presentacin de una declaracin jurada de que se respetan dichos derechos de los trabajadores. 3. No obstante, se recomienda que todas aquellas empresas o establecimientos con las que contrate este Municipio, sean instadas a efectuar la correspondiente inscripcin ante el Registro Nacional de Empresas y Establecimientos a los fines de obtener el correspondiente Nmero de Informacin Laboral (NIL).

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Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Anlisis a la luz de las competencias municipales

El artculo 1 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario2 seala como su objeto ...establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable; entendido ste como el medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento econmico del sector agrario dentro de una justa distribucin de la riqueza y una planificacin estratgica, democrtica y participativa, eliminando el latifundio como sistema contrario a la justicia, al inters general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de proteccin ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones. De acuerdo al artculo antes transcrito, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tiene como objeto fundamental el crecimiento del sector agrario, para obtener una justa distribucin de la riqueza y as eliminar el latifundio como sistema totalmente contrario a la justicia, inters general y a la paz social en el campo. La Ley en estudio, define en su artculo 7 al latifundio como, ...toda aquella tenencia de tierras ociosas o incultas, en extensiones mayores al promedio de ocupacin de la regin en la cual se encuentran ubicadas, en el marco de un rgimen contrario a la solidaridad social. As, el propsito de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, adems de dirigirse al crecimiento del sector agrario, se fundamenta en la erradicacin total de la existencia de tierras ociosas o incultas, por ser considerada contraria a la solidaridad social. Tan es as, que el artculo 7 de la Ley objeto de anlisis establece los parmetros con base en los cuales se determinar la existencia de un latifundio. En tal sentido, ...se determinar la existencia de un latifundio, cuando sealada su vocacin de uso, as como su extensin territorial, se evidencie un rendimiento idneo menor a 80%. El rendi2 Publicada en la Gaceta Oficial N 5.771 Extraordinario, de fecha 18 de mayo de 2005.

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miento idneo se calcular de acuerdo a los parmetros previstos en el Ttulo III de la presente Ley. Por su parte, el artculo 2 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece la afectacin del uso de tierras pblicas y privadas con vocacin para la produccin agrcola. Dicha afectacin queda sujeta al siguiente rgimen:
(...) 4. Tierras baldas en jurisdiccin de los Estados y Municipios: Su administracin por parte de los entes correspondientes, queda sometida al rgimen de esta Ley. Corresponde a los Estados y Municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdiccin en coordinacin con los planes nacionales. A los efectos de planificar el uso de las tierras cuya administracin les corresponda, se tomar como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su poblacin actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboracin de dichos planes, los Estados y los Municipios asegurarn la produccin bsica de los rubros alimenticios fundamentales. En caso de que las tierras rurales de un Estado o Municipio, por razones agrolgicas, carezcan de condiciones para producir los rubros bsicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que se hallen bajo su jurisdiccin, se establecer un acuerdo de intercambio o mercadeo con otros Municipios o Estados, por medio de sus rganos competentes. Cuando los estados o municipios incumplan con el mandato previsto en este artculo, el Ejecutivo Nacional asumir su cumplimiento (resaltado nuestro).

Preliminarmente, se debe sealar que el concepto de tierras baldas se encuentra ntimamente relacionado con el de ejidos. En efecto, el artculo 146 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal establece lo siguiente:
Los ejidos son bienes del dominio pblico destinados al desarrollo local. Slo podrn enajenarse para construccin de viviendas o para usos productivos de servicios y cualquier otro de inters pblico, de acuerdo con los planes de ordenacin urbanstica y lo dispuesto en las respectivas ordenanzas municipales.

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Son tambin ejidos los terrenos situados dentro del rea urbana de las poblaciones del Municipio, que no tengan dueo, sin menoscabo de los legtimos derechos de terceros vlidamente constituidos. Igualmente, se consideran ejidos las tierras baldas ubicadas en el rea urbana. Se exceptan las tierras correspondientes a las comunidades y pueblos indgenas (resaltado nuestro).

De acuerdo a los artculos antes transcritos, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario afecta el uso de las tierras baldas con vocacin para la produccin agrcola que se encuentren en jurisdiccin de los estados y municipios, estableciendo en consecuencia un rgimen con base en el cual debern establecer una seguridad agroalimentaria, en coordinacin con los planes nacionales. Incluso, el artculo 10 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario establece que los Municipios coordinarn con el Ministerio del ramo y los entes ejecutores de la Ley, programas de incentivos a la produccin y aseguramiento del mercadeo de productos agrcolas, con el propsito de estimular el desarrollo local. En este sentido, los terrenos en los cuales se encuentran asentados los sectores populares La Cruz y Bello Campo son ejidos situados en rea urbana de la poblacin del Municipio Chacao, sobre los cuales se encuentran construidas bienhechuras pertenecientes legtimamente a terceras personas, terrenos estos que no tienen vocacin agrcola, ni son tierras frtiles que en algn momento pudieran servir para el desarrollo agrario del Municipio, motivo por el cual las disposiciones previstas en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrcola no tienen incidencia sobre los procesos de titularizacin de tierras llevados a cabo por este Municipio en los terrenos donde se encuentran asentados los sectores populares arriba referidos. An ms, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, crea el Registro Agrario como una oficina dependiente del Instituto Nacional de Tierras, que tendr por objeto el control e inventario de todas las tierras con vocacin de uso agrario, segn lo dispuesto en el artculo 27 ejusdem, todo lo cual confirma que la Ley bajo anlisis persigue establecer el rgimen, control y proteccin de las tierras con vocacin de uso agrario, mas no persigue establecer el rgimen de los ejidos ubicados en reas urbanas municipales.

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Por su parte, el Instituto Nacional de Tierras, adoptar las medidas que estime convenientes para la transformacin de todas las tierras con vocacin de uso agrario en unidades econmicas productivas. Incluso, para el cumplimiento de dicho mandato el Instituto podr rescatar toda tierra de su propiedad que se encuentre ociosa o inculta, estableciendo la Ley en estudio a tales efectos un procedimiento de rescate de tales tierras. Adicionalmente, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario prev dos novedosas figuras, a saber: a) la certificacin de finca productiva y, b) la certificacin de finca mejorable. La certificacin de finca productiva, ser solicitada ante el Instituto Nacional de Tierras, por los propietarios u ocupantes de tierras con vocacin de uso agrario que se encuentren en produccin, siempre y cuando est ajustada a los planes de seguridad alimentaria establecidos por los organismos competentes, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 41 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. La certificacin de finca mejorable ser solicitada por los propietarios u ocupantes de tierras con vocacin de uso agrario que no se encuentren productivas o infrautilizadas ante el Instituto Nacional de Tierras, por la cual, se comprometan a efectuar el mejoramiento y adaptacin de su propiedad durante un trmino perentorio de dos aos, de acuerdo con los planes y lineamientos que el Ejecutivo Nacional determine a travs del Instituto Nacional de Tierras, de acuerdo a lo previsto en el artculo 49 y siguientes de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. As mismo, la Ley cuyo estudio nos ocupa prev el procedimiento para la adjudicacin de tierras por ante el Instituto Nacional de Tierras y la expropiacin agraria, por lo que declara de utilidad pblica o inters social las tierras con vocacin de uso agrario, las cuales quedan sujetas a los planes de seguridad agroalimentaria de la poblacin, de conformidad con lo previsto en el artculo 305 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tambin tiene contenido tributario, visto que crea el impuesto sobre Tierras Ociosas, que grava

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la infrautilizacin de tierras rurales privadas y pblicas, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 97 y siguientes ejusdem. La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario crea el Instituto Nacional de Tierras, el Instituto de Desarrollo Rural y la Corporacin Venezolana Agraria, como institutos autnomos con personalidad jurdica y patrimonio propio. A su vez, el Instituto Nacional de Tierras crear las Oficinas Regionales de Tierras. Por ltimo, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en su parte adjetiva crea la Jurisdiccin Especial Agraria, integrada por la Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia, la cual deber crear una Sala Especial Agraria, y prev los procedimientos contenciosos administrativos agrarios y las demandas contra los entes estatales agrarios, entre otras cosas; todo ello se encuentra previsto en el Ttulo V De la Jurisdiccin Especial Agraria. De acuerdo a las ideas precedentemente expuestas, resulta obvio concluir que la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario tiene como finalidad establecer el rgimen de las tierras con uso de vocacin agrcola, persiguiendo el rescate de aquellas tierras que se encuentran ociosas o incultas; para transformarlas en unidades econmicas productivas, todo ello sin guardar relacin directa con los procesos de titularizacin de tierras llevadas a cabo por este Municipio, por lo que sus disposiciones no le son aplicables. A. Ley de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares y Generalidades El objeto de la Ley de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares3 es ordenar y regularizar el proceso de la tenencia de la tierra, ocupada por la poblacin en los asentamientos urbanos populares y contribuir a la satisfaccin progresiva del derecho a la vivienda y hbitat.
3 Publicada en la Gaceta Oficial N 38.480, de fecha 17 de julio de 2006.

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Dicha Ley, define el asentamiento urbano popular como un rea geogrfica determinada, habitada por la comunidad, conformada por viviendas que ocupan terrenos pblicos o privados, identificado de forma integral e indivisible a partir de sus rasgos histricos, socioculturales, sus tradiciones y costumbres, aspectos econmicos, fsicos, geogrficos, cuenten o no con servicios pblicos bsicos, as como, el que no encontrndose en las condiciones antes descritas ameriten un tratamiento especial, siendo sus habitantes poseedores de la tierra y no se les ha reconocido su derecho a la propiedad. Ciertamente, los sectores populares La Cruz y Bello Campo son determinadas reas del Municipio Chacao que se encuentran perfectamente delimitadas, en las cuales se encuentran viviendas erigidas sobre terrenos propiedad del Municipio, viviendas que tienen una permanencia larga en el tiempo, esto es, no han sido construidas recientemente, y tan cierto es que desde el ao 1999 el Municipio Chacao, apegado a la normativa legal vigente para ese entonces, emprendi un Proyecto de titularizacin de dichos terrenos, a los fines de enajenar los mismos y as reconocerles a los propietarios de las bienhechuras su derecho de propiedad. Aunado a lo anterior, cabe destacar, que los respectivos sectores populares tienen una Ordenanza de Zonificacin que los organiza urbansticamente, con el propsito de ejecutar felizmente el mencionado Proyecto de titularizacin. De manera que las comunidades asentadas en los sectores populares La Cruz y Bello Campo se encuentran unidas por vnculos econmicos, sociales, geogrficos y fsicos, cuyas caractersticas hacen que dichas comunidades sean asentamientos urbanos en los trminos que la Ley en estudio prescribe. Igualmente, su mbito de aplicacin se extiende a los asentamientos urbanos populares que ocupen tierras pblicas o privadas, en barrios y urbanizaciones populares, en ncleos urbanos o periurbanos y en reas de urbanismo progresivo, donde estn construidas sus viviendas o bienhechuras, a quienes siendo poseedores o poseedoras de la tierra, no les ha sido reconocida su propiedad. La Ley en estudio seala que el Estado regularizar la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares, con fundamento

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en el principio de colaboracin, coordinacin y cooperacin de los diferentes niveles polticos territoriales, de la forma siguiente: 1. El Ejecutivo Nacional, a travs de la Oficina Tcnica Nacional para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, tendr la competencia correspondiente para el otorgamiento de los ttulos de adjudicacin en tierras pblicas nacionales. El Poder Pblico Estadal tendr la competencia correspondiente al otorgamiento de los ttulos de adjudicacin de las tierras pblicas estadales. El Poder Pblico Municipal, a travs de la Oficina Tcnica Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, tendr la competencia correspondiente en el otorgamiento de los ttulos de adjudicacin de las tierras pblicas municipales.

2.

3.

Es importante sealar que los concejos municipales sancionarn la ordenanza que crea la Oficina Tcnica Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana de los Asentamientos Urbanos Populares y normarn el proceso de enajenacin de los ejidos, en un plazo de seis meses contados a partir de la publicacin de la Ley en estudio. El Ttulo III De la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra de la Ley cuyo estudio nos ocupa, establece el procedimiento de la regularizacin de la tierra, el cual deber comenzar por los Comits de Tierra Urbana quienes solicitarn a la Oficina Tcnica Nacional y Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, la asistencia tcnica necesaria para preparar y sustanciar sus solicitudes, y la misma se prestar en forma permanente. A los fines de la regularizacin prevista en la Ley objeto de estudio, las comunidades organizadas podrn realizar el levantamiento de las parcelas del asentamiento e inclusive el proceso catastral completo, con el apoyo de la instancia legalmente pertinente. La Oficina Tcnica Nacional y Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, conjuntamente con el Instituto Geogrfico Simn Bolvar, as como las direcciones de catastro de los municipios

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en todo el pas, segn sus competencias, asistirn, capacitarn, supervisarn y validarn los levantamientos catastrales o modalidades de catastro elaborados por las organizaciones comunitarias. Cumplidos los procedimientos establecidos para la regularizacin de la tenencia de la tierra, la Oficina Tcnica Nacional o Municipal otorgar, libre de gravamen y aranceles, a la comunidad de un asentamiento urbano popular o a sus miembros, el ttulo de permanencia o de adjudicacin por una sola vez y respecto a un nico terreno posedo. La Ley en estudio destaca que, dado el carcter transferible de la propiedad, cuando el titular desee enajenar a un tercero la parcela, sea familiar o colectiva, deber ofrecerla en primera instancia al municipio para ser transferida a la comunidad respectiva, a travs de los Comits de Tierra Urbana, con fines de inters y uso colectivo. La bienhechura deber ser cancelada a justa tasacin de personal experto. y Tierras pblicas En cuanto a la adjudicacin de tierras pblicas, el Ttulo de Adjudicacin es el documento por el cual el Estado confiere la propiedad de la tierra pblica a su ocupante donde tiene su vivienda, bienhechuras o edificaciones y puede ser transferible. El ttulo de adjudicacin a ser otorgado por la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, beneficiar a la comunidad y a las familias poseedoras de tierras pblicas. El ttulo incluir en su texto toda la informacin requerida para su inscripcin en el Registro Inmobiliario de la jurisdiccin correspondiente, en cuanto le fueran aplicables para satisfacer las condiciones del derecho que constituyen o declaren. Ser procedente la solicitud de adjudicacin de tierras pblicas en los siguientes casos: 1. Cuando los asentamientos urbanos populares estuvieren ocupando tierras administradas o de competencia de cualquiera de los niveles polticos territoriales del Poder Pblico. Cuando los asentamientos urbanos populares ocupen tierras que sean propiedad de institutos autnomos, fundacio-

2.

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nes, entes adscritos y empresas del Estado, debern cumplir con los trmites contemplados en la Ley, para realizar la adjudicacin de sus tierras. 3. Cuando administraciones pblicas distintas sean propietarias de las tierras pblicas y de las viviendas y edificaciones, se realizarn los acuerdos administrativos correspondientes del proceso de regularizacin, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

Una vez finalizado el proceso de adjudicacin, la Oficina Tcnica Nacional o Municipal, solicitar ante el Municipio la constancia de inscripcin en la oficina de catastro correspondiente. y Tierras privadas Por su parte, el Ttulo de Permanencia es el documento que el Estado otorga al ocupante como reconocimiento de la posesin de tierras privadas, ubicadas dentro de los Asentamientos Urbanos Populares y puede ser transferible con las limitaciones que la Ley en estudio establece. A los fines del reconocimiento de la adquisicin del derecho de propiedad por usucapin en los asentamientos urbanos populares, conforme al ordenamiento jurdico se presume, salvo prueba en contrario, la posesin desde el inicio del asentamiento. An ms, la prescripcin no ser interrumpida por el hecho de intentarse una accin administrativa o judicial contra la misma. Para la obtencin del Ttulo de Permanencia sobre el terreno que ocupa el asentamiento urbano popular, el Comit de Tierra Urbana consignar para su respectiva convalidacin a la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, la determinacin de la poligonal respectiva, la fecha de inicio del asentamiento y solicitar la declaratoria de cumplir los requisitos establecidos en esta Ley para el otorgamiento del ttulo de permanencia sobre la porcin de terreno encerrado en el mismo y de su ordenamiento bsico urbano, a cuyos fines se acompaar el que hubiera elaborado y aprobado la comunidad.

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Aunado a lo anterior, la Ley en estudio reconoce coposesin, usucapin especial y copropiedad sobre la tierra a los propietarios de bienhechuras o edificaciones que posean un terreno en los asentamientos urbanos populares. y Precio El artculo 18 de la Ley Especial de Regularizacin Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos Populares establece lo siguiente:
Art. 18.A los efectos de la presente Ley, en el caso de los ttulos de adjudicacin, el precio del metro cuadrado de la tierra ser la cantidad de un bolvar (Bs. 1,00). Lo previsto en el presente artculo no ser aplicable al precio establecido en el ordenamiento jurdico para terrenos que, aun estando ubicados dentro de asentamientos urbanos populares, sean destinados exclusivamente al uso comercial o industrial.

De acuerdo a la norma antes transcrita, el precio del metro cuadrado de la tierra es de un bolvar (Bs. 1,00), siendo que actualmente la Comisin de Asesora Tcnica Legislativa del Municipio Chacao acord implantar como precio del metro cuadrado cantidades que oscilan entre diez mil bolvares (Bs. 10.000,00) y treinta mil bolvares (Bs. 30.000,00), tomando en cuenta el precio vigente en la zona para el ao 1998. y Procedimiento administrativo La Ley objeto de anlisis establece el procedimiento administrativo para la regularizacin de la tenencia de la tierra en los asentamientos urbanos populares, el cual podr iniciarse de oficio o a instancia de la comunidad organizada. Cuando se inicie de oficio se har mediante un acto de trmite debidamente motivado por la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, que declarar la poligonal que identifica una comunidad especfica, y el cual dar inicio al procedimiento administrativo. Tambin podr iniciarse a instancia de la comunidad organizada a travs de los Comits de Tierras Urbanas.

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En este ltimo caso, los particulares debern presentar una solicitud por escrito ante la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, acompaada de todos los medios de prueba y elementos de conviccin, tales como: Declaracin jurada de no poseer vivienda o parcela dentro de las zonas urbanas de la Repblica; nombres y apellidos; estado civil; profesin u oficio; nacionalidad; copia de la cdula de identidad del solicitante o la solicitante o del representante o la representante legal del mismo; indicacin de la ubicacin, dimensiones, linderos y dems caractersticas generales indicadoras de la parcela que desea solicitar con su respectivo croquis, elaborado por el solicitante o la solicitante y con apoyo de la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana; nombre de las personas que integran el grupo familiar del solicitante o la solicitante; certificado de ocupacin emitido por el Comit de Tierra Urbana y manifestacin expresa de conformidad y sometimiento a las disposiciones contenidas en la presente Ley. Tambin est previsto el despacho subsanador, el cual se efectuar de oficio por la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana o por el particular, en un lapso de cinco (5) das hbiles. La Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana deber publicar el pronunciamiento respectivo, el cual establecer un lapso de diez (10) das hbiles para que los particulares interesados se hagan parte del proceso. Vencido este lapso, se iniciar otro de diez (10) das hbiles para promover y evacuar las pruebas correspondientes. Vencido el lapso para promover y evacuar pruebas, el interesado deber presentar conclusiones al segundo da hbil, e incluso podr solicitar una audiencia ante la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana, la cual se fijar el tercer da hbil siguiente a la solicitud. Vencidos los lapsos anteriores, la Oficina Tcnica Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana tendr un lapso perentorio de diez (10) das hbiles para emitir su decisin. Esta decisin agota la va administrativa.

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El procedimiento administrativo antes descrito podemos graficarlo de la manera que se describe a continuacin:

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De manera que, con base en esta Ley, ahora son los mismos interesados quienes pueden hacer su propio levantamiento de parcelas, e incluso crear un catastro popular, el cual deber ser reconocido por las autoridades municipales. Es importante destacar que la Oficina Tcnica Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana debe prestar permanentemente asesora a los interesados para el levantamiento de las parcelas. Adems, se deber exigir a los interesados que presenten una solicitud escrita ante la Oficina Nacional o Municipal para la Regularizacin de la Tenencia de la Tierra Urbana. Igualmente se destaca que la Disposicin Transitoria Segunda de la Ley en cuestin, le atribuye a los municipios un plazo de seis meses contados a partir de la publicacin de la Ley, con el objeto de realizar las diligencias administrativas y presupuestarias necesarias para la creacin de la estructura administrativa ordenada por la presente Ley, prever las partidas presupuestarias indispensables y realizar el aporte a que se refieren las normas de esta Ley relativas a los planes de ordenacin urbanos bsicos, plazo ste que ya transcurri. y Carta del barrio La Ley bajo anlisis le dedica el Captulo I, del ttulo V De la Carta del Barrio y la Contralora Social, a la regulacin de la Carta del Barrio como aquel documento fundacional demostrativo del origen, existencia del asentamiento urbano popular que contendr sus caractersticas socio-culturales, histricas, econmicas, ambientales, urbansticas e identidad. Segn la Ley, la Carta del Barrio ser reconocida y respetada por las autoridades y se constituye en la base para la elaboracin de la ordenanza que rija la relacin del asentamiento con su centro poblado y el municipio. Ser un documento refundacional del asentamiento urbano popular que define formalmente su ubicacin geogrfica y poltico-territorial, la poligonal que encierra el asentamiento y sus lmites; incorpora, en principio, las lneas maestras del plan de desarrollo urbano integral y las normas comunitarias sobre el ordenamiento urbano interno que lo regirn, debidamente refrendado por la municipalidad.

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De acuerdo a la Ley, el alcance de la Carta del Barrio corresponder al mbito local exclusivo de cada asentamiento urbano popular. Es un instrumento de gobernabilidad primaria en cada asentamiento urbano popular; representa el acuerdo social refrendado y aprobado entre los pobladores y las pobladoras en asamblea de ciudadanos y ciudadanas, que expresa la voluntad de vivir en comunidad y lograr el bienestar colectivo bajo un instrumento normativo. 3. Algunas consideraciones al Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao

A. Deberes impuestos a los funcionarios del Municipio Chacao El Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao, a lo largo de su contenido explica, desarrolla e impone una serie de obligaciones en cabeza de los funcionarios del Municipio Chacao, que si bien pueden parecer totalmente factibles y necesarias, desde un punto de vista jurdico podran generar un conflicto de normas en materia de regulacin de la relacin funcionarial, en vista de que dicha materia se encuentra reservada al Poder Pblico Nacional. Al respecto la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en sus artculos 144 y 147 establece lo siguiente:
Art. 144.La ley establecer el Estatuto de la funcin pblica mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensin y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administracin Pblica, y proveer su incorporacin a la seguridad social. La ley determinar las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas para ejercer sus cargos. Art. 147.Para la ocupacin de cargos pblicos de carcter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estn previstos en el presupuesto correspondiente. Las escalas de salarios en la Administracin Pblica se establecern reglamentariamente conforme a la ley.

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La ley orgnica podr establecer lmites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas municipales, estadales y nacionales. La ley nacional establecer el rgimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios pblicos y funcionarias pblicas nacionales, estadales y municipales.

De la lectura de los artculos anteriormente citados, se evidencia que la relacin funcionarial en Venezuela, en sujecin del principio de reserva legal del Poder Pblico Nacional, slo puede ser regulada por medio de una ley formal emanada del rgano legislativo nacional competente, es decir, la Asamblea Nacional, pues debemos tener en cuenta que una ley slo puede surtir sus efectos cuando es emanada del rgano con competencia para legislar en esa materia, pues de lo contrario sera de imposible aplicacin. Al respecto, Eloy Lares Martnez en su obra Manual de Derecho Administrativo, define la reserva legal de la siguiente manera: Existe un conjunto de materias que estn reservadas exclusivamente a la competencia de la ley. Son materias que deben ser siempre reguladas por leyes, esto es, por actos sancionados por la Asamblea Nacional conforme al procedimiento establecido para esos efectos en la Constitucin. Otto Mayer fue el primero en hablar de la reserva legal, la cual, segn l, se determina en las cartas constitucionales de los diversos pases. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nro. 3.082 de fecha 14 de octubre de 2005, establece lo siguiente:
En criterio del demandante, tales normas jurdicas son contrarias a los artculos 144 y 147 de la Constitucin de 1999, pues los mismos disponen como materia de la reserva legal nacional, el establecimiento de un Estatuto de la Funcin Pblica que rija a todos los funcionarios de la Administracin Pblica, sean stos nacionales, estadales o municipales. Por tanto, la presuncin de buen derecho derivara de la contradiccin que surge de la lectura de las normas que se impugnaron y el Texto Constitucional, lo que se abona, en criterio del demandante, con el hecho de que ya la Asamblea Nacional dict esa Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y que la misma rige a funcionarios de los tres niveles territoriales.

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En este sentido, observa la Sala que ciertamente, el mero contraste del texto de los artculos 144 y 147 de la Constitucin de 1999 respecto de las normas de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal objeto de la pretensin de nulidad, hace afirmar a esta Sala, de manera presuntiva y sin que ello merme el anlisis de constitucionalidad que deber realizarse durante el debate judicial, la existencia de una dicotoma normativa que sustenta suficientemente la presuncin de buen derecho. (...omissis...) La sola lectura de estas normas constitucionales llevan a considerar, en esta fase previa al debate, que el Constituyente de 1999 opt por la disposicin de la existencia de un Estatuto de la Funcin Pblica que regir los aspectos principales del rgimen aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica, sin distincin alguna respecto del mbito de la organizacin administrativa a la que stos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal. Precisamente, con fundamento en esa interpretacin, se dict la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica (reimpresa en Gaceta Oficial No. 37.522, de 6 de septiembre de 2002), cuyo artculo 1 dispone que La presente Ley regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios y funcionarias pblicos y las administraciones pblicas nacionales, estadales y municipales.... En consecuencia, considera la Sala que, por cuanto podra haber dicotoma entre la regulacin de las normas fundamentales sealadas y las normas legales que se impugnaron, se cumple con el requisito de la presuncin del derecho reclamado en este caso. As se decide. En relacin con el peligro en la mora el demandante denunci la anarqua y la inseguridad jurdica que supondra la existencia de una ley nacional (Ley del Estatuto de la Funcin Pblica) y las mltiples ordenanzas municipales que han de dictarse en desarrollo de las normas de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal que se impugnaron, todas para la regulacin de una misma materia: el rgimen jurdico de los funcionarios municipales. Considera la Sala que, ciertamente, si se expiden mltiples estatutos funcionariales a travs de ordenanzas municipales existiran, de forma paralela, dos regmenes jurdicos el nacional y el municipal aplicables, en principio, a los mismos empleados de la Administracin municipal, lo que implicara una importante inseguridad ju-

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rdica no slo en la resolucin de los procesos judiciales funcionariales que puedan plantearse ante los tribunales contencioso administrativo competentes, sino incluso en el correcto desenvolvimiento de las relaciones funcionariales entre las Administraciones locales y sus funcionarios, e incluso, las erogaciones que pudieran realizarse de forma indebida si en la definitiva llegara a concluirse en la inconstitucionalidad de las normas que se impugnaron (resaltado nuestro).

Luego de la lectura de la Sentencia anteriormente citada, pensamos que la regulacin de los funcionarios municipales, aun y cuando forma parte estructural de los municipios, es reserva del Poder Pblico Nacional, tal y como lo explica la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el propio texto de la decisin, cuando plantea que el Constituyente de 1999 opt por la disposicin de la existencia de un Estatuto de la Funcin Pblica (Ley Formal emanada de la Asamblea Nacional) que regir los aspectos principales del rgimen aplicable a los funcionarios de la Administracin Pblica, sin distincin alguna respecto del mbito de la organizacin administrativa a la que stos pertenezcan, esto es, sea nacional, estadal o municipal. Podemos observar que, si bien el Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao es muy acertado en sus planteamientos, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la jurisprudencia y la doctrina patria se han pronunciado respecto al significado e importancia de la reserva legal y su aplicacin en el tema objeto de estudio, por lo cual han dejado plasmada la imposibilidad que tiene el Poder Pblico Municipal para crear leyes formales en materias que son competencia del Poder Pblico Nacional. B. Regulaciones de tipo penal

El Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao contiene algunas regulaciones que podran afectar de manera directa la responsabilidad penal de los funcionarios pblicos municipales en ejercicio de sus funciones. Segn el jurista espaol Luis Jimnez de Asa, la Ley Penal significa Un conjunto de disposiciones jurdicas que regulan el ejerci-

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cio del poder sancionador y preventivo del Estado, estableciendo el concepto de delito como presupuesto de la accin estatal, as como la responsabilidad del sujeto activo, y asociando a la infraccin de la norma una pena finalista o una medida aseguradora. En este sentido es importante sealar que, tal y como explicamos anteriormente, el principio de reserva legal del Poder Pblico Nacional establece cules son las materias en las que slo la Asamblea Nacional mediante ley formal puede regular ciertas actividades, y ste es el caso de las regulaciones de tipo penal que el Cdigo bajo estudio ha tratado de recopilar. Sobre el particular, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en su artculo 156, numeral 32, establece lo siguiente:
Art. 156.Es de la competencia del Poder Pblico Nacional: (...omissis...) 32. La legislacin en materia de derechos, deberes y garantas constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiacin por causa de utilidad pblica o social; la de crdito pblico; la de propiedad intelectual, artstica e industrial; la del patrimonio cultural y arqueolgico; la agraria; la de inmigracin y poblamiento; la de pueblos indgenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsin y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notaras y registro pblico; la de bancos y la de seguros; la de loteras, hipdromos y apuestas en general; la de organizacin y funcionamiento de los rganos del Poder Pblico Nacional y dems rganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.

De la lectura del artculo anteriormente citado podemos observar, por mandato de la propia Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, que la legislacin en materia penal es competencia exclusiva del Poder Pblico Nacional. En este sentido, el Poder Pblico Municipal se encuentra imposibilitado para crear un instrumento normativo formal que regule o

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que recopile cualquier situacin que es competencia exclusiva del Poder Pblico Nacional, pues el nico rgano que puede legislar en materias que son de la exclusiva competencia de dicho Poder Pblico sera la Asamblea Nacional, siguiendo el proceso de formacin de las leyes establecido en la propia Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Si bien es cierto que el Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao es un instrumento muy claro y contundente desde el punto de vista de la situacin actual, lo cual no deja duda alguna acerca de su importancia para el buen funcionamiento y mejoramiento del Municipio Chacao, tambin es cierto que debemos tener en cuenta una serie de requisitos y formalidades que deben cumplirse desde el punto de vista jurdico para poder crear una serie de deberes y derechos en cabeza de los funcionarios municipales. Se entiende la importancia y trascendencia que se le quiere dar a este Cdigo pero consideramos importante, para no caer en contradicciones, indicar que sera inconstitucional la creacin de un instrumento en el cual se regulen materias que son reserva legal del Poder Pblico Nacional. En este sentido, en vista de la imposibilidad legal de crear un instrumento formal y entendiendo la importancia que este significa para el Municipio Chacao, se recomienda que el Cdigo de tica del Servidor Pblico de la Alcalda de Chacao sea utilizado exclusivamente como un medio de concientizacin y educacin ciudadana, el cual puede ser publicado en forma de revista o folleto, con la finalidad de que cualquier persona pueda tener acceso a dicha informacin. C. La Defensora del Contribuyente Realizado el estudio de la estructura y las funciones del Defensor del Contribuyente, debemos realizar las siguientes consideraciones: El Alcalde, como mxima autoridad del gobierno y administracin municipal, cuenta con las ms amplias potestades de organizacin dentro del Ejecutivo Municipal tal y como lo establece el artculo

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84 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. En este sentido, podemos afirmar que se encuentra plenamente facultado para crear las oficinas y dependencias que estime necesarias para la prestacin efectiva y eficiente de los servicios pblicos municipales. Vista la facultad legal del Alcalde para crear dependencias, es posible afirmar que es totalmente viable el funcionamiento de la figura del Defensor del Contribuyente, a los fines de brindar asesora al ciudadano en situaciones de inconformidad en su relacin con la administracin tributaria municipal, siempre y cuando sean respetadas las funciones y competencias que legal e incluso constitucionalmente se encuentran atribuidas a otros rganos municipales e incluso nacionales. En este sentido, debemos tener presente que la Defensora del Contribuyente slo puede fungir como un rgano colaborador y asesor en la atencin de quejas y reclamos. No puede entonces el Defensor del Contribuyente, por cuestiones de legalidad, tramitar procedimientos administrativos propios de la administracin pblica municipal ni emitir posiciones formales definitivas en las cuales pretenda resolver los asuntos que sean planteados a su consideracin, pues, por el contrario, su labor debe estar dirigida a canalizar los reclamos y hacerlos llegar a la autoridad competente para resolver el asunto, es decir, servir como un rgano receptor e instructor del contribuyente. Debemos recordar, que en materia de control de legalidad de los actos administrativos de contenido tributario, el Cdigo Orgnico Tributario establece expresamente los mecanismos idneos para ello, y ste no incluye la intervencin de la figura del Defensor del Contribuyente. Por otra parte, frente a la posible extorsin, amedrentamiento u otro tipo de irregularidades cometidas por algn funcionario de la administracin tributaria, debemos destacar que en tales casos nos encontramos frente a delitos de orden pblico, los cuales deben ser necesariamente denunciados ante el Ministerio Pblico y, en el caso concreto, la figura del Defensor del Contribuyente no tendra facultad alguna para realizar dicha denuncia, ni para abrir procedimientos.

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Al respecto, es importante mencionar que la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en su artculo 118, numeral 6, establece que el Sndico Procurador Municipal es el encargado de denunciar los hechos ilcitos en que incurran funcionarios o empleados en el ejercicio de sus funciones, previa autorizacin del Alcalde, por lo cual el Defensor del Contribuyente no tendra facultad alguna para realizar denuncias, ni mucho menos para dirimir controversias establecidas en el ordenamiento jurdico nacional, ya que de lo contrario estara ejerciendo una competencia que no le corresponde. D. Recomendaciones y En primer lugar, en lo que respecta a la naturaleza del Defensor del Contribuyente, se recomienda que sea utilizado como un rgano colaborador dentro de la administracin municipal, ya que al otorgarle funciones de actuacin directa se puede incurrir en supuestos de usurpacin de funciones de rganos ya existentes. Incluir como principal funcin del Defensor del Contribuyente la de educar a los contribuyentes, es decir, que sea un gua para todas aquellas personas que tengan la necesidad de dirigirse a la administracin tributaria municipal. Crear una herramienta publicitaria, que sea de fcil acceso para el usuario, mediante la cual se establezcan claramente las funciones del Defensor del Contribuyente y sirva de orientacin para toda la ciudadana. Crear mecanismos de enlace entre el Defensor del Contribuyente y los diferentes rganos de la administracin pblica municipal con la finalidad de canalizar las situaciones que se generen. Intervencin de los Servicios Pblicos

4.

Debemos sealar como premisa fundamental, que el servicio pblico es una actividad de inters general que se reserva el Estado, cuya continuidad y permanencia debe ser garantizada en razn de su trascendencia social.

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Segn Fernando Garrido Falla4, debe entenderse por servicio pblico aquel servicio tcnico prestado al pblico de una manera regular y constante mediante una organizacin de medios personales y materiales cuya titularidad pertenece a una Administracin Pblica y bajo un rgimen jurdico especial (destacado nuestro). Durante el surgimiento del servicio pblico el concepto clsico estuvo fuertemente influido por la tradicin administrativa francesa, segn la cual la prestacin de un bien, o un servicio, estaba destinada a satisfacer una necesidad de inters general, y es as como surge la necesaria intervencin del Estado, con la finalidad de garantizar la continuidad, la regularidad y la universalidad del servicio pblico. En consideracin de autores como Gastn Jez5 la creacin de un servicio pblico consiste en disponer que una determinada necesidad colectiva sea satisfecha con la prestacin de un servicio pblico. No obstante, uno de los elementos indispensables para la creacin del servicio pblico es la publicatio o declaratoria de servicio pblico, bien a travs de la Constitucin o mediante la provisin de un instrumento legal. As ha sido reconocido por la jurisprudencia venezolana (sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de fecha 5 de octubre de 1970, caso CANTV). Tal publicatio alude a que el Estado ha decido suministrar a la colectividad la prestacin de un servicio, de forma directa o indirecta, bien sea que el Estado asuma la administracin, la gerencia o el manejo de una actividad para satisfacer de manera regular y continua cierta categora de necesidades de inters colectivo (prestacin directa), o bien teniendo la iniciativa y el control sobre la prestacin que ejercen los particulares (prestacin indirecta). As pues, en el mbito nacional, el artculo 302 del Texto Constitucional, si bien establece una reserva genrica, establece tambin el mecanismo de reserva de la titularidad:
4 5 GARRIDO FALLA, Fernando. Rquiem por el Servicio Pblico?- Pg. 3. http:/ /www.cuentayrazon.org/revista/pdf/116/Num116_001.pdf. JEZ, Gastn. Principios Generales de Derecho Administrativo. Buenos Aires. Editorial Desalma, 1984.

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Art. 302.El Estado se reserva mediante la ley orgnica respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de inters pblico y de carcter estratgico... (resaltado nuestro).

En relacin al tema, luce preciso acotar que la reserva de actividades al Estado debe provenir siempre de la voluntad inequvoca del legislador, dado que tal declaratoria supone siempre restricciones a la libertad econmica. El profesor Gustavo Grau se pronuncia al respecto, aduciendo que tal declaratoria debe venir formulada con una entidad tal que, categricamente y sin lugar a dudas, revele que su sentido y significado responde a una especfica intencin del legislador, considerarla, a partir de ese momento, como de titularidad estatal...6 En ese sentido, la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela define de forma inequvoca cul es la competencia municipal en la materia, estableciendo en su artculo 178 expresamente lo siguiente:
Art. 178.Es de la competencia del Municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de inters social, la promocin de la participacin, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes reas: 1. Ordenacin territorial y urbanstica; patrimonio histrico; vivienda de inters social; turismo local; parques y jardines, plazas, balnearios y otros sitios de recreacin; arquitectura civil, nomenclatura y ornato pblico. 2. Vialidad urbana; circulacin y ordenacin del trnsito de vehculos y personas en las vas municipales; servicios de transporte pblico urbano de pasajeros.
6 Tesis Doctoral Ordenacin y Disciplina del Sector Bancario en el Derecho Pblico Venezolano. Madrid, 1998. pp. 258 y ss.

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3. Espectculos pblicos y publicidad comercial, en cuanto concierne a los intereses y fines especficos municipales. 4. Proteccin del ambiente y cooperacin con el saneamiento ambiental; aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de recoleccin y tratamiento de residuos y proteccin civil. 5. Salubridad y atencin primaria en salud, servicios de proteccin a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera edad; educacin preescolar, servicios de integracin familiar del discapacitado al desarrollo comunitario, actividades e instalaciones culturales y deportivas. Servicios de prevencin y proteccin, vigilancia y control de los bienes y las actividades relativas a las materias de la competencia municipal. 6. Servicio de agua potable, electricidad y gas domstico, alcantarillado, canalizacin y disposicin de aguas servidas; cementerios y servicios funerarios. 7. Justicia de paz, prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable... (destacado nuestro).

Ahora bien, de otra parte, conviene advertir que el buen funcionamiento de los servicios pblicos est altamente vinculado con el concepto de calidad de vida, y es en razn de ello que se establecen ciertas limitaciones a determinadas garantas constitucionales. Al respecto vale citar el contenido del artculo 112 de dicho Texto Fundamental, el cual expresamente seala:
Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad econmica de su preferencia, sin ms limitaciones que las previstas en esta Constitucin y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, proteccin del ambiente u otras de inters social... (resaltado nuestro).

De tal manera que, como se puede apreciar, el sistema constitucional venezolano reserva la ejecucin de servicios pblicos a la intervencin del Estado, conducindonos a un Estado Social Protector, que interviene en la economa cuando as lo requiera el inters colectivo, lo que implica un elevado nivel de discrecionalidad que

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podra incidir de forma desproporcionada e ilegtima en el ejercicio de garantas constitucionales. As pues, resulta oportuno citar un fragmento de la sentencia emanada de la Corte en Pleno (ahora Sala Plena) de fecha 15 de diciembre de 1998, con ponencia de la Magistrada Rondn de Sans, la cual expresamente seala:
...la constitucin econmica ... acta como garantes de una economa social de mercado, inspiradas en principios bsicos de justicia social... (resaltado nuestro).

De igual manera, la sentencia emanada de la Sala Constitucional en fecha 24 de enero de 2002, con ponencia del Magistrado Jess Cabrera, trata el tema. Puede desprenderse que la Banca como actividad de inters social debe ser concebida como servicio pblico, con prescindencia de la clsica publicatio, segn la cual el Estado asume la titularidad de la actividad. Es en razn de lo anterior que se establecen limitaciones para el ejercicio de la libertad econmica. El sentenciador realiza un anlisis acerca del Estado Social de Derecho y las referidas limitaciones, sealando en su texto lo siguiente:
...la actividad econmica, est limitada por la Constitucin, por razones de desarrollo humano, proteccin del ambiente u otros de inters social; por lo que la actividad econmica tiene que encuadrarse dentro del Estado Social, as sta no emerja del Estado (con ms razn si es l quien la dinamiza de alguna manera)... (resaltado nuestro). ...La responsabilidad social de los particulares viene sealada por la Constitucin y las leyes, y comprende la contribucin con el Estado para que cumpla con los fines de bienestar social general (artculo 135 constitucional), las responsabilidades establecidas puntualmente en la Constitucin (artculo 94 eiusdem); la obligacin compartida con el Estado de coadyuvar con la satisfaccin del derecho de las personas a una vivienda adecuada, segura, cmoda, higinica, con servicios bsicos esenciales (artculo 82 constitucional); obligacin que es mayor para los particulares que se dedican o estn autorizados para actuar en el rea de la poltica habitacional... (resaltado nuestro).

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...Igualmente, derechos individuales pierden efectividad ante derechos colectivos, tal como ocurre con el de la libertad econmica, ya que por razones de inters social (artculo 112 Constitucional), ella puede verse limitada, sobre todo si conforme al mismo artculo 112 el Estado debe garantizar la justa distribucin de la riqueza... (resaltado nuestro). ...Hay actividades que son de inters general, de inters pblico o de inters social, y para que los particulares puedan cumplir esas actividades, es necesario por mandato legal que el Estado los autorice o los habilite, lo que tambin es necesario para prestar servicios pblicos, como los que prestan por ejemplo la Banca y otros entes financieros, servicio pblico reconocido como tal por el artculo 7 de la Ley de Proteccin al Consumidor y al Usuario, o por el artculo 3 de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral, en lo referente al subsistema de vivienda y poltica habitacional (artculo 52 de la ltima ley citada)... (resaltado nuestro).

Pese a lo anterior, es menester considerar que la intervencin del Estado en los servicios pblicos no pareciera estar siempre vinculada a una discrecionalidad jurisdiccional, pues en otras ocasiones, aun cuando la actividad de servicio pblico ha sido previamente declarada como tal, a travs de un instrumento legal, la ineficiencia e inoperatividad del servicio prestado mediante particulares, pueden dar lugar a la intervencin del Estado, en aras de mantener su continuidad, protegiendo de esta forma a los usuarios del servicio. Es el caso de los servicios pblicos gestionados de forma indirecta, en su mayora bajo una modalidad contractual, segn la cual la prestacin del servicio es acordada por su titular (la Administracin Pblica) a un particular, previo un proceso de seleccin. Al respecto, el artculo 52 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgnica Sobre Promocin de la Inversin Privada Bajo el Rgimen de Concesiones, publicada en Gaceta Oficial N 5.394 (extraordinaria) de fecha 25 de octubre de 1999, regula tal situacin. Dicho artculo establece:
Art. 52.Intervencin de la Concesin. En caso de que el concesionario abandone la obra, interrumpa el servicio de manera injustificada, o incurra en uno de los supuestos de incumplimiento

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grave de las obligaciones del contrato, el ente concedente podr designar un interventor con el propsito de impedir o evitar la paralizacin de la obra o el servicio. Al conocer del asunto, el ente concedente abrir el procedimiento destinado a constatar la situacin de hecho, a establecer la responsabilidad que pudiera caber al concesionario y a tomar las decisiones correspondientes de acuerdo con sus atribuciones. A tales efectos notificar de la apertura del procedimiento al concesionario y tendr un plazo de diez (10) das contados a partir de la fecha de dicha notificacin para decidir en forma motivada, con audiencia previa del interesado y con plena observancia de sus garantas constitucionales. Podr prorrogar dicho plazo por igual perodo y por una sola vez. Comprobados como estuvieren los supuestos que dieron lugar a la apertura de la averiguacin, adoptar las medidas y decisiones que correspondan y proceder a la designacin del interventor. El interventor designado slo tendr las facultades de administracin necesarias para velar por el cumplimiento del contrato de concesin. Cesar en su cargo en cuanto el concesionario reasuma sus funciones o cuando la concesin sea nuevamente otorgada en la forma prevista en este Decreto-Ley. En todo caso, si despus de noventa (90) das de la designacin del interventor el concesionario no reasume, se entender que hay incumplimiento grave y se proceder conforme a lo previsto en el artculo 50 de este DecretoLey (resaltado nuestro).

En trminos generales, la actividad de intervencin del Estado se justifica en la necesidad de alcanzar los postulados sociales del Estado de derecho. En ese sentido, el profesor Vctor Rafael Hernndez Mendible7 ha enumerado algunos supuestos, dentro de los que destacamos los siguientes: y La intervencin se aplica por razones de inters general, sobre la actividad de gestin de los operadores econmicos

HERNNDEZ MENDIBLE, Vctor Rafael, IV Jornadas de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer Caras. FUNEDA Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2000.

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y tiene por objeto realizar una poltica de rescate, o salvamento de la empresa. y La intervencin de la empresa intervenida es realizada de manera temporal, por las personas designadas como interventores por el ente regulador, slo en el caso de que sea imposible seguir realizando la actividad, por razones de carcter tcnico o financiero, garantizando as la proteccin de las actividades econmicas, la continuidad, la eficiencia y la no discriminacin (resaltado nuestro).

Ahora bien, con respecto a las causas de la intervencin, el citado profesor realiza la siguiente enumeracin: a) Cuando los servicios no son prestados con eficiencia y la calidad debida, y ello pudiera generar perjuicios en la salud pblica o la sustentabilidad de la prestacin de los servicios. Cuando de manera reiterada, el operador se hubiera rehusado a dar informacin veraz, completa y oportuna al ente regulador. En caso de calamidad o perturbacin del orden pblico. Cuando el operador de los servicios se hubiere declarado en estado de atraso y dicha situacin comprometa la prestacin del servicio. Cuando el operador incumpla la realizacin de la inversin, de la alcuota del monto proveniente de la tarifa destinada a tal fin o de los fondos reservados para ello.

b)

c) d)

e)

En ese sentido, vale acotar que, en sentencia emanada de la Sala Poltico-Administrativa de fecha 13 de diciembre de 2005, se declar sin lugar el recurso contencioso administrativo intentado por la sociedad mercantil Matadero Yacamb, C.A. contra la Resolucin N 017/ 99 de fecha 11 de enero de 1999, a travs de la cual la Alcalda del Municipio Torres del Estado Lara intervino temporalmente el servicio pblico. El sentenciador plante los siguientes puntos:

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...Del contenido del acto impugnado citado se observ, que la Administracin Pblica Municipal en uso de sus prerrogativas especiales ejerci la fiscalizacin del servicio cedido, evidenciando el incumplimiento de la empresa concesionaria de iniciar las obligaciones asumidas en el contrato de concesin, relativas a la ejecucin del plan de inversiones, de adquisicin de equipos y puesta en funcionamiento de las salas de matanza, situacin sta que origin deficiencias en la prestacin del servicio cedido por el Municipio. De igual forma, esta Sala apreci que el motivo del acto impugnado consisti en las deficiencias verificadas en la fiscalizacin sobre la prestacin del servicio realizado por la empresa recurrente, hecho ste que conforme lo sealaban las citadas normas de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal y del contrato de concesin, facultaban a la Administracin Pblica Municipal, durante el lapso de vigencia del contrato de concesin, a dictar el acto de intervencin temporal del servicio cedido, asumir su prestacin temporal por cuenta del concesionario y establecer discrecionalmente un lapso perentorio a la concesionaria para que reestableciera la buena marcha del servicio y el cumplimiento de las obligaciones asumidas, so pena de ser revocada posteriormente la concesin... (resaltado nuestro).

Igualmente, a continuacin, nos permitimos citar un acuerdo mediante el cual fue intervenido por el Gobierno de Mxico el Registro Nacional de Vehculos, dada la incertidumbre generada a los usuarios con respecto a la continuidad del servicio.
ACUERDO QUE DECLARA LA INTERVENCIN DEL SERVICIO PBLICO DEL REGISTRO NACIONAL DE VEHCULOS (Publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29/08/2000) HERMINIO BLANCO MENDOZA, Secretario de Comercio y Fomento Industrial, con fundamento en los artculos 34 fracciones XXIX y XXX de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, 5, 20 y 25, segundo prrafo de la Ley del Registro Nacional de Vehculos; 4, 5, fraccin XVI del Reglamento Interior de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, y

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CONSIDERANDO Que la operacin del Registro Nacional de Vehculos es un servicio pblico que tiene como fines la identificacin de los vehculos que se fabrican, ensamblan, importan o circulan en el territorio nacional, as como la de brindar el servicio de informacin al pblico; Que este sistema de identificacin vehicular en todo el pas contribuye a la seguridad jurdica de los legtimos propietarios de vehculos y a desalentar el robo de los mismos; Que la actual situacin jurdica del que fuera directivo de la empresa concesionaria referida, por causa de presunta responsabilidad por hechos ilcitos que se le imputan, ha generado incertidumbre entre los usuarios del servicio y el pblico en general respecto de la confidencialidad de la informacin contenida en la base de datos necesaria para la prestacin del servicio; Que esta secretara puede hacer uso de la facultad prevista en el segundo prrafo del artculo 25 de la Ley del Registro Nacional de Vehculos, de intervenir en la administracin del servicio pblico, en cualquier circunstancia que impida al concesionario mantener la ptima operacin del servicio, y Que por tales circunstancias es indispensable y urgente dictar medidas inmediatas, he tenido a bien expedir el siguiente: ACUERDO QUE DECLARA LA INTERVENCIN DEL SERVICIO PBLICO DEL REGISTRO NACIONAL DE VEHCULOS ARTCULO 1.El Gobierno Federal, por conducto de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial, declara la intervencin del servicio pblico de operacin del Registro Nacional de Vehculos. ARTCULO 2.El Gobierno Federal, por conducto de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial designar un interventor tcnico que ejercer las facultades necesarias para garantizar la integridad y confidencialidad de la informacin contenida en dicho registro.

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ARTCULO 3.La Concesionaria RENAVE, S.A. de C.V. deber otorgar todas las facilidades necesarias al interventor para el cumplimiento de sus fines, conforme al artculo 20 fraccin X de la Ley del Registro Nacional de Vehculos. ARTCULO 4.La secretara resolver el momento en que deba cesar esta intervencin, previa evaluacin de las condiciones que la motivaron. U A J Departamento de Compilacin. TRANSITORIO NICO.El presente Acuerdo entrar en vigor el da de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Mxico, D.F., a 28 de agosto de 2000. - El Secretario de Comercio y Fomento Industrial, Herminio Blanco Mendoza.- Rbrica.

De lo anterior, es preciso colegir que la intervencin del Estado en la prestacin de un servicio pblico debe estar amalgamada con el reestablecimiento u optimizacin del servicio pblico, de cara a la proteccin de los usuarios. No obstante, ello depender en gran medida de la importancia que revista determinada actividad para la economa poltica, atendiendo a las circunstancias de tiempo y espacio. Por otra parte, el Estado tiene la responsabilidad de garantizar la adecuada prestacin de los servicios pblicos, a travs de una regulacin efectiva y medidas de control, puesto que la calidad o deficiencia de dicha prestacin tiene incidencia directa en la sociedad. En ese sentido, conviene advertir lo favorable de la figura de entes tcnicos que permiten asegurar el cometido de los servicios pblicos, como es el caso de la Superintendencia de Servicios Pblicos en Colombia. Al margen de las consideraciones antes planteadas, consideran algunos autores que, en ocasiones, cuando se transfiere la responsabilidad de la gestin, se produce una privatizacin relativa, pues se privatiza parte de la actividad (su gestin).

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Sin embargo, la caracterstica principal de la privatizacin de una actividad de servicio pblico consiste en la despublicatio, proceso mediante el cual se deslegaliza la actividad y, en consecuencia, se traspasa a los particulares la gestin de las actividades y la titularidad de la propiedad, tanto de instalaciones, como de maquinarias, ambas necesarias para poder llevar a cabo la prestacin del servicio8. En ese caso, podra materializarse la intervencin estatal en la economa, a travs de una pluralidad de mecanismos, cuya concreta utilizacin depender de circunstancias diversas, razn por la cual, en determinados sectores, los poderes pblicos, sin ostentar la titularidad de la actividad, estarn obligados a realizar una actividad de supervisin y control como consecuencia de las funciones que les encomienda el ordenamiento en vigor. En tal sentido, los poderes pblicos quedaran legitimados para reglamentar la actividad, requerir autorizaciones, imponer controles, realizar inspecciones, establecer lmites en las tarifas, entre otros mecanismos. A pesar de tales semejanzas (entre servicios pblicos propios e impropios) los lmites de la injerencia pblica son ms intensos en estos ltimos puesto que se pretende proteger a los particulares, procurando limitar lo menos posible el contenido esencial de la libertad de empresa, dado que la titularidad de la actividad sigue siendo privada al no haberse ejercitado la facultad de reserva pblica. Finalmente, conviene sealar que la liberacin de los servicios pblicos es una decisin poltica necesaria para la organizacin del mercado y la procura del adecuado funcionamiento de los servicios. As pues, en palabras de Dolores Aguerrevere9:
...el nuevo servicio pblico no es ms que el producto de la apertura de las barreras econmicas, tecnolgicas y finalmente jurdicas que se han dado en los sectores de la electricidad, el gas y las
8 9 MARTN MATEO, Ramn. Liberalizacin de la economa, Ms Estado, menos Administracin. Trivium. Madrid. 1988. p. 40. IV Jornadas de Derecho Administrativo Allan Randolph Brewer Caras. FUNEDA Fundacin de Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2000.

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telecomunicaciones consideradas tradicionalmente como monopolios naturales en cabeza del Estado... porque la tendencia mundial de la apertura del mercado de estas actividades tradicionalmente consideradas como monopolio natural, est presente entre nosotros....

5.

Constancia de Buena Conducta y Permiso de Mudanza a raz del Decreto N 0248 del Estado Bolivariano de Miranda

El Decreto N 0248 del Estado Bolivariano de Miranda, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda, N 3.131 de fecha 23 de mayo de 2007, cre las Casas del Poder Comunal, adscritas a la Direccin General de Participacin Ciudadana, fundamentndose en los artculos 62 y 70 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, relativos al derecho a la participacin poltica, y en los numerales 1 y 12 del artculo 70 de la Constitucin Bolivariana del Estado Miranda referentes al cumplimiento de la Constitucin y leyes de la Repblica y a la promocin de la participacin de las comunidades, respectivamente. Igualmente, el mencionado Decreto fue dictado con base a lo dispuesto en los artculos 15 y 16 de la Constitucin Bolivariana del Estado Miranda, concernientes tambin al derecho de participacin y en el artculo 30 ejusdem, el cual es del tenor siguiente:
Art. 30.Con el fin de promover la autogestin y la cogestin en la administracin pblica estadal y municipal, as como el control de la gestin de los servicios pblicos estadales y municipales por parte de los ciudadanos, el Estado Bolivariano de Miranda y sus municipios impulsarn la creacin de nuevos sujetos de descentralizacin en las parroquias y comunidades organizadas, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y en las leyes nacionales y estadales.

As mismo, el Decreto fue dictado de conformidad con la Ley Orgnica de Participacin Ciudadana del Estado Miranda y en las previsiones contenidas en los artculos 15, 16 numeral 10, 54 numeral 1 de la Ley de Administracin del Estado Miranda contentivas de la competencia del gobernador para crear unidades de apoyo y colaboracin y de la atribucin de la Direccin General de Participacin

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Ciudadana de servir como rgano de enlace directo entre la sociedad y el Estado, respectivamente. De tal manera que el fundamento jurdico del Decreto radica en el derecho a la participacin y en la competencia del ejecutivo estadal de crear nuevos sujetos de descentralizacin en las parroquias y municipios. Por otra parte, se observa que el Considerando 8 del Decreto seala:
Que con la entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y luego de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, ha sido reconocida la figura del Alcalde como mxima autoridad civil del Municipio, con lo cual se vaciaron de contenido las competencias otorgadas hasta ese momento a las Prefecturas y Jefaturas Civiles de todo el pas.

En este orden de ideas, cabe destacar lo dispuesto en los artculos 2, 3 y Pargrafo Primero del artculo 4 del referido Decreto:
ARTCULO SEGUNDO: Las Casas del Poder Popular son sedes al servicio del pueblo del Estado Bolivariano de Miranda, cuyo principal objetivo es servir como Centro de Coordinacin entre el gobierno regional y las comunidades que hacen vida en los distintos municipios y parroquias de la entidad mirandina, conforme a la ley, a fin de impulsar el proceso de organizacin, elaboracin, ejecucin y control de polticas pblicas que contribuyan a mejorar su calidad de vida. ARTCULO TERCERO: Las Casas del Poder Popular estarn ubicadas en las sedes que hasta ahora han correspondido a las Prefecturas y Jefaturas Civiles del Estado Bolivariano de Miranda, las cuales pasaran a ser su asiento fsico, sin menoscabo de que el Gobierno Regional destine nuevas edificaciones para tal fin. En virtud de lo anterior, la Direccin General de Administracin y Servicios deber reasignar a la Direccin General de Participacin Ciudadana, dentro de los treinta (30) das siguientes a la publicacin del presente decreto en la Gaceta Oficial del Estado Bolivariano de Miranda, la totalidad de los inmuebles a que se refiere el presente decreto, sin perjuicio de los derechos legtimamente constituidos a favor de terceros.

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ARTCULO CUARTO: Las Casas del Poder Comunal son espacios abiertos a la comunidad. Como consecuencia de lo anterior, estas instituciones estarn en la obligacin de atender y procesar todos y cada uno de los asuntos que le sean sometidos a su conocimiento por cualquier habitante de la comunidad, sin discriminacin alguna y atendiendo a los principios de simplicidad, equidad, justicia e igualdad social y de gnero, coordinacin, cooperacin, solidaridad universalidad, honestidad, eficacia, eficiencia, transparencia y cercana organizativa a los particulares, todo ello con el objeto de impulsar la construccin de una nueva geometra o distribucin del poder, en donde las comunidades puedan ejercer soberanamente el rol protagnico que les corresponde, sin ms limitaciones que las establecidas en la Constitucin y la ley. Pargrafo Primero: Las funciones auxiliares que venan desempeando las Prefecturas y Jefaturas Civiles del Estado Bolivariano de Miranda en coordinacin con otros rganos de la Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal, sern ejecutadas en su totalidad por los rganos o entes de la Administracin Pblica que en la actualidad sean competentes de conformidad con la ley. ARTCULO SEXTO: La Direccin General de Presupuesto y Control de Gestin deber implementar las modificaciones presupuestarias a que haya lugar, a fin de que los recursos financieros que se encuentran actualmente asignados a la Direccin de Prefecturas o Jefaturas Civiles sean transferidos a la Direccin General de Participacin Ciudadana... ARTCULO SPTIMO: La Direccin General de Recursos Humanos deber realizar los trmites administrativos conducentes a fin de formalizar la transferencia de personal que a la presente fecha se encuentre adscrito a las distintas prefecturas y Jefaturas Civiles de esta entidad, a la Direccin General de Participacin Ciudadana....

De acuerdo a los anteriores fundamentos, considerandos y artculos del Decreto N 0248, las Prefecturas y Jefaturas Civiles del Estado Bolivariano de Miranda cesaron en el desempeo de sus funciones, asumidas por las Casas del Poder Comunal. Siendo ello as, es importante ahora determinar cmo queda la competencia de las Alcaldas en materia de Registro Civil.

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Al respecto, estimamos oportuno traer a colacin la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 2 de octubre de 2003, que fija interpretacin vinculante de los artculos 174, 292 y 293, numeral 7, de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en lo referente a la competencia en materia de registro del estado civil. La Sala seala que por algo slo explicable por la tradicin, y no por la razn, se consideraba a los Prefectos y Jefes Civiles como las primeras autoridades civiles locales, aun cuando no fueran ms que unas figuras de desconcentracin de la actividad de los Estados. En ello ayud mucho, sin duda, el Cdigo Civil de antigua sancin, pese a sus reformas que al referirse a la primera autoridad civil de una localidad la llamaba ocasionalmente Jefe Civil. Las normas venezolanas, como es parcialmente comprensible, no se han ido siempre adaptando a los muchos cambios en la organizacin poltica, con lo que las primeras autoridades civiles locales siguieron siendo, para todos, unos funcionarios que no eran locales. Contina la Sala indicando que los Prefectos eran, por tanto, una autoridad de mbito municipal, pero no de carcter municipal, que no correspondan realmente al Municipio al que se refera el Texto Fundamental de 1961. Eran y son, pues an subsisten funcionarios estadales sin ningn reconocimiento constitucional nacional. Su origen est siempre en las Constituciones Estadales, como es natural. En este sentido, la Sala establece que con la Ley Orgnica de Rgimen Municipal de 1989, la situacin vari: es obvio que debe entenderse que el Alcalde era la Primera Autoridad Civil del Municipio, al ser el jerarca mximo de la rama ejecutiva del Poder Pblico a ese nivel. Se trata de un funcionario electo popularmente, respondiendo a las exigencias democrticas de la Constitucin, que deba necesariamente desplazar a los Prefectos y Jefes Civiles en los mbitos de competencia de los Municipios o en cualquiera para la cual fuese titular de la competencia la primera autoridad civil del Municipio, como sucede precisamente con el registro del estado civil. Sin embargo, la fuerza de la tradicin llev a seguir considerando a Prefectos y Jefes Civiles como primeras autoridades civiles locales, sin reparar de manera suficiente en que su origen no era democrtico exigencia

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de los artculos 27 y 29 de la Constitucin de 1961 ni formaban parte del Poder Pblico de la entidad llamada constitucionalmente Municipio. La Sala dispone que la Constitucin de 1999 vino a resolver esa situacin, pues incorpor entre sus normas lo que no poda ser de otra forma: era absurdo sostener que la primera autoridad civil de un Municipio fuese un funcionario designado por el Gobernador estadal y que, en consecuencia, respondiese ante ste, cuando exista otro funcionario legalmente creado que tena un claro origen local y contaba con respaldo de la poblacin. Pudo ser as durante largo tiempo, pero debi dejar de serlo en el momento cuando cambi la regulacin sobre la materia, de la misma manera como, desde la sancin de la Ley de Eleccin y Remocin de Gobernadores, era lgico que estos funcionarios dejasen de ser representantes del Presidente de la Repblica en el territorio de un estado. As, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la citada Sentencia, la cual es de carcter vinculante, concluy que el artculo 174 de la Constitucin establece que la primera autoridad civil de los Municipios es el Alcalde, por lo que ningn funcionario distinto puede tener atribuciones que sean privativas de esas autoridades y que los Prefectos, Jefes Civiles y cualquier otra autoridad pueden vlidamente tener un mbito de actuacin coincidente con el territorio municipal, pero ello no implica, en ningn caso, la asuncin de los poderes que correspondan a los Alcaldes como primera autoridad civil del Municipio (resaltado nuestro). La Sala observa que la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, no confiere a ningn otro rgano de ningn otro Poder, horizontal o verticalmente distribuido, competencias sobre Registro Civil. Con ello, el legislador pudo haber asignado al Poder Electoral la totalidad del Registro Civil y derogar el Cdigo Civil o cualquier norma similar. No lo hizo, sin embargo, pues se orient por la prudencia, y decidi cumplir con la Carta Magna sin alterar nuestra tradicin jurdica. No obstante, la Sala seala que el hecho de que la Constitucin asigne al Poder Electoral el Registro Civil y Electoral no implica que

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sea slo ese Poder el que tenga facultad para llevarlo en su totalidad. Al contrario, nuestro ordenamiento se basa en el principio de colaboracin, acogido expresamente en el artculo 136 del Texto Fundamental y desarrollado de manera amplia por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica. La Sala estipula que el artculo 292 del Texto Fundamental fue claro al atribuir la competencia en materia de registro civil al Poder Electoral. La razn para apartarse de una tradicin secular es la misma que aconsej la creacin de un nuevo Poder del Estado en sentido orgnico, que se sumara a los tres tradicionales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ms otro novedoso: el Ciudadano). Ese propsito no es otro que procurar la correccin de los procesos electorales en el pas, tristemente empaados en demasiadas ocasiones. De esta manera, contina la Sala indicando que nuestra vigente Constitucin pretendi corregir ese despropsito y, para ello, instaur una centralizacin de ambos registros en uno solo, que pasara a denominarse Registro Civil y Electoral. De ahora en adelante no sera vlida la duplicidad registral, por lo que la legislacin que se dictase en desarrollo de las normas supremas debera atender a esa exigencia, verdadera nueva concepcin de un vasto complejo orgnico, de gran utilidad para una cantidad enorme de actuaciones. En este orden de ideas, la Sala seala que la Comisin de Registro Civil y Electoral creada por el artculo 292 de la Constitucin es el rgano a cuyo cargo est la centralizacin de la informacin del registro del estado civil de las personas naturales, el cual se forma de la manera prevista en la ley respectiva (artculo 57). La frase destacada por la Sala es fundamental: esa ley respectiva no es otra que el Cdigo Civil, por lo que sus disposiciones no han quedado derogadas, sino que deben ser aplicadas conjuntamente con las que ahora se encuentran en la Ley Orgnica del Poder Electoral. A esa Comisin le corresponde tambin asumir la formacin, organizacin, supervisin y actualizacin del registro civil y electoral (artculo 57). En atencin a la consideraciones expuestas la Sentencia indica que la competencia sobre Registro Civil y Electoral ha quedado atribuida al Poder Electoral, aun cuando la Ley Orgnica del Poder Electoral asign parte de esa competencia a los Municipios, con base

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en el principio de colaboracin y atendiendo a una tradicin secular, que se remonta a los registros eclesisticos y que continu luego del surgimiento de los registros estatales. Esa regulacin, por supuesto, podra ser sustituida por otra, a travs de una ley especial de registro civil, que lo asigne con exclusividad al Poder Electoral, sin participacin municipal. As las cosas, la Sala establece que algunos de los artculos del Cdigo Civil que se refieren al registro civil (445 a 523) se encuentran en contradiccin con los artculos 292 y 293, numeral 7 de la Constitucin, porque establecen poderes que ahora deben corresponder a la Comisin Nacional de Registro Civil y Electoral. As, aunque claramente ordena la Ley Orgnica del Poder Electoral que los libros debern llevarse segn lo que diga la ley respectiva Cdigo Civil esa ley debe quedar modificada advierte la Sala en aquellos aspectos que ahora deban entenderse como parte del Poder Electoral. En consecuencia, la Sala establece de una manera prctica la distribucin de la competencia: y Todo lo relativo al manejo de libros y realizacin de los asientos corresponder a las autoridades que determine el Cdigo Civil, sea la primera autoridad civil o aqullas que, por excepcin, hagan sus veces. Quedan excluidos de poder en esta materia los Concejos Municipales, salvo en el aspecto ya indicado, y los Registradores Principales. (Resaltado nuestro). En la oportunidad en que corresponda segn el Cdigo, las autoridades competentes para llevar los libros debern remitirlos a los Jueces de Primera Instancia en lo Civil, en cumplimento estricto de las formas que ordena ese Cdigo. Cumplida la labor judicial, esos mismos libros deben ir a la Comisin del Registro Civil y Electoral, parte del Poder Electoral, nico con competencia para llevar el registro central. En ejercicio de esa competencia, adems, dicha Comisin puede ejercer las facultades que establece la Ley Orgnica del Poder Electoral y los Alcaldes, como primeras autoridades civiles de los Municipios, deben mantener permanente-

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mente informados a la Comisin, para que sta pueda efectivamente cumplir con su cometido constitucional. y El resto de los rganos con competencia en materia de registro civil y electoral a los que se refiere la Ley Orgnica del Poder Electoral cumplirn las funciones que ese texto les atribuye.

De la manera antes planteada, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia fij interpretacin vinculante de los artculos 174, 292 y 293, numeral 7, del Texto Fundamental. Es importante destacar que en el momento en que la Sala interpreta los artculos antes mencionados, se encontraban vigentes la Ley de Registro Pblico y del Notariado, publicada en la Gaceta Oficial N 37.333, de fecha 27 de noviembre de 2001, y la Ley Orgnica del Poder Electoral, publicada en la Gaceta Oficial N 37.573, de fecha 19 de noviembre de 2002. Posteriormente, se public en la Gaceta Oficial N 38.204, de fecha 8 de junio de 2005, la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, siendo objeto de reforma, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial N 38.421, de fecha 21 de abril de 2006. De acuerdo a las ideas precedentemente expuestas, la Sindicatura Municipal de Chacao mediante dictamen estudi las disposiciones relativas a las leyes antes mencionadas para precisar cules fueron derogadas y cules son las aplicables en el nivel local, a los fines de determinar el alcance de la competencia atribuida al Alcalde en lo relativo al Registro Civil, a su vez definida en la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en el cual se seal:
Ley de Registro Pblico y del Notariado, Ley Orgnica del Poder Electoral, Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal: Relacin con la atribucin del Alcalde en materia de Registro Civil.

Por orden cronolgico, en primer lugar tenemos la Ley del Registro Pblico y del Notariado, cuyo artculo 1 prev que tiene como objeto regular la organizacin, el funcionamiento, la administracin y las competencias de los registros y notaras. Igualmente, el

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artculo 2 establece que el Decreto Ley tiene como finalidad garantizar la seguridad jurdica, la libertad contractual y el principio de legalidad de los actos o negocios jurdicos, bienes y derechos reales, mediante la automatizacin progresiva de sus procesos registrales y notariales. Pues bien, el Ttulo II denominado Los Registros Pblicos, dispone en su Captulo VII, Registro Civil, lo concerniente a su organizacin, los actos registrables, el registro de las personas jurdicas civiles y las instituciones auxiliares. En efecto, el artculo 66, numeral 2, establece que las Alcaldas como instituciones auxiliares en cuanto a informar al Registro Civil los nacimientos, matrimonios, defunciones y todo hecho que afecte el estado civil de las personas, facultad sta que se mantiene, visto que las Alcaldas actualmente deben colaborar con el rgano constitucionalmente competente en la formacin del Registro Civil. (resaltado nuestro). En segundo lugar, tenemos la Ley Orgnica del Poder Electoral, cuyo rgano rector es el Consejo Nacional Electoral y sus rganos subordinados son la Junta Nacional Electoral, la Comisin de Registro Civil y Electoral y la Comisin de Participacin Poltica y Financiamiento, cada uno con sus competencias propias atribuidas por la Ley. A su vez, cada rgano subordinado cuenta con determinados organismos para el ejercicio de sus funciones. La Ley en estudio contiene un Captulo denominado De la Comisin de Registro Civil y Electoral, cuyo artculo 57 seala lo siguiente:
Art. 57.La Comisin de Registro Civil y Electoral es el rgano a cuyo cargo est la centralizacin de la informacin del registro del estado civil de las personas naturales, el cual se forma de la manera prevista en la ley respectiva [Cdigo Civil]. Igualmente asumen la formacin, organizacin, supervisin y actualizacin del Registro Civil y Electoral (resaltado nuestro).

A su vez, la Oficina Nacional de Registro Civil del Poder Electoral tiene como competencia planificar, coordinar y controlar las actividades inherentes al Registro Civil de las personas naturales, en todo el territorio nacional, solicitar a las autoridades administrativas

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o judiciales la remisin de las decisiones que revoquen la nacionalidad, centralizar la informacin y documentacin concerniente al registro de los nacimientos, matrimonios, divorcios, defunciones y dems actos que modifiquen el estado civil de las personas, as como las resoluciones judiciales o administrativas que alteren, incidan o modifiquen la condicin de electora o elector y mantener actualizado el Registro del Estado Civil de las personas, mediante los mecanismos y procedimientos que a tal fin se establezcan, entre otras que sealen las leyes y los reglamentos. De acuerdo a lo anterior, y tal como qued expresado en el Captulo preliminar de esta opinin, el Poder Electoral, mediante la Comisin de Registro Civil y Electoral, asume la formacin, organizacin, supervisin y actualizacin del Registro Civil y Electoral. Sobre el particular, analizando las funciones que le fueron atribuidas, se desprende que dicha Comisin, previa aprobacin del Consejo Nacional Electoral (ente rector), dictar lineamientos generales en torno a las normas y procedimientos que habrn de seguirse para el levantamiento e inscripcin del Registro del Estado Civil de las personas, as como para el control y seguimiento de dicho Registro, y girar instrucciones de obligatorio cumplimiento a los alcaldes y otros funcionarios para la inscripcin y levantamiento de las actas de Registro del estado Civil de las personas, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 59 de la Ley en estudio. As las cosas, podra llegarse a plantear un conflicto internormativo entre las leyes antes mencionadas, visto que ambas regulan la materia concerniente al Registro Civil, motivo por el cual resulta indispensable determinar cul de ellas prevalece sobre la otra, a los efectos prcticos de su implementacin a nivel local. Segn la situacin antes planteada, la Ley Orgnica del Poder Electoral por ser la Ley que desarrolla lo relativo a la competencia constitucional en materia de Registro Civil y Electoral atribuida al Poder Electoral, prevista en el numeral 7, del artculo 293 de la Carta Magna, es de aplicacin preferente con respecto a la Ley de Registro Pblico y del Notariado. As, resulta lgico concluir que la Ley Orgnica del Poder Electoral prevalece y priva sobre las disposiciones de la Ley del Registro

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Pblico y del Notariado, en lo relativo al Registro Civil y Electoral, por ser la Ley que desarrolla los principios y competencias Constitucionales relativos al Poder Electoral. En efecto, esta aplicacin preferente de la Ley Orgnica del Poder Electoral sobre la Ley del Registro Pblico y del Notariado es consecuencia de uno de los Principios de Resolucin de Conflictos Internormativos comnmente denominado Principio de Especialidad, el cual ha sido definido como un sistema de exclusiones y separaciones de orden Constitucional atendiendo a la especificidad de la materia de que se trate. Adicionalmente, es importante sealar que en el mbito normativo existe el llamado Principio de Sucesin Cronolgica que postula el poder modificatorio o derogatorio de las leyes posteriores sobre las leyes anteriores, siempre y cuando las primeras sean de mayor o igual rango que las segundas. En el presente caso, de una simple lectura de la Ley Orgnica del Poder Electoral y de la Ley de Registro Pblico y del Notariado, puede observarse que la primera es posterior a la segunda, lo cual originara en principio la derogatoria de los artculos de la Ley anterior que colidan con las disposiciones de la Ley posterior. En tal sentido, el autor Jos Pea Sols, en la obra Manual de Derecho Administrativo, seala que el Principio de sucesin Cronolgica ...se expresa con el conocido aforismo que postula que Ley posterior deroga a Ley anterior, entendiendo por Ley a todo tipo de fuente de Derecho, pero su operativizacin requiere que la norma que se pretende derogar (anterior) sea de igual o inferior rango jerrquico que la norma posterior, y que ambas pertenezcan al mismo subsistema, pues no opera entre subsistemas distintos, y tampoco cuando la Ley posterior es de menor rango que la anterior. El aludido principio aparece recogido en el artculo 7 del Cdigo Civil. Sin embargo, en casos como el presente la aplicacin de este Principio no conducea necesariamente a la derogatoria de las normas de la Ley anterior que estn en conflicto con la Ley posterior, sino que simplemente es un elemento revelador que demuestra el propsito del legislador de regular la materia (Registro Civil y Electoral) de una nueva manera, apegada a la letra constitucional.

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De acuerdo a lo anteriormente expuesto, consideramos que la normativa prevista en la Ley de Registro Pblico y del Notariado, en cuanto al Registro Civil (artculos 62 al 66), deben considerarse derogados, por las disposiciones de la Ley Orgnica del Poder Electoral, especficamente las referidas a la Comisin de Registro Civil y Electoral (artculos 57 al 63), visto que actualmente la formacin, organizacin, supervisin y actualizacin del Registro Civil y Electoral es competencia de la referida Comisin. As mismo, considera este rgano Asesor que el resto de la normativa de la Ley de Registro Pblico y del Notariado relativas al Registro en general se encontrarn vigentes en tanto y en cuanto no colidan con las disposiciones previstas en la Ley Orgnica del Poder Electoral o con las directrices y lineamientos dictados por la Comisin de Registro Civil y Electoral. En tercer lugar, tenemos la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, la cual siendo cnsona con lo establecido en la Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia referida en el Captulo anterior, prev en su artculo 88, numeral 14, como una de las competencias del Alcalde, realizar las atribuciones que en materia de Registro Civil del Municipio le asigne el Poder Electoral. Con esta atribucin expresa de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, se disipa la duda en cuanto a la confusin que existi entre los prefectos, jefes civiles y alcaldes, en lo relativo a quin representaba la primera autoridad civil del Municipio. Como consecuencia de ello, los alcaldes deben asumir la atribucin que le confiere la mencionada Ley en lo relativo al Registro Civil, acatando las instrucciones que gire en lo sucesivo la Comisin de Registro Civil y Electoral, como rgano del Poder Electoral encargado de la centralizacin de la informacin del Registro del Estado Civil de las personas naturales. No obstante lo anterior, el artculo 37, numeral 12 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, establece como una atribucin del Presidente de la Junta Parroquial llevar el registro de los matrimonios que celebre, dentro del mbito territorial correspondiente, de conformidad con los parmetros establecidos en el Cdigo Civil y acatando lo previsto en la Sentencia de la Sala Constitucional

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del Tribunal Supremo de Justicia tantas veces mencionada en esta opinin. Por ltimo, es importante sealar que en fecha 20 de abril de 2006, la Asamblea Nacional aprob en Segunda Discusin la Ley de Registro Pblico y del Notariado, la cual derogar a la Ley del Registro Pblico y del Notariado en que se fundament el presente estudio. La Ley Sancionada suprime el Captulo referido al Registro Civil e incluye uno intitulado Registro Principal, cuyo artculo 70 seala que la organizacin del Registro Principal podr estar integrada por registros territoriales y por un Registro Principal Central, la cual ser definida en el Reglamento correspondiente. Asi mismo, dicha Ley Sancionada prev un Captulo denominado Registro Principal, cuyo artculo 73 establece que El Registro Principal es fuente de informacin del Registro Civil y Electoral, de conformidad con lo establecido en la Ley Orgnica del Poder Electoral y el artculo 74 prev a la Alcalda como una institucin auxiliar para informar al Registro Principal los nacimientos, matrimonios, defunciones y todo hecho que afecte el estado civil de las personas, manteniendo inclume el artculo 66 de la Ley de Registro Pblico y del Notariado vigente. De manera que, la Ley de Registro Pblico y del Notariado sancionada recientemente no modifica de manera sustancial la competencia atribuida al Alcalde por el numeral 14, artculo 88, de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal, en cuanto al Registro Civil, visto que tal materia ahora es regulada por la Ley Orgnica del Poder Electoral, de acuerdo al mandato constitucional previsto en el artculo 292 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. (Resaltado nuestro), Ahora bien, dejado establecido lo anterior en materia de registro civil corresponde ahora determinar qu ocurre con la tramitacin de una serie de documentos, en particular con la Constancia de Buena Conducta y de Mudanza, que eran emitidas por las Prefecturas y Jefaturas Civiles, las cuales como ya ha quedado expresado, cesaron en sus funciones para ser sustituidas por las Casas del Poder Comunal.

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Al respecto, consideramos que ante el vaco legal que ha generado el referido Decreto N 0248, la tramitacin de la Constancia de Buena Conducta, que es el documento que se emite para dejar testimonio de que la persona goza de buena conducta dentro del seno de su comunidad y la Constancia de Mudanza, deben ser asumidas por las Alcaldas respectivas, en virtud de no existir prohibicin legal para ello y en aras de brindar seguridad y certeza jurdica a los administrados. En este sentido, en el caso de la Alcalda de Chacao podran ser la Direccin de Justicia Municipal y la Junta Parroquial las que asuman la emisin de las citadas constancias por su estrecha vinculacin con las atribuciones que ejercen.

II. DERECHOS CONSTITUCIONALES

1. Estado Social de Derecho. 2. Derecho a la propiedad. 3. La irretroactividad de la Ley. 4. Violacin al derecho de igualdad o no discriminacin.

1.

Estado Social de Derecho

Sobre el concepto de Estado Social de Derecho la Sala Constitucional del Mximo Tribunal10 ha mencionado lo siguiente:
...sobre el concepto de Estado Social de Derecho, la Sala considera que l persigue la armona entre las clases, evitando que la clase dominante, por tener el poder econmico, poltico o cultural, abuse y subyugue a otras clases o grupos sociales, impidindoles el desarrollo y sometindolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categora de explotados naturales y sin posibilidad de redimir su situacin. A juicio de esta Sala, el Estado Social debe tutelar a personas o grupos que en relacin con otros se encuentran en estado de debilidad o minusvala jurdica, a pesar del principio del Estado de Derecho Liberal de la igualdad ante la ley, el cual en la prctica no resuelve nada, ya que situaciones desiguales no pueden tratarse
10 Sentencia N 85 de Sala Constitucional, Expediente N 01-1274 de fecha 24/01/2002.

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con soluciones iguales. El Estado Social para lograr el equilibrio interviene no slo en el factor trabajo y seguridad social, protegiendo a los asalariados ajenos al poder econmico o poltico, sino que tambin tutela la salud, la vivienda, la educacin y las relaciones econmicas, por lo que el sector de la Carta Magna que puede denominarse la Constitucin Econmica tiene que verse desde una perspectiva esencialmente social. El Estado Social va a reforzar la proteccin jurdico-constitucional de personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o econmicas en una posicin jurdico-econmica o social de debilidad, y va a aminorar la proteccin de los fuertes. El Estado est obligado a proteger a los dbiles, a tutelar sus intereses amparados por la Constitucin, sobre todo a travs de los Tribunales; y frente a los fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos.

En otras palabras, el Estado Social de Derecho lo que busca es proteger al dbil jurdico, pero en ningn momento, de este concepto se desprende, que se ha dejado la idea tradicional de que el derecho se agota en la ley, para oponer otro postulado, que es la primaca normativa de los derechos consagrados en la Constitucin. Si compartimos la interpretacin que en Un Estado Social de Derecho, los poderes pblicos son responsables o corresponsales entre s, en lograr una convivencia pacfica y la vigencia de un orden ms justo, pero rechazamos categricamente que, bajo el concepto del Estado Social de Derecho, se pretenda desconocer la ley e intentar entonces omitir el ordenamiento urbanstico, el cual es de orden pblico. Por tal motivo, es que el Juez de primera instancia acertadamente seal que: El Estado Social y de Derecho, no puede ser interpretado contra legem, en el entendido que deba autorizarse construcciones impuestas en contra de las variables que las controlan, toda vez que dicha pretensin ira precisamente contra el Estado de Derecho, en especial, cuando la materia urbanstica es considerada de orden pblico, debiendo la parte interesada ajustar su construccin a las variables urbanas fundamentales. 2. Derecho a la Propiedad

Para realizar algunas consideraciones con relacin al derecho de propiedad, conviene revisar lo expresamente establecido en el artcu-

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lo 115 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el cual reza lo siguiente:

Art. 115.Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposicin de sus bienes. La propiedad estar sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pblica o de inters general. Slo por causa de utilidad pblica o inters social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnizacin, podr ser declarada la expropiacin de cualquier clase de bienes.

Por su parte, el artculo 545 del Cdigo Civil, establece:

Art. 545.La propiedad es el derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva, con las restricciones y obligaciones establecidas por la Ley.

En razn de lo anterior, y de acuerdo con el artculo 115 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, en afinidad con el artculo 545 del Cdigo Civil, el derecho constitucional a la propiedad, entendido como pertenencia y titularidad, est conformado por una serie de facultades que conllevan la potestad de excluir a los dems en el ejercicio de las facultades integrantes del derecho y, que a su vez, comporta el cumplimiento de ciertos deberes inherentes al ejercicio del mismo. De este modo, el titular del derecho de propiedad est facultado para usar, gozar y disfrutar de la cosa; no obstante, atendiendo siempre a los lmites impuestos por el ordenamiento jurdico debido a su funcin social, los cuales, en ningn modo, constituyen un menoscabo o negacin en el ejercicio de tal derecho. Igualmente, la previsin contenida en el artculo 115 de la Constitucin vigente, se configura como una garanta a favor del titular del derecho all consagrado, lo que lo faculta, de un lado, para ejercer la defensa contra quien pretenda obstaculizar o impedir el ejercicio y goce legtimo del derecho en referencia, y de otro lado, le garantiza al particular que toda limitacin sea impuesta por Ley al derecho que ostenta.

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En tal sentido, la doctrina y la jurisprudencia han sido contestes en sealar que este derecho tiene un carcter relativo, en razn de que est sujeto a una reglamentacin mediante Ley, siempre y cuando ello se realice a los fines de colocarle lmites para compensar la garanta de otros derechos constitucionales o bien por razones de utilidad pblica o de inters general. De este modo, el derecho de propiedad puede estar limitado en cuanto a su extensin, desde un punto de vista horizontal y vertical; y, en cuanto a la intensidad, a los fines de armonizar el poder del titular con el de otros propietarios, lo cual est vinculado con el respeto a las relaciones de vecindad y con el inters pblico. Tal afirmacin ha sido ratificada reiteradamente por la jurisprudencia tanto del Tribunal Supremo de Justicia como por la extinta Corte Suprema de Justicia, quien en sentencia de fecha 13 de abril de 1999, en el caso: Eliseo Sarmiento sostuvo que:
Contempla el artculo 99 de la Constitucin la garanta del derecho de propiedad. Ello implica, sin ms, que dicho derecho en nuestro pas est reconocido y por ello protegido por las distintas garantas previstas en el ordenamiento jurdico, entre ellas la de la reserva legal. Se trata de un derecho constitucional que tiene como lmites, por una parte, obviamente, el derecho de los dems y, por otra parte, la que imponga el legislador en virtud del inters pblico o social (...). Ahora bien, la forma como el legislador puede hacer socialmente til la propiedad es, precisamente, haciendo uso de la facultad, derivada de la norma en comento, de someter al titular del derecho de propiedad a contribuciones, restricciones y obligaciones vinculadas a la condicin de propietario con fines de utilidad pblica o de inters general.

Ahora bien, es menester precisar que los actos de contenido limitativo de los derechos de los particulares como aqullos que afectan el derecho a la propiedad, y que son dictados por la autoridad administrativa como manifestacin de su voluntad, son llevados a cabo en ejercicio de la potestad de polica, la cual, de igual forma, se encuentra limitada por el principio de legalidad.

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3.

La Irretroactividad de la Ley

El artculo 24 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 recoge, en idnticos trminos el contenido del artculo 44 de la Constitucin de 1961, el principio de irretroactividad de la ley, de la siguiente manera:
Art. 24.Ninguna disposicin legislativa tendr efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarn desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarn en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron (resaltado nuestro). Cuando haya dudas se aplicar la norma que beneficie al reo o a la rea.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableci lo siguiente:

La inclinacin de la redaccin de la norma hacia la aplicacin de este principio en la especial materia penal no puede conducir, en modo alguno, a entender que la irretroactividad de las leyes es nicamente garanta penal, y no exigible en relacin con las normas que regulen otros mbitos jurdicos. Antes por el contrario, se trata de un principio general del Derecho, que fue elevado, en nuestro ordenamiento jurdico, al rango de derecho constitucional, cuya importancia es tal que, como sostuvo esta Sala en sentencia N 1.507 de 05-06-03 (Caso Ley de Regulacin de la Emergencia Financiera), no es susceptible siquiera de restriccin ni suspensin en el caso de regmenes de excepcin. En relacin con este principio, la jurisprudencia de esta Sala (entre otras, sentencias 1.760/2001; 2.482/2001, 104/2002 y 1.507/2003), ha sealado lo siguiente: Una elemental regla de tcnica fundamental informa que las normas jurdicas, en tanto preceptos ordenadores de la conducta de los sujetos a los cuales se dirigen, son de aplicacin a eventos que acaezcan bajo su vigencia, ya que no puede exigirse que dichos sujetos (naturales o jurdicos, pblicos o privados) se conduzcan u operen conforme a disposiciones inexistentes o carentes de vigencia para el momento en que hubieron de actuar.

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La garanta del principio de irretroactividad de las leyes est as vinculada, en un primer plano, con la seguridad de que las normas futuras no modificarn situaciones jurdicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, es decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o situaciones concebidas bajo un rgimen previo a aqul que innove respecto a un determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto. En un segundo plano, la irretroactividad de la ley no es ms que una tcnica conforme a la cual el Derecho se afirma como un instrumento de ordenacin de la vida en sociedad. Por lo que, si las normas fuesen de aplicacin temporal irrestricta en cuanto a los sucesos que ordenan, el Derecho, en tanto medio institucionalizado a travs del cual son impuestos modelos de conducta conforme a pautas de comportamiento, perdera buena parte de su hlito formal, institucional y coactivo, ya que ninguna situacin, decisin o estado jurdico se consolidara. Dejara, en definitiva, de ser un orden. Ahora bien, como afirma JOAQUN SNCHEZ-COVISA, la nocin de retroactividad se encuentra intrnsecamente relacionada con la nocin de derecho adquirido, si se entiende por tal aquel que no pueda ser afectado por una ley sin dar a la misma aplicacin retroactiva, por lo que ambos son el aspecto objetivo y el aspecto subjetivo de un mismo fenmeno, expresin que esta Sala ha hecho suya en sentencias Nos 389/2000 (Caso Digenes Santiago Celta) y 104/2002 (Caso Douglas Rafael Gil), entre otras. En consecuencia, esta Sala considera que ha de partirse de la premisa de que una ley ser retroactiva cuando vulnere derechos adquiridos11.

Asunto por dems complejo es la determinacin de en qu casos una norma jurdica es retroactiva y, en consecuencia, cundo lesiona un derecho adquirido. Para ello, la autorizada doctrina que se cit delimita cuatro supuestos hipotticos: (i) cuando la nueva Ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho verificado antes de su entrada en vigencia, y afecta tambin las consecuencias jurdicas subsiguientes de tal supuesto; (ii) cuando la nueva ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho que se verific antes de su entrada en vigencia; (iii) cuando la nueva ley afecta las consecuencias jurdi11 SNCHEZ-COVISA HERNANDO, Joaqun, La vigencia temporal de la Ley en el ordenamiento jurdico venezolano, 1941, pp. 149 y 137.

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cas pasadas de un supuesto jurdico que se consolid antes de su entrada en vigencia; y (iv) cuando la nueva ley slo afecta o regula las consecuencias jurdicas futuras de un supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia. En los tres primeros supuestos, no hay duda de que la nueva Ley tendr autnticos efectos retroactivos, pues afecta la existencia misma de supuestos de hecho (Actos, hechos o negocios jurdicos) o bien las consecuencias jurdicas ya consolidadas de tales supuestos de hecho que se verificaron antes de la vigencia de esa nueva Ley, en contradiccin con el principio tempus regit actum y, en consecuencia, con el precepto del artculo 24 constitucional. En el caso de la cuarta hiptesis, la solucin no es tan fcil, ante lo cual SNCHEZ-COVISA propone postura que comparte esta Sala que habr de analizarse el carcter de orden pblico o no de la norma jurdica que recin sea dictada, para determinar si su aplicacin no puede renunciarse o relajarse por voluntad de las partes (Ob. cit., pp. 166 y ss.) y, en caso afirmativo, la nueva legislacin puede vlidamente y sin ser retroactiva regular las consecuencias futuras de las relaciones existentes, siempre que se respeten los hechos y efectos pasados12. De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende claramente que existen cuatro (4) supuestos para la procedencia de la retroactividad de la ley, siempre y cuando la nueva ley haya lesionado derechos adquiridos, a saber: 1) cuando la nueva Ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho verificado antes de su entrada en vigencia, y afecta tambin las consecuencias jurdicas subsiguientes de tal supuesto; 2) cuando la nueva ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho que se verific antes de su entrada en vigencia; 3) cuando la nueva ley afecta las consecuencias jurdicas pasadas de un supuesto jurdico que se consolid antes de su entrada en vigencia; y 4) cuando la nueva ley slo afecta o regula las consecuencias jurdicas futuras de un supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia.

12

Sentencia de fecha 15 de febrero de 2005, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Magistrado Ponente: Pedro Rafael Rondn Haaz. Expediente No. 03-2523.

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DOCTRINA ADMINISTRATIVA

4.

Violacin al Derecho de Igualdad o No Discriminacin

El derecho a la igualdad se encuentra consagrado en el artculo 21 de la Constitucin Bolivariana de la Repblica de Venezuela, el cual es del tenor siguiente:
Art. 21.Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia: 1. No se permitirn discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condicin social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona. La ley garantizar las condiciones jurdicas y administrativas para que la igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptar medidas positivas a favor de personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; proteger especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.

2.

Al efecto, la Sala Constitucional ha interpretado que para que ocurra la violacin del derecho a la igualdad se requiere que las situaciones jurdicas subjetivas en comparacin se encuentren en las mismas condiciones fcticas y, por ello, deban ser objeto de idntica regulacin jurdica. En otros trminos, para que se produzca una violacin o amenaza de violacin al derecho a la igualdad y a no ser sometido a trato discriminatorio, es necesario que se est en presencia de circunstancias semejantes y que se le otorgue un tratamiento jurdico distinto a dos sujetos en idntica situacin. (Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 22 de julio de 2004, caso Blanca Acevedo Castellanos). En este mismo orden de ideas, debe advertirse que este derecho a la igualdad de trato frente a la ley, est dirigido a personas que se encuentran en igualdad de condiciones frente a la misma, es decir, frente a los mismos supuestos de hecho. En efecto, tal y como ha sido sealado por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa:

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Este derecho ha sido interpretado como el derecho de los ciudadanos a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos lo que se le concede a otros, en paridad de circunstancias. Es decir, que en virtud de este principio, no deben establecerse diferencias entre los que se encuentran en las mismas condiciones. La verdadera igualdad consiste en tratar de manera igual a los iguales y desigualmente a los que no pueden alegar esas mismas condiciones y circunstancias predeterminadas por la Ley, ya que estas no obedecen a intereses de ndole individual sino a la utilidad general (destacado agregado) (Sentencia N 01.131 del 24 de septiembre de 2002).

De lo anterior, se desprende entonces, que slo existir una violacin del derecho a la igualdad ante la ley cuando se da tratamiento diferente a dos situaciones jurdicas idnticas, sin fin ni razn alguna. Para ello, es necesario demostrar fehacientemente esa situacin de identidad, es decir, la exactitud existente entre las circunstancias de hecho que acontecieron en la realidad y, por tanto, el trato diferente entre ellas.

III. POTESTADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

1. Potestad Urbanstica. A. Sanciones establecidas en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica. 2. Situaciones jurdicas a raz de la Derogatoria de la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio.

1.

Potestad urbanstica

A. Sanciones establecidas en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica El artculo 109 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica establece las sanciones que deben ser impuestas a las personas que no cumplan con las normas establecidas en dicha Ley, al sealar expresamente que:

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DOCTRINA ADMINISTRATIVA

Art. 109.Toda persona natural o jurdica que realice obras o actividades urbansticas sin haber cumplido con las normas establecidas en esta Ley ser sancionado de acuerdo a: 1. Cuando haya cumplido con las variables urbanas fundamentales, pero no haya dado cumplimiento a lo establecido en el artculo 84 la autoridad urbanstica local proceder a la paralizacin inmediata de la obra hasta tanto cumpla con los artculos 84 y 85 de la presente Ley. El interesado podr continuar la obra una vez presentados los recaudos establecidos en la Ley y obtenida la constancia a que se refiere el artculo 85. 2. Cuando viole las variables urbanas fundamentales la autoridad urbanstica local proceder a la paralizacin de la obra y a la demolicin parcial o total de la misma, de acuerdo a las normas que haya incumplido. El responsable ser sancionado con multa equivalente al doble del valor de la obra demolida. Slo podr continuar la ejecucin del proyecto, cuando haya corregido la violacin, pagado la multa respectiva y obtenido la constancia a que se refiere el artculo 85.

De la norma transcrita queda claro que, toda persona que haya iniciado una obra o construccin urbanstica sin dar cumplimiento a los deberes impuestos por la ley, ser responsable y sancionada dependiendo de la irregularidad cometida. As, de conformidad con el numeral 1 del precitado artculo 109, en el caso que la persona haya iniciado una obra sin haber cumplido previamente el deber de notificar a las autoridades urbansticas locales de dar inicio a una obra, se le ordenar paralizar la misma inmediatamente hasta que el interesado cumpla, segn el caso, con los artculos 84 y 85 de esa misma ley. El responsable en notificar a la Administracin sobre el inicio de toda obra, es la persona natural o jurdica que la vaya a ejecutar, es decir, la persona que la va a desarrollar en su beneficio, sin importar si es o no el correspondiente propietario del inmueble. Una vez que el interesado responsable presente los recaudos y cumpla con lo establecido en los artculos 84 y 85 de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, podr continuar con la obra en cuestin.

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DE LA

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En segundo lugar, de conformidad con el numeral 2 antes citado, cuando la obra de construccin viole las Variables Urbanas Fundamentales establecidas en el artculo 86 para las urbanizaciones y el artculo 87 para las edificaciones, las autoridades urbansticas debern proceder a ordenar la paralizacin de la misma y ordenar, adems, como medida restitutoria del orden urbano, la demolicin de la obra. Tambin se sancionar al particular con una multa equivalente al doble del valor de la obra que tenga que ser demolida. 2. Situaciones jurdicas a raz de la Derogatoria de la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio

Como punto previo, parece acertado revisar algunos conceptos bsicos del Derecho, que aporten luces para la resolucin de lo planteado y vislumbre los criterios a seguir: La ley, constituye sin duda fuente fundamental del derecho, en razn de su funcin reguladora de conductas y cimiento de la sociedad. La obligatoriedad de su cumplimiento conlleva al orden del contexto humano, y erradica toda posibilidad de anarqua. Ello as, encontramos las llamadas leyes especiales y las leyes orgnicas. Las primeras guardan en su seno el desarrollo legislativo de una materia especfica, y las segundas desarrollan derechos constitucionales, organizan los poderes pblicos o sirven de marco normativo a otras leyes. As pues, concibindola como norma jurdica de carcter obligatorio, toda ley debe ser sometida a un proceso de formacin, que en el caso venezolano, se encuentra contemplado en los artculos 202 y siguientes de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela; que conceptual y fcticamente comprende tres pasos bsicos: 1) INICIATIVA DE LA LEY13: Comprende la elaboracin de un Proyecto de Ley para la regulacin de la materia que desea reglarse.

13

Art. 204 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N 5.453 Extraordinario del 24 de marzo de 2000.

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2)

DISCUSIN DE LA LEY14: Para convertirse en ley, todo proyecto deber ser discutido no menos de dos veces en el seno del rgano legislativo; el cual queda facultado para su sancin. PROMULGACIN DE LA LEY15: Corresponde al Ejecutivo Nacional como colaborador importante en el proceso. La promulgacin lleva intrnseco tres elementos: a) Promulgacin en estricto sentido: Acto en el cual, el Presidente o Presidenta de la Repblica impone el respectivo Cmplase a la ley sancionada. b) Publicacin de la ley: Se concreta con la divulgacin de la ley para su conocimiento, a travs de su aparicin en Gaceta Oficial. c) Entrada en vigencia: Es el momento en el cual la ley comienza a regir; pudiendo verificarse de manera inmediata (es obligatoria desde el momento de su publicacin); o diferida (lapso de tiempo o vacatio legis entre su publicacin y entrada en vigencia, establecido en el seno de dicha ley).

3)

Visto lo anterior, tenemos que existen una serie de requisitos concurrentes y sistemticos para que una formulacin normativa adquiera fuerza de ley, y entre a formar parte del ordenamiento jurdico de un Estado; es decir, la omisin de cualquiera de esas fases, conllevara a considerar que dicha formulacin no es ms que eso, un diseo de ley que no tiene ni el carcter ni la fuerza de ley. Ahora bien, en concatenacin con esto, no en vano establecen tanto el Cdigo Civil Venezolano en su artculo 7 como la Carta Magna en su artculo 218, el principio lex posterior derogat legi priori, segn el cual solamente una nueva ley puede derogar una ley anterior. En el caso que nos ocupa, las implicaciones que trae consigo la derogacin como supresin de una norma del orden jurdico, y su falta de aplicabilidad de all en adelante (irreversibilidad), tambin nos interesan. As pues, la derogacin se clasifica en derogacin interna y externa. La primera implica que por una causa interna de la ley, sta sea
14 15 Art. 207 ibd. Art. 214, ibdem.

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DE LA

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suprimida; y la derogacin externa se evidencia cuando su supresin del ordenamiento se produce por una nueva ley que as lo establezca expresamente. Considerando todas las afirmaciones doctrinarias expuestas, observamos, que en el caso concreto, en fecha 23 de septiembre de 2005, mediante Gaceta Oficial N 38.279, fue promulgada la Ley para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, cuya Disposicin Derogatoria nica estableca que Quedan derogadas la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio (Gaceta Oficial N 3.238 del 11 de agosto de 1983), la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica (Gaceta Oficial N 33.868 del 16 de diciembre de 1987) y todas las disposiciones contrarias a la normativa de la presente ley, agregando dicho texto, en su Disposicin Final Cuarta, que la ley entrara en vigencia a los seis (6) meses de su publicacin en Gaceta Oficial. Ahora bien, en fecha 1 de marzo de 2006, en Gaceta Oficial N 38.388, se public das antes del trmino de la vacatio legis, una reforma parcial a la Ley para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, cuyo artculo 1 estableca una nueva prrroga para su entrada en vigencia, extendindose la vacancia hasta el 31 de agosto de 2006. Posteriormente, en Gaceta Oficial N 5.820 Extraordinario del 1 de septiembre de 2006, nuevamente se extiende la vacatio legis para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, hasta el 28 de febrero de 2007. Posteriormente, en fecha 27 de febrero de 2007, Gaceta Oficial N 38.633, es publicada la Ley Orgnica Derogatoria de la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, la cual establece en su artculo 1, que se deroga la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio sancionada el 15 de agosto de 2006 y publicada en la Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 5.820 Extraordinario, de fecha 1 de septiembre de 2006. En concatenacin con lo anterior, y de acuerdo a lo solicitado, conviene entonces revisar lo relativo a la reviviscencia de las leyes y sus implicaciones en el orden jurdico vigente.

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DOCTRINA ADMINISTRATIVA

En trminos estrictamente conceptuales, el trmino reviviscencia puede entenderse como la accin y efecto de revivir algo; pero a la luz del derecho y sus normas, la reviviscencia implica que una vez que las normas han sido derogadas, dejan de pertenecer al ordenamiento jurdico, y solamente mediante el ejercicio de la potestad normativa una ley derogada pueden recuperar su vigencia, siendo consecuencia inmediata el concebirla como una nueva norma. Jurisprudencialmente, el Mximo Tribunal de la Repblica en Sala Constitucional ha establecido lo siguiente:
(...) En criterio de esta Sala, la llamada reviviscencia de las leyes que han sido objeto de derogatoria expresa por otras leyes, dictadas por la autoridad competente siguiendo para ello el procedimiento establecido en la Constitucin, constituye un acto negativo del legislador, que colide directamente con el denominado efecto derogatorio arquetpico, el cual consiste primordialmente en la cesacin de la vigencia de la ley, es decir, en la cesacin de su pertenencia activa al ordenamiento (...) dado que deja de poseer una ilimitada capacidad reguladora. La eficacia o aplicabilidad a situaciones concretas de la ley derogada depende, en cambio de la diversa incidencia de las normas de Derecho intertemporal sobre el fenmeno derogatorio. As, desde el momento en que el efecto derogatorio que sigue a un acto de derogacin expresa no es sino consecuencia del ejercicio de la potestad legislativa, slo el renovado ejercicio de sta puede volver a otorgar vigencia. La nica verdadera excepcin a esta regla general es la invalidez de la ley derogatoria, ya que la nulidad arrastra todos los efectos de la ley, incluido el efecto derogatorio. De todo ello se sigue que el rasgo ltimo o ncleo esencial del efecto derogatorio arquetpico consiste precisamente en su irreversibilidad; esto es, salvo en los casos de invalidez, la vigencia perdida no puede, por definicin, ser recuperada: slo un nuevo acto positivo de legislacin puede otorgar vigencia; pero, en este caso, se tratara ya de una nueva ley16.

El principio de la irreversibilidad del efecto derogatorio de las leyes, junto con otros tpicos del Estado democrtico y social de
16 DEZ-PICAZO, Luis Mara, La irreversibilidad en cuanto ncleo esencial de efecto derogatorio, en La Derogacin de las Leyes, Madrid, Civitas, 1990, pp. 255 y 256.

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Derecho y de Justicia, como son el principio de jerarqua de la Norma Fundamental, el principio de la primaca de los derechos humanos, el principio de legalidad de la actividad de la Administracin y el principio la irretroactividad de las leyes, previstos en los artculos 7, 19, 25, 24 y 137 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, se encuentran ntimamente vinculados a la nocin de seguridad jurdica, como premisa axiolgica de todo ordenamiento jurdico y expectativa razonable de todos los ciudadanos, la cual puede entenderse, en armona con la doctrina de esta Sala (vid. sentencia N 1.928/2002, del 15-08) como suma certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdiccin de la arbitrariedad (...) pero que, si se agotara en la adicin de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurdica es la suma de esos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurdico, la justicia y la igualdad en libertad (Cfr. Antonio Enrique Prez Luo, La Seguridad Jurdica, 2da. edicin, Barcelona, Ariel, 1994, p. 40). (...). A la luz de lo anterior, el deber ser del proceso de supresin de ley, lleva intrnseco la irreversibilidad de sus efectos en cuanto a la desincorporacin de la norma del orden jurdico, y salvo una nueva manifestacin de la potestad legislativa que la reviva, entrar en vigencia nuevamente, pero deber considerarse como una nueva ley. Ello as, en el caso planteado, la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, tal y como se observa en la resea hecha lneas anteriores, si bien cumpli con algunos requisitos para su formacin, su entrada en vigencia siempre fue postergada, hasta que el 27 de febrero de 2007, mediante Gaceta Oficial y horas antes de vencerse la ltima prrroga de su vacatio legis, fue definitivamente derogada; evidencindose entonces, que su incorporacin activa al orden jurdico nunca se materializ. En razn de esto, y en atencin a la vigencia o no de Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, se observa que si bien entre sus disposiciones la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de Ordenacin del Territorio estableca la derogatoria expresa de las mismas, al no verificarse su entrada en vigencia, no puede considerarse que tal derogatoria se haya materializado, y que por ende dichas leyes hayan dejado

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de regir efectivamente la materia bajo su regulacin. Adicional a este planteamiento se observa que con relacin a la Ley Derogatoria de la Ley para la Planificacin y Gestin de Ordenacin del Territorio, puede alegarse su invalidez en virtud de carecer de objeto, ya que la ley que vino a suprimir nunca entr en vigencia, y por ende, la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio no puede ser derogada. En el mismo orden de ideas, cuando nos planteamos la posibilidad de haberse dado o no la reviviscencia respecto a la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio y la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, observamos que si la norma jurdica que las suprima nunca entr en vigencia, mal puede decirse que con su derogatoria se reactivan sus potestades reguladoras, pues en primer lugar, nunca entraron en vigencia en virtud de las sucesivas vacatio legis a las que estuvo sujeta; y tomar su ley derogatoria como aquel acto que las revivi, tampoco tiene sentido, al determinarse su invalidez en razn de carecer de objeto, consecuencialmente porque la norma que vena a suprimir nunca form parte activa del ordenamiento jurdico. Con relacin al planteamiento de las materias reguladas en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica y en la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio, as como aquellas que deberan contener la nueva regulacin, todo ello en virtud de declaraciones emitidas por un representante de la Asamblea Nacional, referidas a que la materia urbanstica y de ordenacin del territorio sern reguladas en una supuesta ley del territorio nacional. En primer trmino, la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica fue publicada en Gaceta Oficial N 33.868 el 16 de diciembre de 1987, fijando como su objeto la organizacin de los centros poblados, en pro de su desarrollo y conservacin. Ello as, los dos primeros artculos de ese cuerpo normativo dibujan la finalidad de sus preceptos, estableciendo textualmente lo siguiente:
Art. 1.La presente Ley tiene por objeto la ordenacin del desarrollo urbanstico en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armnico de los centros poblados. El desarrollo urbanstico salvaguarda los recursos ambientales y la calidad de vida en los centros urbanos.

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Art. 2.La ordenacin urbanstica comprende el conjunto de acciones y regulaciones tendentes a la planificacin, desarrollo, conservacin y renovacin de los centros poblados (...).

Por su parte, la Ley Orgnica para la Ordenacin del Territorio comprende aquel conjunto de normas que buscan por una parte la reparticin de los recursos econmicos y humanos en el espacio, y por otro lado, que con la organizacin del espacio, pueda darse una adecuada distribucin de esos recursos humanos y econmicos en funcin de los recursos naturales existentes y las necesidades humanas individuales y colectivas; esto establecido en sus tres primeros artculos de la siguiente manera:
Art. 1.La presente Ley tiene por objeto establecer las disposiciones que regirn el proceso de ordenacin del territorio en concordancia con la estrategia de Desarrollo Econmico y Social a largo plazo de la Nacin. Art. 2.A los efectos de esta Ley, se entiende por ordenacin del territorio la regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales el desarrollo integral. Art. 3.A los efectos de la presente Ley Orgnica la ordenacin del territorio comprende: 1. La definicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condiciones especficas y limitaciones ecolgicas. 2. El establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los procesos de urbanizacin, industrializacin, desconcentracin econmica y de asentamientos humanos. 3. La mejor distribucin de las riquezas que beneficie prioritariamente a los sectores y regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas. 4. El desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras;

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5. El desarrollo agrcola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las condiciones de habitabilidad del medio rural y para la creacin de la infraestructura necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario; 6. El proceso de urbanizacin y la desconcentracin urbana, mediante la creacin de las condiciones econmicas, sociales y culturales necesarias que permitan controlar el flujo migratorio a las ciudades. 7. La desconcentracin y localizacin industrial con el objeto de lograr un desarrollo econmico ms equilibrado y un racional aprovechamiento de los recursos naturales; 8. La definicin de los corredores viales y las grandes redes de transporte; 9. La proteccin del ambiente, y la conservacin y racional aprovechamiento de las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y dems recursos naturales renovables y no renovables en funcin de la ordenacin del territorio; 10. La descentralizacin y desconcentracin administrativa regional, a los efectos de lograr una ms adecuada participacin de las regiones y de los Estados y Municipios en las tareas del desarrollo nacional; 11. El fomento de iniciativas pblicas y privadas que estimulen la participacin ciudadana en los problemas relacionados con la ordenacin del territorio y la regionalizacin; 12. Cualesquiera otras actividades que se consideren necesarias al logro del objeto de la Ley (...).

Ahora bien, tomando en cuenta lo expuesto anteriormente con relacin a las leyes orgnicas y su funcin de desarrollar derechos constitucionales, organizar los poderes pblicos o servir de marco normativo a otras leyes; consideramos que las materias a regular tanto por la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, como por la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, se circunscriben a materias especficas y que en nada se relacionan con la divisin poltico- territorial de la Repblica, nico objeto que cabe, en caso de promulgarse una Ley del Territorio Nacional, todo de conformidad con los artculo 16, 17 y 18 de nuestra Constitucin, los cuales refieren lo siguiente:

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Art. 16.Con el fin de organizar polticamente la Repblica, el territorio nacional se divide en el de los Estados, el del Distrito Capital, el de las dependencias federales y el de los territorios federales. El territorio se organiza en Municipios. La divisin poltico territorial ser regulada por ley orgnica, que garantice la autonoma municipal y la descentralizacin poltico administrativa. Dicha ley podr disponer la creacin de territorios federales en determinadas reas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realizacin de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva. Por ley especial podr darse a un territorio federal la categora de Estado, asignndosele la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo. Art. 17.Las dependencias federales son las islas martimas no integradas en el territorio de un Estado, as como las islas que se formen o aparezcan en el mar territorial o en el que cubra la plataforma continental. Su rgimen y administracin estarn sealados en la ley. Art 18.La ciudad de Caracas es la capital de la Repblica y el asiento de los rganos del Poder Nacional. Lo dispuesto en este artculo no impide el ejercicio del Poder Nacional en otros lugares de la Repblica. Una ley especial establecer la unidad poltico territorial de la ciudad de Caracas que integre en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito Capital y los correspondientes del Estado Miranda. Dicha ley establecer su organizacin, gobierno, administracin, competencia y recursos, para alcanzar el desarrollo armnico e integral de la ciudad. En todo caso la ley garantizar el carcter democrtico y participativo de su gobierno (...).

De esta forma, y concibiendo al territorio nacional como aquella base geogrfica de la nacin comprendida dentro de sus fronteras; de crearse una Ley de Territorio Nacional y a la luz de lo previsto en la actual Carta Magna y su Exposicin de Motivos, sus disposiciones debern contener lo concerniente a la organizacin del territorio en unidades poltico territoriales, ya sean estados, municipios, dependencias o distritos, que en nada se relaciona con la ordenacin urbana, asentamientos poblacionales o reparticin de recursos, ya sean humanos o econmicos en el espacio.

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CONCLUSIN Visto lo anteriormente expuesto, podemos sealar como conclusin lo siguiente: Respecto a la vigencia o no de Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio y de la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, se observa que si bien entre sus disposiciones la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de Ordenacin del Territorio estableca la derogatoria expresa de las mismas, al no haber entrado en vigencia, mal puede considerarse que tal derogatoria se haya configurado efectivamente, y que por ende dichas leyes hayan dejado de regir las materias bajo su regulacin. Ello as, con relacin a la Ley Derogatoria de la Ley para la Planificacin y Gestin de Ordenacin del Territorio puede alegarse incluso su invalidez, en virtud de carecer de objeto, toda vez que vino a suprimir una ley que nunca entr en vigencia, razn por la cual, con respecto a la Ley Orgnica para la Planificacin y Gestin de la Ordenacin del Territorio, no puede hablarse de haber sido derogada, pues no entr a formar parte activa del ordenamiento jurdico en ningn momento. Por ltimo, con relacin a la Ley de Territorio Nacional y su objeto, tenemos que, tratndose de una ley orgnica a la que per se le corresponde desarrollar disposiciones constitucionales, la materia a regular debera ceirse a lo dispuesto en los artculos 16, 17 y 18 de la nuestra Carta Magna, los cuales se refieren a la divisin poltico-territorial de la Repblica, en unidades poltico territoriales. Ello en virtud de que debe entenderse el territorio nacional como esa base geogrfica comprendida entre las fronteras, y que en nada tiene que ver con la organizacin de los centros poblados, en pro de su desarrollo y conservacin, materia que se encuentra adjudicada a la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica; y que lo concerniente a la reparticin de los recursos econmicos y humanos en el espacio, as como la organizacin del espacio, para que pueda darse una adecuada distribucin de los recursos humanos y econmicos en funcin de los recursos naturales existentes y las necesidades humanas individuales y colectivas, constituye el objeto de la Ley Orgnica de Ordenacin del Territorio, las cuales, como se explic anteriormente se encuentran vigentes hasta la fecha.

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IV. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1. La obligatoriedad de que la sentencia mediante la cual se declara procedente la medida cautelar de suspensin de efectos del acto impugnado se encuentre suficientemente motivada. 2. Prescripcin de los actos sancionatorios por infracciones al orden urbanstico. 3. Reposicin de la causa en el procedimiento administrativo en virtud de haberse vulnerado el derecho a la defensa. 4. Inadmisibilidad del recurso jerrquico por interposicin extempornea. 5. La notificacin defectuosa. Acto de mero trmite. 6. Decreto con Fuerza de Ley N 1.204 de fecha 10 de febrero de 2001 sobre Mensajes de Datos y Firma Electrnica. A. Principio de Neutralidad Tecnolgica. B. Principio de Equivalencia Funcional. C. Principio de Autonoma de la Voluntad de las Partes o Libertad Contractual. D. Principio de no modificacin del Derecho. E. Principio de no alteracin del derecho preexistente.

1.

La obligatoriedad de que la sentencia mediante la cual se declara procedente la medida cautelar de suspensin de efectos del acto impugnado se encuentre suficientemente motivada

Toda sentencia debe necesariamente contener una serie de requisitos tanto intrnsecos como extrnsecos que permiten sostener su validez y su existencia en el mundo jurdico. Precisamente, dichos requisitos constituyen la piedra angular de la validez de toda decisin, es decir, que la ausencia de alguno de ellos da origen a la nulidad del fallo, de conformidad con el artculo 244 del Cdigo de Procedimiento Civil, que dispone entre otras causas, que toda sentencia ser nula por la ausencia de cualquiera de los requisitos establecidos en el artculo 243, a saber:
Art. 244.Ser nula la sentencia: por faltar las determinaciones indicadas en el artculo anterior; por haber absuelto de la instancia; por resultar la sentencia de tal modo contradictoria, que no pueda ejecutarse o no aparezca que sea lo decidido; y cuando sea condicional, o contenga ultrapetita (resaltado nuestro).

As las cosas, los requisitos extrnsecos vienen a ser (...) aquellas exigencias de forma que se refieren a la sentencia como expresin externa de la voluntad del rgano jurisdiccional, sin las cuales no

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adquiere existencia ni autonoma la sentencia en el mundo jurdico17. Por su parte, los requisitos intrnsecos se refieren a la correspondencia que debe existir entre la pretensin de las partes y lo decidido por el juez. De este modo, el artculo 243 del Cdigo de Procedimiento Civil establece de forma expresa cules son los requisitos con los que debe cumplir toda sentencia, en los siguientes trminos:
Art. 243.Toda sentencia debe contener: 1 La indicacin del Tribunal que la pronuncia. 2 La indicacin de las partes y sus apoderados. 3 Una sntesis clara, precisa y lacnica de los trminos en que ha quedado planteada la controversia, sin transcribir en ella los actos del proceso que constan en autos. 4 Los motivos de hecho y de derecho de la decisin. 5 Decisin expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensin deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningn caso pueda absolverse la instancia. 6 La determinacin de la cosa sobre que recaiga la decisin (resaltado nuestro).

En el presente caso, nos interesa abordar especficamente el requisito contenido en el numeral 4 de la norma supra transcrita, es decir, la obligacin que tiene el juzgador de exponer de forma clara y suficiente los motivos de hecho y de derecho que lo llevaron a adoptar la dispositiva del fallo. En este sentido, ese Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casacin Civil, ha sealado en reiteradas oportunidades que (...) Hay falta absoluta de fundamentos, cuando los motivos del fallo, por
17 RENGEL-ROMBERG, A., Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano segn el nuevo Cdigo de 1987, Tomo II. Teora General del Proceso, Organizacin Grfica Capriles, C.A., Caracas, 1999, pp. 301.

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ser impertinente (sic) o contradictorios, o integralmente vagos e inocuos, no le proporcionan apoyo alguno al dispositivo de la sentencia, que es la finalidad esencial de la motivacin (...)18 (resaltado nuestro). Es decir, a los fines de que se compruebe el vicio de inmotivacin, no es necesario que haya ausencia total de motivos, pues es suficiente si los motivos son imprecisos o insubstanciales para que pueda considerarse que el fallo se encuentra viciado, y que, en consecuencia, debe ser declarada su nulidad. En este sentido, ha sido ya suficientemente enunciado por la jurisprudencia patria que a los fines de obtener una medida cautelar, quien la solicita debe comprobar la existencia de los requisitos de procedencia; y, que igualmente, a los fines de otorgarla y declarar su procedencia, el Juez se encuentra en la imperiosa labor de estudiar detalladamente su existencia. Estos requisitos se encuentran plasmados en los artculos 585 y 588 del Cdigo de Procedimiento Civil de Venezuela y 263 del Cdigo Orgnico Tributario, y son, el Fumus Boni Iuris la apariencia de buen derecho, considerado como el fundamento principal de la proteccin cautelar; y el Periculum In damni el riesgo de que la ejecucin del fallo cause graves perjuicios al particular. Es importante resaltar pues, que dichos requisitos son de naturaleza concurrente, esto es, para que una medida cautelar sea otorgada se debe probar y debe ser comprobada la existencia de ambos de manera coincidente. En este sentido, ha expresado ese Tribunal Supremo de Justicia, lo que de seguidas se transcribe parcialmente:
Con fundamento en lo anterior, la Sala observa, de los recaudos insertos en el expediente, que la sociedad mercantil accionante se limit a describir en su escrito alegatos y afirmaciones sobre los supuestos perjuicios que, a su decir, le produciran la aplicacin de
18 Pgina web del Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casacin Civil, Sentencia N 370 de fecha 15 de noviembre de 2000.

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las providencias administrativas impugnadas y los posibles daos que esto le causara como contribuyente del impuesto al valor agregado, sin aportar prueba alguna que constituya presuncin grave de la violacin o amenaza de violacin denunciada. En razn de ello, la Sala estima insuficientes los argumentos sostenidos por la sociedad mercantil PERNOD RICARD VENEZUELA, C.A., para determinar la eventual imposibilidad de recuperar los crditos fiscales ante la Administracin Tributaria, generados stos en cada perodo impositivo y de la supuesta evidente prdida de valor de la moneda que afectara la situacin financiera de los contribuyentes sujetos a la aplicacin de las providencias administrativas aqu impugnadas. Precisado lo anterior, para la Sala resulta inoficioso pronunciarse acerca del fumus boni iuris, pues no se cumpli con el periculum in mora, siendo estas exigencias de obligatoria concurrencia. En consecuencia, al no encontrarse satisfechos los extremos de ley requeridos para el decreto de toda providencia cautelar, resulta imperativo para la Sala declarar improcedente la medida innominada solicitada. As se decide19 (resaltado nuestro).

De igual modo, en la emblemtica decisin de la Sala PolticoAdministrativa de fecha 3 de junio de 2004, caso Deportes El Marquez, C.A., en contra del acto administrativo emanado de la Gerencia de la Aduana Principal Area de Maiqueta, se expres que (...) En cuanto a la procedencia del segundo de los requisitos analizados, es decir, al periculum in damni, para esta Sala resulta inoficioso hacer pronunciamiento alguno, pues como antes se examin, no se cumpli con el fomus boni iuris, siendo estas exigencias de obligatoria concurrencia conforme a las argumentaciones supra expuestas. (...) (resaltado nuestro). De lo antes expuesto, se evidencia que el contribuyente debe obligatoriamente probar, y el juez debe obligatoriamente constatar la concurrencia del periculum in damni y del fumus boni iuris, para que
19 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, 22 de septiembre de 2004, caso Pernod Ricard Venezuela, C.A., contra actos administrativos contenidos en las Providencias N SNAT/2002/1454 y SNAT/2002/1455 de fecha 29/11/2002 emanadas del Servicio Nacional Integrado de Administracin Tributaria (SENIAT).

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pueda ser decretada la suspensin de efectos del acto recurrido, lo cual no ocurri en el presente caso. As las cosas, en primer lugar, es importante destacar que debe verificar el juzgador el fumus boni iuris, requisito que la jurisprudencia patria ha considerado como el de mayor importancia a los fines de decretar la proteccin cautelar, con independencia de que se trata de requisitos concurrentes. En este sentido, la Sala Poltico-Administrativa seal que (...) la presuncin grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la proteccin cautelar, dado que en definitiva, slo a la parte que posee la razn en juicio puede causrsele un perjuicio irreparable que debe ser evitado, bien porque emane de la contraparte o sea efecto de la tardanza del proceso; siempre teniendo en cuenta que debe atenderse a las circunstancias particulares del caso (...). (Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dictada en fecha 4 de octubre de 2006, Caso: Mara Irma Quintero) (resaltado nuestro). En efecto, bajo ningn motivo puede el juez limitarse a elaborar un anlisis jurisprudencial y normativo de la suspensin de efectos del acto administrativo y de la necesidad de que ambos requisitos sean comprobados por quien solicita la proteccin cautelar, sin individualizar su criterio al caso concreto. A modo de ejemplo, en sentencia del Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, el juez se limit a sealar en cuanto al fumus boni iuris que Esta Presuncin, la aprecia el Tribunal en el sentido de que los criterios fiscales aplicados para la formulacin del reparo y la imposicin de la multa, deviene de una interpretacin legal de la normativa correspondiente, acertada o no, por parte de los funcionarios actuantes en el procedimiento, todo lo cual hace presumir, sin que esto indique un pronunciamiento sobre la improcedencia del reparo y la sancin, un buen derecho, por parte del solicitante de la medida. As se declara. Ello as, resulta evidente que no existi la comprobacin necesaria del requisito referido a la presuncin de buen derecho, que debi verificar el juez de instancia a los fines de decretar la procedencia de

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la medida cautelar solicitada, motivo por el cual dicho fallo se encuentra viciado por ausencia de motivacin. En este sentido, la Sala de Casacin Civil del Mximo Tribunal ha sealado que (...) la inmotivacin del fallo por el uso de frmulas vagas y generales, equivale a falta de motivacin, pues supone la falta de examen por parte del juez de los hechos y del derecho, el cual se produce cuando la recurrida expresa meras afirmaciones tales como consta en autos, resulta demostrado de las pruebas evacuadas, aparece comprobado; expresiones que lejos de ser motivos fundados, constituyen peticiones de principio, pues aceptan como demostrado o como prueba aquello mismo que debe ser probado sobre los puntos de hecho de derecho (...) (Tribunal Supremo de Justicia, Sala de Casacin Civil, Sentencia N 344 de fecha 31 de octubre de 2000). As mismo, en el fallo mencionado el Tribunal se limit a expresar en relacin con el periculum in damni que (...) es lo cierto, que de ejecutarse el acto administrativo impugnado, se limita gravemente la actividad econmica de la recurrente, lo cual a la larga, puede ocasionarle dao, no slo derivado de un pago que, posteriormente, deber ser objeto de repeticin, en caso de ser favorecido con la decisin contenciosa, sino que, en caso de embargo ejecutivo, ello involucra mantener al recurrente desposedo de sus bienes, todo lo cual limita e impide el desenvolvimiento de su actividad econmica, a la cual tiene derecho, hasta tanto sea decidido el recurso contencioso tributario de nulidad. En efecto, bajo ningn motivo seal el a quo las razones por las cuales de ejecutarse el acto administrativo impugnado, se limita gravemente la actividad econmica de la recurrente; o, en qu manera el pago puede ocasionarle dao patrimonial; o, sencillamente, cmo es que el embargo va a mantener al recurrente desposedo de sus bienes y en qu medida eso limitara eventualmente el desarrollo de su actividad. Es decir, se limit a sealar de forma vaga e imprecisa el supuesto dao econmico que causara la ejecucin del acto para el recurrente, sin evaluar la pruebas que debi haber trado el contribuyente

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al proceso, a los fines de comprobar que en efecto la ejecucin del acto le causara graves perjuicios. De este modo, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala PolticoAdministrativa, conoci en alzada la apelacin ejercida por la Administracin Municipal, y en sentencia de fecha 14 de agosto de 2007, decidi lo siguiente:
As las cosas, observa esta Sala del examen del fallo supra transcrito, que el mismo efectivamente se limit a decretar la suspensin de efectos del acto administrativo impugnado, sin exponer ningn anlisis o razonamiento respecto del criterio asumido, para as relacionarlo al caso concreto. Ello as, estima este Supremo Tribunal que la sentencia recurrida no desarroll una correcta adecuacin de los presupuestos de hecho que dieron lugar a la controversia, con los argumentos de derecho que resultaban procedentes al caso particular, al no expresar los razonamientos o motivos que lo llevaron a tal decisin; es decir, en la recurrida el juez lleg a la conclusin de la procedencia de la suspensin de efectos del acto administrativo objeto de impugnacin, omitiendo el anlisis fctico de los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensin de efectos, establecidos en el artculo 263 del Cdigo Orgnico Tributario, en los cuales se bas para tomar tal decisin, motivo por el cual juzga la Sala que tal pronunciamiento resulta, insuficiente en sus motivos de hecho y de derecho para sustentar su dispositivo, razn por la que se declara la nulidad del fallo apelado de conformidad con lo previsto en los artculos 243 y 244 del Cdigo de Procedimiento Civil. As se decide. Habindose declarado la nulidad del fallo apelado, conforme a lo previsto en el artculo 209 del Cdigo de Procedimiento Civil, debe esta Sala pronunciarse respecto a la procedencia o no de la medida cautelar de suspensin de efectos prevista en el artculo 263 del vigente Cdigo Orgnico Tributario. (...omissis...) En lo que concierne al periculum in damni, observa la Sala que dicho requisito ha sido fundamentado por la recurrente en la ejecutabilidad del acto administrativo impugnado.

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Ahora bien, revisadas exhaustivamente como fueron las actas que componen las copias certificadas del expediente judicial, observa esta Sala que en el presente caso no existe indicio alguno que permita deducir el peligro inminente que pudiera sufrir la contribuyente con la ejecucin del acto administrativo, que pudiera poner en peligro su estabilidad patrimonial. Por el contrario, se observa que la representacin judicial de la sociedad mercantil contribuyente se limit a esgrimir argumentos fcticos relacionados con un posible dao con la ejecucin del acto administrativo impugnado, sin aportar elementos que demostraran el potencial perjuicio o gravamen econmico o patrimonial real o afectacin patrimonial, como pudieron haber sido los balances de comprobacin mensuales, los estados financieros, los libros legales, entre otros. Por lo tanto, al no constar en autos elementos que permitan concluir objetivamente sobre el cumplimiento del requisito relativo al periculum in damni, resulta improcedente la medida de suspensin de efectos solicitada, e inoficioso el anlisis respecto del otro supuesto de procedencia, pues su cumplimiento debe ser concurrente. As se declara20 (resaltado nuestro).

Vistas las consideraciones precedentemente expuestas, es de suma importancia destacar que no es suficiente con alegar que la ejecucin del acto podra eventualmente causar un dao, sino que es decididamente necesario traer al proceso pruebas aptas que determinen efectivamente ese dao, a los fines de que el juzgador pueda fundamentar su decisin en razones vlidas de hecho y de derecho a los fines de decretar la medida cautelar solicitada. As lo ha expresado en reiteradas ocasiones nuestro Mximo Tribunal, al sealar que si bien es cierto que el requisito referido al fumus boni iuris o presuncin de buen derecho, constituye el eje fundamental de la proteccin cautelar por cuanto slo a la parte que posee la razn en juicio puede ocasionrsele un perjuicio irreparable
20 Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 14 de agosto de 2007, Municipio Chacao del Estado Miranda en contra de sentencia dictada por el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario de fecha 20 de noviembre de 2006.

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que debe ser evitado, tambin es cierto que no basta la sola argumentacin de que la ejecucin del acto administrativo puede ocasionar al recurrente un dao irreparable, sino que obligatoriamente tales afirmaciones deben fundamentarse con pruebas especficas que demuestren los posibles perjuicios que se ocasionara por la no adopcin de la medida cautelar solicitada. As lo seal la Sala Poltico-Administrativa, en los siguientes trminos:
(...) la medida preventiva de suspensin procede slo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difcil reparacin, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio y que adicionalmente, resulte presumible que la pretensin procesal principal podra ser favorable. Significa entonces que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, el riesgo manifiesto de que la ejecucin del fallo sea ilusoria y la presuncin grave del derecho que se reclama. En efecto, el correcto anlisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere adems de la verificacin del periculum in mora, la determinacin del fumus boni iuris, pues mientras aqul es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, la presuncin grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la proteccin cautelar, dado que en definitiva, slo a la parte que posee la razn en juicio puede causrsele un perjuicio irreparable que debe ser evitado, bien porque emane de la contraparte o sea efecto de la tardanza del proceso; siempre teniendo en cuenta que debe atenderse a las circunstancias particulares del caso (...). (...omissis...) Como bien puede observarse, una vez identificados los elementos fundamentales que dan lugar a la procedencia de esta medida, no basta con solicitar la suspensin de los efectos de los actos impugnados, sino que es imperativo que de forma expresa se establezcan los hechos o circunstancias especficas que en criterio de la parte afectada, daran lugar al dao inminente que se producira con la espera de la decisin definitiva y que hacen procedente la medida solicitada; slo as puede el rgano jurisdiccional concluir objetivamente en la necesidad de dictarla de forma inmediata por temor al dao irreparable que podra ocasionarse mientras se produce una decisin definitiva.

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Conforme a los razonamientos sealados, juzga la Sala que el slo hecho de solicitar la suspensin de efectos de los actos recurridos, resulta insuficiente para declarar su procedencia, motivo por el cual debe necesariamente desestimarse tal solicitud. As se decide21 (destacado nuestro).

Y, as lo ha determinado de forma reiterada la jurisprudencia de ese Mximo Tribunal, al sealar que:

(...) no basta con indicar que se vaya a causar un perjuicio sino que deben sealarse los hechos o circunstancias especficas que considere la parte afectada le causan un dao o perjuicio irreparable, aportando al juicio los elementos suficientes que permitan al rgano jurisdiccional concluir objetivamente sobre la irreparabilidad del mismo por la definitiva; explicando, en el caso concreto, por ejemplo, las razones por las cuales el Estado se negara a reintegrarle lo cancelado indebidamente, acompaando para ello algn medio probatorio del cual pueda colegirse lo afirmado (resaltado nuestro).

Es decir, que el contribuyente en el caso tomado como ejemplo debi haber llevado al proceso estados financieros, balances generales y cualquier otro documento que demostrara sin lugar a dudas el posible dao patrimonial que causara la ejecucin del acto; pues de lo contrario, mal poda el juzgador haber decretado la medida y afirmar que se verific la existencia de ambos requisitos, cuando stos no haban sido demostrados por quien posee la carga probatoria. En otro orden de ideas, es importante destacar que an, en el caso de que efectivamente la ejecucin del acto pudiere causarle un perjuicio econmico al contribuyente, el cobro del monto del reparo responde a la ejecucin de un acto cuya legalidad se presume salvo prueba en contrario; y, en este sentido se ha pronunciado ese Mximo Tribunal al sealar lo que de seguidas se transcribe parcialmente:
(...) quiere resaltar este Juzgador que la circunstancia de la onerosidad que pudiera tener sobre el contribuyente la presentacin de una caucin o el pago de una sancin, no podra constituir razo21 Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dictada en fecha 4 de octubre de 2006, Caso: Mara Irma Quintero.

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namiento suficiente para solicitar la suspensin de efectos, ya que dichos gastos podrn ser resarcidos al recurrente mediante la condenatoria en costas al Fisco. A tal efecto, se considera que la no suspensin en el presente caso, no constituye una prerrogativa excesiva a favor del Fisco, sino que representa la consecuencia del carcter ejecutivo del acto administrativo, el cual se encuentra inmerso en una presuncin de legalidad, al ser el producto de un proceso de fiscalizacin y determinacin en el que debe imperar una relacin de igualdad entre el contribuyente y la Administracin. (...omissis...) Frente a tales circunstancias, observa quien decide que la no suspensin de los actos administrativos recurridos, por medio de los cuales se determin omisin de los ingresos brutos declarados por la contribuyente como base imponible para la patente de industria, comercio y servicios, as como la imposicin de las multas y recargos por la misma circunstancia, situaciones las cuales representan el objeto de la presente controversia que deber ser conocida y revisada en la sentencia de fondo no constituye en modo alguno violacin a los principios de gratuidad, imparcialidad, idoneidad y tutela judicial efectiva, ya que dichos actos constituyen los cauces para el actuar de la administracin tributaria por la presunta irregularidad en que pudo incurrir la recurrente22 (destacados nuestros).

De tal modo que, la sola afirmacin por parte de la recurrente de que la exigencia de pago de la deuda tributaria, determinada en el acto administrativo puede ocasionarle un dao de difcil reparacin, sin el acompaamiento de documentos contables o estados financieros que avalen los razonamientos expuestos, no demuestran en modo alguno el cumplimiento de los requisitos necesarios para que sea acordada la medida cautelar, y as lo ha reiterado nuestro Mximo Organismo Jurisdiccional, al sealar que:
En consecuencia, examinados los elementos presentes en el caso concreto, juzga la Sala que las razones invocadas por el peticio22 Sentencia dictada por el Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario de la Regin Central, de fecha 26 de enero de 2004, Caso: SOCOMINTER vs: ALCALDA DEL MUNICIPIO VALENCIA DEL ESTADO CARABOBO.

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nante son insuficientes, motivo por el cual debe necesariamente desestimarse la solicitud de suspensin de efectos del acto recurrido. As se declara23.

Es por ello que, ante una evidente ausencia total de motivacin del fallo que decrete la medida de suspensin de efectos, segn el criterio reiterado por nuestro Tribunal Supremo de Justicia, debe ser declarada la nulidad de dicha sentencia y revocada la medida cautelar otorgada a favor de la recurrente. 2. Prescripcin de los actos sancionatorios por infracciones al orden urbanstico

La institucin de la prescripcin de las acciones sancionatorias se encuentra establecida en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, en el Pargrafo nico del artculo 117, y se otorga sobre la accin que tendra el rgano de Control Urbano, en este caso la Direccin de Ingeniera Municipal, contra el ilcito urbanstico en que hubiese incurrido el particular, y que ha tenido una permanencia en el tiempo igual o mayor a 5 aos, sin que la administracin haya actuado a los fines de restablecer el orden urbanstico infringido. Por supuesto, en el presente caso, tratndose de la prescripcin de acciones por construcciones sobre retiros de un inmueble, el recurrente interesado en que las posibles acciones que tendra el rgano de control urbano contra l sean declaradas prescritas, debe: i) probar que las construcciones permanecen en el tiempo desde hace cinco (5) o ms aos, y ii) probar que las mismas no fueron modificadas sustancialmente durante el transcurso de dicho tiempo. Ello as, de seguidas pasa Sindicatura Municipal de Chacao a analizar la prueba aportada por el recurrente consistente en el plano aerofotogramtrico del ao 1994. En efecto considera este Superior Jerrquico que del mismo se evidencia el rea que ocupa la construccin desde esa fecha, con lo cual, se verifica que dichas construcciones
23 Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, 30 de septiembre de 2004, caso Pedro Gonzlez Pereira contra el acto administrativo N DM-CJ-2006 de fecha 11/11/2003 emanado del Ministerio de Infraestructura.

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han permanecido as desde por lo menos el ao 1994 y se llena as uno de los requisitos para el otorgamiento de la prescripcin solicitada. Sin embargo, consideramos correcto lo afirmado por la Direccin de Ingeniera Municipal en cuanto a:
No se demuestra, por medio de la foto aerofotogramtrica, que las construcciones objeto del presente procedimiento hayan pre-existido, tal cual su estructura bsica durante el tiempo necesario para la prescripcin de las mismas (5 aos). Es necesario probar que ellas no fueron modificadas en ese tiempo puesto que de haber sido as estaramos ante la consumacin de una nueva infraccin de la notificacin de inicio de obras establecida en el artculo 84 de la Ley Orgnica de Ordenacin urbanstica o de las variables urbanas fundamentales establecidas en el articulo 87 ejusdem.

De conformidad con lo expresado, a este rgano Superior Jerrquico le corresponde analizar el Informe Tcnico N 310.059, realizado por el Instituto de Materiales y Modelos Estructurales de la Facultad de Ingeniera de la Universidad Central de Venezuela, el cual tiene por objeto estimar la data de las construcciones ilegales en el inmueble objeto de estudio. Dicho informe pretende comprobar si efectivamente las construcciones han mantenido las mismas caractersticas durante el tiempo necesario para que sea otorgada la prescripcin (5 aos). Ello as, el mencionado informe establece en cuanto a la construccin ubicada en el retiro de frente del inmueble, consistente en un rea techada con madera machihembrada con acabado de tejas de arcilla, de aproximadamente 45,70 m2, entre otras cosas que: Este sector se encuentra en todas las aerofotografas (1976, 1994 y 2002) lo cual constituye una estructura original de la quinta, que en algunos sectores de la estructura metlica que sirve de soporte al techo presentan evidencia de corrosin generalizada y sectores puntuales de corrosin avanzada, lo cual es indicativo de perodos largos de tiempo de exposicin al medio ambiente. (...) por lo que se considera que no presenta interrupcin en la exposicin,(...). Adems estableci que: En el techo se evidencia la degradacin de la madera indicando perodos largos de exposicin al medio ambiente, y finalmente indic que: Los pisos internos del sector presentan continuidad y se

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encuentran consolidados, con el tiempo de colocacin y sin evidencias de reparaciones o modificaciones recientes. En definitiva, dicho informe establece claramente indicios de que las construcciones bajo anlisis no son de reciente data y que no han sido sometidas a modificaciones sustanciales en el tiempo. Con lo cual al ser confrontado junto con el plano aerofotogramtrico del ao 1994, presentado por el recurrente, y los informes realizados por la Direccin de Ingeniera Municipal, consideramos que constituyen en su conjunto plena prueba de los hechos alegados.(...). 3. Reposicin de la causa en el procedimiento administrativo en virtud de haberse vulnerado el derecho a la defensa

La prueba como verificacin de las afirmaciones hechas por las partes, se constituye sin duda, como el fundamento del derecho a la defensa de los particulares; pues si vemos el derecho a la defensa como el ejercicio de las facultades procesales necesarias para actuar en juicio, e influir de manera positiva sobre el convencimiento del juez, este derecho slo resulta satisfecho cuando el demandado puede ejercer todas las facultades procesales que constituyen manifestacin de la defensa, tales como, el derecho al contradictorio, el derecho a la prueba, el derecho a la impugnacin, el derecho a una apropiada asistencia legal. As pues el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Poltico-Administrativa, sentencia N 00325 del expediente N 11.240, de fecha 26/02/2002, estableci lo siguiente:
(...) el derecho a la prueba en el proceso, forma parte del derecho a la defensa consagrado en nuestro Texto Constitucional. En efecto, el numeral 1 del artculo 49 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela expresa lo siguiente: (...) La necesidad de la prueba en el procedimiento, responde a esta fundamental garanta del derecho a la defensa. Esta garanta se vera menoscabada, si no se pudiese llevar al procedimiento las demostraciones de las afirmaciones, alegatos o defensas realizadas por las partes. El derecho a la defensa en relacin con la prueba,

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se patentiza en el procedimiento con las actuaciones de las partes cuando promueven pruebas, se oponen a las de la parte contraria, las impugnan, contradicen, cuestionan, es decir, cuando realizan actividades de control y de contradiccin de la prueba (...).

De acuerdo a lo anterior, nadie puede ser condenado con base en las solas afirmaciones de su contraparte si stas no se comprueban, por ende no puede prescindirse de la necesidad que se prevea una oportunidad para la promocin y evacuacin de las pruebas de cada una de las partes, as como establecer el momento para su contradiccin y control; integrndose de esta manera el derecho a la defensa en materia probatoria. En el mismo orden de ideas, y de acuerdo al principio de legalidad, se hace imprescindible la sumisin de los actos de la Administracin a las normas previstas por el ordenamiento jurdico, as como la materializacin de cada uno de los actos procesales correspondientes que garanticen la transparencia del proceso, evitando las dilaciones innecesarias o situaciones que mermen el ejercicio efectivo de los derechos por los particulares. Ello as, tenemos lo dispuesto por los artculos 53 y 58 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, respecto a los medios de prueba admisibles segn el orden jurdico venezolano, y la obligacin de la Administracin de proveer cuanto sea necesario para la resolucin del asunto sometido a su arbitrio:
Art. 53.Sustanciacin e impulso procesal: La administracin, de oficio o a instancia del interesado, cumplir todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad de impulsar el procedimiento en todos sus trmites (...). Art. 58.Medios de prueba: los hechos que se consideren relevantes para la decisin de un procedimiento podrn ser objeto de todos los medios de prueba establecidos en los Cdigo Civil, de Procedimiento Civil y de Enjuiciamiento Criminal24 o en otras leyes (...).

24

El Cdigo de Enjuiciamiento Criminal se encuentra actualmente derogado, y la materia que le corresponda reglar se encuentra codificada en el Cdigo Orgnico Procesal Penal, vigente hasta hoy.

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No obstante, refirindonos especficamente a la prueba de inspeccin, como uno de los medios de prueba previstos en el Cdigo de Procedimiento Civil artculos 472 y siguientes, tenemos que su finalidad es determinar a travs de la percepcin del juez lo solicitado por las partes en su promocin, y dejar constancia fiel de ello. El tratadista Jess Eduardo Cabrera en la Revista de Derecho Probatorio Nro. 13, establece con relacin a la prueba de inspeccin lo siguiente:
(...) la clsica inspeccin judicial se caracteriza porque el juez verifica personalmente lo que el proponente de la prueba le pide, quedando limitado a esa constatacin, sin que las leyes le otorguen otras iniciativas, tales como en el acto de interrogar a las partes o a terceros sobre lo percibido, correspondiendo a los litigantes presentes slo hacer observaciones al acto. Se trata de un acto esttico donde el inspeccionante, para la mejor prctica de la prueba, obtiene informes de los prcticos quienes no son ni testigos ni peritos, y donde la inspeccin verifica o esclarece unos hechos en base a (sic) la percepcin sensorial del juez, siendo discutible la utilizacin de elementos destinados a una mejor percepcin o a un complemento de la misma, ya que se piensa que ello desdibujara a la inspeccin como tal (...)25.

Es decir, la verificacin de los hechos alegados por los particulares a travs de la inspeccin, debe circunscribirse a lo peticionado por los mismos, basndose en la percepcin sensorial y directa del juez. Por ello, la evacuacin de la prueba de inspeccin de forma distinta a como fue solicitada, o la omisin de algunos de los requerimientos hechos por las partes siempre que no sean contrarios a derecho y al orden pblico puede configurar una violacin al derecho a la defensa, y por ende, traer consigo la reposicin de la causa al estado de subsanar las transgresiones cometidas. As tenemos que, en el procedimiento administrativo una de las potestades fundamentales de la Administracin es la llamada Autotutela, la cual consiste en la posibilidad que tiene sta de revisar y corregir los actos que de ella emanan, y de ser necesario, revocarlos.
25 CABRERA R., Jess Eduardo. Revista de Derecho Probatorio Nro. 13. Ediciones Homero. Caracas, 2003. Pg. 126.

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Y es con relacin a este ltimo concepto que interesa hacer nfasis, pues en va administrativa, si algn acto de la Administracin adolece de vicios, sta podr extinguirlo sin necesidad de acudir a autoridad judicial alguna para ello. Esta potestad de la Administracin se encuentra regulada en el artculo 82 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, estableciendo que los actos administrativos pueden ser revocados en todo o en parte por la misma autoridad que los dict o por el superior jerrquico, siempre que no se hayan originado derechos o intereses legtimos; considerando adems, que la precitada Ley consagra en su seno una serie de derechos a favor de los interesados en el procedimiento, destacando ante todo el derecho a la defensa y al debido proceso, derivados del artculo 49 de nuestra Carta Magna. En concatenacin con lo anterior, tenemos lo dispuesto por el artculo 83 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, el cual concentra un poder de Autotutela sobre la validez de sus actos que tiene la Administracin. Dicho artculo reza textualmente lo siguiente:
Art. 83. Reconocimiento de la nulidad absoluta: La administracin podr en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella (...).

Visto lo anterior, si bien la Administracin puede revocar un acto cuando el mismo adolezca de vicios que lo conviertan en un acto rrito, tambin puede en pro de esa funcin saneadora, tal y como se ha expuesto, reponer la causa hasta el estado anterior al nacimiento del mismo. As pues, tenemos que la reposicin se entiende como el acto por el cual el juez vuelve a poner el pleito en el estado en que se encontraba antes de dictar sentencia o resolucin, dejando la misma sin efecto, o modificndola de acuerdo a las disposiciones legales o a las peticiones formuladas26; es decir, la reposicin consecuencial26 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Jurdico Elemental. Buenos Aires, 1981. Editorial Heliasta, 5ta. edicin. Pg. 280.

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mente origina en materia procedimental el retrotraerse hasta el momento en que fue dictado el acto que quebrant las garantas previstas en el orden jurdico a favor de las partes. Visto lo anterior, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en sentencia N 1.288 de fecha 23/08/2000, y con ponencia del Magistrado Pier Paolo Pasceri Scaramuza, seal lo siguiente:
(...) esta Corte para proveer la cuestin planteada considera oportuno hacer una breve exposicin acerca de la figura de la reposicin, al respecto, se tiene, que la misma es considerada tanto por la jurisprudencia patria como por la doctrina como una institucin de carcter procesal, la cual fue creada con el fin prctico de corregir los errores de procedimiento que afecten y menoscaben el derecho de las partes con infraccin de normas legales que sealen las condiciones que deben seguirse en el trmite del proceso. Por consiguiente tal institucin, no puede tener por objeto subsanar los desaciertos de las partes, sino corregir vicios procesales, faltas del Tribunal que afecten el orden pblico o perjudiquen los intereses de las partes (...)27.

Ello as, observamos que el derecho a pruebas es un elemento fundamental del derecho a la defensa; y especficamente en el caso de la evacuacin de inspecciones, la verificacin que se haga de los hechos de inters debe guiarse por el propsito de su promocin, es decir, seguir los lineamientos hechos por las partes en su solicitud. As, cuando se desvan los fines por los cuales fue planteada la prueba de inspeccin ya sea modificndolos u omitiendo algn requerimiento el rgano decisor estara violentando el derecho a la defensa del particular, y por ello, la prctica de cualquier diligencia posterior al acaecimiento del vicio puede traer como consecuencia que la Administracin en virtud de su potestad de autotutela revoque las mismas, y retrotraiga la causa al estado de la realizacin de la inspeccin en los trminos planteados por la parte, siempre bajo el manto de la legalidad y salvaguardando el orden pblico.

27

Jurisprudencia de la Corte Primera de la Contencioso Administrativo. Caracas, Venezuela, Vol. I. Pg. 487.

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4.

Inadmisibilidad del recurso jerrquico por interposicin extempornea

El Derecho Administrativo se constituye como aquel conjunto de normas que regulan la actividad de la Administracin, su organizacin, servicios y relacin con los ciudadanos; configurando en su seno los principios o garantas que salvaguardarn el inters del administrado ante sus potestades de actuacin. Por su parte, los recursos administrativos constituyen vas de impugnacin con las que cuenta el administrado para atacar los actos emanados de la Administracin que considera vulneran su esfera jurdica. Al respecto el Mximo Tribunal de la Repblica ha establecido lo siguiente:
(...) En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino ms bien, como un medio garantizador de la esfera jurdica de los particulares. De tal manera que, aun cuando en la prctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe sealar esta Sala, que tal concepcin ha sido constreida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propsito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la va administrativa. En este orden de ideas, el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma va administrativa, es decir, se busca con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliacin, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la administracin. En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la va administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinmica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solucin del conflicto antes de acudir a la va jurisdiccional. (...) De all que la solucin en cuanto a la garanta del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminacin de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rpidamente una decisin respecto a su planteamiento (...)28.
28 Tribunal Supremo de Justicia. Sala Poltico-Administrativa, sentencia N 00489 del expediente N 2001-0030, de fecha 27/03/2001.

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As pues, el recurso jerrquico se constituye como uno de esos medios de impugnacin, a travs del cual se ataca un acto administrativo emanado de un rgano inferior, en virtud de que ste decide no modificar el acto del cual es autor, en la forma solicitada en el recurso de reconsideracin. Al respecto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos establece textualmente en su artculo 95 lo siguiente:
Art. 95.El Recurso Jerrquico proceder cuando el rgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el Recurso de Reconsideracin. El interesado podr, dentro de los quince (15) das siguientes a la decisin a la cual se refiere el prrafo anteriormente, interponer Recurso Jerrquico directamente ante el Ministerio (destacado nuestro).

Al respecto la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en una de sus sentencias lo siguiente:
(...) A partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, en 1982, a los recursos ejercidos ante la mxima autoridad de una organizacin administrativa contra los actos emanados de los rganos inferiores, se les denomin jerrquicos. Sin embargo, en leyes anteriores al mencionado instrumento normativo, como lo es la Ley de Propiedad Industrial, de fecha 29 de agosto de 1955, subsisti la denominacin de apelaciones para distinguir las impugnaciones de decisiones de los rganos subalternos ante los mximos jerarcas, las cuales, como se ha sealado, se corresponden con los recursos descritos en el artculo 95 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (...)29.

Es decir, visto lo anterior, debe sealarse como elemento preexistente para la interposicin de un recurso jerrquico la necesidad de haber sido dictado un acto administrativo por un rgano inferior, cuyos efectos quieran ser atacados por el particular, en razn de considerar vulnerado sus derechos, toda vez que la reconsideracin solicitada fue declarada sin lugar, o jams resuelta. Otro elemento importantsimo es el lapso con el que cuenta el administrado para atacar esa decisin que considera lasciva de sus
29 Tribunal Supremo de Justicia. Sala Poltico-Administrativa, sentencia N 00514 del expediente N 10676, de fecha 03/04/2001.

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derechos. Ello as, como bien se desprende del artculo antes trascrito, el particular dispondr de quince (15) das siguientes a la decisin a impugnar, para interponer el mencionado recurso jerrquico. Al respecto, la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos expresamente establece cmo deber efectuarse el cmputo de los lapsos y trminos previstos en su seno; siendo los artculos 41 y siguientes los correspondientes a ello:
Art. 41.Imperatividad de los trminos y plazos: Los trminos o plazos establecidos en sta y en otras leyes relativas a la materia objeto de la presente, obligan por igual, y sin necesidad de apremio, tanto a las autoridades y funcionarios competentes para el despacho de los asuntos, como a los particulares interesados en los mismos. Art. 42.Forma de cmputo: Los trminos o plazos se contarn siempre a partir del da siguiente de aquel en que tenga lugar la notificacin o publicacin. En los trminos o plazos que vengan establecidos por das, se computarn exclusivamente los das hbiles, salvo disposicin en contrario. Art. 43.Das hbiles: Se entender por das hbiles, a los efectos de esta Ley, das laborables de acuerdo con el calendario de la Administracin Pblica (...).

Visto lo anterior, tenemos que los quince (15) das dispuestos por la ley para el ejercicio del recurso jerrquico, debern computarse por das hbiles de la administracin, y siguientes a la notificacin efectiva del acto cuya impugnacin se busca. En conclusin, aunque los recursos administrativos son vas de impugnacin con las que cuenta el particular para atacar aquellos actos que considera lascivos de sus derechos, tambin es cierto que su ejercicio se encuentra condicionado a ciertos requisitos de ley que no pueden ser relajados por las partes. As, de lo anterior se evidencia que, adems de la preexistencia de un acto administrativo no reconsiderado por el rgano subalterno del cual eman, el recurso jerrquico prev un lapso para su efectiva interposicin, y vencido el mismo precluye la oportunidad de presentarlo, debiendo entonces el recurrente acudir a la va jurisdiccional para atacar el acto administrativo que considera vulnera sus derechos.

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5.

La notificacin defectuosa. Actos de mero trmite

Se debe tener en cuenta que el fundamento de la notificacin por carteles, consiste en no permitir que el procedimiento est paralizado indefinidamente y por tal motivo, es que se remite al medio publicitario de los carteles, como el ms eficaz luego de la citacin personal, para hacer llegar al conocimiento del recurrente la orden de comparecencia de cualquier actuacin de la administracin. La jurisprudencia al respecto, ha mencionado lo siguiente:
En efecto, se estimar que es vlido todo acto administrativo que ha nacido conforme al ordenamiento jurdico vigente, por lo que la eficacia slo se vincular a la ejecutoriedad, a su fuerza ejecutoria, a la posibilidad de ponerlo inmediatamente en prctica. En tal sentido, la notificacin o publicacin de los actos administrativos (...), es una formalidad posterior a la emisin del acto, en razn de lo cual, sin el previo cumplimiento de la publicidad o notificacin respectivamente, el acto administrativo podr ser vlido ms no eficaz, pues en la medida en que no se haya efectuado se considerar que los administrados ignoran su existencia, ya que, el fundamento de la publicidad y de la notificacin consiste en llevar al conocimiento del interesado el acto administrativo (resaltado nuestro).

En virtud de lo antes expuesto, es posible concluir, que la eficacia de los actos administrativos se encuentra supeditada a su correcta notificacin, es decir, sta es la condicin necesaria para la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo. En este mismo orden de ideas, se debe sealar que los actos que dan inicio al procedimiento administrativo han sido considerados por la doctrina y la jurisprudencia como actos de mero trmite, los cuales, en principio, no son recurribles tanto en sede administrativa como en sede judicial. En este sentido, ha sido criterio de la Sala Poltico-Administrativa que:
las actas que dan inicio a un procedimiento administrativo, as como todos aquellos actos dictados en el transcurso del mismo, se consideran actos administrativos de mero trmite y, como tales,

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no causan gravamen alguno en los particulares, pues no constituyen pronunciamientos definitivos de la Administracin, sino actuaciones de carcter instrumental, destinadas a alcanzar un fin30 (resaltado nuestro).

De igual manera, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, seal lo que se transcribe a continuacin:
que tanto la doctrina como la jurisprudencia han determinado que aquellos actos que surgen con ocasin del desarrollo de un procedimiento llevado a cabo por la Administracin Pblica son calificados como actos de trmites (sic). As, se ha dejado sentado numerosas veces que tales declaraciones de voluntad son de naturaleza preparatoria, ya que se dictan sobre la base de indicios de responsabilidad de alguna persona, y a travs del cual se le da a conocer al investigado los hechos que se le imputan para que pueda ejercer su derecho a la defensa, por tanto no ponen fin a un procedimiento y, en principio son irrecurribles, ya que la apertura de un procedimiento administrativo no puede alterar la esfera jurdica del particular. En este sentido se pronunci el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Poltico-Administrativa, mediante sentencia N 659 de fecha 24 de marzo de 2000, con ponencia del Magistrado Carlos Escarr Malav (caso: Rosario Nouel de Monsalve contra Consejo de la Judicatura y la Comisin de Emergencia Judicial), en los siguientes trminos: (...) En su nocin de acto de trmite, podemos significar que se trata de uno de los tantos actos coligados entre s que se presentan a lo largo de un procedimiento administrativo y cuyo objeto fundamental es determinar situaciones o fases de dicho procedimiento, encausndolo a la etapa de la decisin final (...). As mismo, esta Corte mediante sentencia de fecha 1 de octubre de 1991, expediente N 86-5121 (caso: Manuel Antonio Zambrano vs. Ministerio de Educacin) expres lo siguiente: (...) la funcin de los actos de trmite consiste en servir de presupuestos de la decisin final y constituir una garanta de acierto, regularmente los actos de trmite dirigidos a impulsar, ordenar y mantener el curso del procedimiento administrativo, cubriendo las
30 Vid. Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Sentencia Nro. 01202 del 03/10/2002.

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distintas etapas, provocando su avance, su progresin; es decir, constituyen el antecedente necesario del acto que vendr resolviendo la solicitud del particular o el trmite de oficio. De lo anteriormente expuesto, podemos observar que la discusin acerca de este tipo de actos se centra al momento de impugnarlos tanto en sede administrativa como en va jurisdiccional, en virtud que en principio son inimpugnables, siendo slo recurribles a priori, aquellos que ponen fin a la situacin que ha sido planteada, esto es, el acto definitivo que realmente produce el agravio, puesto que la apertura de un procedimiento disciplinario no implica de ninguna manera la violacin de derechos constitucionales u otro rango, ya que precisamente se busca con la sustanciacin de un procedimiento administrativo el resguardo de los derechos de los particulares y la bsqueda de la verdad. No obstante ello, se ha previsto legalmente y se ha entendido jurisprudencialmente que los actos de trmite son impugnables en ciertos supuestos especficos; al efecto, se hace necesario referirse al contenido del artculo 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, el cual prev que: Los interesados podrn interponer los recursos a que se refiere este Captulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o que lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos. As, conforme a la mencionada norma, tales actos pueden ser recurridos en sede administrativa y consecuentemente en sede jurisdiccional, slo cuando imposibiliten la continuacin del procedimiento, causen indefensin o prejuzguen como un acto definitivo. Con base en lo anterior, si bien los actos de trmite no ponen fin a un procedimiento debe necesariamente existir la posibilidad de ser recurridos tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional cuando ocurra cualquiera de los tres supuestos antes indicados, y de esta manera se garantiza al justiciable el desarrollo de un procedimiento administrativo apegado a las normas que lo rigen, es decir, al procedimiento debido. As, se tiene que tales actos pueden ser impugnados de manera autnoma, es decir, independiente del acto final, pero ello tiene cabida cuando existe la certeza de una lesin a la situacin jurdica del particular, la cual est materializada en alguno de los supuestos a los que alude el referido artculo 85 eiusdem, es decir: i) Pone fin a un procedimiento o

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imposibilite su continuacin; ii) Cause indefensin o; iii) Prejuzgue como definitivo31.

De lo antes expuesto, se desprende claramente que la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, resulta irrecurrible por ser un acto de mero trmite, ya que simplemente da inicio al procedimiento administrativo, en el cual no se resuelve ni decide un asunto y que es preparatorio para que se produzca un acto definitivo que culmine con el procedimiento administrativo. 6. Decreto con Fuerza de Ley N 1.204 de fecha 10 de febrero de 2001 sobre Mensajes de Datos y Firma Electrnica
A. Principio de Neutralidad Tecnolgica. B. Principio de Equivalencia Funcional. C. Principio de Autonoma de la Voluntad de las Partes o libertad contractual. D. Principio de no modificacin del Derecho. E. Principio de no alteracin del derecho preexistente.

Antes de iniciar el presente estudio es primordial resear brevemente el impacto que ha tenido en el mundo la Sociedad de la Informacin para luego ver cmo Venezuela ha abordado el tema y los aspectos legales de mencionado decreto ley. El auge de la Sociedad de la Informacin est indisolublemente ligado al florecimiento de las llamadas Nuevas Tecnologas que irrumpieron con fuerza en la dcada de los 80 y que actan sobre los procesos tcnico-econmicos, como es el caso de la tecnologa, la robtica, la inteligencia artificial, la biotecnologa, el lser, las telecomunicaciones, la informtica, los superconductores, etc. y en general los avances de la tcnica que rompen y cambian la forma tradicional de comprender los conceptos de tiempo y espacio. Aun cuando no existe un concepto globalmente aceptado de lo que se le llama Sociedad de la informacin, la mayora de los autores concuerda en que alrededor de 1970 se inici un cambio en la manera en que las sociedades funcionan.
31 Vid. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 03/02/2006.

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De hecho, muchas de las tentativas de conceptuar han devenido en obsolescencia, pero dentro de las que se encuentran vigentes est la definicin que da el Libro Verde sobre la Sociedad de la Informacin en Portugal (1997)32, que seala que se refiere a una forma de desarrollo econmico y social en el que la adquisicin, almacenamiento, procesamiento, evaluacin, transmisin, distribucin y diseminacin de la informacin con vistas a la creacin de conocimiento y a la satisfaccin de las necesidades de las personas y de las organizaciones, juega un papel central en la actividad econmica, en la creacin de riqueza y en la definicin de la calidad de vida y las prcticas culturales de los ciudadanos. Este cambio se refiere bsicamente a que los medios de generacin de riqueza poco a poco se estn trasladando de los sectores industriales a los sectores de servicios. En otras palabras, se supone que en las sociedades modernas, la mayor parte de los empleos ya no estarn asociados a las fbricas de productos tangibles, sino a la generacin, almacenamiento y procesamiento de todo tipo de informacin. Los sectores relacionados con las tecnologas de la informacin y la comunicacin cuya abreviatura se identifica con las siglas (TIC), desempean un papel particularmente importante dentro de este esquema. Con base en ese cambio, los Jefes de Estado y de Gobierno, reunidos en la sede de Naciones Unidas en Nueva York, el 8 de septiembre de 2000, acordaron reafirmar la fe en la Organizacin y su Carta como cimientos indispensables de un mundo ms pacfico, ms prspero y ms justo. Dicha resolucin es conocida como la Declaracin del Milenio, en la que Naciones Unidas establece, entre otros principios, una serie de decisiones tomadas respecto a la eliminacin de la pobreza en el mundo. Las acciones a tomar consideran la eliminacin de la Brecha Digital como uno de los objetivos importantes en la lucha contra el subdesarrollo33.
32 33 El Libro Verde fue elaborado por la Comisin de la Sociedad de la Informacin del Ministerio de Ciencias de Portugal y aprobado por el Consejo de Ministros de Portugal en abril de 1997. Resolucin aprobada por la Asamblea General. N 55/2. Declaracin del Milenio.

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Es por ello que en 2001 su Asamblea General adopt una resolucin en la que se acoge con beneplcito la organizacin de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Informacin, cuya finalidad es fomentar el acceso de todos los pases a la informacin, el conocimiento y las tecnologas de las comunicaciones en favor del desarrollo, la cual se celebr en dos etapas, la primera en Ginebra en 2003 y la segunda en Tnez en 2005. As, en la Resolucin [A/RES/56/183] se hace un llamamiento a los gobiernos para que participen activamente en el proceso preparatorio de la Cumbre y enven a ella representantes del ms alto nivel. Venezuela en ocasin a ello declar su compromiso de crear una Sociedad de la Informacin incluyente y orientada hacia el ser humano y el desarrollo, tal como se establece en la Declaracin que se hizo en la XII Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Los Quince, celebrada en Caracas en fecha 4 de febrero de 2004. A lo expuesto, cabe agregar que el Informe del PNUD 2002, establece: El acceso de los ciudadanos de una nacin a estas nuevas tecnologas y su aprovechamiento en la bsqueda de alternativas de mejoras en las condiciones de vida y en la materializacin y disfrute de los derechos humanos, representa otro importante indicador de desarrollo a considerar por el Estado en la formulacin de las polticas pblicas y en los anlisis globales sobre el desarrollo humano en los pases34. Desde esa perspectiva, Venezuela en 1999 estableci un nuevo marco constitucional consagrado en el artculo 108 y 11035, en cuyo
34 35 Las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin al Servicio del Desarrollo Humano, PNUD, 2002 .www.pnud.org.ve. Artculo 110 CRBV: El Estado reconocer el inters pblico de la ciencia, la tecnologa, el conocimiento, la innovacin y sus aplicaciones y los servicios de informacin necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo econmico, social y poltico del pas, as como para seguridad y soberana nacional. Para el fomento y desarrollo de esas actividades, el Estado destinar recursos suficientes y crear el sistema nacional de ciencia y tecnologa de acuerdo con la ley. El sector privado deber aportar recursos para las mismas. El Estado garantizar el cumplimiento de los principios ticos y legales que deben regir las actividades de investigacin cientfica, humana y tecnolgica. La Ley determinar los modos y medios para dar cumplimiento a sta garanta.

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contenido, por primera vez, se le asigna carcter de bien pblico a la ciencia y a la tecnologa; el conocimiento, la innovacin y los servicios de informacin necesarios por ser instrumentos fundamentales para el desarrollo econmico, social y poltico del pas. Asi mismo, establece la obligacin de los medios de comunicacin tanto privados como pblicos a la formacin ciudadana y la garanta del Estado de garantizar servicios pblicos de radio, televisin y redes de bibliotecas y de informtica con la finalidad de permitir el acceso universal a la informacin. Para desarrollar esas actividades, se dispuso que el Estado destine recursos suficientes y cree el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa de acuerdo a la Ley. En este contexto, se crea el Decreto con Fuerza de Ley N 1.204 de fecha 10 de febrero de 2001, de Mensaje de Datos y Firmas Electrnicas publicada en la Gaceta Oficial N 37.148 de fecha 28/02/2001, cuyo objetivo es adoptar un marco normativo que avale los desarrollos tecnolgicos sobre seguridad en materia de comunicacin y negocios electrnicos, para dar pleno valor jurdico a los mensajes de datos que hagan uso de estas tecnologas. En efecto, el artculo 1 contempla que la Ley tiene por objeto otorgar y reconocer eficacia y valor jurdico a la firma electrnica, al mensaje de datos y a toda informacin inteligible en formato electrnico, atribuible a toda persona natural o jurdica, pblica o privada, as como regular todo lo relativo a los proveedores de servicios de certificacin y los certificados electrnicos. Ahora bien, dentro de los principios bsicos que inspiraron la Ley podemos destacar lo siguiente: A. Principio de Neutralidad Tecnolgica: La Ley no favorece una tecnologa en especial, sino que existe libertad de escoger la mejor tecnologa, la ms adecuada y conveniente con independencia a las preferencias o tendencias del mercado, el cual esta sustentado en derechos fundamentales del ser humano como es el derecho a la libertad de escoger.

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Adems, el Principio de Neutralidad Tecnologa, garantiza una mayor vigencia y aplicabilidad de la Ley, es decir, al surgir una nueva tecnologa, no tendramos que pensar en reformar o reorganizar un proyecto normativo o Ley vigente para que se adapte a esa nueva realidad o nueva tecnologa. Actualmente, este Principio est consagrado en nuestra legislacin, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica (G.O. N 37.305 de fecha 17/10/2001) la cual establece los principios y bases que rigen la organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica en general, especficamente en sus artculos 12 y 148:
Art. 12.La actividad de la Administracin Pblica se desarrollar con base en los principios de economa, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza. Asimismo, se efectuar dentro de parmetros de racionalidad tcnica y jurdica. La simplificacin de los trmites administrativos ser tarea permanente de los rganos y entes de la Administracin Pblica, as como la supresin de los que fueren innecesarios, todo de conformidad con los principios y normas que establezca la ley correspondiente. A fin de dar cumplimiento a los principios establecidos en esta Ley, los rganos y entes de la Administracin Pblica debern utilizar las nuevas tecnologas que desarrolle la ciencia, tales como los medios electrnicos, informticos y telemticos, para su organizacin, funcionamiento y relacin con las personas. En tal sentido, cada rgano y ente de la Administracin Pblica deber establecer y mantener una pgina en la internet, que contendr, entre otra informacin que se considere relevante, los datos correspondientes a su misin, organizacin, procedimientos, normativa que lo regula, servicios que presta, documentos de inters para las personas, as como un mecanismo de comunicacin electrnica con dichos rganos y entes disponible para todas las personas va internet. Art. 148.Los rganos y entes de la Administracin Pblica podrn incorporar tecnologas y emplear cualquier medio electrnico, informtico, ptico o telemtico para el cumplimiento de sus fines. Los documentos reproducidos por los citados medios gozarn de la misma validez y eficacia del documento original, siempre que se cumplan los requisitos exigidos por ley y se garantice la autenticidad, integridad e inalterabilidad de la informacin.

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B.

Principio de Equivalencia Funcional:

El Principio de Equivalencia Funcional de los actos, tiene su origen en el artculo 536 de la Ley Modelo de la Comisin de las Naciones Unidas para el Comercio Mercantil Internacional (CNUDMI) sobre Comercio Electrnico del ao 1996, el cual hace referencia a la no discriminacin de los mensajes de datos por el mero hecho de que estos estn en soporte electrnico. As, el Decreto Ley in commento recoge este precepto y establece la no discriminacin del mensaje de datos firmado electrnicamente ratificando que no se debe cuestionar su valor probatorio o fuerza ejecutora, tal como lo pauta en su artculo 4 eiusdem:
Art. 4.Los Mensajes de Datos tendrn la misma eficacia probatoria que la ley otorga a los documentos escritos, sin perjuicio de lo establecido en la primera parte del artculo 6 de este DecretoLey. Su promocin, control, contradiccin y evacuacin como medio de prueba, se realizar conforme a lo previsto para las pruebas libres en el Cdigo de Procedimiento Civil. La informacin contenida en un Mensaje de Datos, reproducida en formato impreso, tendr la misma eficacia probatoria atribuida en la ley a las copias o reproducciones fotostticas (subrayado nuestro).

La Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha cinco (5) das del mes de marzo del ao 2007, estableci una interpretacin del artculo 4 en los siguientes trminos:
Es decir consagra el llamado principio denominado en doctrina Equivalencia Funcional, se refiere a que el contenido de un documento electrnico surta los mismos efectos que el contenido en un documento en soporte papel, en otras palabras, que la funcin jurdica que cumple la instrumentacin mediante soportes documentales en papel y firma autgrafa respecto a todo acto jurdico, la cumpla igualmente la instrumentacin electrnica a travs de un mensaje de datos. La equivalencia funcional atribuye a los mensa36 Artculo 5: Reconocimiento jurdico de los mensajes de datos: No se negarn efectos jurdicos, validez o fuerza obligatoria a la informacin por la sola razn de que est en forma de mensaje de datos.

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jes de datos un principio de no discriminacin respecto de las declaraciones de voluntad, independientemente de la forma en que hayan sido expresadas, en este sentido, los efectos jurdicos deseados por el emisor de la declaracin deben producirse con independencia del soporte en papel o electrnico donde conste la declaracin. En este mismo orden, el artculo 6 eiusdem, establece: (...) Cuando para determinados actos o negocios jurdicos la ley exija la firma autgrafa, ese requisito quedar satisfecho en relacin con un mensaje de datos al tener asociado una Firma Electrnica.

En lo que atae a la firma electrnica rige el mismo principio, as en el artculo 16 eiusdem, se le otorga la misma validez y eficacia probatoria que se le otorga a la firma autgrafa.
Art. 16.La Firma Electrnica que permita vincular al Signatario con el Mensaje de Datos y atribuir la autora de ste, tendr la misma validez y eficacia probatoria que la ley otorga a la firma autgrafa. A tal efecto, salvo que las partes dispongan otra cosa, la Firma Electrnica deber llenar los siguientes aspectos: 1. Garantizar que los datos utilizados para su generacin puedan producirse slo una vez, y asegurar, razonablemente, su confidencialidad. 2. Ofrecer seguridad suficiente de que no pueda ser falsificada con la tecnologa existente en cada momento. 3. No alterar la integridad del Mensaje de Datos. A los efectos de este artculo, la Firma Electrnica podr formar parte integrante del Mensaje de Datos, o estar inequvocamente asociada a ste; enviarse o no en un mismo acto.

Sin embargo, la misma Ley contempla en el artculo 1737 que la firma electrnica que no cumpla con dichos requisitos, no tendr los efectos jurdicos, es decir, no sern valorados como pruebas pero podr
37 Artculo 17: La Firma Electrnica que no cumpla con los requisitos sealados en el artculo anterior no tendr los efectos jurdicos que se le atribuyen en el presente Captulo, sin embargo, podr constituir un elemento de conviccin valorable conforme a las reglas de la sana crtica.

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ser valorado conforme a la sana crtica, la cual es un mtodo por medio del cual se deben examinar y comparar las pruebas. C. Principio de Autonoma de la voluntad de las partes o libertad contractual: Mediante este principio se le permite a las partes convenir la modalidad de sus transacciones, acordando expresamente el uso o no de la firma electrnica y en consecuencia darle validez jurdica a dichas operaciones. D. Principio de no modificacin del derecho: La Ley sobre Mensaje de Datos y Firma Electrnica no crea ni modifica en forma alguna leyes existentes, ni se impone en su aplicacin sobre otras. Al contrario busca regular e impulsar un sector muy novedoso en el desarrollo de la sociedad de la informacin y del conocimiento, como lo es la implementacin del gobierno electrnico (e-goverment), tal como lo seala en su exposicin de motivos, en los siguientes trminos: En virtud de ello, se hace necesario que se consolide El Gobierno Electrnico, que incluye todas aquellas actividades basadas en las modernas tecnologas de informacin, en particular Internet, que el Estado desarrollar para aumentar la eficiencia de la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y proveer a las acciones del gobierno de un marco mucho ms gil y transparente que el actual. Mediante la implementacin del gobierno electrnico el ciudadano venezolano o extranjero tiene acceso, desde cualquier lugar del mundo, a la informacin sobre el funcionamiento y gestin de cada uno de los entes estatales y gubernamentales del pas, la utilidad de estas tecnologas y de este Decreto-Ley que las hace ms seguras, aumenta exponencialmente da a da. E. Principio de no alteracin del derecho preexistente:

El fundamento de este principio consiste en evitar la obligacin a la utilizacin de la firma electrnica en lugar de la manuscrita,

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siendo su uso voluntario. Tampoco se pretende alterar las restantes formas de los diversos actos jurdicos, registrales y notariales, sino que se propone que un mensaje de datos firmado electrnicamente no carezca de validez jurdica nicamente por la naturaleza de su soporte y de su firma. De tal manera, que se parte del principio que el elemento electrnico no es ms que un nuevo soporte y medio de transmisin de voluntades negociales, pero no un nuevo derecho regulador de las mismas y su significacin jurdica38. En otro contexto, la Ley expone una definicin de trminos de ndole tecnolgica que permita una adecuada interpretacin de sus normas, para as lograr una ptima aplicacin de sus disposiciones, tales como mensaje de datos, firma electrnica, certificados electrnicos, proveedores de servicios de certificacin, entre otros. As mismo, regula todo lo relativo a los Proveedores de Servicios de Certificacin y a los Certificados Electrnicos. Homologa los efectos de la firma autgrafa a la firma electrnica, establece los requisitos mnimos que confieran seguridad e integridad a los mensajes de datos y a la firma electrnica, establece los requisitos mnimos que debe tener un Certificado Electrnico. La Ley contempla la firma electrnica certificada por un Proveedor de Servicios de Certificacin, le atribuye certeza y validez jurdica, siendo un soporte fundamental para las transacciones u operaciones que se realizan en la red. A tales efectos, se establece la creacin de una Superintendencia de Servicios de Certificacin Electrnica, como un Servicio Autnomo dependiente del Ministerio del Poder Popular para Ciencia y Tecnologa, la cual tiene por objeto acreditar, supervisar y controlar a los proveedores de servicios de certificacin pblico y privado. Siendo una de las principales competencias otorgar la acreditacin y la correspondiente renovacin a los Proveedores de Servicios de Certificacin.
38 ILLESCA ORTIZ, Rafael, Derecho de la Contratacin Electrnica, Civitas Ediciones, Madrid, 2001.

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En otro orden de ideas, a pesar de la importancia de las transacciones u operaciones que se efectan mediante los medios electrnicos la ley no regula el tema del fraude electrnico en la red, el cual se encuentra normado en la Ley de Delitos Informticos. A nivel Municipal, estas regulaciones propician el encuentro entre el conocimiento, las necesidades de las comunidades y el talento de sus pobladores, con el fin de desarrollar capacidades que articulen las acciones dirigidas a promover el desarrollo humano, la productividad y la inclusin social, en pro del desarrollo local, constituyendo un canal de gran utilidad a fin de la simplificacin de los procedimientos administrativos y en consecuencia, beneficio para los particulares y ahorro en los presupuestos de los organismos que forman parte del Municipio. Finalmente, la Ley les impone determinadas sanciones pecuniarias a los Proveedores de Servicios de Certificacin que no cumplan con las obligaciones establecidas en ella. En otro contexto, es oportuno sealar que la actividad legislativa debe continuar enfocada en proporcionar un marco legal actualizado y claro dirigido a promover un entorno favorable en el que las nuevas tecnologas puedan florecer y asegurar al mismo tiempo la proteccin adecuada de objetivos de inters pblico como la intimidad y privacidad de las comunicaciones, la autenticidad, el comercio electrnico, los derechos de propiedad intelectual, la proteccin de los datos personales, la prevencin del delito electrnico, la proteccin del consumidor y la seguridad nacional, entre otros. As, vamos a referirnos de manera general dentro del marco legal vigente en Venezuela en relacin a las TIC, adems de las ya mencionadas, a las siguientes: 1.La Ley Orgnica de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, la cual tiene por objeto desarrollar los principios orientadores que en materia de ciencia, tecnologa e innovacin, y en general, establece la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela: organizar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin, definir los lineamientos que orientarn las polticas y estrategias para la actividad cientfica, tecnolgica y de innovacin, con la implantacin de

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mecanismos institucionales y operativos para la promocin, estmulo y fomento de la investigacin cientfica, la apropiacin social del conocimiento y la transferencia e innovacin tecnolgica, a fin de fomentar la capacidad para la generacin, uso y circulacin del conocimiento y de impulsar el desarrollo nacional. 2.El Decreto 825, publicado en la Gaceta Oficial N 36.955 de fecha 22 de mayo de 2000, en el cual se declara el acceso y el uso de Internet como poltica prioritaria para el desarrollo cultural, econmico, social y poltico de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Igualmente, el Decreto dispone las directrices que debern seguir los rganos de la Administracin Pblica Nacional para la insercin de esta tecnologa de informacin en todos los mbitos de la nacin. 3.La Ley de Licitaciones, publicada en la Gaceta Oficial N 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, en la cual se dispone un captulo completo para permitir que en los procedimientos regulados por dicha ley se puedan utilizar los medios electrnicos. El objetivo del Decreto-Ley es promover la actualizacin tecnolgica en los procesos de contratacin y procura del Estado y dems entes sometidos a la Ley. Con estos preceptos se incluyen en dichos procesos todos los beneficios de los adelantos tecnolgicos que permiten, adems de cumplir con los principios establecidos en la Ley, el ser ms giles, eficientes y econmicos. Permite igualmente, mediante la aceptacin del uso de estas herramientas llevar un control automatizado que al mismo tiempo podran generar los indicadores y estadsticas que sean necesarias. Este Decreto-Ley tambin incorpora una definicin de medios electrnicos e incorpora el principio de no exclusin o discriminacin de base tecnolgica. El fin ltimo es que los procedimientos de seleccin del contratista y de contratacin se realicen en un ambiente totalmente electrnico. 4.Ley Especial sobre Delitos Informticos publicada en la Gaceta Oficial N 37.313 del 30 de octubre de 2001, la cual tiene por objeto la proteccin integral de los sistemas que utilicen tecnologas de informacin, as como la prevencin y sancin de los delitos co-

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metidos contra tales sistemas o cualquiera de sus componentes o los cometidos mediante el uso de dichas tecnologas, en los trminos previstos en dicha ley. Esta ley tipifica los delitos y establece penas con sus circunstancias agravantes y atenuantes y tambin penas accesorias. Entre las clases de delitos que establece se encuentran: a) Contra los sistemas que utilizan tecnologas de informacin; b) Contra la propiedad; c) Contra la privacidad de las personas y de las comunicaciones; d) Contra nios y adolescentes y; e) Contra el orden econmico. 5.Ley de Registro Pblico y del Notariado publicada en la Gaceta Oficial N 5.833 de fecha 22 de diciembre de 2006 cuyo propsito ha sido la adaptacin del ordenamiento jurdico a los cambios actuales, entre los que se encuentran la nuevas tecnologas informticas para llegar a una automatizacin del sistema registral y notarial, as como unificar en un mismo texto normativo las disposiciones que regulen la actuacin de los Registros Civiles y Subalternos, de los Registros Mercantiles y de las Notaras Pblicas. Se considera de inters pblico el uso de medios tecnolgicos en la funcin registral y notarial para que los trmites de recepcin, inscripcin y publicidad de los documentos sean practicados con celeridad, sin menoscabo de la seguridad jurdica. La Ley establece que los asientos registrales y la informacin registral emanada de los soportes electrnicos del sistema registral venezolano surtirn todos los efectos jurdicos que corresponden a los documentos pblicos. Entre los principales postulados referidos a las TIC, tenemos que todos los soportes fsicos del sistema registral y notarial actual se digitalizarn y se transferirn progresivamente a las bases de datos correspondientes. El proceso registral y notarial podr ser llevado a cabo ntegramente a partir de un documento electrnico y se establece que la firma electrnica de los Registradores y Notarios tendr la misma validez y eficacia probatoria que la ley otorga a la firma autgrafa. 6.La Ley de Proteccin al Consumidor y al Usuario, publicado en la Gaceta Oficial N 37.930 de fecha 4 de mayo de 2004, la cual

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tiene por objeto la defensa, proteccin y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, su organizacin, educacin, informacin y orientacin, as como establecer los ilcitos administrativos y penales y los procedimientos para el resarcimiento de los daos sufridos por causa de los proveedores de bienes y servicios y para la aplicacin de las sanciones a quienes violenten los derechos de los consumidores y usuarios. En materia de TIC, establece un Captulo (V) completo referido al Comercio Electrnico, incluyendo una definicin de ste. As mismo, pauta los deberes del proveedor de bienes y servicios dedicados al comercio electrnico, entre los que se cuenta el de aportar informacin confiable, desarrollar e implantar procedimientos fciles y efectivos que permitan al consumidor o usuario escoger entre recibir o no mensajes comerciales electrnicos no solicitados, adoptar especial cuidado en la publicidad dirigida a nios, ancianos, enfermos de gravedad, entre otros, el deber de informar sobre el proveedor, garantizar la utilizacin de los medios necesarios que permitan la privacidad de los consumidores y usuarios, ofrecer la posibilidad de escoger la informacin que no podr ser suministrada a terceras personas, ofrecer la posibilidad de cancelar o corregir cualquier error en la orden de compra, antes de concluirla, proporcionar mecanismos fciles y seguros de pago, as como informacin acerca de su nivel de seguridad y especificar las garantas. Por otra parte, atribuye al Instituto Nacional de Defensa del Consumidor y del Usuario (INDECU) la obligacin de educar a los consumidores acerca del comercio electrnico y fomentar su participacin en l. 7.Por su parte el Cdigo Orgnico Tributario permite la utilizacin intensiva de medios electrnicos o magnticos y permite la declaracin y pago de tributos a travs de Internet. As, en el artculo 125, se dispone que la Administracin Tributaria podr utilizar medios electrnicos o magnticos para recibir, notificar e intercambiar documentos, declaraciones, pagos o actos administrativos y en general cualquier informacin. A tal efecto se tendr como vlida en los procesos administrativos, contenciosos o ejecutivos, la certificacin que de tales documentos, declaraciones,

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pagos o actos administrativos realice la Administracin Tributaria, siempre que demuestre que la recepcin, notificacin o intercambio de los mismos se ha efectuado a travs de medios electrnicos o magnticos. El artculo 138 prev que cuando la Administracin Tributaria reciba por medios electrnicos declaraciones, comprobantes de pago, consultas tributarias, recursos u otros trmites habilitados para esa tecnologa, emitir un certificado electrnico que especifique la documentacin enviada y la fecha de recepcin, la cual ser considerada como fecha de inicio del procedimiento de que se trate. En todo caso, se prescindir de la firma autgrafa del contribuyente o responsable (...) La Administracin Tributaria establecer los medios y procedimientos de autenticacin electrnica de los contribuyentes o responsables. El artculo 162, numeral 3 del Cdigo Orgnico Tributario, que establece: Las notificaciones se practicarn, sin orden de prelacin, en alguna de estas formas (...) 3. Por correspondencia postal efectuada mediante correo pblico o privado, por sistemas de comunicacin telegrficos, facsimilares, electrnicos y similares siempre que se deje constancia en el expediente de su recepcin. Cuando la notificacin se realice mediante sistemas facsimilares o electrnicos, la Administracin Tributaria convendr con el contribuyente o responsable la definicin del domicilio facsimilar o electrnico. 8.La Ley Orgnica de Telecomunicaciones publicada en la Gaceta Oficial N 36.970 de fecha 12 de junio de 2000, contempla la promocin a la investigacin, el desarrollo y la transferencia tecnolgica en materia de telecomunicaciones y la utilizacin de nuevos servicios, redes y tecnologas con el propsito de asegurar el acceso en condiciones de igualdad a todas las personas. Con este marco legal vigente se ha facilitado los negocios mediante contrataciones electrnicas, sin embargo, conviene que sea desarrollado un marco legal especial que cree certeza jurdica para que las personas que usan las tecnologas de la informacin puedan sentir confianza.

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1. El gravamen con el Impuesto sobre Actividades Econmicas de Industria, Comercio, Servicios o de ndole Similar a la venta, comercializacin y posterior exportacin de bienes, no representa invasin del Poder Municipal en las Potestades Tributarias del Poder Nacional. 2. Gravabilidad de las sociedades mercantiles que prestan servicios de consultora, ingeniera, arquitectura y afines, con el Impuesto sobre Actividades Econmicas.

1.

El gravamen con el Impuesto sobre Actividades Econmicas de Industria, Comercio, Servicios o de ndole Similar a la venta, comercializacin y posterior exportacin de bienes, no representa invasin del Poder Municipal en las Potestades Tributarias del Poder Nacional

El gravamen municipal con el Impuesto sobre Actividades Econmicas de Industria, Comercio, Servicios o de ndole Similar a la venta y comercializacin de productos que posteriormente son exportados a naciones extranjeras (en lo adelante Impuesto sobre Actividades Econmicas), en criterio de este Municipio, no constituye, una invasin del Poder Municipal en las competencias que en materia rentstica detenta el Poder Nacional atinentes al gravamen de exportaciones contenida en el ordinal 12 del artculo 156 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, as como tampoco infringe la expresa prohibicin constitucional atinente al gravamen de exportaciones contenida en el numeral 1 del artculo 183 de ese mismo Texto Fundamental. En efecto, las materias gravadas por el Municipio Chacao del Estado Miranda en estos casos especficos, no son el trfico o salida del pas de los productos que adquiere y vende un particular para su uso o consumo en el extranjero, concerniente al rgimen de las exportaciones de bienes y servicios, pues ello efectivamente es competencia exclusiva del Poder Nacional, antes por el contrario, el ente tributario local grava ingresos obtenidos como consecuencia de la compra y comercializacin del producto, lo cual encaja perfectamente en la actividad econmica que de manera efectiva, continuada y

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habitual desempea ese particular en y desde la jurisdiccin del Municipio Chacao del Estado Miranda. El artculo 4 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999 define a la Repblica Bolivariana de Venezuela como un Estado Federal Descentralizado regido por principios de integridad territorial, cooperacin, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad y con base a dicho sistema federal y como resultado de la distribucin vertical del Poder Pblico efectuada por el constituyente, el artculo 168 de la Constitucin Nacional establece, entre otras cuestiones, que los Municipios gozan de autonoma dentro de los lmites de esta Constitucin y de la ley, siendo que la autonoma municipal comprende, entre otras atribuciones las de poder crear, recaudar e invertir sus propios ingresos. De este modo, se le atribuye al Poder Pblico Municipal funciones de gobierno, legislativas y de administracin sobre todo lo concerniente a la vida local, desde la ordenacin y promocin del desarrollo econmico hasta la dotacin de servicios pblicos y, en general, lo atinente al mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad. Ello es considerado de tan especial importancia en el Texto Fundamental, para la consecucin de los fines estatales, que en dicho Texto se le atribuy al Municipio un alto nivel de autonoma y la condicin de unidad poltica primaria de la organizacin nacional. As pues, el artculo 168 de la Carta Magna, adems de contener la intencin del constituyente de fortalecer el Poder Pblico Municipal expresada en la Exposicin de Motivos, es sumamente importante para guiar el anlisis hermenutico de las normas constitucionales relacionadas con el tema del alcance de las potestades tributarias de los municipios, por lo que stos cuentan con Poder Tributario Originario, toda vez que dicho poder se ejerce en ejecucin inmediata o directa de la Constitucin, pues la Carta Magna otorga a los Municipios la facultad de crear tributos. En efecto, ...el ndice rector del distingo depender, segn que el reconocimiento y regulacin de este poder se encuentre o no en el instrumento normativo que instaura las lneas maestras de la estructuracin de los poderes de una comu-

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nidad, esto es, la Constitucin Nacional y, por otra parte, su virtualidad se manifiesta en el establecimiento de tributos sin otros lmites, jurdicamente hablando, que los constitucionales39. De manera que el ejercicio del Poder Tributario Originario del Municipio se encuentra limitado precisamente, tanto por las disposiciones de rango constitucional como por las de orden legal, que tienen un doble carcter: (i) constituyen un lmite al ejercicio del poder tributario de los entes polticos territoriales, evitando as la invasin de competencias; y, (ii) se erigen como garantas a favor de quienes pueden ser sujetos pasivos de la relacin jurdico tributaria frente al ejercicio del poder impositivo. As pues, la Constitucin vigente atribuye materias tributarias propias a los Estados y Municipios, es decir, tienen atribuido un Poder Tributario Originario, el cual deriva en la facultad de creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos, y lgicamente la creacin conlleva intrnsecamente la posibilidad de legislar sobre las materias de su competencia, sin perjuicio de que existan materias concurrentes entre los tres niveles del Poder Pblico. En consecuencia, al establecer el mismo Texto Normativo Constitucional en su artculo 179 numeral segundo, el impuesto a las actividades econmicas como ingreso del Municipio, en concordancia con el mencionado artculo 168 eiusdem, se le est otorgando al ente menor el Poder Tributario Originario para la creacin de dicho impuesto y, por ende, la facultad para establecer todos sus elementos incluyendo su base imponible y las alcuotas correspondientes. En este sentido, tal como lo establece el artculo 168 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, previamente trascrito, la autonoma de los municipios comprende entre otros aspectos la creacin, recaudacin e inversin de sus ingresos.

39

ROMERO-MUCI, Humberto, Jurisprudencia Tributaria Municipal y la Autonoma Local 1936-1996, Tomo I, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1997, p. 184.

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En refuerzo de lo expuesto, nuestro Mximo Tribunal en diversas sentencias, como por ejemplo la dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, caso BECOBLOHM PUERTO CABELLO, C.A. y otros, en accin de nulidad por inconstitucionalidad contra la Ordenanza del Concejo Municipal del Distrito Puerto Cabello del Estado Carabobo de fecha 14 de diciembre de 1983, seal que (...) lo que grava la patente no es el conjunto de actividades cuyo monto sirve de base para el clculo de la misma, sino la realizacin, durante el ao al cual corresponde la patente, de labores comerciales o industriales. (...). Como sealamos supra, el poder tributario sobre el impuesto a las actividades econmicas ha sido expresamente otorgado a los municipios, no al Poder Nacional, en consecuencia, un Municipio que pretenda gravar el ejercicio de una actividad considerada como econmica, lo que est haciendo es ejercer a plenitud el poder tributario que constitucionalmente le fue otorgado, no as invadiendo materias del Poder Nacional. Es as, como ante la verificacin del hecho imponible desarrollo de actividades econmicas en jurisdiccin del Municipio surge ineludiblemente la obligacin, por parte de ese particular de pagar el respectivo impuesto correspondiente a la actividad realizada segn lo dispuesto por la Ordenanza sobre Actividades Econmicas en consonancia con lo previsto en la Carta Magna, cuyas normas sirven de directrices fundamentales a los Municipios, y surge tambin correlativamente la obligacin del Municipio de cobrar ese Impuesto a los particulares que desarrollan ese tipo de actividades. Adicionalmente, es preciso sealar que de manera pacfica, se ha aceptado que el elemento representativo del movimiento econmico escogido por el legislador para el clculo o cuantificacin de este tributo, es decir, su base imponible, viene dada por el monto de los ingresos brutos, de las ventas, del capital, de las comisiones, derivadas de las operaciones realizadas por el sujeto pasivo del impuesto en o desde el establecimiento que ste posee en el Municipio, de conformidad con la Ordenanza vigente, los cuales deben resultar percibidos como consecuencia de la actividad industrial o comercial habitualmente desempeada por el contribuyente.

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Sobre la base de lo expuesto, conviene destacar que nuestro Mximo Tribunal ha sealado en forma reiterada que el tributo en comentarios (...) no grava las ventas, ni los ingresos brutos, ni el capital, sino el ejercicio de una actividad lucrativa en jurisdiccin de una municipalidad. Ventas, ingresos brutos, capital u operaciones son otros tantos ndices de la capacidad contributiva de los sujetos obligados, trminos utilizados por el Legislador Municipal para la cuantificacin de la base imponible y la modulacin del impuesto40 (destacado nuestro). De lo antes expuesto se colige que el referido tributo municipal lo que efectivamente grava es el ejercicio habitual y lucrativo de determinadas actividades mercantiles por parte de los particulares, ejecutadas en o desde la jurisdiccin territorial de un Municipio, ya que el elemento que define la aplicacin de este impuesto en el mbito municipal, es simple y llanamente la efectiva explotacin comercial o industrial, lo cual es ciertamente una materia sobre la cual puede recaer el poder tributario del Municipio, de conformidad con lo que estipula el artculo 179 de la Constitucin citado ut supra. Ahora bien, se infiere que la expresin en o desde significa que la venta, distribucin y comercializacin de productos y bienes, ser imputable al establecimiento permanente que posea un determinado comerciante dentro de la jurisdiccin territorial del Municipio Chacao del Estado Miranda, de manera que los ingresos brutos obtenidos por las operaciones efectuadas en o desde dicha municipalidad deben ser incluidos en la base imponible del tributo in commento. As pues el necesario carcter territorial del impuesto a las actividades econmicas, como lmite para el ejercicio del poder tributario de los Municipios, exige el establecimiento de un elemento objetivo en el hecho generador, que permita vincular especialmente a un
40 Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 20 de abril de 1970, con ponencia de la Magistrado Dr. J. Barrios, en el caso Sudamtex, C.A. vs. La Junta de Apelaciones prevista en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio del Distrito Federal, consultada en ROMERO-MUCI, Humberto; Jurisprudencia Tributaria Municipal y la Autonoma Local 1936-1996, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1997. p. 128.

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particular con la potestad tributaria de una entidad local determinada, como su contribuyente, no siendo vinculante a los efectos de la determinacin del quantum de la obligacin, el destino de la mercanca vendida, es decir, no obstaculiza la potestad tributaria municipal el hecho de que el bien comercializado por el ejercicio de una actividad lucrativa salga de la jurisdiccin municipal, bien sea a otra municipalidad o bien sea al extranjero, toda vez que lo fiscalmente relevante es el establecimiento en o desde el cual se realiza la actividad econmica. En refuerzo de lo expuesto, documentos tales como facturas, declaraciones de Impuesto al Valor Agregado y declaraciones de aduanas para la exportacin de productos, mediante los cuales el contribuyente seale como su domicilio establecimientos ubicados en jurisdiccin del Municipio Chacao, lo que hacen es reafirmar que el hecho imponible del Impuesto sobre Actividades Econmicas se realiza en jurisdiccin de este Municipio, pues es el lugar desde donde se realiza la comercializacin del producto que se exporta, con lo que se perfecciona el negocio jurdico que es sustento de la actividad econmica desarrollada por el contribuyente y, en definitiva, se concreta de manera efectiva en el Municipio Chacao el ejercicio de actividades comerciales que constituyen el hecho generador de la exaccin en comentario. Por otro lado, tampoco puede confundirse el hecho de que las mercancas son almacenadas en jurisdiccin de otros Municipios con la nocin del perfeccionamiento de los contratos respectivos, pues de conformidad con los artculos 1.474 y siguientes del Cdigo Civil41, la venta es un contrato consensual, que se perfecciona con la concurrencia de las voluntades del vendedor y del comprador respecto de la transmisin de la propiedad de un bien determinado con un precio en dinero por ellos fijado; y tal como el mismo Cdigo lo esta-

41

Aplicables por disposicin del artculo 7 del Cdigo Orgnico Tributario, el cual dispone que: En las situaciones que no puedan resolverse por las disposiciones de este Cdigo o de las leyes, se aplicarn supletoriamente y en orden de prelacin, las normas tributarias anlogas, los principios generales del derecho tributario y los de otras ramas jurdicas que ms se avengan a su naturaleza y fines, salvo disposicin especial de este Cdigo.

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blece, el perfeccionamiento del contrato tiene lugar al producirse la aceptacin de la oferta en el lugar en el que sta se produzca. Bajo esos trminos esa aceptacin se producira en ese tipo de procesos de comercializacin cuando al momento en el que el contribuyente en su oficina ubicada en el Municipio Chacao del Estado Miranda acepta el pedido colocado por el comprador, y ordena la entrega material de la cosa vendida, independientemente de que la entrega material se produzca desde otros Municipios, pues en todo caso no debe confundirse la tradicin de la mercanca con la manifestacin de voluntad que configura la venta. As pues, si el establecimiento del contribuyente se ubica en el Municipio Chacao, las oficinas de esa contribuyente en el Municipio tendran tanto el carcter temporal como la vinculacin econmica de la actividad en ellas realizada con el giro normal del negocio, necesario para someter a imposicin tales actividades con el impuesto sobre patente de industria y comercio (hoy Impuesto sobre Actividades Econmicas). De modo que si la esencia de la actividad gravable se verifica en jurisdiccin del Municipio Chacao del Estado Miranda, ser esa caracterstica la que otorgar el carcter efectivo y continuado a la actividad econmica realizada por ese tipo de contribuyentes en jurisdiccin del Municipio Chacao. Si el proceso de formacin del consentimiento y de aceptacin de la oferta que perfecciona el respectivo contrato de venta se realiza desde las oficinas comerciales que posee un particular en el Municipio Chacao del Estado Miranda, entonces esa actividad es gravable por el Municipio Chacao, pues a lo que debe atenderse tambin es si las declaraciones de ingresos realizadas por esa determinada empresa indican que el domicilio fiscal corresponde al establecimiento permanente que la misma posee dentro de la jurisdiccin del Municipio Chacao, siendo que dichas declaraciones se presumen fiel reflejo de la verdad y comprometen la responsabilidad de quienes las suscriban en los trminos previstos en el artculo 147 del Cdigo Orgnico Tributario. As pues cuando existen suficientes elementos de hecho y de derecho como los expuestos, para concluir que la fuente de lucro de un particular que ejerce ese tipo de actividades se verifica en el

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Municipio Chacao, y cuando el perfeccionamiento del negocio jurdico sirve de sustento de la actividad econmica desarrollada y ejecutada por la contribuyente, se concreta de manera continuada y efectiva en el Municipio Chacao, esa actividad deber ser gravada por el Municipio con el Impuesto Sobre Actividades Econmicas. En abono a lo expuesto, conviene citar entonces la sentencia dictada por la Sala Poltico-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, de fecha 17 de mayo de 1978, emblemtica en la materia, y que trata de un asunto prcticamente idntico al caso de autos:
En el caso presente, est comprobado y no ha sido objeto de controversia, que la P., tiene establecida su fbrica en la ciudad de Valencia y efecta ventas en toda la Repblica, e igualmente, est comprobado que tiene establecida una oficina de centralizacin de contabilidad en territorio del Distrito Sucre, del Estado Miranda. Considera la Sala, previo examen de los elementos que cursan en autos, que han quedado suficientemente comprobados los hechos siguientes: 1.Que la P., realiza su actividad industrial en la ciudad de Valencia (Estado Carabobo); 2.Que efecta la venta de sus productos en todo el territorio nacional, mediante agentes vendedores de la empresa y los pedidos son enviados a la planta de Valencia y despachados desde all; 3.Que la P., con excepcin de la fbrica establecida en Valencia y de la oficina ubicada en el Distrito Sucre, del Estado Miranda, no tiene establecidas otras sedes ni oficinas en el territorio nacional; 4.Que en la oficina que la empresa tiene establecida en el Distrito Sucre del Estado Miranda se centraliza la contabilidad de la empresa. En consecuencia, considera la Sala, en conformidad con anteriores decisiones que, aun cuando algunas o muchas de las ventas se realicen fuera del Distrito Sucre del Estado Miranda, el hecho de que la empresa no tenga establecidas sedes (...) u oficinas en otros lugares de la Repblica, con excepcin de la planta industrial ubicada en Valencia, conduce forzosamente a la conclusin, de que

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la actividad comercial se genera en la sede situada en territorio del Distrito Sucre (Edo. Miranda), con independencia del lugar en donde se efecta la venta y la actividad industrial en Valencia (Estado Carabobo). (...). Tambin en sentencia de fecha 5 de agosto de 1976, relacionada con la Patente aplicada a la firma D., la Corte al examinar los alegatos de la contribuyente en el sentido de que todas las operaciones de produccin, distribucin y mercadeo se realizan en el Distrito Valencia y que en el Distrito Sucre, del Estado Miranda, slo funciona una oficina de administracin y de centralizacin de la contabilidad, estableci que la empresa deba tributar en la Municipalidad del Distrito Sucre, del Estado Miranda, y que la base del impuesto tena que ser el valor de las ventas reflejadas en la contabilidad (...). Adems, debe tenerse por inexacto que las ventas se reputan realizadas, en todo caso, en el sitio en que se encuentren las cosas vendidas, como lo pretende la apelante, y no en el lugar en que se produce el consentimiento entre el vendedor y el comprador sobre la cosa y sobre el precio. Es fcil destacar que en el escrito tantas veces citado se tratan en vano de localizar, a los fines impositivos parte de las ventas efectuadas en el lugar en que tienen establecida su planta industrial. A mayor abundamiento, es bueno hacer constar, como lo hizo en su informe el Auditor-Contador actuante, que la firma investigada, a travs de sus controles contables internos maneja ntegramente el proceso de las ventas que realiza, toda vez que los vendedores no hacen ms que obtener el pedido de la mercanca que solicitan los clientes dejando a la casa matriz P. todo lo concerniente a su aprobacin, orden de despacho a la fbrica, forma de pago y cobro del importe de los productos. En consecuencia, debe mantenerse firme el criterio sustentado sobre el monto de los ingresos brutos reparados en el Acta de Inspeccin por ser fiel reflejo de los registros contables que lleva la empresa sometida a investigacin42 (destacado nuestro).

42

Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Dr. Miguel ngel Landez D., caso Pfizer Corporation vs. Concejo del Distrito Sucre del Estado Miranda, consultada en ROMERO-MUCI, Humberto, Jurisprudencia Tributaria Municipal y la Autonoma Local 1936-1996, Tomo II, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, 1997, pp. 292 a 294.

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En los trminos de la jurisprudencia transcrita, y sobre la base del anlisis jurdico efectuado, debe sealarse que en modo alguno se configura con este tipo de gravamen violacin respectivo a la competencia del Poder Nacional prevista en el numeral 12 del artculo 156 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y en el numeral 1 del artculo 183 eiusdem. 2. Gravabilidad de las sociedades mercantiles que prestan servicios de consultora, ingeniera, arquitectura, y afines, con el Impuesto sobre Actividades Econmicas

Ha sido ampliamente discutido por la doctrina patria y por la jurisprudencia de nuestros tribunales nacionales, la gravabilidad de aquellas sociedades constituidas con forma mercantil, que prestan servicios de cualquier ndole, y que para ello requieren de personal profesional especializado en la materia correspondiente. En este sentido, la Sindicatura Municipal de Chacao ha fijado su posicin al respecto, sentando el criterio de que dichas sociedades mercantiles s son gravables con el Impuesto sobre Actividades Econmicas en virtud de las siguientes consideraciones: En primer lugar, de conformidad con el artculo 3 del Cdigo de Comercio, se presume que todos los actos realizados por los comerciantes se reputarn como actos de comercio, a saber:
Art. 3.Se reputan adems actos de comercio, cualesquiera otros contratos y cualesquiera otras obligaciones de los comerciantes, si no resulta lo contrario del acto mismo; o si tales contratos y obligaciones no son de naturaleza esencialmente civil.

Ahora bien, tal como lo dispone el artculo 200 del Cdigo de Comercio, las sociedades annimas siempre tendrn carcter mercantil independientemente de su objeto, a saber:
Art. 200.Las compaas o sociedades de comercio son aquellas que tienen por objeto uno o ms actos de comercio. Sin perjuicio de lo dispuesto por leyes especiales, las sociedades annimas y las de responsabilidad limitada tendrn siempre carcter mercantil, cualquiera que sea su objeto, salvo cuando se

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dediquen exclusivamente a la explotacin agrcola o pecuaria. (...) (destacado nuestro).

Es decir, que de conformidad con las normas supra transcritas, si una determinada empresa ha sido constituida como una sociedad annima, necesariamente tiene carcter mercantil; y, de conformidad con el artculo 3 del Cdigo de Comercio, por tratarse de una sociedad mercantil, sus actos se reputan como de comercio salvo que las operaciones realizadas no sean de naturaleza esencialmente civil, lo cual deber ser demostrado por quien pretenda ser considerado como tal. Sin embargo, no slo el hecho de que el objeto de una determinada sociedad sea de naturaleza mercantil o civil va a determinar la cualidad de comerciante de una persona bien sea natural o jurdica, y ello tiene asidero precisamente en el Cdigo de Comercio, en cuyo artculo 10 se dispone lo que de seguidas se transcribe:
Art. 10.Son comerciantes los que teniendo la capacidad para contratar hacen del comercio su profesin habitual, y las sociedades mercantiles (destacado nuestro).

As, de una interpretacin sistemtica de las normas supra transcritas, es posible extraer las siguientes premisas: (i) son comerciantes aquellos que hacen del comercio su profesin habitual; (ii) a los fines de hacer del comercio su profesin habitual, es necesario ejecutar actos de comercio; (iii) son actos de comercio todos aquellos realizados por los comerciantes, si no contradice la naturaleza del acto mismo o siempre que no se trate de una obligacin de carcter civil; y, (iv) no slo aquellos que ejecuten actos de comercio son comerciantes, sino que las sociedades mercantiles, por disposicin expresa de la ley son consideradas como comerciantes, independientemente de su objeto. En efecto, ello no se deriva nicamente de la letra de la ley, sino que, adicionalmente, la doctrina ms reciente e incluso los primeros proyectistas de la reforma mercantil se han inclinado por otorgar a las sociedades que adopten forma mercantil, carcter mercantil, independientemente de su objeto. Entre quienes defienden esta posicin se encuentra Alfredo Morles Hernndez en su Curso de Derecho Mercan-

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til, Tomo II, Quinta Edicin, Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 2001, pp. 753, quien seala que Esa es la tendencia de la legislacin alemana y de la legislacin francesa de sociedades, as como tambin la de nuestra propia reforma mercantil para 1987. La solucin se inscribe dentro de la corriente doctrinal que rechaza una situacin eclctica inconveniente y que propugna la aplicacin de un criterio formal (la forma prevalece sobre el contenido de las actividades sociales). As mismo, seala el autor que Aunque adopte una forma distinta, la sociedad tendr carcter mercantil si habitualmente realizase una actividad de este tipo, a menos que persiga fines cooperativos. En segundo lugar, es importante traer a colacin lo que al respecto consagra la Ley de Ejercicio de la Ingeniera, la Arquitectura y profesiones afines, cuyo artculo 3 contempla que el ejercicio de las profesiones no es industria y como consecuencia no puede ser gravado con el impuesto sobre patente de industria y comercio, en los siguientes trminos:
Art. 3.El ejercicio de las profesiones de que trata esta Ley no es una industria y por tanto no podr ser gravado con patentes o impuestos comercio-industriales (destacado nuestro)

As mismo, a los fines de determinar quin es profesional, los artculos 4 y 5 ejusdem establecen lo siguiente:
Art. 4.Son profesionales a los efectos de esta Ley los ingenieros, arquitectos y otros especializados en ramas de las ciencias fsicas y matemticas que hayan obtenido o revalidado en Venezuela sus respectivos ttulos universitarios, y hayan cumplido el requisito establecido en el artculo 18. Art. 5.Tambin se consideran profesionales los graduados en el exterior por institutos acreditados de educacin superior en especialidades de la ingeniera, la arquitectura y profesiones afines, de las cuales no existan ttulos equivalentes en el pas, a juicio de las universidades nacionales, siempre que dichos ttulos hayan sido reconocidos por stas, y hayan cumplido el requisito establecido en el artculo 18.

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De los precitados artculos se desprende con meridiana claridad que el ejercicio de la Ingeniera, la Arquitectura y profesiones afines no es industria, pero en ningn momento seala que no pueda ser considerado como comercio. Adicionalmente, se refiere nica y exclusivamente a la profesin individualmente ejercida por parte de aquella persona natural que adquiere el ttulo de profesional; pero bajo ningn motivo se refiere a la actividad como tal, que constituye el hecho imponible del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, hoy Actividades Econmicas, ejercido por una sociedad mercantil. De tal manera que dichas profesiones ejercidas individualmente no podran ser objeto del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, precisamente porque la ley as lo dispone, adems resulta completamente falso que el referido texto normativo impida la gravabilidad con tal impuesto a las sociedades mercantiles que dentro de su personal cuenten con profesionales relacionados con esas reas, cuestin distinta al Impuesto a las Actividades Profesionales, cuya nulidad ya fue declarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 6 de abril de 2006. En tercer lugar, si se tratara de una sociedad civil con forma mercantil, cuya constitucin se encuentra permitida por la ley artculo 1.651 del Cdigo Civil, no podra la sociedad contratar directamente con el cliente aspectos relacionados con la profesin, sino que cada profesional tendra que pactar honorarios, responsabilidad, entre otros; ya que de lo contrario, se estara invadiendo el ejercicio propio de tal profesin; alegato ste que encuentra apoyo en la doctrina ms calificada, tal es el caso del autor Alfredo Morles Hernndez el cual expone lo siguiente al respecto:
La constitucin de una sociedad civil entre profesionales para regular ciertos aspectos del ejercicio profesional (la compra o arrendamiento de un local u oficina, la contratacin de personal, la adquisicin de equipos, la remuneracin o la participacin en los honorarios), es decir, todo lo concerniente a las relaciones entre los colegas, es posible. Se estara frente a la constitucin de una sociedad de medios, perfectamente lcita. No podra contratar esa sociedad con el cliente ningn aspecto del ejercicio de la profesin (forma de representacin, honorarios, responsabilidad, etc.),

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puesto que se estara invadiendo el campo del ejercicio profesional, reservado a quienes disponen de una habilitacin legal. Como las disposiciones sobre el ejercicio de profesiones liberales son de inters pblico y tienen carcter imperativo, los pactos que las contradigan estn afectados de nulidad absoluta. (A. Morles Hernndez. Ob. cit, pp. 757) (destacado nuestro).

En este sentido, el hecho de que una sociedad mercantil cuente con profesionales a los fines de la prestacin de sus servicios, no implica en modo alguno que se trate de una sociedad civil en la que los socios nicamente regulan ciertos aspectos del ejercicio profesional, sino que por el contrario, cuando quien contrata es la sociedad mercantil y que quien pacta el pago y las condiciones bajo las cuales se va a ejecutar el contrato es la sociedad mercantil, evidencindose adems que cada profesional pertenece a una nmina de empleados de la compaa y que, segn su cargo, reciben una remuneracin mensual fija, es evidente que se invade el campo del ejercicio profesional, en los trminos anteriormente sealados. En efecto, en relacin con ello se pronunci la Sala PolticoAdministrativa de nuestro Mximo Tribunal, sealando que resulta completamente distinto el ejercicio individual de una profesin al supuesto en el cual se asocian varios profesionales para prestar un servicio pero bajo la forma de una sociedad mercantil. As, se expres en dicha decisin lo siguiente:
No obstante el examen de la argumentacin que antecede, resulta de obligada consecuencia a esta Sala considerar, en primer trmino, que TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES, S.A. fue constituida y existe bajo la forma de compaa annima y como tal, sobre la base de lo prescrito en el artculo 200 del Cdigo de Comercio, siempre tendr carcter mercantil, cualquiera que sea su objeto, salvo la excepcin prevista para las sociedades que se dediquen de forma exclusiva a la explotacin agrcola o pecuaria y aquella derivada de la calificacin de civil dada por ley especial, supuestos que no se suceden en el presente caso. Adems, en todo caso, de los autos se observa que sus actos son consecuentes con las caractersticas y bondades de las sociedades annimas, como la forma jurdica preferida por las organizaciones empresariales para el desarrollo de sus actividades econmicas.

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Aunado a lo anterior y determinada la normativa aplicable a los conceptos debatidos, la Sala entiende que aun estimando el ejercicio de la profesin de ingeniero personalmente ejecutada como una prestacin de servicio personal de orden profesional o tcnico, y por disposicin de ley como no industriales; muy distinto es el supuesto que se configura cuando ese profesional se asocia con otro u otros para prestar, en principio, el mismo servicio pero anteponiendo a todos los efectos legales una sociedad de comercio constituida con fines lucrativos, ya que dicha sociedad no ejerce una profesin, ni siquiera, por extensin, la que corresponde a sus socios, la que en el caso concreto es la ingeniera, sino que se limita a cumplir con sus propios objetos societarios. Entonces, como bien ha interpretado sobre el particular uno de los ms destacados representantes de nuestra doctrina mercantil, el fallecido Profesor Hugo Mrmol Marqus, (...), no pagaran patentes los ingenieros que, en ejercicio de su profesin laboraran para dichas sociedades, en lo que respecta a los sueldos u honorarios que devengaran de ellas, pero esto ya es otra cosa. Las sociedades, personas jurdicas distintas de los socios que la constituyen, no estn en estos casos ni es posible idiomtica ni lgicamente hablando, razonar lo contrario ejerciendo la profesin de ingeniero sino intermediando entre el pblico y los profesionales que las integran, que son quienes en realidad las ejercen. (Comentario Jurisprudencial Carcter Civil o Mercantil de las Sociedades Annimas de Ingeniera, Revista de Derecho Mercantil, 1986). Asimismo, debe esta alzada considerar los resultados de la revisin fiscal practicada a dicha sociedad contenidos en el informe levantado por la Gerencia General de Finanzas, Unidad de Ingresos Tributarios del Distrito Federal del Instituto Nacional de Cooperacin Educativa, inserto a los autos foliado 74-78, segn el cual: (...), se puede observar que TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES, S.A. ejecuta su actividad en forma organizada para obtener un rendimiento econmico propio de la Compaa, la empresa adems de estar constituida como S.A., alega ejercicio profesional de la Ingeniera, sin embargo realiza su actividad con la ayuda de otros que venden su conocimiento y trabajo al patrn (...), y que al organizarse por voluntad de los socios como lo ha hecho, se aleja o separa del ejercicio profesional, obteniendo con su actividad un beneficio propio de la S.A., que va a engrosar su capital y cuyos dividendos no son repartidos sino entre sus socios,

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sacndole provecho a la explotacin del trabajo ajeno, sirviendo adems de intermediadora de bienes y servicios (...). (Tribunal Supremo de Justicia, Sala Poltico-Administrativa, decisin de fecha 15 de mayo de 2001, caso TECNOCONSULT INGENIEROS CONSULTORES, S.A., contra Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE), Magistrado Ponente Levis Ignacio Zerpa) (destacado nuestro).

As mismo, el Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario en sentencia de fecha 11 de julio de 2005, confirm el criterio expresado, al sealar lo siguiente:
Aunado a lo anterior y determinada la normativa aplicable a los conceptos debatidos, el Tribunal entiende que aun estimando el ejercicio de la profesin de ingeniero personalmente ejecutada como una prestacin de servicio personal de orden profesional o tcnico, y por disposicin de ley como no industriales; muy distinto es el supuesto que se configura cuando ese profesional se asocia con otro u otros para prestar, en principio, el mismo servicio pero anteponiendo a todos los efectos legales una sociedad de comercio constituida con fines lucrativos, ya que dicha sociedad no ejerce una profesin, ni siquiera, por extensin, la que corresponde a sus socios, la que en el caso concreto es la ingeniera, sino que se limita a cumplir con sus propios objetos societarios. (...omissis...) En funcin de los argumentos que anteceden y contrariamente al criterio sentado por la extinta Corte Suprema de Justicia, entre otros, en los fallos dictados en Sala Poltico-Administrativa-Especial Tributaria el 05 de abril de 1993 (Caso: C.A., Laboratorio Autoanaltico del Instituto de Clnicas y Urologa Tamanaco) y el 09 de agosto de 1994 (Caso: Luchsinger, A.B. & A., C.A.), debe la (sic) este Tribunal concluir que la empresa Cambridge Tecnology Partners (Venezuela), C.A., s es sujeto pasivo de la contribucin prevista en la ordenanza municipal de la Alcalda del Municipio Chacao, por las actividades que realiza en jurisdiccin del referido municipio, cuyo hecho imponible est indefectiblemente vinculado al ejercicio de las actividades comerciales propias de su forma societaria annima, independientemente de la naturaleza que puedan tener los servicios que preste, sea de manera directa o indirecta. (Tribunal Superior Segundo de lo Contencioso Tributario, 11 de julio de 2005, CAMBRIDGE TECHNOLOGY

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PARTNERS (VENEZUELA), C.A., contra Direccin de Administracin Tributaria del Municipio Chacao del Estado Miranda).

En este sentido, no podemos ms que corroborar el hecho de que cuando se invade evidentemente el campo del ejercicio profesional, por tratarse por una parte de una sociedad mercantil que es quien contrata y quien pacta los trminos en que se va a ejecutar el contrato; y, por la otra de unos empleados, que no necesariamente son todos profesionales, que no pactan honorarios, que no reciben honorarios sino que reciben una remuneracin fija a travs de una nmina y que bajo ningn motivo pueden pactar la forma en la que se va a ejecutar el contrato, nos encontramos indiscutiblemente frente a una sociedad que ejerce una actividad econmica y no profesional, por lo cual debe necesariamente cumplir con la obligacin tributaria del pago del Impuesto sobre Actividades Econmicas, al igual que cualquier otra persona natural o jurdica que ejerza una actividad de igual naturaleza, aun cuando no sea profesional.

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1. Indemnizacin de trabajadores por finalizacin anticipada de contratos a tiempo determinado. 2. Procedencia de pensin por discapacidad para jubilados por otro ente de la Administracin Pblica.

1.

Indemnizacin de trabajadores por finalizacin anticipada de contratos a tiempo determinado

El artculo 110 de la Ley Orgnica del Trabajo dispone textualmente lo siguiente:

Art. 110.En los contratos de trabajo para una obra determinada o por tiempo determinado, cuando el patrono despida injustificadamente antes de la conclusin de la obra o del vencimiento del trmino, el patrono deber pagarle al trabajador, adems de la indemnizacin prevista en el artculo 108, una indemnizacin de daos y perjuicios cuyo monto ser igual al importe de los salarios que devengara hasta la conclusin de la obra o el vencimiento del trmino.

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En caso de que el trabajador sin causa justificada ponga fin anticipadamente al contrato convenido por tiempo determinado o para una obra determinada, deber pagar al patrono, por concepto de daos y perjuicios, una cantidad estimada prudencialmente por el Juez, la cual no podr exceder de la mitad (1/2) de los salarios que le pagara el patrono hasta la conclusin de la obra o vencimiento del trmino. (...) (resaltado de nosotros).

En dicha norma, se fija el lmite de la indemnizacin que por daos y perjuicios deben pagar tanto el patrono como el trabajador, en caso de la terminacin anticipada del contrato de trabajo para una obra determinada o por tiempo determinado. Ahora bien, respecto a los contratos de trabajo finalizados en forma anticipada por parte del patrono, sin causa justificada, el monto de la indemnizacin que debe pagar ste al trabajador, se encuentra claramente estipulado en el artculo arriba trascrito, y el mismo deber ser igual al equivalente de los salarios que devengara el trabajador hasta la conclusin de la obra o el vencimiento del trmino. En este sentido, no queda al arbitrio de los trabajadores la estimacin del dao sino que el legislador fij el monto exacto de la indemnizacin, con lo cual se evit que cursaran ante los tribunales demandas o reclamacin cuyo motivo fuere la determinacin de un dao y la cuantificacin del mismo, por la terminacin anticipada de un contrato a tiempo determinado, por parte del patrono. Con ello, lo que el legislador pretendi fue, por diversas razones de orden social y filosfico, que el despido de un trabajador antes de finalizar el trmino establecido en el contrato, le hiciera nacer a ste el derecho inmediato de reclamar el pago de los sueldos y salarios a que tena derecho el trabajador, el monto del mismo deba ser fijado por el Juez. En este sentido, no estableci el legislador un monto exacto, sino que fij un lmite mximo al monto de la indemnizacin, pero tampoco dej al arbitrio de los patronos la determinacin del monto de la misma, por cuanto expresamente estableci que ste deba ser estipulado por el Juez.

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Tal diferencia se comprende, por cuanto de la norma claramente se deduce que el legislador parti de la presuncin que el dao generado a un trabajador que pierde su estabilidad, por el tiempo determinado en el contrato, sin causa justificada, podra ser adems de inmediato, irreparable; en razn de que la mayora de las veces, el salario obtenido por ste va dirigido a cubrir necesidades bsicas, tales como la alimentacin, educacin y salud; por el contrario, el dao que pudiera generarse al patrono en caso tal de producirse nicamente se reduce a que el trabajador deje intempestivamente sus labores y a la necesidad de capacitar a un nuevo trabajador. En tal sentido, la pretensin de instaurarse procesos en contra de las personas mencionadas por el cobro de una indemnizacin de daos y perjuicios, cuyo monto escapa del control de la parte patronal, debe ser ponderada analizando previamente cada situacin particular, a los efectos de verificar si en realidad se le caus un dao al Municipio con la renuncia anticipada a la culminacin del contrato, as como la magnitud de ste y los elementos con los cules cuenta el Municipio a los fines de probar el supuesto dao ante los rganos jurisdiccionales. Finalmente, no podemos dejar de observar, que en ninguno de los casos de renuncia anticipada de contrato a tiempo determinado, informados a la Sindicatura Municipal de Chacao, la indemnizacin podra superar los dos (02) meses y medio de salario y si tomamos en cuenta que la estimacin de dicha indemnizacin depende de la interposicin de una demanda, la sustanciacin de todo un proceso y la decisin de un Juez de Instancia, el cual pudiera llegar a fallar en contra del Municipio; es por lo que, considera la Sindicatura Municipal de Chacao sin entrar a examinar la situacin especfica y los recaudos en cada caso, por cuanto no contamos con ellos que tampoco resulta beneficioso a los intereses de este Municipio, la inversin hora-trabajo que implicara la instauracin de un juicio. En consecuencia y por las razones expuestas, la Sindicatura Municipal de Chacao, es del criterio que, en el caso de considerarse necesario interponer demandas en contra de las personas mencionadas, es menester de la direccin a su cargo: 1) Mencionar, en cada caso particular y de forma detallada, el dao patrimonial causado al Municipio; y, 2) Remitir los documentos y material probatorio necesario que permitan al Juez estimar la magnitud del dao.

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2.

Procedencia de pensin por discapacidad para jubilados por otro ente de la Administracin Pblica

El tema en cuestin, est basado en una consulta sobre si resulta procedente que la Alcalda del Municipio Chacao otorgue a una docente, una pensin por discapacidad, si la misma fue jubilada por la Gobernacin de Miranda en 1992. En primer lugar, resulta imprescindible realizar un estudio de la condicin de la referida docente, a los fines de determinar el conjunto de normas aplicables a la presente solicitud. As, observamos de la revisin del expediente administrativo correspondiente, que la peticionante prest sus servicios como Supervisor II, en el plantel adscrito a la Direccin de Educacin, Unidad de Planificacin de la Gobernacin del Estado Miranda, a cambio de una remuneracin mensual; en virtud de nombramiento provisional Nro. 258. De igual forma se evidencia, que en fecha 30 de diciembre de 1992, le fue participado a la peticionante que, por disposicin del ciudadano Gobernador del Estado y por Decreto Ejecutivo, le fue conferido el beneficio de jubilacin, por el 100% de su ltimo sueldo bsico. Por otra parte, encontramos que la referida ciudadana comenz a prestar sus servicios en fecha 15 de mayo de 1994, como Coordinador Docente Bsica en el Municipio Chacao, en la Direccin de Educacin de la Alcalda de Chacao a cambio de una remuneracin mensual de cincuenta mil bolvares (Bs. 50.000,00), en virtud de Nombramiento, suscrito por la entonces Alcaldesa del Municipio Chacao. De lo expuesto, se evidencia que la referida ciudadana goz de la condicin de funcionaria pblica (docente) en la Gobernacin del Estado Miranda y actualmente es funcionaria pblica (docente) en la Alcalda del Municipio Chacao; ello por cuanto desempe y desempea funciones en forma permanente para la Administracin Pblica Estadal y Municipal, a cambio de una remuneracin fija, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente (no de contrato suscrito entre las partes).

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Lo sealado encuentra su fundamento en el criterio fijado por la doctrina patria43 y en lo estipulado en los artculos 3 y 4 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica. Ahora bien, establecida la indiscutiblemente relacin de empleo pblico que la peticionante mantuvo con la Administracin Pblica Estadal y mantiene en la actualidad con la Administracin Pblica Municipal, consideramos que est de ms sealar que la funcionaria (docente) se encuentra sometida no slo a lo estipulado en la ley especial que rige a los educadores, esto es, la Ley Orgnica de Educacin; sino que tambin est sometida a las disposiciones que sobre la funcin pblica se encuentran establecidas en nuestra Carta Magna, en la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica y en la Ley del Estatuto sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica Nacional, de los Estados y Municipios; siempre y cuando lo dispuesto en estas no choquen o colidan con lo dispuesto en aquella. Al respecto, y a los fines de evitar cualquier resquicio a la duda, conviene sealar lo dispuesto por la Sala de Casacin Social en la sentencia de fecha 5/11/2004, partes: Gobernacin del Estado Apure, a saber:
(...) esta Sala comparte el criterio establecido por la Sala PolticoAdministrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 17 de enero de 1983 (caso: ngela Trejo de Colantoni vs. Ministerio de Educacin), segn el cual la organicidad de la Ley de Educacin concierne a la organizacin del sistema educativo en Venezuela y todo lo que esa organizacin involucra en cuan43 MARTNEZ, Luis Eloy. En su obra Manual de Derecho Administrativo. Edicin Dcima Segunda, actualizada a la Constitucin de 1999. Pg. 353 y siguientes; seala lo siguiente los Funcionarios o empleados pblicos son individuos que, en razn de nombramiento de autoridad competente o de otro medio de derecho pblico, participan en el ejercicio de las funciones pblicas. As mismo, nos seala que para ser funcionario pblico es necesario estar al servicio directo de una persona pblica nacional, estatal o municipal y que en lo tocante a los Institutos Autnomos, los cuales son piezas de la Administracin Pblica descentralizada, su personal se encuentra sometido al mismo rgimen de la Administracin Centralizada.

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to a la orientacin y planificacin de tal sistema. En consecuencia, en el campo educativo la Ley Orgnica de Educacin deroga cualquier otra disposicin legal especial que la contradiga. Pero no existe base jurdica alguna para considerar que la Ley de Educacin deroga la materia de administracin de personal contenida en la Ley de Carrera Administrativa, ni que el estatuto del funcionario pblico articulado en la Ley de Carrera Administrativa choque con disposiciones de esa ndole consagradas en la Ley Orgnica de Educacin. En todo caso, la remisin que hace la Ley Orgnica de Educacin, a la Ley Orgnica del Trabajo, se refiere al conjunto de condiciones, prerrogativas y derechos que asisten a los docentes, tal y como lo reconoci la Sala Poltico-Administrativa de este Mximo Tribunal de la Repblica en el fallo N 887/2002 del 25 de junio (caso: Roque de Jess Faras Gutirrez vs. Ministerio de Educacin); sin que tal remisin desvirte la relacin funcionarial regulada, principalmente, por normas de derecho administrativo, entre los miembros del personal docente y el instituto educativo en el cual laboran, adscrito a la Administracin Pblica Nacional (...).

Con el objeto de ahondar en lo expuesto, sealamos que la Sala Casacin Social, tambin ha reconocido la condicin de funcionario pblico a los profesionales de la docencia adscritos al Ministerio del ramo en Sentencia N 1137/2000 del 5 de octubre, caso: Conrado Alfredo Gil Gmez. En consecuencia, de lo expuesto se evidencia que el hecho de existir una Ley especial que regule a los docentes, no es bice para considerar que cuando exista alguna relacin de empleo entre los docentes y la administracin pblica, las normas que rigen dichas funciones queden derogadas por la Ley Orgnica de Educacin, siempre y cuando aquellas no colidan con sta. Establecida la condicin de funcionaria pblica de la docente y visto tanto el expediente Administrativo, como los recaudos presentados junto a la presente solicitud, que la mencionada docente fue jubilada por la Gobernacin del Estado Miranda; a los fines de responder si es procedente que la Alcalda del Municipio Chacao otorgue a la peticionante la pensin por discapacidad absoluta y permanente, sealamos en primer lugar lo que al respecto dispone nuestro texto fundamental, a saber:

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Art. 148.Nadie podr desempear a la vez ms de un destino pblico remunerado, a menos que se trate de cargos acadmicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la Ley. La aceptacin de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artculo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal. Nadie podr disfrutar ms de una jubilacin o pensin, salvo los casos expresamente determinados en la Ley (destacado nuestro).

En tal sentido, la prohibicin de gozar o disfrutar en forma simultnea de ms de una pensin o jubilacin se configura como una norma cardinal de nuestro sistema constitucional; ms sin embargo, la propia norma constitucional permite la posibilidad de establecer supuestos en contrario, siempre y cuando los mismos atiendan necesariamente a una disposicin expresa de la Ley44. La Sala Constitucional de nuestro Mximo Tribunal de Justicia ha interpretado el artculo in comento de la siguiente manera:
... Esa limitacin inicial para el ejercicio de cargos pblicos tiene, para la Sala, una triple finalidad: no dispersar la atencin del funcionario con actividades que pueden ser muy distintas entre s; evitar interferencias entre actividades que, por su naturaleza, no deban mezclarse (como podra ocurrir con cargos en distintas ramas del Poder Pblico); y una razn econmica pero nada desdeable: que una misma persona no se vea beneficiada con el pago de remuneraciones por parte de diversos rganos estatales (lo que da sentido tambin al ltimo prrafo del artculo 148: la prohibicin de doble jubilacin o pensin) (resaltado nuestro). (Sentencia N 689 del 29 de abril de 2005).

Ahora bien, visto que la norma constitucional nos plantea la posibilidad de disfrutar de ms de dos pensiones, siempre que se encuentre expresamente consagrado en la Ley, es preciso analizar el rgimen de pensiones y jubilaciones de los docentes, el cual se en44 Artculo 202 CRBV.- La Ley es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador. Las leyes que renan sistemticamente las normas relativas a determinada materia se podrn denominar cdigos.

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cuentra estipulado en el captulo IV de la Ley especial que les rige, esto es, en la Ley Orgnica de Educacin, artculos 99 al 106, no encontrndose en los mencionados artculos ninguna disposicin legal expresa que establezca que los docentes pueden disfrutar en forma simultnea de dos pensiones o jubilaciones o de una pensin y una jubilacin. En tal sentido, en virtud de lo dispuesto en la referida Ley, no resulta posible que la Alcaldia del Municipio Chacao otorgue a la docente la pensin de invalidez. Por otra parte, teniendo claro que estamos en presencia de funcionarios (docentes) y que tal y como lo ha dicho nuestro Mximo Tribunal de Justicia, no existe fundamento legal alguno que establezca que la Ley Orgnica de Educacin deroga las leyes que rigen a los funcionarios pblicos, si las mismas no chocan con su contenido; consideramos pertinente analizar lo dispuesto en la Ley del Estatuto sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica Nacional, de los Estados y Municipios, a los fines de determinar si en dicho texto legal existe alguna disposicin expresa que permita al funcionario (docente) disfrutar en forma simultnea de dos pensiones o jubilaciones o de una pensin y una jubilacin. Al respecto sealamos que el referido texto legal nicamente establece en forma expresa, en su artculo 29, lo siguiente: La presente Ley no afecta el rgimen de contingencias y prestaciones contempladas en el artculo 4 de la Ley del Seguro Social45. De dicha disposicin debe concluirse que lo nico expresamente permitido por la referida Ley, es el otorgamiento concurrente de una jubilacin o pensin por parte de algunos de los organismos que conforman el mbito de aplicacin subjetiva de la referida Ley y el otorgamiento de una jubilacin o pensin por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, ello siempre y cuando se cumplan con los requisitos previstos en la ley aplicable para cada rgimen.
45 Debe entenderse que la remisin que realiza la norma al artculo 4to de la Ley del Seguro Social, es producto de un error material, y en realidad se refiere al artculo 3 de dicho dispositivo normativo, el cual dispone la aplicabilidad de la cobertura del rgimen del seguro social obligatorio con respecto a las prestaciones en dinero.

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Por otra parte, cabe destacar que el artculo 14 de la Ley del Estatuto sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administracin Pblica Nacional, de los Estados y Municipios establece en forma implcita que un funcionario o empleado pblico no puede hacerse acreedor, en forma simultnea, del beneficio de jubilacin y pensin, pues el mismo expresamente dispone:
Art. 14.Los funcionarios o empleados sin derecho a jubilacin recibirn una pensin en caso de invalidez permanente, siempre que hayan prestado servicios por un perodo no menor de tres aos. El monto de esta pensin no podr ser mayor del 70 por ciento ni menor del 50 por ciento de su ltimo sueldo. Esta pensin la otorgar la mxima autoridad del organismo al cual preste sus servicios. A los efectos de este artculo la invalidez se determinar conforme al criterio establecido en el artculo 13 de la Ley del Seguro Social (destacado nuestro).

De dicho artculo se evidencia por interpretacin en contrario, que si el funcionario, es acreedor del derecho de jubilacin, no puede recibir la pensin de invalidez. Por otra parte, consideramos importante sealar, por la claridad de la norma, lo dispuesto en el Reglamento de la Ley del Estatuto Sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administracin Pblica Nacional, de los Estados y los Municipios, el cual expresamente dispone en su artculo 45 lo siguiente:
Art. 45.Es incompatible el disfrute de una jubilacin con el sueldo proveniente del ejercicio de un cargo en alguno de los organismos o entes sealados en el artculo 2 de la Ley del Estatuto. Igualmente son incompatibles el goce simultneo de dos jubilaciones, de dos pensiones o de una jubilacin y una pensin. Quedan a salvo las pensiones otorgadas de conformidad con el artculo 4to. de la Ley del Seguro Social, as como las pensiones de sobrevivientes46.
46 Debe entenderse que la remisin que realiza la norma al artculo 4to de la Ley del Seguro Social, es producto de un error material, y en realidad se refiere al artculo 3 de dicho dispositivo normativo, el cual dispone la aplicabilidad de la cobertura del rgimen del seguro social obligatorio con respecto a las prestaciones en dinero.

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El referido artculo no permite dejar viva la ms insignificante duda con respecto a la posibilidad de que un funcionario o empleado pblico pueda gozar de dos pensiones o jubilaciones, con excepcin nica y expresa de las pensiones otorgadas por el artculo 3ero. de la Ley del Seguro Social. Por ltimo, conviene sealar que, pese a que la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela nos establece que nadie podr disfrutar ms de una jubilacin o pensin, salvo los casos expresamente determinados nicamente en la Ley, la Convencin Colectiva de los Trabajadores de la Enseanza del Municipio Chacao, tampoco establece alguna excepcin expresa con respecto a tal posibilidad, contrariamente y tambin por interpretacin en contrario, establece en su artculo 14, el cual se procede a transcribir seguidamente, que la pensin por invalidez no debe subsistir si es otorgado el beneficio de jubilacin.
Art. 14.El patrono conviene, por s o a travs de otro rgano competente, a partir de la firma de la presente Convencin Colectiva de Trabajo a pensionar a los trabajadores de la enseanza a su servicio, que queden incapacitados para seguir prestando sus labores, a juicio de prescripcin facultativa, de los rganos oficiales establecidas. El monto de la pensin ser acordado conforme a la siguiente escala: Servicios prestados De 05 a 10 aos De 11 a 15 aos De 16 a 19 aos Porcentaje 70% 80% 90%

Con 20 aos o ms ser concedido el beneficio de la jubilacin.

La Sindicatura Municipal de Chacao considera que no resulta procedente otorgar a la referida docente la pensin por invalidez, puesto que la misma es beneficiaria de una jubilacin otorgada por la Gobernacin del Estado Miranda y el artculo 148 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela establece que nadie podr disfrutar de ms de una jubilacin o pensin, salvo los casos expresamente determinados en la Ley; no existiendo en nuestra legislacin norma expresa que permita que dicha ciudadana pueda

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disfrutar en forma concurrente de una jubilacin y una pensin, si tales beneficios son otorgados por la administracin estadal y municipal. En todo caso, se le deber sealar a la referida ciudadana que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, le podr otorgar la pensin de incapacidad absoluta y permanente, siempre y cuando cumpla con los requisitos previstos en la Ley del Seguro Social.

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1. Garanta de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y la cosa juzgada. 2. La prueba. A. Silencio de prueba. B. Prueba ilegal y prueba ilcita. 3. Determinacin de la Competencia para Conocer del Recurso de Nulidad de la Sala Poltico-Administrativa. 4. Legitimacin para recurrir en el contencioso administrativo la nulidad de los actos de efectos particulares

1.

Garanta de no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y la cosa juzgada

La institucin de la cosa juzgada ha sido definida por la doctrina ms autorizada en los trminos siguientes:
(...) La cosa juzgada, en sentido amplio, excluye por un lado nuevas impugnaciones que puedan renovar indefinidamente el proceso en instancias sucesivas (cosa juzgada formal), y, por otro, perpeta el resultado final del proceso, hacindolo inmodificable en todo proceso futuro que pueda plantearse sobre el mismo objeto (cosa juzgada material) (...). Puede definirse la cosa juzgada, siguiendo a Liebman, como la inmutabilidad de un mandato que nace de una sentencia (...). La eficacia de la sentencia seala Liebman debe lgica y prcticamente distinguirse de su inmutabilidad. La sentencia vale como mandato que contiene una voluntad imperativa del Estado; pero esta eficacia no puede por s misma impedir a un Juez posterior, investido tambin l de la plenitud de los poderes ejercitados por el Juez que ha dictado la sentencia, examinar de nuevo el caso decidido y juzgar de un modo diferente (...) en conclusin,

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la cosa juzgada tiene en s la preclusin suma, esto es, la preclusin de toda cuestin ulterior, que se produce con la conversin en definitiva de la sentencia47.

De este modo, podemos concluir que la cosa juzgada constituye un corolario del derecho a la defensa, en el sentido que impide que un mismo sujeto sea juzgado ms de una vez por los mismos hechos. Esta institucin se encuentra consagrada expresamente en el artculo 1.395 del Cdigo Civil, el cual seala lo siguiente:
Art. 1.395.La autoridad de la cosa juzgada no procede sino de lo que ha sido objeto de la sentencia. Es necesario que la cosa demandada sea la misma; que la nueva demanda est fundada sobre la misma causa; que sea entre las mismas partes, y que stas vengan a juicio con el mismo carcter que el anterior (destacado nuestro).

De la norma anteriormente transcrita, se establecen los lmites objetivos y subjetivos de la cosa juzgada, de lo cual podemos interpretar que para que exista violacin de la cosa juzgada, es necesaria la concurrencia de tres supuestos: a) que la cosa demandada sea la misma, b) que la demanda est fundada sobre el mismo ttulo o causa, y c) que sean las mismas partes con el mismo carcter. 2. La prueba

A. Silencio de prueba Ha sealado la jurisprudencia de nuestro Mximo Tribunal, respecto al vicio del silencio de prueba lo siguiente:
aun cuando el mismo no est configurado expresamente como una causal de nulidad en el artculo 244 del Cdigo de Procedimiento Civil, sin embargo, la Sala estima que cuando se silencia una prueba en sede judicial, bien porque no se menciona o no se analiza ni juzga sobre su valor probatorio, explicando las razones del por qu se aprecia o se desestima, para luego y a partir de all,

47

RENGEL-ROMBERG, Arstides. Tratado de Derecho Procesal Venezolano, Volumen II, Editorial Arte, Caracas, 1992.

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establecer hechos o considerar otros como no demostrados, se infringe el ordinal 4 del artculo 243 del Cdigo de Procedimiento Civil, ya que el juez no estara expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su fallo. En efecto, el juez tiene la obligacin de analizar todos los elementos probatorios cursantes en autos, aun aquellos que a su juicio no fueren idneos para ofrecer algn elemento de conviccin, expresndose siempre cul sea el criterio del juez respecto de ellas, de conformidad con lo establecido en el artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, al no realizarse la debida valoracin de los medios de probatorios, el juez no expresa las razones de hecho y de derecho que motivan el fallo48 (resaltado nuestro).

Por otra parte, la doctrina patria en similares trminos, ha dejado claramente establecido que el juez debe examinar todas la pruebas que se hayan producido, aun aquellas que a su juicio no sean idneas para ofrecer algn elemento de conviccin, expresando siempre su criterio al respecto. El juez no puede escoger algunos elementos probatorios para sustentar su determinacin y silenciar otros, est obligado por el artculo 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, a analizar y juzgar todas las pruebas49. Por su parte, el profesor Rengel Romberg, en su Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, enfticamente expresa que: (...) una vez incorporadas las pruebas al expediente, por cualquiera de las partes, el juez est en la ineludible obligacin de analizarlas todas, como lo establece el Art. 509 CPC; de tal modo que si no lo hiciere, incurrira en el vicio de inmotivacin con infraccin del Art. 12 y 509 CPC. Contina sealando el autor respecto a ambas normas, son normas procesales y no sustanciales; no van dirigidas a las partes, o a alguna de ellas, sino que van dirigidas al juez, que es su destinatario, para que observe determinada conducta, concerniente a la formacin o redaccin de la sentencia (...), por lo cual la infraccin por el juez de tales normas, constituye un vicio de actividad del juez (resaltado nuestro).
48 49 Sentencia N 2005-04577 citada anteriormente. ABREU BURELLI y MEJAS ARNAL, La Casacin Civil, Editorial Jurdica ALCA, Caracas 2000, pg, 284 y 285.

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Consecuentes con el criterio asentado por la jurisprudencia y la doctrina, el aquo de una causa puede incurrir en el vicio de silencio de prueba, conforme a los artculos 12, 243 y 509 del Cdigo de Procedimiento Civil, cuando no examina todas las pruebas incorporadas al expediente, que conforme a la sentencia arriba citada, deben ser apreciadas y valoradas, aun cuando sean inocuas, ilegales o impertinentes, ya que de dicho examen se medir el apego de la sentencia a la legalidad. B. Prueba ilegal y prueba ilcita

Respecto a la ilegalidad e ilicitud de las pruebas, las cuales podran configurarse como causales de inadmisibilidad de las mismas, debemos mencionar lo siguiente: En este sentido, y como bien lo afirma el autor nacional Humberto Enrique III Bello Tabares50 la legalidad de la prueba constituye uno de los requisitos extrnsecos de los medios de prueba, consistente en que los mismos no estn expresamente prohibidos por la Ley, caso en el cual, de ser propuesto algn medio expresamente prohibido por el operador legislativo, el operador judicial debe rechazar o negar la admisin de la prueba al momento de providenciarlas, o en caso contrario, debe revisar el requisito en cuestin al momento de apreciar el mrito de la probtica al dictar la sentencia definitiva. Cosa diferente es la denominada prueba ilcita, que es aquella que se obtiene lesionando los derechos constitucionales de los ciudadanos, lesionando el derecho constitucional al debido proceso legal, cuya nulidad se encuentra contenida en el ordinal 1 del artculo 49 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, donde se expresa que sern nulas las pruebas obtenidas mediante la violacin del debido proceso legal. La prueba ilcita se diferencia de la prueba ilegal, por cuanto esta ltima est prohibida expresamente por la Ley, en tanto que la ilcita puede ser legal, al no estar prohibida expresamente por la Ley, pero
50 Humberto Enrique III BELLO TABARES, Tratado de Derecho Probatorio, Tomo 1, de la pruebas en general. Ediciones: Livrosca. Caracas: 2002.

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que en caso de haber sido obtenida violando el derecho constitucional del debido proceso legal, es consecuencialmente nula. Por otra parte, el autor Rodrigo Rivera en su obra Las Pruebas en el Derecho Venezolano, ha definido a las pruebas ilcitas, como: (...) aquellas que son expresa o tcitamente prohibidas por la ley o que violan derechos humanos, o que son contrarias a la moral y buenas costumbres, o que sean obtenidas por medios violatorios de la dignidad humana o de prohibiciones de ley. Hacemos estas breves consideraciones, simplemente para recalcar, que podra llegar a considerarse, que un documento que no fue obtenido mediante el debido proceso, pudiese considerarse ilcito y por lo tanto causal de inadmisibilidad segn el artculo 398 del Cdigo de Procedimiento Civil. 3. Determinacin de la Competencia para Conocer del Recurso de Nulidad de la Sala Poltico-Administrativa

Entre los tribunales que conforman la jurisdiccin contencioso administrativa, el nico que cuenta con competencias expresamente establecidas en el ordenamiento jurdico positivo, es la Sala PolticoAdministrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ya que tanto la Constitucin (artculo 266), como la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia (artculo 5), se han encargado de establecer las materias que corresponde conocer a dicha Sala. La ausencia de normas expresas que distribuyan las competencias entre los distintos juzgados que integran la jurisdiccin contencioso administrativa, se debe a que el Legislador omiti incorporar en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia las normas correspondientes que establecieran qu materias correspondera conocer a las Cortes de lo Contencioso Administrativo y a los Juzgados Superiores de lo Civil y Contencioso Administrativo, como otrora hiciera la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia en sus artculos 181 y 185, respectivamente. Frente a este vaco legal, ha sido la Sala Poltico-Administrativa quien ha establecido las competencias de los tribunales contenciosoadministrativos, actuando como rgano rector de esta materia. As,

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mediante sentencia de 26 de octubre de 2004 (caso Marlon Rodrguez), la referida Sala atribuy la competencia para conocer de las acciones o recursos de nulidad que, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, se ejerzan contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales a los Juzgados Superiores de lo Civil y Contencioso Administrativos de la jurisdiccin en la que haya sido dictada la providencia administrativa cuestionada. Vale la pena acotar que, a diferencia de lo que ocurra bajo la vigencia de la Constitucin de 1961, en la actualidad los motivos de impugnacin no son importantes para determinar el tribunal competente que debe conocer sobre el Recurso de Nulidad. Ello se debe a que el Texto Fundamental vigente distingue la jurisdiccin administrativa de la constitucional y, por tanto, los elementos para establecer a qu tribunal corresponde conocer sobre una determinada accin, no tiene que ver con los motivos que subyacen en la impugnacin sino con el rango del acto cuestionado. As, corresponde a la jurisdiccin administrativa el conocimiento de los actos de rango sublegal, mientras que a la jurisdiccin constitucional le corresponde conocer sobre los recursos que se interpongan contra actos de rango legal o en ejecucin directa de la Constitucin. 4. Legitimacin para recurrir en el contencioso administrativo la nulidad de los actos de efectos particulares

En el mbito de la legitimacin para recurrir en el contencioso administrativo la nulidad de actos de efectos particulares, fue el fallo de la Sala Poltico-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en el caso de Ivn Pulido Mora, en la que expres que los sealados actos administrativos podan ser impugnados ante los juzgados contencioso administrativos por quienes fuesen titulares de derechos subjetivos, es decir, aquellos que estaran legitimados para actuar en un caso en concreto seran quienes hubiesen establecido vnculos previos con la Administracin; o quienes tuviesen intereses personales, legtimos y directos, vale decir, aquellos sujetos que, sin ser titulares de derechos subjetivos, se encontrasen en una especial situacin de hecho, frente a la violacin del ordenamiento jurdico, por parte de la Administracin que los hiciera ms sensibles que el resto de los administrados. Debe decirse que, en el fallo que comentamos, tam-

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bin se mencion que, en lo atinente a los recursos de nulidad por inconstitucionalidad o contra los actos administrativos de efectos generales, sera suficiente el simple inters. Ello as, la misma Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia de 26 de octubre de 1991 (caso Rmulo Villavicencio), recogi los criterios de legitimacin plasmados en la primera de las decisiones mencionadas y sent los parmetros para la intervencin de los terceros en el contencioso administrativo de nulidad. Despus de la entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la Sala Poltico-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha flexibilizado sus criterios con respecto a la legitimacin activa para impugnar actos administrativos de efectos particulares, ampliando as el comps de la legitimacin activa en este terreno. En este orden de ideas, mediante sentencia de 13 de abril de 2000 (caso Banco FIVENEZ), esta Sala, interpretando el artculo 26 de nuestro Texto Fundamental, expres que los parmetros de legitimacin activa para intentar Recursos de Nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, contenidos en la otrora vigente Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, no se adaptaban a los postulados de los principios constitucionales contenidos en la Carta Magna de 1999. Por ello, entendi que, segn la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, deba interpretarse que el inters para atacar los actos administrativos de efectos particulares tena que ser, por supuesto, legtimo, pero no directo. En concreto, sobre esta ltima circunstancia manifest la Sala que los actos administrativos de efectos particulares podran impugnarse por quienes tuviesen intereses indirectos (que no deben confundirse con la accin popular), y este inters existe ...cuando el particular pueda obtener de la impugnacin del acto administrativo una ventaja o evitar un perjuicio, aunque no exista una relacin inmediata entre la situacin derivada o creada por el acto administrativo y el recurrente, debe admitirse que ste es titular de un inters indirecto. Las palabras textuales del Mximo Tribunal fueron las siguientes:
Se aprecia, pues, que los criterios de legitimacin fijados en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia no son coincidentes con los de la nueva Constitucin: la legitimacin prevista en la citada

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Ley es ms restringida que la de la Constitucin de 1999. El concepto de inters es obviamente ms amplio que el inters personal legtimo y directo. De all que considera la Sala que, a partir de la entrada en vigor de la Constitucin de 1999, ha quedado tcitamente derogado el criterio legitimador exigido en la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, pues dicho criterio resulta incompatible con los principios que establece la nueva Constitucin (Disposicin Derogatoria nica de la Constitucin de 1999), al menos en lo que respecta a la exigencia de que el inters legitimado sea personal y directo. En efecto, el inters para recurrir que exige la nueva Constitucin, obviamente, sigue siendo legtimo, ya que el ordenamiento jurdico no puede proteger intereses ilegtimos. La legitimidad del inters es consustancial al inters como criterio de legitimacin para la admisin del recurso contencioso administrativo, pues el ordenamiento jurdico no puede otorgar proteccin a los particulares en razn de intereses contrarios a la Constitucin o a las leyes. Sin embargo, en lo que respecta a la condicin de directo, debe afirmarse que, a partir de la entrada en vigencia de la nueva Constitucin, no se puede exigir tal condicin a los recurrentes. As que, cuando el particular pueda obtener de la impugnacin del acto administrativo una ventaja o evitar un perjuicio, aunque no exista una relacin inmediata entre la situacin derivada o creada por el acto administrativo y el recurrente, debe admitirse que ste es titular de un inters indirecto, lo cual lo legitima para ejercer el recurso contencioso administrativo.

As mismo, mediante sentencia de 11 de mayo de 2000, la Sala Poltico-Administrativa acept la legitimacin de los agremiados del Colegio de Nutricionistas y Dietistas de Venezuela para incoar un Recurso de Nulidad contra el acto mediante el cual el Poder Ejecutivo Nacional design al Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Nutricin, en virtud de que los actos jurdicos que dictara dicho Instituto afectaran a los profesionales de nutricin del pas. En este juicio, siguiendo los criterios expuestos en el caso Banco FIVENEZ, se hicieron las siguientes consideraciones sobre la legitimacin:
No indica el texto constitucional, requisito alguno que condicione a los sujetos interesados en la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa; por el contrario, otorga la posibilidad de acudir a los rganos de administracin de justicia para hacer

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valer sus derechos e intereses a toda persona, lo que conduce a esta Sala a colegir que la intencin del constituyente fue la de flexibilizar el acceso del colectivo a la justicia de manera de garantizar el estado de derecho dentro de una sociedad contralora y participativa. Ello implica que cuando la Administracin acte al margen de la ley, en detrimento de intereses indirectos y distintos a los derechos subjetivos de los destinatarios expresos de su actuacin, quedan habilitados quienes ostentan esta condicin dada por este especfico inters, de acuerdo a los razonamientos que acaban de exponerse, los cuales quedan confirmados adems, con lo previsto en el artculo 121 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia relativo a los extremos subjetivos para recurrir de los actos administrativos de efectos particulares, esto es, el inters personal, legtimo y directo.

Este criterio fue repetido en la sentencia de la Sala PolticoAdministrativa de 8 de octubre de 2002 (caso Aventis Pharma), en la cual se expres que ...ha considerado la Sala, que el inters particular de los accionantes deriva de la especial situacin de hecho en que stos se encuentren frente al perjuicio que pueda causar el acto administrativo impugnado, lo cual, en algunos casos, es concordante con el inters general de que la autoridad administrativa mantenga su conducta dentro del orden legal establecido. Mucho ms recientemente, la Sala Poltico-Administrativa consider que tenan legitimacin activa en el contencioso de los actos administrativos de efectos particulares los siguientes sujetos: i) el destinatario del acto, ii) quienes tienen derechos subjetivos y, iii) quienes, sin ser titulares de derechos subjetivos, se encuentren en una situacin de hecho que los haga sensibles a la infraccin del ordenamiento jurdico por parte de la Administracin (sentencia de 02-06-05). De las anteriores decisiones se colige que la Sala Poltico-Administrativa de nuestro Mximo Tribunal ha ampliado los mrgenes de legitimacin en los predios del contencioso administrativo de nulidad. Y que, en definitiva, tales actos pueden ser impugnados por quienes se encuentren en una circunstancia que los hagan ms sensibles frente a la violacin del ordenamiento por la Administracin.

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VIII. RGIMEN EXPROPIATORIO

1. Causales de oposicin a la expropiacin. 2. El no agotamiento de la fase del arreglo amigable no constituye causal de oposicin a la expropiacin. 3. La notificacin en el procedimiento de expropiacin.

1.

Causales de oposicin a la expropiacin

Como estamos en presencia de una oposicin de la solicitud de expropiacin, debemos necesariamente referirnos al artculo 30 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, el cual se refiere a los fundamentos para oponerse a la solicitud de expropiacin, que establece expresamente lo siguiente:
La oposicin a la solicitud de expropiacin podr fundarse en violacin de las disposiciones contenidas en esta Ley, o que en la expropiacin deba ser total, ya que la parcial inutilizara el bien o lo hara impropio para el uso a que est destinado.

De ello se desprenden dos nicos motivos por los cuales puede algn interesado oponerse a la expropiacin solicitada: i) por incumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley o, ii) porque la expropiacin del bien deba ser total. Al respecto, la jurisprudencia emanada tanto de nuestro Mximo Tribunal como de la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, ha sido clara al establecer que los motivos o causales de oposicin a la expropiacin, slo proceden en virtud de los lmites planteados en el artculo 30 de la Ley Especial. En ese sentido, no constituye violacin de ley cualquier trasgresin a una norma legal que directa o indirectamente regule la expropiacin o el proceso a que ella conduce, la infraccin de alguna de aquellas disposiciones cuyo incumplimiento pudiera impedir legalmente la iniciacin o continuacin del procedimiento judicial con miras a la expropiacin. Es decir, la violacin de ley como motivo de oposicin a la expropiacin atae concretamente a las leyes que regulan el procedimiento mismo de la expropiacin. (Sentencia SPA. 15/08/88. Caso: Ampliacin de la Comandancia General de la Fuerzas Armadas de Cooperacin. Caracas).

VIII. RGIMEN EXPROPIATORIO

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2.

El no agotamiento de la fase del arreglo amigable no constituye causal de oposicin a la expropiacin

Ha sido criterio reiterado de nuestra jurisprudencia, que el no agotamiento de la fase del arreglo amigable no constituye, de modo alguno, una violacin al procedimiento expropiatorio, al establecer que dicha fase:
persigue evitar las instauracin de un juicio expropiatorio cuando tal situacin pueda ser resuelta extrajudicialmente, pero si sta se intenta, sin dicha formalidad, carece de utilidad prctica acordar la suspensin del procedimiento judicial. Sumndose a este criterio, la Corte considera adems, que la instauracin del procedimiento judicial demuestra ms bien un inters de la administracin en la pronta tramitacin para la adquisicin del bien, en consecuencia, considera que no es motivo suficiente para oponerse a la expropiacin solicitada y as lo declara. (CPCA. 8/07/1983. Caso: Construccin del Paseo del Lago de Maracaibo).

Ello as, se evidencia que incluso si no se realiza dicho trmite arreglo amigable no puede servir de fundamento para oponerse a la expropiacin por violacin de Ley, dado que la misma no es, ciertamente, de obligatorio cumplimiento(...) (CPCA. 22/1/87. Jurisprudencia de Expropiacin (1980-1987) Editorial Jurdica Venezolana. Pg. 19). Dicho trmite no constituye un prerrequisito procesal a la solicitud de expropiacin, y por lo tanto su no tramitacin, no se debe considerar una violacin a la ley, que pueda justificar la oposicin a la expropiacin. 3. La notificacin en el procedimiento de expropiacin

La Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Publica o Social, establece en su artculo 26, referido al emplazamiento de los interesados, lo siguiente:
La autoridad judicial que conozca de la solicitud de expropiacin, conforme a los datos suministrados por la Oficina de registro respectiva, deber dentro de los tres (3) das de despacho siguientes a su recepcin, ordenar la publicacin del edicto en el cual se

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DOCTRINA ADMINISTRATIVA

emplazar a los presuntos propietarios, poseedores, arrendatarios, acreedores y, en general a todo aquel que tenga algn derecho sobre el bien que se pretenda expropiar.

As pues, la Ley de Expropiacin prev la posibilidad de que no se conozcan en la totalidad las personas que tienen derechos sobre el bien objeto de expropiacin. Por ello se encuentra prevista en el artculo 26 de la Ley de Expropiacin por Causa de Utilidad Pblica o Social, la figura del Edicto de Emplazamiento, el cual debe ser publicado a los fines de emplazar a todos los presuntos propietarios del bien, poseedores, arrendatarios, acreedores y, en general a todo el que tenga algn derecho sobre el bien que se pretenda expropiar, lo cual lejos de violar sus derechos, garantiza que cualquier persona que aduzca tener algn derecho sobre el bien, pueda hacerse parte y convertirse en legitimado pasivo. Igualmente, indicamos que debido a la misma naturaleza del procedimiento expropiatorio, es posible que el ente expropiante ignore quin o quines son los propietarios del inmueble de cuya expropiacin se trate; lo cual fcticamente hace imposible una citacin personal. Por todas las consideraciones anteriormente expuestas, queda claro que no existe violacin alguna al derecho a la defensa o al debido proceso. La mejor prueba de ello es la presencia en el juicio del presunto propietario de las bienechuras objeto de expropiacin y de los poseedores de las mismas.

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ESTUDIOS

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EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO RESPONSABILIDAD DEL DERECHO MUNICIPAL

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Por Luis Manuel Espinoza1

Prlogo. 1. Mecanismos Alternativos de Resolucin de conflictos. 2. Direccin de Justicia Municipal: Caso Chacao. 2.1. Gerencia de Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos. 2.2. Gerencia de Atencin a la Comunidad. 2.3. Gerencia de Registro Civil. 3. Anlisis del trabajo de la Direccin de Justicia Municipal a la luz del problema del acceso a la justicia.

A mis padres, y a todos los que forman y formaron parte de este sueo de la Direccin de Justicia Municipal, y en especial a mi amigo Andrs Puppio quien colabor en la elaboracin de este trabajo.

PRLOGO No podemos pasar por alto al hablar de Derecho Municipal, las primeras ideas surgidas alrededor de este concepto y creadas al margen de la armadura jurdica que generalmente se establece al hablar de una rama comn del Derecho y que impide el crecimiento en ideas y competencia para que podamos ganarle en velocidad a los compromisos cambiantes y a la modernidad y globalizacin que da a da exigen nuevas normas para nuevas situaciones inditas de la vida. Armadura jurdica que esboza excelentes conceptos sobre Derecho Municipal tales como: el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y

El autor se desempea como Director de la Direccin de Justicia Municipal de la Alcalda de Chacao del Estado Miranda.
N 3, 2007

Erga Omnes

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funcionamiento de los gobiernos locales2, pero que dej congelado en el tiempo un concepto que apenas comienza a entender la importancia de sus dimensiones. Otro ejemplo de esto lo da Ives de Oliveira: El Derecho Municipal es el ordenamiento jurdico de la administracin pblica del Municipio3. Ambas precisiones entre otras muchas llenaron las expectativas de una poca en el desarrollo conceptual de la ramas del Derecho y fijaron por mucho tiempo y de manera certera la va que deba transitar el legislador en el mbito del gobierno local, pero hoy los nuevos tiempos nos dan una nueva luz de pensamiento en cuanto a lo que un gobierno local debe ser y ofrecer por encontrarse en el nivel ms cercano al ciudadano de todos los niveles de gobierno. Los gobiernos locales hoy en da administran cada vez ms recursos, servicios, proyectos y responsabilidades en general, al punto que todas las ramas coaligadas a los mbitos locales han tenido por s solas que desarrollar conceptos y proyecciones ambivalentes a futuro. El Derecho Municipal no escapa de esta realidad. Su funcin ambivalente ha sido por un lado seguir siendo como ha sido siempre el gran relator de los preceptos jurdicos del nivel local y por otro (que es el que queremos desarrollar en este escrito) el de tomar de manera definitiva y como suya la responsabilidad (entre otras) de la administracin de justicia a nivel local. Hay conceptos ya ms desarrollados que expresan entre sus lneas este aspecto ambivalente al que me he querido referir.
Lo que ha dado cuerpo al Derecho Municipal as llamado ha sido, ms que lo jurdico, el elemento poltico del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno propio... ...en este sentido

2 3

HERNNDEZ, Antonio Mara, Derecho Municipal, Volumen I, p. 1, Ediciones Depalma, Buenos Aires 1997. HERNNDEZ, Antonio Mara, op cit., p. 1.

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el derecho municipal tiene su razn de ser, aun cuando lo cuestionemos, en su autonoma orgnica4 (resaltado nuestro).

De all se desprende una responsabilidad administrativa del gobierno local interesarse por los temas polticos y estructurales para que esa autonoma que profesan los gobiernos locales conceptualmente se desarrolle de forma armnica, real y ejemplar. Es este aspecto poltico lo que hace al Municipio responsable de desarrollar polticas pblicas que en el mbito de la desconcentracin de poder alivien al Estado en una funcin tan amplia, delicada y por dems desgastada como es la administracin de justicia y la tutela judicial efectiva. En el Municipio Chacao del Estado Miranda se ha venido desarrollando desde principios de 2001 un modelo de oficina que presta servicios gratuitos de atencin a la comunidad en materia de asuntos jurdicos, y ofrece opciones de resolucin de conflictos comunitarios a travs de la mediacin, conciliacin y justicia de paz, que han transformado a las comunidades en ejemplos vivos de la autogestin en materia de acceso a la justicia y as la Direccin de Justicia Municipal se proyecta como ejemplo necesario para el resto de comunidades del pas en materia de desconcentracin judicial y concretamente de verdadero acceso a la justicia por medio de la resolucin alternativa de conflictos. Es as como queremos hacer del presente un somero estudio analtico de los impactos de un tema tan apasionante como el nuevo Derecho Municipal frente al profundo problema del acceso la justicia en Venezuela y plantear los retos y posibles soluciones a corto plazo que podemos aspirar. ACCESO A LA JUSTICIA La administracin de justicia es un cometido esencial del Estado, y es ste el nico que puede prestar dicho servicio pblico a travs de los rganos del Poder Judicial. Una afirmacin como la

HERNNDEZ, Antonio Mara, op cit., p. 5.

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que se acaba de mencionar es algo que est plasmado en nuestra ideologa, estemos o no de acuerdo con ello, al punto de convertirse en punto esencial o principio fundamental a la hora de formar el sistema judicial de un Estado. A partir del presente ensayo pretendemos rebatir esa idea, y demostrar que existen otras maneras de administrar justicia y que esa funcin no es un monopolio exclusivo del Estado, visto como ese monstruo que forma las bases ms slidas para construir una sociedad. La historia nos ha demostrado que el mundo y sus sociedades deben ir adaptndose a la evolucin y a los cambios dinmicos que se van suscitando da a da; (...) la humanidad eternamente dinmica y cambiante, motivada por las exigencias de las sociedades modernas y sobre todo por la necesidad de una vida y un mundo ms libre y ms justo, parece estar creando nuevos caminos para un mismo fin: la justicia5.
Es una realidad innegable que el Estado contemporneo ha venido sufriendo un indetenible aumento de sus cometidos y consecuencialmente un incremento de su actividad administrativa, lo que ha determinado una creciente intervencin de la Administracin en todos los sectores de la sociedad, de tal manera que las relaciones jurdico-administrativas se han ido generalizando hasta alcanzar lmites insospechados debido bsicamente al crecimiento del sector pblico6.

A partir del ao 1989 Venezuela comenz a sufrir una transformacin trascendental a raz del proceso de descentralizacin que se inici en aquellos das, del cual derivan muchas de las estructuras burocrticas que hoy en da posee nuestro pas, entre ellas los Municipios los cuales constituyen la unidad poltica primaria de la organizacin nacional, la cual goza de personalidad jurdica y autonoma
5 6 HARO, Jos Vicente, La Administracin de Justicia: Monopolio exclusivo del Estado?, Revista de Derecho Administrativo N 1, p. 173, Editorial Sherwood, Caracas 1997. CANCELADO RUIZ, Ingrid, La Tutela Judicial Efectiva y la ejecucin de sentencias condenatorias de la administracin pblica a la luz de la Constitucin de 1999, Revista de Derecho Constitucional N 4, p. 76, Editorial Sherwood, Caracas 2001.

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legislativa, funcional y administrativa, tal y como lo define la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela del ao 1999 (en lo adelante CRBV) en su artculo 168. La Constitucin de la Repblica de Venezuela del ao 1961 (en lo adelante CRV) en su artculo 136 ordinal 23 estableca lo siguiente:
Art. 136.Es de la competencia del Poder Nacional: (...) 23. La administracin de justicia y la creacin, organizacin y competencia de los Tribunales; el Ministerio Pblico;

Tal como lo destaca el Profesor WILLIAM URY en la sociedad en general, los individuos y las organizaciones se estn dando cuenta de que acudir a los tribunales es siempre costoso, y con frecuencia intil, y estn recurriendo a mtodos alternativos de solucin de conflictos7. Si bien la norma mencionada supra est consagrada de una manera prcticamente idntica en el artculo 156, ord. 31 CRBV, su sentido cambia al concatenarlo con otras disposiciones del texto constitucional. El artculo 204 CRV estableca lo siguiente:
Art. 204.El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los dems Tribunales que determine la ley orgnica.

De lo cual podemos deducir que los nicos rganos de administracin de justicia por formar parte del Poder Judicial eran la Corte Suprema de Justicia y los dems tribunales que determinara la ley orgnica. Actualmente ese criterio se ampli y en el artculo 253 CRBV reza lo siguiente:
7 URDANETA G., Argenis S., Constitucin, Justicia de Paz y Medios Alternativos de Solucin de Conflictos, p. 362, Revista de Derecho Constitucional N 4, Editorial Sherwood, Caracas 2001.

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Art. 253.La potestad de administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en nombre de la Repblica por autoridad de la ley. Corresponde a los rganos del Poder Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias.

El sistema de justicia est constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los dems tribunales que determine la ley, el Ministerio Pblico, la Defensora Pblica, los rganos de investigacin penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia, los ciudadanos o ciudadanas que participan en la administracin de justicia conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el ejercicio. Lo primero que podemos tomar de esta disposicin es que la potestad de administrar justicia emana de nosotros mismos como ciudadanos de esta Repblica, la cual se imparte en nombre de sta y por autoridad de la ley. Al igual que la CRV, establece que corresponde a los rganos del poder judicial impartir justicia al conocer y canalizar las causas que le sean presentadas, pero dichos rganos se amplan de una manera muy positiva a partir de la CRBV de 1999, mediante lo cual se nota la intencin que tuvo el legislador al plasmar dicho precepto en la Carta Magna de que el sistema de justicia venezolano se fuera adaptando a la evolucin de nuestra sociedad y del mundo jurdico, buscando a su vez la descentralizacin del mismo para lograr as un efectivo acceso a la justicia. Entre el catlogo de integrantes que forman parte de los rganos del poder judicial segn nuestro criterio se encuentran los Medios Alternativos de Resolucin de Conflicto (en lo adelante MARC) los cuales han sido el pilar fundamental que se ha aplicado en la Direccin de Justicia Municipal de la Alcalda del Municipio Autnomo de Chacao con la finalidad de desconcentrar la justicia y lograr un efectivo acceso a la justicia. Esta previsin de la Constitucin se corresponde con una tendencia constitucional latinoamericana de incluir la jurisdiccin de paz entre las jurisdicciones especiales, destinada a resolver con equi-

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dad los conflictos individuales o comunitarios que se le encomiende (LUIS ORTIZ LVAREZ Y JACQUELINE LEJARZA A; 1997,32). Pero en esas constituciones no encontramos una previsin tan clara como la venezolana, con relacin a los medios alternos de justicia, siendo la colombiana la que ms se acerca al prever la posibilidad de los medios alternos, en el tercer aparte de su artculo 116 (...) Luego tenemos la Constitucin Peruana, que reconoce como excepcin al principio de unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional, la jurisdiccin arbitral como jurisdiccin independiente, en el numeral 1 de su artculo 139 (...) o lo previsto en el artculo 255 de la Constitucin Uruguaya (...)8. A su vez la CRBV en su artculo 26 consagra la tutela judicial efectiva y los principios que acompaan a dicho cometido estatal, ampliando an ms lo consagrado en el artculo 68 CRV:
Art. 26.Toda persona tiene derecho de acceso a los rganos de administracin de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisin correspondiente. El Estado garantizar una justicia gratuita, accesible, imparcial, idnea, transparente, autnoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones intiles (resaltado nuestro).

Esta norma nos demuestra una vez ms la intencin de nuestro legislador de desconcentrar la justicia venezolana con la finalidad de que el administrado encuentre solucin a sus problemas y se pueda construir una sociedad donde exista un verdadero Estado de Derecho con la debida seguridad jurdica y respeto a las garantas de todo ciudadano, lo cual se traduce solamente en una cosa: Beneficios positivos desde cualquier perspectiva para nuestro pas, ya que si lo vemos solamente desde el punto de vista econmico por ejemplo, el garantizar una mayor seguridad jurdica producir un mayor nmero de inversiones extranjeras en nuestro pas lo que favorecer la construccin de una economa competitiva y sustentable.
8 URDANETA G., Argenis S., Constitucin, Justicia de Paz y Medios Alternativos de Solucin de Conflictos, p. 364, Revista de Derecho Constitucional N 4, Editorial Sherwood, Caracas 2001.

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Un estudio sobre la Tutela Judicial Efectiva realizado por el profesor JOS VICENTE HARO en el ao 1997 ya se adelantaba a lo que qued plasmado en nuestra Constitucin en el ao 1999. El profesor sealaba lo siguiente en referencia a los artculos que ya hemos mencionado de la CRV del ao 1961: Entonces, en virtud de su naturaleza, el derecho consagrado en el referido dispositivo constitucional no impide que los particulares u otros rganos que no formen parte del Estado, ejerzan la funcin jurisdiccional, siempre y cuando lo hagan conforme a una ley preexistente y mediante un sistema que asegure el respeto a todas las personas de las garantas procesales antes enunciadas (...) Al respecto, es necesario calificar o interpretar qu debemos entender a la luz del texto constitucional como rganos de administracin de justicia, es decir, debemos circunscribir ese trmino solamente a los rganos que forman parte del poder judicial?, o hay que darle ms bien a esa expresin un sentido menos restringido e incluir dentro de ellos, a los particulares y dems rganos que no forman parte del Estado y que de conformidad con la ley, ejercen la funcin jurisdiccional?9. Siendo as, esa tutela garantizada por los particulares rganos de la administracin de justicia que no forman parte del Estado, no es propiamente una tutela judicial efectiva, porque no es prestada por los rganos del Poder Judicial, sino ms bien, por entes ajenos a l, lo cual tcnicamente sera una tutela jurisdiccional efectiva10. Esto se explica an ms si entendemos que la posibilidad abierta constitucionalmente para que los particulares y otros rganos que no forman parte del Estado administren justicia, existe en el sentido y con la exigencia fundamental de que cuando la ley as lo estableciere, lo hagan creando mecanismos alternativos a los modos ordinarios de la administracin de justicia y con el objeto de que ella sea ms rpida y eficaz, para as garantizar y reforzar la tutela judicial efectiva de los derechos en intereses de las personas, todo ello sin excluir totalmente la posibilidad de que las partes involucradas en una determinada controversia, de comn acuerdo, puedan plantear su conflicto ante los tribunales que integran el Poder Judicial para
9 10 HARO, Jos Vicente, op. cit., p. 178. HARO, Jos Vicente, op. cit., p. 179.

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exigir de ellos la tutela que tienen a derecho (...) ya que lo verdaderamente esencial es el fin ltimo de esa tutela: la efectividad de los derechos sustanciales, es decir, que se garantice la justicia en el caso concreto de la manera ms rpida y eficaz, pero siempre necesaria e indispensablemente conforme a la ley11 (resaltado nuestro). La funcin jurisdiccional no es exclusiva de los rganos del Estado, ya que esa funcin puede ser delegada mediante ley en particulares u otros rganos que no forman parte de aqul, como sucede en el caso del arbitraje12 (resaltado nuestro). Es impresionante observar como el profesor HARO tena una visin tan clara sobre la evolucin que deba sufrir nuestro sistema de justicia, el cual se vio consagrado en la CRBV de 1999 pero la cual an no ha alcanzado los ndices de efectividad que ha debido lograr a lo largo de este tiempo debido a la falta de voluntad poltica del Estado venezolano. Es evidente, que casos como el del arbitraje por ejemplo ha alcanzado en nuestro pas unos niveles de aceptacin y calidad bastante aceptables desde la promulgacin de la Ley de Arbitraje Comercial el siete (7) de abril de 1998 como consta en Gaceta Oficial N 36.430 y principalmente por la iniciativa privada en la creacin de Centros de Arbitraje Comercial como: El Centro de Arbitraje de la Cmara de Comercio de Caracas, Centro Empresarial de Conciliacin y Arbitraje (CEDCA), patrocinado por la Cmara Venezolano Americana de Comercio e Industria (VenAmCham) y el Centro Venezolano Americano (CVA) y el Centro Integral de Justicia, patrocinado por la Alcalda del Municipio Autnomo Chacao. Pero a su vez da mucha impotencia al estudiar otras experiencias sobre desconcentracin de la justicia y acceso a la justicia en pases latinoamericanos como Argentina en donde desde el ao 1987, Roberto O. Berizonce ya presentaba un plan denominado Proyecto de Rgimen de Asistencia Jurdica Gratuita y Conciliacin13. Caso Similar en Colombia, donde los resultados positivos que ha tenido la aplicacin de estas polticas han sido impresionantes, basta con mencionar so11 12 13 HARO, Jos Vicente, op. cit., p. 180. HARO, Jos Vicente, op. cit., p. 187. BERIZONCE, ROBERTO O., Efectivo Acceso a la Justicia, pp. 139-154, Librera Editorial Plantense S.R.L, La Plata 1987.

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lamente el proyecto de Las Casas de La Justicia, el cual, si bien lleva alrededor de 10 aos funcionando, obtuvo su mayor auge a partir del Decreto Presidencial N 1.477 del ao 2000, que en su punto 35 propone dar un impulso al arbitramento y a la justicia de conciliacin en lo civil, comercial, administrativo y de familia, para acelerar y descongestionar el sistema judicial colombiano, lo que nos demuestra cmo se brinda todo el apoyo y se promueve dicho proyecto como una poltica de Estado con la finalidad de mejorar y fortalecer el acceso a la justicia. Solamente el programa de las Casas de la Justicia ha logrado atender segn el ltimo reporte del ao 2005 proveniente del Ministerio del Interior y Justicia colombiano alrededor de 4.104 personas diarias, en un total de 40 casas que han sido construidas hasta el da de hoy. Debemos recordar que segn nuestra propia Carta Magna en su artculo 2 Venezuela se constituye como un Estado democrtico y social de Derecho y Justicia, supuesto a partir del cual compartimos la opinin de la profesora Cancelado Ruz cuando nos dice que: Es bien sabido que en un Estado de Derecho, se debe garantizar a los ciudadanos la satisfaccin de sus derechos e intereses, para lo cual ha de instituir los mecanismos adecuados e idneos que le permitan a stos acceder a la justicia, obtener una oportuna respuesta a sus perdimientos en el marco de un debido proceso y ver concretizados y materializadas sus pretensiones, en el caso de resultar victoriosos, por medio de una efectiva ejecucin de las sentencias que los favorezcan14 (resaltado nuestro). Es ms, hay quien ha escrito que el derecho a la tutela judicial efectiva se ha erigido en el centro de la dogmtica del Derecho Pblico, en el motor del progreso jurdico, nada menos. Pero uno de los elogios ms conocidos quizs sea el de J.G. Ebers, quien sin resquemores ha afirmado que la tutela judicial efectiva es la coronacin de Estado de Derecho15. Sobre este punto, el ya mencionado, Profesor LUIS ORTIZ LVAREZ (1998), observa que es de la esencia de todo Estado de
14 15 CANCELADO RUIZ, Ingrid, op. cit., p. 78. CANCELADO RUIZ, Ingrid, op. cit., p. 79.

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Derecho el que los ciudadanos tengan derecho a que se les haga justicia, en el entendido de que tal justicia sea efectiva, pues resultara ilgico pensar que los ciudadanos tienen derecho a una justicia ineficaz16. Una vez estudiadas y analizadas las posturas anteriores, las cuales son de mucha ayuda para saber de dnde venimos y dnde estamos actualmente en lo que a acceso a la justicia se refiere, vamos a entrar de lleno al mbito municipal. Como mencionamos anteriormente los Municipios constituyen la unidad poltica primaria, la cual entre sus competencias consagradas en la CRBV se encuentran las siguientes:
Art. 178.Son de la competencia del Municipio el gobierno y administracin de sus intereses y la gestin de las materias que le asigne esta Constitucin y las leyes nacionales, en cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenacin y promocin del desarrollo econmico y social, la dotacin y prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la aplicacin de la poltica referente a la materia inquilinaria con criterios de equidad, justicia y contenido de inters social, de conformidad con la delegacin prevista en la ley que rige la materia, la promocin de la participacin, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes reas: (...) 7. Justicia de paz, prevencin y proteccin vecinal y servicios de polica municipal, conforme a la legislacin nacional aplicable.

A su vez, tenemos el artculo 4 de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (en lo adelante LOPPM) el cual reza lo siguiente:
Art. 4.En el ejercicio de su autonoma corresponde al Municipio: (...) 6. Gestionar en las materias de su competencia.

16

CANCELADO RUIZ, Ingrid, op. cit., p. 81.

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Claramente podemos observar la atribucin que le hace la Constitucin y la ley orgnica a los Municipios en lo referente al acceso de la justicia, es decir, que a nuestro modo de ver a estas personas de Derecho Pblico se les da la potestad de que colaboren en la desconcentracin de la justicia en un plano que se ha denominado Preventivo. Esto suena totalmente lgico, ya que si los Municipios son la unidad ms cercana al ciudadano, la misma debe brindar tambin la posibilidad a los administrados de solventar en una primera instancia cualquier problema de tipo jurdico que stos puedan tener. Sumado a la idea anterior, nuestra Carta Magna en su artculo 258 consagra lo siguiente:
Art. 258.La ley organizar la justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz sern elegidos o elegidas por votacin universal, directa y secreta, conforme a la ley. La ley promover el arbitraje, la conciliacin, la mediacin y cualesquiera otros medios alternativos para la solucin de conflictos.

Una vez ms observamos la intencin del Legislador Venezolano en promover los MARC con la finalidad de brindar un mayor acceso a la justicia y una desconcentracin de la misma, y como ya lo sealaba en profesor JOS VICENTE HARO en el ao 1997, cuando se refera a la creacin de mecanismos alternos diferentes a la va ordinaria para administrar justicia, los cuales podan ser ejercidos por particulares u otros rganos que no formen parte del Estado, es decir, que stos podan ejercer la funcin jurisdiccional siempre y cuando estuvieran autorizados por una ley nacional, actualmente esta postura toma vida y no en una ley ordinaria u orgnica sino en la propia Constitucin Nacional, como un Deber-Derecho Constitucional que ha de ser garantizado por el Estado en principio, pero nada obstaculiza que en virtud de la Desconcentracin de la Justicia que la aplicacin de los MARC se perfeccione, siendo los mismos aplicados y brindados a la colectividad por particulares y rganos que formen parte o no de la estructura burocrtica del Estado Venezolano. En ese orden de ideas, cabe destacar la opinin del Profesor ARGENIS S. URDANETA G. quien nos recuerda que (...) el dere-

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cho como tipo de control social, cumple una triple funcin: a) evitar conflictos; b) solucionar conflictos; y c) reprimir conflictos17. De igual manera hemos de destacar el sentir del Profesor HENRQUEZ LA ROCHE, quien considera que la problemtica que ha sufrido el sistema de justicia venezolano (...) radica tambin en la filosofa que se tiene sobre el proceso, pues se tiende a verlo como un rito y no se entiende que administrar justicia consiste en dar respuesta eficaz a la cuestin planteada, visin esta que pudiera superarse con el posterior desarrollo legislativo de lo previsto en el artculo 257 constitucional, que lo considera instrumento fundamental para la realizacin de la justicia, no sacrificable por omisin de formalidades no esenciales; pero ello requerir tambin de la implementacin y desarrollo de las respectivas polticas del Estado Venezolano18. Con base en lo planteando supra, se puede concluir de una manera acertada que la legislacin venezolana est estructurada actualmente para brindar un mayor acceso a los ciudadanos, y alcanzar unos estndares de alto nivel y capaces de competir con pases hermanos latinoamericanos (como Colombia y Argentina) , ya que la Constitucin eleva a los medios alternativos de resolucin de conflictos como una poltica de Estado que ha de ser estructurada partiendo de la aprobacin de una ley sobre la materia, razn por la cual slo depender de la voluntad poltica que exista en los dirigentes de la Nacin para brindar a nuestros ciudadanos un sistema judicial digno que resuelva sus controversias en todos los mbitos existentes. No podemos olvidar que la Disposicin Transitoria Sexta de la CRBV establece un lapso de dos (2) aos para que la Asamblea Nacional legisle sobre las materias relacionadas con el texto constitucional, lo cual no ha sido cumplido en lo que a MARC se refiere.
Disposicin Transitoria Sexta.La Asamblea Nacional en un lapso de dos aos legislar sobre todas las materias relacionadas con esta Constitucin. Se le dar prioridad a las leyes orgnicas sobre pueblos indgenas, educacin y fronteras.

17 18

URDANETA G., Argenis S., op. cit., p. 360. URDANETA G., Argenis S., op. cit., p. 364.

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1.

MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIN DE CONFLICTOS (MARC)

Hoy en da y cada vez ms a menudo, escuchamos la halagadora frase para los que soamos con esta idea los MARC son el futuro del Derecho u otras menos aventuradas los MARC son los instrumentos para la abogaca moderna. Hagamos un anlisis del porqu de estas frases y de los beneficios que tendran los MARC en caso de ocupar el sitial que profesamos. De estas frases se desprende nuevamente la presencia de los MARC como posibles soluciones al problema de la crisis del sistema estatal como ente nico encargado de la administracin de justicia. La sobrecarga de los tribunales y lo obsoleto del sistema venezolano actual, parecen ser una enfermedad que se ha dejado llegar a un estado terminal y que slo mediante una profunda reforma (que incluya por supuesto una perdurable voluntad poltica) podra solucionar. Reforma sta que adems someta los procesos a cambios neurlgicos donde se tomen en cuenta los mecanismos ms modernos y adecuados para pases con caractersticas similares a las nuestras y que propongan cambios bsicos que tengan como prioridad (con una visin inclinada a lo social y equitativo) los conflictos menores o conflictos comunes que justamente son los que hoy en da y desde que recordamos los abogados no tienen cabida en el sistema judicial actual. Sabemos que el ser humano por naturaleza es un ser social, vive de interrelaciones y en sociedad, comparte un espacio que es comn a miles de ciudadanos de su entorno cercano y necesita interactuar para realizar las mnimas tareas que consideramos bsicas en la vida. Tenemos en nuestro da a da tendencias, apreciaciones, opiniones e intereses contrarios unos a los otros. Como comenta la profesora EVA JOSKO DE GUERN (1996), nos encontramos en el contexto de una creciente complejidad social, por la proliferacin de nuevas temticas y nuevas modalidades de interdependencia (nivel nacional e internacional), por el cambio acelerado y la evolucin forzosa (Globalizacin), por el auge del individualismo, por la disminucin de la capacidad de la familia, la iglesia o de la comunidad local para contener o resolver los conflictos y por el desbordamiento de las posibilidades de los sistemas judiciales para cumplir la funcin de resolver

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conflictos. En fin el avance tecnolgico, el desmesurado crecimiento de la poblacin y de las metrpolis, la inevitable generacin de nuevas necesidades sociales, han hecho que el surgimiento del conflicto se proyecte como inevitable. Los MARC por su parte acentan la participacin ciudadana y comunitaria en un cambio social en busca de paz. Es por ello que surge la necesidad de un cambio de mentalidad que termine con preconceptos y hbitos, y que evite el abuso no el uso del proceso judicial, abuso que desvirta su verdadera significacin social. Es necesario considerar que adems del litigio, existen otras formas de solucionar los conflictos, que con mayor creatividad permitiran hallar respuestas ms adecuadas. Resulta aconsejable, pues, complementar los hbitos que nos guan en la resolucin de conflictos a travs del litigio judicial, enriquecindolos con nuevas prcticas negociales que permitan obtener la mayor satisfaccin de los intereses en juego19. El intrincado problema de administrar justicia ms que complicado de solventar es complejo de entender. En los prrafos anteriores nos paseamos por la modernidad cambiante, por la necesidad de hacer mecanismos efectivos rpidos y transparentes y procesos que proporcionen subterfugio a los conflictos comunes de manera eficiente para as presentar soluciones competitivas y en busca de la sana convivencia. As, los MARC se pueden definir en su concepcin bsica como los procesos alternativos al proceso judicial, disponibles para la resolucin de conflictos, en los cuales, ms que imponer una solucin, se permite a las partes crear su propia solucin. La sociedad de por s compleja en su actuar involucra en los conflictos cuestiones sociales, familiares, culturales, polticas, y econmicas, que para abordarlas sanamente debemos tomar en cuenta lo que los MARC aportan como originalidad al proceso: la participacin de las partes como dueos de la solucin. El conocido y novedoso Empowerment (Potenciacin o empoderamiento) planteado por los profesores ROBERT A. BARUCH BUSH
19 CAIVANO - GOBBI - PADILLA, Negociacin y Mediacin, Instrumentos apropiados para la abogaca moderna, p. 25, Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires 2006.

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y JOSEPH P. FOLGER seala: Devolverles a los individuos un sentido de su propio valor y de su propia capacidad para manejar los problemas de la vida. En este sentido, los MARC deben ser incluidos dentro de los Centros de Justicia y adems dentro del sistema de justicia en los procesos judiciales comunes, como ya tenemos por nombrar un ejemplo reciente la Ley Orgnica de Proteccin del Nio y del Adolescente, para que as permita entre otros innumerables beneficios descomprimir los congestionados Tribunales de la Repblica. Esta mayor utilizacin de frmulas auto-compositivas ir generando un pensamiento comn ligado a la cultura de la paz, ir educando a ciudadanos, usuarios y beneficiarios hacia un proceso que no conciba el debate judicial como la enmienda natural ante el conflicto, sino ms bien como la ltima herramienta, posterior a numerosas ofrecidas y posibles para solucionar controversias. Al hacer un esbozo de la idea anterior recomendaramos: y Acudir en primera instancia a la negociacin, en donde las partes mantienen de manera directa el control absoluto tanto del proceso como del resultado. Luego la mediacin, aunque no es propiamente auto-composicin permite a las partes manejar una cuota importante de control y deja en manos de un tercero la facultad de controlar el proceso de comunicacin efectiva entre las partes. El arbitraje distinto a los anteriores es un mecanismo en el que las partes ceden al rbitro el completo control sobre el resultado, todo esto dentro de un procedimiento previamente enunciado y conocido que permita a las partes tener confianza en los tiempos y trmites que debern verse durante el proceso. Su ventaja primordial radica en la posibilidad de las partes de elegir libremente al rbitro que llevar a cabo el proceso y convenir conjuntamente los patrones del procedimiento.

En el siguiente cuadro estratificado se ejemplifica cmo los MARC poseen mayor porcentaje de participacin de las partes en la decisin

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y solucin del conflicto y cmo otras formas ligadas a los procedimientos judiciales ordinarios poseen ms influencia y participacin de terceros en la solucin.

Caractersticas y beneficios de los MARC

Participacin de las partes en la decisin

Negociacin Facilitacin Mediacin Conciliacin Arbitraje Decisin Judicial Otros Procedimientos Ordinarios Participacin de un tercero en la decisin

Para concluir, los medios alternativos de resolucin de conflictos pueden ser definidos finalmente, como aquellos mecanismos que sustituyen la decisin del rgano jurisdiccional por una decisin que debe ser producto de la voluntad concertada de las partes en conflicto o de una sola de ellas. De esta forma stos deben actuar como coladeros que retengan todas aquellas controversias o situaciones litigiosas en las que pueda lograrse una solucin a partir de la voluntad consensuada de las partes. Esta voluntad dar al conflicto efectos positivos a futuro, generadores de confianza y de un alto porcentaje de cumplimiento voluntario, ya que ellas se transarn por la solucin que ms atienda sus necesidades y ms satisfaga los intereses controvertidos.

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2.

DIRECCIN DE JUSTICIA MUNICIPAL: Caso Chacao

La Direccin de Justicia Municipal del Municipio Chacao nace de inspiracin mixta entre modelos estructurados de justicia a nivel local implementados en pases como Per, Inglaterra, o el modelo colombiano de Casas de la Justicia. Modelos que han logrado conformar a una institucin al servicio del ciudadano y han alcanzado, a transformar la garanta de acceso a la justicia en una realidad palpable. La Direccin de Justicia Municipal del Municipio Chacao, Estado Miranda, entra en funcionamiento en el ao 2001, con la principal finalidad de trasformarse en la herramienta fundamental del acceso a la justicia ante la vil y pesada problemtica que enfrenta hoy en da el ciudadano frente a violaciones de sus derechos fundamentales. Conocemos la importancia que tienen los Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos para la sana solucin de los problemas que se suscitan da a da en nuestras comunidades, y pretendemos brindar una serie de servicios que demuestren la calidad y efectividad de stos. Durante los aos que han transcurrido desde su creacin, esta Direccin se ha desarrollado significativamente, para cubrir las necesidades que demanda nuestra comunidad de Chacao y se ha convertido en un motor para la generacin de Capital Social, entendido ste como generador de bienestar en las comunidades que fielmente y a su favor lo desarrollen. Su visin ha sido siempre ser una alternativa para la ciudadana que le permita tener acceso a la justicia de forma gratuita, dentro de los parmetros de la equidad, mediante la prestacin de un servicio de calidad y bajo mejoramiento constante, utilizando para ello recursos profesionales, materiales y tcnicos calificados y adecuados. Las actividades de la Direccin de Justicia Municipal se instruyen bajo los principios de universalidad entendidos como la prestacin de un servicio pblico mediante el acceso garantizado a todos los ciudadanos, con estndares de calidad elevados y manteniendo la igualdad de condiciones en todas y cada una de las actividades desarrolladas.

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Solidaridad Social brindando un tratamiento de cada situacin con una actitud y visin propia, es decir, asumir la problemtica como un asunto de inters personal, actuando de la mejor manera posible. De equidad al ofrecer soluciones a los conflictos, cuyo grado de compromiso por parte del funcionario y de la Direccin, est ntimamente ligado al grado y tipo de necesidad del ciudadano. Siendo efectivos en la presentacin de un servicio de alta calidad, con respuestas oportunas y gratuitas, que satisfagan las necesidades de la comunidad y que alcancen un alto nivel de impacto social mediante el correcto aprovechamiento de los recursos. Esta Direccin se encuentra estructurada en tres (3) Gerencias que se rigen bajo estos principios de universalidad, equidad, efectividad y solidaridad social; dichas Gerencias son: y y y Gerencia de Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos. Gerencia de Atencin a la Comunidad. Gerencia de Registro Civil.

A su vez todas las Gerencias gozan del apoyo de una oficina tcnica de asesora llamada Coordinacin Tcnica y de Investigacin, la cual brinda soporte jurdico-terico, entre otros, ya que nuestro personal tiene la difcil tarea diaria de atencin al pblico y tramitacin de los casos jurdicos con la mayor bondad y efectividad posible. A continuacin presentaremos un pequeo resumen del contenido programtico y objetivos de cada Gerencia para as conocer ms de cerca las funciones completas de la Direccin de Justicia como instrumento de acceso a la justicia. 2.1. Gerencia de Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos Su objetivo principal es establecer una plataforma de promocin e implementacin de los Medios Alternativos para la Resolucin de Conflictos en el entorno comunitario, as como ser el impulso y apoyo

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de las manifestaciones de organizacin comunitaria, adems de un esfuerzo por educar a los ciudadanos en materia de resolucin de conflictos a travs del dilogo transparente y abierto ms que por medios impersonales y viciados. Busca de esta forma ofrecer una posible solucin a los problemas que se presentan en una comunidad y que no tienen respuestas en la Jurisdiccin Ordinaria Venezolana, implementando un modelo de autogestin en resolucin de conflictos comunitarios a travs de la Mediacin y Negociacin. Uno de los principales medios implementados por esta Gerencia es la Justicia de Paz, la cual es el proceso mediante el cual un grupo de vecinos elegidos por su comunidad atienden los conflictos de convivencia y las causas que los originan. Este medio se consagra en nuestra Constitucin Nacional en los artculos 178 ordinal 7 y 258. Cabe destacar que este medio es gratuito, rpido, oral y transparente. Los Jueces de Paz se asemejan a figuras del Derecho Internacional en lo que respecta a Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos como lo son los Tribunales de Pequeas Causas, las Casas de la Justicia en Colombia y el Ombudsman ingls. El Juez de Paz es un vecino reconocido, responsable, con capacidad de dilogo y aptitudes conciliadoras, que tiene autoridad para resolver conflictos y velar por la convivencia ciudadana. El Municipio, a travs de la Direccin de Justicia Municipal, ayuda a los ciudadanos a organizarse, pero sern stos los que lleven a cabo el proceso de eleccin y conformacin del Juzgado de Paz. Para esto, se postulan algunos ciudadanos que cumplan con las aptitudes y caractersticas mencionadas anteriormente y que representen a una Zona especfica del Municipio; seguidamente los vecinos de cada Zona votan para elegir cules de los postulados sern electos como Jueces de Paz para luego proceder a instalar el Centro de Justicia de Paz. Cada Juez de Paz desarrolla sus funciones conjuntamente con 2 suplentes y 2 conjueces, lo que conforma el equipo de Justicia de Paz. La Justicia de Paz resuelve conflictos tales como: y y y Abuso y maltrato familiar. Conflictos con ordenanzas vecinales. Conflictos NO PATRIMONIALES de arrendamiento y propiedad horizontal.

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y y y y y

Conflictos con contenido patrimonial de hasta cuatro salarios mnimos. Conflictos que versen sobre derechos disponibles. Guarda, obligacin alimentaria y rgimen de visitas. Medio ambiente. Precios y calidad.

Otro medio indito y originario, implementado por la Direccin de Justicia Municipal, ha sido el llamado Contrato Social, el cual es una creacin propia del afn de la gestin municipal por acercarnos a los problemas del ciudadano y se basa en un plan coordinado entre los ciudadanos y los diferentes entes de la Alcalda de Chacao, que establece un sistema de normas de convivencia dentro de la comunidad con caractersticas especficas. Ligado e ideado de los principios filosficos de Rousseau donde el Contrato Social se entiende como una expresin que se utiliza en la filosofa, en la ciencia poltica y en la sociologa en alusin a un acuerdo real o hipottico en el interior de un Estado en relacin a los derechos y deberes del Estado y de sus ciudadanos o a un acuerdo similar entre un grupo y sus miembros. Se da por sentado que todos los miembros de una sociedad estn de acuerdo por voluntad propia con el contrato social, en virtud de lo cual permanecen en dicha sociedad. Como parte de la regin capital, el Municipio Chacao se ve golpeado por los embates de la vida moderna y esto lleva consigo la gran cantidad de conflictos propios de toda metrpolis, que en ciertos casos no encuentran solucin en las vas ordinarias. Esto genera la necesidad de crear e instrumentar nuevos mtodos que nos administren soluciones prcticas, rpidas y efectivas. Entre la diversidad de conflictos que se presentan dentro de una comunidad, hay un considerable grupo que escapa de los controles ordinarios y que obtienen soluciones si son manejados con modelos de autogestin y cogestin, tales como los ruidos molestos, mascotas, convivencia vecinal, limpieza del sector, manejo de desechos, manejo del tiempo libre, etc.

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De esta necesidad nace la idea del Contrato Social, como una forma innovadora de construir un reglamento participativo en donde se junten voluntades y se generen discusiones pblicas, que permitan a los ciudadanos formar parte de la construccin de su propio reglamento, transformando problemas en soluciones y regulando las necesidades bsicas para un buen desenvolvimiento social y un aumento de la calidad de vida del sector. Estos contratos, que se manifiestan en cada sector del Municipio, son realizados por los propios ciudadanos, con base en sus necesidades, exigencias y acuerdos. Ellos reciben el apoyo por parte de nuestra Direccin en su elaboracin ya que a travs de la asesora de esta Gerencia, se escuchan las propuestas y planteamientos de los ciudadanos, lo que se logra a travs de un contacto puerta a puerta con cada familia de dicho sector recolectando los mismos. Seguidamente los funcionarios de esta Gerencia transcriben dichas propuestas y soluciones, para luego realizar las necesarias presentaciones pblicas, con los ciudadanos en Asambleas de Discusin, donde se podrn ampliar, modificar o suprimir propuestas y artculos, para que finalmente, a travs de la votacin de los ciudadanos en referendo aprobatorio, se elijan las propuestas correctas y ms identificadas con la solucin de las problemticas del sector, crendose as el Contrato Social como un reglamento participativo de convivencia producido por las mismas comunidades en la medida de sus necesidades, exigencias, problemas y regulaciones. 2.2. Gerencia de Atencin a la Comunidad Esta Gerencia se encarga de ofrecer a los habitantes del Municipio una atencin directa y personalizada, que permita el acceso a los mecanismos de justicia. Para esto ofrece la atencin de sus necesidades jurdicas de manera gratuita, rpida, eficiente y con un nivel de calidad ptimo. En la bsqueda de acercarnos cada vez ms al ciudadano y de reflejar lo que para nosotros debe ser el nuevo modelo de acceso a la justicia hemos trazado y puesto en marcha un sistema a escala del municipio Chacao que desconcentra a las oficinas de Justicia Municipal en los 4 puntos ms poblados del municipio a saber.

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Distribucin Territorial de los Centros de Justicia Municipal

De esta manera la Direccin de Justicia Municipal (que como el resto de las oficinas debera estar dentro del edificio central de la municipalidad) ha querido bajar a la calle y desconcentrar los servicios que consideramos pblicos en oficinas a ras de calle, los llamados Centros de Justicia, ubicados en los puntos estratgicos del municipio atendiendo a aspectos de transparencia, accesibilidad, ubicacin cmoda y visible, densidad de poblacin, etc. De esta manera desconcentramos la justicia y la hacemos cada vez ms accesible al ciudadano comn y aseguramos que en cada Centro de Justicia se presten servicios de la Direccin de Justicia integrados como: Emisin de Cartas de Residencia, Asesora Legal, Redaccin de Documentos Jurdicos, Mediacin y Conciliacin Vecinal, Apoyo Jurdico al Juez de Paz, Defensora del Nio y del Adolescente e Informacin sobre proyectos especiales como los Consejos Locales de Planificacin Pblica, Comits de Tierras, etc.

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Al igual que la Gerencia de Registro Civil y la Gerencia de Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos, la Gerencia de Atencin a la Comunidad desarrolla sus funciones para los habitantes del Municipio tomando en cuenta a los ms necesitados, es decir, que la medida del esfuerzo procurado por este despacho, es proporcional al nivel de las necesidades que tenga cada ciudadano individualmente considerado. La asesora legal gratuita que se brinda facilita a los ciudadanos, la realizacin de una serie de actividades, tales como la elaboracin de contratos, trmites tributarios, resoluciones de conflictos por va de conciliacin, asistencia en procedimientos judiciales, entre otros. Cabe destacar que los funcionarios de esta Gerencia actan en defensa de los ciudadanos, llevando a cabo tambin procesos de Mediacin y Negociacin para resolver los conflictos presentados, buscando la mejor solucin para las partes sin tener que trascender a un nivel mayor, es decir, sin que lleguen a la Justicia Ordinaria. El procedimiento que aplica la Gerencia se desarrolla de la siguiente manera: 1. 2. 3. 4. 5. Recepcin del planteamiento efectuado por el ciudadano. Anlisis del caso por parte del abogado. Reuniones conjuntas o separadas con las distintas partes involucradas. Planteamiento de una solucin al conflicto o indicaciones sobre los pasos a seguir. Elaboracin de un acuerdo conciliatorio o de un documento para la realizacin del trmite correspondiente, dependiendo las circunstancias del caso. Seguimiento en el cumplimiento de los acuerdos conciliatorios alcanzados. Verificacin en la obtencin de los resultados procurados por el servicio de asesora legal.

6. 7.

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Se ofrece tambin a la comunidad un mecanismo de atencin directa para la canalizacin de acciones ante las violaciones a los derechos humanos, como el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad y otros consagrados en los distintos instrumentos legales tanto nacionales como internacionales. Segn las estadsticas que manejamos de nuestro Centro de Justicia Municipal ubicado en el Casco de Chacao (uno de los 4 que poseemos), el mismo atiende alrededor de 3.500 casos al ao, lo que representa un estimado de 8.000 personas satisfechas directamente. Los beneficios que se obtendran del proyecto seran enormes, sin olvidar que las densidades poblacionales de los Municipios arriba mencionados varan enormemente. Por ejemplo, si realizamos una proyeccin basndonos en la densidad poblacional del Municipio Libertador comparada con la estadstica mencionada anteriormente del Municipio Chacao, en aquel Municipio se atenderan alrededor de 105.000 casos al ao, lo cual significa que sera satisfechas las necesidades de 210.000 personas directamente aproximadamente. En el siguiente cuadro estadstico vemos la evolucin de los casos atendidos desde la puesta en marcha del proyecto de la Direccin de Justicia Municipal y los Centros de Justicia en todo el Municipio Chacao, iniciando en 2001 con aproximadamente mil casos y cerrando el ao 2006 con tres mil seiscientos casos aproximadamente.

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Por otra parte, dentro de esta gerencia existe una competencia de vital importancia que la constituye la Defensora del Nio y del Adolescente, la cual se encarga de resolver los conflictos que versan sobre nios, adolescentes y sus familiares, para proteger los derechos y garantas de stos. Se ofrecen servicios de Resolucin de Conflictos en materia de nios y adolescentes, a travs de una Mediacin y Negociacin con las partes interesadas. Estas conciliaciones abordan temas relacionados con: 1. 2. Orientacin y apoyo interdisciplinario. Atencin de casos que ameriten imposicin de medidas de proteccin o que constituyan infracciones civiles, penales o administrativas. Orientacin en casos que ameritan otros programas o servicios. Intervenir como defensor del nio y del adolescente ante las instancias administrativas, educativas y comunitarias que correspondan. Estimular el fortalecimiento de lazos familiares a travs de procesos no judiciales. Fomentar y asesorar tcnicamente a los familiares de los nios y adolescentes en la creacin de proteccin a favor de stos. Crear y promocionar la participacin de los nios y adolescentes en la auto defensa de sus derechos.

3. 4.

5. 6.

7.

2.3. Gerencia de Registro Civil En el ao 1999, con la promulgacin de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, se establece un Sistema Unificado de Registro, es decir, Registro Civil y Registro Electoral a cargo del Poder Electoral y ejercido por el Consejo Nacional Electoral, mediante la Comisin de Registro Civil y Electoral. Por estas razones e incluidos como estn los derechos de las personas en la responsabilidad

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del Estado de garantizarlos, se decidi en Chacao incluir al modelo de Justicia Municipal la oficina del Registro Civil para prestar un servicio sobre todo integral al Chacaoense. Creacin del Registro Civil del Municipio Chacao Febrero-Junio 2004 Se crea la Gerencia de Registro Civil del Municipio Chacao adscrita a la Direccin de Justicia Municipal de la Alcalda de Chacao, en virtud de la competencia atribuida a la Primera Autoridad Civil del Municipio por el Ordenamiento Jurdico vigente, con el objeto de prestar un servicio de inters pblico que garantice la seguridad jurdica de los actos de nacimiento, matrimonio y defunciones y los derechos relativos al Estado Civil de las personas frente a terceros en el mbito de su jurisdiccin, mediante la publicidad registral. A partir de la publicacin de la sentencia N 01-02241/00-1945, de fecha 2 de octubre de 2003, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (que resolvi el recurso de interpretacin de los artculos 174, 292 y 293 numeral 7 de la Constitucin, intentado por un grupo de Alcaldes entre ellos el del Municipio Chacao), comenz la gestin y adecuacin para el ejercicio de la nueva competencia en materia de registro civil asignada por la Constitucin y dems leyes vigentes. Desde el mes de febrero de 2004 y principios del mes de junio de 2004, la labor de la Gerencia de Registro Civil estuvo dirigida a la realizacin de tres acciones especficas, a saber: 1. Levantamiento del inventario de los Libros de nacimientos, matrimonio y defunciones llevados por la Prefectura del Municipio Chacao hasta la fecha. Capacitacin del personal designado para la prestacin del servicio. Evaluacin de las propuestas presentadas para la Automatizacin del Registro Civil.

2. 3.

De igual manera, a mediados del mes de febrero de 2004, se present una propuesta de asesora para el diseo e implantacin de

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procedimientos y organizacin, as como para el diseo e instrumentacin de un sistema automatizado de administracin, digitalizacin, actualizacin y consulta de informacin registral. Funcionamiento del Registro Civil Junio 2004 Junio 2006 El nueve (9) de junio de 2004 se procedi a dar cumplimiento a lo establecido en la Sentencia (N 01-0241/00-1945 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 2 de octubre de 2003), dando lugar a la entrega fsica de los libros del Registro Civil de las personas correspondientes a la Jurisdiccin del Municipio Chacao, que hasta el momento se encontraban a cargo de la Prefecto. Despus del citado acto de entrega de los libros respectivos en el mes de junio del ao 2004, la Gerencia Registro Civil de Chacao inici su funcionamiento prestando el servicio al pblico por delegacin del ciudadano Alcalde. El perodo comprendido entre marzo 2005 y junio 2006 se caracteriz por el logro de una serie de objetivos, a saber: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Automatizacin del Registro Civil. Adecuacin y mejoramiento del Sistema de Inscripcin de los actos relativos al Estado Civil de las personas. Produccin y reparacin de los Libros del Registro Civil. Crecimiento de la estructura de la Gerencia. Mejoramiento de la sede de Registro y, Trabajos coordinados con el Instituto Autnomo de Polica Municipal de Chacao y otros.

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Automatizacin del Registro Civil del Municipio Chacao La automatizacin del Registro Civil de Chacao se efectu mediante la implementacin de un Sistema de avanzada tecnologa el cual consisti en la ejecucin de varias fases que a continuacin se mencionan:
FASE I: FASE II: FASE III. FASE IV. FASE V. FASE VI. DIAGNSTICO SITUACIONAL DEL REGISTRO CIVIL. DISEO DE PROCESOS OPERATIVOS. CONCEPTUALIZACIN Y DISEO DEL SISTEMA. DIGITALIZACIN DE DOCUMENTOS Y EMPASTADO DE LIBROS. TRANSCRIPCIN DE INFORMACIN RELEVANTE. DESARROLLO DE PROCESOS OPERATIVOS.

FASE VII. DESARROLLO DEL SISTEMA. FASE VIII. INSTALACIN DEL SISTEMA, FUNCIONAMIENTO E INDUCCIN DEL PERSONAL.

Beneficios y ventajas de la implementacin del Programa El Registro Civil de la jurisdiccin del Municipio Chacao antes de la transferencia de competencia ocurrida a partir de la publicacin de la sentencia, al igual que la mayora de los Registros Civiles a nivel nacional se caracterizaba por funcionar bajo un sistema manual que con el transcurso del tiempo present una serie de inconvenientes y deficiencias de carcter operativo y metodolgico. Ahora bien, partiendo del conocimiento de la situacin antes descrita, una vez creada la Gerencia de Registro Civil en el Municipio Chacao, se procur adecuar la prestacin del servicio a las exigencias contenidas en la Ley que rige la materia y a dar respuesta a las necesidades de los usuarios mediante la automatizacin del mismo entre otras acciones.

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La automatizacin del Registro Civil se hizo posible a travs de la implementacin del programa el cual se caracteriz por presentar las siguientes ventajas y beneficios: 1. Eliminacin de vicios a travs de una metodologa que impide al funcionario salir del esquema bajo el cual fue capacitado y para el cual estn diseadas las herramientas con las cuales cuenta. Uniformidad en la elaboracin de las actas relativas a los diferentes actos, como efecto de la aplicacin de una metodologa en comn. Eficiencia en el control, bsqueda e identificacin de los documentos solicitados por el pblico. Base de datos ntegra, confiable y segura.

2.

3. 4.

En este sentido, considerando lo establecido en el artculo 4 del Decreto con fuerza de Ley de Registro Pblico y del Notariado referido al manejo electrnico de la base de datos correspondientes (nacimientos, matrimonios y defunciones), la Direccin de Justicia Municipal procedi a la automatizacin del sistema registral, esto es, por un lado, la digitalizacin de los soportes fsicos de forma progresiva y, por el otro lado, la produccin de los Libros con la celebracin de los actos nuevos a travs de la implantacin del mencionado sistema. Es necesario sealar, que algunos de los Libros entregados por la Prefectura de Chacao a la Alcalda como consecuencia de la transferencia de la competencia (en materia de Registro Civil), se encontraban en muy mal estado de conservacin, situacin que impeda en muchos casos la identificacin de algunos datos contenidos en las Actas, as como las notas marginales en ellas asentadas. De esta manera nuevamente adosamos a nuestro modelo de justicia un servicio ms, que proporciona a los vecinos tratamientos ejemplares en eficiencia y que esbozan una idea de lo que pretendemos ofrecer como propuesta.

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3.

ANLISIS DEL TRABAJO DE LA DIRECCIN DE JUSTICIA MUNICIPAL A LA LUZ DEL PROBLEMA DEL ACCESO A LA JUSTICIA

Los Municipios, siguiendo la idea de descentralizacin y desconcentracin de poderes y servicios pblicos, debieran tener cada vez ms la visin de autosuficiencia, siguiendo la idea de las ciudades de Aristteles, sorprendentemente actual: Cuando se unen varios pueblos en una sola y completa comunidad, lo bastante numerosa para procurarse casi todo lo que requieren, se origina la ciudad20. La obligacin constitucional en donde se prev que el Estado debe garantizar la justicia a los ciudadanos, est desde hace aos sufriendo de una enfermedad espantosa de falta de adaptacin a los cambios por una parte y falta de inters o voluntad poltica por la otra. Conocemos la tesis que niega la necesidad de cambiar o modernizar las normas como estrategia para que as estas persigan y logren los ideales de justicia, normas que se han visto funcionar perfectamente en pases con niveles de desarrollo similares al nuestro. En nuestro caso no parecemos terminar de entender que justamente es la ejecucin de estos preceptos lo que nos hubiera llevado y nos llevar a ver definitivamente una maquinaria de justicia verdadera, eficiente y que abarque todos los estratos. La idea de abarcar todos los estratos viene dada por la demostrada ineficiencia de grandes edificios con nombres aplastantes y protocolares que no permiten al ciudadano comn manifestarse ni entender los procedimientos que en l se exigen para hacer valer sus derechos. El venezolano comn, que por poner un ejemplo en La Fra, Edo. Tchira necesite con urgencia salvaguardar una violacin a un derecho constitucional o personal que est causando una situacin en su caso particular grave y a todas luces exigibles tiene dos opciones:

20

HERNNDEZ, Antonio Mara, Derecho Municipal, Volumen I, p. 34, Ediciones Depalma, Buenos Aires 1997.

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1.

Olvidarse de la idea puesto que no conoce a nadie abogado que le pueda hacer los trmites legales para poner en marcha el aparato judicial y a un precio accesible y que le permita seguir viviendo, u Olvidarse de la idea puesto que luego de bajar a la gran ciudad, se encontr con unas murallas de concreto que no le permiten actuar por s solo.

2.

La obligacin que tiene el Estado en el caso del acceso a la salud, ejemplifica en modelo propio venezolano la posibilidad institucional de desconcentrar sistemas que aunque sigan entendindose como monopolios del Estado, puede ste prestarlos a travs de rganos desconcentrados o modelos municipales que sigan lineamientos de polticas pblicas generales desde el ente rector estado. Este sistema de salud si bien tiene problemas por la falta de insumos y mantenimiento de los hospitales y dems centros, ha logrado demostrar que puede desplegarse hasta en los pueblos ms apartados del poder capital o central. As el sistema de salud desconcentrado que hoy conocemos, desde hace ms de 30 aos, bien podra ensearnos a los abogados temas de acceso a la justicia y de adaptacin a las realidades de esta Venezuela. Me refiero al sistema de ambulatorios rurales que est desplegado por todos los centros poblados del territorio nacional y que tiene a un grupo de mdicos, enfermeros y dems, apostados all con el compromiso de atender a la colectividad con sus enfermedades primarias y en el caso de ser necesario remitirlo a un centro de salud de mayor escala luego de asesorarlo y explicarle los tiempos de urgencia que tienen y al menos el nombre de su enfermedad. De all viene dada la idea de desarrollar ampliamente el derecho municipal dentro del sistema de justicia en donde exista una mano que se tienda a los ciudadanos de los centros poblados a que hacemos referencia en el ejemplo anterior y con el caso de La Fra que como los ambulatorios resuelvan conflictos de derecho primario si se puede llamar as y de ser necesario, asesoren a los ciudadanos en caso de tener que acudir a mayores instancias conociendo la urgencia de su situacin y el nombre de su derecho vulnerado. Estos Centros de Justicia debern estar conformados por abogados recin graduados, que se encarguen de la rama de la Resolucin

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de Conflictos comunitarios y promocionen el desarrollo de Medios Alternativos a la justicia como la Justicia de Paz y algunos otros que se promuevan como autogestin. Por otra parte, abogados que asesoren a los ciudadanos en sus necesidades jurdicas menores y si es necesario, redaccin de documentos de manera gratuita y efectiva. Estos abogados que realicen tan loable labor, debern estar remunerados honorablemente por el Estado venezolano para que puedan vivir dignamente y as garanticen la gratuidad de sus trmites y a su vez cumpla el Estado con el deber de tutela judicial que tanto adeuda. No debemos jams desmejorar la remuneracin que se les debe cancelar a los abogados que desempeen estos tiles cargos, sino por el contrario, estimularlos con una remuneracin extraordinaria semestral de acuerdo al rendimiento de trabajo en cada una de sus obligaciones, conscientemente evaluadas en la primera quincena de cada semestre por el personal profesional que resuelva la Direccin de Justicia Municipal. La Implantacin de Centros de Justicia en el rea Metropolitana de Caracas (Baruta, Libertador, Sucre, El Hatillo, San Antonio de Los Altos, Guarenas y Guatire) sera una meta a mediano plazo y luego, pasar a implementar la idea en los municipios ms necesitados del mbito nacional. El costo de funcionamiento por ao de la implantacin de cada Centro de Justicia al ao 2006 es de 250.000.000,00 de bolvares aproximadamente. Instaurar el programa de Justicia Municipal en las siete (7) zonas antes nombradas tendra un costo anual de 1.750.000.000,00 de bolvares. En el siguiente cuadro se diagrama de manera sencilla un modelo comparativo de cmo podran nuestros profesionales contribuir en estos centros como gran aporte al problema del acceso a la justicia y tutela judicial efectiva.

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TTULO EMITIDO Tiempo de trabajo Primer nivel Segundo nivel

Mdico General Dos (2) aos Dos (2) aos Postgrado

Abogado General Dos (2) aos Dos (2) aos

Aporte Social y Profesional 80% casos a resolver 10% casos a resolver Diagnstico y orientacin de los casos que no puedan resolver en primer nivel. 10% casos a resolver

Tercer Nivel

Tres (3) aos

Jueces Postgrado Tres (3) aos Ejercicio Profesional Profesor Universitario y Tribunal Supremo

Cuarto Nivel

Ejercicio Profesional Profesor Universitario

Los centros locales de resolucin de conflictos son el sistema primario de justicia de una comunidad en una sociedad democrtica que cumple una funcin cvica esencial en el mantenimiento o rescate de la democracia21. Este modelo de centros son la nueva competencia que pretendemos se maneje a fondo y con responsabilidad por parte del Derecho Municipal. Una nueva visin requerir transitar un camino arduo de trasformaciones en donde muchos de los pensadores y luchadores de la reforma judicial tendrn que participar. No pretendemos con este artculo quedarnos en la teora ni mucho menos osar pasar por alto los aos de trabajo que han transcurrido desde que muchos de nuestros antecesores dan la lucha por la reforma del poder judicial, pero s anunciar que esta idea de una
21 SCHONHOLTZ, Raymond, Debe la resolucin de disputas formar parte de los tribunales?, p. 33, 1984.

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reforma desde las bases municipales y parroquiales ya est en funcionamiento en el caso de Chacao desde el ao 2001 con xitos inequvocos y palpables y en Colombia con ya ms de 10 aos de comprobados triunfos a favor de los ciudadanos de a pie, y con nmeros tan exitosos como 7MM de casos atendidos desde su puesta en marcha con ms de 48 Casas de Justicia puestas en funcionamiento a nivel municipal en los lugares ms necesitados del pas vecino. 3.1. Caso Casas de Justicia Colombia Primeramente debemos hacer la salvedad de que existe una diferencia de origen en dichos proyectos en cuanto a que en el caso Venezuela la idea est naciendo de las bases a los rganos superiores, todo esto debido al problema poltico de magnitudes considerables que vive nuestro pas, frente a una poltica en el caso colombiano donde las ideas y directrices vienen dadas desde los niveles gubernamentales lase Presidencia y tren ejecutivo. Como muestra de esto tenemos en atencin al Manifiesto Democrtico, 100 puntos de la campaa presidencial lvaro Uribe Vlez que en su punto 35 propone dar un impulso al arbitramento y a la justicia de conciliacin en lo civil, comercial, administrativo y de familia, para acelerar y descongestionar, y en plena obediencia al Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario que en su captulo tercero decide fortalecer el servicio de justicia. Esto es una ventaja crucial puesto que el rgano que debe velar por el derecho a la justicia es el Estado y si se plantea como poltica pblica nacional dando continuidad al impulso de gobiernos anteriores visto que la idea existe desde la presidencia de Pastrana, pues los resultados sern los que vemos en Colombia, un decreto presidencial por el cual se adopta el programa casas de justicia, y unos resultados originarios que han llevado a Colombia al puesto nmero 1 en ideas innovadoras en el tema de acceso a la justicia en Latinoamrica. De esto se desprende toda una cadena de entes del Estado creados para desarrollar esta nueva idea del acceso a la justicia, a su vez inversin en capital humano y por supuesto infraestructura. Como ejemplo tenemos al Ministerio del Interior y de la Justicia Colombiano a travs de su DIRECCIN DE ACCESO A LA JUSTICIA que

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implementa importantes polticas pblicas como el Programa de Centros de Convivencia Ciudadana y por supuesto las Casas de Justicia, as como el Programa Nacional de Conciliacin y, articulado a estas figuras, el mandato constitucional de desarrollar la ya muy estudiada Jurisdiccin de Paz. En algn momento que visit Colombia con intenciones de ver con mis propios ojos el modelo de Casa de Justicia tuve la oportunidad de almorzar con el personero encargado de esta tan innovadora Direccin el Dr. Germn Vallejo, quien adems de animarnos a la idea de la creacin de esto en nuestro pas, nos expuso entre otras cosas modelos para desarrollar polticas que permitan el acercamiento a la justicia y la oferta de justicia, promoviendo la implementacin y promocin de los Medios Alternativos de Resolucin de Conflictos, con el fin de apoyar procesos de convivencia ciudadana en las comunidades y asesorar a las policas municipales y en general a todas las autoridades administrativas involucradas en el orden municipal, estadal y nacional en el apoyo a las ideas de desarrollar institucionalmente programas relacionados con el acceso a la justicia y el mejoramiento de la convivencia ciudadana, cosa que poco a poco hemos comenzado a hacer en Chacao y en Venezuela desde las universidades. En nuestro caso, contando con nuestra experiencia en Chacao es necesario impulsar la participacin en la ejecucin de proyectos pilotos para generar nuevos modelos de acceso a la justicia en otras comunidades del pas e implementar las polticas pblicas en materia de acceso a la justicia. 3.2. Programa Casas de Justicia Ms especficamente y referidos al tema central, el Programa Nacional Casas de Justicia reconforta al Gobierno Nacional debido a su aceptacin dentro de las comunidades marginadas. Para el ao 2005 en Colombia existan 37 Casas de Justicia en funcionamiento y la meta para 2006 es de 42. Desde octubre del ao 2001 se vienen aplicando en las casas de justicia censos trimestrales cuyo objetivo es recoger informacin sobre la demanda y la oferta de servicios en cada una de ellas. En dichos censos se han registrado, entre otros temas de inters, el nmero de

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personas atendidas en cada casa, los momentos de mayor afluencia de usuarios, el perfil sociodemogrfico de los mismos, los problemas o conflictos por los cuales consultan y el tipo de instituciones que brindan servicios en las casas. En el grfico a continuacin extrado del portal de Internet del Ministerio de Interior y Justicia Colombiano, se muestran los avances en nmeros de casos mximos diarios y el total anual de los primeros 4 meses de los aos 2002, 2003, 2004 y enero de 2005.

Entre enero de 2002 y marzo de 2005, las Casas de Justicia de Colombia han atendido un total de 2.036.951 solicitudes, 246.230 de las cuales fueron recibidas en el primer trimestre de 2005. El promedio diario de solicitudes de atencin recibidas en el primer trimestre de 2005 (4.104) registr un crecimiento de 16,4% respecto al trimestre anterior (3.525), de 36,8% en comparacin con el primer trimestre de 2004 (3.000), de 92,7% respecto al primer trimestre de 2003 (2.130) y de 193,9% en comparacin con el primer trimestre de 2002 (1.396), consolidando una tendencia de crecimiento continuo entre enero de 2002 y marzo de 2005.22
22 Ministerio del Interior y Justicia de Colombia, Casas de la Justicia, Disponible en: http://www.mij.gov.co/pagina5.asp?cat=26 , Acceso: seis (06) de noviembre de 2006.

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Este Programa ha facilitado sin duda el acceso a la Justicia de los colombianos ofreciendo servicios de Justicia Formal y no Formal de manera gratuita, eficaz y eficiente. A junio de 2006 han sido construidas, dotadas y puestas en funcionamiento un total de 43 Casas de Justicia. La Casa de Justicia es un centro multiagencial de referencia y prestacin de servicios de solucin de conflictos, que aplica mecanismos de justicia formal y no formal en una determinada localidad. All los usuarios encuentran una respuesta centralizada a sus inquietudes y problemas en forma amable, eficaz y gratuita. Con ella se pretende acercar la justicia al ciudadano, orientndolo sobre sus derechos, previniendo el delito y luchando contra la impunidad. Dentro del Programa existe un objetivo bsico: cada Casa deber contribuir a la creacin y utilizacin de los espacios donde se desarrolle la justicia comunitaria, entendida como el conjunto de mecanismos de autocomposicin y heterocomposicin con que cuentan los ciudadanos para resolver sus controversias. Una caracterstica de la Casa es que est conformada por instituciones de distinta naturaleza, como es el caso de la Fiscala Local, la Inspeccin de Polica, la Defensora de Familia del ICBF, Organizaciones No Gubernamentales y universidades. De ah su carcter multiagencial y la importancia que tiene el trabajo coordinado que une acciones y recursos humanos, tcnicos y fsicos, establecidos a partir de un convenio. En efecto, las Casas de Justicia ofrecen los servicios de justicia formal y de conciliacin en un solo lugar. Informan a la comunidad sobre sus derechos, ayudan a prevenir los delitos y a luchar contra la impunidad. Los casos que ms se atienden en las Casas son los de violencia intrafamiliar, custodia de menores y sustento infantil, y solucin de conflictos sobre propiedades. El personal de la Casa de Justicia tambin realiza visitas diarias a barrios ms remotos registrando nacimientos, expidiendo cdulas de ciudadana, tarjetas de identidad de menores, y la ejecucin de proyectos como el de Atencin a Vctimas de Delitos Sexuales y el de Prevencin del Abuso Sexual.

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Por Arlette M. Geyer A.1

1. Rgimen constitucional venezolano. 2. Rgimen legal venezolano. 3. Los estados de excepcin en el Derecho Comparado: 3.1. Rgimen jurdico en Colombia. 3.2. Rgimen jurdico en Espaa. 4. Conclusiones

A los efectos de tener una clara comprensin sobre el rgimen jurdico de los estados de excepcin, que abarque incluso el de los Estados colombiano y espaol, decid dividir el estudio en cuatro partes fundamentales. Todo ello con el propsito de tener una visin integral de otros ordenamientos jurdicos que tambin contemplan los denominados estados de excepcin y determinar si efectivamente su declaracin compete o no a las autoridades municipales. 1. Rgimen constitucional venezolano

El artculo 236 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela establece las atribuciones y obligaciones del Presidente de la Repblica, siendo una de ellas la prevista en el numeral 7, Declarar los estados de excepcin y decretar la restriccin de garantas en los casos previstos en esta Constitucin. En tal sentido, el artculo 337 del texto fundamental establece que el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, podr decretar los estados de excepcin. Igualmente, define como tales ...las circunstancias de orden social, econmico, poltico, natural o ecolgico, que afecten gravemente la seguridad de la Nacin, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos.
1 Abogada egresada de la Universidad Catlica Andrs Bello, especialista en Derecho Administrativo, mencin Honorfica Cum Laude de la misma Alma Mater.
N 3, 2007

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El Decreto de estado de excepcin, podr restringir temporalmente las garantas previstas en la Constitucin, pero tambin comporta un lmite referido a que no podrn restringirse las referidas al derecho a la vida, prohibicin de incomunicacin, tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la informacin y los dems derechos humanos intangibles. Igualmente, el referido Decreto debe cumplir con las exigencias, principios y garantas establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos. El autor Allan R. Brewer Caras, en su obra La Constitucin de 19992, seala que se elimin de la Constitucin de 1961 la posibilidad de que se pudiesen suspender las garantas constitucionales, como lo autorizaba el artculo 241, en concordancia con el artculo 190, ordinal 6, y que dio origen a tantos abusos institucionales, quedando la potestad de excepcin slo a restringir, ms no a suspender. Adicionalmente, agrega el mencionado autor que no basta con restringir las garantas pura y simplemente, sino que es indispensable que en el mismo Decreto se regule en concreto y con precisin el ejercicio del derecho. A ttulo ilustrativo, si se restringe la libertad de trnsito, en el mismo Decreto debe especificarse en qu consiste la restriccin, como podra ser la prohibicin de circular a determinadas horas (toque de queda) o en determinados vehculos. En este sentido, la Carta Magna establece en su artculo 338 tres (3) tipos de Estado de Excepcin. En efecto, el Estado de Alarma se decretar cuando se produzcan catstrofes, calamidades pblicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nacin, o de sus ciudadanos. Este Estado de Excepcin durar hasta treinta (30) das, prorrogables por un tiempo igual. Por su parte, el Estado de Emergencia Econmica se decretar, cuando se susciten circunstancias econmicas extraordinarias que afecten gravemente la vida econmica de la Nacin. Su duracin ser de hasta sesenta (60) das, prorrogables por sesenta (60) das ms.
2 BREWER CARAS, Allan R. La Constitucin de 1999. Tercera Edicin. Editorial Jurdica Venezolana. Caracas 2001. Pgina 237.

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Por ltimo, el Estado de Conmocin interior o exterior se decretar en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nacin, de sus ciudadanos o instituciones. Durar noventa (90) das, prorrogables por un lapso igual. Grficamente se representa as:
ESTADOS DE EXCEPCIN Estado de Alarma PROCEDENCIA Catstrofes, calamidades pblicas u otros acontecimientos similares. Circunstancias econmicas extraordinarias que afecten gravemente la vida econmica de la Nacin. Conflicto interno o externo. DURACIN Treinta (30) das, prorrogables por un tiempo igual. Sesenta (60) das, prorrogables por un tiempo igual. Noventa (90) das, prorrogables por un tiempo igual.

Estado de Emergencia Econmica Estado de Conmocin Interior o Exterior

El Decreto que declare el estado de excepcin, ser presentado dentro de los ocho das de haberse dictado a la consideracin y aprobacin de la Asamblea Nacional o su Comisin Delegada y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad, todo ello de conformidad con lo previsto en el artculo 339 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. El Presidente de la Repblica podr solicitar su prrroga por un plazo igual, y ser revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisin Delegada, antes del trmino sealado, al cesar las causas que lo motivaron. La declaracin de estados de excepcin no interrumpe el funcionamiento de los rganos del Poder Pblico. Adems, la declaracin de los estados de excepcin no modifica el principio de la responsa-

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bilidad del Presidente de la Repblica, ni la del Vicepresidente Ejecutivo, ni la de los Ministros, segn lo dispuesto en el artculo 232 de la Constitucin de 1999. 2. Rgimen legal venezolano

La Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin, publicada en la Gaceta Oficial N 37.261, de fecha 15 de agosto de 2001, dictada con fundamento en la parte in fine del artculo 338 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, regula de manera detallada los diferentes tipos de estados de excepcin, as como el ejercicio de los derechos que sean restringidos con la finalidad de restablecer la normalidad en el menor tiempo posible. El artculo 3 de la Ley en referencia, conteste con la previsin constitucional, establece que El Decreto que declare los estados de excepcin no interrumpe el funcionamiento de los Poderes Pblicos, los cuales deben adems cooperar con el Ejecutivo Nacional a los fines de la realizacin de las medidas contenidas en dicho decreto. Tambin el artculo 4 de la Ley en estudio consagra el principio de proporcionalidad, en el sentido de que Toda medida de excepcin debe ser proporcional a la situacin que se quiere afrontar en lo que respecta a gravedad, naturaleza y mbito de aplicacin. Por su parte, el artculo 6 de la Ley, siguiendo las previsiones constitucionales establece que El decreto que declare los estados de excepcin, ser dictado en caso de estricta necesidad para solventar la situacin de anormalidad, ampliando las facultades del Ejecutivo Nacional, con la restriccin temporal de las garantas constitucionales permitidas y la ejecucin, seguimiento, supervisin e inspeccin de las medidas que se adopten conforme a derecho. El Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, podr ratificar las medidas que no impliquen la restriccin de una garanta o de un derecho constitucional. Dicho decreto ser sometido a los controles que establece esta Ley. Estos controles a los que se refiere la Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin, estriban en la aprobacin del Decreto por parte de la Asamblea Nacional o su Comisin Delegada y al control de consti-

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tucionalidad ejercido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, explicado suficientemente en el punto I intitulado Rgimen Constitucional venezolano. Pues bien, en la prctica constitucional, ha surgido la incertidumbre en cuanto a la posibilidad de que los gobernadores o alcaldes puedan dictar decretos que regulen estados de excepcin en el mbito de su jurisdiccin. Tan es as, que algunas constituciones estadales le otorgan dicha competencia a sus autoridades ejecutivas estadales. Al respecto, es importante destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia interlocutoria de fecha 15 de diciembre de 2005, con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuo, dictada con ocasin del recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por el Fiscal General de la Repblica Bolivariana de Venezuela, contra (...) los artculos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitucin del Estado Apure sancionada el 15 de octubre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure N 594 de fecha 30 de octubre de 2002 (...), cuyo artculo 111, numeral 21, establece como competencia del Gobernador declarar el estado de emergencia en caso de calamidad pblica o ante la inminencia de acontecimientos o fenmenos naturales catastrficos, estableci lo siguiente:
De manera que, siendo que se evidencia de autos no slo el gasto pblico en el cual pudiera incurrir el erario estadal al asignar un presupuesto para el funcionamiento de unos rganos creados, presumiblemente, en desmedro de la reserva legal, sino tambin la inseguridad jurdica que, con la aplicacin de (...) El Poder Ciudadano Estadal (...) [y del] Estado de emergencia en caso de calamidad pblica o ante la inminencia de acontecimientos o fenmenos naturales catastrficos y dictar las medidas necesarias para la proteccin de las vidas de las personas, sus bienes, as como la reparacin de los daos causados, pudiendo disponer para ello de los recursos financieros del Estado con sujecin a las leyes, previa autorizacin del Consejo Legislativo dada por la mitad ms uno de sus miembros (...), pudiera generarse en perjuicio de los administrados, por tanto, esta Sala, en el entendido que ello representa un perjuicio que difcilmente podr ser reparado por la sentencia que decida el recurso de nulidad, declara con lugar la medida cautelar

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solicitada y, en consecuencia, se suspenden de forma ex nunc (desde ahora) los artculos 52; 94; 111 numeral 21; 144 y 145 de la Constitucin del Estado Apure publicada en la Gaceta Oficial del Estado Apure N 594 del 30 de octubre de 2002, suspensin que surtir sus efectos una vez publicada la presente decisin en la Gaceta Oficial, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el funcionario obligado a dicha publicacin por su demora. As se decide (resaltado nuestro).

De manera que, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, hasta tanto se dicte sentencia definitiva, decidi suspender temporalmente hacia el futuro, entre otros, el artculo de la Constitucin Estadal que le atribuye competencia al Gobernador del Estado Apure para dictar decretos sobre estados de excepcin, sin efectuar obviamente pronunciamiento sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad. En este mismo sentido, se ha pronunciado dicha Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fechas 7 de diciembre de 2005 y 2 de febrero de 2006, en casos similares presentados en los estados Delta Amacuro y Portuguesa, respectivamente. Aun cuando la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia no se ha pronunciado sobre el fondo del recurso de inconstitucionalidad en las sentencias sealadas arriba, se estima necesario sealar que a nivel local el Alcalde no tiene atribuida competencia en materia de decretos sobre estados de excepcin, ni por la Constitucin de 1999 ni por la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal. No obstante, la Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin prev en su artculo 16 que Decretado el estado de excepcin, el Presidente de la Repblica podr delegar su ejecucin, total o parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnicin o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe. As las cosas, si bien las autoridades ejecutivas estadales y municipales no tienen atribuida competencia en materia de declarar los estados de excepcin, s pueden coadyuvar o colaborar en la ejecucin del Decreto Presidencial que declare el estado de excepcin respectivo, mediante la tcnica de delegacin de competencias.

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Por otra parte, en fecha 14 de septiembre de 2004, la Consultora Jurdica de la Oficina Nacional de Presupuesto elabor un Punto Informativo sobre el procedimiento para la consulta pblica del anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual para el Ejercicio Fiscal 2005. Al respecto, el referido Punto Informativo seala lo siguiente:
El artculo 11 de la Ley Contra la Corrupcin, establece que el Ejecutivo Nacional deber someter a consulta pblica el anteproyecto de Ley de Presupuesto Anual, antes de su presentacin a la Asamblea Nacional, de conformidad con los artculos 136 y siguientes de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, en lo relacionado con el procedimiento que se debe observar para la consulta de regulaciones sectoriales y sus efectos. (Omissis) Ahora bien, el artculo 137 de la Ley sealada ut supra, consagra que las normas que sean aprobadas por los rganos o entes pblicos, o sean propuestas por stos a otras instancias, sern nulas de Nulidad Absoluta si no han sido consultadas de conformidad con el procedimiento sealado en el prrafo anterior. Esto es, que no producirn los efectos atribuidos y reconocidos por el ordenamiento jurdico, ya que se estaran violentando principios y normas de orden pblico de tanta importancia que el legislador considera insubsanable tal violacin. Sin embargo, la excepcin a la regla se encuentra reflejada en el nico aparte del artculo 137 suficientemente referido, el cual establece textualmente lo sealado infra: (Omissis) En casos de emergencia manifiesta y por fuerza de la obligacin del Estado en la seguridad y proteccin de la sociedad, el Presidente o Presidenta de la Repblica, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, segn corresponda, podrn autorizar la aprobacin de normas sin la consulta previa... (resaltado propio). De la norma parcialmente transcrita y para el caso objeto del presente Punto de Informacin, podemos observar que existe la salvedad de que el Presidente de la Repblica autorice la aprobacin de la Ley de Presupuesto Anual, en los casos de emergencia manifiesta (debidamente decretada por el Presidente de la Repblica en

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Consejo de Ministros) o en casos de seguridad y proteccin social; sin la apertura de la consulta pblica ordenada por ley, en cuyo caso sta se deber realizar de igual forma, una vez que se haya aprobado este instrumento normativo por parte del mximo rgano legislativo de la Repblica y su resultado deber ser considerado por ste, con la posibilidad de ratificarlos, modificarlos o eliminarlos.

Es importante precisar que esta excepcin comporta un lmite, visto que el mismo artculo 137 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica, seala que ...las normas aprobadas [sin consulta pblica] sern consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento a las comunidades organizadas y a las organizaciones pblicas no estatales; el resultado de la consulta deber ser considerado por la instancia que aprob la norma y sta podr ratificarla, modificarla o eliminarla. De manera que, segn el Punto de Informacin antes sealado, emitido por la Oficina Nacional de Presupuesto con base en lo establecido en la Ley Orgnica de Administracin Pblica, si bien el acto bajo estudio no lo seala expresamente, se podrn aprobar normas sin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decretado por el Alcalde; todo lo cual desemboca en que los estados de emergencia s pueden ser decretados por el Ejecutivo Municipal, hasta en materia de regulacin presupuestaria. Ahora bien, por emergencia manifiesta debemos entender a juicio de quien suscribe, el estado de emergencia econmica de un ente local suscitado por circunstancias graves econmicas que lo afectan severamente; mas no debemos entender que los entes locales tienen atribuida competencias para dictar estados de excepcin de alarma y conmocin, simplemente se trata de un caso puntual en el cual podr obviarse la consulta pblica, pero del mismo modo debern ser consultadas ante las comunidades organizadas y las organizaciones pblicas no estatales.

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3.

Los estados de excepcin en el derecho comparado

3.1. Rgimen Jurdico en Colombia La Constitucin Poltica de Colombia3 tambin establece los estados de excepcin. En efecto, los artculos 212 al 215 prevn lo siguiente:
Art. 212.El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros, podr declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresin, defender la soberana, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. La declaracin del Estado de Guerra Exterior slo proceder una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresin. Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunir con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informar motivada y peridicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolucin de los acontecimientos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos sealen y dejarn de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podr, en cualquier poca, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cmara. Art. 213.En caso de grave perturbacin del orden pblico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polica, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros, podr declarar el Estado de Conmocin Interior, en toda la Repblica o parte de ella, por trmino no mayor de noventa das, prorrogable hasta por dos perodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Repblica.
3 Publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de fecha 20 de julio de 1991.

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Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbacin e impedir la extensin de sus efectos. Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrn suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmocin y dejarn de regir tan pronto como se declare restablecido el orden pblico. El Gobierno podr prorrogar su vigencia hasta por noventa das ms. Dentro de los tres das siguientes a la declaratoria o prrroga del Estado de Conmocin, el Congreso se reunir por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasar inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaracin. En ningn caso los civiles podrn ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. Art. 214.Los Estados de Excepcin a que se refieren los artculos anteriores se sometern a las siguientes disposiciones: 1. Los decretos legislativos llevarn la firma del Presidente de la Repblica y todos sus ministros y solamente podrn referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con la situacin que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepcin. 2. No podrn suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarn las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regular las facultades del Gobierno durante los estados de excepcin y establecer los controles judiciales y las garantas para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales. Las medidas que se adopten debern ser proporcionales a la gravedad de los hechos. 3. No se interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico ni de los rganos del Estado. 4. Tan pronto como haya cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado de Conmocin Interior, el Gobierno declarar restablecido el orden pblico y levantar el Estado de Excepcin. 5. El Presidente y los ministros sern responsables cuando declaren los estados de excepcin sin haber ocurrido los

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casos de guerra exterior o de conmocin interior, y lo sern tambin, al igual que los dems funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artculos anteriores. 6. El Gobierno enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artculos anteriores, para que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehender de oficio y en forma inmediata su conocimiento. Art. 215.Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artculos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por perodos hasta de treinta das en cada caso, que sumados no podrn exceder de noventa das en el ao calendario. Mediante tal declaracin, que deber ser motivada, podr el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Estos decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con el Estado de Emergencia, y podrn, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos ltimos casos, las medidas dejarn de regir al trmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el ao siguiente, les otorgue carcter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, sealar el trmino dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artculo, y convocar al Congreso, si ste no se hallare reunido, para los diez das siguientes al vencimiento de dicho trmino. El Congreso examinar hasta por un lapso de treinta das, prorrogable por acuerdo de las dos cmaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

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El Congreso, durante el ao siguiente a la declaratoria de la emergencia, podr derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artculo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relacin con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podr ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunir por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artculo. El Presidente de la Repblica y los ministros sern responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo sern tambin por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitucin otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podr desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artculo. PARGRAFO. El Gobierno enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artculo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehender de oficio y en forma inmediata su conocimiento.

De acuerdo a los artculos antes transcritos, se pueden extraer caractersticas comunes de cada uno de los estados de excepcin, a saber: 1. Es el Presidente de la Repblica quien suscribe el Decreto del estado excepcin, con la firma de todos sus ministros. 2. El Decreto, como todo acto administrativo, debe estar plenamente motivado, esto es, debe demostrar la relacin de causalidad existente entre los hechos que estn ocurriendo y las razones para decretarlo. 3. El Decreto que declare el estado de excepcin y los posteriores que se dicten con fundamento en l, se encuentran sometidos al control de la Corte Constitucional y al control poltico por parte del Congreso de la Repblica.

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4. Al declarar uno de los estados de excepcin, automticamente se altera la divisin de los poderes, pues se concentra en el Poder Ejecutivo la facultad legislativa, esto es, podr el Presidente dictar Decretos con igual jerarqua que las leyes emitidas por el Congreso de la Repblica de Colombia. 5. La declaratoria de los tres estados de excepcin es transitoria, una vez que cesan las causas que lo originaron, se extingue el estado de excepcin. En cuanto a las competencias del Alcalde para dictar decretos que declaren estados de excepcin, tenemos que el artculo 315 de la Constitucin Poltica Colombiana establece lo siguiente:
Art. 315.Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de polica del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la accin administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos pblicos y las empresas industriales o comerciales de carcter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes. 4. Suprimir o fusionar entidades y dependencias municipales, de conformidad con los acuerdos respectivos. 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los dems que estime convenientes para la buena marcha del municipio.

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6. Sancionar y promulgar los acuerdos que hubiere aprobado el Concejo y objetar los que considere inconvenientes o contrarios al ordenamiento jurdico. 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, sealarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podr crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. 8. Colaborar con el Concejo para el buen desempeo de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administracin y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que slo se ocupar de los temas y materias para los cuales fue citado. 9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y el presupuesto. 10. Las dems que la Constitucin y la ley le sealen.

Como resulta obvio, el artculo antes transcrito, establece las competencias del Alcalde como jefe del Poder Municipal, siendo que dicha norma atributiva de competencia no prev la de dictar decretos que declaren los estados de excepcin. As, tal como sucede en nuestro pas, la competencia para dictar decretos que declaren estados de excepcin est reservada al Poder Ejecutivo Nacional. Por otra parte, la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepcin4 regula de manera ms detallada la parte sustantiva y adjetiva para decretar los estados de excepcin. En tal sentido, el artculo 1 ejusdem establece lo siguiente:
Art. 1.MBITO DE LA LEY. La presente Ley estatutaria regula los Estados de Guerra Exterior, Conmocin Interior y Emergencia Econmica, Social y Ecolgica. Los Estados de Excepcin slo se regirn por las disposiciones constitucionales, los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurdico nacional, y las leyes estatutarias correspondientes (resaltado nuestro).
4 Publicada en el Diario Oficial No. 41.379, de fecha 3 de junio de 1994.

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El artculo precedentemente transcrito establece una suerte de jerarqua referida a los instrumentos normativos a ser aplicables en los estados de excepcin. En efecto, se aplicar en primer lugar las normas constitucionales, en segundo lugar los tratados sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurdico colombiano y, por ltimo, las leyes estatutarias correspondientes, como lo sera en este caso la que regula la materia de los estados de excepcin. De manera que, al aplicarse en primer lugar la norma suprema, resulta lgico concluir que las entidades territoriales colombianas no tienen competencia para dictar decretos que declaren los estados de excepcin, y en consecuencia, tampoco los alcaldes colombianos tienen competencia para declarar los estados de excepcin. 3.2. Rgimen Jurdico en Espaa El artculo 116 de la Constitucin Espaola5 establece lo siguiente:
1. Una ley orgnica regular los estados de alarma, de excepcin y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes.

2. El estado de alarma ser declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros por un plazo mximo de quince das, dando cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto y sin cuya autorizacin no podr ser prorrogado dicho plazo. El decreto determinar el mbito territorial a que se extienden los efectos de la declaracin. 3. El estado de excepcin ser declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros, previa autorizacin del Congreso de los Diputados. La autorizacin y proclamacin del estado de excepcin deber determinar expresamente los efectos del mismo, el mbito territorial a que se extiende y su duracin, que no podr exceder de treinta das, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos.
5 Aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, ratificada en referndum de 6 de diciembre de 1978 y sancionada por S. M. el Rey el 27 de diciembre de 1978.

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4. El estado de sitio ser declarado por la mayora absoluta del Congreso de los Diputados, a propuesta exclusiva del Gobierno. El Congreso determinar su mbito territorial, duracin y condiciones. 5. No podr procederse a la disolucin del Congreso mientras estn declarados algunos de los estados comprendidos en el presente artculo, quedando automticamente convocadas las Cmaras si no estuvieren en perodo de sesiones. Su funcionamiento, as como el de los dems poderes constitucionales del Estado, no podr interrumpirse durante la vigencia de estos estados. Disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a cualquiera de dichos estados, las competencias del Congreso sern asumidas por su Diputacin Permanente. 6. La declaracin de los estados de alarma, de excepcin y de sitio no modificarn el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitucin y en las leyes.

Segn el artculo antes transcrito, tenemos que en Espaa tambin existen los llamados estados de excepcin, denominados estados de alarma, de excepcin y de sitio, los cuales jurdicamente comparten los mismos requisitos y exigencias de los estados de excepcin venezolanos y colombianos. Sin embargo, visto que la forma poltica del Estado espaol es totalmente diferente a la del venezolano y el colombiano, existen grandes incompatibilidades en el procedimiento de declaracin de los referidos estados de excepcin. En efecto, segn el artculo 1.1 Constitucional La forma poltica del Estado espaol es la Monarqua parlamentaria, todo lo cual implica que, por un lado, el Rey es el Jefe del Estado6, smbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la ms alta representacin del Estado espaol en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histrica, y ejerce las funciones que le atribuyen expresamente la Constitucin y las leyes.
6 Artculo 56.1.

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Y por otro lado, el propio Rey deber proponer el candidato a Presidente del Gobierno7 y, en su caso, nombrarlo, as como poner fin a sus funciones en los trminos previstos en la Constitucin, por lo que la forma del Estado espaol trae consigo ciertas diferencias en cuanto a la declaracin de los estados de excepcin, las cuales veremos ms adelante en un grfico. En este orden de ideas, la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepcin y Sitio establece todo lo relacionado con los denominados estados de excepcin, por lo que, con fundamento en dicha Ley a manera de resumen se presenta el siguiente cuadro que contiene las caractersticas ms resaltantes de cada uno de ellos:
ESTADOS DE EXCEPCIN Estado de Alarma PROCEDENCIA FORMA DE DECLARARLO DURACIN No ms de quince (15) das, prorrogable por autorizacin expresa del Congreso de los Diputados.

Catstrofes, calami- Decreto en Consejo dades, crisis sanita- de Ministros. rias, paralizacin de servicios pblicos esenciales, desabastecimiento de productos de primera necesidad. Alteraciones graves Gobierno remite al en aspectos del or- Congreso de Dipuden pblico. tados solicitud de autorizacin; obtenida la autorizacin el Gobierno declarar el Estado de Excepcin. Cuando se produzca o amenace producirse una insurreccin o acto de fuerza contra la soberana o independencia de Espaa. El Gobierno propone al Congreso de Diputados la declaracin del Estado de Sitio.

Estado de Excepcin

No podr exceder de treinta (30) das. Prrroga que no podr exceder de treinta (30) das.

Estado de Sitio

La declaracin determinar el mbito territorial, duracin y condiciones del Estado de Sitio. Podr suspender temporalmente algunas garantas jurdicas.

Artculo 62.d.

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De manera que, en lneas generales, los requisitos de procedencia de los estados de alarma, sitio o excepcin, son bsicamente igual con respecto a los establecidos por la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, esto es, calamidades, catstrofes, inundaciones, amenaza a la soberana, entre otras, cuya declaracin le compete a los rganos del Poder Central. Sin embargo, encontramos en la ley espaola que regula los estados de alarma, sitio y excepcin, dos disposiciones ubicadas en el Captulo II referida a los Estados de Alarma que establecen lo siguiente:
Artculo Quinto. Cuando los supuestos a que se refiere el artculo anterior afecten exclusivamente a todo o parte del mbito territorial de una Comunidad Autnoma, el Presidente de la misma podr solicitar del Gobierno la declaracin de Estado de Alarma. (...) Artculo Sptimo. A los efectos del Estado de Alarma la autoridad competente ser el Gobierno o, por delegacin de ste, el Presidente de la Comunidad Autnoma cuando la declaracin afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad (resaltado nuestro).

De acuerdo a los artculos antes transcritos, pareciera haber una excepcin en cuanto a la declaracin del Estado de Alarma por parte de los presidentes de las comunidades autnomas. En efecto, segn el artculo 143.1 de la Constitucin Espaola En el ejercicio del derecho a la autonoma reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas con arreglo a lo previsto en este Ttulo y en los respectivos Estatutos. As las cosas, podra decirse en un primer plano que las comunidades autnomas son una suerte de entidades delimitadas territorialmente, a quienes la Constitucin les reconoce cierta autonoma, son entes que tienen rasgos similares a los municipios venezolanos.

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Asimismo, segn los artculos antes transcritos los presidentes de las comunidades autnomas, podrn solicitar al Gobierno la declaracin del Estado de Alarma cuando se suscite alguna de las situaciones que seala la ley espaola. An ms, la autoridad para declarar dicho Estado de Alarma es el Gobierno, sin embargo, ste por delegacin, le puede transferir esa competencia al presidente de la comunidad autnoma en cuestin, por lo que, al igual que en nuestro pas, los presidentes de las comunidades autnomas tampoco tienen competencia para declarar los estados de excepcin. Esta delegacin de competencia del Gobierno a los presidentes de las comunidades autnomas guardan cierta semejanza con lo previsto en el artculo 16 de la Ley Orgnica sobre Estados de Excepcin, el cual seala que Decretado el estado de excepcin, el Presidente de la Repblica podr delegar su ejecucin , total o parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnicin o cualquier otra autoridad debidamente constituida, que el Ejecutivo Nacional designe, en nuestro caso, no se delega la competencia para declarar los estados de emergencia; sino la ejecucin de lo establecido en el Decreto que declara el estado de excepcin respectivo. 4. Conclusiones

Estudiado y analizado suficientemente el rgimen jurdico venezolano, colombiano y espaol que regulan los estados de excepcin en sus respectivos lmites territoriales, se presentan las siguientes conclusiones: 1. Los estados de excepcin, en sus diferentes tipos, proceden cuando circunstancias sociales, econmicas, polticas, naturales o ecolgicas, afecten gravemente la seguridad de la Nacin, sus instituciones o ciudadanos, y cuyos medios internos resulten insuficientes para hacer frente a tales hechos. El Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros, es la autoridad competente para dictar el Decreto que declare el Estado de Excepcin correspondiente.

2.

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3.

El Decreto de Estado de excepcin venezolano, se encuentra sometido a un control parlamentario y constitucional, traducido en la consideracin y aprobacin de la Asamblea Nacional y de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Los alcaldes no tienen atribuida competencia para dictar decretos que declaren estados de excepcin, pero eventualmente podrn coadyuvar en la ejecucin del Decreto Presidencial que declare el estado de excepcin respectivo. Con fundamento en el artculo 137 de la Ley Orgnica de Administracin Pblica, se podrn aprobar normas sin la consulta previa, en los casos de emergencia manifiesta decretado por el Alcalde, sometindolas posteriormente a la consulta pblica. En Colombia las normas atributivas de competencia, no prevn como competencia del Alcalde el dictar decretos que declaren los estados de excepcin; tal competencia se encuentra reservada al Poder Ejecutivo Nacional. Visto que la forma poltica del Estado espaol es totalmente diferente al venezolano y al colombiano, el procedimiento para declarar estados de excepcin sufre algunas variaciones, sin embargo tal declaracin se encuentra reservada a los rganos de Gobierno. Como excepcin, la ley espaola prev que el Gobierno delegue en los presidentes de las comunidades autnomas la competencia para declarar los estados de excepcin, pero ello no significa que estos ltimos sean los titulares de la competencia para declararlos.

4.

5.

6.

7.

8.

213 ANLISIS DEL ANTEPROYECTO DE LA LEY DEL ESTATUTO DEL TRABAJO AUTNOMO DE ESPAA, CONVENIENCIA, REALIDAD VENEZOLANA Y COMPATIBILIDAD DE SUS DISPOSICIONES CON RESPECTO AL ORDENAMIENTO JURDICO NACIONAL

Por Vipsania Rivas Santander1

Introduccin. 1. Anlisis comparativo entre el Anteproyecto de la Ley del Estatuto del Trabajo Autnomo de Espaa y el Ordenamiento Jurdico Venezolano. 2. Reflexiones finales. 3. Bibliografa.

Mi agradecimiento a la Abogada Gina Gonzlez por la colaboracin prestada para la recopilacin de material de apoyo y asesora metodolgica.

INTRODUCCIN De acuerdo a informacin emanada del Banco Interamericano de Desarrollo, relativa a la distribucin del empleo en Venezuela, en el ao 1999, los trabajadores por cuenta propia se ubicaban en treinta y tres por ciento (33%) y en el ao 2004, en treinta y seis por ciento (36%). En el ao 1999, los asalariados con seguridad social, ascendan a treinta y ocho por ciento (38%) y en el ao 2004, a treinta y dos por ciento (32%). En el ao 1999, los asalariados sin seguridad social constituan veinte por ciento (20%) y en el mismo ao, los asalariados sin seguridad social alcanzaban veintids por ciento (22%). ...Segn un boletn de prensa del INE [Instituto Nacional de Estadstica], al caracterizar
1 La autora se desempea como Gerente de Estudios y Dictmenes de la Consultora Jurdica de la Alcalda de Chacao.
N 3, 2007

Erga Omnes

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la ocupacin segn el sector (formal e informal), se observa que en febrero de 2007 el sector formal concentra el 56% de la poblacin ocupada (6.070.412 personas), es decir, hubo un incremento de 1,3 puntos porcentuales con respecto al mismo mes en el ao 2006...2. Valdra la pena realizar un estudio estadstico con base a una muestra amplia, que arroje cuntos trabajadores no dependientes existen en Venezuela y cuntos gozan de seguridad social. Sabemos que en el mercado cuando se incrementan los niveles de desempleo, se incrementa la cantidad de trabajadores no dependientes o por cuenta propia, igualmente, es de todos conocido que en esta circunstancia tienen incidencia directa las polticas sociales y econmicas. Hay varias razones por las que muchas organizaciones nacionales son escpticas con respecto al sector informal. Se ha considerado que este sector es un fenmeno transitorio que ser absorbido en su momento por el sector formal, sin necesidad de intervencin alguna por parte de los sindicatos o del Estado. Esto lamentablemente no se corresponde con la realidad, el sector informal en lugar de reducirse se expande cada vez ms, sin los esfuerzos concertados de los sindicatos y sin cambios fundamentales en las polticas gubernamentales. La precariedad del empleo influye directamente en los niveles propios del sector informal. Algunos sectores han opinado, por ejemplo, que es necesario dictar una ley que regule el trabajo del sector buhoneril y de manera especfica un procedimiento que los ampare en casos de decomiso por parte de los rganos policiales de mercancas que constituyen sus fuentes de trabajo. Sin intencin de menospreciar esta propuesta se considera que el problema es mucho ms complejo. Ciertos convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) establecen que se preste atencin al problema de la desigualdad entre el sector formal y el sector informal y suele haber una disposicin en el sentido de que las normas se apliquen de manera adecuada a las circunstancias nacionales.
2 Vid. Pgina Web ww.ciz.org.ve/Boletn%20%Noticias% 20Del%20Dia.htm.

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La funcin de la legislacin laboral y la actividad sindical tienen una importancia fundamental en el tema. La legislacin laboral constituye un medio muy importante para brindar y garantizar a los trabajadores los derechos y la proteccin que necesitan. De ah la importancia de hacer estudios comparativos con pases ms desarrollados en el tema ante una situacin que debe ser de inters de todos y los escasos beneficios que asisten a este sector laboral, que por la naturaleza de los servicios que ejecutan no gozan de prestaciones sociales, utilidades, bonos, horas de descanso establecidas, etc.). Espaa es uno de los pases donde la proteccin de los trabajadores es tratada con carcter prioritario y la seguridad social funciona de manera eficiente. As las cosas, es de significar que actualmente se discuten en el Senado Espaol, disposiciones que estarn contenidas en una Ley del Estatuto del Trabajo Autnomo. Segn el Presidente de la Confederacin de la Pequea y Mediana Empresa Valenciana Pyn Miguel Portal, el Proyecto de Ley de Trabajadores Autnomos, ... constituye un paso adelante y un avance para mejorar la situacin de este importante y numeroso colectivo que es la base fundamental del microempresario...3. Por su parte, el Ministerio del Trabajo admite, en la memoria econmica del Anteproyecto, la posibilidad de que se produzca un ...deslizamiento de asalariados a trabajadores autnomos econmicamente dependientes...4. La Asociacin Nacional de Abogados Laboralistas estima, que la nueva figura ...provocar la expulsin del mercado laboral por cuenta ajena de muchos trabajadores que ahora son empleados (...) se acentuar lo que ya est pasando: las empresas dirn al trabajador o eres autnomo o no te contrato ...5.
3 4 5 Vid. Pgina Web www.panoramaactual.es. Vid. Pgina Web www.barcelona.indymedia.org/newswire/display/294625/ index.php. Vid. Idem.

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Para la Federacin de Enseanza CC.OO. ...el anteproyecto del Estatuto del Trabajador Autnomo que ha aprobado el Consejo de Ministros no resuelve las contradicciones que la regulacin del trabajo autnomo supone debido a su diversidad...6. La Federacin de Enseanza CC.OO. ...mantiene su desacuerdo con la insuficiente proteccin y garantas para los trabajadores autnomos econmicamente dependientes respecto al derecho de vacaciones insuficiente, a la ampliacin de la jornada de trabajo excesiva, a los insuficientes requisitos del contrato...7. Por consiguiente, a objeto de emitir opinin sobre la conveniencia de dichas normas y su compatibilidad con respecto al ordenamiento jurdico nacional y colaborar en la bsqueda e implementacin de soluciones a la problemtica, a continuacin se presenta el siguiente esbozo. 1. Anlisis comparativo entre el Anteproyecto de la Ley del Estatuto del Trabajo Autnomo de Espaa y el Ordenamiento Jurdico Venezolano

1.1. Regulacin de los trabajadores no dependientes En Espaa existen dos (2) tipos de trabajadores, los trabajadores por cuenta ajena, es decir, aquellos sometidos al mbito de direccin y organizacin de otra persona y los trabajadores autnomos, cuyas labores, derechos y deberes se pretenden regular. En Venezuela, de acuerdo a la Ley Orgnica del Trabajo, existen dos (2) tipos de trabajadores, los trabajadores por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra y los trabajadores no dependientes. Art. 67.El contrato de trabajo es aquel mediante el cual una persona se obliga a prestar servicios a otra bajo su dependencia y mediante una remuneracin.

6 7

Vid. Pgina Web www.fe.ccoo.es. Idem.

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Art. 40.Se entiende por trabajador no dependiente la persona que vive habitualmente de su trabajo sin estar en situacin de dependencia respecto a uno o varios patronos.... 1.2. mbito Subjetivo En el Anteproyecto espaol se prev: 1) Personas fsicas que en forma habitual, personal, directa, por cuenta propia y fuera del mbito de direccin y organizacin de otra persona, realizan una actividad econmica o profesional a ttulo lucrativo, den o no ocupacin a trabajadores por cuenta ajena. Comentario respecto a la legislacin venezolana: En el ordenamiento jurdico venezolano el trabajador no dependiente es aquel que vive habitualmente de su trabajo, sin estar en situacin de dependencia respecto a uno o varios patronos (Art. 40 de la Ley Orgnica del Trabajo). 2) Tambin se aplica al trabajo habitual realizado por los familiares de los trabajadores antes mencionados, que no tengan condicin de trabajadores por cuenta ajena, sino el carcter de trabajadores por cuenta propia. Comentario respecto a la legislacin venezolana: Esta concepcin marca una diferencia con el ordenamiento legal venezolano, toda vez que, de conformidad con la Ley Orgnica del Trabajo, cuando una persona tiene a su cargo una empresa, explotacin, establecimiento o faena y ocupa trabajadores, sea cual fuere su nmero y sean o no familiares, esta Ley le da condicin de patrono y no de trabajador no dependiente. (Art. 49 de la Ley Orgnica del Trabajo). Art. 49.Se entiende por patrono o empleador la persona natural o jurdica que en nombre propio, ya sea por cuenta propia o ajena, tiene a su cargo una empresa, establecimiento, explotacin o faena, de cualquier naturaleza o importancia, que ocupe trabajadores, sea cual fuere su nmero.... 3) Los socios industriales de Sociedades Regulares Colectivas y de Sociedades Comanditarias.

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4)

Los Comuneros de las Comunidades de Bienes y los Socios de Sociedades Civiles Irregulares, salvo que sus actividades se limiten a la mera administracin de los bienes puestos en comn. Comentario respecto a la legislacin venezolana: En Venezuela los socios y los comuneros no estn inmersos en la definicin de trabajador no dependiente prevista en la Ley Orgnica del Trabajo; su actividad se rige por el Cdigo de Comercio o por el Cdigo Civil y los Estatutos respectivos.

5)

Quienes ejerzan funciones de direccin y gerencia que conllevan el desempeo del cargo de administrador o presten otros servicios para una sociedad capitalista a ttulo lucrativo o de forma habitual, personal y directa, cuando posean el control efectivo, directo o indirecto de aquella. En nuestro ordenamiento legal, generalmente las actividades y beneficios laborales de quienes ejercen funciones de direccin, gerencia o administracin, estn regidos por ley. En cuanto al rgimen de estabilidad o disciplinario respectivo, rige lo que establezcan las respectivas leyes que les apliquen. Por ejemplo de acuerdo con la Ley Orgnica del Trabajo, las personas que ejercen funciones de direccin y los administradores de empresas, explotaciones, establecimientos o faenas, se consideran representantes del patrono; aun cuando obliguen a su representado para todos los fines derivados de la relacin de trabajo, son trabajadores dependientes o por cuenta ajena, razn por la cual, gozan de los beneficios que esta Ley otorga, tales como: prestaciones sociales, utilidades, vacaciones, etc. (Arts. 42, 45 y 51 de la Ley Orgnica del Trabajo). Art. 42.Se entiende por empleado de direccin el que interviene en la toma de decisiones u orientaciones de la empresa, as como el que tiene el carcter de representante del patrono frente a otros trabajadores o terceros y puede sustituirlo, en todo o en parte, en sus funciones. Art. 45.Se entiende por trabajador de confianza aquel cuya labor implica el conocimiento personal de secretos indus-

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triales o comerciales del patrono, o su participacin en la administracin del negocio, o en la supervisin de otros trabajadores. Art. 51.Los directores, gerentes, administradores, jefes de relaciones industriales, jefes de personal (...) y dems personas que ejerzan funciones de direccin o administracin se considerarn representantes del patrono y obligarn a su representado para todos los fines derivados de la relacin del trabajo. Si estas funciones vienen dadas por el hecho que la persona en nombre propio, bien sea por cuenta propia o ajena, tenga a su cargo una empresa, establecimiento, explotacin o faena que ocupe trabajadores, estos supuestos tipifican la condicin de patrono a que se contrae la Ley Orgnica del Trabajo, figura que no goza de los beneficios de la Ley Orgnica del Trabajo (Art. 49 de la Ley Orgnica del Trabajo) o la de intermediario a que hace referencia el artculo 54 ejusdem, el cual es responsable de las obligaciones que en favor de los trabajadores a su cargo establezca la Ley. Art. 49.Se entiende por patrono o empleador la persona natural o jurdica que en nombre propio, ya sea por cuenta propia o ajena, tiene a su cargo una empresa, establecimiento, explotacin o faena, de cualquier naturaleza o importancia, que ocupe trabajadores, sea cual fuere su nmero. Cuando la explotacin se efecte mediante intermediario, tanto ste como la persona que se beneficia de esa explotacin se considerarn patronos. Art. 54.A los efectos de esta Ley se entiende por intermediario la persona que en nombre propio y en beneficio de otra utilice los servicios de uno o ms trabajadores. El intermediario ser responsable de las obligaciones que a favor de esos trabajadores se derivan de la Ley y de los contratos; y el beneficiario responder adems, solidariamente con el intermediario, cuando le hubiere autorizado expresamente para ello o recibiere la obra ejecutada....

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A la luz de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica, el desempeo del cargo de administrador o el ejercicio de funciones de direccin o gerencia, tambin implica que las respectivas labores se ejercen bajo una relacin de dependencia y no de no dependencia, en cuyos casos se rigen por dicha Ley y gozan de los beneficios relativos a (prestaciones sociales, bono vacacional y bonificacin de fin de ao, entre otros). (Arts. 1 y 3 de la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica). Art. 1.La presente Ley regir las relaciones de empleo pblico entre los funcionarios y funcionarias pblicos y las administraciones pblicas Nacionales, Estadales y Municipales.... Conforme a esta misma norma, de tratarse de directores, administradores o gerentes al servicio de los Poderes Legislativo, Judicial, Ciudadano, Electoral, funcionarios al servicio de la Procuradura General de la Repblica, Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria (SENIAT), miembros del personal directivo, acadmico, docente, administrativo y de investigacin de las universidades nacionales, rigen las respectivas leyes estatutarias. Art. 2.Las normas que se refieran en general a la Administracin Pblica, o expresamente a los Estados y Municipios, sern de obligatorio cumplimiento por stos. Slo por leyes especiales podrn dictarse estatutos para determinadas categoras de funcionarios y funcionarias pblicos o para aquellos que presten servicio en determinados rganos o entes de la Administracin Pblica. Art. 3.Funcionario o funcionaria pblico ser toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempee en el ejercicio de una funcin pblica remunerada, con carcter permanente. De tratarse de los altos funcionarios de los Estados y Municipios, la Ley Orgnica de Emolumentos de los Altos

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Funcionarios de los Estados y Municipios, fija los lmites mximos y mnimos de los emolumentos que devenguen los Gobernadores, Legisladores de los Consejos Legislativos, el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, de los dems Distritos Metropolitanos y Municipios, los Concejales del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los Distritos y Municipios, los Miembros de las Juntas Parroquiales y dems altos funcionarios de la administracin pblica Estadal, Distrital y Municipal. (Artculo 1 de la Ley Orgnica de los Altos Funcionarios de los Estados y Municipios). Art. 1.Esta Ley tiene por objeto fijar los lmites mximos y mnimos de los emolumentos que devenguen los Gobernadores o Gobernadoras, los Legisladores o las Legisladoras de los Consejos Legislativos, el Alcalde o Alcaldesa del Distrito Metropolitano de Caracas, de los dems Distritos Metropolitanos y Municipios, los Concejales o Concejalas del Cabildo Metropolitano de Caracas, de los Distritos y Municipios; los miembros de las Juntas Parroquiales y dems altos funcionarios de la administracin pblica Estadal, Distrital y Municipal. 6) Los trabajadores autnomos econmicamente dependientes, es decir aquellos que realizan una actividad econmica o profesional a ttulo lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para un cliente del que dependen econmicamente, por percibir de l, al menos el 75% de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades econmicas o profesionales. Comentario respecto a la legislacin venezolana: En Venezuela la condicin de trabajador no dependiente no est vinculada per se con la dependencia econmica que se sostenga con un cliente. El trabajo no dependiente tiene como caracterstica fundamental la carencia del elemento subordinacin. En tal sentido, a los efectos del anlisis comparativo en referencia, este Anteproyecto contempla que son trabajadores autnomos fundamentalmente:

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1.

El titular de un establecimiento.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: De acuerdo a la legislacin venezolana el titular de un establecimiento puede considerarse trabajador no dependiente en el caso que no ocupe trabajadores. Quien en nombre propio ya sea por cuenta propia o ajena tenga a su cargo una empresa, establecimiento, explotacin o faena de cualquier naturaleza e importancia que ocupe trabajadores, tiene condicin de patrono o empleador o de intermediario (artculos 49 y 54 de la Ley Orgnica del Trabajo antes citado). 2. Profesionales diversos.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: los profesionales que prestan servicios personales bajo dependencia o subordinacin o por cuenta ajena, son trabajadores dependientes y en consecuencia, estn sometidos a la Ley Orgnica del Trabajo o a la Ley del Estatuto de la Funcin Pblica o a leyes estatutarias especiales, segn el caso, y por tanto, a los beneficios que ellas contemplan, tales como, prestaciones sociales, utilidades o bonificacin de fin de ao, segn el caso. Si la prestacin del servicio profesional se realiza en nombre y por cuenta propia, sin relacin de subordinacin (aun cuando el mismo se puede observar inmerso en la definicin de trabajadores no dependientes a que se contrae el artculo 9 de la Ley Orgnica del Trabajo), en dicho caso, rige lo que establezca el contrato y las respectivas leyes del ejercicio profesional. En materia de seguridad social, est amparado por la legislacin de la seguridad social en todo aquello que lo favorezca. (Arts. 9 de la Ley Orgnica del Trabajo y 4 del Reglamento de la Ley Orgnica del Trabajo).
Art. 9.Los profesionales que presten servicios mediante una relacin de trabajo tendrn derechos y obligaciones que determinen las respectivas leyes del ejercicio profesional, pero estarn amparados por la legislacin de la seguridad social en todo aquello que los favorezca. Los honorarios correspondientes a la actividad de dichos profesionales se considerarn satisfechos por el pago de la remuneracin

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y dems beneficios derivados de la relacin de trabajo, salvo convenio expreso en contrario. Art. 4.Profesionales: Los profesionales que presten servicios personales bajo dependencia y por cuenta ajena, estarn sometidos a la Ley Orgnica del Trabajo y el presente Reglamento. Lo establecido, no les impedir la celebracin con sus patronos de contratos mediante los cuales se obliguen a prestar servicios profesionales en nombre y por cuenta propia. En este supuesto, el contrato deber celebrarse por escrito e indicar su duracin y las obligaciones fundamentales de las partes....

3.

Personas que se encuentran en una fase inicial y de despegue de una actividad econmica o profesional o microempresarios.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: conforme al ordenamiento jurdico nacional, el trabajo no dependiente no se relaciona o determina por el tiempo de las personas en una actividad econmica o profesional, ni de acuerdo al capital econmico de stas, ha de considerarse de manera fundamental si la labor se desarrolla bajo relacin de subordinacin o dependencia. (Arts. 67 y 40 de la Ley Orgnica del Trabajo antes transcritos). 4. Los autnomos econmicamente dependientes, es decir aquellos que realizan una actividad econmica o profesional a ttulo lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para un cliente del que dependen econmicamente, por percibir de l, al menos el 75% de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades econmicas o profesionales.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: Como se indic anteriormente, en Venezuela no necesariamente se adquiere condicin de trabajador no dependiente por la dependencia econmica con respecto a otro. El trabajo no dependiente tiene como caracterstica fundamental la carencia del elemento subordinacin, es decir, que el trabajador no est sujeto al poder de direccin, vigilancia y disciplina de un patrono. No existe obligacin de obedecer, habida cuenta que, el trabajador no est sujeto a la potestad jurdica del patrono de dictar reglas de tcnica y conducta en relacin con el trabajo.

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5.

Los socios trabajadores de cooperativas y sociedades laborales.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: El trabajo de los socios en las cooperativas se rige por el Decreto con Fuerza de Ley Especial de Asociaciones Cooperativas y el trabajo de los socios en las sociedades en las que, el aporte de stos consista en su propia industria, se rige por el Cdigo Civil, por lo tanto su trabajo no debe regularse en una Ley del Trabajo No Dependiente. 6. Los administradores de sociedades mercantiles que posean el control efectivo de las mismas.

Comentario respecto a la legislacin venezolana: Si los administradores (no socios) son trabajadores de una sociedad mercantil bajo relacin de dependencia, no deben calificarse como trabajadores no dependientes. Por consiguiente gozan de los beneficios que corresponden a los trabajadores dependientes de acuerdo a la Ley Orgnica del Trabajo, tales como, prestaciones sociales, utilidades, vacaciones, bono vacacional. (Arts. 45 y 51 de la Ley Orgnica del Trabajo).
Art. 45.Se entiende por trabajador de confianza aquel cuya labor implica el conocimiento personal de secretos industriales o comerciales del patrono, o su participacin en la administracin del negocio, o en la supervisin de otros trabajadores. Art. 51.Los directores, gerentes, administradores, jefes de relaciones industriales, jefes de personal (...) y dems personas que ejerzan funciones de direccin o administracin se considerarn representantes del patrono....

Analizado el artculo 40 de la Ley Orgnica del Trabajo, disposicin que define la figura del trabajador no dependiente, a continuacin se presentan ejemplos de trabajadores no dependientes. 1) Vendedores ambulantes o buhoneros. 2) Recolectores informarles de basura. 3) Malabaristas. 4) Limpiabotas. 5) Limpiavidrios.

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6) Pintores de brocha gorda. 7) Electricistas. 8) Plomeros. 9) Transportistas o Taxistas. 10) Artesanos. Si se trata de firmas personales, los titulares de stas pueden considerarse trabajadores no dependientes, siempre y cuando no tengan trabajadores a su cargo, toda vez que en este caso tendran condicin de patronos y no de trabajadores no dependientes (Art. 49 de la Ley Orgnica del Trabajo citado supra). En este orden de ideas, se reitera que para ostentar el carcter de trabajador no dependiente, la labor debe desarrollarse de manera no subordinada, de forma que sta o la relacin de trabajo no se rija por la Ley Orgnica del Trabajo, Ley del Estatuto de la Funcin Pblica u otras leyes especiales, tales como las que regulan la actividad de los funcionarios pblicos al servicio de los Poderes Legislativo, Judicial, Ciudadano, Electoral, Procuradura General de la Repblica, Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera y Tributaria (SENIAT), los miembros del personal directivo, acadmico, docente, administrativo y de investigacin de las universidades nacionales. Los obreros (cuya labor supone la realizacin de un trabajo por cuenta ajena), tampoco pueden considerarse trabajadores no dependientes, aquellos que estn amparados por las disposiciones de la Ley Orgnica del Trabajo, aun cuando presten servicios para entes pblicos. Es decir que para tener cualidad de trabajador no dependiente, deben evaluarse ciertos aspectos del trabajador: 1) Que viva habitualmente de su trabajo. 2) Que no se encuentre en situacin de dependencia respecto de uno o varios patronos, es decir que de la valoracin de la ejecucin del trabajo, bsicamente no resulten de el poder de direccin, vigilancia y disciplina de un patrono, que no exista obligacin de obedecer y que el trabajador no est sujeto a la potestad jurdica del patrono de dictar reglas de tcnica y conducta en relacin con el trabajo.

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3) Aunado a lo anterior, estas personas no pueden reunir las caractersticas de patrono o empleador a que se refiere el artculo 49 de la Ley Orgnica del Trabajo. En el caso de los profesionales, si los servicios que prestan son desarrollados en nombre y por cuenta propia, sin relacin de subordinacin, aun cuando los mismos pueden observarse inmersos en la definicin de trabajadores no dependientes del artculo 9 de la Ley Orgnica del Trabajo, en dichos casos, por el contrario, rige lo que establezca el contrato, las respectivas leyes del ejercicio profesional y en materia de seguridad social, estarn amparados por la legislacin de la seguridad social en todo aquello que los favorezca (Arts. 9 de la Ley Orgnica del Trabajo y 4 del Reglamento). 1.3. mbito Objetivo 1) Se prev que a los trabajadores autnomos se les aplicarn: a) Las normas all establecidas, siempre que no se opongan a las legislaciones especficas aplicables a su actividad, as como al resto de las normas legales y complementarias que les sean aplicables. La normativa comn relativa a la contratacin civil, mercantil o administrativa, reguladora de la correspondiente relacin jurdica del trabajador autnomo. Los pactos establecidos individualmente mediante contrato entre el trabajador autnomo y el cliente para el que desarrolle su actividad profesional. Los usos y costumbres locales y profesionales. Los acuerdos de inters profesional.

b)

c)

d) e)

2) Se les consagran una serie de derechos, tales como: El ejercicio de los derechos fundamentales y libertades pblicas, derecho al trabajo y a la libre eleccin de profesin y oficio, libertad de iniciativa econmica y derecho a la libre competencia, igualdad ante la Ley y a no ser discriminados respecto a la intimidad,

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dignidad, integridad fsica y otros derechos como el relativo a la propiedad intelectual. Comentario respecto a la legislacin venezolana: Estos derechos estn consagrados en nuestra Carta Magna como derechos fundamentales de toda persona, no es necesario que una ley relacionada con el trabajo no dependiente los contemplen. El derecho a la propiedad intelectual est contemplado en una Ley Especial y en la Ley Orgnica del Trabajo y en l se incluyen el derecho al nombre de la invencin, mejora u otra composicin, as como a una retribucin equitativa por parte de quienes las utilicen. 3) Se estipulan otros derechos como son los relacionados con la formacin y readaptacin de profesionales, percepcin puntual de la contraprestacin econmica convenida por el ejercicio profesional de la actividad, conciliar su vida familiar con su vida profesional y el acceso a los medios extrajudiciales de solucin de conflictos. Disposiciones como estas son dignas de incorporarse y desarrollarse en una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente, en aras de la formacin, capacitacin y crecimiento laboral de los trabajadores no dependientes; la garanta del cobro de manera expedita del monto convenido por el ejercicio de las actividades respectivas. Es de todos sabido, la excelente experiencia que han proporcionado al pas los medios alternativos de solucin de conflictos, sin embargo, ello no debe obstar para que las Inspectoras del Trabajo y las Procuraduras de Trabajadores, as como los rganos jurisdiccionales, conozcan y decidan sobre la materia. Con respecto al derecho de estos trabajadores de conciliar su vida profesional con su vida familiar, ello parece un simple enunciado, en tanto que no se expresa cmo ser garantizado ese derecho y habida cuenta que el trabajador no dependiente por su condicin de tal es autnomo en cuanto a la distribucin del tiempo convenido con la persona para quien ejecuta la actividad, a efectos de la entrega del trabajo correspondiente. 4) Se dispone que las administraciones pblicas competentes asumirn un papel activo en relacin con la prevencin de riesgos laborales de los trabajadores autnomos por medio de actividades de promocin de la prevencin de riesgos laborales de los trabajadores

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autnomos, asesoramiento tcnico, vigilancia y control del cumplimiento por los trabajadores autnomos de la normativa de prevencin de riesgos laborales. Comentario respecto a la legislacin venezolana: Se considera que la promocin y el asesoramiento tcnico de la prevencin de riesgos laborales, debe alcanzar a los trabajadores no dependientes, en virtud de que la mencionada Ley se aplica a los trabajadores no dependientes, en tanto y en cuanto sea compatible con la naturaleza de sus labores. Con relacin a las actividades de vigilancia y control para que los trabajadores no dependientes cumplan la normativa de prevencin de riesgos laborales, se comparte el criterio sustentado en el sentido de que supervisar que los trabajadores no dependientes cumplan la normativa concerniente a los riesgos laborales, es sumamente difcil dada la naturaleza del servicio no dependiente8. 5) Se establece que el contrato podr celebrarse por escrito o de palabra, pudiendo una de las partes exigir en cualquier momento a la otra la formalizacin del contrato por escrito. Comentario respecto a la legislacin venezolana: se estima que es ms favorable al trabajador la tendencia de nuestra legislacin en cuanto a que el contrato de trabajo se haga preferentemente por escrito, sin perjuicio de que pueda probarse su existencia en caso de celebrarse en forma oral. (Art 70 de la Ley Orgnica del Trabajo).
Art. 70.El contrato de trabajo se har preferentemente por escrito, sin perjuicio de que pueda probarse su existencia en caso de celebrarse en forma oral.

6) Se dispone que las administraciones pblicas competentes asumirn un papel activo en relacin con la prevencin de riesgos laborales de los trabajadores autnomos por medio de actividades de promocin, prevencin de riesgos laborales de los trabajadores autnomos, asesoramiento tcnico, vigilancia y control del cumplimiento por los trabajadores autnomos de la normativa de prevencin de riesgos laborales.
8 Cfr. GARCA VARA, Juan: Algunas consideraciones sobre la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en Legislacin en Prevencin, Salud y Seguridad Laboral, Barquisimeto, Ed. Pitgoras, 2006, p. 66.

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Comentario respecto a la legislacin venezolana: De acuerdo con el ltimo aparte del artculo 4 de la Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT) cuando dicha Ley se refiera a trabajadores, esta expresin comprender tambin a los trabajadores no dependientes, siempre que sea compatible con la naturaleza de las labores que prestan; esto se debe a que, como se mencion anteriormente, se presenta compleja la supervisin y la determinacin de si estos trabajadores cumplen las normas de prevencin y condiciones de trabajo. Distinto sera en Espaa en el caso de aquellos a quienes se les pretende denominar Trabajadores Autnomos Econmicamente Dependientes y prestan servicios en el lugar donde el denominado cliente tenga su asiento comercial, profesional, etc., toda vez que bajo ese supuesto es ms factible la supervisin de los trabajadores. 7) Se consagra un artculo relacionado con los menores de diecisis (16) aos, especficamente la prohibicin de ejecutar trabajo autnomo o actividades profesionales, inclusive para familiares. La Ley Orgnica del Trabajo dispone que los menores que laboran de manera independiente debern ser provistos de un carnet en el que, entre otros requisitos, se indicar la escuela donde estudian y su horario de clases. Sabemos que esta norma (Art. 264 de Ley Orgnica de Trabajo) en trminos generales no se cumple. La Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente en el Ttulo II, Captulo III, regula el derecho de los menores a la proteccin en el trabajo, sin embargo no hace referencia al trabajo no dependiente de los menores de edad. Ahora bien, el trabajo de menores de acuerdo a nuestras costumbres y leyes vigentes no debe regularse en una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente, sino en un rgimen especial. 8) Se prev la garanta de cobrar crdito por el trabajo personal del trabajador autnomo, quedando los trabajadores econmicamente dependientes sujetos a la situacin de privilegios consagrada en una ley Nacional. As mismo se contempla la obligacin del trabajador autnomo de responder por sus obligaciones con todos sus bienes presentes y futuros.

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Comentario respecto a la legislacin venezolana: en el Ttulo III, Seccin Cuarta de la Ley Orgnica del Trabajo, se contempla la proteccin de crditos laborales debidos al trabajador, con ocasin de la relacin de trabajo y se establece que stos gozan de privilegio a los fines de su cancelacin, en los casos de cesin de bienes, atraso o quiebra del patrono. As mismo, se consagra la inembargabilidad de los crditos debidos al trabajador. Nada obsta para que una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente contemple estos derechos especficamente para los trabajadores no dependientes. 9) Se establecen una serie de disposiciones que regulan el trabajo de los trabajadores econmicamente dependientes (es decir aqullos cuyos ingresos dependen por encima de un setenta y cinco por ciento [75%] de un cliente). Comentario respecto a la legislacin venezolana: se considera que en Venezuela incluir en una Ley relacionada con el trabajo no dependiente a los denominados trabajadores autnomos econmicamente dependientes o trabajadores econmicamente dependientes, ameritara la reforma de todo el ordenamiento relacionado con la materia, por cuanto como se ha venido afirmando la dependencia va ms all del hecho de recibir una retribucin econmica. Para determinar si se trata de un trabajo dependiente o no dependiente principalmente debe analizarse si en la ejecucin del trabajo existe el elemento subordinacin. Aunado a ello, se considera que una disposicin de tal naturaleza perjudicara la condicin de los trabajadores dependientes y por tanto los beneficios previstos en las leyes respectivas, pudiendo inclusive afectarse su estabilidad laboral. 10) Se consagran otros derechos tales como: a) Afiliarse al sindicato o asociacin empresarial de su eleccin en los trminos establecidos en la legislacin correspondiente. Afiliarse y fundar asociaciones profesionales especficas de trabajadores autnomos. Ejercer actividad colectiva en defensa de sus intereses profesionales.

b) c)

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Comentario respecto a la legislacin venezolana: de conformidad con lo establecido en el primer aparte del artculo 40 de la Ley Orgnica del Trabajo, los trabajadores no dependientes pueden organizarse en sindicatos de acuerdo con los procedimientos previstos en la misma Ley (Art. 418 de la Ley Orgnica del Trabajo) y tienen derecho a celebrar acuerdos similares a las convenciones colectivas de trabajo a tenor de las disposiciones establecidas en el Ttulo VII, Captulo III, de la Ley Orgnica del Trabajo. Art. 40.(...) Los trabajadores no dependientes podrn organizarse en sindicatos de acuerdo con lo previsto en el Captulo II del Ttulo VII de esta Ley y celebrar acuerdos similares a las convenciones colectivas de trabajo segn las disposiciones del Captulo III del mismo Ttulo, en cuanto sean aplicables.... d) Ejercer la defensa y tutela colectiva de los intereses profesionales de los trabajadores autnomos. Comentario respecto a la legislacin venezolana: si en Venezuela se dictare una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente, igualmente deberan consagrarse estos principios. e) Participar en los sistemas no jurisdiccionales de solucin de las controversias colectivas de los trabajadores autnomos. Comentario respecto a la legislacin venezolana: sera conveniente que una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente incluya la posibilidad del trabajador no dependiente de resolver las controversias colectivas o individuales ante los jueces de paz, como un medio adicional de solucin de conflictos, aunado a la labor que en este sentido realizan las Inspectoras del Trabajo, Procuraduras de Trabajadores y los rganos jurisdiccionales, segn el caso. f) Las asociaciones de trabajadores autnomos pueden constituir federaciones, confederaciones o uniones. Comentario respecto a la legislacin venezolana: el artculo 40 de la Ley Orgnica del Trabajo, en concordancia con el

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artculo 400 ejusdem, permite a los trabajadores no dependientes, formar federaciones y confederaciones. De dictarse una Ley que rija el trabajo no dependiente estos derechos deben incluirse. 11) En cuanto a la proteccin social: a) Se les garantiza el derecho a mantener un rgimen pblico de seguridad social que les asegure la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad. La afiliacin al sistema de seguridad social es obligatoria para los trabajadores autnomos.

b)

Comentario respecto a la legislacin venezolana: a tenor del artculo 86 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, debe crearse un sistema de seguridad social, universal e integrado. As mismo, de acuerdo a ella, la seguridad social es un derecho humano y social, fundamental e irrenunciable garantizado a todos los venezolanos residentes en el territorio de la Repblica y a los extranjeros residenciados legalmente en l, independientemente de su capacidad contributiva, condicin social, actividad laboral, medio de desenvolvimiento, salarios, ingresos y renta. De conformidad con el artculo 4 de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social la seguridad social tambin es un derecho. No obstante, en funcin de ese derecho debi contemplarse la obligatoriedad de los trabajadores no dependientes de solicitar su afiliacin al Sistema de Seguridad Social y a los regmenes prestacionales y la obligatoriedad del Estado de sostener, reducir o subsidiar las cuotas respectivas. En este mismo orden de ideas, el artculo 66 de la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, para los supuestos de vejez o jubilacin de los trabajadores no dependientes, establece que las respectivas pensiones sern financiadas con ayuda eventual del Estado.
Art. 66.La pensin de vejez o jubilacin ser financiada con las contribuciones de los empleadores y trabajadores y, de los trabajadores no dependientes con ayuda eventual del Estado en los casos en que sea procedente, conforme a lo establecido en la ley que regule este Rgimen Prestacional....

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El artculo 67 de la misma Ley, expresa que en el caso de los trabajadores no dependientes que reciban subsidios para el pago de cotizaciones, indemnizaciones y prestaciones en dinero sern financiadas con cotizaciones del afiliado y aportes eventuales del Estado, en los supuestos que lo ameriten.
Art. 67.Las pensiones por discapacidad parcial o total permanente y gran discapacidad, las pensiones por viudedad y orfandad causadas con ocasin del fallecimiento de un afiliado o pensionado, y las indemnizaciones por ausencia laboral causadas por discapacidad temporal, todas ellas debido a enfermedad o accidente de origen comn, adems de las causadas por maternidad y paternidad, sern financiadas con las cotizaciones de empleadores y trabajadores en los trminos, condiciones y alcances que establezca la ley que regule el Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas. (...) En el caso de los trabajadores no dependientes que reciban subsidios para el pago de cotizaciones, indemnizaciones y prestaciones en dinero previstas en este artculo, sern financiadas con cotizaciones del afiliado y aportes eventuales del Estado, en los casos que lo ameriten, conforme a los trminos, condiciones y alcances que establezca la Ley que regule el Rgimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Econmicas....

Se observa que la Ley del Rgimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Econmicas no ha sido dictada. Del mismo modo, como se adujo anteriormente, la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, no proporciona la debida seguridad jurdica en cuanto al deber del Estado consagrado en la Constitucin. En lo referente a la afiliacin de los trabajadores no dependientes el artculo 113 ejusdem seala que cuando estos trabajadores dispongan de bajos ingresos y soliciten su afiliacin al Rgimen Prestacional de Pensiones y otras Asignaciones Econmicas, el Estado podr contribuir en los casos que lo amerite con una parte de la cotizacin correspondiente.
Art. 113.(...) El Estado podr contribuir, en los casos que lo amerite, con una parte de la cotizacin correspondiente de los

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trabajadores no dependientes de bajos ingresos que soliciten su afiliacin al Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas, la cual cubrir parcialmente la ausencia de la cotizacin por parte del empleador. Los trminos, condiciones y alcance de esta contribucin se establecern en la ley que regule el Rgimen Prestacional de Pensiones y Otras Asignaciones Econmicas.

Lo expuesto conlleva a reflexionar acerca del por qu si la seguridad social conforme al artculo 86 de la Constitucin es un derecho de toda persona y, que en tal sentido, debe garantizrsele salud y asegurrsele proteccin en las distintas contingencias que puedan presentarse, las normas parcialmente transcritas contenidas en la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, no proporcionan certeza jurdica en cuanto a esa obligacin del Estado en lo atinente a la afiliacin a la seguridad social y al pago de las cotizaciones de los trabajadores no dependientes, a todo evento y mediante parmetros establecidos segn los ingresos de estos trabajadores. Ahora bien, en razn que, de conformidad con la Constitucin vigente, debe existir un sistema de seguridad social universal e integrado, bajo estas circunstancias, slo una Ley atinente al Sistema de Seguridad Social, puede materializar lo precedentemente expuesto y no una Ley sobre el Trabajo No Dependiente. 12) El Anteproyecto prev que la Ley podr establecer reducciones o bonificaciones en las bases de cotizacin o en las cuotas de seguridad social para determinados colectivos de trabajadores autnomos, en atencin a sus caractersticas personales o a la caracterstica profesional de la actividad ejercida. Comentario: Se considera que esta disposicin es un simple enunciado mientras que otra Ley no establezca reducciones o bonificaciones en las bases de cotizacin o en las cuotas de seguridad social para determinados colectivos de trabajadores autnomos. 2. Reflexiones finales

La problemtica que confrontan los trabajadores no dependientes es delicada y amerita mucha atencin, debido a la desigualdad

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que plantean las leyes con respecto a los trabajadores bajo dependencia o por cuenta ajena. En el abanico de los derechos de los trabajadores dependientes, los no dependientes tienen poco acceso, en virtud de la naturaleza del servicio que prestan (no dependiente); dado que la normativa legal vigente no les ofrece verdadera proteccin social y tomando en cuenta que ellos en su mayora perciben muy bajos ingresos que les permitan su sustento y el de su familia, situacin econmica que se agrava considerando los altos niveles de inflacin del pas. En este orden de razonamientos, de acuerdo a la realidad del pas se considera necesario: 1) La organizacin y fortalecimiento del movimiento sindical a objeto de recoger propuestas de los sectores involucrados y la lucha por su materializacin. 2) La participacin activa del sector para la consecucin de mejores beneficios, para ello sera conveniente la adaptacin de locales para que ste pueda expresar sus necesidades y ofrecer soluciones. 3) Adems de lo expresado en el punto anterior el movimiento sindical y los sectores involucrados deben realizar todos los esfuerzos para exigir que el sistema de seguridad social sea ms eficiente y se reformen las leyes respectivas, que garanticen el derecho a la seguridad social de los trabajadores no dependientes. 4) Elaborar y someter a la consideracin de la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley o de Ley Orgnica de Trabajadores no Dependientes. Esta Ley debe tener carcter de Ley Orgnica si se amerita desarrollar aspectos consagrados en la Constitucin. (Art. 203 Constitucional). 5) Recoger observaciones en cuanto a los resultados prcticos de la nueva Ley Orgnica de Prevencin, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT) en cuanto se refiere a los trabajadores no dependientes.

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6) Aunado a las propuestas que puedan formular las organizaciones sindicales con base en su experiencia en la materia y a las necesidades planteadas por el sector, se sugiere que el Proyecto de Ley inserte y desarrolle disposiciones de inters contenidas en el Anteproyecto de Ley del Estatuto del Trabajo Autnomo antes analizado, conciliadas con nuestra realidad, tales como:
a) Procedimientos de solucin de conflictos breves para que no resulte ilusorio su derecho a una retribucin justa y equitativa. Medios alternativos de solucin de conflictos, las Inspectoras del Trabajo, las Procuraduras de Trabajadores, as como los rganos jurisdiccionales como vas para solventar los problemas laborales que sobrevengan a los trabajadores no dependientes en el desarrollo de sus actividades. De consagrarse el derecho a conciliar su vida profesional con su vida familiar, deben establecerse los mtodos para garantizar este derecho. La proteccin de las contraprestaciones econmicas debidas al trabajador no dependiente, por toda persona natural o jurdica, en favor de quienes stos hayan desarrollado una actividad por cuenta propia o no dependiente, mediante la garanta de privilegio, a los fines de la cancelacin de estas contraprestaciones, en los casos de cesin de bienes, atraso o quiebra de las mencionadas personas naturales o jurdicas, as como la inembargabilidad de los crditos debidos a los trabajadores no dependientes. Contemplar y desarrollar los derechos relativos a la organizacin sindical, constitucin de federaciones, confederaciones y la negociacin colectiva.

b)

c)

d)

e)

Otras propuestas: 7) Los derechos concernientes al desarrollo y la capacitacin de este capital humano. Una gran parte de los llamados trabajadores no dependientes con frecuencia han seguido una corta escolaridad y su capacidad para aumentar su produccin y mejorar los procesos de comercializacin se ve

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obstaculizada por la falta de acceso a una formacin, de tal manera que bien podra una Ley Orgnica del Trabajo no Dependiente contemplar el deber del Estado y los medios tendentes a la promocin y desarrollo de cursos de formacin adaptados a sus capacidades, que les permitan aumentar su produccin y mejorar los procesos de comercializacin (en el caso de los denominados trabajadores del sector informal), en aras de fomentarles una cultura empresarial. 8) Establecer mecanismos que permitan a los trabajadores no dependientes afiliarse y realizar los aportes correspondientes al Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat. Cabe destacar que a los fines de garantizar el derecho a la vivienda y su proteccin como contingencia de la seguridad social, la Ley del Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat contempla un conjunto de competencias a ser ejercidas por los Municipios, a travs del organismo integral municipal de vivienda y hbitat, que a tal efecto ha de crearse. 9) Establecer mecanismos que permitan a los trabajadores no dependientes asociarse para formar Cajas de Ahorro, dar los aportes respectivos y recibir los beneficios correspondientes, de acuerdo a la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares. 10) En fin, todas aquellas disposiciones y mecanismos tendentes a asimilar en la medida posible los derechos de los trabajadores no dependientes a los de aquellos que laboran bajo relacin de dependencia. 11) De acuerdo a la naturaleza de las propuestas antes sealadas, segn el caso, podra contemplarse que el deber del Estado referente a la proteccin social, ser cumplido mediante la coordinacin funcional gubernamental y descentralizada y la participacin de instituciones privadas, empresariales, laborales y de la comunidad organizada.

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3.

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ANLISIS DEL MARCO LEGAL DE LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIN PBLICA COMO MECANISMO DE PARTICIPACIN CIUDADANA

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Por Marling Prince Gonzlez1

1. La Participacin Ciudadana a la luz de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 2. Los Consejos Locales de Planificacin Pblica. 2.2. Integracin 2.3. Atribuciones. 2.4. Funcionamiento. 3. Conclusin.

1.

LA PARTICIPACIN CIUDADANA A LA LUZ DE LA CONSTITUCIN DE LA REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela establece en su Prembulo, como finalidad esencial de la nueva Carta Magna, el establecimiento de una sociedad democrtica, participativa y protagnica, la cual se traduce en un sistema de gobierno en el que los ciudadanos son sujetos activos y protagonistas de su propio destino, lo que garantiza que la accin de los Poderes Pblicos est a su servicio. De igual manera, este modo de participacin supone una nueva forma de relacin entre el Estado y los ciudadanos, en la que estos ltimos se convierten en co-responsables de los asuntos de gobierno. La participacin ciudadana, hoy da, es un derecho protegido en el marco constitucional y desarrollado en distintas leyes, con el fin de estrechar la relacin que debe existir entre gobierno y poblacin, mediante una gestin pblica transparente, eficaz y eficiente que tienda a satisfacer las necesidades pblicas. Es el mecanismo mediante el cual se involucra al ciudadano en los asuntos pblicos y lo convierte

Abogada egresada de la Universidad Santa Mara, con postgrado en Derecho Civil y Mercantil de la misma Universidad.
N 3, 2007

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en activista del desarrollo de su comunidad al mismo tiempo que le abre los caminos para su crecimiento como ser humano. As mismo, facilita a los ciudadanos intervenir en los procesos de planificacin y ejecucin de las polticas pblicas basadas en el conocimiento que tienen de sus propias necesidades y carencias y de la idiosincrasia de la comunidad donde habitan. El artculo 62 constitucional establece:
Art. 62.Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos pblicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. La participacin del pueblo en la formacin, ejecucin y control de la gestin pblica es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligacin del estado y deber de la sociedad facilitar la generacin de las condiciones ms favorables para su prctica2.

De igual manera, el artculo 70 de la Carta Magna seala:

Art. 70.Son medios de participacin y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberana en lo poltico: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern de carcter vinculante, entre otros; y en lo social y econmico, las instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad. La ley establecer las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participacin previstos en este artculo3.

Con fundamento en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica tam2 3 Constitucin de la Republica Bolivariana de Venezuela, 1999. Ibdem.

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bin establece la obligacin de los rganos de la administracin pblica de promover la participacin ciudadana en la gestin pblica4. A tales fines, las personas podrn directamente o a travs de las comunidades organizadas o las organizaciones pblicas no estatales legalmente constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestin de los rganos y entes de la administracin pblica. Pero para que esta participacin y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberana se haga realmente efectiva, requiere de un elemento fundamental propio de los regmenes democrticos que es la descentralizacin. En referencia al tema, el artculo 158 de la Constitucin vigente, establece que la descentralizacin es una poltica nacional, al indicar:
Art. 158.La descentralizacin como poltica nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la poblacin y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia, como para la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales5.

Sobre la descentralizacin Brewer Caras (1999), escribe:

La descentralizacin es un proceso poltico consecuencia de la democracia, o si se quiere, la democratizacin en Venezuela en los ltimos 30 40 aos, as como la democratizacin en todos los pases occidentales, ha provocado la descentralizacin. La descentralizacin no se plantea en las autocracias, no hay autocracia con descentralizacin; se trata de un fenmeno democrtico y es un producto de la democratizacin de los pases, es propia de las democracias consolidadas. Es un proceso por lo tanto vinculado al afianzamiento de la democracia y un instrumento para la sobrevivencia de la democracia, para su perfeccionamiento y para lograr mayor participacin. El tema de la participacin es el tema central porque para participar es necesario acercar el poder al ciudadano, a las comunidades,
4 5 Ley Orgnica de la Administracin Pblica (Gaceta Oficial 37.305). 17 de octubre de 2001. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 1999.

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a las asociaciones, a las regiones y la nica forma de hacerlo es descentralizando. Por eso, democracia, participacin y descentralizacin, es una ecuacin ineludible6.

En el campo municipal el artculo 168 de la Constitucin vigente trata la participacin ciudadana al establecer lo siguiente:
Art. 168.Las actuaciones del municipio en el mbito de sus competencias se cumplirn incorporando la participacin ciudadana al proceso de definicin y ejecucin de la gestin pblica y en el control y evaluacin de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley7.

As mismo, el artculo 184 constitucional establece la descentralizacin de competencias estadales, municipales y la participacin ciudadana:
Art. 184.La ley crear mecanismos abiertos y flexibles para que los estados y municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que stos gestionen previa demostracin de su capacidad para prestarlos promoviendo: 1.La transferencia de servicios en materia de salud, educacin, vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de reas industriales, mantenimiento y conservacin de reas urbanas, prevencin y proteccin vecinal, construccin de obras y prestacin de servicios pblicos. A tal efecto, podrn establecer convenios cuyos contenidos estarn orientados por los principios de interdependencia, coordinacin, cooperacin, y corresponsabilidad. 2.La participacin de las comunidades, asociaciones de vecinos, y otras organizaciones no gubernamentales en la formulacin de propuestas de inversin ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin como la ejecucin, evaluacin y control de obras, programas sociales y servicios pblicos en su jurisdiccin.

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BREWER-CARAS, A. 1999, Proceso Constituyente y la Fallida Reforma del Estado en Venezuela. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 1999.

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3.La creacin de nuevos sujetos de descentralizacin a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios, y las vecindades a los fines de garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestin pblica de los gobiernos locales y estadales y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administracin y control de los servicios pblicos estadales y municipales.

El artculo anterior hace referencia a la participacin de la comunidad en la gestin de servicio, asegurndole tambin un espacio en la formulacin de polticas pblicas. Es importante sealar la relevancia que tiene el principio de la corresponsabilidad establecido en el texto constitucional y vinculado estrechamente con la participacin ciudadana, el cual podemos conceptualizar como la responsabilidad compartida en la atencin a la familia, en el trabajo y en los servicios pblicos en general para satisfacer las necesidades pblicas. Por su parte, la novsima Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal se adapta muy bien a los principios Constitucionales relativos a la participacin ciudadana, al otorgarle a los municipios, como una de sus funciones en el ejercicio de su autonoma, la obligacin de impulsar y promover la participacin ciudadana en el ejercicio de sus actuaciones. Tal es la intencin del legislador de otorgarle un rol protagnico a la participacin ciudadana en el ejercicio del Poder Pblico Municipal que lo coloca como uno de los principales objetivos de la Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal:
Art. 1.La presente Ley Orgnica tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales, relativos al Poder Pblico Municipal, su autonoma, organizacin y funcionamiento, gobierno, administracin y control, para el efectivo ejercicio de la participacin protagnica del pueblo en los asuntos propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia participativa, la corresponsabilidad social, la planificacin, la descentralizacin y la transferencia a las comunidades y grupos sociales organizados (destacado nuestro).

As mismo, la Ley municipal en cuestin, en su artculo 242 reconoce a los Consejos Locales de Planificacin Pblica, entre otros, como medio de participacin a travs del cual los ciudadanos, en forma individual o colectiva, pueden expresar su aprobacin, rechazo, observaciones, propuestas, iniciativas, quejas, denuncias y, en

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general, expresar su voluntad respecto a asuntos de inters colectivo. De igual manera, el artculo 253 de la misma Ley, obliga a las autoridades municipales a promover y garantizar la participacin de los ciudadanos y ciudadanas en la gestin pblica y facilitar las formas para que sus derechos de participacin se materialicen en forma efectiva, suficiente y oportuna8. Es decir, el legislador no solamente establece los medios efectivos para el ejercicio de la participacin ciudadana sino que tambin insta a las autoridades a promover y garantizar tal participacin. 2. LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIN PBLICA (CLPP)

Esta nueva forma de participacin encuentra su mayor figura en los Consejos Locales de Planificacin Pblica, conocidos tambin como los CLPP, los cuales se instituyen como un espacio en el que cualquier ciudadano, sin ningn tipo de distincin, puede participar en los asuntos municipales, planificando, ejecutando y ejerciendo contralora social a proyectos dirigidos al beneficio de la comunidad. Los CLPP estn fundamentados en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela de 1999, concretamente en su artculo 182 trascrito a continuacin:
Art. 182.Se crea el Consejo Local de Planificacin Pblica, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de las juntas parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las disposiciones que establezca la ley.

Posteriormente fueron desarrollados en su propia Ley, la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica promulgada el 12 de junio de 2002, derogada por una nueva ley de fecha 26 de diciembre de 2006, consagrando as la novsima concepcin de la participacin ciudadana, derivada del nuevo concepto de democracia participativa.
8 Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (Gaceta Oficial N 38.204 del 8 de julio de 2005).

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Ahora bien, tal y como se ha expresado con anterioridad, tales postulados de la nueva concepcin de la participacin ciudadana tienen el mejor canal para su consecucin en los Consejos Locales de Planificacin Pblica. Para conceptualizar esta figura de participacin, es necesario conocer el contenido del artculo 2 de su Ley:
Art. 2.El Consejo Local de Planificacin Pblica es el rgano encargado de la planificacin integral del gobierno local, para lo cual, se sujetar con lo dispuesto en el artculo 55 del Decreto N 1.528 con Fuerza de Ley Orgnica de Planificacin, con el propsito de lograr la integracin de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participacin y el protagonismo dentro de una poltica general de Estado, descentralizacin y desconcentracin de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Cada Consejo Local de Planificacin Pblica, promover y orientar una tipologa de municipio atendiendo a las condiciones de poblacin, nivel de progreso econmico, capacidad para generar ingresos fiscales propios, situacin geogrfica, elementos histricos, culturales y otros factores relevantes. En todo caso, el Consejo Local de Planificacin Pblica responder a la naturaleza propia del municipio.

As pues, los Consejos Locales de Planificacin Pblica se constituyen en una nueva forma de gobierno en la que los ciudadanos pasan a ser sujetos activos, con responsabilidades directas en el ejercicio del Poder Pblico. 2.1. INTEGRACIN Los Consejos Locales de Planificacin Pblica estarn integrados en cada municipio por el Alcalde como representante del Poder Ejecutivo, los Concejales en representacin del Poder Legislativo, por el Presidente de las Juntas Parroquiales que funcionen en el municipio y representantes de la comunidad. El nmero de integrantes de cada Consejo Local de Planificacin Pblica variar dependiendo de la cantidad de Concejales y Juntas Parroquiales que haya en cada municipio, de acuerdo a su tamao geogrfico y la densidad poblacional.

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A continuacin se trascribe el artculo 3 de la Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica:

Art. 3.El Consejo Local de Planificacin Pblica para el cumplimiento de sus funciones, estar conformado por: 1. Un Presidente o Presidenta, quien ser el Alcalde o Alcaldesa. 2. Los Concejales y Concejalas del municipio. 3. Los Presidentes o Presidentas de las Juntas Parroquiales. 4. El o los representantes de organizaciones vecinales de las parroquias, el o los representantes, por sectores, de las organizaciones de la sociedad organizada y el o los representantes de las comunidades o pueblos indgenas, donde los hubiere. Estos representantes, sern elegidos como lo dispone el artculo 4 de esta Ley, en un nmero igual a la sumatoria ms uno de los integrantes mencionados en los numerales 1 al 3 de este artculo. El ejercicio de las funciones inherentes al Consejo Local de Planificacin Pblica ser ad-honorem.

Como se desprende de la lectura del artculo anterior, la comunidad organizada tiene an ms representacin que los representantes electos de la estructura tradicional del Estado. Ahora bien, para contestar la interrogante que surge sobre quines son, a quin representan y cmo se eligen los representantes de la comunidad organizada, basta con leer el artculo 4 de la Ley en cuestin:
Art. 4.Sin menoscabo de las normas establecidas en la ley orgnica que regula el Poder Electoral, la eleccin de los representantes de las organizaciones vecinales y de los sectores de la sociedad organizada, es competencia de la asamblea de ciudadanos de la comunidad o sector respectivo, para lo cual, deber ser convocado un representante de la Defensora del Pueblo, de su jurisdiccin, quien testificar en el acta de la asamblea de ciudadanos los resultados, de dicha eleccin. La ordenanza respectiva determinar la forma como se realizar la organizacin de los sectores involucrados de las comunidades organizadas, as como el mecanismo de eleccin de sus representantes. Dicha eleccin se harn (sic) a tres (3) niveles:

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1. El representante o los representantes de las organizaciones vecinales a nivel parroquial, se elegir o se elegirn en asambleas de las comunidades organizadas que hacen vida en el mbito parroquial. En aquellas parroquias de gran densidad poblacional, entendida sta en los trminos que determine la Oficina Central de Estadstica e Informtica, se har por eleccin en los trminos que establezca la ley orgnica que regula la materia. La ordenanza respectiva regular la materia. 2. Los representantes en el mbito municipal de los distintos sectores de la sociedad civil organizada: educacin, salud, cultura, deporte, produccin y comercio, transporte, ecologa, servicios y todos aquellos que, en general, respondan a la naturaleza propia del municipio, sern elegidos en asamblea de las comunidades organizadas del sector respectivo, mediante eleccin en los trminos que establezca la ley orgnica que regula la materia. En aquellos municipios de gran densidad poblacional, entendida sta en los trminos que determine la Oficina Central de Estadstica e Informtica, se har por eleccin en los trminos que establezca la ley orgnica que regula la materia. La ordenanza respectiva regular la materia. 3. El o los representantes de las comunidades o pueblos indgenas, donde los hubiere, sern elegidos de acuerdo con sus usos, costumbres y con sus organizaciones legalmente constituidas.

En lo concerniente a la edad necesaria con la que debe contar un ciudadano que aspire a integrar un Consejo Local de Planificacin Pblica, la propia Ley deja un vaco. Sin embargo, aplicando la analoga jurdica a la Ley de Consejos Comunales por ser sta la figura ms parecida a la de un CLPP, concretamente de su artculo 13 se desprende que la edad necesaria para ejercer este tipo de funciones es de quince (15) aos. Es oportuno hacer mencin al tiempo en el que durarn en el ejercicio de sus funciones los representantes de los CLPP, para lo que se transcribir a continuacin el artculo que trata este tema:
Art. 7.Los miembros del Consejo Local de Planificacin Pblica tendrn un perodo de duracin en su mandato, de acuerdo con las siguientes disposiciones:

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1. Los de eleccin popular, cuatro (4) aos. El mandato slo puede ser revocado a travs de referendo revocatorio. 2. Los representantes a nivel municipal de los diferentes espacios de la sociedad civil y el representante o los representantes de las organizaciones vecinales a nivel parroquial, durarn dos (2) aos en sus funciones, y su mandato slo puede ser revocado mediante una asamblea constituida bajo los mismos requisitos y formalidades establecidos para su eleccin, en la ley orgnica que regula la participacin ciudadana y en la ordenanza respectiva que regula la materia. 3. Los representantes de las comunidades de los pueblos indgenas durarn cuatro (4) aos en sus funciones. Su mandato podr ser revocado cuando la comunidad o estos pueblos as lo estimen, de acuerdo con sus usos, costumbres y con sus organizaciones indgenas legalmente constituidas.

2.2. ATRIBUCIONES DE LOS CONSEJOS LOCALES DE PLANIFICACIN PBLICA Para abordar las atribuciones de los CLPP, es necesario la transcripcin del artculo 5 de la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica:
Art. 5.El Consejo Local de Planificacin Pblica, sin menoscabo de cualquier otra funcin conferida al municipio de que se trate, tendr las siguientes funciones: 1. Recopilar, procesar y priorizar las propuestas de las comunidades organizadas. 2. Impulsar, coadyuvar, orientar y presentar dentro del Plan Municipal de Desarrollo las polticas de inversin del presupuesto municipal, contempladas en el artculo 178 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Todo ello, de conformidad con los lineamientos del Plan de la Nacin, los planes y polticas del Consejo Federal de Gobierno y del Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas, con las propuestas de las comunidades organizadas.

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3. Presentar propuestas y orientar el Plan Municipal de Desarrollo hacia la atencin de las necesidades y capacidades de la poblacin, del desarrollo equilibrado del territorio y del patrimonio municipal. 4. Instar y facilitar la cooperacin equilibrada de los sectores pblicos y privados para la instrumentacin, en el municipio, de los planes suscritos. 5. Controlar y vigilar la ejecucin del Plan Municipal de Desarrollo. 6. Formular y promover ante el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas o el Consejo Federal de Gobierno los programas de inversin para el municipio. 7. Impulsar la celebracin de acuerdos de cooperacin entre el municipio y los sectores privados, tendentes a orientar sus esfuerzos al logro de los objetivos del desarrollo de la entidad local. 8. Impulsar y planificar las transferencias de competencia y recursos que el municipio realice hacia la comunidad organizada, de conformidad con lo previsto en el artculo 184 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. 9. Impulsar la coordinacin con otros Consejos Locales de Planificacin Pblica para coadyuvar en la definicin, instrumentacin y evaluacin de planes para el desarrollo de mancomunidades, solicitando, en su caso, la intervencin de los poderes nacionales y de los estados para tales efectos. 10. Atender cualquier informacin atinente a su competencia que solicite el gobierno nacional, estadal o municipal sobre la situacin socioeconmica y sociocultural del municipio. 11. Proponer al gobierno nacional, estadal o municipal las medidas de carcter jurdico, administrativo o financiero, necesarias para el cumplimiento de las funciones y la consecucin de los objetivos del municipio y del propio Consejo Local de Planificacin Pblica. 12. Emitir opinin razonada, a solicitud del Alcalde o Alcaldesa, sobre transferencias de competencia que el Ejecutivo Nacional, el estadal o el Consejo Legislativo Estadal, acuerden hacia el municipio.

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13. Impulsar con el poder nacional, estadal o municipal, as como con las comunidades organizadas, el Plan de Seguridad Local de Personas y Bienes. 14. Coordinar, con el Consejo de Planificacin y Coordinacin de Polticas Pblicas y el Consejo Federal de Gobierno, los planes y proyectos que stos elaboren en el marco de sus competencias, tomando en cuenta los planes y proyectos locales. 15. Impulsar la organizacin de las comunidades organizadas integrndolas al Consejo Local de Planificacin Pblica, de acuerdo con lo establecido en la presente Ley. 16. Interactuar, con el Consejo Municipal de Derechos, en todo lo atinente a las polticas de desarrollo del nio, del adolescente y de la familia. 17. Colaborar en la elaboracin de los planes locales de desarrollo urbano y las normativas de zonificacin cuyas competencias le correspondan al municipio. 18. Elaborar el estudio tcnico para la fijacin de los emolumentos de los altos funcionarios y funcionarias de los municipios. A tal efecto, el Consejo Local de Planificacin Pblica solicitar la informacin necesaria referida al nmero de habitantes, situacin econmica del municipio, presupuesto municipal consolidado y ejecutado, correspondiente al perodo fiscal inmediatamente anterior, capacidad recaudadora y disponibilidad presupuestaria municipal para cubrir el concepto de emolumentos, a los rganos que corresponda. 19. Elaborar el mapa de necesidades del municipio. 20. Elaborar un banco de datos que contenga informacin acerca de proyectos, recursos humanos y tcnicos de la sociedad organizada. 21. Evaluar la ejecucin de los planes y proyectos e instar a las redes parroquiales y comunales, a ejercer el control social sobre los mismos. 22. Las dems que le otorguen las leyes y reglamentos.

Como se desprende de artculo ut supra, el CLPP es el rgano encargado de la planificacin integral del municipio y de disear el

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Plan Municipal de Desarrollo y los dems planes municipales, ejerciendo as la participacin ciudadana y protagnica en su formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control, de conformidad con lo establecido en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela9. Por su parte, el ejecutivo municipal debe consultar a la poblacin, facilitando el acceso a la informacin presupuestaria a los distintos sectores, a travs de asambleas de ciudadanos organizadas en los distintos lugares con amplia participacin de todos los estratos de la poblacin. De esas asambleas surgirn las necesidades prioritarias que sern convertidas en proyectos para ser incluidos en el proyecto de presupuesto municipal que el alcalde deber someter a la aprobacin de la Cmara. As, el ejecutivo municipal, adems de identificar las aspiraciones de la comunidad podr perfeccionar tambin los procedimientos y prcticas gubernamentales involucrando nuevos actores y ncleos de poder. En este contexto se elabora un presupuesto participativo, el cual es un elemento de democratizacin y perfeccionamiento de prcticas democrticas que amplan las condiciones de gobernabilidad local y promueven mayor equidad social en la inversin dirigida a las comunidades. As las cosas, resalta el elevado grado de participacin que el marco jurdico le otorga a la comunidad organizada, toda vez que la mayora de los integrantes de los CLPP est constituida por los ciudadanos ajenos a los Poderes Pblicos. De igual manera podemos apreciar la variedad de actividades que debe llevar a cabo un CLPP, actividades que estn ligadas a los intereses directos de la comunidad y que requieren capacitacin y compromiso de quines asuman tal responsabilidad. Un aspecto a tomar en cuenta al revisar las funciones de los CLPP es que, como estudiamos anteriormente, los rganos del Poder Pblico estn obligados por Ley a prestarles toda la colaboracin que sea necesaria para la consecucin de sus actividades.
9 Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica.(Gaceta Oficial N 38.591) de fecha 26 de diciembre de 2006.

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2.3. FUNCIONAMIENTO DEL CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIN PBLICA En lo que respecta al funcionamiento del CLPP, son tres los aspectos que debemos abarcar, a saber: Qu discute y decide un CLPP? Con qu presupuesto o herramientas funciona? y Cmo se toman las decisiones? La respuesta a estas tres interrogantes la encontramos en la propia Ley de Consejos Locales de Planificacin Pblica. Los CLPP discuten y deciden sobre proyectos presentados ante esa instancia por la comunidad, teniendo como nico requisito la previa aprobacin del proyecto por la Asamblea de Ciudadanos de la comunidad que lo presenta. La prioridad de cada proyecto la dictaminar igualmente la propia comunidad reunida en Asamblea. La segunda interrogante a responder referida a los recursos necesarios para la consecucin de sus funciones, forma parte del contenido del artculo 21 de la Ley de los CLPP, el cual establece que las Alcaldas debern tomar previsiones presupuestarias que garanticen el cumplimiento de las funciones propias del Consejo Local de Planificacin Pblica. En este punto es pertinente hacer la salvedad que el ejercicio de las funciones inherentes al CLPP es de carcter adhonorem, salvo el caso de los integrantes de la Sala Tcnica de los mismos. Por ltimo, de conformidad con el artculo 18 de la Ley del tema que nos ocupa, las decisiones del CLPP son tomadas por la mayora absoluta de sus miembros. Recordemos que el CLPP est integrado mayoritariamente por miembros de la comunidad ajenos a la estructura tradicional del Poder Pblico Municipal, por lo que se puede afirmar que las decisiones de los Consejos Locales de Planificacin Pblica garantizan la participacin ciudadana en la toma de decisiones del Gobierno Municipal.

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3.

CONCLUSIONES

Los tericos consideran, segn Revern10, que la participacin ciudadana es una de las variables cruciales para el xito de la descentralizacin. Hay que acercar el poder y la toma de decisiones al ciudadano, si no es as la democracia no est sustentada sobre bases reales. Pero mientras la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela y la Ley de los Consejos Locales de Planificacin Pblica obliga, organiza y establece el funcionamiento de estas instancias creadas para la participacin ciudadana, por otra parte nos hace falta, segn Brewer Caras vida local, la cual no se puede lograr cuando el municipio est lejos del ciudadano, como sucede en Venezuela, donde por ms verbalismo constitucional que exista sobre democracia, participacin, descentralizacin y protagonismo del pueblo, hay slo 338 municipios en un territorio que tiene el doble de superficie del de Francia, donde existen ms de 36.000 comunas autnomas. Y agrega Brewer: Por qu los pases Europeos y del Norte de Amrica tienen democracias funcionales autnticas; y por qu, en cambio, en nuestros pases la democracia no ha llegado a funcionar, salvo formalmente. La respuesta, tan simple, es que en aquellos pases la democracia, aun cuando no se den cuenta, porque es cotidiana, es por sobre todo vida y democracia local, lo que significa muchos gobiernos locales y, en definitiva, el municipalismo11. Y en efecto, no comprendemos cmo en lugar de promover la descentralizacin con la creacin de municipios para acercar ms los gobiernos locales a sus ciudadanos, gobiernos locales donde muy fcilmente pueden insertarse los CLPP, las ltimas lneas polticas del Gobierno Nacional tienden a fusionar o eliminar municipios.
10 11 REVERN, Z. El Estado, la Participacin Ciudadana y Descentralizacin en Venezuela. BREWER-CARAS, A. (2005). Los Retos de la Reforma Constitucional Seminario Internacional sobre Reforma Constitucional. Visin y Anlisis Comparativo de Reformas Constitucionales en Hispanoamrica. Santo Domingo 15 de julio de 2005.

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NDICE LEGISLATIVO

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Recopilacin efectuada por la Unidad Legislativa de la Sindicatura Municipal

Actualizacin Ordenanzas Municipales (Primer Semestre 2007) y Ordenanza del Consejo Local de Planificacin Pblica del Municipio Chacao del Estado Miranda. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.755, de fecha 26/01/2007Objeto: Regular la organizacin, integracin y funcionamiento del Consejo Local de Planificacin Pblica del Municipio Chacao del estado Miranda. y Ordenanza de Impuesto sobre Vehculos. Publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.778, de fecha 21/02/2007. Objeto: Regular el impuesto sobre vehculos y las obligaciones que deben cumplir las personas naturales residenciadas y las personas jurdicas domiciliadas propietarias o asimiladas a propietarias de vehculos de traccin mecnica en jurisdiccin del Municipio Chacao. y Ordenanza de Contralora Municipal. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.821, de fecha 27/03/2007. Objeto: La presente Ordenanza tiene por objeto regular la organizacin y funcionamiento de la Contralora Municipal de Chacao del Estado Miranda. y Ordenanza sobre Desechos y Residuos Slidos. Publicada en Gaceta Municipal Nro. Ext. 6.937, de fecha 14/06/2007. Objeto: Esta Ordenanza tiene por objeto regular la gestin integral de los desechos y residuos slidos, as como prevenir situaciones de riesgo ambiental que pongan en peligro la salud y ocasionen degradacin ambiental en la jurisdiccin del Municipio Chacao.

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Equipo de la Sindicatura Municipal de Chacao

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Jos Antonio Maes

Sndico Procurador Municipal

Dorelis Len
Coordinadora de Sindicatura

Zulmaire Gonzlez
Directora de la Oficina del Sndico Procurador Municipal

Mara AraujoX
Abogado de Sindicatura III

Miralys Zamora
Abogado de Sindicatura II

Ana Acosta
Directora de Asuntos Corporativos

Evelyn Briceo
Abogado de Sindicatura II

Ana Ruggieri
Directora de Asuntos Constitucionales Administrativos y Urbansticos

Roberta Nuez
Abogado de Sindicatura II

Mara Rodrguez
Directora de Asuntos Tributarios

Mildred Rojas
Abogado de Sindicatura II

Arlette Geyer
Coordinadora de Sindicatura

Mariela Perna
Abogado de Sindicatura II

Carmen Gimnez
Coordinadora de Sindicatura

Richard Pea
Abogado de Sindicatura II

Hctor Rangel
Coordinadora de Sindicatura

Samantha lvarez
Abogado de Sindicatura I

Mara Zubillaga
Coordinadora de Sindicatura

Ricardo Da Silva
Abogado de Sindicatura I

Margarita Cumare
Coordinadora de Sindicatura

Joaqun Dongoroz
Abogado de Sindicatura I

Andreina Chang
Coordinadora de Sindicatura

David Ioli
Abogado de Sindicatura I

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Javier Saad
Abogado de Sindicatura I

Karen Vallejo
Asistente de Sindicatura

Vanessa Santos Huen

Abogado de Sindicatura I

Alejandra Van Hensbergen

Asistente de Sindicatura

Martha Zavala
Abogado de Sindicatura I

Rafael Surez
Coordinador de Administracin

Alfredo Orlando
Abogado de Sindicatura I

Isabel Nez
Jefe de Unidad de Archivo

Mara Alejandra Ancheta

Abogado de Sindicatura

Pierina Cartaya
Secretaria Ejecutiva

Gastn Cisneros
Abogado de Sindicatura

Milagros Castillo
Secretaria Ejecutiva

Vernica Flores
Abogado de Sindicatura

Fricsys Mrquez
Secretaria Ejecutiva B

Mara Gabriela Moran

Abogado de Sindicatura

Reinaldo Muoz
Asistente Administrativo I

Yesenia Luis
Asistente de Sindicatura

Mario Navas
Asistente Administrativo I

Pnelope Mendoza
Asistente de Sindicatura

Jos Antonio Viricual

Asistente Administrativo I

Jaime Merrick
Asistente de Sindicatura

Emilia Colmenares
Asistente Administrativo A

Leisli Pereira
Asistente de Sindicatura

Yacelys Leal
Asistente Administrativo A

La presente edicin de la revista Erga Omnes, se termin de imprimir el da 18 de diciembre de 2007, en los talleres grficos de Tipografa Principios, ubicados de Toro a Cardones, Edif. Res. Toro, P. B. - Telefax: 058-212-860.73.05 - Caracas, Venezuela. e-mail: principios@cantv.net