CONSEIL CONOMIQUE POUR LE DVELOPPEMENT DURABLE

Le financement de la croissance verte

Avril 2011
Rsum du rapport de Richard BARON, Alain QUINET, Didier JANCI, Christian GOLLIER, Dominique BUREAU, Christian de PERTHUIS, Boris SOLIER, Patricia CRIFO, Henri LAMOTTE, Marie-Laure GUILLERMINET, Timothe OLLIVIER, Xavier BONNET, Renaud CRASSOUS, et Philippe ROSIER sur le financement de la croissance verte La transition conomique vers un modle de croissance plus respectueux de lenvironnement, et plus sobre en ressources, ncessite un vaste effort dinvestissement et de recherchedveloppement, notamment dans les domaines de lnergie, du btiment et des infrastructures. Ce rapport, tabli en mobilisant la diversit des comptences du Conseil conomique pour le dveloppement durable, vise en prciser les conditions de financement, en particulier pour dfinir un partage efficace des rles entre la sphre publique et la sphre prive.

RFRENCES CONOMIQUES POUR LE DVELOPPEMENT DURABLE

Sil revient sur la rentabilit conomique et sociale de ces programmes, et sur limportance, pour la rmunration des investisseurs, de la vrit des prix cologiques, car elle conditionne le dveloppement dune demande pour les nouveaux produits, lobjectif du rapport est daller plus loin. Il sagit dabord didentifier lensemble des obstacles la mobilisation des financements privs, notamment du fait des temps de retour et des risques caractristiques de ces projets, ainsi que les moyens de les lever. Constatant que le financement de la croissance verte doit tre public et priv, il considre aussi les questions de gouvernance de laction publique en ce domaine. Finalement, le cadre danalyse propos est appliqu aux projets carbone, aux nergies renouvelables, et linnovation verte.
Les plans de relance mis en uvre par les gouvernements aprs la crise conomique et financire de 2007 ont accord une priorit marque aux projets dinvestissements sinscrivant dans la perspective de la croissance verte . Cette orientation a t particulirement forte dans notre pays avec le Grenelle de lenvironnement, qui fixe un cadre densemble pour protger lenvironnement et garantir une comptitivit durable. Les investissements ncessaires sont de plusieurs ordres : un effort de recherche et dinnovation pour faire merger de nouvelles technologies et de nouveaux modles conomiques, permettant notamment dconomiser de lnergie et de rduire les missions de carbone ; une adaptation des stocks de capital productif et immobilier existants ; le dploiement de nouveaux rseaux dinfrastructures. Leur ralisation se prsente aujourdhui sous un jour plus dlicat, non seulement parce quil est toujours difficile de maintenir au niveau souhaitable la conscience des enjeux de long terme, mais aussi parce que, de manire gnrale, les Finances Publiques se sont dgrades. Ainsi, la crise conomique a accentu les difficults : lenvironnement conomique est plus incertain ; laversion au risque est plus importante ; et les dettes publiques atteignent des niveaux historiquement leves pour un temps de paix. Lopportunit de faire du dveloppement durable le vecteur dune nouvelle croissance se trouverait ainsi compromise, si les contraintes de financement psent exagrment, au dtriment de notre croissance et comptitivits futures. Rentabilit des projets et prix cologiques La question du financement a pour pralable lanalyse, sur le plan conomique, des scnarios dinvestissements en cause. Celle-ci demeure plus ou moins approfondie selon les domaines (climat, biodiversit, gestion des dchets). Les perspectives conomiques de lnergie 2010 tablies par lAgence internationale de lnergie fournissent un bon cadrage pour ce qui concerne la transition nergtique, dont rend compte la contribution de Richard Baron. La ncessit dune rvolution nergtique pour sauvegarder le climat et assurer la scurit nergtique est rappele, car, sans action forte, les

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missions de CO2 doubleraient dici 2050. Les scnarios de rduction compatibles avec un rchauffement contenu 2.4 /2.8C recourent la gamme complte des technologies connues, et ncessitent une r-allocation drastique des investissements, des combustibles fossiles vers les technologies propres. Si lvolution rcente des investissements propres apparat encourageante cet gard, leur multiplication par 4 ou 5 demeure ncessaire dici 2030. Globalement le cot semble cependant matrisable, les conomies sur lnergie tant suprieures linvestissement additionnel, pour des scnarios tablis avec un prix du carbone passant de 50 USD/tCO2 en 2020 175 en 2050. Cette analyse souligne donc la ncessit de ne pas diffrer des investissements qui participent la prparation de lavenir de notre pays, car ils visent rduire notre dpendance vis--vis de ressources critiques, et positionner notre industrie sur les vecteurs de croissance future. Le problme de financement peut alors tre qualifi en premier lieu comme un problme dexternalit. Comme le souligne Christian Gollier, verdir la croissance est un impratif de bien-tre intergnrationnel ; mais beaucoup dinvestissements cologiques crateurs de valeur ne bnficieraient pas assez leurs promoteurs pour tre finanables sans intervention. Pour autant, ceci ne signifie pas quils doivent tre raliss par le secteur public. Philippe Rosier, dans son commentaire, insiste sur le fait que la croissance verte ncessite des entrepreneurs . Les industriels rpondent dailleurs prsents avec de nombreux projets, de produits conomes en ressources defficacit nergtique, de rduction des GES, dans les nergies renouvelablesCeux-ci ne prendront cependant leur essor que si un signal-prix appropri, tabli dans la dure par les rgulations publiques, en favorise la rentabilit prive. La mobilisation des financements privs Pour Alain Quinet et Didier Janci, le financement de ces investissements se heurte plusieurs difficults structurelles pour attirer les investisseurs sur des projets longs et risqus : - les marchs sont incomplets. Labsence des gnrations futures, principales concernes par le changement climatique et lpuisement des ressources, qui empche le partage des cots et des bnfices entre gnrations, est une donne fondamentale du bouclage du financement de la croissance verte. Du fait de cette incompltude intertemporelle, les marchs ne permettent pas une allocation efficace des risques entre gnrations, ce qui pose un vritable problme en termes dquit sociale comme danticipation des risques ; - les marchs financiers sont imparfaits, rendant difficiles financer les projets de long terme et risqus ;

- le fort degr dincertitudes (environnementales, conomiques, rglementaires) soulve des difficults de valorisation du risque qui complique les choix dinvestissements, en particulier lincertitude et la volatilit des politiques en rduisent souvent drastiquement lefficacit ; le risque rgulatoire dtournant les investisseurs ; - les Etats sont sous forte contrainte budgtaire. Contrairement aux analyses conomiques traditionnelles qui ne considrent que le besoin de prix cologiques, le rapport souligne donc que le financement de la croissance verte se heurte un ensemble dimperfections de march, souvent imbriques (cf. encadr 1). Encadr 1. Typologie des obstacles conomiques lever pour mobiliser les financements privs Appropriabilit des bnfices * externalits : - environnementales (besoin de prix cologiques) - mais aussi technologiques ( spill-overs ) * biens publics : - cas des infrastructures ; - cas aussi des relations propritaires/bailleurs Risques et temps de retour des projets * asymtries dinformation sur la qualit des projets. * instruments de diversification des risques (quilibre trouver entre leur mutualisation ou leur affectation aux acteurs ayant la meilleure capacit de les grer). Quatre conditions sen dduisent : la vrit des prix cologiques ; limplication des investisseurs de long terme ; le dveloppement des supports pour mobiliser lpargne vers ce type de projets ; et un bon partage des risques entre le public et le priv. Ce partage public-priv peut prendre plusieurs formes : couverture partielle de lEtat du risque projet dans le cadre de contrats de partenariat pour les grands projets dinfrastructures ; mutualisation du risque des projets par des co-investissements en fonds propres pour le dveloppement de linnovation ; garanties accordes par lEtat aux emprunts pour apporter des fonds propres et des prts long terme aux entreprises en phase de dmarrage (modle du SBIC amricain). Christian Gollier montre aussi que certains pargnants sont prts sacrifier une partie de la rentabilit financire contre une rentabilit extra-financire . LEtat doit donc favoriser le mouvement vers linvestissement socialement responsable (cf. encadr 2), mais en sachant que sa surperformance ne peut tre que temporaire. Un lment-cl de son essor rside alors dans la qualit des instruments dvaluation, notamment au niveau des agences de notation, pour laquelle il propose une mthodologie fonde sur lexplicitation des valeurs associes aux dimensions extra-financires des projets.

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Encadr 2. Linvestissement socialement responsable (cf. contribution de Patricia Crifo) Que ce soit aux Etats-Unis ou en Europe, prs dun dollar investi sur neuf lest aujourdhui au moins partiellement dans une perspective dinvestissement socialement responsable (ISR), cest--dire en tenant compte la fois danticipations financires et de critres extra-financiers portant sur la performance sociale ou environnementale, par exemple. Dans la plupart des pays dvelopps, lISR est progressivement sorti dun march de niche rserv des investisseurs individuels militants thique , pour intgrer les pratiques dacteurs plus classiques comme les grands fonds de pension. Plusieurs types de fonds ISR co-existent en pratique. Historiquement, les fonds thiques sont apparus aux Etats-Unis dans les annes 1920 en sappuyant sur les visions morales de leurs promoteurs -des congrgations religieuses- afin dexclure tout investissement dans certaines industries (alcool, jeu, pornographie).Les fonds socialement responsables qui se sont dvelopps dans les annes 1960 sappuient sur les valeurs morales dONG, dassociations de consommateurs ou de syndicats, en appliquant des critres de slection lis aux droits de lhomme, lenvironnement ou la qualit des produits. Depuis les annes 1990, les fonds de dveloppement durable utilisent des critres de slection des investissements avec un objectif de performance long terme coupl avec une volatilit rduite. Ils sadressent notamment des fonds de pension, et comportent parfois une dimension significative dactivisme actionnarial. En Europe, les actifs strictement ISR reprsentent plusieurs dizaines de milliards deuros et connaissent un dveloppement particulirement rapide, avec une approche financire de slection positive (dite best in class ). Le march franais de lISR est le plus dynamique dEurope. La diffusion des critres ISR aux fonds conventionnels (non ISR) est aussi intressante : en 2009, 63 % des actifs grs dans les fonds classiques franais incorporait au moins un critre ISR alors que les fonds ISR au sens strict ne reprsentaient que 2 % des actifs sous gestion. Le rle des Etats et la contrainte budgtaire Dans un contexte de restauration ncessaire des Finances Publiques, la priorit budgtaire accorde la croissance verte est invitablement questionne. Dans cette perspective, la contribution de Dominique Bureau revient sur le timing de ces investissements. Celle-ci souligne quune forte rallocation du capital au moment o lon prend conscience des contraintes nergtiques et climatiques est souhaitable, ce qui invalide toute ide dtalement en soi : lajustement budgtaire doit prserver les dpenses davenir. Cet argument se trouve renforc si lon prend en compte linertie ( time-dependance ) de tous les comportements, y

compris en matire dinnovation, quil convient donc de rorienter le plus tt possible. A cet gard, lanalyse converge avec celle du rcent rapport du CAE sur le prix du ptrole, qui plaide pour une politique dtermine dajustement de loffre face un type dnergie appel tre plus cher, la rduction de la dpendance au ptrole de notre conomie constituant un axe fondamental de notre politique conomique. Pour autant, la mise au diapason budgtaire de la croissance verte ncessite un effort systmatique dvaluation des projets et des interventions publiques, car toutes leurs composantes nont pas la mme efficacit, et par l le mme degr de priorit. Ecarter lide dtalement systmatique des programmes nempche donc quil faut tre slectif. Surtout, le poids budgtaire de cette politique peut tre contenu, si lon cherche dabord verdir la croissance par le secteur priv, grce des politiques publiques lisibles et prennes. LEtat demeure alors concern, mais en premier lieu par son rle de rgulateur. De plus, il a intrt privilgier les rgulations de march fondes sur un signal-prix commun (co-taxes ou marchs de permis), les politiques rglementaires de type command and control gnrant des surcots souvent considrables, et appelant invitablement ensuite des concours publics pour en limiter le fardeau pour les acteurs directement touchs. Christian de Perthuis observe ainsi que les prix du carbone existant actuellement fournissent, malgr leurs limites, dj des ressources financires sans quivalent dans le cadre des mcanismes de projets. Lengouement actuel pour les mcanismes de type REDD+ ne doit pas cependant occulter les difficults invitables que rencontrera leur mise en uvre. Au contraire, le pessimisme actuel sur llargissement des marchs de quotas lui apparat exagr. Dans le mme esprit, Philippe Rosier insiste sur le besoin de visibilit sur lvolution des mcanismes de projets. Si linstauration du signal-prix constitue un lment incontournable pour tablir la croissance verte, des besoins de financement budgtaires persisteront, en matire dinfrastructures, de recherche, de moyens dinformation et de surveillance De plus, il ne faut pas surestimer la possibilit de lever les contraintes en ce domaine par laffectation des recettes venant de lco-fiscalit ou des mises aux enchres de quotas. En effet, non seulement cela se heurte au principe dunit budgtaire, qui est ncessairement raffirm avec force quand il faut restaurer les Comptes publics, mais il ne faut pas ignorer non plus quune fraction de celles-ci (ou des permis gratuits) doit tre utilise pour assurer lacceptabilit des dispositifs. Cette remarque ne remet pas en cause cependant lide que le dveloppement de la fiscalit environnementale devrait constituer un lment structurant de toute modernisation de notre fiscalit.

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Le financement de la recherche et de linnovation vertes La question du financement se pose avec une acuit particulire propos des subventions linnovation. Certes, ltablissement de prix cologiques est un lment dterminant, pour dclencher les investissements dont la rentabilit dpend de la rmunration relative future anticipe des technologies propres par rapport aux produits actuels. Mais il faut compter aussi avec la difficult dtablir ces prix, et avec les spcificits de projets particulirement risqus, qui ncessitent souvent une intervention publique plus directe. De manire plus prcise, Patricia Crifo tablit quil faut considrer la fois les externalits environnementales et les externalits technologiques. En effet les bnfices des innovations en phase dinvention sont souvent publics, et il faut prendre en compte les effets dapprentissage auxquels fait face la phase de diffusion. Ainsi, les incitations innover venant du march sont insuffisantes, et lon manque dutilisateurs prcoces. Des subventions sont donc ncessaires pour corriger ces imperfections des marchs, mme si elles nont pas vocation tre permanentes. En revanche, il est intressant de les mettre en place tt, lcart entre les technologies polluantes et propres devenant souvent plus difficile combler avec le temps. Par ailleurs, ces subventions doivent tre diffrencies en fonction des conomies attendues, qui sont en effet variables selon les types de technologies, et peuvent justifier ce titre (si lon se rfre aux courbes dapprentissage passes) un taux plus lev pour la photovoltaque que pour lolien et la biomasse, par exemple. Il faut aussi anticiper les besoins en capital humain et lvolution du travail, sans quoi linlasticit de loffre de comptences appropries se transmet dans les prix. Sagissant dinvestissements longs et innovants, Philippe Rosier souligne : limportance de la visibilit et la confiance dans le cadre rglementaire qui supporte la rentabilit de linvestissement ; limportance des phases de de-risking (R&D, dmonstrateurs) ; et la ncessit de trouver le bon profil dinvestisseur, chaque phase du projet (capital-risque en phase amont, pargne et dette en phase aval). Symtriquement, lintervention publique doit tre adapte la maturit des technologies, Renaud Crassous et Christian Gollier insistant, sagissant des technologies encore loin de la maturit, sur la ncessit de penser R&D , cest dire capacit des laboratoires et soutien non-discrtionnaire, plutt quimplmentation. La contribution de Henri Lamotte et al. illustre ces enjeux propos des nergies renouvelables en plaidant pour un cadre densemble, qui distinguerait : les subventions la R&D ; la rmunration du carbone vit, sur la base dun prix du carbone commun

lensemble de lconomie (avec ici des niveaux qui devraient correspondre lcart entre la valeur tutlaire du carbone et le prix de march des quotas) ; et la rmunration, progressivement rduite, des externalits dapprentissage. A cet gard, il faut dailleurs souligner quune rvision la baisse de certains prix dachat ne doit pas impliquer automatiquement un ajustement quivalent sur leffort de R&D, un renforcement de celui-ci pouvant mme se justifier pour les technologies prometteuses ou stratgiques. *** Les deux autres points dattention qui mergent de cette revue concernent les besoins en Fonds propres pour linnovation dun cot, et la qualit de la gouvernance publique ncessaire la pleine russite des programmes dinvestissements davenir , de lautre.

Cr en 2008 auprs du ministre du Dveloppement durable, le Conseil conomique pour le dveloppement durable a pour mission de mobiliser des rfrences conomiques pour clairer les politiques de dveloppement durable. Outre la dlgue interministrielle au dveloppement durable et le prsident dlgu du Conseil danalyse conomique, membres de droit, ce Conseil est compos de vingt cinq membres refltant la diversit de la recherche acadmique et de lexpertise des parties prenantes sur les thmatiques conomiques lies au dveloppement durable. Les services du ministre de lcologie, du Dveloppement durable, des Transports et du Logement, notamment le Commissariat gnral au dveloppement durable, sont troitement associs aux travaux du Conseil. Ces rfrences tablies dans le cadre de ses travaux, et diffuses pour stimuler le dbat, n'engagent que leurs auteurs.

Conseil conomique pour le dveloppement durable 3, place Fontenoy 75007 Paris Tel. : 01.40.81.21.22 Directeur de la publication Dominique Bureau

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