CONSEIL CONOMIQUE POUR LE DVELOPPEMENT DURABLE

Fvrier 2010

conomie de ladaptation au changement climatique

Christian de Perthuis Stphane Hallegatte Franck Lecocq

Conseil conomique pour le dveloppement durable

Economie de ladaptation au changement climatique

Rapport du Conseil Economique pour le Dveloppement Durable

Stphane Hallegatte a,b

Franck Lecocq c,d

Christian de Perthuis e

Centre International de Recherche sur lEnvironnement et le Dveloppement, CIRED

b c

Ecole Nationale de la Mtorologie, Mto-France

AgroParisTech, Engref UMR 356 Economie Forestire, F-54000 Nancy, France

d

INRA, UMR 356 Economie Forestire, F-54000 Nancy, France

Universit Paris-Dauphine, Programme de Recherche Economie du Climat (PREC)

Avec lappui de Patrice Dumas (CIRED et CIRAD), Maria Mansanet-Bataller (Mission climat de la Caisse des Dpts et Consignations), Baptiste Perrissin Fabert (CEDD) et Boris Solier (Universit Paris-Dauphine, PREC)

1/89

Rsum
Ladaptation est reste pendant longtemps le parent pauvre du dbat et des politiques sur le changement climatique. Mais la diffusion de linformation sur le changement climatique amne de nombreux acteurs sinterroger sur la meilleure manire den limiter les consquences, et on voit clore une multitude dinitiatives sur ladaptation, notamment au niveau local. Ladaptation prend aussi une importance croissante dans la ngociation internationale. Ladaptation peut tre dfinie comme lensemble des volutions dorganisation, de localisation et de techniques que les socits devront oprer pour limiter les impacts ngatifs du changement climatique et en maximiser les effets bnfiques . Elle recouvre des formes dactions trs varies qui sappliquent de nombreux secteurs. Ses problmatiques diffrent suivant les zones et les chelles gographiques et sa mise en uvre implique de combiner des instruments trs divers. Le prsent rapport propose un cadrage conomique gnral du problme de ladaptation afin daider les acteurs publics et privs construire des stratgies dadaptation efficaces. Pour ce faire, il dresse les enjeux gnraux de ladaptation, identifie les leviers pertinents de laction publique puis en dcrit les implications pour la conception des stratgies dadaptation. Quatre enjeux majeurs pour les stratgies dadaptation En premier lieu, il faut tenir compte de trois type dincertitudes qui sadditionnent : celles sur lvolution future du climat les impacts attendus du changement climatique tant incomparables selon quon se situe dans un scnario de hausse moyenne de +2C ou de +4C ; celles sur les consquences possibles dun scnario climatique donn au plan local ; et celles sur lvolution des capacits dadaptation de nos socits dans le futur. Lincertitude impose notamment dvaluer les mesures dadaptation en tenant compte du degr de flexibilit quelles prservent pour laction future, mesure que viendra sajouter de linformation supplmentaire. Toutefois, compte tenu des inerties techniques, conomiques, politiques, institutionnelles et culturelles, il nest pas toujours possible de prendre des mesures dadaptation parfaitement flexibles. Par exemple, la dure de vie du capital dans des secteurs comme les infrastructures, le btiment ou la fort est du mme ordre de grandeur que lchelle de temps du changement climatique. Dans ces cas de figure, il est ncessaire de faire des choix relatifs ladaptation en labsence dinformation complte, malgr le risque de maladaptation ex post. En troisime lieu, le changement climatique est un processus continu. Par consquent, la question nest pas de savoir comment sadapter un nouveau climat, mais de savoir comment et quel cot nous pouvons adapter nos socits un climat sans cesse changeant . Ladaptation doit donc tre comprise comme une politique de transition permanente sur le trs long terme. Un plan dadaptation sur quelques annes nest quune tape dans ce processus. Enfin, il est dans certains cas trop coteux ou techniquement impossible de sadapter la marge en maintenant lidentique et au mme endroit les activits ou les services existants. Sadapter au changement climatique requiert souvent des bifurcations vers dautres activits et/ou dautres localisations. La prsence de bifurcations requiert en particulier que les politiques dadaptation soient labores et conduites dans un cadre intersectoriel. Elle implique galement que les impacts venir du changement climatique soient intgrs ds aujourdhui dans les choix damnagement du territoire et les plans durbanisation. La question des transitions entre activits et/ou entre rgions devient ds lors un enjeu central. Le rle de laction publique en matire dadaptation La lgitimit de laction publique en matire dadaptation nest pas automatique car les bnfices des mesures dadaptation sont le plus souvent privs, ce qui incite les mnages, les entreprises et les collectivits sengager spontanment dans ladaptation. Il existe cependant

2/89

des circonstances dans lesquelles cette adaptation spontane risque dtre insuffisante, voire contreproductive. Une rflexion est ncessaire au cas par cas pour dterminer les champs dans lesquels lintervention de lautorit publique est requise. Le rapport en identifie quatre. En premier lieu, les pouvoirs publics ont un rle cl jouer dans la production et la diffusion de linformation sur le changement climatique, ses impacts et les moyens de sy adapter afin de permettre aux acteurs privs de prendre leurs dcisions en connaissance de cause. Transmettre linformation sur lincertitude et sur les outils mme de la prendre en compte est ici essentiel. Un second type daction publique vise adapter les normes, les rglements et la fiscalit qui encadrent laction des acteurs publics et privs. Le rapport prend lexemple des normes qui affectent la demande en eau et celles qui concernent le capital fixe longue dure de vie. A ct des normes techniques stricto sensu, il peut savrer ncessaire dadapter les normes procdurales, ainsi que dautres normes non directement lies au climat, mais qui impactent la capacit sadapter, par exemple les normes architecturales dans le domaine du btiment. Un troisime type daction publique concerne les institutions. En modifiant de manire rapide et imprvisible les circonstances, le changement climatique va exercer une tension croissante sur les institutions et contrats existants. Il convient de sassurer que les institutions sont capables didentifier les signaux prcurseurs des tensions et des crises, dquilibrer les intrts des diffrentes parties prenantes, et de mettre en uvre, de manire crdible, les solutions quelles proposent. Lhistoire suggre que les institutions jouent un rle essentiel dans ladaptation. Par exemple, le succs de la Hollande face aux inondations tient autant la mise en place des institutions ncessaires la gestion du risque qu la capacit technique riger des digues. Le quatrime type de mesures publiques face au changement climatique recouvre laction directe dadaptation de lEtat et des collectivits locales sur les infrastructures publiques, les btiments publics et les espaces et cosystmes dont les collectivits publiques ont la charge : parcs naturels, forts domaniales et communales par exemple. Plus largement, il sagit dintgrer les impacts venir du changement climatique dans les politiques damnagement de lespace et les grands investissements qui impactent le maillage du territoire. Les mthodes utiliser pour construire une stratgie dadaptation Un processus en sept tapes pour construire une stratgie dadaptation est dcrit dans le rapport. Il commence par une identification large des mesures dadaptation possibles ; ensemble qui est ensuite rduit grce lidentification des mesures les plus urgentes : en particulier celles prvenant des impacts imminents ou concernant des choix faire aujourdhui mais ayant des consquences trs longs termes. La plus ou moins grande pertinence conomique permet de restreindre un peu plus lventail initial des possibles. Sur cette base, une stratgie dadaptation peut tre construite, notamment en recherchant des mesures robustes et flexibles qui permettent de prendre en compte lincertitude sur les climats futurs, et en maximisant les co-bnfices engendrs par ladaptation. Les mesures dont les cobnfices sont suprieurs aux cots, souvent qualifies de sans regret , sont ici particulirement intressantes. Se doter dindicateurs permettant dvaluer lefficacit des mesures retenues mesure quelles sont mises en uvre est aussi essentiel la construction dune stratgie dadaptation. A condition dintgrer correctement lincertitude, le calcul conomique constitue un outil efficace pour valuer lopportunit conomique des mesures dadaptation envisages. Mais dautres approches, notamment multicritres, sont aussi ncessaires pour informer au mieux les choix individuels et collectifs en matire dadaptation en tenant compte de la complexit des consquences du changement climatique et des actions dadaptation.

3/89

Table des Matires

Economie de ladaptation au changement climatique................................................................... 1 Rapport du Conseil Economique pour le Dveloppement Durable .......................................... 1 Rsum.......................................................................................................................................... 2 Table des Matires ........................................................................................................................ 4 Introduction ................................................................................................................................... 5 1. Quest-ce que ladaptation au changement climatique ?....................................................... 7 1.1. Une dfinition gnrale de ladaptation....................................................................... 7 1.2. Incertitude, dynamique, inertie et bifurcations : quatre enjeux majeurs pour les stratgies dadaptation............................................................................................................... 7 1.3. Evaluation des cots globaux de ladaptation au changement climatique................. 10 2. Rle et modalits de laction publique face ladaptation.................................................. 11 2.1. Les justifications de lintervention publique en matire dadaptation....................... 11 2.2. Les modalits de laction publique pour ladaptation................................................ 14 2.2.1 Production et diffusion de linformation ............................................................... 14 2.2.2 Adaptation des normes, des rglements et de la fiscalit ...................................... 16 2.2.3 Adaptation des institutions .................................................................................... 17 2.2.4 Adaptation des investissements publics ................................................................ 19 2.3. Exemples de mesures dadaptation possibles dans quelques grands secteurs ........... 20 2.3.1 Construction et urbanisme..................................................................................... 20 2.3.2 Infrastructures dnergie et de transport................................................................ 20 2.3.3 Eau et agriculture................................................................................................... 21 2.3.4 Ecosystmes .......................................................................................................... 22 2.3.5 Assurance .............................................................................................................. 23 3. Les dimensions territoriales et spatiales de ladaptation ..................................................... 24 3.1. Maintenir lexistant ou bifurquer ? ............................................................................ 24 3.1.1 Reconversions dactivit ....................................................................................... 24 3.1.2 Dplacements de population et dactivits ............................................................ 25 3.1.3 Implications mthodologiques et institutionnelles des bifurcations...................... 25 3.2. Ladaptation du territoire national dans le contexte international ............................. 26 3.3. Lallocation des ressources pour ladaptation entre rgions et entre secteurs ........... 27 4. Les tapes de mise en oeuvre dune stratgie dadaptation................................................. 29 5. Lutilisation des instruments conomiques dans llaboration dune stratgie dadaptation 32 5.1. Comment comparer les mesures dadaptation en prsence dincertitudes ?.............. 32 5.2. Quels scnarios climatiques choisir pour mener lanalyse ?...................................... 34 5.3. Application du calcul conomique lvaluation des politiques dadaptation.......... 35 6. Conclusion & recommandations ......................................................................................... 38 Rfrences ................................................................................................................................... 39 Annexe A. Cot des impacts du changement climatique et de ladaptation en France. Rsum du rapport du groupe interministriel............................................................................................... 42 Annexe B. Du partage global entre adaptation et attnuation..................................................... 45 Annexe C : Ladaptation des infrastructures nergtiques au changement climatique............... 46 Annexe D : Adaptation, gestion des risques et analyse cots bnfices : illustration sur le cas de la rgion Languedoc-Roussillon et de la monte du niveau de la mer........................................ 62 Annexe E. Adaptation au changement climatique, les approches de lOCDE et de la Banque Mondiale ..................................................................................................................................... 84

4/89

Introduction
Pour limiter les consquences ngatives du changement climatique sur les socits, on peut soit rduire les missions de gaz effet de serre (attnuation), soit sadapter aux changements du climat (adaptation). Ces deux modalits nont cependant pas t traites de manire symtrique, ladaptation au changement climatique tant reste pendant longtemps le parent pauvre du dbat sur le changement climatique. Ce dsquilibre traduit les relles difficults que soulve ladaptation, comme le traitement de lincertitude sur les impacts futurs du changement climatique ou un certain nombre dautres problmes mthodologiques qui seront abords dans la suite de ce rapport. Mais il rsulte aussi dune volont dlibre desquiver la discussion sur ladaptation, perue par certains acteurs comme une solution infrieure, car nagissant que sur les consquences du changement climatique et non sur ses causes, voire comme une solution dangereuse, car risquant de freiner la discussion sur lattnuation. La situation a beaucoup chang depuis le milieu des annes 2000. La diffusion massive de linformation sur le changement climatique conduit de nombreux acteurs publics et privs, particulirement lchelle locale, sintresser aux impacts du changement climatique et se poser la question de ce quils pourraient faire pour en limiter les consquences (1). La prise de conscience que le climat va de toute faon changer, mme si les politiques dattnuation conduites au plan internationale sont un succs, rend ladaptation dautant plus urgente (2). Pour le dcideur, sadapter au changement climatique est cependant trs loin dtre un concept oprationnel. Ladaptation recouvre en effet des formes daction trs varies (protection directe des personnes ou du capital, actions facilitant cette protection, raction face aux impacts, etc.), dans de trs nombreux secteurs (agriculture, eau, nergie, transport, etc.), avec des problmatiques trs diffrentes selon les zones et les chelles gographiques (ctes, montagnes, zones urbaines, etc.) et avec des instruments trs divers (normes, information, mesures fiscales, transferts, choix dinvestissement dans les infrastructures, etc.). Lobjectif du prsent rapport est de donner un cadrage conomique gnral facilitant ltablissement de stratgies dadaptation efficaces par les dcideurs publics et privs. Le point de dpart de ce rapport est quau del des situations particulires, les actions dadaptation soulvent des questions similaires et prsentent des caractristiques communes dont ltude permet de formuler des recommandations de porte gnrale. Bien entendu, ce rapport ne saurait remplacer des analyses conomiques dtailles de chaque problme dadaptation. En particulier, ce rapport nexamine pas les sources de financement des mesures dadaptation, en se limitant pointer les problmes de distribution que ce financement peut poser. Ce rapport fournit en revanche les bases mthodologiques pour prparer les analyses dtailles des problmes dadaptation. Le rapport est structur en cinq sections. Les trois premires dcrivent diffrentes facettes du problme que soulve ladaptation pour la dcision publique, et les deux suivantes, de nature plus mthodologique, abordent la question de lvaluation conomique des mesures dadaptation et de la construction dune stratgie nationale.
1

On observe ainsi depuis le milieu des annes 2000 de nombreuses initiatives relatives ladaptation au changement climatique, que ce soit au niveau des collectivits locales (de nombreuses municipalits se sont ainsi dot de plan climat qui intgrent la fois attnuation et adaptation), des entreprises (par exemple dans le domaine de lingnierie ou de lnergie), ou des branches professionnelles (par exemple dans les secteurs de lassurance ou de la fort). 2 Mme si les missions de gaz effet de serre (GES) taient stoppes net aujourdhui, le climat va de toute manire continuer changer par rapport ce quil est aujourdhui du fait de linertie du systme climatique. Et si les missions de GES continuent, ce qui est probable, le climat subira des changements supplmentaires dont lamplitude dpendra, en revanche, du niveau dmissions, et donc du succs, ou de lchec, des politiques internationales dattnuation.

5/89

La premire section pose le cadre mthodologique du rapport en dfinissant ladaptation et en en rappelant les caractristiques principales. La seconde section est consacre au rle et aux modalits de laction publique dans un monde o les bnfices des actions dadaptation sont majoritairement privs, et o, par consquent, la lgitimit de lintervention publique nest pas toujours vidente. Lintervention publique peut mme avoir des effets pervers si elle incite les agents des comportements plus risqus ( lala moral des conomistes). Cette section rappelle les circonstances dans lesquelles lintervention publique pour ladaptation est souhaitable ou ncessaire et recense les diffrents instruments que lautorit publique peut utiliser cet effet. Elle prsente enfin un certain nombre dapplications dans diffrents secteurs. La troisime section est ddie la dimension spatiale et territoriale de ladaptation dont la mise en uvre ne peut rsulter de la simple juxtaposition de mesures sectorielles. Cette section rappelle ainsi combien la distribution spatiale des activits et des hommes pourrait tre affecte terme par les impacts du changement climatique dont certains agiront de faon indirect sur le territoire national du fait des changements induits dans le fonctionnement des marchs ou les flux migratoires. Elle aborde par consquent les questions dadaptation au niveau international, et les questions quelles soulvent, en particulier la question de ladditionalit des ressources ddies ladaptation. La quatrime section propose une mthode pour btir une stratgie dadaptation au niveau national en labsence dune mtrique commune permettant de comparer leurs performances entre elles. Ce processus en sept tapes commence par une identification large dun ensemble de mesures dadaptation possibles, qui est ensuite rduit grce lidentification des mesures les plus urgentes : celles prvenant des impacts imminents ou concernant des choix faire aujourdhui mais ayant des consquences trs longs termes. La cinquime section, enfin, examine les diffrentes approches possibles pour valuer conomiquement les mesures dadaptation en situation dincertitude sur les impacts futurs du changement climatique. Elle montre en particulier comment le calcul conomique (priv ou public) peut tre mobilis pour aider dimensionner chaque mesure et faciliter lallocation des ressources entre mesures concurrentes. Le rapport est complt par plusieurs annexes, qui proposent successivement une revue du rcent rapport interministriel sur le cot des impacts du changement climatique pour la France (annexe A), une discussion du partage global entre attnuation et adaptation (B), une discussion dtaille des enjeux soulevs par ladaptation dans le domaine des infrastructures (C), une illustration de lutilisation de lanalyse cots bnfices au cas des digues (D) ; et enfin une revue des travaux rcents de lOCDE et de la Banque Mondiale sur ladaptation. Le prsent rapport sinscrit dans le cadre de la rflexion en cours sur ladaptation au niveau national. Suite au Plan Climat 2004, actualis en 2006, un rapport interministriel sur le cot des impacts du changement climatique et de ladaptation a permis de faire ltat des lieux de la connaissance sur les impacts du changement climatique au niveau national (MEEDDM et al., 2009). Une dmarche de concertation nationale sur ladaptation est en cours, qui doit dboucher sur un Plan National dAdaptation prvu dici 2011, qui devra ensuite tre traduit au niveau local. Ce calendrier rejoint celui de lUnion Europenne, qui prvoir dlaborer un Livre Blanc sur ladaptation dici 2011, et une stratgie communautaire dadaptation dici 2013. La prparation de ce rapport a t prcde par la tenue de trois sminaires tenus lautomne 2009 dans les locaux du CEDD. Les auteurs tiennent remercier lensemble des participants ces sminaires pour leurs contributions. Les auteurs sont bien entendu entirement responsable du contenu du prsent document, qui nengage en rien les participants ces sminaires.

6/89

1.

Quest-ce que ladaptation au changement climatique ?

Cette section propose une dfinition gnrale de ladaptation (1.1), avant de mettre laccent sur quatre caractristiques conditionnant sa mise en uvre (1.2) et de runir quelques ordres de grandeurs sur les cots de cette mise en uvre (1.3).

1.1. Une dfinition gnrale de ladaptation

On peut dfinir ladaptation aux changements du climat comme lensemble des volutions dorganisation, de localisation et de techniques que les socits devront oprer pour limiter les impacts ngatifs de ces changements et maximiser leurs effets bnfiques (de Perthuis, 2009) (3). Par exemple, loigner les populations et le capital productif de zones rendues inondables par le changement climatique, adopter des varits de plantes plus rsistantes et mieux adaptes aux climats du futur, ajuster les rseaux nergtiques aux variations attendues de la consommation dnergie ou rhabiliter des zones urbaines aprs des dsastres naturels lis au changement climatique sont toutes des actions dadaptation. Suivant Smit et al. (2000), deux formes dadaptation peuvent tre distingues. Ladaptation ractive consiste ragir ex post aux impacts adverses du changement climatique, lorsquils se produisent. Ladaptation anticipative, au contraire, consiste agir avant que les impacts ne se produisent pour rduire la vulnrabilit ces impacts et en limiter les consquences adverses ou en tirer des bnfices nouveaux. Par exemple, vacuer les personnes dune zone inonde et les rinstaller dans une zone plus sre est de ladaptation ractive ; alors que changer le plan doccupation des sols en prvision dinondations futures est de ladaptation anticipative. Si elle est intuitivement claire, la frontire entre adaptation anticipative et adaptation ractive est parfois difficile tracer avec prcision. Par exemple, le Plan Climat adopt en France aprs la canicule de 2003 peut tre interprt la fois comme une raction lvnement de 2003, et comme une manire danticiper des vnements similaires dans le futur. La distinction entre adaptation ractive et adaptation anticipative reste nanmoins trs importante du point de vue des politiques publiques car les motivations de ces deux formes dadaptation sont diffrentes. Ladaptation anticipative (comme lattnuation) utilise des ressources aujourdhui pour prvenir des crises possibles dans le futur ou tirer des bnfices des changements du climat. A linverse, ladaptation ractive utilise des ressources pour faire face des vnements au moment o ceux-ci se produisent. En pratique, des dcisions de politiques publiques sont souvent plus faciles prendre aprs une crise. Mais les cots des actions prventives peuvent souvent savrer largement plus faibles que les cots des actions ractives, mme si celles-ci sont actualises (4).

1.2. Incertitude, dynamique, inertie et bifurcations : quatre enjeux majeurs pour les stratgies dadaptation
Lune des difficults majeures pour llaboration des stratgies dadaptation est le traitement de lincertitude. Cette incertitude rsulte en ralit de la somme de trois composantes :
Les techniques visant rduire artificiellement le changement climatique via une intervention additionnelle sur le climat ( go-ingnierie ) ne sont pas comprises dans le champ de ce rapport. 4 Par exemple, un systme dalerte aurait probablement permis de limiter considrablement les pertes humaines lies au tsunami de 2004 dans lOcan Indien (Athukorala et Resosudarmo, 2005), mais un tel systme na t install quaprs cet vnement. De la mme manire, dans une analyse compare, Hallegatte (2010) montre que la gestion des risques purement ractive la Nouvelle Orlans conduit des catastrophes de plus en plus graves et coteuses ; alors que la gestion du risque proactive en Hollande a permis une matrise des risques depuis plus dun demi-sicle.
3

7/89

Lincertitude sur le scnario global dvolution du climat. Les impacts des changements climatiques et les risques associs sont incomparables suivant quon se situe par exemple dans un scnario de hausse moyenne des tempratures de 2C ou de 4C par rapport la priode prindustrielle. Face ce type dincertitude, il serait dangereux dagir aujourdhui en fonction dun seul des deux scnarios. En se situant dans le scnario 2C on prend le risque de diffrer trop longtemps des mesures ncessaires pour faire face aux impacts dun scnario 4C. En se situant dans le scnario 4C, on prend le risque de surinvestir dans des actions dadaptation et donc de gaspiller des ressources. Lincertitude sur la faon dont les diffrents scnarios globaux se traduisent localement. Par exemples les modles climatiques divergent en France sur la faon dont le changement climatique va affecter la frquence et lintensit des pisodes de temptes dans le nord du pays. Lincertitude est donc accrue lorsquon a besoin dvaluer les impacts locaux du changement climatique pour mettre en place une stratgie dadaptation. De plus, les volutions des climats locaux sont masques par la variabilit naturelle, ce qui rend leur dtection particulirement difficile. Lincertitude sur la rponse des grands cycles (eau par exemple), des cosystmes et des socits aux changements globaux et locaux du climat. Or cette rponse est, elle aussi, particulirement incertaine. Par exemple, le htre, essence feuillue particulirement commune en France, pourrait sous certains scnarios climatiques voir son aire de rpartition diminuer drastiquement dici 2100 pour ne plus subsister que dans le Nord-est du pays et dans les zones de montagne (Badeau et al., 2004). Lopportunit dengager des actions dadaptation prventives, par exemple ne plus planter de htre et le remplacer par des essences plus robustes au changement climatique, dans une rgion donne, dpend la fois du scnario de changement climatique pour cette rgion, et de la rponse de lcosystme (ici la fort) ce changement deux paramtres incertains.

Comme le montrera la suite du rapport, la bonne mthode pour tenir compte de cette incertitude est de veiller ce que lensemble des agents conomiques disposent de la meilleure information possible sur les impacts du changement climatique et de privilgier les approches qui permettent de conserver de la flexibilit pour laction future, mesure que viendra sajouter une information supplmentaire notre connaissance actuelle. Une seconde spcificit de ladaptation est son caractre dynamique. Ladaptation nest pas une action unique, visant passer dune situation stable une nouvelle situation, diffrente mais stable elle aussi. Pendant des sicles, au contraire, les socits auront faire face un climat qui change un rythme soutenu (5). Lenjeu est donc de savoir comment et quel cot nous pouvons adapter nos modes de vie et notre systme conomique un climat sans cesse changeant . Pour cela, il est important de considrer ladaptation comme un processus essentiellement transitoire, et de long terme ; un plan dadaptation sur quelques annes ntant quune tape dans un schma de trs long terme (cf. section 4). Troisime caractristique importante prendre en compte : les inerties de nos systmes socio-conomiques. Lincertitude et le caractre dynamique de ladaptation seraient plus faciles prendre en compte sil tait possible de corriger en permanence les trajectoires dadaptation. Mais de nombreux secteurs prsentent une inertie importante qui oblige faire des choix dont les consquences sont long, voire trs long terme. Ainsi, les chelles de temps de plusieurs secteurs conomiques, comme le secteur forestier ou les secteurs lourds en infrastructures (logement et urbanisme, production dnergie, gestion des inondations) sont du mme ordre
Les missions passes de gaz effet de serre suffisent faire augmenter le niveau de la mer sur plusieurs millnaires.
5

8/89

de grandeur que lchelle de temps du changement climatique. Les dcisions concernant la localisation des actifs ont des horizons temporels particulirement longs, qui dpassent largement la dure de vie du capital install. De plus, il ne faut pas oublier que linertie nest pas que technique, et quil faut tenir compte des inerties institutionnelles, rglementaires, voire culturelles. Linertie socio-conomique qui rsulte de tous ces mcanismes a trois consquences : Dabord, dfinir les mesures dadaptation devient plus complexe car il faut commencer agir trs longtemps lavance. Par exemple, un btiment construit en 2000 avec une dure de vie de 150 ans (ce qui est classique Paris) devra tre adapt au climat actuel de Paris, mais aussi au climat de Paris en 2150, qui sera probablement trs diffrent du climat actuel. Or, il est plus complexe de construire un btiment (ou toute autre infrastructure) adapt une large gamme de climats qu un seul climat bien dfini. Il convient donc soit de construire des btiments adapts une gamme troite de climats et donc moins chers, mais dont la dure de vie oprationnelle risque dtre rduite (il pourrait par exemple savrer ncessaire de dtruire et de reconstruire en 2050 alors que les btiments sont toujours en bon tat), soit de construire de manire faire face des climats varis, avec une dure de vie oprationnelle potentiellement plus longue. Ensuite, la combinaison de lincertitude sur les impacts du changement climatique et de la longue dure de vie du capital entrane un risque de maladaptation (voir encadr n1). La maladaptation nest pas seulement relative au climat futur. En effet, nos socits ne sont pas ncessairement adaptes au climat daujourdhui. Cette maladaptation actuelle est souvent appele dficit dadaptation . Par exemple, des investissements importants ont t faits dans des zones inondables mme en labsence de changement climatique et sadapter au changement climatique ne doit pas forcment se faire en maintenant le niveau de risque actuel, que lon peut juger trop lev. Lannexe de ce rapport illustre ce cas sur ladaptation de la protection ctire de la rgion Languedoc-Roussillon (Annexe D). Quand la situation prsente peut tre qualifie de sous-optimale, un plan dadaptation peut inclure des mesures qui seraient dsirables mme en labsence de changement climatique ce que lon qualifie souvent de rduction du dficit actuel dadaptation et des mesures qui ne se justifient que parce quil y a un changement du climat et qui constituent ladaptation au sens strict. Enfin, les chelles temporelles de ladaptation font quon ne peut pas attendre beaucoup des retours dexprience et de lapprentissage par la pratique (learningby-doing). Ce troisime point rend particulirement stratgique les choix effectuer en matire de bifurcations dans la localisation des activits et des hommes.

Une quatrime difficult pour llaborer des stratgies dadaptation tient au fait que dans de nombreux cas, il est trop coteux ou techniquement impossible de sadapter la marge en maintenant lidentique des activits ou des services sous le nouveau climat. Sadapter au changement climatique requiert alors de bifurquer vers de nouvelles activits et/ou vers de nouvelles localisations. Par exemple, il est probable que les stations de sport dhiver de basse et moyenne altitude ne puissent terme continuer offrir des prestations de ski (voir encadr n2). Pour pouvoir envisager de telles bifurcations, il est ncessaire que les politiques dadaptation soient labores dans un cadre intersectoriel o le dveloppement des territoires dans leur ensemble est pris en compte. En outre, lexprience montre que les transitions posent souvent des problmes difficiles.

9/89

Encadr n1 : Le concept de maladaptation Des mesures conues pour s'adapter aux effets du changement climatique peuvent conduire des rsultats non conformes aux attentes, et les risques de maladaptation ne doivent pas tre sous-estims. La maladaptation est dfinie par le GIEC comme un changement dans les systmes naturels ou humains qui conduit augmenter la vulnrabilit au lieu de la rduire . Une situation de maladaptation peut par exemple survenir aprs une erreur de calibrage, c'est-dire dune mauvaise calibration des mesures dadaptation conscutive une mauvaise anticipation de la nature ou de lampleur des changements futurs ou dune rponse inadquate cette anticipation. Elle peut aussi survenir lorsquune mesure dadaptation a aboutit un transfert de vulnrabilit d'un systme un autre, ou d'une priode une autre (une mesure peut tre positive sur une priode et ngative ensuite, ou inversement). Deux sources de maladaptation doivent tre distingues. En premier lieu, une situation de maladaptation ex post peut rsulter de dcisions tout fait appropries compte tenu des informations disponibles ex ante. Du fait de lincertitude sur les impacts du changement climatique, lanalyse ex ante ne permet en effet souvent que de restreindre lunivers des choix dadaptation possible, sans le limiter un seul point. Le choix de la mesure prendre parmi cet ensemble de mesures compatibles avec linformation disponible ex ante sur le changement climatique relve ensuite dune forme de pari de la socit (voir section 5). Par exemple, il peut apparatre souhaitable aujourdhui de mieux rguler les nouvelles constructions dans les zones ctires basses. Pourtant, si on saperoit en 2050 que cest le scnario le plus optimiste sur la monte du niveau de la mer se ralise, cette mesure dadaptation pourra apparatre alors comme non adquate, mme si elle est (et reste) dsirable aujourdhui. Ce type de maladaptation nest pas vitable, et ne peut donner lieu un regret ex post, ds lors que toute linformation disponible a bien t exploite ex ante. En revanche, une situation de maladaptation peut aussi rsulter dun mauvais choix ex ante, c'est--dire dune mauvaise prise en compte de linformation disponible, par exemple si des mesures dadaptation sont mises en place en ne tenant compte que dun unique scnario climatique, sans inclure lincertitude, ou encore si les signaux prcurseurs de changements climatiques locaux ne sont pas dtects suffisamment pas tt par les acteurs. Ce type de maladaptation peut donner lieu un regret ex post, puisque toute linformation disponible na pas t correctement exploite ex ante. Elle pourra tre vit, si les mthodologies de dveloppement des stratgies dadaptation sont bien conues et correctement mises en uvre. Prendre la mesure du risque de maladaptation consiste notamment privilgier le choix de stratgies sans regret , qui permettent de rduire la vulnrabilit au changement climatique tout en ayant des bnfices immdiats et une efficacit indpendante de l'incertitude sur les volutions climatiques, ou des stratgies flexibles ou rversibles , que lon peut modifier en cas darrive de nouvelles informations.

1.3. Evaluation des cots globaux de ladaptation au changement climatique

Les cots de ladaptation au changement climatique rsultent des cots dinvestissement et des cots de fonctionnement lis la mise en place de stratgies dadaptation. Il est important de noter que ladaptation ne sera pas capable dannuler compltement les impacts du changement climatique. Par consquent, le cot global du changement climatique rsultera des cots dadaptation plus du cot des impacts rsiduels, une fois les mesures dadaptation mises en place. Tout lobjectif dune stratgie dadaptation russie est par consquent de trouver la bonne rpartition temporelle et spatiale des dpenses dadaptation qui minimisent dans le temps cette facture globale. Il existe plusieurs estimations du cot de ladaptation lchelle mondiale (voir Agrawala et Fankhauser, 2008 pour une revue). Ces estimations tentent dvaluer le cot des mesures

10/89

dadaptation qui seront mises en place, en particulier dans le secteur des infrastructures. Elles suivent deux mthodologies distinctes : des approches dites top-down , qui partent des montants investis chaque anne dans les secteurs sensibles aux conditions climatiques et supposent que le changement climatique induira un surcot (de lordre de 10%) sur ces investissements ; et des approches bottom-up qui cherchent identifier et valuer les investissements ncessaires dans chacun des secteurs concerns (protection des ctes, eau, agriculture, etc.). Les estimations top-down de la Banque Mondiale et du Programme des Nations Unies pour le Dveloppement aboutissent des valuations comprises entre 4 et 109 milliards de dollars par an, dans les pays en voie de dveloppement. La Convention Cadre des Nations Unis propose une valuation de 44 166 milliard de dollars par an, pour lensemble des pays. Au premier ordre, ceci correspondrait des cots de 1 6 milliards de dollars par an en France, mais ces estimations doivent tre considres avec beaucoup de prcaution compte tenu de la simplicit des mthodes utilises qui surpondrent les cots dinvestissement mais nglige les cots de fonctionnement. Les estimations bottom-up suivent des mthodologies diverses selon les secteurs considrs, et utilisent des hypothses qui ne sont pas forcment cohrentes entre elles. Ceci rend difficile dagrger leurs rsultats pour aboutir un chiffre sur le cot de ladaptation lchelle globale ou nationale. On peut toutefois noter que ce type danalyses suggre en gnral des cots dadaptation infrieurs aux estimations des tudes top-down. Ajoutons que ces tudes ninforment que trs peu sur la rpartition de ces cots entre les budgets publics, les producteurs et les consommateurs. Or, lefficacit dune stratgie dadaptation implique non seulement davoir une estimation raliste des cots dadaptation mais aussi une capacit les rpartir entre les diffrents acteurs privs et publics.

2.

Rle et modalits de laction publique face ladaptation

Cette section examine les raisons qui justifient thoriquement lintervention publique en matire dadaptation (2.1), avant de recenser les diffrents types dinstruments considrer (2.2) en sappuyant sur des exemples dans quelques grands secteurs (2.3).

2.1. Les justifications de lintervention publique en matire dadaptation

Comme not plus haut, lattnuation rduit tous les risques lis au changement climatique, connus comme inconnus, et quelle quen soit la localisation En termes conomiques, lattnuation produit un bien dit public (6). La thorie conomique suggre que les biens publics sont produits spontanment en quantit insuffisante, chaque agent conomique ayant intrt profiter du bien public produit par les autres, sans pour autant faire deffort lui-mme. Du point de vue de la thorie conomique, laction publique est donc lgitime (et ncessaire) pour faire en sorte que le bien public soit produit au niveau socialement optimal. Le cas de ladaptation est diffrent. En effet, ladaptation rduit seulement certaines classes de risques, le plus souvent dans des zones gographiques bien prcises. En termes conomiques, ladaptation produit le plus souvent des biens dits privs. Par exemple, renforcer un btiment pour rsister des temptes plus intenses ne bnficie quaux habitants de ce btiment. Dans certains cas, ladaptation peut aussi produire des biens ou des services dits de club : par
En conomie, un bien est dit public sil est la fois non-rival (le fait que quelquun le consomme nempche pas dautres de le consommer) et non-exclusif (il nest pas possible dempcher quelquun de consommer ce bien). La qualit du climat est typique dun bien public, puisque le fait que je jouisse du climat nempche pas mon voisin de jouir du mme climat, et puisquil est impossible dempcher quelquun de jouir du climat.
6

11/89

exemple, laccs un systme de prvision saisonnier payant. Elle peut enfin produire des biens publics, mais le plus souvent relatif une seule rgion ou un seul secteur : par exemple, une digue qui protge indistinctement toutes les personnes vivant derrire elle. Dans ce dernier cas, la question est moins celle du partage public/priv des actions conduire que celle de la rpartition des responsabilits entre autorit publique nationale et locale. La thorie conomique suggre que, dans un monde idal, les biens privs devraient tre produits par les individus ou les entreprises qui en bnficient, et non par les gouvernements. Par exemple, si un particulier installe un climatiseur chez lui, il en tirera les bnfices lors de la prochaine canicule. De mme, si un forestier choisit aujourdhui des essences robustes au changement climatique, ses hritiers futurs tireront profit de ce choix car ils auront du bois vendre. Il existe cependant des circonstances dans lesquelles la production prive dadaptation par les mnages ou les entreprises (parfois appele adaptation spontane ) risque dtre insuffisante, et o lintervention publique pour ladaptation est justifie du point de vue de la thorie conomique pour des raisons dquit et/ou defficacit. Mauvaise diffusion de linformation disponible : Lexprience suggre que linformation existante sur le changement climatique, ses impacts, et sur les options dadaptation nest pas aujourdhui disponible de manire suffisamment large. Ceci cre des situations dasymtrie dinformation susceptibles dune part de mener des situations de maladaptation (voir encadr n1) et dautre part dentraver le bon fonctionnement du march, de crer des rentes de situation et de creuser de nouvelles ingalits. Les pouvoirs publics ont ici un rle important jouer dans la production dinformation (recherche fondamentale, R&D) et dans la diffusion de cette information auprs des mnages, des entreprises et des collectivits locales. Ce point est dtaill en section 2.2.1. Barrires laction collective au niveau local : Ladaptation requiert souvent une coopration importante entre les agents au niveau local pour pouvoir fournir des biens publics locaux (digue, systmes dirrigation, etc.). Laction publique peut savrer ncessaire pour faciliter la ngociation entre les acteurs concerns. Lappui la coordination peut passer par exemple par la mise en place de standards et de normes (section 2.2.2), mais aussi par une action sur les institutions (section 2.2.3) comme la cration de forum de discussion ou des activits de mdiation. Routines de dcision et prise en compte insuffisante du long terme dans les dcisions prives dinvestissement: il est souvent observ que les dcisions prives dinvestissement tiennent insuffisamment compte du long et trs long terme (par exemple enneigement futur dans les stations de ski de moyenne montagne), ce qui peut justifier une action publique. De mme, elles considrent parfois comme acquise la fourniture de services de base par les autorits publiques, alors que des changements importants de conditions climatiques pourraient rendre cette fourniture impossible ou trop onreuse (par exemple, accs leau pour lagriculture sur le long terme). Ceci peut justifier une action publique pour faciliter la prise en compte de cette nouvelle situation. Effets externes : Certaines actions dadaptation peuvent ne pas tre rentables du point de vue priv, mais ltre du point de vue de la collectivit. Par exemple, il peut ne pas tre rentable pour un propritaire disoler son logement pour rduire la consommation dnergie lie la climatisation, alors que le bnfice collectif est important si un grand nombre de propritaires le font. A linverse, il peut tre rentable pour un promoteur de construire dans une zone inondable, alors que le cot de linondation pour la collectivit est bien plus important (tension sur le systme de sant, relogement temporaire des personnes sinistres, etc.). De mme, il peut tre rentable pour le secteur agricole

12/89

daugmenter lirrigation, mais il faut tenir compte du prlvement en eau supplmentaire qui peut avoir des effets ngatifs sur dautres acteurs (notamment les producteurs dlectricit) et sur les cosystmes. Les actions dadaptation auront galement des impacts sur la consommation dnergie, et donc sur les objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre. Lutilisation massive de climatisation ou de dessalement deau de mer sont des exemples de conflits entre adaptation et attnuation ; une isolation renforce des btiments permettant damliorer le confort des logements en cas de fortes chaleurs et de rduire la consommation de chauffage en hiver est au contraire un exemple de synergie entre ces objectifs. Une action optimale pour un acteur peut donc avoir des externalits ngatives sur dautres acteurs et ne pas correspondre laction optimale socialement. Do le rle de laction publique pour viter ces effets induits ex ante, via par exemple les normes, la fiscalit ou les institutions (sections 2.2.2 et 2.2.3). Fonction dintrt gnral des grands rseaux dinfrastructures : Parmi le capital protger du changement climatique se trouvent les rseaux (rail, route, communication, nergie, information, etc.) qui ont une qualit de bien public (ainsi que des cots fixes trs levs). La protection de ces rseaux du changement climatique est dautant plus importante quils gnrent des bnfices importants pour la socit en fournissant des services essentiels comme lnergie, le transport ou les communicationsservices dont la production doit tre assure mme en priode de crise. Outre les normes permettant dinfluencer laction prive dans ces secteurs, ladaptation concerne aussi linvestissement public (section 2.2.4). Inadquation des normes et rglementations existantes : certains secteurs conomiques sont fortement rglements, au point que les acteurs risquent de ne pas rpondre au changement climatique parce quils ne prennent en compte les aspects environnementaux et climatique que via le respect de normes et rglements fixes. Cest par exemple largement le cas du secteur du gnie civil. Dans de telles situations, on ne peut attendre dadaptation spontane en labsence dincitations supplmentaires, et laction publique est ncessaire pour permettre une adaptation, soit en modifiant les normes et rglements de manire prendre en compte le changement climatique, soit en dlguant ladaptation aux acteurs en changeant les contraintes rglementaires de manire ce que ladaptation spontane devienne possible (7). Pauvret et contraintes de budget : Les interventions prcdentes sont relatives lefficacit de lallocation des ressources. Mais une autre raison majeure justifiant lintervention publique est lquit. Certains individus, entreprises, communauts locales ou mme pays peuvent en effet ne pas tre en mesure de financer eux-mmes les mesures dadaptation, mme si ces mesures sont dans leur intrt priv. La collectivit (locale, rgionale, nationale ou internationale) peut souhaiter aider ces agents via des mcanismes de transfert par exemple fiscaux (voir section 2.2.2).

En rsum, mme si ladaptation produit en gnral des bnfices privs ou des biens publics locaux, la thorie conomique identifie plusieurs cas de figure dans lesquels laction publique est justifie. Les mmes arguments peuvent tre transposs lchelle internationale pour justifier lintervention de la communaut internationale en soutien des mesures dadaptation dans des pays donns. En revanche, laction publique en faveur de ladaptation nest pas toujours justifie. Une analyse au cas par cas est ncessaire, et le gouvernement ne devrait soutenir des actions dadaptation que si les bnfices de ces mesures pour la collectivit sont suprieurs aux cots de
Les normes tant en gnral mises en place pour compenser un manque dincitation, dlguer ladaptation aux acteurs ne peut se faire quen mettant en place les incitations adquates.
7

13/89

leur mise en uvre. Le calcul conomique public fournit un outil pour raliser de telles valuations. La discussion sur cet outil est reprise en section 5.

2.2. Les modalits de laction publique pour ladaptation

La discussion prcdente suggre quatre modalits principales pour laction publique en matire dadaptation : la production et diffusion dinformation ; laction sur les normes, la rgulation et la fiscalit ; laction sur les institutions ; et laction sur les dcisions dinvestissement public. Laction publique en matire climatique est ainsi loin de se rduire de coteuses dpenses en capital ou en infrastructures. On verra en fait que certaines modalits daction peuvent tre efficaces avec des cots quasiment nuls.

2.2.1

Production et diffusion de linformation

La premire responsabilit de lautorit publique concerne la production et la diffusion dinformation sur les changements climatiques, sur leurs impacts et sur les moyens de sy adapter. La recherche fondamentale relve de laction publique, les rsultats de la recherche fondamentale tant le plus souvent des biens publics. LEtat dispose de nombreux moyens pour inciter la production de connaissances pertinentes pour lvaluation des impacts et pour ladaptation, que ce soit seul (appels doffre de lAgence Nationale pour la Recherche par exemple) (8), ou dans le cadre europen. Lenjeu est de fournir temps les lments de recherche fondamentale suffisants pour que les mthodologies et les technologies utiles pour ladaptation puissent se dvelopper. Sous rserve dinventaire, on peut anticiper que le secteur priv prendra en charge une partie de leffort de R&D concernant les innovations techniques, ds lors quil lui est possible de capturer une partie des rentes qui en dcoulent (par exemple, en dveloppant puis en commercialisant des varits de plantes plus rsistantes aux scheresses). La question pour la collectivit nationale et internationale sera, le cas chant, didentifier les domaines o des technologies dadaptation importantes du point de vue social ne serait pas dveloppes par linnovation prive (9). Un enjeu connexe sera darbitrer entre lappui linnovation dans le secteur priv (objectif de dveloppement conomique) et le transfert de technologies dadaptation vers acteurs et les pays nayant pas les moyens de les acqurir sur le march (objectif de solidarit et daide au dveloppement). Lautorit publique doit en second lieu veiller la diffusion dinformation sur les impacts du changement climatique et sur les moyens de sy adapter. La difficult est ici que cette information est parcellaire, controverse, et en volution constante avec les progrs scientifiques. Mme si cette information est disponible dans des publications scientifiques, la rassembler et la mettre en forme dans un format et un langage utilisable par les dcideurs a un cot considrable. En France, lONERC a fait ce travail de mise disposition depuis sa cration, mais avec des moyens limits compar ce qui se fait dans dautres pays (notamment le Royaume-Uni avec le programme UKCIP qui soccupe la fois de recherche et de mise disposition de linformation aux entreprises, collectivits territoriales et mnages). Il faut toutefois noter le projet DRIAS, lanc rcemment et qui rassemble les producteurs dinformation climatique franais (notamment Mto-France et lIPSL) pour mettre en place une plateforme unique de distribution des sorties de modles climatiques.

Les Ateliers de Rflexion Prospective ADAGE et CEP de lANR proposent des pistes de recherche concernant ladaptation, pour le secteur agricole pour le premier, et de manire plus gnrale pour le second. 9 On peut faire ici une analogie avec le sous-investissement des entreprises pharmaceutiques dans la lutte contre le paludisme pourtant trs prvalent au niveau mondial relativement linvestissement dans la lutte contre dautres maladies plus prvalentes dans des pays hauts revenus.

14/89

Les informations ncessaires seront cependant trs diffrentes selon les rgions et les secteurs considrs. Dans ce contexte, une complmentarit entre secteur public et secteur priv est rechercher. Le premier devrait diffuser cot quasi-nul linformation gnrique sur les scnarios climatiques, les impacts et ladaptation, car cette information se rapproche dun bien public. Le second (avec ventuellement des institutions publiques) pourrait fournir des analyses plus dtailles par rgion ou par secteur en fonction de la demande, car ces analyses demandent un travail spcifique et ont un cot marginal significatif. Un tel schma soulve cependant plusieurs questions. En premier lieu, il convient de sassurer que linformation dtaille reste abordable pour les acteurs locaux les moins riches ce qui peut requrir la mise en place de dispositifs spcifiques (subventions par exemple). En second lieu, se pose la question de la mise en commun ou de la mise disposition dinformation entre acteurs locaux : les producteurs privs dtudes sur le climat ny ont a priori pas intrt, mais la multiplication des tudes locales aurait aussi un cot significatif. Un troisime enjeu concerne la validation et la vrification de la qualit de linformation distribue, dans un contexte o les chelles de temps mises en jeu ne permettent pas un retour sur exprience et un contrle par effet de rputation sur les producteurs dinformations de mauvaises qualits. Lencadr n2 montre sur un exemple le rle stratgique de linformation pour la dcision des acteurs privs. Un troisime volet important de laction publique concerne la dtection des signaux prcurseurs du changement climatique. Compte tenu des inerties temporelles prcdemment dcrites, il est important que toutes les informations pouvant tre tire de lobservation des impacts locaux des changements climatiques soient interprtes le plus rapidement possible afin denrichir le corpus commun de connaissance sur les impacts du changement climatique. Cette dtection des signaux prcoces implique une grande facult dadaptation des institutions en place (voir section 2.2.3).

Encadr n2 : Limpact de linformation sur les conditions de concurrence : le cas des exploitants de stations de sport dhiver Le lien entre le rchauffement climatique et les sports dhivers a fait lobjet dune tude de lOCDE (Abegg et al. 2007) qui montre limportance du rle de linformation pour le fonctionnement des marchs et les conditions de concurrence entre acteurs. Six cent soixante domaines skiables sont actuellement exploits dans les Alpes, gnrant des recettes qui en font la premire activit conomique de la rgion. Mais le milieu est particulirement sensible au rchauffement : les Alpes sont lune des parties dEurope o la temprature monte le plus rapidement. Les sries historiques montrent quen moyenne la hausse des tempratures y a t suprieure de plus de 50% la moyenne du rchauffement dans le monde durant les quarante dernires annes. Pour sadapter au rchauffement, les exploitants de stations de sport dhivers sont ainsi confronts une double incertitude : (i) le scnario climatique densemble et (ii) sa traduction sur les conditions locales avec une trs fortes probabilit pour quun scnario global dun rchauffement de 2C se traduise par une hausse de plus de 3C au-dessus des champs neigeux. Un dficit rcurrent denneigement gne dj lexploitation dune soixantaine de stations. Si le thermomtre gagne en moyenne 2C durant les prochaines dcennies, lOCDE estime quune centaine de stations supplmentaires feront face une pnurie de neige. Sil gagne 4C, il ne restera gure que 200 stations pouvant fonctionner : celles qui sont situes au-dessus de 2000 mtres. Spontanment, les stations recourent la fabrication de neige artificielle. Ce type dadaptation spontane accrot lnergie utilise, ce qui alourdit les cots dexploitation et met des gaz effet de serre. Il requiert de leau - plus de 10 millions de m3 chaque hiver en France - quil est coteux daller chercher. Reste un ingrdient indispensable au fonctionnement des canons : le

15/89

froid ! Quand le thermomtre refuse de descendre suffisamment, les canons restent inutiliss et les skieurs doivent se replier sur des stations de plus hautes altitudes ou se convertir la randonne. Le retour des investissements engags au titre de ladaptation est donc fonction inverse de la gravit de limpact quil est cens corrig. Sous langle conomique, limpact du rchauffement sur les conditions dexploitation des stations de ski dans les Alpes peut tre analys comme une perte pour lensemble du secteur. Dans un premier temps, elle revt la forme dun accroissement des cots de production puis dans un second temps dune perte en capital avec la fermeture probable des stations de basse et moyenne altitude. Mais ce qui est important est que cette perte modifie le jeu concurrentiel avec des gagnants et des perdants. La perte globale du secteur sera la rsultante de multiples ajustements entre certains acteurs qui vont tirer leur pingle du jeu et dautres qui seront affaiblis, et parfois vous disparatre. Les rgles du jeu concurrentiel sont modifies : lavenir des exploitants spcialiss sur des stations de moyenne montagne ne parvenant pas se reconvertir est compromis ; les oprateurs se spcialisant sur les stations les plus hautes vont au contraire bnficier de reports de clientle et davantages relatifs en matire de cots. Si on tudie la structure du secteur, il apparat quun nombre limit doprateurs interviennent sur plusieurs domaines et se spcialisent sur les stations de haute montagne, comme le plus important dentre eux : la Compagnie des Alpes, entreprise cote, qui a recentr sa stratgie dinvestissement sur les stations de haute altitude du fait du rchauffement. Les exploitants de moyenne et basse montagne font lobjet dun dgagement des grands oprateurs. Les dissymtries dinformation passes ont ainsi permis certains acteurs du secteur, mieux informs, de prendre des dcisions dinvestissement haute altitude qui leur feront bnficier pendant plusieurs dcennies dun avantage comparatif sur les autres oprateurs du secteur. Il subsiste nanmoins une incertitude sur le point darrive : terme, sil ne subsiste plus du tout de neige, tout le monde aura perdu. Compte tenu des consquences pour lensemble du territoire, le tourisme hivernal faisant vivre une grande partie de la population dans les rgions concernes, ces questions ncessitent une rflexion publique pousse.

2.2.2

Adaptation des normes, des rglements et de la fiscalit

Ladaptation des normes et rglements existants en fonction des changements venir du climat est une exigence assez vidente pour tout ce qui concernent ladaptation du capital fixe longue dure de vie (btiments, infrastructures de transport, grands ouvrages, etc.). Mais revisiter les normes publiques la lumire du risque climatique est un enjeu qui concerne de nombreux autres secteurs conomiques. Pour le capital fixe longue dure de vie, la puissance publique fixe typiquement le niveau de risque acceptable, via, par exemple, les normes de dimensionnement des grands ouvrages, les normes relatives aux nouvelles constructions (10), ou la dlimitation des zones constructibles. Ces normes sont le plus souvent fondes sur la frquence passe des catastrophes naturelles, frquences qui ne correspondent plus au risque prsent, et encore moins futur. Dans le cas des normes de construction dans le gnie civil, par exemple, lEtat fournit aux acteurs le niveau de rsistance qui est attendu, ce niveau tant en gnral calcul par les services de lEtat partir des donnes historiques (11). Avec le changement climatique, ces normes doivent toutefois voluer. On peut imaginer deux solutions. Dans la premire solution, lEtat met en place une procdure pour ractualiser la norme de manire rgulire, de manire ce que cette norme soit toujours jour. Dans la seconde solution, lEtat dcide dlguer ce travail aux acteurs
Ces normes ncessitent de faire le lien avec dautres objectifs politiques, et notamment les rsultats du Grenelle de lEnvironnement sur la rduction de la consommation nergtique du bti. 11 Cette information sapparentant un bien public, il est justifi que lEtat la distribue librement (cf. section 2.2.1).
10

16/89

conomiques en mettant en place des normes qui suivent (voire prcdent ) le climat. Par exemple, lEtat peut fixer comme norme pour des ouvrages dart la capacit rsister la crue centennale, sans annoncer le niveau de cette crue, laissant ainsi aux acteurs conomiques le soin de la dterminer. En pratique, ceci demande la mise au point par lEtat de normes procdurales pour sassurer que cette analyse de risque est ralise de manire correcte, comme cela a t fait, avec plus ou moins de succs, pour les normes prudentielles dans le secteur financier (12). A ct des normes techniques stricto sensu, il peut savrer ncessaire dadapter les normes procdurales. Par exemple, rendre obligatoire une tude de vulnrabilit / robustesse par rapport au changement climatique pour les grands ouvrages publics et privs (13). Et plus largement, faciliter ladaptation peut passer par la modification dautres normes non directement lies aux risques climatiques, mais qui impactent la capacit sadapter. Dans le cas du capital fixe longue dure de vie, les normes architecturales et les normes damnagement jouent ainsi un rle critique. A Paris, par exemple, linstallation de volets aux fentres a t interdite pendant 30 ans au nom de la protection du paysage urbain. De mme, des rglementations relatives aux espaces verts trop restrictives peuvent dcourager le dveloppement de larbre en ville, instrument de la lutte contre les pics de chaleur. En examinant les changements possibles de ces normes, lenjeu pour les dcideurs publics (locaux comme nationaux) est ici de faire la part des choses entre lobjectif de faciliter ladaptation au changement climatique et les autres objectifs auxquels rpondent ces normes, comme la protection des paysages urbains, ou la gestion des risques lis aux espaces verts. Finalement, il faut galement mentionner lexistence de routines, dhabitudes et de normes implicites, qui influencent le fonctionnement des organisations, des entreprises et des mnages. Ces routines et normes ne peuvent pas tre modifies sur une simple dcision. Au contraire, les faire voluer demandera diffrentes actions en termes de diffusion dinformation et dducation (notamment dans la formation continue). Dans certains cas, ces normes et habitudes sont fortement inertes. Dans dautres, elles peuvent se modifier extrmement rapidement, comme dans le cas du tabac dans les lieux publics. Outre les normes publiques, dautres instruments conomiques comme la fiscalit sont susceptibles dinciter les agents conomiques modifier leurs routines. Par exemple, les rgles de la fiscalit foncire revtent une importance particulire car elles peuvent inciter diffrents modes doccupation de lespace.

2.2.3

Adaptation des institutions

Une troisime forme de mesure publique dadaptation concerne les institutions. La typologie tablie par le rapport sur le Dveloppement Mondial 2003 de la Banque Mondiale assigne trois fonctions essentielles aux institutions dans un contexte de changement environnemental : identifier les signaux prcurseurs des changements et des crises, quilibrer les intrts des diffrentes parties prenantes, et tre capables de mettre en uvre, de faon crdible, les solutions quelles proposent (Banque Mondiale, 2003). Lidentification des signaux prcurseurs des impacts du changement climatique a dj t voque dans la section concernant le traitement de linformation. Elle est essentielle, car plus ces signaux sont identifis tt, plus la palette des mesures dadaptation la disposition de la collectivit est large. Dans ce contexte, il est ncessaire de vrifier, dune part, que les institutions existantes collectent bien les informations pertinentes pour identifier les signaux lis au changement climatique, et dautre part que cette information est bien croise et traite
Depuis les normes de Ble II, les rgulateurs financiers ont dlgu aux grandes banques dinvestissement le soin de proposer les modles de risque permettant de calculer les ratios prudentiels requis dans le bilan des banques. Ce type de rgulation est en train dtre tendu aux assureurs (Solvency2). 13 La Banque Mondiale et lAgence Franaise de Dveloppement ont ainsi introduit dans leurs cycles de projet un test de vulnrabilit au changement climatique pour les projets incluant du capital longue dure de vie (infrastructure notamment).
12

17/89

temps pour fournir des signaux dalerte exploitables. En France, Mto-France est charg de la surveillance de latmosphre et du suivi des volutions climatiques, et lONERC du suivi dindicateurs des impacts. En cas de ncessit, notamment au niveau rgional, de nouvelles institutions ou de nouveaux arrangements peuvent tre crer. Les nouvelles technologies de linformation fournissent aujourdhui des outils pour raliser ces fonctions, par exemple via limagerie satellite ou la cration de systmes de suivi dcentraliss de ltat des cosystmes pour complter les institutions existantes sur le modle des rseaux de veille mdicaux. La capacit produire des arrangements quilibrs est critique, car les institutions existantes sont susceptibles dtre soumises des tensions de plus en plus importantes du fait du changement climatique. Par exemple, le partage de leau entre utilisateurs est susceptible de devenir dans le futur encore plus conflictuel quil ne lest aujourdhui. De manire similaire, les impacts du changement climatique sont susceptibles dentraner des tensions dans les partenariats publics privs (PPPs), du fait de lmergence de risques non prvus dans larrangement initial (14). Dans ce contexte, il peut savrer ncessaire de revoir les arrangements institutionnels existants, voire den concevoir de nouveaux. Par exemple, en exacerbant les tensions entre offre et demande sur le rseau lectrique, le changement climatique peut requrir une coopration plus importante entre les acteurs europens du secteur. La crdibilit des arrangements et la capacit des institutions les faire respecter est un problme gnral qui nest pas un spcifique ladaptation au changement climatique. En revanche, du fait de la forte incertitude sur les dommages du changement climatique, et du fait que linformation est en croissance rapide, la prennit des arrangements requiert que ceux-ci soient suffisamment flexibles pour sadapter aux circonstances. La dfinition de normes adaptatives (voir section prcdente) est un exemple de manire par laquelle cette flexibilit peut tre intgre dans des arrangements contractuels. Introduire des lments de flexibilit gographique est en particulier un enjeu majeur dans le cadre du changement climatique. Ici encore, il faudra tre attentif aux risques dala moral si lEtat sengage aider certains acteurs dans leur adaptation en cas dimpact trs ngatif, pour ne pas crer dincitation perverse poussant les acteurs ne pas anticiper leur adaptation, et utiliser les impacts quils supportent pour justifier une aide publique. Les mesures institutionnelles sont appeles jouer un rle important dans toute stratgie dadaptation. Ceci peut tre illustr par une analyse compare de la rponse de la Louisiane et de la Hollande face la monte du niveau local de la mer de respectivement 50 et 20 cm au cours du XXme (Hallegatte, 2010). Le succs de la Hollande depuis 1953 tient plus la mise en place des institutions ncessaires la gestion du risque (la Delta Commission) qu limplmentation de mesures techniques (digues, etc.). Ces institutions ont en effet garanti un traitement sur la dure du risque et des renforcements rguliers des protections, en lieu et place du traitement ponctuel par le renforcement des digues aprs chaque catastrophe, comme on le rencontre en Louisiane. Pour sassurer que les institutions jouent leur part dans ladaptation au changement climatique, un pralable ncessaire est de dfinir prcisment les responsabilits. Alors que ladaptation va concerner de trs nombreuses institutions et organisations existantes, la prise en charge de cette nouvelle problmatique ne se fera pas forcment de manire automatique et concerte. Il faut donc viter, dune part, que des initiatives contradictoires soient prises par plusieurs organisations qui dcident de sattaquer de manire non concerte ladaptation au changement climatique et, dautre part, que certaines problmatiques ne soient tout simplement
La littrature pointe ici limportance de la flexibilit des contrats pour permettre des rengociations bnfiques pour les deux parties en cas de circonstances changes (Cochran, 2009 pour le cas des infrastructures de transport). Mais il faut galement veiller ce que le changement climatique ne devienne pas un prtexte pour des demandes de rengociations opportunistes de la part des entreprises un problme commun dans les PPPs (Irwin, 2007).
14

18/89

pas abordes, faute dune prise dinitiative de lun des acteurs possibles. Cette question se pose de faon particulirement aigu lors de la dfinition des chelles spatiales pertinentes : alors que ladaptation implique des choix politiques territoriaux qui sont certainement dfinir lchelle locale, elle demande aussi une coordination entre les territoires pour viter des incohrences coteuses. La mise en place de stratgies efficaces dadaptation passera donc par la mobilisation des institutions existantes et de leurs comptences, mais aussi par des outils de coordination permettant de profiter des initiatives sectorielles ou rgionales, tout en vitant les contradictions et des incohrences. Un autre domaine o les institutions devront sadapter est celui de la gestion des crises (adaptation ractive). En cas de catastrophe ou de crise, la rponse durgence demande souvent des moyens suprieurs ce dont dispose la rgion ou lEtat touch. Il est donc utile de mettre en commun ces moyens durgence, comme le font par exemple les pays europens pour les moyens de lutte contre les feux de forts, ce qui requiert une action en amont. Le mme problme se pose lors de la phase de reconstruction, le manque de moyen provoquant parfois une hausse des prix et un ralentissement de la reconstruction (comme on la observ aprs la catastrophe dAZF Toulouse, avec le manque de vitrier et laugmentation de leurs tarifs, ou aprs les temptes Lothar et Martin de 1999 et le manque de bcherons, voir aussi Hallegatte, 2008 sur le cas de Katrina en Louisiane). Dans cette phase, il est parfois possible de profiter de la reconstruction pour amliorer la situation, par exemple en amliorant les rseaux de transport ou la qualit des btiments au lieu de reconstruire lidentique (ce que lon observe dans limmense majorit des cas). Ceci demande toutefois que les acteurs de la reconstruction aient les ressources ncessaires une reconstruction intelligente, et le temps de la mettre en place, souvent en labsence des revenus de leur activit normale interrompue par la catastrophe. Ces ressources financires peuvent tre fournies par un systme assurantiel performant ou par une aide publique cible (15). Adapter les dispositifs de gestion de crise fait partie des mesures sans regret qui participent ladaptation au changement climatique car elles sont le plus souvent justifiables en labsence de ce changement, pour faire face aux catastrophes naturelles.

2.2.4

Adaptation des investissements publics

Les trois modalits daction prcdentes consistaient pour lEtat et les collectivits locales crer un environnement adquat pour permettre et favoriser ladaptation prive. Mais lEtat et les collectivits locales sont aussi un acteur direct de ladaptation en tant que possesseur et oprateur de capital fixe longue dure de vie (btiment, infrastructures, etc.), que gestionnaire dcosystmes, quemployeur, etc. Un quatrime type de mesure publique face au changement climatique concerne donc ladaptation des infrastructures publiques existantes (rseaux de transport de passager, de marchandises et dnergie, rseau de tlcommunication, etc.), ainsi que des btiments publics en gnral. Il sagit aussi dadapter les nouveaux investissements, par exemple en termes de dimensionnement et de localisation. Plus largement, ce groupe recouvre aussi les politiques structurant lamnagement de lespace, que ce soient les politiques durbanisme, les grands investissements (transport de biens et de marchandises, transport deau, etc.), les projets territoriaux de dveloppement conomique, etc. A terme, la question de la relocalisation des activits et des personnes se posera aussi (voir Section 2.3.2).

On peut imaginer des fonds spcifiques pour aider les pays touchs par des catastrophes faire face, sur la base du European Union Solidarity Fund ou du fond pour lassurance des catastrophes dans les Carabes (CCRIF). On peut aussi imaginer des mcanismes plus gnraux de type rainy day funds , c'est--dire des fonds publics spciaux abonds par des ressources fiscales en temps de vaches grasses, et utiliss dans les priodes de vache maigre. Il en existe dans plusieurs Etats des Etats-Unis, et dans certains pays en voie de dveloppement.

15

19/89

2.3. Exemples de mesures dadaptation possibles dans quelques grands secteurs

Laction publique face au changement climatique comporte certaines actions uniquement rendues ncessaires par le changement climatique lui-mme. Cest par exemple le cas de la mise disposition dinformation sur les scnarios climatiques ou du recueil de signaux sur le changement climatique. Dautre part, il faut faire en sorte que le changement climatique soit pris en compte dans toutes les dcisions pour lesquelles le climat joue un rle. Il faut donc aussi intgrer ladaptation au changement climatique dans des politiques sectorielles existantes, tant au niveau national que dans les collectivits territoriales. Cest par exemple le cas des politiques de gestion de leau ou de matrise des risques naturels, qui existent dj mais doivent tre ajustes en fonction des changements de climat attendus. La prsente section a pour objet dillustrer les grandes catgories de mesures dadaptation discutes prcdemment au moyen dexemples sectoriels choisis au sein de secteurs dans lesquels lintervention de laction publique semble lgitime. Il sagit uniquement dexemples, et cette partie ne vise absolument pas lexhaustivit. Dune part, de nombreux secteurs ne sont pas examins ici. Dautre part, la discussion au sein de chaque secteur se focalise sur quelques exemples seulement. Un travail spcifique serait ncessaire pour identifier et valider les mesures dadaptation possibles et construire une stratgie dadaptation pour chacun des secteurs considrs.

2.3.1

Construction et urbanisme

En guise dillustration de linfluence des inerties et de lincertitude sur les dcisions dinvestissement, on aborde ici le problme de ladaptation dans les secteurs dont le capital a une trs longue dure de vie. Ces secteurs utilisent en effet du capital dont la dure de vie est du mme ordre de grandeur que lchelle de temps du changement climatique. Par consquent, ce capital va devoir rester productif dans un climat changeant. Lenjeu de ladaptation concerne non seulement les nouveaux investissements, mais aussi, et surtout, une fraction importante du parc dj install. Ces secteurs incluent le logement et les infrastructures urbaines abords dans cette section, mais aussi le secteur nergtique et celui des transports prsents dans la section suivante. Comme on la dit plus haut, la trs longue dure de vie du capital complique la dfinition des mesures dadaptation. Ainsi, un btiment construit en 2000 avec une dure de vie de 150 ans devra tre adapt au climat actuel de Paris, mais aussi au climat de Paris en 2150, qui sera probablement trs diffrent du climat actuel. Or on sait construire des btiments adapts diffrents climats, mais il est plus complexe de construire un btiment (ou tout autre infrastructure) adapt une large gamme de climat qu un seul climat bien dfini. Lenjeu est donc soit de rduire la rduire la dure de vie du capital (existant comme futur), mais au risque de cots de remplacement levs, soit de construire de manire plus robuste, pour tre capable de sadapter des climats varis. En outre, le risque de maladaptation est important quand la dure de vie du capital est particulirement longue (cf. section 1.2 et encadr n1). Pour orienter les choix dinvestissement des acteurs privs et publics dans le domaine du btiment, le rle essentiel des normes et rglementations a dj t mentionn (section 2.2.2). Mais ladaptation dans les secteurs dont le capital est longue dure de vie passe aussi par la gestion des institutions (section 2.2.3) pour assurer, par exemple, la stabilit des partenariats public priv) et, bien entendu, par les choix dinvestissement publics stricto sensu (section 2.2.4).

2.3.2

Infrastructures dnergie et de transport

Les rseaux nergtiques et de transport jouent un rle incontestable dintrt gnral et leur interruption prolonge engendrerait des cots considrables pour lensemble de lconomie. Leur fonctionnement repose sur des infrastructures qui sont trs longue dure de vie (une partie significative du rseau de routes nationales franaises reprend le trace des voies

20/89

romaines !). Il est du ressort de laction publique de veiller ce que ces infrastructures sadaptent aux changements du climat. Le cas des infrastructures nergtique est dtaill dans lannexe C. Cette annexe rvle combien les infrastructures nergtiques, de production comme de transport, sont souvent localises dans des zones de forte vulnrabilit aux changements du climat du fait de leur proximit des cours deau et de la mer. Cette proximit est lie tant des contraintes techniques (refroidissement) qu des contraintes conomiques (accs aux ports et voies maritimes). Un premier volet de ladaptation sera donc de veiller ce que ce maillage territorial rsiste bien aux contraintes du climat de demain. Il devra galement saccompagner daction tenant compte de la sensibilit lev des conditions doffre et de demande dnergie aux changements du climat. Le cas des infrastructures de transport a t tudi par Cochran (2009). Son analyse rvle que plusieurs infrastructures sont potentiellement soumises un risque et que des analyses plus pousses simposent concernant la vtust, les normes de construction et le contexte gographique des infrastructures. Elle montre galement quen dpit de lincertitude qui pse sur la tendance des phnomnes climatiques extrmes, laugmentation de la frquence et de lintensit des inondations et des vnements caniculaires savrera coteuse et constituera une source de perturbations. Enfin, lvolution des moyennes climatiques pourrait galement conduire des modifications dans la demande des infrastructures de transports, du fait de mutations en matire de flux touristiques, de peuplement et de production agricole. Les mesures dadaptation prendre dans ce secteur visent principalement lvolution des procdures de planification et des critres techniques afin de mieux prparer les nouvelles infrastructures au changement climatique ainsi que la rhabilitation et, dans certains cas, la protection des infrastructures existantes. La russite de ces efforts dpendra de la capacit dun certain nombre dacteurs engags dans la conception, la construction, la maintenance et lexploitation des infrastructures de transport dvelopper et mettre en oeuvre des approches cohrentes. Autrement dit, lenjeu institutionnel est central. Des recherches complmentaires sont ncessaires pour comprendre plus prcisment dans quelle mesure un modle dentreprise priv bas sur lactionnariat acceptera les cots supplmentaires quimposent les mesures dadaptation pour lexploitation des infrastructures de transport dans certaines rgions.

2.3.3

Eau et agriculture

Le cas de la gestion de leau o lon a dj not que les tensions pouvaient tre importantes (section 2.2.3) fournit un exemple du rle des normes, ainsi que de limportance des interactions entre les secteurs, et notamment avec lnergie, leau et la biodiversit. De nombreuses normes et rglements peuvent en effet tre utiliss pour contrler le niveau de la demande en eau, par exemple en fixant des niveaux acceptables de prlvement ou dans des cas extrmes en dcidant que certaines activits fortement consommatrices en eau (notamment agricoles) ne sont pas acceptables dans des zones dficitaires en eau. Il est galement possible dutiliser des instruments conomiques, comme un prix de leau qui jouerait le rle dun signalprix pour indiquer la raret de la ressource et inciter lefficacit de lutilisation et du prlvement de leau. Lenjeu est de prendre en compte les arbitrages entre lusage de leau par les secteurs conomiques (production lectrique, agricole, industrielle, domestique) et le maintien des dbits ncessaires la prservation des cosystmes. Lagriculture est lun des secteurs les plus directement affect par le changement climatique. Ladaptation se fera progressivement au niveau des acteurs conomiques, via des modifications de pratiques agricoles (par exemple en modifiant les dates de semis ou en utilisant des varits plus rsistantes la chaleur) et en changeant la production elle-mme, avec un dplacement probable vers le Nord des productions franaises. Dans certains cas, on peut dailleurs attendre des gains nets pour certaines productions et certaines rgions, au moins pour un rchauffement limit, dans la premire partie de ce sicle. Ces actions individuelles dadaptation ncessiteront

21/89

toutefois une action publique, ne serait-ce que pour les mettre en cohrence avec les politiques de gestion de leau et doccupation des sols. De plus, certaines adaptations seront difficiles conduire uniquement un niveau individuel. Par exemple, la cration de nouvelles filires sera sans doute ncessaire et, pour cela, une coordination nationale pourrait tre utile en lien avec les organisations professionnelles. Des cas particuliers demanderont des actions spcifiques, comme les Appellations dOrigine Contrle, dont la dfinition base sur un terroir et un climat pourrait avoir tre modifie, par exemple dans la viticulture. Il faut toutefois noter que de nombreuses dcisions concernant lagriculture sont relativement court horizon temporel, et ne ncessitent pas dactions immdiates.

2.3.4

Ecosystmes

De la mme manire, les politiques publiques de gestion des cosystmes vont devoir tre revues pour vrifier quelles sont bien compatibles avec le changement climatique. Les cosystmes menacs par le changement climatique (zones humides, zones forestires, etc.) produisent en effet de nombreux services environnementaux qui bnficient la collectivit (qualit des eaux et de lair, protection de la biodiversit, etc.) (Chevassus au Louis, 2009), et lintervention publique est ce titre ncessaire pour veiller ce que ces fonctions soient produites en quantit suffisante. Laction publique est la fois indirecte (normes de gestion des forts prives par exemple) et directe (gestion par lOffice National des forts domaniales, parcs naturels, conservatoire du littoral, etc.). Le problme est cependant trs complexe car la rponse des cosystmes au changement climatique reste trs mal connue. Un enjeu central est la localisation des cosystmes (et donc de lensemble des institutions de protection comme les parcs nationaux, etc.) qui est susceptible dvoluer dans le futur, ce qui peut requrir de modifier lusage des sols, et, plus largement, de modifier le primtre gographique de certaines activits. Les cosystmes forestiers offrent un exemple particulirement intressant. Le territoire franais se situant sur la frontire entre climat mditerranen, ocanique et continental, limpact du changement climatique sur les cosystmes forestiers est potentiellement important avec une croissance de laire de rpartition potentielle des essences mditerranennes et, linverse, une contraction de laire de rpartition dessences tempres (htre par exemple). On retrouve ici, un besoin de R&D important pour mieux dtecter et mieux comprendre les impacts du changement climatique sur les cosystmes forestiers et les stratgies dadaptation (Roman Amat, 2007), notamment lintroduction dessences plus robustes (robiniers) voire dessences exotiques. Ds lors que la dure de vie de certaines essences forestires est du mme ordre de grandeur que celle des infrastructures, linvestissement public (ici le choix des essences) pose des problmes similaires de dcision en situation dincertitude. Dans cette dcision, les normes de gestion et la rglementation, notamment fiscale, jouent ici un rle important et demandent tre revues dans le contexte du changement climatique. Enfin, le changement climatique repose la question des institutions forestires, et en particulier de la capacit de coopration dans les massifs caractriss par une grande fragmentation de la proprit forestire prive. Ces aspects apparaissent dautant plus importants que les cosystmes ne sont pas uniquement un capital protger du changement climatique, mais peuvent aussi tre mobiliss pour renforcer les capacits dadaptation de nos socits ce changement. Cest le principe de ladaptation par les cosystmes (ecosystem-based adaptation en anglais). Ainsi, les zones naturelles humides protgent trs efficacement des mares de tempte et des surcotes, et peuvent permettre de remplacer ou de complter une digue ou autre protection en dur, vitant ou rduisant ainsi ses impacts ngatifs sur la biodiversit, lrosion, les paysages et lattractivit touristique. Ce type dapproche est par exemple mis en place autour de la Nouvelle Orlans, en essayant de restaurer les zones humides qui ont t dtruites au cours des derniers sicles.

22/89

2.3.5

Assurance

Le rle de la rgulation peut tre illustr dans le cas du secteur de lassurance, qui montre bien que ladaptation nest pas uniquement une question dinvestissement et dinfrastructure. Du point de vue des assureurs et rassureurs, le changement climatique implique de nombreuses modifications des pratiques, qui vont probablement devoir se transcrire dans des modifications de la rglementation du secteur de lassurance. En premier lieu, lapproche actuarielle des probabilits doccurrence de sinistre nest plus valide, car le climat est en volution. Ceci peut ncessiter de dlaisser les approches fondes sur les donnes historiques et de se tourner vers les modles dvaluation des risques. Cest ce qui a t rendu obligatoire en Floride aprs le cyclone Andrew en 1992. En second lieu, laugmentation de la probabilit doccurrence des vnements extrmes et la plus forte corrlation entre les risques rendent les risques de dfaut plus importants pour les assureurs, et in fine pour les rassureurs, justifiant ventuellement des niveaux de rserves plus importants. En France, lEtat tant un rassureur cl via le systme CAT-NAT, ces changements ncessitent une rflexion de la part des pouvoirs publics. Plus gnralement, lassurance peut aussi tre considre comme un outil pour ladaptation. En particulier, une forte pntration de lassurance permet aux acteurs conomiques touchs par une catastrophe de reconstruire plus rapidement et dviter les faillites (notamment des petites entreprises), et donc de remettre en route lconomie plus vite, ce qui limite les pertes conomiques indirectes (voir Annexe D, encadr D2). De plus, la prsence dassurance (en particulier sur les pertes dexploitation) permet aux acteurs de raliser la reconstruction dans une situation plus sereine, et donc de saisir des opportunits damlioration, c'est--dire de reconstruire mieux au lieu de reconstruire lidentique. Enfin, laccs lassurance contre les risques naturels permet aussi certains acteurs de prendre plus de risque, grce au partage de ce risque et son transfert des acteurs qui peuvent le supporter. Le risque peut en effet apparatre comme un facteur de production permettant de renforcer lassise des producteurs. Ainsi, un meilleur partage du risque grce aux assurances permet daugmenter la capacit de lconomie dans son ensemble conduire les changements ncessaires ladaptation au changement climatique. En thorie, si les primes dassurance taient reprsentatives du niveau de risque dans une zone donne, laccs lassurance pourrait aussi servir fournir aux entreprises et aux mnages linformation sur leur niveau de risque sous la forme dun signal-prix, quils ne sont pas forcment capables dvaluer seuls. Ceci nest pas le cas dans la situation actuelle o les primes dassurance pour les catastrophes naturelles sont identiques dans toutes les zones, risque ou non. Lide de prime dassurances modules en fonction du niveau de risque est toutefois controverse. En effet, la transition dun systme de primes fixes un systme de primes bases sur le niveau de risque est toutefois complexe raliser, car il peut engendrer des hausses vertigineuses de prix dont lacceptabilit politique est incertaine. En outre, mme en dehors de la phase de transition, des primes dassurance directement lies au niveau de risque peuvent entraner des difficults pour les mnages les plus pauvres, qui sinstallent parfois dans les zones les plus risques pour rechercher des cots du foncier moins levs. Laugmentation de la prime dassurance pourrait alors supprimer cette possibilit, conduisant labsence dassurance ou une difficult accrue pour laccs au logement. Dune manire gnrale, la question de lassurance des risques naturels ne peut tre isole de la question de laccs au logement, du cot et de la disponibilit du foncier, et de lamnagement du territoire. Lexemple de la Floride montre mme que des primes dassurance strictement fixes en fonction du niveau de risque peuvent mettre en danger la viabilit conomique de certaines rgions, avec des consquences ngatives fortes pour les populations. De plus, les zones risque ne sont pas uniquement associes des avantages privs (comme une vue sur la mer) mais apportent aussi des bnfices collectifs (comme dans le cas

23/89

des zones portuaires qui sont risque mais permettent de diminuer le cot des importations pour lensemble de la population, comme dans le cas de la Nouvelle Orlans). Des solutions mixtes tenant compte du niveau de risque pour crer un signal-prix, tout en conservant un lment fort de solidarit nationale peuvent tre envisages pour concilier ces diffrents impratifs. De telles modifications ne pourraient tre mises en place quen cohrence forte avec les politiques damnagement, et notamment avec les zones de risques dfinies par les Plans Locaux dUrbanisme et les Plans de Prvention des Risques.

3.

Les dimensions territoriales et spatiales de ladaptation

Une particularit importante des stratgies dadaptation est leur dimension spatiale. Une stratgie dadaptation ne peut se contenter dagrger des volets sectoriels et doit intgrer les diffrentes composantes de laction publique dans une vision territoriale intgre. Trois questions principales sont alors poses : comment anticiper et grer les modifications dans la localisation des activits et des hommes (3.1) ? Comment intgrer les impacts internationaux du changement climatique dans la gestion du territoire national (3.2) ? Comment rpartir les efforts dadaptation entre les diffrentes rgions et diffrents territoires (3.3) ?

3.1. Maintenir lexistant ou bifurquer ?

On a vu en section 1.2 que dans certains cas, reconduire lidentique des activits ou des services peut savrer trop coteux, voire techniquement impossible. Dans ces cas, sadapter au changement climatique requiert de changer de trajectoire de dveloppement. Cette bifurcation peut prendre soit la forme dun changement de localisation, soit celle dun changement dactivit sur le mme site. Un exemple extrme de changement de localisation est donn par certains tats insulaires de lOcan Pacifique, qui ne seront peut tre plus habitables, terme, si llvation du niveau des mers dpasse un seuil critique. Sur le territoire mtropolitain, les impacts du changement climatique sur certaines zones ctires sont aussi susceptibles de provoquer terme de telles relocalisations. Toute la question est de savoir quand et comment prparer ce type de mutation.

3.1.1

Reconversions dactivit

Un exemple de changement possible dactivit sur un mme site est fourni par la rgion des Landes (mme si le lien entre changement climatique et frquence et intensit des temptes sur lAtlantique Nord reste controvers). Aprs le passage des ouragans Lothar et Martin en 1999, puis celui de la tempte Klaus en 2009, lactivit principale de la rgion, savoir la production de pin maritime, nest pas ncessairement rentable, et la question se pose de savoir sil ne vaut pas mieux, dans certaines zones au moins, abandonner la production forestire pour passer dautres activits agricoles ou de production dlectricit solaire. Comme lconomie de la rgion est aujourdhui principalement fonde sur la filire bois, promouvoir des alternatives la culture du pin maritime implique donc de rflchir des trajectoires de dveloppement alternatives lchelle de la rgion toute entire. Lhistoire conomique suggre que les conomies spcialises sont trs vulnrables aux changements dans les variations de rentabilit de leur principal secteur conomique. Dans les rgions franaises o l'activit minire a disparu dans les annes 1970, ou dans des rgions dsindustrialises aux tats-Unis, l'conomie est reste dprime au cours longues priodes de temps en dpit de l'appui financier reu de grands niveaux national et fdral. Ces expriences montrent que des conomies spcialises ont une capacit limite faire face aux chocs de rentabilit en transfrant leurs ressources de nouveaux secteurs. Au-del dun certain seuil, la capacit de transition est dpasse : le niveau d'ducation des employs du secteur touch peut devenir insuffisant pour le dveloppement de nouveaux secteurs et la capacit d'investissement des nouveaux secteurs se rvler incapables de fournir les moyens ncessaires

24/89

aux reconversions. Les problmes de capacit dinvestissement sont particulirement importants quand les revenus rgionaux diminuent en raison de la baisse de rentabilit du secteur principal dune conomie spcialise. Dans la construction dun plan dadaptation, il faut donc distinguer les perturbations marginales qui demandent un simple ajustement des pratiques, et les changements structurels rendus ncessaires par le changement climatique. Laction publique et le soutien la transition seront particulirement ncessaires dans ces derniers cas qui devront tre soigneusement identifis.

3.1.2

Dplacements de population et dactivits

Un exemple de bifurcation gographique concerne le retrait des zones les plus risque dinondation, par exemple en raison de la monte du niveau de la mer. Dans certaines zones ctires faible densit, il est en effet plus rationnel de procder un retrait vers lintrieur des terres plutt que dessayer de protger la zone tout prix. Mettre en place un tel retrait pose toutefois des problmes techniques, conomiques, et politiques. Dans un monde optimal et avec des anticipations parfaites, on pourrait imaginer que ce retrait se fasse de lui-mme, la valeur des actifs et le montant des investissements dcroissant rgulirement avec laugmentation du risque dans la zone. Au moment o la zone doit tre vacue, les actifs seraient alors au terme de leur dure de vie (c'est--dire totalement dprcis) et auraient donc une valeur nulle. Dans ce cas, le cot du retrait serait nul. En pratique, ceci est toutefois difficilement envisageable, pour trois raisons : Dabord, une zone urbanise se compose de multiples types de capital (logements, route, rseau deau, etc.) qui ont des dures de vie trs diffrentes, et il est difficile dimaginer que tous ces capitaux puissent arriver dprciation en mme temps. Ensuite, il nest pas possible darrter tout entretien et de vivre dans des habitations qui se dgradent et dont le confort diminue. De mme, il nest pas envisageable de vivre avec des routes dont la qualit (et donc la scurit) se dgrade avec le temps pour atteindre la fin de leur dure de vie au moment dun retrait. Mme si lon se fixe un seuil minimal de confort et/ou de scurit acceptable, caler les investissements de telle sorte que lon aboutisse prcisment, une date donne, la fois la dprciation totale (financire) du capital et ce niveau de confort et/ou de scurit nest pas raliste du fait des incertitudes sur la dynamique de dgradation du capital. On voit bien que cette approche nest pas raliste, et que lon ne peut viter davoir abandonner du capital encore utilisable (avec donc un cot non nul). Enfin, comme on la not plus haut, caler les investissements pour que le capital soit dprci juste au moment o le retrait est ncessaire demanderait une anticipation parfaite et une prise en compte rationnelle de la monte du niveau de la mer, tout fait improbable dans la ralit.

Un retrait anticip des zones risque est donc peu crdible en labsence dune action publique pour le coordonner. Les collectivits locales peuvent en revanche permettre une action concerte (le retrait stratgique ), en lien avec les plans d'urbanisation, l'action du conservatoire du littoral, et les politiques publiques dinvestissement dans les infrastructures.

3.1.3

Implications mthodologiques et institutionnelles des bifurcations

Dun point de vue mthodologique, lvaluation des bifurcations est plus complexe que lvaluation des projets dadaptation la marge . En effet, la comparaison de deux quilibres conomiques trs diffrents lun de lautre requiert des modles conomiques multisectoriels, qui nexistent pas toujours, et dont lusage reste complexe. En second lieu, deux quilibres trs distants les uns des autres peuvent savrer difficiles distinguer du point de vue

25/89

conomique (16). En revanche, la diffrence entre les trajectoires se joue souvent au niveau des cots de transition pour passer dun quilibre lautre ; des cots dont lvaluation est plus difficile car ils requirent des modles dynamiques. Plus largement, on touche ici des questions institutionnelles sur la manire dont les territoires peuvent faire des paris sur leur avenir et leurs stratgies de dveloppement. Il sagit dexercices globaux, dans lesquels toutes les dimensions du dveloppement conomique doivent tre prises en compte. Or, lclatement des responsabilits dans diffrents secteurs (eau, nergie, risques, etc.) rend difficile le pilotage de ce type de bifurcations. Le changement climatique pourrait toutefois prcipiter et faciliter les rflexions dans ce domaine. En particulier, un lien doit tre fait avec les pistes de rflexion ouvertes par le rapport du CEDD sur la croissance verte (Crifo et al., 2009) et sur les trajectoires sans carbone. Les bifurcations posent aussi de manire aigue la question de laccompagnement des transitions et de la gestion des effets distributifs des bifurcations, sur les plans financiers, techniques et humains.

3.2. Ladaptation du territoire national dans le contexte international

Ladaptation au changement climatique ne sarrte pas aux frontires nationales. Au contraire, le changement climatique impose tous les pays, et en particulier aux pays en voie de dveloppement, de revoir leurs stratgies de dveloppement la lumire des risques climatiques (Shalizi et Lecocq, 2009). Les impacts du changement climatique se feront en effet sentir sur lensemble de la plante, avec, potentiellement, des impacts nettement plus importants dans de nombreuses conomies en voie de dveloppement et en transition o les ressources (en capital physique, en capital financier, en capital humain, ou en capital institutionnel) sont moindres pour les affronter. Ces impacts internationaux auront de multiples effets induits pour le territoire national prendre en compte dans llaboration dune stratgie dadaptation. Au plan conomique, ces effets induits vont se transmettre via les marchs, avec des implications pour le commerce international pas toujours faciles anticiper. Des travaux dans le secteur de la fort et de lagriculture notamment suggrent nanmoins des impacts forts, avec la fois des risques et des opportunits selon les secteurs. Avec louverture probable de nouvelles routes commerciales via locan arctique pendant les deux mois dt, il faut attendre une modification de la gographie du commerce internationale quil vaut mieux anticiper pour en tirer des bnfices. Par ailleurs, les technologies de ladaptation au changement climatique peuvent galement ouvrir de nouveaux marchs, notamment dans deux secteurs o les entreprises nationales disposent davantages comptitifs : la gestion de leau et les btiments et travaux publics. Limpact du changement climatique futur sur les migrations internationales est potentiellement trs lev. Il pourrait massivement concerner les rgions arides situes entre les tropiques humides et les zones tempres trs vulnrables au rchauffement du fait du dficit hydrique (Europe du sud-est, Proche Orient, Afrique du Nord, Asie centrale). Une grande partie de ces zones constitue dj lun des principaux rservoirs des flux migratoires destination de lEurope. Par ailleurs, le changement climatique aboutit exacerber des tensions sur des ressources dj rares, avec des implications potentiellement importantes ngatives ou positives en termes de scurit (partage international des eaux, par exemple) (Schwartz et Randall, 2003, et Hallegatte et Ambrosi, 2006). Pour viter les conflits futurs contre lesquels certains auteurs mettent en garde (Weltzer, 2009), il est essentiel de rattacher stratgie dadaptation au changement climatique et politiques de coopration et dappui au dveloppement. Prcisment, les effets induits du changement climatique pour le territoire national fournissent une justification supplmentaire pour laide au
On trouvera chez Hourcade et Kostopoulou (1993) un exemple dans le secteur nergtique (voir aussi la discussion sur les changements de trajectoires de dveloppement mene dans Najam et al., 2007).
16

26/89

dveloppement. Ladaptation au changement climatique va gnrer de nouveaux besoins daide au dveloppement, et va aussi ncessiter que les acteurs du dveloppement intgrent cette dimension dans leurs projets et leurs programmes (AFD, 2006 ; Banque Mondiale, 2010). De plus, les pays industrialiss se sont engags dans le cadre de la Convention Cadre des Nations Unis et du protocole de Kyoto soutenir ladaptation dans les pays en voie de dveloppement. Les ressources dgages sont jusqu prsent restes trs modestes (Drouet, 2009), mais sont susceptibles daugmenter si les promesses faites Copenhague en la matire sont tenues. Mme si ces ressources restent en de des besoins tels quils sont valus par les agences de dveloppement, leur mise en uvre est susceptible de rduire les impacts ngatifs du changement climatique lextrieur du territoire national. Compte tenu des interactions prcdemment dcrites, un tel processus faciliterait la mise en place dune stratgie nationale dadaptation en rduisant les pressions externes sexerant sur le territoire national. La mise sur pied dune vritable coopration internationale en matire dadaptation au changement climatique est une pierre dachoppement de la ngociation climatique internationale depuis plusieurs annes et une pomme de discorde entre pays dvelopps et pays en dveloppement. Elle butte sur trois questions : le montant des ressources dgager ; la gouvernance des institutions charges de la mise en place des transferts conomiques et financiers ; la rpartition des ressources ddies ladaptation entre les diffrents pays. Dune certaine faon, ces questions se retrouvent lchelle nationale o il faut aussi trouver les moyens de rpartir les ressources ddies ladaptation entre les diffrentes rgions et territoires.

3.3. Lallocation des ressources pour ladaptation entre rgions et entre secteurs
La question de savoir comment allouer les ressources pour ladaptation entre rgions et entre secteurs se pose ou se posera toutes les chelles de dcision locale, rgionale, nationale, et internationale. Nous lillustrons ici avec lexemple de lallocation des ressources au niveau international ; exemple qui a t beaucoup tudi et dont on peut tirer des leons pour dautres chelles de dcision. Face une question dallocation de ressources rares, le rflexe de lconomiste est dallouer les ressources vers les projets dont les bnfices marginaux pour la socit c'est--dire le bnfice social pour le dernier euro investi sont les plus levs. Cette rgle de choix permet en effet dobtenir le portefeuille de projets dont le bnfice est le plus lev pour un niveau de ressources donnes. Lapplication de cette rgle soulve cependant deux problmes : un problme dvaluation et un problme de distribution. Le problme dvaluation sera discut dans la section suivante du rapport. Contrairement aux mesures dattnuation, il nexiste pas dindicateur de performance commun aux mesures dadaptation. En thorie, on peut certes toujours comparer les mesures entre elles en examinant leurs bnfices montaires, en termes de dommages vits. Mais ces bnfices sont incertains, et pas toujours calculables ex ante. Se limiter aux seules mesures dadaptation qui peuvent faire lobjet dune analyse cots bnfices complte pourrait mme se rvler contre-productif, car lanalyse serait alors biaise vers les projets dinvestissement dans le capital physique, au dtriment des mesures dadaptation les plus soft , souvent trs efficaces et moins coteuses. Des rponses existent, mais elles requirent dexpliciter les avantages et les inconvnients des diffrentes mesures considres au moyen par exemple dune dmarche multicritre. Le problme de distribution est lui aussi particulirement dlicat. Contrairement lattnuation, les bnfices de ladaptation sont essentiellement locaux. On doit par consquent comparer des mesures dont les bnfices concernent des individus trs

27/89

diffrents (17). Lapproche traditionnelle de lconomiste est ici de considrer quil faut de toute manire choisir les projets les plus rentables, puis ventuellement procder des transferts afin de remplir les objectifs dquit noncs par la collectivit. La difficult est qu lchelle internationale, de tels transferts sont difficiles envisager, en particulier si les dpenses dAide Publique au Dveloppement (APD) et les dpenses dadaptation sont spares. En pratique, il est probable que les fonds internationaux ddis ladaptation soient accompagns dune clef de rpartition implicite entre grandes rgions du monde, base sur des considrations dquit. A charge ensuite pour linstitution internationale responsable de lallocation de ces fonds dallouer les financements le plus efficacement possible au sein des diffrentes rgions. Une difficult supplmentaire vient du fait que les pays en voie de dveloppement rclament que les ressources ddies ladaptation au changement climatique soient additionnelles laide publique au dveloppement (APD), afin de limiter le risque que laugmentation des ressources pour ladaptation se fasse au dtriment de lAPD. Or il nest pas toujours vident, en pratique, de sparer ce qui relve de ladaptation de ce qui relve du dveloppement stricto sensu. Une seconde question est donc de savoir sil convient dtablir une comptabilit spare entre adaptation et APD, et si oui comment. Dans un petit nombre de cas, il est assez facile de distinguer ce qui relve de ladaptation de ce qui relve de laide au dveloppement. Par exemple, surlever une digue existante pour faire face la monte du niveau de la mer relve de ladaptation stricte. Mais adaptation et dveloppement sont le plus souvent lis. Dune part, adaptation et aide au dveloppement sont souvent financs dans le cadre dun mme projet : par exemple, un projet de dveloppement rural qui contient une composante adaptation. Mais plus fondamentalement, adaptation et dveloppement ne peuvent pas toujours tre distingus. Par exemple, les projets dducation ont un impact sur la capacit des individus sadapter, sans quil soit possible de dterminer la part de tels projets qui relve de ladaptation. En thorie, une approche pourrait tre didentifier ce que le projet de dveloppement contient de plus par rapport ce qui se serait fait si le changement climatique navait pas t pris en considration. Mais valuer cette diffrence requiert de construire une situation de rfrence hypothtique sans adaptation . Outre quelle est coteuse en temps et en ressources, une telle construction peut savrer en pratique impossible lorsque ladaptation et le dveloppement sont lis, ou lorsque la prsence du changement climatique entrane des bifurcations entre activits. Dans ce dernier cas, le projet sans adaptation serait totalement diffrent du projet effectivement ralis. Par consquent, la sparation entre ressources ddies ladaptation et ressources lies au dveloppement semble prsenter des risques majeurs dans sa mise en uvre. Si elle devait nanmoins tre mise en uvre, il est essentiel que des normes simples permettent de calculer la part de la composante adaptation dans les projets de coopration, afin (i) de rduire les cots de transaction, et (ii) dviter un biais en faveur des mesures dadaptation les plus pures au dtriment des mesures dadaptation lies aux projets de dveloppement. Cette discussion a aussi des implications pour lallocation des ressources au niveau national. Elle suggre en effet quil serait inefficace de baser la politique dadaptation sur un seul budget ddi gr par une agence ou un Ministre unique, mais que hors les mesures dadaptation pures , et en assurant la coordination densemble il est essentiel dintgrer ladaptation dans les diffrentes politiques publiques.

Ce nest nanmoins pas toujours le cas. Par exemple, des mesures favorisant la R&D en matire de technologies dinformation, ou la fourniture dinformations sur les impacts du changement climatique, bnficient potentiellement lensemble de lhumanit.

17

28/89

4.

Les tapes de mise en oeuvre dune stratgie dadaptation

Il existe de trs nombreuses mesures pour faciliter ladaptation au changement climatique ; voir par exemple le rapport du Groupe Interministriel sur lvaluation des impacts conomiques du changement climatique. Toutes les mesures dadaptation ne sont toutefois pas souhaitables, et certaines cotent probablement plus cher que la valeur des impacts quelles permettent dviter. De plus, parmi les mesures efficaces et rentables, certaines vont tre ncessaires et urgentes, alors que dautres ne devraient tre mises en place que dans plusieurs dcennies. Il est donc important de disposer dune mthodologie pour dfinir une stratgie dadaptation qui soit la fois cohrente et efficace. Plusieurs approches sont possibles, en fonction de la situation initiale et des moyens disponibles. Le prsent rapport propose une mthodologie possible. La mthodologie propose se fonde sur lide principale que ladaptation est un processus dynamique, et quil faut par consquent concevoir une stratgie pour quelques annes seulement, mais qui doit prendre en compte le trs long terme et tre rajuste tout au long du sicle au fur et mesure que de nouvelles informations sont disponibles. Dans ce cadre, il ne faut pas seulement dterminer ce quil faut faire ; il faut surtout dterminer quand il faut le faire, en tenant compte des arbitrages temporels possibles, et qui doit le faire. La mthodologie propose ici pour construire la stratgie dadaptation comprend 7 tapes, appliquer en parallle chacun des secteurs concerns, puis de manire globale : Etape 1 : Construction de scnarios climatiques et conomiques sur lesquels le travail va sappuyer (cf. Section 5.2), et identification des impacts du changement climatique et des mesures dadaptation possibles. Une grande partie de ce travail a t ralise par le Groupe Interministriel sur les impacts du changement climatique en France (voir lAnnexe A), mais certains impacts nont pu tre valus et demandent donc un travail supplmentaire. Etape 2 : Identification des mesures dadaptation considrer dans un plan dadaptation, et de lurgence le faire. Il nest pas utile de mettre en place toutes les mesures dadaptation immdiatement, et la dfinition dun plan doit commencer par dterminer les mesures qui sont prioritaires. Le choix de ces mesures dpend la fois de lchance temporelle des impacts du changement climatique, et des chances temporelles des secteurs conomiques concerns. En pratique, les mesures prioritaires sont celles qui visent rduire les impacts qui sont, dans lordre dcroissant dimportance : proches dans le temps (voir encadr n3), ou qui sobservent dj (par exemple, augmentation de la frquence des canicules) ; loigns dans le temps ou limits un rchauffement fort, mais qui sont bien tablis scientifiquement et pour lesquels les stratgies dadaptation nont des effets que sur le trs long terme (par exemple, monte limite (<1m) du niveau de la mer et plan doccupation des sols) ; loigns dans le temps ou limits un rchauffement fort et qui sont trs incertains, mais avec des consquences potentielles graves et pour lesquels les stratgies dadaptation nont des effets que sur le trs long terme (par exemple, monte trs importante (>1m) du niveau de la mer)

Etape 3 : Pour chacun des ces impacts traiter, les diffrentes mesures dadaptation possibles doivent tre identifies, puis values par une analyse multicritres relativement simple de leurs cots et bnfices. Cette valuation peut se faire en utilisant des modles ou mthodes quantitatives quand cest possible, ou bien en se fondant sur des analyses qualitatives ou des

29/89

dires dexperts quand les modles ne sont pas disponibles (ce qui est frquent). Cette analyse doit rpondre plusieurs critres : Lanalyse ne doit pas se contenter dintgrer les cots montaires de march, mais doit aussi considrer les multiples dimensions des cots et des bnfices (18) : les impacts sur la qualit de vie ; les impacts sur la sant ; les impacts sur la biodiversit ; les impacts sur les ingalits et la distribution des richesses ; les impacts sur la scurit individuelle et collective. Il est particulirement important dvaluer qui paierait pour une mesure, quelles sources de financement pourraient tre envisages, ainsi quidentifier qui profiterait directement des bnfices de la mesure. Chaque mesure peut en effet entraner des effets redistributifs, avec des gagnants et des perdants. Il faut tenir compte de la rpartition gographique et temporelle des cots et des bnfices. En particulier, il faut se demander quand les cots de la mesure se feront sentir (investissement initial vs. cot annuel) et quand les bnfices seront raliss. Lanalyse doit prendre en compte la cohrence (et les conflits) avec dautres objectifs politiques et politiques sectorielles pour rechercher le maximum de synergies. Par exemple, lusage de la climatisation soppose aux objectifs de rduction de la consommation dnergie ; la modification du bti soppose la prservation du patrimoine. En revanche, la mise en place de plans doccupation des sols plus restrictifs en termes de risque acceptable permet une synergie avec la rduction des risques et des cots des catastrophes naturelles. Ces oppositions ou synergies peuvent parfois sexprimer sous la forme de cots associs ou de co-bnfices montaires (par exemple, pour la consommation dnergie), mais ce nest pas toujours le cas (par exemple, prservation du patrimoine). On recherchera donc les mesures sans regret, pour lesquelles les co-bnfices justifient eux seuls la mise en place de la mesure. Lanalyse doit valuer la robustesse de la mesure envisage lensemble des incertitudes prsentes : dabord bien sr lincertitude climatique (est-ce une mesure qui donne des bnfices sur lensemble des climats futurs possibles ?) mais aussi lincertitude sur lensemble des dveloppements socio-conomiques (par exemple par rapport la rpartition gographique de la population franaise en 2050 ou lexistence de nouvelles technologies pour conomiser leau). On recherchera en priorit des mesures robustes (qui sont bnficiaires dans tous les cas) ou flexibles (qui peuvent sajuster en prsence dinformations nouvelles).

Etape 4 : Ltape prcdente doit permettre didentifier un ensemble relativement rduit de mesures prometteuses. Sur ces mesures, des tudes plus pousses et coteuses en temps de travail et en collecte de donnes peuvent tre conduites. Cest notamment le cas danalyses cot-bnfice telles que celle illustre dans la contribution sur la protection de la rgion Languedoc-Roussillon en annexe de ce rapport. Ces analyses ne doivent pas ngliger les points cits dans ltape 3, et notamment lincertitude sur lvolution du climat et sur les tendances socio-conomiques, les effets redistributifs (temporellement, gographiquement, et sociologiquement), ainsi que la cohrence avec dautres objectifs ou politiques sectorielles. Ce type danalyse complte (mais ne remplace pas) les tudes multicritres mentionnes prcdemment en autorisant une prise en compte beaucoup plus fine des effets temporels et des arbitrages plus prcis entre diffrentes solutions alternatives. Etape 5 : A partir des rsultats des diverses analyses notamment multicritres et cotbnfice et des moyens disponibles, une slection des mesures peut tre effectue. Une attention particulire doit tre porte la cohrence entre diffrentes mesures dune stratgie dadaptation et la cohrence avec les autres politiques sectorielles. Par exemple, les rponses apportes au changement climatique en termes de production lectrique (refroidissement des
18

Une discussion plus pousse de ces dimensions est propose dans Hallegatte et al. (2008).

30/89

centrales thermiques et hydrolectricit), dagriculture irrigue, et de protection de la biodiversit des cosystmes fluviaux ne peuvent tre conues sparment, car le volume deau disponible doit tre partag entre ces usages et permettre chacune de ces rponses dtre mise en place. Ainsi, des arbitrages entre mesures dadaptation (et donc entre secteurs) seront ncessaires. La cohrence avec dautres politiques sectorielles est galement cruciale. Par exemple, ladaptation de lagriculture au changement climatique doit prendre en compte dautres objectifs politiques (soutien du revenu des agriculteurs, rduction de lusage des pesticides, etc.). Il faudra donc rechercher les synergies, et identifier les conflits. Ici encore, il faudra raliser des arbitrages entre des objectifs politiques existants et ladaptation au changement climatique. Etape 6 : Pour chacune des mesures slectionnes, un plan dadaptation doit prvoir des indicateurs defficacit de la mesure, ainsi quun horizon temporel pour lequel des effets doivent tre visibles sur les indicateurs. Pour une modification de politique doccupation des sols, par exemple, le nombre de nouveaux btiments construits en zone inondable peut tre suivi et sa rduction mesure et contrle pour vrifier que la mesure porte ses fruits. Il faut noter que lindicateur nest pas forcment le niveau de dommage climatique lui-mme. Ainsi, pour une politique doccupation des sols, le nombre de btiment en zone inondable indique le succs dune politique avant que ne devienne mesurable une baisse des pertes conomiques lies aux inondations. A partir des horizons temporels des diffrentes mesures (qui peuvent tre diffrents), la stratgie dadaptation doit prvoir son valuation et ajustement. Mme si le suivi doit tre continu, une rvision complte doit tre faite rgulirement. Celle-ci se fera probablement entre 5 et 10 ans aprs la mise en place de la stratgie. Etape 7 : Il faut conduire une valuation de lefficacit de la stratgie dadaptation, et ajuster la stratgie en fonction (1) des rsultats des mesures prcdentes, grce aux indicateurs dfinis au moment o les mesures ont t mises en place ; (2) des nouvelles informations scientifiques sur lvolution du climat ; (3) des volutions socio-conomiques et technologiques qui ont pu avoir lieu. Ceci se fait en rebouclant le mme processus, en repartant de lEtape 1. Les questions lies la mise en place oprationnelle dun tel processus, et notamment des questions institutionnelles et lgales qui en dcoulent, requirent une analyse dtaille. Cette analyse est hors du champ du prsent rapport.

Encadr n3 : La prvision du changement climatique proche (2010-2030) Pour mettre en place des plans dadaptation, il serait extrmement utile de disposer de prvisions de lvolution du climat sur les deux prochaines dcennies. Or, sur ces chelles de temps, le changement climatique reste relativement limit, et la variabilit du climat est telle que le signal climatique nest pas dominant. En consquence, les modles climatiques, qui ne reproduisent la variabilit naturelle que dune manire statistique, sont incapables de fournir une prvision des volutions proches. Il est donc essentiel de ne pas sur-interprter les rsultats des modles et de ne pas utiliser leurs sorties sans tenir compte de cette composante essentielle de lincertitude quest la variabilit naturelle. Lincapacit des modles prvoir les volutions des deux prochaines dcennies pourrait changer si les travaux sur la prvision dcennale aujourdhui du domaine de la recherche progressaient. Ceci demanderait toutefois des progrs important en termes de modlisation numrique, et une meilleure connaissance de ltat de locan, qui dtermine lvolution du climat sur ces chelles de temps. Cette meilleure connaissance requiert des rseaux de mesures plus dvelopps dans les ocans du monde entier. On ne peut donc attendre de progrs immdiat dans ce domaine.

31/89

5.

Lutilisation des instruments conomiques dans llaboration dune stratgie dadaptation

Dans la mthodologie propose dans la section prcdente, lvaluation conomique des mesures dadaptation joue un rle essentiel. La prsente section se concentre donc sur la question de lvaluation, c'est--dire sur les Etapes 3 et 4, pour proposer des approches permettant de tenir compte des spcificits de ladaptation dcrites dans la Section 1.2, c'est-dire principalement lincertitude, la dynamique, linertie, et les possibilits de bifurcation. Lanalyse conomique des mesures dadaptation est en effet rendue dlicate par le fait que, on la vu, les impacts du changement climatique et donc les bnfices des mesures dadaptation sont trs incertains. En prsence dincertitude, plusieurs mthodes dvaluation sont disponibles selon la nature de linformation dont on dispose sur les scnarios climatiques et selon la nature des hypothses que lon souhaite formuler (ou non) sur leurs probabilits doccurrence (section 5.1). Dans toutes ces mthodes, le choix des scnarios climatique est un lment cl, et nous proposons en section 5.2 des lments permettant de choisir les scnarios considrer. Nous argumentons cependant ici que malgr lincertitude, le calcul conomique (priv ou public) reste la mthode de rfrence, ds lors que linformation ncessaire est disponible. La manire dont cette mthode peut tre applique lvaluation des politiques dadaptation est discute en section 5.3, et dans lannexe D sur la base dun exemple.

5.1. Comment comparer les mesures dadaptation en prsence dincertitudes ?

Nous dcrivons ici quatre mthodes permettant de comparer entre elles des mesures dadaptation dans un contexte dincertitude sur le climat futur. La premire mthode est le calcul conomique en situation incertaine : On traite ici lincertitude sur les scnarios climatiques en leur attribuant des probabilits subjectives doccurrence (c'est--dire fondes non pas sur des frquences doccurrence mais sur des croyances dtermines partir des connaissances actuelles). On retrouve alors les principes du calcul conomique en univers risqu. En particulier, le projet le plus intressant sera celui qui maximise la valeur actualise nette espre (c'est--dire la moyenne des cots et bnfices pondre par les probabilits doccurrence de chacun des tats du monde possibles) (19). Quand les informations ncessaires sont disponibles, lanalyse cot-bnfice est particulirement utile car elle permet dvaluer les politiques dans tous les cas possibles, et permet un arbitrage fin entre des mesures, par exemple quand ces dernires ont des consquences diffrentes en termes de rpartition temporelle ou spatiale des cots et bnfices. Mme quand toutes les informations ncessaires au calcul ne sont pas disponibles, une analyse de sensibilit permet souvent de mettre en vidence des arbitrages qui ne sont pas forcment vidents a priori. On revient en dtail sur lutilisation de lanalyse cots bnfices pour valuer les politiques dadaptation dans la section 5.3. Une critique souvent adresse lanalyse cot-bnfice en monde incertain est le faible poids quelle accorde aux scnarios faible probabilit mais consquences importantes, alors que cest souvent pour viter ces scnarios que des politiques sont mises en place. Pour viter ce problme, on peut utiliser des modles dits de gestion des risques , qui ont pour principe de limiter la probabilit que les pertes atteignent un niveau critique. Concrtement, on recherche la politique dadaptation qui fait en sorte que les scnarios dans lesquels les pertes dpassent 1% du PIB aient une probabilit cumule doccurrence infrieure ,

Pour tenir compte de laversion au risque, on peut galement travailler en utilit espre plutt quen cots et en bnfices montaires, ce qui permet de tenir compte des besoins fondamentaux et de lasymtrie entre gains et pertes.

19

32/89

par exemple, un pour mille (20). Le seuil de danger retenu (ici, 1% du PIB) et la probabilit doccurrence cumule (ici un pour mille) nont videmment pas de valeurs objectives. Ces paramtres doivent tre fixs par un processus politique. Une extension de la mthode prcdente est lanalyse squentielle (Ambrosi et al., 2003), qui vise minimiser le cot sur une priode proche (disons 2010-2020) de se conserver la possibilit datteindre une cible donne malgr lincertitude. Dans le cas de la monte du niveau de la mer, par exemple, on peut supposer quil y a trois possibilits (20 cm, 80 cm, 140 cm), et que lon saura la valeur relle en 2020. Aprs 2020, on pourra donc mettre en place une politique optimale en fonction de la vraie ampleur de la monte du niveau de la mer, grce une analyse cot-bnfice classique. Entre 2010 et 2020, en situation dincertitude, on applique une stratgie visant minimiser le cot de lerreur . Ce cot sexprime en valeur des btiments construits mais quil faut finalement abandonner si on a t trop optimiste sur la monte du niveau de la mer, et en perte dopportunits de construction si on a t trop pessimiste (et donc trop restrictif sur les permis de construire) (21). Ces trois mthodes requirent cependant la donne des probabilits doccurrence subjectives de chacun des scnarios climatiques. Or, il est souvent dlicat de fixer une valeur ces probabilits dans le cas du changement climatique. On ne dispose souvent, en pratique, que dun jeu de scnarios. Dans ce cas, on peut utiliser une approche de dcision par scnarios (voir par exemple, Lempert et al., 2000), et rechercher les politiques qui sont acceptables dans un nombre maximum de scnarios. On ne cherche donc plus maximiser les bnfices dans un scnario donn (ou dans la moyenne des scnarios), mais plutt rester au dessus dun niveau acceptable de bnfices dans lensemble des scnarios (ou dans autant de scnarios que possible). La version la plus rigoureuse de cette mthode, dans laquelle on cherche rester au dessus dun niveau acceptable dans tous les scnarios, sapproche dune approche dite maximin , dans laquelle on cherche simplement optimiser le scnario le plus pessimiste. Linconvnient est alors que lensemble des stratgies nest dtermin que par lhypothse la plus pessimiste, qui est en gnral trs peu probable. On donne donc tout le poids aux scnarios extrmes, et aucun poids aux scnarios les plus probables. Dans des versions plus souples de lapproche par scnarios, on cherche simplement limiter au maximum le nombre de scnarios dans lesquels les rsultats sont considrs comme inacceptables, la norme de linacceptable tant videmment fix par un processus politique. Cette approche vise alors implmenter des mesures suffisamment efficaces dans tous les scnarios, c'est--dire des mesures robustes lincertitude ; ou des mesures qui peuvent tre ajustes ou annules en prsence dinformations nouvelles, cest dire des mesures flexibles ou rversibles (voir Hallegatte, 2009, pour une application ladaptation au changement climatique). Deux remarques doivent tre formules en conclusion de cette revue. En premier lieu, il ny a bien sr aucune mthode parfaite. Les diffrentes mthodes proposes ici peuvent tre utilises en fonction de linformation disponible sur les probabilits doccurrence, et en fonction des choix politiques, notamment sur le poids que lon souhaite accorder aux scnarios extrmes. Les diffrences entre les mthodes proposes ne sont cependant pas aussi importantes quil pourrait y paratre de prime abord. En effet, les probabilits subjectives peuvent tre choisies pour reflter des prfrences strictes propos des scnarios extrmes.

De manire quivalente, on peut mettre en place une politique telle que les pires scnarios de probabilit 1 pour mille conduisent des pertes infrieures 1% du PIB. 21 Cette mthode sappuie sur les concepts de valeur doption et de quasi-option (Henry, 1974, Arrow et Fisher, 1974), ainsi que sur la valeur de linformation, et prend en compte explicitement la possibilit de retarder une prise de dcision pour viter de sengager dans une stratgie qui serait vulnrable larrive de nouvelles informations. Elle pousse galement favoriser les stratgies robustes, flexibles et rversibles qui sont capables de sajuster en prsence de nouvelles donnes.

20

33/89

En second lieu, obtenir un rsultat dans chacune des quatre mthodes requiert un choix politique (jeu de probabilits subjectives, ventuellement complt par un seuil de danger pour les mthodes 1, 2 et 3, dtermination des scnarios considrer pour la mthode 4). Autrement dit, quelle que soit la mthode retenue, la dcision dans lincertain reste in fine une dcision politique, pour laquelle il nest pas possible de dfinir une stratgie optimale de manire parfaitement objective. Lanalyse permet de limiter le champ des stratgies cohrentes avec les informations disponibles, mais en gnral pas de dterminer la bonne stratgie, mme si toute linformation disponible a t utilise. Les risques de maladaptation sont donc importants dans tous les cas.

5.2. Quels scnarios climatiques choisir pour mener lanalyse ?

Dans toutes les mthodes dcrites prcdemment, il est ncessaire dvaluer les cots et les bnfices des mesures dadaptation dans plusieurs scnarios climatiques. En effet, ladquation des mesures dadaptation dpend largement du scnario climatique dans lequel on se place. Par exemple (Hallegatte et al., 2007), la climatisation dun certain nombre de lieux sensibles (maison de retraite, hpitaux, logement de personnes ges) peut suffire sadapter un rchauffement climatique de faible ampleur, et il est inutile de modifier les normes de construction. En cas de rchauffement important, en revanche, une gnralisation de la climatisation ou une modification du bti devient indispensable, et il devient dsirable de modifier ds aujourdhui les normes de construction des btiments nouveaux. La question du scnario choisi est donc extrmement importante. Concevoir une stratgie dadaptation en ne tenant compte que dun unique scnario peut conduire une maladaptation importante, et se rvler pire que linaction. Cest pourquoi la mthodologie propose en Section 4 commence par la slection des scnarios climatiques et conomiques sur lesquels lanalyse va se fonder. En labsence de politique climatique, les modles du GIEC projettent un rchauffement de 2 6C sur le globe dici 2100, ce qui se traduit par un rchauffement compris entre environ 1.5C et environ 8C sur la France. Cette gamme inclut lincertitude venant du scnario dmission de gaz effet de serre, et lincertitude sur la rponse du climat une concentration donne de gaz effet de serre. En prsence de politiques climatiques, cette gamme se rduit, et en particulier sa borne suprieure diminue. Il semble toutefois aujourdhui difficile de dterminer lambition des politiques climatiques futures, et lobjectif affich internationalement de limiter le rchauffement 2C apparat peu crdible. Pour la monte du niveau de la mer, lincertitude est encore plus importante, avec des publications scientifiques projetant cette monte entre 20 cm et 1,5m selon les cas. Sur des chances plus courtes (20102030), il est impratif de tenir compte de la variabilit naturelle, qui peut modifier significativement les volutions climatiques et masquer ou amplifier le changement climatique global (voir encadr n3). Dans cette situation dincertitude, il est raisonnable dutiliser plusieurs scnarios, et de vrifier que les mesures mises en uvre sont soit robustes cette incertitude, soit peuvent tre ajustes en prsence de nouvelles informations. Pour le choix des scnarios, on peut proposer : Un scnario optimiste, supposant des politiques climatiques ambitieuses lchelle internationale (comparable un scnario SRES/B1) et une rponse faible du climat aux gaz effet de serre. Ce scnario supposerait une augmentation de temprature denviron 2C sur la France dici 2100, et une monte du niveau de la mer de 30 cm. Un scnario pessimiste, supposant labsence de mesures ambitieuses pour limiter le rchauffement climatique (un scnario comparable au scnario SRES/A2), et une forte rponse du climat. Ce scnario supposerait une augmentation de temprature denviron 5C sur la France, et une monte du niveau de la mer de 1m.

34/89

A partir de l, les prcipitations et la structure gographique du changement climatique peuvent tre extraites des sorties de modles climatiques. Il existe une grande incertitude sur lexpression locale du changement climatique, et diffrents modles aboutissent des structures rgionales trs diffrentes. En thorie, il faudrait utiliser autant de modles que possible pour raliser ce travail. En pratique, on peut utiliser les modles les plus contrasts (par exemple, le modle amricain du GFDL donne des prcipitations en forte diminution sur lensemble de la France, alors que le modle australien CSIRO-Mk3.0 projette une augmentation des prcipitations sur le nord du pays). Comme expliqu dans la section 4, dans le cas dimpacts trs importants et de longs dlais dadaptation (par exemple, pertes dune surface fortement urbanise en raison de la monte du niveau de la mer), il est rationnel de prendre en compte les scnarios les plus pessimistes, mme si leur probabilit est trs faible (22). Alors que pour des impacts plus limits, on peut se contenter de prendre en compte les scnarios les plus probables. On peut comparer cette approche celle de lassurance pour des agents averses aux risques: pour les vnements trs graves (incendie dhabitation ou invalidit), on est prt payer une assurance mme si la probabilit doccurrence est faible (car laversion au risque fait que la perte dutilit augmente de faon non linaire avec la perte) ; pour des vnements moins grave, lassurance ne se justifie plus quand la probabilit est trop faible, car on est capable de faire face si lvnement se produit. Ainsi, le choix dun scnario extrmement pessimiste se justifie quand les consquences potentielles sont trs graves, ce qui explique pourquoi la Hollande dont lexistence mme est menac par la monte du niveau de la mer, fonde sa stratgie dadaptation sur une monte du niveau de la mer pouvant atteindre 2m. Dans le dveloppement dun plan dadaptation, on peut donc parfois vouloir utiliser des hypothses plus pessimistes dans certains secteurs particulirement vulnrables.

5.3. Application du calcul conomique lvaluation des politiques dadaptation

Le calcul conomique (priv ou public, selon le cas) fournit une mthode trs puissante pour valuer les politiques dadaptation. Cette mthode dusage courant dans lanalyse des politiques publiques est gnrale et sapplique tout type dinvestissements privs et publics. Une description complte de la mthode est largement hors du champ du prsent rapport, et le lecteur intress trouvera des exposs dtaills de la mthode et de ses dveloppements les plus rcents. On sintresse ici la manire dont cette mthode peut tre mobilise pour valuer les projets dadaptation, et plus particulirement ici les projets dinvestissement dans du capital longue dure de vie. Lobjet du calcul conomique est de comparer des projets ou des politiques entre elles afin de dterminer celui ou celle qui apporte le bnfice net le plus important pour lindividu qui mne le calcul (calcul conomique priv) ou pour la socit dans son ensemble (calcul conomique public). Pour illustrer notre propos, on utilisera ici deux exemples. Le premier concerne le choix dessences forestires planter aujourdhui dans un contexte o la productivit future des essences est incertaine. Le second concerne le choix du niveau de protection (hauteur de digue) des ctes de la rgion Languedoc-Roussillon face llvation du niveau de la mer. Ce second exemple est trait en dtail dans lAnnexe D du prsent rapport. La dmarche du calcul conomique (priv comme public) est simple : (i) identifier les projets en concurrence ; (ii) identifier les sources dincertitude ; (iii) valuer les cots et les bnfices pour chaque projet, dans tous les tats du monde possibles ; (iv) calculer la valeur actualise des cots et des bnfices ; (v) calculer la valeur actualise nette espre des diffrents projets en

Cette approche se rapproche du hazard management utilis par exemple pour la dangerosit des produits chimiques.

22

35/89

concurrence (si on dispose ou on peut estimer les probabilits doccurrence des tats du monde) ; et (vi) valuer la robustesse du rsultat y compris aux hypothses sur les probabilits. Lidentification des projets en concurrence dans le cas de ladaptation ne pose pas de problme spcifique. En revanche, il est important de raliser que la situation initiale (actuelle) nest pas ncessairement optimale vis--vis des risques climatiques actuels. Bien dfinir la situation de rfrence par rapport laquelle les mesures sont values est essentiel pour que les chiffres fournis aient un sens (voir encadr n4). Dans le cas des projets de protection face aux risques naturels, il est en effet courant que les niveaux de protection observs sur le terrain de proviennent pas dune analyse prcise des risques et dun choix politique explicite, mais rsultent dun processus historique empirique. En particulier, raliser des projets dadaptation niveau de risque constant (autrement dit, raisonner en cots efficacit plutt quen cot bnfice) naboutit en gnral pas une adaptation optimale par rapport au changement climatique. La spcificit des projets dadaptation est que leur valuation doit prendre en compte les risques lis aux impacts du changement climatique (limiter ces risques est la raison dtre de ces projets). Comme on la soulign plus haut, lincertitude sur les impacts du changement climatique est particulirement importante, et ce dautant plus que lon sintresse des petites chelles gographiques. Dune part, il est difficile dnumrer les tats du monde possibles. Dautre part, il nest pas possible dassocier des probabilits doccurrence objectives ces tats du monde ne serait-ce que parce que leur ralisation dpend en partie des actions futures des socits humaines en matire dattnuation. Dans ce contexte dincertitude radicale, une solution consiste abandonner lanalyse cots bnfices pour dautres mthodes de dcision par scnario ou de type maximin, qui sabstraient dune distribution de probabilit au profit dune analyse par scnarios possibles en utilisant lune des trois mthodes autres que le calcul conomique listes dans la section 5.1. Ce type danalyse a lintrt de ne pas avoir formuler des hypothses sur les probabilits doccurrence des tats du monde, et de faire porter la discussion sur les tats du monde acceptables par rapport ceux qui ne le sont pas. En revanche, les mthodes de dcision par scnario ont pour inconvnient de rendre implicite la comparaison entre les cots de la protection et les bnfices attendus, comparaison qui reste centrale dans le dbat sur les politiques publiques. Il nous semble donc prfrable, autant que possible, de sen tenir une analyse cots bnfices en utilisant au moins deux scnarios optimistes et pessimistes (cf. section 5.2) auxquels on affecte des probabilits doccurrence subjectives en prenant soin (i) dexaminer la robustesse des rsultats aux probabilits retenues et (ii) de spcifier comme contrainte la non ralisation de certains tats du monde jugs a priori inacceptables. Ce type danalyse permet en effet dexplorer de manire la plus large possible lespace des possibles, didentifier les ventuels points de rupture, et de tester la cohrence des discours entre croyances sur le changement climatique et niveau de laction. Il reste que dans ce contexte dincertitude radicale, le calcul conomique comme les autres mthodes prsentes dans la Section 5.1 ne sauraient fournir la bonne rponse sur le niveau dadaptation, mais seulement une rponse contingente un jeu de croyance sur le futur et une attitude par rapport au risque. In fine, la dcision est dordre politique et le rle de lanalyse est de lclairer. A ce titre, un critre essentiel de choix entre les mthodes prsents dans la section 5.1 est que la mthode retenue doit tre la mieux mme, dans les circonstances du moment, tre langage et enjeu de ngociation entre les parties prenantes la dcision (pour reprendre le mot de Claude Henry). La transparence des hypothses et la clart du calcul sont ici un lment absolument essentiel de lanalyse.

36/89

Encadr n4 : Diffrentes dfinitions du cot de ladaptation Dans lanalyse de ladaptation, il est essentiel de ne pas supposer que la situation actuelle est une situation optimale. Il est courant en effet que les niveaux de protection observs sur le terrain ne viennent pas dune analyse prcise des risques et dun choix politique explicite. Elles sont souvent le rsultat dun processus historique empirique de gestion des risques. On observe donc des situations dans lesquelles le niveau subi de risque naturel peut tre trop lev, compar au niveau qui serait jug idal si une analyse de risque tait conduite, ou trop faible, c'est--dire avec des cots de protection trop levs par rapport un niveau optimal. Or, les stratgies dadaptation sont trs diffrentes selon que lon part dune situation idale, o le niveau de risque dinondation est sa valeur optimale, ou dune situation sous-optimale. Cette diffrence est illustre par le tableau ci-dessous. La situation relle aujourdhui est celle de la case 1, une situation o le risque nest pas forcment sa valeur optimale. Diverses dfinitions de ladaptation peuvent se reprsenter dans le tableau ci-dessous, qui se lit de la faon suivante : Le passage de la case 1 la case 2 est la rduction du dficit dadaptation , c'est-dire le passage dune situation sous-optimale une situation qui serait optimale en labsence de changement climatique. Le passage de la case 2 la case 4 est ladaptation proprement dite, c'est--dire linvestissement ncessaire uniquement en raison du changement climatique, pour passer dun tat optimal sans changement climatique un nouvel tat optimal avec changement climatique. Ce type dadaptation peut tre qualifi dadaptation stricte , et correspond aux actions qui ne seraient pas dsirables sans changement climatique, et qui deviennent dsirables uniquement parce quil y a un changement de climat. Le passage direct de la case 1 la case 4 est la trajectoire quil faudrait suivre en pratique, c'est--dire un passage de la situation actuelle sous-optimale sans changement climatique une situation optimale avec changement climatique. On peut qualifier cette adaptation dadaptation optimale . Enfin, le passage de la case 1 la case 3, c'est--dire le maintien du risque son niveau initial, peut tre qualifi dadaptation niveau constant . Ce type dadaptation niveau constant est souvent celui qui est analys dans la littrature scientifique, quand les auteurs partent tort du principe que la situation actuelle est optimale.

Une fois les diffrents scnarios climatiques poss, lidentification et lvaluation des cots et des bnfices des mesures dadaptation ne soulvent pas ncessairement de difficults particulires. Deux points importants doivent nanmoins tre souligns ici. En premier lieu,

37/89

mme pour un scnario climatique donn, les impacts et donc les cots et les bnfices des mesures dadaptation peuvent tre incertains. Par exemple, la rponse des cosystmes forestiers au changement climatique est largement inconnue. En second lieu, les chocs climatiques ont souvent des effets indirects significatifs (par exemple, effet de la dgradation dune infrastructure sur le reste de lconomie, etc.). Pour les catastrophes naturelles, lAnnexe D propose de manire indicative dutiliser une majoration de 50% des dommages directs quand la catastrophe ncessite une reconstruction qui stale sur plus dune anne. Par ailleurs, ladaptation au changement climatique comprendra des mesures diverses qui toucheront tous les secteurs conomiques et les infrastructures. Ces mesures auront donc des consquences dpassant largement le cadre troit de la lutte contre le changement climatique et pourront donc avec des co-bnfices ou des co-cots significatifs. Des exemples sont lamlioration du confort dans les logements suite des modifications des normes de construction, la rduction des risques naturels grce des protections ctires supplmentaires, les progrs dans laccessibilit de certaines zones grce des changements dinfrastructure de transport, et la rduction des pollutions locales en raison de changements dans lagriculture. On peut mme imaginer que des investissements raliss dans le cadre dun plan dadaptation permettent dapporter une solution certains problmes prexistants. Ces co-bnfices et cocots ne doivent pas tre oublis dans lanalyse. Par construction, la plupart des questions dadaptation qui se posent aujourdhui et qui, donc, sont susceptibles dtre analyses au moyen du calcul conomique concernent des choix dont les consquences ont des implications trs long terme (plusieurs dcennies au moins). Pour valuer ces projets, comme pour valuer les projets de mitigation, le taux dactualisation retenu donc un lment important du calcul. Il nest pas le lieu ici de rentrer dans le dbat sur le taux dactualisation (voir par exemple Lecocq et Hourcade, 2004 et Godard, 2008 pour une revue des dbats soulevs par le rapport Stern). En effet, pour les projets publics, le taux dactualisation est fix par le Commissariat Gnral au Plan (Lebgue, 2005). En outre, le taux dactualisation a souvent moins dimpact sur le rsultat final que lincertitude sur les impacts du changement climatique, et donc sur les bnfices des mesures dadaptation. Une fois donns les scnarios climatiques et leurs probabilits subjectives doccurrence, une fois calculs les cots et les bnfices des mesures dadaptation, et une fois donn le taux dactualisation, obtenir la valeur actualise nette des projets en comptition nest plus quun exercice de calcul. En revanche, comme on la dj soulign plus haut, lanalyse de sensibilit est absolument essentielle pour que le rsultat du calcul conomique ait un sens. De nombreuses mthodes sont disponibles pour raliser cette valuation, de la simple variation dun paramtre tous les autres tant constant des mthodes numriques complexes de type Monte Carlo par exemple. Le point important, encore une fois, est que le calcul conomique (ou tout autre mthode expose plus haut, dailleurs) ne peut prtendre fournir le meilleur projet dadaptation, mais expliciter les conditions (y compris les croyances sur le changement climatique) sous lesquelles tel ou tel projet est prfrable.

6.

Conclusion & recommandations

Au terme de ce travail, trois messages principaux peuvent tre tirs partir desquels une srie de recommandations a pu tre dresse. Le premier message concerne la lgitimit de laction publique en matire dadaptation qui nest pas automatique car la majorit des actions dadaptation gnrent des bnfices privs. Une rflexion est donc ncessaire au cas par cas pour dterminer les champs dans lesquels lintervention de lautorit publique est requise En second lieu, laction directe sur le capital public, peut-tre la plus visible, ne constitue que lune des composantes de laction publique en matire dadaptation. La

38/89

premire responsabilit de la puissance publique en la matire est de fournir aux agents privs un cadre favorable ladaptation, notamment par des actions en termes de production et de diffusion de linformation, de normes, de rglementation, de fiscalit et dinstitutions. Le troisime message concerne le rle de lanalyse conomique dans le processus de dcision. A condition de correctement intgrer lincertitude, le calcul conomique constitue un outil pertinent dvaluation des politiques dadaptation au changement climatique. Cet outil est susceptible de rduire le champ des mesures pertinentes dans une situation donne, sans toutefois permettre, le plus souvent, didentifier la bonne mesure. Des arbitrages collectifs restent donc en gnral ncessaires pour la prise de dcision.

Pour donner un sens plus concret ces messages gnraux, les lments de recommandation suivants peuvent tre formuls : Les pouvoirs publics ont un rle cl jouer dans la production et la diffusion de linformation ncessaire la mise en place de ladaptation par tous les acteurs conomiques. En particulier, il faudra sassurer que lincertitude est prise en compte, et ce de manire adquate, afin dviter des erreurs pouvant mener une maladaptation qui pourrait tre pire que linaction. Des investissements spcifiques seront ncessaires pour une adaptation russie. Mais il faut rappeler limportance des actions douces , qui agissent sur les linformation, les normes, la rglementation, les institutions. Ces mesures cot gnralement faible peuvent gnrer des bnfices importants, et sont des complments indispensables aux politiques dinvestissement. Sans privilgier une approche spcifique, il ne faut pas se concentrer sur les ajustements la marge des structures conomiques existantes sans valuer les possibilits de bifurcations. Cest notamment le cas dans les rgions qui dpendent dune activit vulnrable au changement climatique. Limportance des enjeux de bifurcations sectorielles et spatiales (migrations des hommes et du capital) ncessite la cration doutils de coordination pour rflchir aux politiques dadaptation relatives un territoire donn de manire intgre, et pour viter les incohrences et les conflits. Un plan dadaptation doit se concentrer sur les besoins urgents, et ne pas chercher adapter les socits tous les impacts des 100 prochaines annes ; lidentification des actions prioritaires est cruciale. Il faudra prendre en compte les impacts de trs long terme, quand ils rendent ncessaires des actions dont lefficacit nest relle que sur de trs longue dure (par exemple, les plans durbanisme et doccupation des sols). Des mcanismes de revues rgulires sont ncessaires pour prendre en compte les nouvelles informations scientifiques et ajuster les mesures en consquence. Pour cela, le dveloppement dindicateur de performance des actions dadaptation est important. Ladaptation doit tenir compte des synergies et des conflits avec les autres objectifs politiques, et notamment avec les politiques dattnuation du changement climatique et de protection de la biodiversit.

Rfrences
Abegg, B, S. Agrawala, F. Crick, et A. de Montfalcon. 2007. Changements climatiques dans les Alpes : adapter le tourisme dhiver et la gestion des risques naturels. Paris : OCDE.

39/89

Agence Franaise de Dveloppement (AFD). 2006. Prise en compte de la contrainte nergieclimat dans les projets financs - Analyse de la vulnrabilit [www.afd.fr] Agrawala, S., et S. Fankhauser (Eds.). 2008. Economic Aspects of Adaptation to Climate Change. Paris : OECD. Arrow, K. J., et A. C. Fischer. 1974. Environmental preservation, uncertainty and irreversibility. Quarterly Journal of Economics 88(2):312319. Athukorala, P., et B.P. Resosudarmo. 2005. The Indian Ocean Tsunami: Economic Impact, Disaster Management, and Lessons. Asian Economic Papers 4(1):139. Badeau, V., J.-L. Dupouey, C. Cluzeau, J. Drapier et C. Le Bas. 2004. Projet CARBOFOR. Squestration de carbone dans les grands cosystmes forestiers en France. Tche D1. Modlisation et cartographie de laire climatique potentielle des grandes essences forestires franaises. Rapport Final ECOFOR n2002-17 Banque Mondiale. 2003. Rapport sur le dvelopement mondial 2003. Dveloppement durable dans un monde durable. Washington, D.C. Banque Mondiale. 2010. Rapport sur le dvelopement mondial 2010. Changement climatique et dveloppement. Washington, D.C. Chevassus-au-Louis, B. 2009. Fixer la valeur conomique de la biodiversit. Rapport pour le MEEDDM, 29 avril. Cochran, I. 2009. Les infrastructures de transport en France : vulnrabilit au changement climatique et possibilits dadaptation. Note dtude de la Mission climat N18. Paris : Caisse des Dpts et Consignations. Crifo, P., M. Debonneuil, A. Grandjean. 2009. Croissance verte. Rapport pour le Conseil Economique pour le Dveloppement Durable. Paris : MEEDDM. De Perthuis, C. 2009. Et pour quelques degrs de plus, Nos choix conomiques face au risque climatique. Paris: Pearson. De Perthuis, C., et A. Delbosc. 2009. Ides reues sur le changement climatique. Paris: Cavalier bleu. Drouet, A. 2009. Financer ladaptation au changement climatique. Note dtude de la Mission climat N17. Paris : Caisse des Dpts et Consignations. Godard, O. 2008. The Stern Review on the Economics of Climate Change: contents, insights and assessment of the critical debate. S.A.P.I.EN.S. 1(1) [http://sapiens.revues.org/index240.html] Hallegatte, S. 2008. An adaptive regional input-output model and its application to the assessment of the economic cost of Katrina. Risk Analysis 28(3):779799. Hallegatte, S. 2009. Strategies to adapt to an uncertain climate change. Global Environmental Change 19:240247. Hallegatte, S. 2010. Challenges ahead: Risk management and cost-benefit analysis in a climate change context. In D. Guha-Sapir et I. Santos (Eds.) The Economic Impact of Natural Disaster. Londres: EarthScan. [in press] Hallegatte, S., et P. Ambrosi (Eds.). 2006. Changement climatique, Environnement et Scurit, Questions Scientifiques et Enjeux Oprationnels. Numro spcial des Cahiers de la Scurit, Dcembre. Hallegatte, S., J.-C. Hourcade, et P. Ambrosi. 2007. Using Climate Analogues for Assessing Climate Change Economic Impacts in Urban Areas. Climatic Change 82(1-2):4760.

40/89

Hallegatte, S., F. Henriet, et J. Corfee-Morlot. 2008. The Economics of Climate Change Impacts and Policy Benefits at City Scale: A Conceptual Framework. OECD Environment Working Paper 4, ENV/WKP(2008)3. Paris: OECD. Henry, C. 1974. Investment decisions under uncertainty: the irreversibility effect. American Economic Review 64(6):10061012. Hourcade, J.-C., et M. Kostopoulou. 1994. Quelles politiques face aux chocs nergtiques. France, Italie, Japon, RFA: quatre modes de rsorption des dsquilibres. Futuribles 189:727. Groupement Intergouvernemental sur lEtude du Climat (GIEC). 2007. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. In M.L. Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden, and C.E. Hanson (Eds.) Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the IPCC. Cambridge : Cambridge University Press. Irwin, T. 2007. Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately Financed Infrastructure Projects. Washington, D.C.: The World Bank. Lebgue, D. 2005. Rvision du taux d'actualisation des investissements publics. Paris: Commissariat Gnral au Plan. Lecocq, F., et J.-C. Hourcade. 2004. Le taux dactualisation contre le principe de prcaution? Leons partir du cas des politiques climatiques. Lactualit Economique 80(1):41 65. MEEDDM (Ministre de lcologie, de lnergie, du Dveloppement Durable et de la Mer), Ministre de la Sant et des Sports, Dlgation Interministrielle lAmnagement du Territoire et lAttractivit Rgionale, Ministre de lAlimentation, de lAgriculture et de la Pche. 2009. Evaluation du cot des impacts du changement climatique et de ladaptation en France. Rapport de la deuxime phase. Paris. Organisation pour la Coopration et le Dveloppement Economique (OCDE). 2009. Adaptation au changement climatique et coopration pour le dveloppement. Paris. Najam, A., J. Sathaye, coordinateurs, C. Cocklin, T. Heller, J. Llanes-Regueiro, J. Pan, G. Petschel-Held, S. Rayner, J. Robinson, R. Schaeffer, R. Swart, Y. Sokona et H. Winkler. 2007. Sustainable Development and Mitigation. In Bert Metz, Ogunlade R. Davidson, Peter R. Bosch, Rutu Dave et Leo A. Meyer (Eds.). Climate Change 2007: Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, pp. 691-743. Cambridge : Cambridge University Press, Cambridge. Roman-Amat, B. 2007. Prparer les forts franaises au changement climatique. Rapport MM. les Ministres de lAgriculture et de la Pche et de lEcologie, du Dveloppement et de lAmnagement Durables. Dcembre. Schwartz, P., et D. Randall. 2003. An abrupt climate change scenario and its implications for United States [http://www.edf.org/documents/3566_AbruptClimateChange.pdf] Shalizi, Z., et F. Lecocq. 2009. To Mitigate or to Adapt: Is that the question? Observations on an Appropriate Response to the Climate Change Challenge to Development Strategies. World Bank Research Observer. doi;10.1093/wbro/lkp012. Smit, B., I. Burton, R.J.T. Klein, et J. Wandel. 2000. An Anatomy of Adaptation to Climate Change and Variability. Climatic Change 45:22351. Welzer, H. 2009. Les guerres du climat, Pourquoi on tue au XXI sicle. Paris : Gallimard.

41/89

Annexe A. Cot des impacts du changement climatique et de ladaptation en France. Rsum du rapport du groupe interministriel
Prpar par Baptiste Prissin Fabert (CEDD) Ce rapport (23), publi en septembre 2009, suit une dmarche sectorielle. Sans prtendre l'exhaustivit, dix secteurs cls sont identifis comme particulirement sensibles aux changements climatiques (CC). Une valuation des cots des impacts et des mesures d'adaptation associes est ralise pour chacun des secteurs diffrents horizons (2020, 2050, 2100) partir des scnarios polaires (optimiste / pessimiste) dfinis par le GIEC. Ces mesures d'adaptation ne prennent pas en considration celles qui seraient prises de faon spontane et indpendante par les acteurs socio-conomiques, mais concernent exclusivement les politiques publiques qui s'inscriraient dans le cadre d'un plan d'adaptation national. Les valeurs mentionnes dans le rapport doivent tre considres comme des ordres de grandeur et non comme des mesures prcises des cots de l'adaptation au CC. A ce titre, les auteurs estiment que l'agrgation des rsultats ne serait pas pertinente et ne prsentent ainsi que des valuations factuelles des impacts du CC et du cot de l'adaptation secteur par secteur. Cette analyse sectorielle dcline sur le territoire franais s'inscrit dans le cadre d'analyse des impacts fourni par le groupe 2 du GIEC et repris par le Banque mondiale dans son rapport 2010 sur le dveloppement qui fait d'une hausse des tempratures de +2C, un seuil au-del duquel des dommages incontrlables pourraient apparatre (cf. figure A1). Les tudes d'impacts accordent ainsi une place cruciale la ressource en eau dont l'volution la baisse provoquerait des tensions dans le secteur agricole, forestier nergtique et porterait atteinte la biodiversit. La hausse des tempratures aurait galement des effets sur la sant et modifierait en profondeur le secteur du tourisme. Enfin, l'accroissement des risques rsultant du CC aurait des consquences sur les secteurs des assurances, sur les infrastructures routires et plus largement sur la gestion des territoires. Ressource en eau: si la demande reste stable, un dficit de 2 milliards de m3 par an pour la satisfaction des besoins actuels de l'industrie, de l'agriculture et de l'alimentation en eau potable serait observ l'horizon 2050 (14% des prlvements actuels). Dans certaines des zones plus touches que d'autres (exemple: grand sud ouest) des conflits d'usage se multiplieraient et des dsquilibres majeurs des cosystmes mergeraient. L'adaptation passe alors ncessairement par une meilleure gestion de la consommation. Le CC n'est ici qu'un aspect des changements globaux qui concernent le monde de l'eau. Les stratgies engages dans la directive cadre sur l'eau, qui sont sans regret, reprsentent dj des dpenses trs importantes. Secteur agricole: l'augmentation des priodes de croissance des plantes et des concentration en CO2 favorise les rendements des cultures. Mais la prise en considration de l'accroissement des vnements extrmes, des variabilits inter annuelles, des risques sanitaires et de la baisse de la disponibilit en eau peuvent nuancer fortement la hausse de rendement escompte. La multiplication d'vnements de type canicule 2003 pourraient coter en 2100 jusqu' 300 millions d'euros par an seulement pour le bl. La viticulture sera particulirement affecte par la modification des rendements avec une forte disparit rgionale (perte de 200 millions d'euros par an dans la zone mditerranenne). Des effets potentiellement ngatifs sur la qualit et la typicit des vins sont prvoir.

23

La version intgrale du rapport est disponible l'adresse suivante: http://www.ecologie.gouv.fr/Rapport-Evaluation-du-cout-des.html

42/89

Figure A1 : Impacts fondamentaux selon la hausse de temprature moyenne plantaire (GIEC, 2007)

Secteur forestier: A court terme, les gains de productivit lis la fertilisation carbone pourraient contrebalancer, en partie au moins, les pertes possibles lies au dprissement, la scheresse, aux incendies etc. A moyen et long terme, les impacts devraient tre importants. Pour les feux de forts, l'ala devrait s'aggraver dans les territoires dj exposs et se propager vers le nord (et en altitude). Risques naturels et assurances: les dommages sur les logements dus au retrait-gonflement des sols argileux, comme consquence de l'augmentation des frquences des canicules pseront plus d'un milliard d'euros en 2100, contre deux cents millions aujourd'hui. Si l'urbanisation dans les zones risques se poursuit, les cots pourraient tre multiplis par cinq. La remonte du niveau de la mer pourrait coter plusieurs dizaines de milliards d'euros l'chelle du sicle pour la seule rgion Languedoc-Roussillon. Le cot des dommages lis aux inondations par dbordement de cours d'eau pourrait augmenter galement. Energie: le CC devrait s'accompagner d'conomies d'nergie en hiver (moins de chauffage) mais de nouveaux pics de production grer pendant la saison chaude (plus de climatisation). De plus, il faut prvoir une baisse de productivit de l'ordre de 15% des centrales hydrolectriques en raison des tensions sur la ressource en eau. Sant: certaines consquences du CC pourraient s'avrer bnfiques en raison de la baisse de la mortalit en hiver due au froid. Mais la plupart de ses effets seraient plutt nfastes. Le cot social des dcs prmaturs de la canicule est estim 500 millions d'euros. Sans mme parler des pertes humaines, les inondations ont un cot humain au travers du stress post traumatique qui fait suite une catastrophe comme l'a montr la prise en charge des victimes des inondations du Gard.

43/89

Tourisme: la dgradation du confort climatique en t devrait concerne l'ensemble de la France mtropolitaine, sauf le nord ouest et les alpes. A l'horizon 2100 l'impact sur le chiffre d'affaire estival devrait tre significatif. En hiver, la diminution du manteau neigeux rduira la fiabilit de l'enneigement (55 stations / 143 restent viables avec un rchauffement de 4C). Infrastructures de transport: le CC pourrait rendre ncessaire des adaptations des infrastructures routires, pour pallier par exemple l'accroissement des alas gravitaires. La submersion marine de certains tronons provoquerait des dommages estims deux milliards d'euros Biodiversit: des signes de modification de la biodiversit en raison du CC sont dj observables. Les services rendus par la biodiversit sont estims 900 euros par hectare de fort et 300 euros par hectare de prairie (source: rapport CAS, 2009). Ces ordres de grandeurs montrent qu'il existe une perte conomique moyen terme la diminution ou la disparition de certains services de production et de rgulation des cosystmes (forts de htre du sud et de l'ouest par exemple). C'est pourquoi, la prservation d'cosystmes naturels choisis peut constituer une action d'adaptation en tant que telle. Territoires: les notions de transition vers le changement et d' apprentissage la vulnrabilit sont centrales pour saisir les enjeux locaux de l'adaptation. Pour accompagner les territoires dans leur stratgie d'adaptation, la meilleure connaissance du CC et l'organisation des comptences joueront un rle majeur. Il est galement ncessaire de prendre la mesure des rythmes sociaux qui permettront une volution sans rupture vers de nouveaux modes de vie.

44/89

Annexe B. Du partage global entre adaptation et attnuation

Prpar par Franck Lecocq (AgroParisTech et INRA) Le rapport a considr ladaptation de manire autonome. Mais ladaptation nest quune composante de la stratgie de lutte contre le changement climatique. A ce titre, adaptation et attnuation sont lies. Deux niveaux doivent ici tre distingus. En premier lieu, adaptation et attnuation peuvent tre lies au niveau technique du projet ou de la politique. Par exemple, installer un climatiseur dans un btiment le rend moins sensible aux pisodes de canicule, mais augmente la demande lectrique et les missions de GES. Dans ce cas, adaptation et attnuation sont des substituts. Mais adaptation et attnuation peuvent aussi tre des complments au niveau du projet. Par exemple, raliser une plantation grande chelle est susceptible damliorer le climat local tout en retirant du dioxyde de carbone de latmosphre via la photosynthse. En second lieu, adaptation et attnuation sont lies au niveau global. En effet, lefficacit des actions dadaptation dpend souvent de leffort global dattnuation. Par exemple, le montant des investissements ncessaires pour dvelopper la lutte contre les incendies de fort dans une rgion telle que la Bourgogne ou le Limousin va dpendre de la manire dont augmentent lintensit et la frquence des scheresses, et donc de leffort dattnuation qui aura t ralis. Dans un tel contexte (24), le niveau optimal dattnuation et le niveau optimal dadaptation ne peuvent plus tre dtermins sparment (Kane et Shogren, 2000, Lecocq et Shalizi, 2007) Par consquent, il est important quau minimum la ngociation sur lattnuation soit informe des dveloppements sur les cots de ladaptation. Ce lien est dautant plus important que lincertitude sur les bnfices de ladaptation est en gnral plus importante que lincertitude sur les bnfices de lattnuation. En effet, ladaptation rduite en gnral les dommages du changement climatique dans une rgion particulier et/ou un secteur particulier. A linverse, en limitant la concentration atmosphrique en gaz effet de serre, lattnuation rduit tous les impacts, quels quils soient et o quils se produisent. Or lincertitude sur les impacts du changement climatique est dautant plus importante que lon sintresse des zones gographiques plus petites (GIEC, 2007). Par consquent, les bnfices dune action dadaptation sont en gnral plus incertains que les bnfices dune action dattnuation. Rfrences Groupement Intergouvernemental sur lEtude du Climat (GIEC). 2007. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. In M.L. Parry, O.F. Canziani, J.P. Palutikof, P.J. van der Linden, and C.E. Hanson (Eds.) Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the IPCC. Cambridge : Cambridge University Press. Kane, S., et J.F. Shogren. 2000. Linking Adaptation and Mitigation in Climate Change Policy. Climatic Change 45:75102. Lecocq, F., et Z. Shalizi. 2007. Balancing Expenditures on Mitigation of and Adaptation to Climate Change: An Exploration of Issues Relevant to Developing Countries. Policy Research Working Paper 4299. Washington, D.C.: World Bank.

O le bnfice marginal de ladaptation dpend du niveau dattnuation et o, symtriquement, le bnfice marginal de lattnuation dpend du niveau dadaptation.

24

45/89

Annexe C : Ladaptation des infrastructures nergtiques au changement climatique

Prpar par Boris Solier (universit Paris-Dauphine, PREC) et Maria Mansanet-Bataller (Mission climat de la Caisse des Dpts) (25) C1. Introduction En dpit des diffrentes actions entreprises pour limiter les missions de gaz effet de serre, certains effets des modifications du climat apparaissent tre invitables moyen terme, en raison de linertie de la machine climatique. La temprature moyenne devrait augmenter en France, de mme que la frquence ainsi que lintensit des vnements mtorologiques extrmes. Nos socits vont par consquent devoir sadapter aux nouvelles variables climatiques afin den annuler les effets ngatifs et de tirer parti des effets positifs. Une partie importante de ladaptation va concerner les mesures mises en place pour garantir le fonctionnement des infrastructures existantes, qui ont des dures de vie gnralement longues de lordre de plusieurs dizaines dannes et qui de fait subiront les premires modifications du climat. Le secteur nergtique, lment moteur de lconomie, est compos de nombreuses infrastructures permettant de produire, de stocker et de transporter lnergie sur le territoire. Les barrages hydrolectriques sont construits pour une dure suprieure 100 ans, les centrales de production dlectricit thermique au charbon et au nuclaire quant elles fonctionnent sur une priode denviron 50 ans, tandis que les infrastructures de transport (lignes haute tension, oloducs) possdent une dure de vie de 40 ans, et les raffineries dune vingtaine dannes. Ces infrastructures vont tre impactes de diffrentes manires par le changement climatique, modifiant de la sorte les conditions de production et de consommation de lnergie. Cest la raison pour laquelle il parat intressant dtudier les stratgies dadaptation qui sont applicables ce secteur, lobjectif tant de garantir lquilibre entre loffre et la demande dnergie, tout en prservant un certain degr dindpendance nergtique. La vulnrabilit des infrastructures nergtiques sest dj manifeste lors dvnements climatiques extrmes rcents (tempte de 1999, canicules des annes 2003 et 2006) o de nombreuses interruptions de services sont apparues. Concernant les impacts venir, une grande partie va tre lie aux modifications induites par le changement climatique dans le cycle de leau. Le secteur nergtique est en effet fortement dpendant de la ressource en eau, que ce soit au niveau de la production (pour les besoins de refroidissement des centrales lectriques) ou pour le transport (avec par exemple lacheminement des produits raffins par voies fluviales). Au regard des prvisions climatiques et sur la base des technologies existantes, on doit globalement sattendre des conditions plus difficiles de production de lnergie en t, tandis que dans le mme temps, la demande pourrait augmenter significativement. Nanmoins, la vulnrabilit des infrastructures dpendra en grande partie de leur localisation sur le territoire, tant les impacts seront diffrents dune rgion lautre. Do limportance damliorer les mthodes de rgionalisation des modles afin de disposer de prvisions du climat plus petites chelles. Au final, le changement climatique pnalisera certaines sources de production dnergie et en favorisera dautres, suscitant une redistribution de la production la fois entre les diffrents modes mais galement sur le territoire. Lambition de cet article est de montrer que malgr les incertitudes qui psent sur la prvision des impacts du changement climatique, il est possible dadapter ds prsent les infrastructures existantes. Nous tudierons dans un premier temps la vulnrabilit des infrastructures nergtiques aux changements climatiques. Aprs avoir pass en revue les impacts mentionns dans la littrature scientifique, nous analyserons plus en avant la vulnrabilit des infrastructures de production,
25

Les auteurs tiennent remercier Claude Laveu de Edf pour sa prsentation au groupe de travail adaptation au changement climatique et infrastructures et pour sa relecture attentive de cette annexe.

46/89

de stockage et de transport de lnergie en France. Pour ce faire, nous partirons des prvisions issues de la rgionalisation par Mto-France et lIPSL de deux scnarios du GIEC (A2 et B2). Ltude sera poursuivie dans une seconde partie par lexamen des mesures dadaptation envisageables pour le secteur de lnergie. Nous distinguerons dans cette section les actions qui peuvent tre prises court et moyen terme, des mesures durgences retenues en priodes de crise. C2. Infrastructures nergtiques : Impacts climatiques et vulnrabilit Les systmes nergtiques se composent dun grand nombre dinfrastructures qui sont plus ou moins sensibles aux variables climatiques. Lampleur des impacts du changement climatique sur les infrastructures nergtiques dpendra du type dinfrastructure considr et de la localisation de linfrastructure sur le territoire. Certaines sources de production dnergie, linstar des cellules photovoltaques, pourront tre favorises par les modifications du climat. En revanche, les installations de production qui sont fortement dpendantes de la ressource en eau seront certainement pnalises, notamment si elles se situent l o les augmentations de tempratures seront les plus fortes. C2.1. Les impacts du changement climatique sur les infrastructures nergtiques : revue de la littrature Ltude des impacts du changement climatique sur les infrastructures nergtiques est base sur un certain nombre de rapports et dtudes issus de divers organismes et centres de recherche. Cette section rsume ainsi les principaux impacts mentionns par ces tudes en termes de production, de distribution et de transport de lnergie. Si un impact donn du changement climatique (par exemple laugmentation de la temprature) sur un type dinfrastructure peut tre commun plusieurs territoires, la vulnrabilit du systme nergtique aux changements climatiques varie dun territoire un autre en raison des divergences dans les mix nergtiques et dans lintensit des modifications du climat. Pour le continent europen, le rapport prpar par le Met Office Hadley Centre (26) identifie quelques 160 processus de production lis lnergie, puis dtermine la sensibilit de ces processus la mtorologie et au climat et enfin classe les processus par ordre dimportance des impacts. Il est intressant de noter que plus dun tiers de ces processus sont plutt sensibles aux tempratures et beaucoup sont sensibles aux vents et prcipitations, au niveau de la mer et au niveau dhumidit du sol. Par ailleurs, le rapport du groupe interministriel sur les impacts du changement climatique en France (2008) a identifi les diffrentes variations du climat potentielles ainsi que les impacts sur le secteur nergtique. A chaque impact attendu a t associ une probabilit de survenance (de faible leve) et une gravit pour le secteur concern en cas de ralisation. Le Tableau C1 ci-aprs prsente les principaux impacts attendus en Europe de lOuest : Limpact du changement climatique sur la demande dlectricit a galement t tabli en dehors des frontires de lEurope. Une illustration de la corrlation entre le climat et la demande dlectricit a ainsi t mise en vidence au travers dun rapport prpar par la California Energy Commission et lAgence de Protection Environnementale de Californie (2006). Ce rapport fait tat dimpacts directs de la hausse des tempratures moyennes sur la demande dlectricit en Californie.

26

Met Office Hadley Centre est lquivalent de Mto France pour le Royaume-Uni

47/89

Tableau C1 : Impacts du changement climatique sur le secteur nergtique en Europe de louest Dommages directs aux infrastructures de production nergtique causs par le gel, les affaissements, les inondations et vents puissants Manque deau de rivire pour le refroidissement des centrales lectriques (et mise en conformit plus difficile concernant la temprature de leau de sortie du circuit de refroidissement) Critres de construction offshore modifis pour prendre en compte le changement climatique Risques dinondation des centrales nuclaires ctires cause de la monte des eaux et des raz-de-mare Production dnergie Des tempratures plus chaudes signifient une rduction de la densit de lair utilis pour la production des centrales gaz cycle combin (CCGT) provoquant une baisse de lefficience de ces centrales Changements dans la production olienne et la disponibilit du parc olien Recours davantage de biomasse pour la combustion Production des usines marmotrices affecte par la monte des eaux et des raz-demare Possibilit de dveloppement des sources dnergie solaire avec la baisse des prcipitations et le recul de la couverture nuageuse Diminution de la rserve en eau des barrages hydrauliques avec la rduction de la dure denneigement et des prcipitations Ncessit de rduire lintensit du courant qui passe par des cbles enterrs du fait de tempratures plus chaudes et de sols plus secs Critres renforcs pour lintensit du courant qui peut passer par des cbles de transmission de courant lectrique suspendus afin de limiter laffaissement des cbles sous leffet de la chaleur et Dommages directs aux infrastructures de transport et de fourniture dnergie causs par le gel, les affaissements, les inondations et vents puissants : pylnes lectriques bas voltage (pylnes en bois) en Irlande en cas de temptes et fondations des pylnes lectriques Difficult du transport par voie fluviale des produits ptroliers et fossiles du fait de lasschement des rivires Changements dans la saisonnalit (demande accrue lt et en baisse lhiver du fait de tempratures plus douces) modifiant les besoins dapprovisionnement et les calendriers de maintenance des centrales : demande additionnelle lt (jusqu Demande +20-25% dici les annes 2080 ne serait-ce que pour lair conditionn pour dnergie Londres) pouvant causer des surcharges ou des blackouts si les investissements ncessaires pour des moyens de production supplmentaire en pointe ne sont pas entrepris Source : Mission Climat de la Caisse des Dpts daprs Met Office (2006), SNIFFER (2007) et London Climate Change Partnership (2002), MEEDDAT, ONERC (2008).

Transport fourniture dnergie

48/89

Ainsi, la Figure C1 met en relation les tempratures quotidiennes moyennes et la demande dlectricit (en MWh). La rgression montre une courbe en U . Si les tempratures baissent, les besoins de chauffage augmentent et il y a une utilisation plus intensive de llectromnager. Si les tempratures augmentent, les besoins en climatisation augmentent assez rapidement. Figure C1 : Demande dlectricit en Californie et variation des tempratures quotidiennes
Demande dlectricit (MWh)

10

15

20

25

Temprature quotidienne moyenne ( C)

Source : California Climate Change Center (2006). Figure C2 : Puissance appele en pointe en Californie et variation des tempratures quotidiennes maximales en t
Pic de puissance appele (MW)

25

30

35

Temprature quotidienne maximale en moyenne ( C)

Source : California Climate Change Center (2006).Si la demande augmente progressivement en raison de llvation des tempratures moyennes, les journes de fortes chaleurs vont se traduire par des priodes de pointe dans la demande dlectricit. La Figure C2 met en relation la temprature quotidienne maximale sur les mois dt (juin septembre) et, cette fois, les pics de puissance appele. A partir de cette observation, il apparat que pour un degr de temprature supplmentaire, une capacit additionnelle de 1 100 MW en pointe est ncessaire pour rpondre la demande accrue, soit lquivalent dune centrale nuclaire moyenne. En France, le gestionnaire du rseau de transport

49/89

de llectricit (RTE) estime quune baisse de la temprature de 1C en hiver se traduit par une augmentation de la puissance appele de 2100 MW, tandis quune hausse de 1C en t entrane une demande additionnelle de lordre de 500 MW (27). Ces lments ne peuvent nanmoins pas tre transposs directement au cas de la France tant les impacts potentiels du changement climatique et la structure de lindustrie nergtique (mix de production nergtique, emplacements) sont idiosyncratiques. Cependant, ils permettent didentifier certains impacts potentiels que les acteurs de la filire nergtique franaise ont le plus souvent galement relevs et pour lesquels ils ont mis en place des scnarios de rponse de crise ou des solutions dadaptation appropries. La partie suivante sintresse donc au cas franais et limpact du changement climatique sur les infrastructures nergtiques et lquilibre offre demande dlectricit. C.2.2. Les impacts du changement climatique sur les infrastructures de production, de transport et de stockage de lnergie Le changement climatique se traduira par des consquences physiques sur les infrastructures en tant que telles et influencera leur mode dutilisation, dexploitation et de gestion. La comprhension de ces impacts sur une infrastructure donne passe donc par lanalyse dun large ventail de facteurs, tels que la situation gographique, llvation topographique, ainsi que la vtust, lutilisation et les caractristiques de construction des infrastructures tudies. Il est donc indispensable davoir une bonne connaissance des impacts climatiques prvus pour la zone gographique tudie et partant, dutiliser les rsultats tirs des modles climatiques. Les modles prsents dans le 4me Rapport dvaluation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC, 2007) visant prvoir les impacts du changement climatique sont des modles globaux (au niveau de la plante). Ils utilisent diffrentes hypothses de croissance conomique, des missions des gaz effet de serre, de la population, notamment pour laborer des scnarios futurs plausibles. Cependant, pour complter les modles globaux et parce que les impacts varient des chelles plus petites, il existe galement des modles rgionaux qui couvrent une partie du globe plus haute rsolution, soit par un systme de zoom, soit parce quils ont une extension gographique limite une zone particulire. Ces modles possdent une meilleure rsolution spatiale (20 50 km) sur la zone dintrt et simulent mieux les processus physiques rgionaux ainsi que les vnements mtorologiques extrmes (vents forts, canicules, vagues de froid, scheresses, pluies intenses). Pour notre analyse, et linstar du rapport de Climpact (2005), nous allons considrer la rgionalisation de deux des scnarios du GIEC (A2 et B2), ralise par Mto France et lIPSL, pour lensemble du territoire mtropolitain franais. Ces deux scnarios du GIEC prvoient une augmentation des tempratures moyennes avec une faible rduction de prcipitations annuelles en France. En se fondant sur ces scnarios, les modles de Mto France et de lIPSL estiment que, dici 2070-2099, les tempratures moyennes annuelles en France pourraient augmenter de 2C 3,5C par rapport aux niveaux de 1960-1989 dune part et que les prcipitations pourraient tre lgrement suprieures en hiver et sensiblement rduites en t dautre part. Des rsultats plus prcis sont montrs dans le Tableau C2.

27

RTE, Bilan prvisionnel 2009

50/89

Tableau C2 : volution moyenne attendue des prcipitations et des tempratures en France pour la priode 2070-2099 par rapport la priode 1960-1989
Tempratures Scnario B2 Scnario A2 Prcipitations Scnario B2 Scnario A2 -5 % 0 -10 % 0 0 +10 % +5 +20 % -25 -5 % -35 -20 % Moyenne annuelle 2 2,5 C 3 3,5 C Hiver 1,5 2 C 2,5 3 C t 2,5 3,5 C 4 5 C

Source: Climpact (2005) Comme nous venons de le voir, le systme nergtique franais est compos dun grand nombre dinfrastructures physiques destines la production au stockage et au transport de lnergie sur le territoire. Or ces infrastructures vont tre impactes de diffrentes manires par les changements climatiques venir. Les centrales thermiques ont des dures de vie gnralement longue et subiront donc les effets des changements climatiques qui surviendront de faon invitable dans 20 ou 30 ans. Les centrales nuclaires par exemple ont une esprance de vie de lordre de 50 ans et la dure moyenne entre le dbut de la construction et la connexion effective au rseau est denviron 7 annes (28), laquelle sajoute le dlai de conception. En outre, si on prolonge la dure de vie des centrales nuclaires 60 ans, alors plus de la moiti des racteurs seront encore en fonctionnement lhorizon 2045. Toutefois, lautorit de sret nuclaire (ASN) na pas encore donn son feu vert pour quune telle mesure soit tendue lensemble des centrales en activit. Au contraire, les units de production dnergies renouvelables telles que les oliennes et les cellules photovoltaques ont une dure de vie beaucoup plus courte et requirent moins de temps pour leur construction. Il sera ncessaire de prendre en compte ces lments afin de dterminer le moment opportun dentreprendre des mesures dadaptation. Impacts sur la production dnergie Les impacts des modifications du climat sur la production dnergie des centrales thermiques sont de plusieurs natures et concernent aussi bien laugmentation de la temprature que les changements qui interviendront dans le cycle de leau. Tout dabord, laugmentation de la temprature moyenne va probablement entraner une baisse de rendement des centrales gaz cycle combin et notamment des turbines gaz, via le rchauffement de lair. Il ne faut nanmoins pas oublier que laugmentation de la temprature drive des modles climatiques rgionaliss pour le territoire franais nest pas homogne. Ainsi, comme le montre la Figure 3, limpact sur les infrastructures nergtiques dpendra en grande partie de leur localisation. On constate que si la temprature moyenne devrait augmenter sur tout le territoire, les rgions du Centre et de lOuest de la France connatront les augmentations les plus fortes (jusqu 6C). Par consquent, technologies constantes, les installations de production et de transport dnergie situes dans le couloir rhodanien, ainsi que le long de La Garonne et de la Loire seront exposs des augmentations de tempratures suprieures la moyenne du rchauffement attendu.

28

Calcul de lauteur daprs le rapport du CEA, ELECNUC, Nuclear power plants in the world, 2008.

51/89

Figure C3 : Infrastructures nergtiques et augmentation des tempratures en France pour la priode 2070-2099, selon le scnario A2 du GIEC

Oil power plant Gas storage Gas storage in project Gas field CO2 storage in project Entrance / Exit Combined cycle gas turbine Methane Terminal Coal-fired power plant Nuclear power station Nuclear wastes storage

Source : Mission climat daprs lobservatoire de lnergie et Mto France Dautre part, une grande partie des impacts du changement climatique sur la production nergtique sera provoque par les changements du cycle de leau. A titre dexemple, les enjeux qui entourent la disponibilit des rserves en eau sont essentiels pour la production lectrique puisque leau est un lment indispensable la production dlectricit des centrales thermiques flamme ou nuclaires dune part et la production dlectricit hydraulique dautre part. En effet, en France, o 77 % de llectricit brute est produite partir du nuclaire et o 11 % environ provient des barrages hydrauliques (29), les besoins en eau du secteur nergtique apparaissent tre consquents. Ainsi, plus de 70 % des eaux de surface passent par une infrastructure de production dnergie. Or le drglement climatique va modifier en profondeur le cycle de leau et renforcer la rivalit dans ses usages. Au premier plan des volumes deau prlevs (Figure C4) on trouve les secteurs de lnergie et de lagriculture. On peut noter quen raison de cette dpendance des installations de production nergtiques lgard de leau, la plupart dentre elles, indpendamment de leur nature, sont donc situes en bordure de rivire et sur le littoral.

29

MEEDDM, bilan nergtique de la France pour 2008, 2009.

52/89

Figure C4 : Rpartition des volumes deau prlevs par usage en France en 2006 (milliards de m3)
Eau potable (5,9)

Industrie (2,9)

Production d'nergie (19,1) Irrigation (4,8)

Source : Agence de leau, SOeS, 2008 La modification du cycle de leau va de fait riger plusieurs obstacles la production dlectricit. Le premier problme qui se pose est celui de la quantit. Le changement climatique va probablement rduire les disponibilits en eau et provoquer des cas de scheresse des rivires, ce qui constitue un risque pour le refroidissement des condenseurs des centrales et tend accrotre la rivalit dans les usages de leau. Puisque les prlvements deau et les dbits ncessaires au refroidissement des centrales varient fortement selon la technologie considre, la vulnrabilit la diminution du dbit des rivires dune installation dpendra notamment de la technologie utilise. Pour les centrales nuclaires par exemple, pour produire le mme kilowattheure, une centrale fonctionnant en circuit ouvert dune part ncessitera des dbits deaux beaucoup plus importants et dautre part entranera une augmentation de la temprature des cours nettement suprieure celle obtenue avec une centrale monte en circuit ferm et assortie dun systme arorfrigrant (tours). A linverse, les inondations quant elles menacent directement la scurit des infrastructures nergtiques. Le risque dinondation par dbordement cest dj concrtis sur le site nuclaire du Blayais en Aquitaine lors de la tempte de 1999 o la digue de protection sest avre tre insuffisante. Nanmoins ce risque vaut galement pour les raffineries qui sont situs en bordure de littoral. Le second problme est celui de la qualit de leau. En effet, leau qui sert au refroidissement des centrales est rejete sous forme gazeuse (dans lair) ou liquide (dans la rivire ou la mer). Dans ce dernier cas, la temprature de leau la sortie de la centrale peut atteindre des valeurs leves, avec un diffrentiel qui varie selon la technologie de refroidissement. Si cette lvation de tempratures peut tre source dexternalit positive, comme cest le cas pour le site nuclaire du Tricastin o leau chauffe par la centrale permet dalimenter les bassins de la ferme aux crocodiles de Pierrelatte, elle peut savrer dangereuse notamment pour la biodiversit au-del de certains seuils. Aussi, la rglementation impose une temprature maximale des eaux cyprinicoles en aval des centrales de 28C (Arrt du 26 novembre 1999). Par consquent, laugmentation de la temprature la surface de la mer, ainsi que des cours deau, induite par le changement climatique va compromettre le respect de la rglementation et peut se traduire par des discontinuits dans le fonctionnement des centrales. Nanmoins et comme nous le verrons dans la troisime partie, des drogations peuvent tres accordes par lEtat (conformment la directive europenne 2006/44/CE modifiant la directive 78/659/CE). Ces drogations se sont avres tre indispensables lors de la canicule de 2003 ou plusieurs centrales, limage de celle du Tricastin, nont pu satisfaire au critre de la temprature pendant les vagues de chaleurs.

53/89

Les nergies renouvelables seront galement impactes par les modifications du climat. Au premier plan, on trouve la production dhydrolectricit qui est fonction la fois du niveau de remplissage des barrages ainsi que des coulements pour la production des centrales au fil de leau. Or le changement climatique va accentuer les phnomnes extrmes et donc augmenter la pluviomtrie dans les zones humides et la rduire dans les zones sches, ce qui modifiera les taux de remplissage des barrages hydrauliques et surtout leur saisonnalit. La Figure C5 montre paralllement le nombre conscutif de jours secs en t sous le climat actuel et selon les prvisions pour la fin du XXIe sicle. On constate notamment que dans la rgion Rhne-Alpes, ce nombre augmente considrablement puisquil passe de moins de 15 jours avec le climat actuel, une fourchette de 20 25 jours la fin du XXIe sicle. De la sorte, comme le souligne le rapport de Juin 2008 du groupe interministriel sur les impacts du changement climatique, un asschement des eaux de surfaces et des nappes phratiques va entraner une diminution des rserves contenues dans les barrages et donc de la production lectrique. Figure C5 : Nombre maximum de jours secs conscutifs en t selon le modle ARPEGE
Climat actuel Prvisions pour la fin du XXIme sicle

Source: Observatoire de lnergie et IMFREX, Rapport final Enfin, le raccourcissement des priodes denneigement se traduira par une disponibilit en eau moindre en t. Dune manire gnrale, tout changement dans les variables naturelles de vent et densoleillement modifiera la production dnergie olienne et photovoltaque ainsi que la localisation de ces sites de productions. Impacts sur le transport et le stockage de lnergie Lorsquon considre les impacts du changement climatique sur la production dnergie, tant les changements moyens que les extrmes doivent tre pris en compte. A linverse, lanalyse des consquences des modifications du climat sur les rseaux de transport saborde plutt sous langle des vnements climatiques extrmes. En effet, si les rseaux ont une rsistance lambda un certain impact du climat, la survenance dun vnement extrme dpassant les moyennes anticipes provoquera une rupture de linfrastructure et des services rendus. De la sorte, les

54/89

mouvements de sols peuvent affecter lensemble des rseaux, i.e. les oloducs, gazoducs et les lignes lectriques. La multiplication des temptes et de leur ampleur, lapparition de vents violents sont autant de menaces pour les lignes lectriques ariennes. Tandis que les pics de chaleur font peser un risque de rupture sur les lignes lectriques enterres. Enfin, les crues ainsi que les tiages peuvent durablement compromettre le transport de produits raffins par voies fluviales. C.2.3. Les impacts du changement climatique sur la demande dlectricit Le rchauffement climatique va avoir un impact consquent sur la consommation dnergie et sur les infrastructures de production et de transport. Cet aspect du changement climatique est depuis longtemps pris en compte par les oprateurs nergtiques puisquil conditionne notamment le choix des infrastructures de production, de transport et de stockage de lnergie. Il est particulirement primordial dans le cas de llectricit, puisque cette dernire ne se stockant pas, llectricit produite doit tre tout moment gale celle consomme. Si cette identit nest pas vrifie, cest tout le rseau qui est menac, avec un cot du blackout potentiellement trs lev pour lconomie. Tout dabord, la demande dlectricit sera impacte par lvolution de la temprature de lair. En effet, comme le montrent Valor et al, (2001) lvolution de la demande dlectricit en Espagne est fortement corrle avec celle des tempratures. Aussi, en France, un hiver plus doux se traduit par des besoins en chauffage plus faibles et donc une consommation dlectricit et de gaz moindre. A partir du scnario A2 du GIEC, EDF estime 10 % la baisse du nombre de degrs-jour moyen de chauffage (30) en hiver lhorizon 2050. Tandis quun t plus chaud augmente la demande dlectricit due lusage plus tendu et intensif des appareils de climatisation. Nanmoins, en raison de la faiblesse du taux actuel dquipement en climatiseur de la France, llasticit de la consommation nergtique la variation de la temprature estivale reste encore relativement faible. Selon le bilan de RTE, la climatisation reprsentait en 2007 (dernire anne pour laquelle les donnes sont disponibles) une proportion nulle dans la consommation totale dlectricit du secteur rsidentiel. Mais cette part devrait sensiblement saccrotre en raison de laugmentation progressive des tempratures. Par consquent les rsultats de ltude de Valor et al. (2001) peuvent tre extrapols la France sous lhypothse que le climat futur franais ressemblera davantage au climat actuel en Espagne. Dautre part, il est important de rappeler que limpact de la hausse des tempratures sur la consommation dlectricit ne sera pas le mme selon les rgions. Les dpartements du Sud de la France devraient ainsi connatre des variations plus importantes de la demande en t en raison dun plus fort taux dquipement. Le changement climatique entranera par consquent une redistribution de la demande dlectricit sur le territoire. Enfin, on peut noter que laugmentation de lensoleillement se traduira galement par une diminution des besoins en lectricit en hiver du fait de la rduction des besoins dclairage et de chauffage des btiments. Le second facteur climatique qui aura un impact sur la demande dlectricit concerne les vnements climatiques extrmes, tels que les vagues de froids ou de chaleur, et renvoie la gestion de la demande de pointe. Si aujourdhui, les principaux problmes de fournitures de llectricit concernent environ 400 heures de lhiver, le changement climatique pourrait dplacer les pics de consommation les plus levs en t. En effet, si les tempratures moyennes vont sensiblement augmenter et se traduire par une hausse progressive de la demande dlectricit, la plus grande frquence, dure et intensit des journes de chaleurs, limage de la canicule de 2003, se traduiront par des augmentations fortes et soutenues de la demande en t. Ces priodes de fortes pointes reprsentent potentiellement un risque pour le rseau lectrique puisquelles vont ncessiter des augmentations soudaines de la production un
30

Les degrs-jours de chauffages indiquent le nombre de degrs infrieurs une temprature de rfrence (18C) qui ncessite de chauffer les btiments. Lorsque la temprature baisse, le nombre de degrs-jours augmente.

55/89

moment ou les conditions de production sont compromises. Par exemple, laugmentation de la temprature de leau complique le refroidissement des centrales thermiques classiques et nuclaires provoquant ainsi larrt ncessaire de certaines tranches. Par consquent, une rflexion profonde est ncessaire pour dterminer les mesures dadaptation qui doivent tre prises ds aujourdhui afin dassurer la prennit du fonctionnement des installations de production et de transport de llectricit durant ces vnements extrmes et limiter ainsi les tensions sur le rseau de transport et de distribution. C3. Les mesures dadaptation envisageables Notre analyse des infrastructures nergtiques se poursuit sur une question essentielle : quels aspects devons-nous prendre en compte pour que les mesures dadaptation deviennent envisageables ? On distingue pour ce faire les mesures dadaptation concernant loffre dnergie, de celles relatives la demande et aux mesures de gestion de crise. Nos conclusions reposent sur un cadre danalyse constitu des hypothses suivantes. C3.1. Cadre conceptuel Tout dabord, il est relativement bien connu que ladaptation est un sujet sensible plusieurs facteurs dincertitude. Deux types dincertitudes doivent notamment tre pris en compte lors du processus dcisionnel menant une action dadaptation : (i) lincertitude climatique, illustre par les diffrents scnarios prvisionnels et lie entre autres la croissance conomique, aux missions de gaz effet de serre et la croissance de la population ; (ii) lincertitude concernant les impacts du changement climatique sur les cosystmes et sur notre conomie (qui seront diffrents en fonction du futur scnario ralis) ainsi que leurs cots. Lincertitude climatique se traduit par le fait que les actions dadaptation ne peuvent pas tre identiques selon que lon considre une augmentation de la temprature moyenne de la Terre dici la fin du XXIe sicle comprise entre 1,1C et 2,9C (prvue par le scnario B1 du GIEC31, le plus optimiste) ou une augmentation comprise entre 2,4C et 6,4C (prvue par le scnario A1FI, le plus pessimiste). Par ailleurs, puisque les effets du changement climatique diffrent dun endroit lautre, les stratgies dadaptation, contrairement aux actions de mitigation qui ont le mme bnfice partout sur la plante, devront saligner avec la dimension locale. Il est donc ncessaire de disposer de modles climatiques rgionaliss. Des auteurs tels que Planton et al (2008) analysent les impacts du changement climatique au niveau rgional et plus prcisment limpact du changement climatique sur les vnements extrmes. Nanmoins il ne faut pas oublier que ce que ces modles rgionaux gagnent en rsolution spatiale, ils le perdent sur le nombre de simulations que chaque centre peut raliser. Les incertitudes lies ces modles rgionaux sont moins bien cernes car ces modles sont plus rcents et il nexiste pas encore assez de simulations pour les valuer. La deuxime hypothse considre dans notre tude concerne le fait que les scientifiques estiment que les impacts du changement climatique commenceront se faire sentir partir de 2030. En effet, comme le souligne la contribution du groupe de travail n1 au dernier rapport du GIEC, la dtection dun signal significatif dans les modles climatiques nest pas vidente court et moyen terme. Ils ne sont en effet pas en mesure de diffrencier une variation du climat due au cycle naturel, dune variation due au changement climatique pour la priode 2010-2030. Finalement, pour analyser les mesures dadaptation envisageables pour le secteur de lnergie, nous considrons uniquement les technologies existantes et nous estimons que les vnements actuellement considrs comme extrmes ( linstar de la canicule de 2003) peuvent devenir des vnements courants dans le futur.

31

GIEC, 4me rapport, 2007.

56/89

C.3.2. Ladaptation des infrastructures nergtiques Le principal objectif des options dadaptation est de prendre en compte ds maintenant les effets actuels et venir du changement climatique dans nos dcisions afin de limiter leurs impacts ngatifs et de maximiser leurs effets bnfiques. Ainsi, un objectif primordial est dassurer la scurit des personnes et des actifs. Concernant ladaptation des infrastructures nergtiques nous pouvons distinguer trois points dattaque : (i) ladaptation des infrastructures de production dnergie, (ii) ladaptation de la stratgie qui permettra dassurer lapprovisionnement de lnergie et (iii) le dveloppement de mesures pour mieux grer une situation de crise. Ladaptation des infrastructures de production dnergie Ltude de ladaptation des infrastructures de production dnergie ncessite de faire la distinction entre dune part les infrastructures existantes et dautre part la construction de nouvelles infrastructures. Dans les deux cas, les risques climatiques sont les mmes, les trois risques les plus importants tant laugmentation de la temprature de lair et de leau, qui peuvent provoquer un dysfonctionnement de linfrastructure, la diminution de la quantit deau disponible avec pour consquence une rduction de la capacit de production dnergie et laugmentation permanente ou temporaire du niveau de la mer et des cours deau, qui peuvent provoquer la submersion de linfrastructure. Les actions dactions dadaptation dure32 constituent une stratgie dj mise en uvre lheure actuelle pour adapter les infrastructures existantes. Cependant et parce que les effets du changement climatique tarderont se matrialiser encore pendant plusieurs dcennies (sous lhypothse de changement de climat avr partir de 2030), les investissements raliser durant cette priode de temps doivent viser prioritairement le dveloppement de nouvelles technologies (par exemple dans le cas des centrales nuclaires en favorisant le dveloppement des systmes arorfrigrants secs qui ne ncessitent aucune consommation deau, ni prlvements de dbits). En effet, des investissements prcipits dans des mesures dadaptation non-optimales accrotraient le risque de maladaptation. Ce risque est potentiellement trs lev lorsquon envisage la construction dinfrastructures de protection, principalement puisque lexistence dincertitudes concernant les scnarii climatiques qui vont se raliser crer un risque de sous-dimensionnement de la protection. Nanmoins, il faudra continuer grer les infrastructures de protection dj existantes. Dans le cadre des infrastructures nergtiques, la digue rige en protection de la centrale nuclaire du Blayais illustre bien ce phnomne. En effet, la suite de la tempte de 1999, une partie de la centrale lectrique a t inonde. Dimportants travaux de renforcement ont d tre entrepris et les paramtres hydrauliques extrmes ont t revus la hausse. Ceci tant dit, il demeure indispensable de dfinir, par une analyse prcise, le moment opportun pour raliser les investissements ncessaires ladaptation des infrastructures existantes. A priori, la mthodologie la plus approprie pour faire ce type danalyse pourrait tre celle des options relles. Selon Lautier (2003) les conditions dexistence des options relles sont au nombre de trois : lincertitude du contexte, la flexibilit dexercice doption et lirrversibilit de linvestissement. Linvestissement dans une infrastructure existante pour ladapter au changement climatique runit ces trois conditions. Nanmoins, il faudra approfondir ltude pour dterminer le cadre prcis danalyse et sassurer de sa viabilit. A notre connaissance, il nexiste pas encore dtude qui aborde le problme de ladaptation des infrastructures, nergtiques ou autres, au changement climatique partir de lapproche des options relles. En revanche, des mesures dadaptation douce peuvent dores et dj tre mises en place pour faciliter la rsilience du secteur nergtique existant. Ce type de mesure inclut les services dassurance ou les plans de gestion de crise que nous dtaillerons plus loin.
Ladaptation dure fait rfrence ladaptation qui implique un investissement financier important gnralement dans des infrastructures.
32

57/89

En ce qui concerne les nouvelles infrastructures, il est utile de prendre en compte des paramtres dadaptation dans lobjectif de minimiser dun ct les risques connus au moment de la construction de linfrastructure et de lautre les risques sur lesquels il y a une faible incertitude. Parmi ces mesures dadaptation, nous pouvons considrer tout dabord le dveloppement de nouvelles technologies. Linvestissement dans la recherche de nouvelles technologies plus rsilientes au climat futur anticip constitue en effet une forme dadaptation sans regret qui peut tre envisageable ds prsent : mme si leffet du changement climatique diffre de celui prvu par les modles, linvestissement et les connaissances tires de la recherche ne seront pas perdues. Ensuite, lexpansion de lutilisation des technologies dj existantes et plus adaptes aux perspectives de climat futur, prvu par les modles rgionaliss, peut elle aussi augmenter la rsilience future du secteur nergtique. Puis, pour adapter les infrastructures nergtiques un climat qui change, il peut tre utile de dvelopper et/ou dutiliser des nouvelles sources dnergie, telles que les nergies renouvelables (hors hydraulique) qui sont, comme nous avons pu le constater dans la partie I.3, moins sensible aux variations du climat. Dautre part, la construction de nouvelles infrastructures nergtiques nous permet de choisir leur localisation. Pour ce faire, des tudes visant minimiser les risques climatiques futurs faible ou moyenne incertitude par le choix de localisation devront tre ralises. Ce qui en soi est une forme dadaptation proactive. Planifier ds prsent la construction des infrastructures nergtiques constitue de la sorte une mesure dadaptation. Enfin, notons que les pouvoirs publics peuvent jouer un rle en dfinissant de nouvelles normes et critres techniques visant favoriser ladaptation des infrastructures. Ladaptation ncessaire pour assurer lapprovisionnement dnergie Le rle principal des infrastructures nergtiques est de garantir loffre dnergie un niveau permettant de maintenir, de faon permanente, lquilibre entre offre et demande dans le temps et lespace. Puisque le changement climatique aura un impact sur la demande dnergie, lquilibre offre-demande pourra tre perturb si des stratgies du ct de loffre ne se mettent pas en place. Dautre part, laugmentation de lintensit nergtique, qui provoque une dpendance de plus en plus importante de notre socit, oblige les producteurs rduire la frquence et la dure dventuelles interruptions provoques par lexcs de demande nergtique. Comme nous lavons vu prcdemment, les impacts du changement climatique sur la demande dnergie ne sont pas ngligeables, il est donc important de se prparer leur faire face. On sattend surtout une augmentation des tempratures aussi bien en hiver quen t, provoquant dans ce dernier cas une augmentation de la demande nergtique. Des stratgies dadaptation devront viser dun ct matriser la demande et de lautre augmenter loffre dnergie. Des mesures telles que linvestissement dans des nouvelles infrastructures pour augmenter la capacit de production dnergie, les politiques defficacit nergtique, ou les politiques qui visent provoquer une consommation plus responsable de lnergie, sont quelques exemples de stratgies dadaptation sans regret qui sont actuellement entreprises dans le secteur nergtique et qui doivent tre prolonges. Vine (2008) formalise les stratgies dadaptation de lapprovisionnement nergtique en les regroupant en quatre catgories : (i) stratgies pour rduire laugmentation des pics de demande, (ii) amliorer la capacit de production dnergie pour rpondre aux pics de demande, (iii) mettre en place des politiques de rduction des missions et accrotre le potentiel dadaptation et (iv) augmenter linvestissement dans la recherche et le dveloppement. Mesures de gestion de crise Si nous partons de lhypothse selon laquelle le climat futur peut tre tel que les priodes actuelles de crise (vagues de chaleur, temptes, ) deviendront plus courantes, il apparat utile danalyser les mesures prises lheure actuelle pendant ces priodes afin dtudier leur applicabilit en cas de rcurrence des crises. De la sorte, les pisodes de forte chaleur, survenus

58/89

au cours des mois daot 2003 ou encore de juillet 2006, constituent une illustration intressante des actions durgences qui ont t entreprises afin dassurer la continuit dans la production dlectricit et la prennit du rseau. La canicule de 2003 constituait en effet lt le plus chaud survenu depuis plusieurs dcennies en France. Les vagues de chaleur qui ont frapp lEurope ont notamment perturb la production et le transport de llectricit sur le continent. En France, ces vagues de chaleur ont entran simultanment des difficults de fonctionnement du parc de centrales thermiques flamme et nuclaires ainsi quune forte augmentation de la puissance appele sur le rseau (avec un pic 52700 MW, daprs le Ministre de lconomie, 2003). Du ct de la production, ce sont essentiellement les augmentations de la temprature des cours deau qui ont suscit des pertes de production, via la difficult de refroidir les centrales. Les autres paramtres qui ont jou ont t laugmentation de la temprature de lair, qui concerne davantage les centrales thermiques flamme que nuclaire, ainsi que les baisses de dbits des cours deau. Laugmentation considrable de la demande, notamment dans les rgions du Sud, a par ailleurs mis mal le rseau de transport et de distribution de llectricit puisque llvation des tempratures des lignes associes comportait un risque de rupture. Laugmentation de la temprature dans les rseaux souterrains de distribution de la ville de Paris a ncessit dautre part des coupures de courants. De la sorte, en juillet 2006, plus de 2870 incidents ont t enregistrs par EDF dans les rseaux souterrains de la rgion parisienne et Sud-est. Ct demande, cest en priorit les besoins de climatisations et de froid qui ont soutenu la puissance appele. Par consquent, des mesures de gestion de crise ont donc t mises en place pour garantir lquilibre offre-demande dlectricit et limiter ainsi le cot de dfaillance en cas darrt dinstallations. Les principales mesures utilises pour faire face la canicule de 2003 ont port la fois sur la demande et sur loffre dlectricit. En ce qui concerne la demande, loprateur historique de llectricit en France a fait appel aux gros consommateurs industriels avec lesquels il avait conclu au pralable des contrats EJP (effacement les jours de pointe). Cette dmarche a ainsi permis dconomiser environ 1500 MW de capacit de production. EDF a galement jou sur la communication pour sensibiliser le public aux risques de laugmentation de la demande lectrique pour la stabilit du rseau, ce qui a permis de rduire la consommation de manire ponctuelle mais significative. Cela dit, la demande dlectricit tant relativement incompressible court terme, le gros des mesures a donc t port sur loffre dlectricit. En premier lieu, EDF a ajust ses changes aux frontires en rduisant ses exportations de courant et en augmentant fortement ses importations. On peut toutefois noter que le solde commercial est rest positif tout au long du mois daot. Loprateur a par ailleurs procd des achats dlectricit sur le march amont, de lordre de 2800 MW. Cette possibilit tant nanmoins limite en raison de la dimension gographique de la canicule qui a affect lensemble des pays dEurope de lOuest. Afin de parer aux coupures de courants, EDF a fait appel sa Force dIntervention Rapide dElectricit (FIRE), cre en 2000, qui a install environ 700 MW de groupes lectrognes. Une telle mesure est importante puisquelle permet des actions rapides conscutives la ralisation dvnements extrmes. Enfin, la disposition qui a fait le plus dbat a t lattribution, sous laccord de lautorit de sret nuclaire (ASN), de drogations environnementales aux centrales thermiques et nuclaires. Ces drogations accordes au cas par cas visaient maintenir lexploitation des centrales en relevant les seuils de tempratures fixs pour les rejets deau en aval des installations. Au final, seules quelques centrales ont effectivement bnfici de cette mesure. Au final, on constate que la crise a t gre sans recourir des dlestages et ce en dpit de lexistence dun plan prvoyant les zones dconnecter en priorit. Ce plan a du reste t actualis pour loccasion. Ces mesures durgences ont donc permis le maintient de lquilibre offre-demande dlectricit avec un minimum de coupures mais ont reprsent un cot global de 300 millions deuros pour loprateur historique. A ce cot rgl par EDF, sajoute par ailleurs celui support par la collectivit du fait des pertes de productions et autres dgts causs par les

59/89

coupures momentanes. Il convient de rappeler ici que ces dispositifs ont t adopts dans lurgence et nont donc pas de fait t socialement et conomiquement optimaux. Laugmentation de la rgularit de ces vnements climatiques dans le futur requiert par consquent de mettre en place une vritable stratgie dadaptation des infrastructures nergtiques, afin de minimiser les pertes de production potentielles et partant les situations de dlestages. Une marge importante de progrs rside ainsi dans la rduction de la sensibilit des installations de production lectriques aux vagues de chaleurs. Concrtement, ladaptation du calendrier darrts des centrales se traduit dj par la mise en maintenance de faon prioritaire en t des centrales situes en bordure de rivires. Ce dispositif pourrait tre affin pour mieux tenir compte des prvisions climatiques et ainsi cibler davantage les centrales situes en bordure des cours deaux dont les tempratures devraient augmenter plus fortement. Une autre mesure pourrait consister prendre des contrats dapprovisionnements terme sur le march amont en prvision des priodes de fortes chaleurs. Mais, le prix du MWh pouvant tre potentiellement trs lev ces priodes, une telle mesure soulve la question des responsabilits dans la garantie de lapprovisionnement nergtique et du degr de dfaillance qui peut-tre socialement acceptable par la collectivit. En dfinitive, ladaptation des infrastructures lectriques au changement climatique ncessite danticiper quelles seront les modifications de lquilibre offre-demande compte tenu des prvisions climatiques et de choisir les mesures optimales mettre en place. C4. Conclusion Les changements climatiques attendus vont perturber lquilibre offre-demande dnergie sur le territoire franais, en particulier pour llectricit qui nest pas aisment stockable. Dune manire gnrale, la rivalit dans les usages de leau devrait fortement augmenter sous leffet des modifications du climat. Laugmentation de la temprature, qui sera diffrente selon les rgions, va perturber le refroidissement des centrales thermiques et nuclaires et augmenter la demande dlectricit en t pour les besoins de climatisation. Les principales priodes de pointes o le rseau est proche de la dfaillance, qui se situent actuellement en hiver, seront dplaces la priode estivale. Dautres paramtres climatiques vont intervenir, tels que laugmentation du nombre de jours secs dans la rgion Rhne-Alpes et lEst de la France qui va entraner une rduction de la production des barrages hydrolectriques et une diminution des rserves en eau disponible pour la production des centrales thermiques. A linverse, les sources dnergies renouvelables, telles que les oliennes ou les cellules photovoltaques, devraient moins tre impactes ngativement par le changement climatique, voire connatre une augmentation de leur productivit dans le cas de lnergie solaire, avec laugmentation des dures densoleillement. Lorsquil sagit de construire de nouvelles infrastructures nergtiques, linvestissement dans le dveloppement de nouvelles technologies rsilientes au climat futur espr merge comme une stratgie dadaptation sans regret. Il en va de mme en ce qui concerne linvestissement dans les nergies renouvelables, qui sont moins vulnrables aux variations climatiques attendues. Les choix de la localisation des infrastructures constituent galement une stratgie dadaptation qui doit tre encourage par le financement dtudes visant identifier les zones les moins risques. En revanche et compte tenu du fait que la plupart des infrastructures nergtiques seront encore prsentes lorsque les premiers effets du changement climatique apparatront, il apparat indispensable de les adapter aux risques climatiques identifis. Si lon suppose que les vnements climatiques qui sont extrmes sous le climat actuel deviendront plus frquents dans le futur, il est alors possible de systmatiser et damliorer les mesures prises aujourdhui pour grer ces crises. En ce sens, une stratgie efficace pourrait consister renforcer le calendrier darrts des centrales de production lectrique, pour teindre en priorit les tranches situes en bordures des cours deau dont les augmentations de tempratures en t seront les plus fortes. En dfinitive, toutes les stratgies permettant de maintenir, voire daugmenter, loffre dnergie et de rduire la demande apparaissent tre adaptes. De la sorte, linvestissement dans les

60/89

technologies des rseaux lectriques intelligents constitue une mesure optimale, puisque ces rseaux permettent de rduire la pression exerce sur lquilibre entre loffre et la demande dlectricit. En effet, ils rduisent fortement la demande dlectricit en priode de pointe par une meilleure gestion des quipements et soutiennent loffre en mutualisant les sources de production dcentralises. Dune manire gnrale, linvestissement dans des infrastructures de protection est rarement une stratgie efficace, notamment en raison des incertitudes sur lampleur des vnements extrmes.

C5. Rfrences California Climate Change Center. 2006. Climate Change and Electricity Demand in California. White Paper CEC-500-2005-201-SF, fvrier. CIA World Factbook. 2009. [https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/] Commission europenne, Directive 78/659/CEE et 2006/44/CE, relatives la qualit des eaux douces ayant besoin dtre protges ou amliores pour tre aptes la vie des poissons. Lautier, D. 2003. Les options relles: une ide sduisante, un concept utile et multiforme, un instrument facile crer mais difficile valoriser. Economies et socits, Srie conomie de lnergie, 9(2-3):403432. MEEDDAT, Direction des tudes conomiques et de lvaluation environnementale, ONERC, groupe interministriel impacts du changement climatique, adaptation et cots associs en France, document dtape, p 145-168, juin 2008. Met Office. 2006. Climate Change and Energy Management: A scoping study on the impacts of climate change on the UK energy industry. Natural Resources Canada. 2008. Climate Change Impacts and Adaptation: A Canadian Perspective. Climate Change Impacts and Adaptation Directorate Report. Neuman, J. E., et J.C. Price. 2009. Adapting to climate change: The Public Policy Response, Public Infrastructure. Resources For the Future, June. RTE. 2009. Bilan prvisionnel de lquilibre offre-demande dlectricit en France. Valor et Al. 2001. Daily air temperature and electricity load in Spain. American Meteorological Society. Vine, E. 2008. Adaptation of Californias Electricity Sector to Climat Change. Public Policy Institute of California.

61/89

Annexe D : Adaptation, gestion des risques et analyse cots bnfices : illustration sur le cas de la rgion Languedoc-Roussillon et de la monte du niveau de la mer
Prpar (33) par Stphane Hallegatte (CIRED, Mto-France) et Patrice Dumas (CIRED, CIRAD) Afin dillustrer lusage de lanalyse cot-bnfice pour ladaptation au changement climatique et la matrise des risques naturels, on va sintresser ici un exemple simple : quelles protections faudrait-il mettre en place pour protger les ctes de la rgion LanguedocRoussillon. Toutes les donnes ne sont pas disponibles pour ce travail, et cette tude na pour vocation que dillustrer une mthode, de proposer des ordres de grandeur et de les discuter. Cette illustration utilise la mthodologie propose dans Hallegatte et al. (2008a) et applique dans Hallegatte et al. (2008b) sur la ville de Copenhague. Elle se fonde ici sur les rsultats du sous-groupe Risques Naturels du Groupe Interministriel sur lvaluation des impacts conomiques du changement climatique (2009). Pour simplifier lanalyse, on va faire plusieurs hypothses simplificatrices, mais qui ne changent rien la mthode. Tout d'abord, on considre que toute la cte est potentiellement submerge, et qu'il n'y a pas de protections naturelles leves (falaise, cte rocheuse), ce qui est tout a fait acceptable pour la rgion. Ensuite, on va supposer en labsence de donnes plus prcises que la rgion dispose actuellement de protections, sous la forme de digues, naturelles ou artificielles, un niveau uniforme de 1m par rapport au niveau de la mer normal actuel. On suppose galement quon doit aujourdhui reconstruire ces digues, et quil faut donc dcider immdiatement de la hauteur que lon souhaite leur donner, sur lensemble du sicle jusquen 2100, et que cette hauteur sera homogne sur lensemble de la rgion. Dans lanalyse de ladaptation, il est essentiel de ne pas supposer que la situation actuelle, suppose ici avec des digues de 1m, est une situation optimale. Il est courant en effet que les niveaux de protection observs sur le terrain ne viennent pas dune analyse prcise des risques et dun choix politique explicite. Elles sont souvent le rsultat dun processus historique empirique de gestion des risques. On observe donc des situations dans lesquelles le niveau de risque peut tre trop lev, compar au niveau qui serait jug idal si une analyse de risque tait conduite, ou trop faible, c'est--dire avec des cots de protection trop levs par rapport un niveau optimal. Or, les stratgies dadaptation sont trs diffrentes selon que lon part dune situation idale, o le niveau de risque dinondation est sa valeur optimale, ou dune situation sous-optimale. Cette diffrence est illustre par le tableau D1. La situation relle aujourdhui est celle de la case 1, une situation o le risque nest pas forcment sa valeur optimale. Diverses dfinitions de ladaptation peuvent se reprsenter dans le tableau D1, qui se lit de la faon suivante : Le passage de la case 1 la case 2 est la rduction du dficit dadaptation , c'est-dire le passage dune situation sous-optimale une situation qui serait optimale en labsence de changement climatique. Le passage de la case 2 la case 4 est ladaptation proprement dite, c'est--dire linvestissement ncessaire uniquement en raison du changement climatique, pour passer dun tat optimal sans changement climatique un nouvel tat optimal avec changement climatique. Ce type dadaptation peut tre qualifi dadaptation stricte , et correspond aux actions qui ne seraient pas dsirables sans changement climatique, et qui deviennent dsirables uniquement parce quil y a un changement de climat.

33

Les auteurs remercient Gonri Le Cozannet (BRGM) et Sylvie De Smedt (MEDDM/DGPR) pour leurs commentaires sur une prcdente version de ce texte.

62/89

Le passage direct de la case 1 la case 4 est la trajectoire quil faudrait suivre en pratique, c'est--dire un passage de la situation actuelle sous-optimale sans changement climatique une situation optimale avec changement climatique. On peut qualifier cette adaptation dadaptation optimale . Enfin, le passage de la case 1 la case 3, c'est--dire le maintien du risque son niveau initial, peut tre qualifi dadaptation niveau constant . Ce type dadaptation niveau constant est souvent celui qui est analys dans la littrature scientifique, quand les auteurs partent tort du principe que la situation actuelle est optimale.

Tableau D1 : Diffrentes dfinitions de ladaptation

D1. Stratgie dadaptation considre dans cette analyse sur le Languedoc-Roussillon La gomorphologie du littoral dans la rgion est celle dun systme lagunaire avec des lidos sparant la mer des tangs, qui s'tendent entre quelques formations rocheuses (par exemple le lido de Stes Marseillan entre les formations calcaires et volcaniques du nogne d'Agde et les calcaires secondaires du Mt St Clair Stes). Plus au sud, (Pyrnes Atlantiques), c'est une cte faite de falaises et de plages de poche. Les lidos ont t fortement urbaniss rcemment et il y a toujours des pressions fortes pour les amnager ; ces zones sont particulirement vulnrables la monte du niveau la mer. Aujourdhui, les ctes du Languedoc-Roussillon sont le plus souvent protges par leurs plages, elles-mmes protges par des dispositifs anti-rosion (notamment des pis). On trouve aussi des brise-lames qui cherchent casser les vagues et limiter lintrusion deau et la submersion, et plus rarement des digues (par exemple Port Camargue). Il y a galement eu rcemment l'application de nouvelles approches de protection douces avec des rechargements en sables. Par exemple, l'opration de rechargement du golfe d'Aigues Mortes a utilise 1 million de m3 de sables prlevs dans la flche sous marine de L'Espiguette (Source : Goneri Le Cozannet, BRGM). Dans cet article, on suppose toutefois que les seules protections sont des digues de 1m. On suppose galement que ces digues doivent tre reconstruites, et quil faut donc dcider de leur nouvelle hauteur, en supposant que cette hauteur sera homogne sur lensemble de la rgion. Les limites de lanalyse propose sont importantes. Dabord, on ne sintresse quau problme de submersion, sans prendre en compte le problme drosion, majeur dans la rgion LR (voir

63/89

par exemple les rsultats du projet RESPONSE (34)). Ensuite, on ntudie quune mthode de protection, savoir des digues, et on analyse le choix entre protger par des digues ou abandonner le terrain la mer. Or, mme si les digues sont utiles, notamment dans les zones trs urbanises, on sait aujourdhui quelles ont autant dinconvnients que davantages. En particulier, elles crent des effets indsirables, notamment en acclrant lrosion dans les zones non endigues, en dnaturant les paysages, et en posant de graves problmes pour les cosystmes locaux (Clark, 1996). Il existe de nombreuses autres mthodes pour faire face lrosion et la monte du niveau de la mer, comme lapport de sable sur les plages qui est trs utilis aujourdhui. Ensuite, en supposant une hauteur de protection homogne, on sinterdit une approche plus fine, qui combinerait la protection des zones les plus densment urbanises et peuples, le retrait des zones les moins denses, et lapport de sable sur les plages dans les zones non urbanises. Finalement, supposer une protection constante sur le sicle est videmment une hypothse trop simplificatrice, lapproche optimale tant sans doute dagir en continu au cours de ce sicle. Toutefois, cet article a vocation illustrer comment lapproche conomique peut aider dcider des mesures de rduction du risque, et ne cherche pas valuer la stratgie optimale de protection de la rgion LR. Ces limitations ne reprsentent donc pas un problme majeur. Le bnfice de protger par des digues les ctes de la rgion LR a deux composantes principales : (1) viter la perte de logements et dinfrastructures qui seraient dfinitivement inonds par la monte du niveau moyen de la mer ; (2) rduire les risques dinondation pour des logements et infrastructures qui ne seraient pas inonds en temps normal, mais seulement lors dpisodes de mare de tempte. La premire composante est un cot ponctuel et unique ; la seconde est un cot rcurrent : le cot du risque, qui est augment par la monte du niveau de la mer. Les surctes sont les augmentations temporaires du niveau de la mer provoques par les temptes, en raison de la dpression et des vents violents qui poussent leau vers la cte. Ces surctes sajoutent aux mares astronomiques pour faire monter le niveau de la mer et engendrer les mares de tempte. Sur la France mtropolitaine, les surctes sont frquentes mais dpassent rarement 2 mtres (Bordeaux en 1999 ; Dunkerque en 2007). Dans la rgion LR, en labsence de mare astronomique significative (>30cm), on considre quune mare de tempte de 1 mtre a une dure de retour de 10 ans (c'est--dire quelle se produit en moyenne tous les dix ans, ou quelle a une probabilit de 1/10 de se produire chaque anne), et quune mare de 2 mtres une dure de retour de 100 ans (35). Il est important de noter quil sagit de la frquence pour une localisation dans la rgion, pas de la frquence dune mare de tempte sur la rgion dans son ensemble (celle-ci est suprieure). Pour simplifier, on va supposer que les frquences annuelles des jours pendant lesquels une mare de tempte a lieu sont donnes par une exponentielle, comme le montre la Figure D1, avec une frquence de 0,1 pour un vnement 1m et 0,01 pour un vnement 2m. Avec cette hypothse, le nombre total de mares de tempte est de 0,43 par an. Ces hypothses sont cohrentes avec les chiffres disponibles, mais un travail plus labor serait ici ncessaire.

http://www.coastalwight.gov.uk/RESPONSE_webpages/ Pour tre complet, il faut galement tenir compte de leffet de la houle et des vagues, qui peuvent projeter des paquets deau et crer une inondation derrire des digues, mme si le niveau moyen de la mer reste en de de la hauteur des digues. En tenant compte de ces facteurs, le guide dlaboration des plans de prvention des risques submersion marine en Languedoc-Roussillon conseille lutilisation dune cte de mer centennale de 2m (NGF). Voir http://www.languedoc-roussillon.ecologie.gouv.fr/risques/subma/A5_GuidePPRsubmersion.pdf.
35

34

64/89

Figure D1 : Frquence annuelle des mares de tempte, en fonction de leur niveau par rapport au niveau normal de la mer.
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0 0.5 1 1.5 2
X: 1 Y: 0.1 X: 2 Y: 0.01

2.5

Note : Il est important de noter quil sagit de la frquence pour une localisation dans la rgion, pas de la frquence dune mare de tempte sur la rgion dans son ensemble. On se propose de mener une analyse cot-bnfice des protections. D2. Analyse des cots La premire tape, bien sr, est dvaluer le cot (C) de cette protection contre les mares de tempte. Ici encore, il faut distinguer les cots dinvestissement et les cots dentretien. En utilisant les rsultats dune analyse du Pacific Institute (2009) sur la Californie, on va supposer quun mtre de digue de hauteur infrieure 6 mtre cote environ 5000 (indpendamment de la hauteur), et que le cot dentretien annuel reprsente 10% de cette valeur, soit 500/an et par mtre de digue. Pour une section de cte denviron 200 km, on arrive une somme de un milliard deuro, plus 100 millions deuros par an de maintenance. Entre 2000 et 2100, avec le taux dactualisation propos par le Commissariat au Plan (cf. encadr nD1), ce cot de maintenance est quivalent une dpense ponctuelle immdiate de 2,9 G en 2000. Donc la valeur nette prsente de la protection est de 3,9 G, incluant construction et maintenance jusquen 2100. Il y a videmment des cots supplmentaires, lis loccupation du sol par la structure de protection, aux impacts sur la biodiversit, et au fait quavec une monte du niveau de la mer et lrosion, la plage entre la mer et la structure peut tre noye, avec des pertes en termes rcratif et de paysage.

65/89

Encadr D1 : Le taux dactualisation En France, le Commissariat Gnral au Plan a dfini en 2005 un taux social dactualisation variable, qui doit tre utilis pour valuer les projets publics. Lusage dun taux variable complique lgrement le calcul, mais ne pose pas de difficult particulire. Ce taux est de 4% pour les projets de court terme (jusqu 30 ans) et dcrot au-del de 30 ans vers 2% pour les projets de long terme : n = 4% n = [ 1,.0430 1,02(t-30) ](1/t) 1 si n < 30 ans si n > 30 ans

Bien sr, ce choix de taux dactualisation est un choix politique, qui ne peut tre justifi par la seule thorie conomique, et les autres pays ont fait des choix diffrents (par exemple, 3% et 7% pour les USA, un taux dcroissant entre 3,5% et 1% pour le Royaume-Uni).

Figure D2 : Carte de la rgion Languedoc-Roussillon, avec lurbanisation en bleu et laltitude par rapport au niveau de la mer en jaune/orange/rouge.

66/89

D3. Analyse des bnfices annuels, en labsence de monte du niveau de la mer Pour valuer ces bnfices, on part dun recensement des logements en fonction de leur altitude36, le long de la cte de la rgion LR (voir la carte en Figure D2 et Le Cozannet et al., 2009). On a aujourdhui 104 500 logements entre 0 et 1m dlvation, 35 400 entre 1m et 2m, et 25 000 entre 2m et 3m. On suppose que ces logements sont rpartis de faon homogne dans chacune de ces tranches dlvation. On va supposer de les pertes lorsquun logement est inond de manire temporaire est de 20 000 (soit 20% de la valeur de construction). On peut donc ainsi calculer les pertes causes aux logements par linondation engendre par une mare de tempte, en fonction de lamplitude de celle-ci et en supposant que la cte na aucune protection. Les rsultats sont dans la Figure D3. On peut noter quen absence de protection ctire, les pertes potentielles engendres par une mare de tempte en rgion LR sont trs importantes, et pourraient dpasser 2 milliards deuros pour la tempte centennale. Figure D3 : Pertes causes aux logements pour diffrents niveaux de mare de tempte.
3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0

0.5

1.5

2.5

On peut noter que ces pertes sont probablement surestimes, surtout pour les petites mares de tempte, car on a suppos que le patrimoine tait rparti de manire homogne lintrieur de chaque tranche dlvation de 1m. En ralit, il est probable quil y a beaucoup moins de btiments et dinfrastructure entre 0 et 0,5m dlvation quentre 0,5m et 1m. Mais en labsence de donnes plus prcises, cette analyse est btie sur lhypothse la plus simple. Bien videmment, les dcisions dinvestissement dadaptation devront se fonder sur des donnes plus

Il est important de noter les limites des donnes topographiques utilises, la base BDTopo de lIGN. Des donnes LIDAR plus prcises sur une partie du littoral ont en effet montr que les erreurs de cette base pouvaient tre importantes (source : BRGM). Pour une dfinition oprationnelle des protections de la rgion, il serait donc ncessaire de commencer par une collecte dinformations gographiques de plus grande qualit que ce qui est aujourdhui disponible.

36

67/89

prcises, quil faudra donc collecter. Cette collecte reprsentera dailleurs elle-mme un investissement significatif. A partir des frquences de la Figure D1 et des pertes de la Figure D3, on peut calculer les pertes moyennes annuelles causes par les mares de temptes, en labsence de toute protection. Ainsi, avec nos hypothses, on trouve une perte annuelle de 350 millions deuros. En supposant quon ait la mme perte pour les entreprises, on aboutit 700 M de pertes annuelles assurables. A cela sajoute les pertes non assurables, qui incluent les dommages sur les infrastructures (rseaux routiers, lectrique, adduction deau et assainissement, etc.) et les btiments publics. On considre souvent que les pertes directes totales (assurables et non assurables) sont le double des pertes assurables, donc ici 1400 M par an. On nglige ici les pertes indirectes (comme celles sur la production industrielle ou sur les ingalits), car elles sont extrmement difficiles estimer (lencadr nA2 identifie ces impacts indirects et propose des pistes pour les valuer). Figure D4 : Pertes annuelles dues aux mares de temptes dans la rgion LR, en fonction de niveau de protection sur la cte (suppos uniforme).
1500

1000

500

0.5

1.5

2.5

Ceci est bien entendu en labsence de protection. Pour prendre en compte une protection un niveau donn, on peut supposer que les pertes sont nulles pour toute mare de tempte damplitude infrieure ce niveau et inchanges au-del de ce niveau (37). La Figure C 4 montre les pertes annuelles dues aux mares de temptes, en fonction de niveau de protection sur la cte, suppos uniforme sur toute la cte. On retrouve les 1400 M en labsence de protection, et
Cette hypothse suppose dune part quil ny a jamais de rupture de digue quand la hauteur deau est infrieure la hauteur de la digue, et dautre part quune digue est totalement inefficace lors quelle est dpasse par la hauteur de leau. Ce dernier point est vrai dans certains cas, comme la Nouvelle Orlans lors du cyclone Katrina car les digues ont alors totalement lch. Dans le cas o les digues sont capables de rsister leur submersion totale, elles peuvent rduire le dbit deau derrire la digue et donc limiter les pertes.
37

68/89

on constate que les pertes diminuent rapidement avec le niveau de protection, pour atteindre 920 M pour une protection au niveau de 50 cm, 395 M pour une protection au niveau de 1m et 44 M pour des protections de 2m. En reprenant notre hypothse initiale dune protection de 1m, on a donc des pertes annuelles moyennes de 395 M.

Encadr D2. Les pertes indirectes. Les pertes indirectes sont difficiles valuer, mais elles doivent tre prises en compte. Certaines pertes sont purement conomiques. Ainsi, au cot de remplacement dune usine dtruite, il faut ajouter la perte de production pendant le dlai rel de reconstruction, qui peut atteindre plusieurs annes. De mme, dans lhabitat, la destruction dune maison qui ne peut tre reconstruite avant un an a un cot total gal au cot de reconstruction de la maison, plus la valeur dun an de service logement produit par la maison. La valeur de cette perte de production au sens le plus large peut tre trs leve, surtout quand des besoins fondamentaux sont en jeu (logement, sant, emploi, etc.). Applique lensemble du systme conomique, cette diffrence peut tre significative, principalement pour les catastrophes de grande chelle. Dans le cas de Katrina, on estime que ces pertes conomiques indirectes sont de lordre de 50 milliards de dollars soit 50% des pertes directes (Hallegatte, 2008 ; Lousiana Recovery Authority : http://lra.louisiana.gov/). Il est dlicat dattribuer une valeur conomique dautres pertes, qui sont plus loignes de la sphre conomique (par exemple, les pertes en vies humaines, les consquences psychologiques et sociales sur les rescaps, ou limpact sur les ingalits). Les ngliger nest toutefois pas une solution, car cela revient leur attribuer une valeur nulle, ce qui est inacceptable. Prenons lexemple des pertes en vies humaines. En gnral, on transforme ces pertes en vies humaines en valeur conomique en utilisant la valeur statistique dune vie humaine . Cette mthode est trs controverse, en particulier parce que ce terme suggre de manire dplace lexistence dun march sur lequel on pourrait acheter et vendre des vies humaines. Il serait donc prfrable de remplacer ce terme par la volont payer de la socit pour rduire les risques , qui est nettement plus acceptable. Lide derrire ce concept est la suivante : il existe de multiple faon de sauver des vies : on peut investir dans la sant (par exemple, installer un scanner dans lhpital dune petite ville), on peut amliorer les infrastructures (par exemple, les infrastructures routires), on peut rglementer plus durement la pollution urbaine, on peut limiter la vitesse limite sur la route, on peut durcir les rglementations incendie dans les habitations, etc. Toutes ces actions sauvent des vies, et cotent de largent. Lobjectif de lusage dune volont payer de la socit pour rduire les risques, applique chacun de ces domaines, est dviter de dpenser beaucoup dans un secteur pour sauver peu de vies, alors quun investissement quivalent dans un autre secteur sauverait plus de vies. Cette valeur ne sert donc pas valuer les vies humaines, mais distribuer des ressources limites entre des secteurs, de manire sauver le maximum de vies. Des enqutes suisses, sudoises, et anglaises ont dtermin quelle somme les Europens seraient prts consacrer pour rduire les risques. Un consensus semble se dgager pour estimer la valeur statistique de la vie environ 120 fois le PIB par habitant, soit entre 1 et 3 millions deuros (2,45 pour le France). En France, le Ministre des Transports et de lEquipement recommande lutilisation dune valeur de la vie humaine de 1,5 million deuros pour les transports en commun, et de 1 million deuros pour les transports individuels. De la mme manire, un bless grave est comptabilis 225 000 dans les transports en commun et 150 000 pour les transports individuels. Pour les blesss lgers, ces chiffres deviennent 33 000 et 22 000 (Source : Instruction Cadre relative aux mthodes dvaluation conomique des grands projets dinfrastructure, 2005).

69/89

Il faut aussi valuer les pertes culturelles et historiques. Pour cela, il est utile de distinguer la valeur dexistence et la valeur dusage. La valeur dexistence du patrimoine est lie au fait que la conservation du patrimoine est une volont en soi, laquelle on peut attribuer une valeur conomique mme si elle napporte aucun revenu et ne satisfait aucun service. Cette valorisation est complexe car elle repose sur des considrations thiques (voire philosophiques). En consquence, elle doit tre issue dun processus politique. La valeur dusage du patrimoine est lie lusage qui est fait de ce patrimoine, par exemple dans le cadre dactivits touristiques. Cette valeur est plus simple valuer, par exemple en chiffrant les revenus tirs dune activit touristique ou en utilisant les cots de transport (approche hdoniste). Pour faire simple, on peut valuer les pertes indirectes partir du temps de reconstruction. En supposant une reconstruction sur 1 an, cela donne des pertes indirectes de lordre de 10% des pertes directes. Pour des catastrophes de grande chelle, la reconstruction se fait plutt sur 5 ans, et les pertes indirectes atteignent 50% des pertes directes. Dans une situation de niveau de la mer constant, cette courbe permet de faire une analyse cotbnfice et de dterminer le niveau optimal de protection. Mais il faut faire attention ne pas ngliger dautres facteurs importants. En effet, tous les cots et tous les bnfices ne sont pas ici pris en compte : par exemple, limpact des digues sur la biodiversit ou la beaut des paysages na pas t inclus, et certains impacts des inondations ont galement t ngligs (comme leffet sur les ingalits sociales). De plus, on suppose quil ny a pas de risque de rupture de digue, alors que ce point est crucial dans la gestion des risques, notamment pour viter les pertes en vies humaines. Enfin, il est important de noter que, de part lutilisation dune analyse cot-bnfice et du taux dactualisation du Commissariat Gnral au Plan, on suppose que les ressources non investies dans les protections peuvent tre utilises pour dautres investissements productifs, sur lesquels la prsence ou non de digues na pas de consquences. Cette hypothse est probablement bien vrifie pour des calculs lchelle nationale pour un pays comme la France38, mais ce nest pas le cas lchelle dune commune ctire qui investit uniquement dans une zone risque dinondation. Ensuite, dans lanalyse de ladaptation, il ne faut pas prendre comme prsuppos que la situation actuelle est optimale : la gestion des risques a souvent t conduite de manire empirique, et il est tout fait possible quil existe un dficit dadaptation dans la situation actuelle ( adaptation gap en anglais), cest dire un niveau de protection insuffisant.

38

Ce nest pas le cas pour les petites les comme les Maldives ou Tuvalu.

70/89

D4. Analyse des bnfices annuels, aprs une monte du niveau de la mer de 50 cm Regardons maintenant la situation avec 50 cm de monte de niveau de la mer sur le sicle. On effectue exactement la mme analyse que prcdemment, mais en dcalant de niveau moyen de la mer de 50 cm. La Figure D1 devient alors la Figure D5. Figure D5 : Frquence annuelle des mares de tempte, en fonction de leur amplitude, et par rapport au niveau normal actuel de la mer. Avec 50 cm de monte du niveau de la mer, les niveaux levs deviennent plus frquents.
1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 Situation actuelle 50 cm de monte du niveau de la mer

La Figure D4 qui donne les pertes moyennes en fonction du niveau de protection devient la Figure D6, qui prsente les pertes annuelles pour deux niveaux de la mer, lactuel et celui avec 50 cm de monte du niveau de la mer. Quand on considre une monte du niveau de la mer de 50 cm, il faut faire une diffrence entre les cas o la protection actuelle est suprieure 50 cm auxquels cas il ny a pas de perte permanente de capital et les cas o la protection actuelle est infrieure 50 cm. Dans ce dernier cas, en labsence de mesure de protection additionnelle, certains logements et certaines infrastructures seront inonds de manire permanente, et pas seulement lors des mares de tempte. On suppose que dans ce cas, ces logements sont dtruits dfinitivement, et ne sont donc pas prendre en compte dans le calcul des pertes lies aux mares de tempte, faisant ainsi diminuer ces dernires. Cest ce qui explique que dans la Fig. 6, en prsence dune protection infrieure 50 cm, les pertes annuelles sont gales 1193 M avec 50 cm de monte du niveau de la mer contre 1400 M avec le niveau de la mer actuel : cette diminution du niveau de risque traduit simplement le fait quun grand nombre de logements trs vulnrables sont dfinitivement dtruits ! Ceci est vrai dans notre exemple car il y a beaucoup plus de logements entre 0 et 1m dlvation quau dessus dun mtre, et parce quon ne regarde pas ici les pertes dfinitives en capital (qui seront analyses plus bas). Si lon suppose (de manire arbitraire en labsence de donnes) que la rgion LR dispose actuelle dune protection dun niveau de 1m (ce qui correspond un muret n'empchant pas la

71/89

vue sur mer), suprieure la monte du niveau de la mer, il ny a pas de perte dfinitive de capital. Dans ce cas, les pertes annuelles lies aux mares de tempte sont de 395 M avec le niveau de la mer actuel. En maintenant ces protections inchanges, et avec 50 cm de monte du niveau de la mer, ces pertes augmenteraient jusqu 1250 M, soit une augmentation de 220%. Pour maintenir les pertes leur niveau initial de 395 M, c'est--dire pour faire une adaptation niveau constant , il faudrait faire passer les protections de 1m par rapport au niveau de la mer actuel 1,57m par rapport au niveau de la mer actuel. De la mme manire, en cas daugmentation du niveau de la mer de 1m, il faudrait surlever les digues jusqu 2.11m par rapport au niveau de la mer actuel. Il est intressant de noter que pour faire une adaptation niveau constant, donc maintenir le niveau de pertes annuelles, il faut lever les digues de plus que la monte du niveau la mer (57 cm vs. 50 cm ; 111 cm vs. 100 cm). En effet, augmenter les digues dautant que la monte du niveau la mer (ici 50 ou 100 cm) maintien constante la probabilit dune inondation. Mais comme linondation serait plus destructrice (car il y a plus de capital derrire la digue), la perte moyenne annuelle augmenterait. Pour maintenir constantes les pertes moyennes annuelles, il faut donc faire diminuer la probabilit doccurrence dune inondation. Il faut galement ne pas prendre le niveau de risque actuel comme une rfrence absolue, car il est tout fait possible que la situation actuelle soit sous-optimale. Une stratgie optimale dadaptation au changement climatique peut trs bien conduire une diminution du niveau de risque (si ce niveau est trop lev aujourdhui) ou une augmentation du risque (si ce niveau est trop faible aujourdhui, et donc engendre des cots de protection trop levs). Figure D6 : Pertes annuelles dues aux mares de temptes dans la rgion LR, en fonction du niveau de protection sur la cte (suppos uniforme et mesur par rapport au niveau de la mer actuel). On peut noter que si la protection est infrieure 50 cm, alors elle est intgralement sous leau avec une monte du niveau de la mer de 50 cm, et devient donc totalement inutile (partie horizontale de la courbe rouge).
3000 Situation actuelle avec 50 cm de monte du niveau de la mer

2500

2000

1500

X: 100 Y: 1248

1000
X: 100 Y: 394.6 X: 157 Y: 390.3

500

50

100

150

200

72/89

D5. Analyse des bnfices totaux, pour une monte du niveau de la mer de 1 m sur un sicle Les bnfices que lon retire dune protection se dfinissent comme la valeur prsente des dommages moyens vits grce la protection . Mathmatiquement, ils se calculent comme la somme, anne aprs anne sur la dure de vie de la protection, du bnfice actualis apport par la protection, donc la diffrence entre les pertes avec une protection de X m et les pertes en labsence de toute protection. Dans les cas les plus simples, les bnfices dpendent de cinq paramtres : la dure de vie de la protection, le taux dactualisation, la probabilit doccurrence, les dommages que la protection permettrait dviter aujourdhui, et le taux de croissance de ces dommages dans le temps (cest--dire la croissance de la population et de lconomie dans la zone risque). Ici, on suppose dabord que la population et lconomie ne changent pas ; leurs changements seront pris en compte plus bas. On suppose galement que la dure de vie de la protection est de 100 ans, entre 2000 et 2100. On suppose enfin que le niveau de la mer augmente linairement de 1 cm par an, entre 0 cm en 2000 et 100 cm en 2100. Le niveau chaque anne n est donc simplement Yn = n (en centimtre par rapport au niveau de 2000). Pour calculer les pertes, on fait la somme des logements dfinitivement perdus en raison de la monte du niveau moyen de la mer et des dommages causs par les mares de tempte. Pour les pertes permanentes, on a vu quil y avait 104 500 logements entre 0 et 1m dlvation, reprsentant une valeur de construction de 100 000 euros chacun, soit un total de 10,5 milliards deuros. On ne tient compte ici que de la valeur de construction, et pas de la valeur du terrain de bord de mer, en supposant que la valeur tire de la proximit de la mer est simplement transfr un terrain un peu plus lev, et que le logement est reconstruit lintrieur des terres, dfinitivement hors de danger. Il faut noter que si ce transfert na pas dimpact sur la valeur agrge pour la socit, il peut avoir des effets redistributifs brutaux et importants. Ces effets sont toutefois ngligs ici. En supposant que les entreprises reprsentent la mme valeur que les logements, et que les infrastructures publiques ont la mme valeur que le patrimoine priv, on obtient une valeur totale de 42 G entre 0 et 1 mtre. En supposant une rpartition homogne, les pertes pour une anne donne sont donc gale 0 si le niveau de la mer est infrieur au niveau de protection, et de 42G multipli par laugmentation annuelle de niveau de la mer (soit 42G x 0,01/1 = 420 M/an) si le niveau de protection est dpass. On obtient donc une srie temporelle de pertes dfinitives. Pour les pertes lies aux mares de tempte, on peut raliser lanalyse de la section prcdente pour chaque anne entre 2000 et 2100, en faisant varier le niveau de la mer selon notre scnario. On obtient ainsi une srie temporelle de pertes lies aux mares de tempte. Les Figures D7, D8 et D9 donnent deux exemples de ces sries temporelles, en labsence de protection (Fig. D7), et pour des niveaux de protections de 50 cm (Fig. D8) et 100 cm (Fig. D9). On peut noter que pour des niveaux de protection faible, les cots annuels lis aux temptes sont plus importants que la destruction des maisons situes dans les zones les plus basses. En effet, subir plusieurs temptes et reconstruire systmatiquement peut s'avrer plus coteux que l'abandon du capital. Cet effet disparat avec la construction d'une protection de 1m en climat prsent, mais revient en force avec la hausse du niveau de la mer.

73/89

Figure D7 : Pertes annuelles (en pertes permanentes de capital et en pertes moyennes annuelles lies au risque de mare de tempte) pour une monte du niveau de la mer de 1m jusquen 2100, avec aucune protection. Le cot de destruction annuel est constant, car le capital est suppos rparti de manire homogne dans chaque couche de 1m dlvation et que, chaque anne, un cm de plus est inond de manire dfinitive. Les cots annuels des temptes sont initialement trs levs parce que les rparations rcurrentes sont plus chres que l'abandon des zones les plus basses. La destruction des zones les plus vulnrables permet une diminution des cots annuels.

Pertes permanentes de capital 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2000 2020 2040 2060 2080 2100

74/89

Figure D8 : Pertes annuelles (en pertes permanentes de capital et en pertes moyennes annuelles lies au risque de mare de tempte) pour une monte du niveau de la mer de 1m jusquen 2100, avec un niveau constant de protection 50 cm au dessus du niveau actuel de la mer. Le pic de pertes permanentes correspond au moment o la protection est dpasse, et o tout le capital situ moins de 50 cm daltitude est perdu. A ce moment, les pertes lies aux mares de tempte diminuent car du capital vulnrable a disparu.
Pertes permanentes de capital 2.5 x 10
4

1.5

0.5

0 2000

2020

2040

2060

2080

2100

Figure D9 : Pertes annuelles (en pertes permanentes de capital et en pertes moyennes annuelles lies au risque de mare de tempte) pour une monte du niveau de la mer de 1m jusquen 2100, avec un niveau constant de protection 100 cm au dessus du niveau actuel de la mer. Dans ce cas, il ny a pas de perte permanente de capital avant 2100.

Pertes permanentes de capital 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 2000 2020 2040 2060 2080 2100

75/89

Il est essentiel de noter quon a suppos ici une urbanisation inchange, et un cot constant de construction et de rparation des logements. Ces hypothses sont videmment fausses. Dabord, il y a un processus continu durbanisation dans la rgion LR, et le nombre de logements risque est actuellement en augmentation. Selon les mesures qui seront prises pour limiter cette urbanisation, le niveau de risque pourra tre trs diffrent dans le futur. Ceci peut tre pris en compte simplement avec des rgles de trois sur les pertes : si on estime que lurbanisation dans la zone va augmenter de 1% par an, il suffit de faire augmenter les pertes de 1% par an dans les Figures D7, D8 et D9. Ceci nest toutefois vrai que si les choix concernant les protections ninfluencent pas lurbanisation dans la zone protge, ce qui est une hypothse discutable. Si les protections attirent les investissements dans la zone, il faut tenir compte du fait quon augmente le niveau de perte dans les cas o les protections sont dpasses, ou dans le cas o elles rompent. La mise en place de protection peut donc aussi faire augmenter les pertes. A loppos, si labsence de protection entrane une diminution des investissements et de la croissance conomique, alors les bnfices lis la protection peuvent tre plus levs que ce quvalue lanalyse cot-bnfice (on peut aussi considrer que labsence dinvestissements alternatifs en labsence de protection rduit le taux dactualisation). En labsence de possibilit de mise en place de politiques spcifiques pour viter ces cercles vicieux, il faut les prendre en compte dans lanalyse cotbnfice. Aussi, les cots de construction et de rparation pourraient varier dans le futur, mme sil est improbable quils changent beaucoup. Plus complexe toutefois, une anticipation parfaite de la monte du niveau de la mer modifierait nettement les rsultats. Par exemple, dans le cas dune protection fixe de 50 cm (Figure D8), les propritaires de logement pourraient anticiper les pertes de capital de 2050, quand la digue devient trop faible, et sassurer que en 2050 les logements soient au terme de leur dure de vie (c'est--dire totalement dprci) et aient donc une valeur nulle. En pratique, ceci est toutefois difficilement envisageable, pour trois raisons. Dabord, une zone urbanise se compose de multiples types de capital (logements, route, rseau deau, etc.) qui ont des dures de vie trs diffrentes, et il est difficile dimaginer que tous ces capitaux puissent arriver dprciation en mme temps. Ensuite, cette ide darriver en 2050 une situation o le capital est totalement dprci est plus un artefact des modles conomiques quune ralit : un logement demande un entretien rgulier pour maintenir la qualit de vie quil propose. Faudrait-il arrter tout entretien des logements et vivre jusquen 2050 dans des habitations qui se dgraderaient et dont le confort diminuerait ? Et ferait-on la mme chose avec les infrastructures ? Vivrait-on avec des routes dont la qualit (et donc la scurit) se dgraderait avec le temps ? On voit bien que cette approche nest pas raliste, et que lon a que le choix entre abandonner du capital encore utilisable et continuer dentretenir un capital quil faudra ensuite abandonner en bon tat. Enfin, troisime raison, ceci demanderait une anticipation parfaite et une prise en compte rationnelle de la monte du niveau de la mer, qui devrait avoir dj commenc. Lobservation des comportements rcents ne soutient pas cette hypothse. Il est cependant noter que les capacits d'anticipation collective, et les impulsions de l'Etat ou des collectivits locales peuvent permettre une action concerte, par exemple de retrait des ctes, en lien avec les plans d'urbanisation ou l'action du conservatoire du littoral. Au final, il est ainsi probable que cette tude surestime lgrement les pertes totales en sous-estimant la capacit danticipation des agents conomiques. D6. Calcul du bnfice actualis en 2000 On peut ensuite calculer la perte actualise pour chacun des niveaux de protection, par exemple en utilisant le taux dactualisation propos par le Commissariat au Plan (cf. encadr D1). Les rsultats sont prsents dans le Tableau D2. Pour chaque niveau de protection, on peut calculer le cot rsiduel de la monte du niveau de la mer, un niveau de protection donn. Par exemple, si les protections actuelles sont 1m et

76/89

restent inchanges au cours du sicle, alors le cot de la monte du niveau de la mer en LR est de 17 G. Ce cot varie largement en fonction du niveau actuel de protection, dun maximum de 19 G pour une protection de 50 cm 2.1 G pour une protection 2 m et 236 M pour une protection 3 m. Ce tableau permet galement de prendre des dcisions sur des investissements de protection, en fonction de la situation actuelle : selon le niveau de protection actuel, en effet, linvestissement de 3,9 G dans de nouvelles protections est rentable ou non (nota : ceci est en supposant quil ny a pas aujourdhui de frais de maintenance). Par exemple, si les protections actuelles sont de 1m, les pertes sont de 28 G. Faire passer les protections 2m cote 3,9 G et fait diminuer les pertes de 24,5 G (28 G - 3,5 G), cest donc un investissement trs rentable. En revanche, si les protections actuelles sont de 3m, les faire passer 4m fait diminuer les pertes de 400 M 40 M, soit un gain de 360 M pour un cot de 3,9 G, ce qui nest pas rentable. Tableau C2 : Pertes et cot de la monte du niveau de la mer en rgion Languedoc-Roussillon, en fonction du niveau de protection entre 2000 et 2100, et en supposant un niveau uniforme dendiguement sur lensemble de la rgion et aucune autre action de protection. Valeur nette prsente des pertes, pour 1m de monte du niveau de la mer en 2100 (Entre parenthse, la valeur sans monte du niveau de la mer) Niveau constant de protection entre 2000 et 2100 0 50 cm 100 cm 200 cm 300 cm 400 cm Pertes dfinitives de capital 12 G (0) 7 G (0 ) 0 G (0 ) 0 G (0 ) 0 G (0 ) 0 G (0 ) Pertes lies aux mares de temptes 37 G (40 G) 39 G (27 G) 28 G (11 G) 3,5 G (1,4 G) 400 M (164 M) 40 M (0,5 M) Pertes totales 49 G (40 G) 46 G (27 G) 28 G (11 G) 3,5 G (1,4 G) 400 M (164 M) 40 M (0,5 M)

Cot rsiduel de la monte du niveau de la mer

9 G 19 G 17 G 2,1 G 236 M 39,5 M

Avec nos donnes, le cot de construction des digues est indpendant de leur hauteur. Dans un tel cas, si des digues sont construites, il est rationnel de les faire trs hautes, pour limiter au maximum les impacts rsiduels lis aux mares de temptes. Il faut toutefois prendre en compte les aspects non montaires qui nont pas t mesurs ici, notamment les impacts de digues hautes sur lapport rcratif des plages, sur les paysages, et sur la biodiversit. Ces impacts peuvent expliquer pourquoi on prfre construire des digues de hauteur limite, quitte ne pas faire disparatre totalement les risques dinondation. D7. Le cot de la monte du niveau de la mer Le tableau prcdent donne le cot de la monte du niveau de la mer pour un niveau de protection donn, c'est--dire les impacts rsiduels du changement climatique, hors cot dadaptation. Mais les impacts totaux du changement climatique sont la somme des impacts rsiduels et des cots dadaptation. Cest ce que lon va calculer ici.

77/89

Pour ce faire, il faut dfinir une situation de rfrence, et en particulier dcider si la situation de rfrence est (1) la situation actuelle, que lon suppose maintenue inchange dans lavenir ; (2) la situation actuelle, que lon suppose modifie lavenir selon un scnario de rfrence sans changement climatique ; (3) une situation optimale en labsence de changement climatique. Selon le choix du scnario de rfrence, les rsultats sont compltement diffrents. En dautres termes, il faut dcider si lon dfinit ladaptation comme ladaptation stricte (partant dune situation optimale et atteignant une situation optimale), ladaptation optimale (partant dune situation sous-optimale et atteignant une situation optimale), ou ladaptation niveau constant (partant dune situation sous-optimale et atteignant une situation sous-optimale quivalente). D7.1. Adaptation optimale : la situation de rfrence est la situation actuelle avec une protection de 1m. En supposant un niveau de protection actuel de 1m, la situation actuelle apparat sous-optimale. En effet, en supposant que le niveau de la mer actuel est stable, alors le cot annuel des inondations causes par les mares de tempte avec une protection de 1m est de 395 M par an, ce qui correspond sur la priode 2000-2100 une valeur nette prsente (en 2000) de 11,4 G. Il serait donc rentable dinvestir dans des protections supplmentaires un niveau lev, car le cot dun tel investissement (3,9 G jusqu 6 m) est largement infrieur aux pertes vitables (11,4 G). On peut donc dire que dans ce cas, et si on s'en tient aux cots montaires, il y a aujourdhui un dficit dadaptation important, qui demanderait un investissement de 3,9 G pour des digues dau moins 4 m (ce qui abaisserait les pertes annuelles un niveau infrieur 0,5 M). Il faut cependant bien garder l'esprit les cots non montaires qui seraient certainement trs diffrents entre une digue de 1m et de 4m. En supposant que la digue est 1m, et que cette situation est considre comme satisfaisante, on peut valuer le cot de la monte du niveau de la mer comme la somme de linvestissement dadaptation (considr comme superflu sans changement climatique mais dsirable avec changement climatique) et de limpact rsiduel : 17 G en labsence dinvestissement dadaptation ; 6 G avec adaptation pour faire passer la digue de 1m 2m, si la situation de rfrence est la situation actuelle avec dficit dadaptation, c'est--dire une situation sans changement climatique avec un niveau de protection inchang 1 m (6 G = 3,9 G dinvestissement de protection et 2.1 G dimpact rsiduel) ; 4,1 G avec adaptation pour faire passer la digue de 1m 3m, si la situation de rfrence est la situation actuelle avec dficit dadaptation, c'est--dire une situation sans changement climatique avec un niveau de protection inchang 1 m (6,9 G = 3,9 G dinvestissement de protection et 236 M dimpact rsiduel) ; 3,9 G avec adaptation pour faire passer la digue de 1m 4m, si la situation de rfrence est la situation actuelle avec dficit dadaptation, c'est--dire une situation sans changement climatique avec un niveau de protection inchang 1 m (3,9 G = 3,9 G dinvestissement et 39,5 M d'impact rsiduel) ;

D7.2. Adaptation stricte : la situation de rfrence est la situation optimale (avec une protection de 2m) On suppose toujours que les digues actuelles sont 1m au dessus du niveau de la mer, mais on admet maintenant que la situation considre comme optimale serait davoir des digues de 2m. Nos chiffres suggrent quune protection plus leve serait encore meilleure dun point de vue conomique, mais on admet que pour des raisons esthtiques et dattractivit touristique, les limiter 2m est considr comme prfrable. Dans une telle situation, il existe donc un dficit dadaptation avec des digues 1m au lieu de 2m.

78/89

Ce dficit dadaptation demande mme sans changement climatique un investissement de 3,9 G pour amliorer les digues et les passer 2m. En raison du changement climatique, toutefois, on admet quil faut plutt faire passer ces digues 3m, c'est--dire les 2m de la situation optimale actuelle plus 1m pour prendre en compte la monte du niveau de la mer au cours du sicle. Comme le cot dune digue ne dpend que marginalement de sa hauteur, le surcot dinvestissement est proche de zro, et il ne reste donc comme cot du changement climatique que le cot rsiduel, c'est--dire 236 M. On rappelle quen prenant la situation actuelle 1m comme situation de rfrence et en supposant une adaptation avec des digues 3m, on aboutissait dans la section prcdente des cots du changement climatique de 4,1 G. On voit donc que, en prenant une situation optimale comme situation de rfrence et en ne comptant pas le financement du dficit actuel dadaptation dans les cots du changement climatique, on fait passer ce cot de 4,1 G 236 M. Ce calcul dmontre que lorsquil existe un dficit dadaptation et que la situation actuelle nest pas optimale, alors le choix de la situation de rfrence est un paramtre cl du calcul du cot du changement climatique. D7.3. Adaptation niveau constant : la situation de rfrence est la situation actuelle avec une protection de 1m Si une adaptation niveau constant est mise en place pour lanne 2100, alors on cherche avoir, cette date et avec 1m de monte du niveau de la mer, les mmes pertes annuelles moyennes lies aux inondations quaujourdhui avec des digues de 1 m et le niveau de la mer actuel, c'est--dire 395M/an. Comme expliqu plus haut, maintenir ce niveau de risque demande de rehausser les digues de 1m 2,1m. Dans ce cas, les pertes actualises sur le sicle seraient de 1,1 G sans monte du niveau de la mer, mais elles atteignent 2,8 G avec une monte du niveau de la mer de 1m sur le sicle. On peut noter que ces pertes rsiduelles de 2,8 G sur le sicle sont infrieures aux pertes rsiduelles sans changement climatique et sans adaptation (gales 11 G). Ceci semble contradictoire avec le concept dadaptation niveau constant, mais reste vrai car le risque est ici moyenn (et actualis) sur le sicle, alors quon suppose une adaptation niveau constant en 2100, et non pas sur le sicle entier. En effet, comme on suppose ici que lon choisit une fois pour toute le niveau de protection en 2000, on suppose que lon investit ds lan 2000 dans des protections qui seront adaptes en 2100. Dans une telle situation, on a une forte surprotection au dbut du sicle, et on est en situation optimale la fin du sicle. En 2100, avec une monte du niveau de la mer de 1m, ladaptation niveau constant (avec des digues de 2,1m) conduit bien un niveau de perte annuelle de 395 M, comme dans la situation actuelle. Avant cette date, ces digues permettent toutefois de diminuer le niveau de pertes annuelles bien en de de cette valeur. Dans cette stratgie, linvestissement est de 3,9 G pour augmenter le niveau des digues, les pertes rsiduelles pour le sicle sont de 2,8 G, et le cot du changement climatique est de 5,6 G, soit 3,9 G dinvestissement plus 1,7 G de pertes supplmentaires lies la monte du niveau de la mer. D7.4. Adaptation optimale : la situation de rfrence est la situation actuelle avec une protection de 2m. En guise de comparaison et dillustration, on prend maintenant comme situation de rfrence la situation actuelle, mais on suppose que les digues actuelles sont 2m au dessus du niveau de la mer. Dans ce cas, les pertes lies aux mares de tempte seraient de 44 M par an en labsence de monte du niveau de la mer, soit une valeur nette prsente en 2000 denviron 1,4 G. Sans changement climatique, il ne serait donc pas rationnel daugmenter le niveau de dfense, car le cot dinvestissement pour mettre en place de hautes digues de 3,9 G serait suprieur aux

79/89

pertes vites de 1,4 G. On peut donc dire quil ny aurait pas de dficit dadaptation aujourdhui avec des digues (naturelles et artificielles) de 2m. Avec changement climatique, faire passer le niveau de protection de 2 m 4 m ou plus napporterait un gain que denviron 3,5G, lgrement infrieur au cot de modification, et linvestissement ne serait pas rentable. Le cot de la monte du niveau de la mer serait donc uniquement compos des cots rsiduels de 2,1 G lis laugmentation des risques dinondation cause par les mares de tempte. D8. Comparaison des types dadaptation En supposant que les digues sont actuellement 1m, que la situation actuelle optimale serait avec des digues de 2m, et que ladaptation optimale aprs une monte de 1m du niveau de la mer correspond des protections de 3m, on obtient la table dadaptation suivante : Tableau D3 : Application du tableau D1 la situation de la rgion LR et la monte du niveau de la mer. Niveau de risque actuel Sans changement climatique Avec changement climatique, en 2100 1m 2,1m Niveau de risque optimal 2m 3m

Il faut noter que les niveaux de 2,1m et 3m sont les niveaux pour lanne 2100. Comme on la expliqu plus haut, on suppose que lon doit choisir le niveau de protection de lensemble du sicle en 2000, et donc que lon investit ds lan 2000 dans des protections qui seront adaptes en 2100. Dans une telle situation, on a une forte surprotection au dbut du sicle, et on est en situation optimale la fin du sicle. On pourrait imaginer, sur la mme base, une approche plus complexe visant comparer les risques moyenns et actualiss sur lensemble du sicle. Ceci dmontre encore une fois quil y a de multiple faon de construire une stratgie dadaptation et de gestion des risques. Pour les stratgies envisages ici, on peut calculer les cots des actions et les risques rsiduels. Les rsultats sont prsents dans le Tableau D4. Ceci montre par ailleurs que rsorber le dficit dadaptation puis raliser ladaptation stricte cote plus cher (deux fois plus cher ici) que de passer directement de la situation initiale sous-optimale une situation optimale avec changement climatique. Ici, le cas est caricatural car le cot de construction est identique quelque soit la hauteur des digues. Mais dans toutes les stratgies, il est moins onreux de passer directement dune situation sous-optimale actuelle la stratgie optimale avec changement climatique que de commencer par rduire le dficit dadaptation puis de sintresser ladaptation stricte. Il nest donc pas dsirable de sparer les problmes entre la rduction du dficit dadaptation dans le climat actuel et ladaptation au changement climatique lui-mme. Ceci illustre le fait quil faut prendre en compte le changement climatique dans toutes les actions qui ont une influence sur le niveau des risques naturels, pour viter de devoir rinvestir inutilement dans un avenir plus ou moins proche.

80/89

Tableau D4 : Cot et risques rsiduels pour diffrentes dfinitions de ladaptation, en supposant une adaptation base de digue uniquement. Les cots intangibles associs la prsence des digues (biodiversit, paysages, attractivit, etc.) ne sont pas pris en compte, mais augmentent avec la hauteur de la digue. Les mesures douces (par exemple, la recharge des plages) ne sont pas intgres dans le calcul. Cot de construction et de maintenance des digues (hors cots intangibles) 0 3,9 G 3,9 G 3,9 G 3,9 G Risque rsiduel aprs laction, sans changement climatique 11 G 1,4 G 164 M 164 M 1,1 G Risque rsiduel aprs laction, avec changement climatique 28 G 3,5 G 400 M 400 M 2,8 G

Pas daction Rduction du dficit dadaptation actuel (passage de 1m 2m) Adaptation stricte (passage de 2m 3m) Adaptation optimale (passage de 1m 3m) Adaptation niveau constant en 2100 (passage de 1m 2,1m) D9. Limites des ces analyses

Bien sr, on a suppos ici quil fallait fixer le niveau de protection en 2000, et jusquen 2100. On pourrait galement imaginer des scnarios plus complexes, par exemple un scnario dans lequel on conserverait le niveau actuel de protection jusquen 2050, qui serait alors amlior pour faire face la monte du niveau de la mer. Des tels scnarios demandent un travail supplmentaire, mais la mthode prsente ici serait inchange. De plus, dautres mcanismes sont potentiellement importants. Par exemple, les populations peuvent tre averses aux risques , ce qui signifie quelles prfrent perdre 10 avec certitude, plutt que de courir le risque de perdre 100 avec une probabilit de 10%. En moyenne, ces deux choix sont quivalents, mais une socit averse au risque prfrera viter la situation de risque. De la mme faon, laversion au risque fait que les socits peuvent prfrer une perte faible et homogne sur lensemble de la population une perte lourde concentre sur une petite partie (non connue au dpart) de la population. Sans aversion au risque, lassurance volontaire nexisterait pas. La prise en compte de laversion au risque peut modifier les rsultats de lanalyse cot-bnfice. Sans entrer dans les dtails, la prise en compte de laversion au risque ne joue que trs marginalement sur le rsultat si on suppose que les pertes causes par les inondations sont rparties de manire homogne sur lensemble de la population (grce un systme dassurance complet ou par la prise en charge des pertes rsiduelles par lEtat). En revanche, si seule une petite partie de la population est durement touche, la majorit tant pargne (ce qui est souvent le cas), alors la prise en compte de laversion au risque peut augmenter les bnfices dune protection de plus de 20% (cf. Hallegatte, 2006, sur le cas de la Nouvelle Orlans). Un dernier facteur prendre en compte vient de lala moral. En effet, si une protection est finance par lensemble de la population (quelque soit le lieu de rsidence), lensemble de la population va payer pour la protection dune partie de la population. Cette subvention du risque peut encourager une partie de la population sinstaller dans la zone risque, menant une augmentation du risque finance par lensemble de la population. Ceci est dautant plus vrai que la protection a une dure de vie importante : dans ce cas, les gnrations qui profitent

81/89

des bnfices de la protection ne sont pas celles qui lont financ. Ceci cre dimportants problmes dquit intergnrationnelle. Un travail spcifique pourrait tre conduit sur ce point, pour rechercher des moyens dviter cet ala moral, par exemple en modifiant le niveau de taxe foncire et dhabitation en fonction du niveau des risques naturels dans une zone donne. Il est galement important de noter que des protections physiques (par exemple des digues) ne sont jamais suffisantes si elles ne sont pas intgres dans une politique doccupation des sols. En particulier, il est indispensable dviter lurbanisation et le dveloppement des zones situes en dehors de la zone protge39. Il faut galement noter que les politiques de rduction des risques ont aussi des impacts potentiellement ngatifs : par exemple, une gestion des sols restrictive peut conduire une augmentation du prix des terrains, avec des consquences sur le cot de la vie et sur laccs la proprit, voire des consquences en termes dinvestissement dans la zone, les entreprises prfrant privilgier les zones o les politiques sont moins strictes et les prix du foncier moins levs. Ces consquences sont complexes et indirectes, elles dpendent de trs nombreux facteurs sur lesquels les dcideurs locaux ont peu de prise (par exemple, la fiscalit nationale ou le climat conomique). Elles sont donc difficiles prvoir et valuer. Il faut galement mentionner le rle de lincertitude sur le changement climatique futur. Pour simplifier la prsentation du problme, on a considr que la monte future du niveau de la mer tait connue, et gale 1m. Pourtant, on est aujourdhui incapable de produire des projections prcises du niveau de la mer pour les prochaines dcennies, et le niveau de la mer en 2100 pourrait tre entre 20 cm et 2m plus lev quaujourdhui. Cette incapacit prvoir ce phnomne provient du fait quon ne sait pas quelles seront les missions futures de gaz effet de serre, en particulier parce quon ne sait pas quelles politiques climatiques seront mises en place lchelle internationale, et du fait que la rponse du niveau de la mer pour des missions donnes est difficile anticiper. Ces incertitudes, qui sajoutent aux difficults dvaluation et de quantification des pertes potentielles et des risques, poussent privilgier les solutions les plus souples et les plus flexibles, qui permettent dajuster laction en fonction de nouvelles informations sur lala ou sur la raction des acteurs conomiques. Par exemple, une politique de gestion du sol restrictive peut facilement tre ajuste si lon saperoit que ses effets ngatifs sont plus importants que prvus, ou que le risque est plus faible grce des politiques climatiques. A loppos, un systme de protection en dur base de digues doit tre conu une fois pour toute, et toute modification ultrieure est complexe et onreuse. La mise en place de protection en dur saccompagne donc dun risque important de mauvaise conception (lie la sur ou sous-estimation du risque) qui est alors difficile corriger. La conception de toute politique de gestion des risques doit saccompagner dune rflexion sur les possibilits dajustement de la stratgie en cas darrive de nouvelle information. Les politiques qui permettent un tel ajustement doivent tre privilgies, quand cest possible. Il faut aussi rappeler ici quune dcision concernant les risques (naturels ou non) est toujours une dcision politique, et lanalyse cot-bnfice ne doit tre considre que comme lune des sources dinformation utiles cette dcision. En particulier, de nombreux facteurs non montaires sont difficiles prendre en compte dans une analyse numrique, malgr leur importance : impacts sur la sant, sur lhritage culturel, les consquences psychologiques, limpact sur les cosystmes et lenvironnement, etc. Mme dans les cas o les incertitudes sont grandes, et o le rsultat ne penche pas de manire claire dun ct ou dun autre, lanalyse cot-bnfice peut se rvler utile pour organiser la discussion : deux acteurs aux opinions opposes peuvent en effet justifier leur position en donnant les paramtres de lanalyse cot-bnfice qui soutiennent leur choix. Ainsi, lorsque deux acteurs sont en dsaccord sur le niveau de protection quil faut apporter, pour faire avancer
On peut mme vouloir interdire linstallation dans la zone protge mais trop prs de la digue, pour viter de lourds bilans humains en cas de rupture brutale de la digue.
39

82/89

la discussion, on peut utiliser lanalyse cot-bnfice, qui permet d'expliciter les racines du dsaccord (par exemple une divergence sur lvaluation des dommages vitables, ou sur le taux dactualisation quil faut utiliser). Le dbat peut ensuite se faire plus facilement, en discutant du ou des paramtres qui expliquent la divergence de vue. Ainsi, on peut considrer lanalyse cot-bnfice comme un outil utile de communication et de dbat, en vitant le pige de croire quelle peut apporter systmatiquement et objectivement le niveau optimal de protection face aux risques naturels. En effet, la prsence de nombreux facteurs difficile quantifier, et le rle des prfrences locales concernant la gestion des risques font que la dcision finale reste une dcision politique dans laquelle lanalyse cot-bnfice peut jouer un rle, mais quelle ne peut remplacer. D10. Rfrences Clark, J. R. 1996. Coastal Zone Management Handbook. Lewis Publishers. Hallegatte, S. 2006. A Cost-Benefit Analysis of the New Orleans Flood Protection System. Regulatory Analysis 06-02. AEI-Brookings Joint Center, March. Hallegatte, S. 2008. An adaptive regional input-output model and its application to the assessment of the economic cost of Katrina. Risk Analysis 28(3):779799. Hallegatte S., N. Patmore, O. Mestre, P. Dumas, J. Corfee Morlot, C. Herweijer, et R. Muir Wood (2008a). Assessing Climate Change Impacts, Sea Level Rise and Storm Surge Risk in Port Cities: A Case Study on Copenhagen. OECD Environment Working Paper No.3 ENV/WKP(2008). Hallegatte, S., F. Henriet, et J. Corfee-Morlot. 2008. The Economics of Climate Change Impacts and Policy Benefits at City Scale: A Conceptual Framework. OECD Environment Working Paper 4, ENV/WKP(2008)3. Paris: OECD. Heberger M., H. Cooley, P. Herrera, P. H. Gleick, et E. Moore. 2009. The Impacts of Sea-Level Rise on the California Coast. California Climate Change Center, the Pacific Institute. Le Cozannet, G., N. Lentre, P. Nacass, S. Colas, C. Perherin, C. Vanroye, C. Peinturier, C. Hajji, B. Poupat, C. Azzam, J. Chemitte et F. Pons. 2009. Impacts du Changement Climatique, Adaptation et cots associs en France pour les Risques Ctiers. Rapport du Groupe de Travail Risques Naturels, Assurances et Adaptation au Changement Climatique BRGM RP 57141, Avril.
.

83/89

Annexe E. Adaptation au changement climatique, les approches de lOCDE et de la Banque Mondiale

Prpar par Baptiste Prissin Fabert (CEDD) A la veille des ngociations internationales sur le rgime post-Kyoto, la crdibilit de la menace climatique n'est plus mise en cause. Le dbat ne porte plus sur l'opportunit de l'action mais bien sur les modalits concrtes de l'action pour se prparer la nouvelle donne climatique et se protger contre les nouveaux risques induits. Il existe ainsi aujourd'hui, entre les grandes organisations internationales, un consensus sur la ncessit de mener conjointement des politiques d'attnuation du changement climatique et des politiques d'adaptation ses effets. Et les fortes incertitudes qui demeurent sur l'valuation conomique, sur la rpartition gographique et sur la nature mme des effets du changement climatique ne jouent plus en faveur de l'attentisme. Au contraire, elles incitent les tats augmenter leurs efforts de recherche et privilgier des projets sans regret et flexibles en cas d'arrive de nouvelles informations qui exigeraient une bifurcation radicale. L'objet de cette note est de prsenter les stratgies d'adaptation au changement climatique prconises par la Banque Mondiale et l'OCDE dans trois rcents rapports publis en automne 2009 (2010, World Development Report) et The Global Report of the Economics of Adaptation to Climate Change Study, de la Banque Mondiale; et Adaptation au changement climatique et coopration pour le dveloppement publi par l'OCDE). Partant du mme diagnostic sur l'urgence et la ncessit de l'action, les deux tudes apportent des lments complmentaires sur les aspects financiers et institutionnels d'une adaptation russie. E1. Le consensus entre les grandes organisations internationales sur le diagnostic E1.1. La menace climatique: le grand dfi du XXIe sicle Les rapports de l'OCDE et de la Banque Mondiale sur l'adaptation au changement climatique s'accordent pour prendre au srieux la menace climatique. Ils reprennent en chur les diagnostics prsents dans les rapports successifs du GIEC (Groupe Intergouvernemental des Experts du Climat) et fondent leurs analyses sur le spectre des scnarios envisags par les climatologues. La cible des 2C d'augmentation des tempratures par rapport l're prindustrielle fait figure de rfrence incontournable du dbat. Elle permet d'une part, de tracer la trajectoire optimale des efforts de rduction d'missions de gaz effet de serre (GES) raliser dans les prochaines dcennies selon le scnario retenu, et d'autre part d'valuer les besoins d'adaptation aux dommages rsiduels induits par cette hausse de temprature. Ainsi, bien que l'attnuation et l'adaptation soient trs souvent prsentes dans des rapports distincts qui valuent leurs cots respectifs et dcrivent leurs projets associs, la Banque Mondiale et l'OCDE affirment qu'il faut privilgier une vision intgre de ces deux rponses au changement climatique afin de profiter au mieux des synergies possibles. En effet, il est inutile de traiter de l'adaptation indpendamment de l'attnuation puisque les efforts consentir pour s'adapter dpendront pleinement du niveau d'engagement pris par les pays pour rduire leurs missions de GES. Toutefois, comme il est tout fait irraliste d'envisager une suppression totale des missions court ou moyen terme et donc la prvention de tout changement climatique, l'adaptation demeure un sujet pertinent en tant que tel dont les dcideurs ne peuvent faire l'conomie. Les capacits d'adaptation spontane n'tant pas suffisantes pour rpondre l'ampleur du dfi, des politiques et des projets spcialement ddis l'adaptation au changement climatique devront voir le jour.

84/89

E.1.2. L'adaptation au changement climatique: faire du dveloppement autrement Un autre point de consensus entre les analyses des deux organisations internationales porte sur le fait que l'adaptation ne se rduit pas un problme d'environnement mais est avant tout un problme conomique de dveloppement. Il serait ainsi ncessaire d'laborer des politiques de dveloppement renouveles et climate smart dont la pertinence serait systmatiquement value l'aune de leur vulnrabilit au changement climatique. Si le dveloppement est une condition ncessaire l'adaptation (lutte contre la pauvret, amlioration des soins, de l'ducation), les politiques traditionnelles de dveloppement ne sont pas suffisantes pour se prparer aux effets du changement climatique et viter la maladaptation (poursuite de politiques actuelles en matire d'infrastructures par exemple qui, faisant abstraction des effets du changement climatique, augmentent par mgarde l'exposition ou la vulnrabilit au changement climatique). Ainsi tout projet d'adaptation devrait tre un projet de dveloppement robuste aux futures volutions du climat. E2. Comment s'adapter aux nouveaux risques crs par le changement climatique? Le point de vue de la Banque Mondiale E2.1. Choisir des projets en contexte d'incertitude Dans un contexte d'information imparfaite et donc d'incertitude sur l'volution du climat et des dommages climatiques, les stratgies de dveloppement mises en uvre devraient tre non pas optimales, selon les critres d'optimalit traditionnels du calcul conomique, mais robustes , soit cohrentes avec les scnarios anticips et capables de s'adapter des baselines volutives. Il faudrait ainsi privilgier les options flexibles et rversibles pour viter d'enfermer les pays en dveloppement dans des trajectoires de croissance non soutenables (infrastructures, pratiques culturales inappropries au futur rgime climatique) et pour leur permettre de ragir l'arrive de nouvelles informations. La Banque Mondiale met en avant des modles de gestion adaptative et de dcision fonds sur une analyse des nouveaux risques engendrs par le changement climatique. La bonne dmarche adopter face aux risques mergents est la suivante: les identifier, les quantifier, les comprendre et enfin les rduire. Mais le risque ne peut jamais tre compltement limin et s'adapter ne consiste pas se prmunir contre tous les risques mais accepter un certain niveau de risque rsiduel notamment face aux vnements extrmes contre lesquels une protection totale reste impossible. E2.2. Identifier les risques et stratgies de couverture Les principaux risques induits par le changement climatique auxquels les pays en dveloppement doivent se prparer se concentrent dans les villes l o l'exposition des actifs conomiques est la plus forte en raison de leur concentration. Avec le changement climatique les villes seraient plus exposes aux risques d'inondation (problme de drainage dans les villes trop denses, lvation du niveau des mers), de dfauts d'approvisionnement en eau (avec la fonte des glaciers qui sont des rservoirs d'eau pour de nombreuses villes andines et indiennes) et de vagues de chaleur rcurrentes. La construction de villes respectant une planification urbaine climate smart qui concilie une adaptation aux chocs climatiques de court terme et une adaptation aux changements de long terme est la condition ncessaire toute adaptation russie aux risques climatiques. Pour grer les risques physiques, outre la construction de villes plus rsilientes, il est galement efficace et souhaitable de restaurer des cosystmes menacs, de bien grer les espaces naturels existants, de dvelopper des varits rsistantes la scheresse et d'investir dans des marges de scurit (rehaussement de digues par exemple dont le cot peut tre trs faible). Pour les risques financiers, le recours un systme d'assurance adapt permet de rduire la variance des pertes mais n'limine pas le risque. L'assurance est un lment central d'une stratgie d'adaptation mais ne serait tre une panace car, en cas de drglement climatique gnralis, les risques peuvent devenir non assurables et le montant des primes totalement

85/89

prohibitif. Pour chacun des risques identifis il convient ainsi d'tudier les complmentarits entre le public et le priv pour grer le transfert de risque et de dterminer un niveau et/ou un type de risque pour lequel l'tat doit se substituer au priv pour se porter assureur en dernier ressort. A ce titre, le fonds d'intervention d'urgence cr par seize pays caribens peut tre une source d'inspiration pour mettre en place un fonds mondial ddi non seulement aux catastrophes climatiques mais aussi au financement de l'adaptation. Pour mieux grer les risques sociaux enfin, la Banque suggre d'utiliser les connaissances des communauts de leur environnement pour leur donner le pouvoir de se protger d'elle-mme. Les communauts ont toujours cherch s'adapter aux conditions climatiques de leur environnement en faisant preuve d'une inventivit foisonnante. Si cette capacit d'adaptation spontane risque d'tre insuffisante il est crucial de renforcer le droit des habitants locaux sur leurs terres, de profiter des capacits d'apprentissage locales et des rseaux d'information locaux. Par ailleurs, fournir des filets de scurit sociale aux plus vulnrables pour les protger contre la volatilit des cours des produits de premire ncessit par exemple permettrait d'viter de revivre les pisodes de crise alimentaire de 2008 qui risquent d'tre plus frquents dans une situation de drglement climatique. E.2.3. valuation du cot de l'adaptation La Banque Mondiale estime que le cot additionnel de l'adaptation dans les stratgies de dveloppement des pays en dveloppement est compris entre 75 et 100 milliards US$ par an, soit le mme ordre de grandeur que l'ensemble de l'aide au dveloppement actuel. Ce chiffre est comparer aux 400 milliards US$ par an qui seraient ncessaires pour mener les politiques de mitigation du climat compatible avec la cible des 2C. L'valuation des cots de l'adaptation repose sur la mesure des cots des actions ncessaires pour s'adapter aux nouvelles conditions de vie sur terre dans un monde avec changement climatique par rapport un monde sans changement climatique. Comme le dficit de dveloppement est intgr au scnario de rfrence, les cots de l'adaptation ne concernent que les cots additionnels d'un dveloppement adapt aux changements climatiques futurs. Ainsi les cots des politiques qui auraient t entreprises de toute faon ne sont pas compris dans les cots de l'adaptation. Ce cot a une valeur fondamentalement conventionnelle puisqu'il est dpendant la fois du niveau de l'attnuation qui sera atteint et du niveau d'adaptation aux dommages rsiduels que la socit juge souhaitable. Ainsi s'adapter une hausse de 2C n'implique pas les mmes cots que s'adapter une hausse de 4C. Par ailleurs, le cot n'est pas le mme si l'objectif vis est l'adaptation totale, l'adaptation jusqu' galisation du cot marginal au bnfice marginal, ou encore l'adaptation qui permet d'atteindre un niveau de bien-tre quivalent celui qui aurait prvalu sans changement climatique. Pour des raisons de ralisme politique, la Banque Mondiale fonde ses estimations de cot sur la cible de 2C et sur le troisime critre de fixation du niveau d'adaptation. Pour prciser la mthode de calcul suivie, deux scnarios polaires sont retenus (le plus humide, le plus sec envisags par le GIEC). La distribution entre les pays des consquences du changement climatique est clairement diffrente selon le scnario considr. Dans les deux cas, la majorit des cots proviennent de l'infrastructure, des zones ctires, de la fourniture d'eau et de la protection contre les inondations. Les impacts sur le secteur agricole touchent les rendements et les exportations des PVD qui chutent au profit des exportations des pays dvelopps. Les rgions les plus touches sont l'Asie orientale et la rgion pacifique, suivies par l'Amrique Latine, la rgion Carabe et l'Afrique sub-saharienne; enfin les rgions les moins touches sont le Moyen Orient et l'Afrique du nord.

86/89

Figure E1 : Cots annuels totaux de l'adaptation pour tous les secteurs, par rgion, de 2010 2050 (en milliards US $ de 2005, non actualiss)

Source : l'quipe d'conomie de l'adaptation au changement climatique de la Banque Mondiale La Figure E1 montre que le cot de l'adaptation augmente en valeur absolue jusqu'en 2050 mais diminue en part du PIB en raison de la croissance du PIB des pays pendant la mme priode. La Banque Mondiale reconnat que ses estimations se situent dans une tranche haute de la fourchette des estimations existantes. Elle rappelle aussi que toute tentative d'valuation demeure un exercice complexe qui repose sur des projections de croissance conomique, de changements structurels, de comportements humains, de scnarios climatiques, d'investissements publics sur les quarante prochaines annes qui impliquent le recours des hypothses simplificatrices, marques par de larges incertitudes. Il est notamment difficile d'incorporer des processus d'innovation dans ces projections qui permettraient pourtant de rduire le cot futur de l'adaptation. E3. Comment prendre en considration l'adaptation au changement climatique aux diffrents chelons de la prise de dcision? Le point de vue de l'OCDE L'originalit du rapport de l'OCDE est d'examiner les conditions institutionnelles d'une prise en considration russie de l'adaptation au sein des dcisions. Le rapport se prsente comme un guide pratique destination des dcideurs qui dtaille des procdures pour intgrer des stratgies d'adaptation au sein des politiques de dveloppement diffrents chelons de la prise de dcision (national, sectoriel, projet, local). E3.1. Un outil thorique pour guider les dcisions: le concept de prisme climatique Le concept de prisme climatique est un outil d'analyse pour l'examen des stratgies, des politiques, des plans, des rglementations ou des programmes. Son application possible aux diffrents niveaux de la dcision permet de dterminer: le degr de vulnrabilit d'une action face aux risques du CC; la faon dont les risques lis au CC ont t pris en considration au moment de l'laboration de cette action; dans quelle mesure l'action considre risque d'accrotre la vulnrabilit et d'entraner une maladaptation ou de passer ct d'une opportunit; les amendements ou rvisions apporter aux plans prexistants pour faire face aux risques climatiques.

Ainsi ce concept dfinit une procdure standardise pour favoriser l'appropriation par les dcideurs et par les institutions en charge de l'valuation et de la mise en uvre des projets du thme de l'adaptation. Il s'inscrit pleinement dans la dmarche intgre prconise par l'OCDE

87/89

qui consiste ne pas traiter sparment les questions de dveloppement et les rponses apporter aux changements climatiques. E3.2. Les mesures prioritaires appliquer aux quatre niveaux de la dcision A chaque niveau d'intervention le mode opratoire est le mme. Il s'agit de faire ressortir les vulnrabilits prsentes et futures aux risques climatiques, d'identifier les mesures d'adaptation, d'valuer et de slectionner les options d'adaptation, et enfin d'valuer la russite de l'adaptation. Niveau national: placer l'adaptation au cur des visions nationales de moyen long terme amliorer le dispositif de contrle de la qualit des donnes et de veille climatique, dresser une cartographie des vulnrabilits et des possibilits d'adaptation; placer les autorits responsables de la coordination de l'adaptation au sein de centres de pouvoirs de haut niveau (cabinet du premier ministre); prendre en considration les risques climatiques lors de l'laboration des visions de long terme ou des stratgies de dveloppement durable; dvelopper un argumentaire conomique fort pour investir dans l'adaptation par le biais d'un fonds horizontal ddi l'adaptation; interventions des donneurs internationaux par le biais de mcanismes de soutien budgtaire et des stratgies d'aide-pays et d'aide conjointe.

Niveau sectoriel: dterminer les investissements stratgiques dans un nouveau contexte climatique valuer les informations disponibles sur les impacts et les vulnrabilits des secteurs; sensibiliser les responsables de la planification sectorielles et leurs homologues des agences d'aide aux rpercussions du changement climatique; faire voluer les rglementations fondes sur le climat pass vers des rglementations plus souples, adaptes l'volution des scnarios climatiques; renforcer les capacits internes des ministres sectoriels et des agences d'aide pour valuer les effets du changement climatique dans certains secteurs; amliorer l'information sur les cots et les bnfices des mesures d'adaptation pour que les dcideurs puissent les prendre en compte dans leurs choix.

Niveau projet: impratif de rsilience tout au long du cycle de vie du projet tester, comparer, concilier les divers outils d'valuation des risques climatiques; amliorer la disponibilit et la fiabilit des projections climatiques ramenes une chelle plus fine, et communiquer en toute transparence aux gestionnaires des projets les incertitudes associes aux diverses projections; valuation systmatique des effets et de l'efficacit des mesures d'adaptation mises en uvre; renforcer les capacits et piloter des initiatives pouvant aider les gestionnaires mieux prendre en compte les mesures d'adaptation dans leurs cadres de dcision.

88/89

Niveau local: promouvoir une large mobilisation de l'ensemble des parties prenantes de la vie locale sur les enjeux vitaux de l'adaptation recueillir et diffuser des informations pour l'adaptation au changement climatique en tirant partie la foie des connaissances scientifiques et de l'exprience acquise au niveau local; procurer les ressources humaines, financires et techniques et les services ncessaires pour promouvoir l'adaptation localement; offrir une protection sociale aux plus vulnrables; s'assurer d'un cadre administratif et institutionnel adquat. Il faudra pour ce faire concevoir des mesures incitatives en faveur de certains comportements de gestion des risques, rexaminer ou rviser les politiques qui accroissent la vulnrabilit au changement climatique et renforcer les institutions ncessaires pour grer la communication et les processus de dcision.

Ainsi, les rapports de l'OCDE et de la Banque Mondiale proposent des cadrages thoriques et de l'adaptation au changement climatique appliqu aux politiques de dveloppement et des pistes de mesures concrtes pour guider les dcideurs dans leurs choix en contexte d'incertitude. Les analyses dveloppes dans ces tudes s'accordent pour affirmer que les politiques de dveloppement ne peuvent plus se concevoir indpendamment des mesures de mitigation du climat ou d'adaptation aux dommages rsiduels. Le dfi est considrable. Il s'agit de faire pntrer la contrainte climatique au cur des processus de dcision du niveau national au niveau local, et de lever des capacits de financement de l'ordre de l'ensemble de l'aide au dveloppement actuel pour garantir une adaptation russie.

89/89