EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO

Documento de Posicin del Directorio de EFE / Noviembre 2009

Directores: Jorge Rodrguez Grossi / Luis Manuel Rodrguez Cuevas / Fidel Miranda Vera / Luis Matte Lira / Fernando Aguirre Daz / Cristin Echeverra Valenzuela / Juan Cavada Artigues / Marcos Bchi Buc / Jaime Binder Rosas.

CONTENIDOS
2. Resumen ejecutivo 3. Identificacin del problema 4. Propuesta 5. El sistema ferroviario futuro 6. Apndices: descargar en www.efe.cl 7. Bibliografa 22 4 7 16 21

INTRODUCCIN

ste documento fija la posicin de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE), representada por su Directorio, respecto de la identificacin de los problemas que afectan al sistema ferroviario en general y a la empresa en particular, y sintetiza las posibles soluciones con visin de futuro. Los problemas pasados y sus causas, nos interesan en la medida que aporten elementos de diagnstico para una buena solucin, ya que sobre este punto se ha escrito bastante en los ltimos aos1. Cabe sealar que a pesar de los problemas, el trfico ferroviario en Chile se encuentra actualmente en su mximo histrico. Este documento de posicin, est dirigido fundamentalmente al dueo de la empresa, el Estado de Chile, representado por los poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes tienen la responsabilidad de definir el marco bajo el cual se desarrolla la actividad del transporte ferroviario. El documento entrega elementos para despejar los asuntos claves del futuro del sistema ferroviario, respondiendo a cuestiones fundamentales: Necesita el pas los servicios del sistema ferroviario?, Cuntos y cules servicios se requieren? y Cunto se est dispuesto a gastar?

Las respuestas a estas preguntas, en apariencia muy obvias, dejarn en evidencia la problemtica que enfrenta el desarrollo del sistema ferroviario en Chile. Al efecto y luego de 3 aos de anlisis y estudios tcnicos realizados por la empresa (2007-2009), se dispone de los elementos para responder las preguntas fundamentales y plantear una solucin, sin soslayar inclusive la discusin acerca de la opcin de no continuidad de los servicios ferroviarios.

1 Informe final Panel de Expertos de EFE, Santiago, 26 de diciembre de 2007, Diagnstico estratgico de EFE y opciones de poltica Asistencia Tcnica encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007, Informe Anlisis de Empresas Costo-Eficiente ao 2007, Estudio Validacin Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestin de Infraestructura Ferroviaria, SCL Econometrics para EFE, 23 de Abril de 2008.

INTRODUCCIN

2. RESUMEN EJECUTIVO
La identificacin de los problemas del sistema ferroviario en general y de EFE en particular
El mercado de transporte terrestre en Chile es imperfecto y en consecuencia debera ser corregido mediante una poltica pblica de Gobierno que evite la asignacin de recursos en exceso o en defecto a los diversos modos, en especial carretero y ferroviario. Sin embargo, el pas no tiene una poltica pblica explcita de transporte terrestre que se traduzca en planes integrales de accin sobre la infraestructura y los servicios en el largo plazo y que entregue a los actores del mercado seales claras sobre los precios de factores para organizar su oferta. Ms bien ha habido un evidente retroceso en dcadas recientes al pretender que, la libre eleccin de los usuarios conduzca a una asignacin eficiente de recursos al nivel de la comunidad. El impacto de esta falta de poltica se expresa en la existencia de una competencia desleal entre la carretera y el sistema ferroviario, que, entre otros factores, ha conducido a un deterioro financiero de EFE como consecuencia de que no puede acreditar, en su balance y estado de resultados, los beneficios sociales que genera a travs de sus servicios ni tampoco se imputan en lado alguno las externalidades negativas que produce el transporte carretero ni los subsidios que lo estn beneficiando. La principal herramienta de una poltica pblica de transporte ha sido y sigue siendo la inversin directa e indirecta del Estado en infraestructura. En las carreteras con peaje son los automovilistas los que las financien con sus pagos, incluso ms all de los costos que su circulacin provoca. Esto ha posibilitado que buses y camiones usen las carreteras sin pagar los costos totales que su circulacin en ellas implica, lo que da lugar a una seria distorsin en comparacin con lo que ocurre en el transporte ferroviario, donde las empresas estn obligadas a cubrir directamente todos los costos por el uso de la infraestructura del ferrocarril. En Europa los gobiernos y la Unin Europea (UE) anticipan estos problemas aplicando polticas pblicas explcitas en el sector de los transportes y formulando planes estratgicos de infraestructura de largo plazo, a fin de intervenir activamente en el mercado. Se busca minimizar las distorsiones existentes y satisfacer de mejor manera las necesidades de los ciudadanos. Al mismo tiempo, asegurando un manejo cuidadoso del medio ambiente. Hay que destacar que el sistema de transporte de un pas que est creciendo empeorar si no es atendido como corresponde, puesto que el propio crecimiento le impone mayor uso y demanda. Esto lleva a congestin y daos ambientales que hay que anticipar con adecuada planeacin. Por eso frente a la necesidad de satisfacer la mayor demanda de transporte que genera el crecimiento econmico, muchos gobiernos estn impulsando un mayor uso de las capacidades disponibles de sus infraestructuras ferroviarias. Para el Estado chileno, en cambio, la falta de una poltica integrada de transporte, que incluya ciertamente carreteras y vas frreas, pero sin duda tambin el desarrollo portuario y con importancia creciente a futuro, los aeropuertos, ha significado que, en la prctica, su nica opcin para enfrentar el crecimiento del trfico terrestre, ha sido recurrir a las inversiones a travs del Ministerio de Obras Pblicas (MOP), que concentra la mayor parte de los recursos pblicos destinados a la infraestructura de transporte terrestre y que est limitado a construir y conservar las carreteras, sin mandato ni capacidad para invertir en vas frreas.

RESUMEN EJECUTIVO

En cuanto a EFE, que ostenta una propiedad delegada por el Estado de la infraestructura de transporte ferroviario desde la V regin al sur, no tiene, sin embargo, ninguna posibilidad de financiar su recuperacin y modernizacin con recursos propios, no obstante que muchos de los proyectos y servicios que presta no todos-, son beneficiosos y deseables desde el punto de vista de la sociedad. El dilema que se enfrenta entonces es cmo asegurar que los proyectos socialmente rentables puedan ser administrados por EFE de manera eficiente, rindiendo sus frutos y abriendo la posibilidad de que el pas capture efectivamente los beneficios sociales que genera dicha operacin ferroviaria, pero, que al mismo tiempo, le permitan a la empresa ser remunerada por dichos beneficios.

Qu hacer con los ferrocarriles?

El curso de accin propuesto se sustenta en el anlisis de la experiencia internacional en lo que es aplicable a la realidad de nuestro pas, la identificacin del problema y el anlisis de opciones de solucin. La experiencia internacional nos muestra que la reestructuracin ferroviaria impulsada en Europa en la dcada de los 90, cambi completamente la organizacin de la industria ferroviaria, al separar la actividad de construccin, conservacin y administracin de la infraestructura de la prestacin de los servicios de transporte, radicando la primera en su mayora en administraciones estatales y liberando los segundos para que puedan ser prestados por empresas privadas o estatales independientes. Con esto, los servicios ferroviarios se pusieron a la par de los servicios de transporte por carretera y pagan un peaje por el uso de las vas, mientras los riesgos de la construccin y conservacin de las mismas es de otra entidad estatal que recauda los peajes. En Gran Bretaa, que ha implantado el modelo europeo en una versin ms extrema, los

servicios, salvo excepciones transitorias, estn completamente en manos de empresas privadas, varias de las cuales estn ligadas a empresas del sector de autobuses y otras estn asociadas con aerolneas. Aquellos operadores que resultan financieramente viables al prestar servicios en corredores de alta densidad de trfico, pagan peajes y adems abonan un canon por su concesin, mientras que las concesiones que no resultaran viables desde el punto de vista financiero, pero s desde la perspectiva social, pagan peaje, pero no abonan canon y reciben una compensacin que les permite equilibrar sus balances y estado de resultados. La compensacin a los operadores de trenes de pasajeros se justifica all por el beneficio social del menor impacto ambiental de sus servicios. Este sistema, despus de diversos ajustes propios de experiencias que introducen cambios profundos sin precedentes, ha derivado en crecimiento del volumen de trfico; un ambiente competitivo muy exitoso para los usuarios y el Gobierno y sin duda, es una interesante referencia. En Chile, la reestructuracin de EFE llevada a cabo por el Directorio de la empresa desde fines de 2007, consiste en mantener la privatizacin de la concesin del negocio ferroviario de carga realizada en 1995, y llevar los servicios de pasajeros a sendas sociedades annimas subsidiarias de EFE para mejorar la atencin a los clientes y establecer una correcta contabilidad de los diferentes servicios de pasajeros. Si se hace una comparacin del sistema ferroviario de EFE con la situacin europea, se puede constatar que en la prctica, durante el 2009, ya se ha completado la separacin entre la infraestructura y los servicios, lo que representa la base de los nuevos negocios ferroviarios europeos. Lo que an falta, es que el Estado asuma la responsabilidad financiera por la construccin y conservacin de las vas frreas al mismo nivel que lo hace en el caso de la vialidad, para eliminar la discriminacin a la que se ha sujetado a la ferrova. Ello podra resolverse reconociendo que el Estado es el verdadero propietario de la va frrea y que EFE es un agente encargado de su cuidado y administracin.
RESUMEN EJECUTIVO

Esto ordenara las cuentas y permitira alinear los incentivos para una gestin eficiente. El Gobierno continuara teniendo en su mano el control de las inversiones en vas frreas y dems infraestructuras de transporte, aspecto insalvable a la luz de la experiencia internacional comparable, pudiendo planificar en conjunto, integradamente, el desarrollo ptimo de las mismas. En ese contexto, sera indispensable que el Gobierno aplique polticas pblicas que garanticen un tratamiento equitativo de las cargas impositivas, peajes y compensaciones entre los diferentes modos de transporte que compiten directamente y que consideren la formulacin de un plan integral de infraestructura de transporte de largo plazo (15 a 20 aos), que informe adecuadamente a los actores del mercado de transporte sobre la evolucin futura de las redes viales y ferroviarias, de los puertos y aeropuertos, de manera que los operadores de transporte tengan toda la informacin que se requiere para ajustarse a las necesidades del mercado. A partir de lo anterior, se podra adoptar una organizacin ms funcional del sistema ferroviario, sobre la base de empresas autnomas operadoras a cargo de los servicios tanto de carga como de pasajeros. Mientras tanto las actuales sociedades annimas -filiales de EFEcontinuaran a cargo de los servicios de pasajeros y se pondra en aplicacin una metodologa clara y transparente para fijar los peajes a un nivel econmicamente justificable. Al mismo tiempo, se debiera establecer una compensacin fiscal a los operadores de pasajeros, que les pague por las externalidades positivas que ellos produzcan y que permita una mayor utilizacin del tren de carga acorde con su beneficio social. Esta compensacin tendra que fijarse como

resultado de evaluaciones sociales frecuentes de cada uno de los servicios actuales y potenciales, y la operacin de aquellos que no resultaren socialmente rentables debera ser reconsiderada por los dueos. EFE podra crear condiciones para captar inversin privada en las operaciones de transporte de pasajeros, al igual como hoy da lo hace en las operaciones de carga. De este modo, se creara un sistema ferroviario descentralizado donde los operadores de carga y de pasajeros, EFE y el Estado, asumiran roles muy bien definidos en un ambiente de competencia regulada, que permitira poner fin al prolongado debate sobre qu hacer con los Ferrocarriles del Estado y el pas podra estar tranquilo de que los recursos que se asignen a esta actividad estarn bien invertidos y correctamente administrados. En resumen, los conceptos claves de la solucin propuesta considera la separacin de los negocios de la infraestructura respecto de la de los servicios de transportes, lo que ya se ha llevado a cabo. Adems, establece que el Estado (representando al dueo) debe comprometerse a generar las condiciones para que el mercado del transporte funcione conforme con menos distorsiones que en la actualidad y se consideren los objetivos de eficiencia social que son alcanzables de los distintos modos de transporte, obviamente sujeto a las restricciones presupuestarias de cada perodo. La operacin descentralizada de los servicios de transporte ferroviario, a travs de empresas operadoras autnomas y una empresa Riel que administra en forma autnoma la infraestructura que es de propiedad estatal. Las relaciones entre las empresas se establecen a travs de contratos, con precios econmicamente definidos. Todo esto en sintona con la mejor experiencia internacional disponible.

RESUMEN EJECUTIVO

3. IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

La situacin actual de EFE se ha gestado por la evolucin del papel que el Estado y la sociedad le han atribuido a lo largo de su historia, adems de la competencia ejercida en el mercado por el transporte por carretera, su sustituto natural [ver apndice 1: Antecedentes histricos]. La identificacin de los problemas distingue la sintomatologa (evidencia visible2), de sus causas fundamentales, es decir, aquello que definiremos como el problema y que exponemos a continuacin:

La poltica de transporte terrestre en Chile nunca ha sido integrada

Chile ha carecido de una poltica pblica explcita e integrada de transporte terrestre, que se traduzca en planes de actuacin sobre la infraestructura y los servicios en el largo plazo y que entregue a los actores del mercado seales claras sobre los precios de factores para optimizar su oferta. Esta afirmacin es tan obvia que no se requiere argumentar ninguna explicacin sobre el particular. Sin embargo, basta decir que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT), que debera ser la reparticin del Estado encargada de formular esta poltica, existe por obra de un instructivo presidencial desde 1974 y no cuenta con una Ley Orgnica que fije sus objetivos, obligaciones, recursos mnimos y facultades.

Distorsin en la asignacin de recursos

En el mercado de transporte terrestre en Chile, los precios vigentes de los factores de produccin no reflejan los verdaderos costos, impidiendo que las decisiones de los demandantes de servicios escojan las opciones ptimas para la sociedad. En otras palabras, este mercado, al considerar su interaccin y transferencias con el sector ferroviario, es altamente imperfecto y distorsionado, lo que debera ser corregido mediante una poltica pblica. En la prctica, lo que ha sucedido es que las tarifas que cobra EFE o sus filiales por los servicios de pasajeros no permiten cubrir los costos3 y la diferencia entre el valor del pasaje y el costo del servicio se cubre con el dficit de EFE, sin que se hayan realizado estudios que indiquen cules son los valores socialmente convenientes de dichas tarifas y sin que tal situacin responda a una poltica dictada por el dueo. La existencia de una poltica pblica integrada de transporte terrestre, debera estar encaminada a corregir las distorsiones de los precios que los operadores de transporte por carretera y por ferrocarril pagan por usar el espacio territorial, la infraestructura, contaminar el ambiente, producir accidentes, ruidos, etc. [Ver apndice 2: Beneficios sociales].
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El impacto que tiene la ausencia de una poltica pblica integrada de transporte terrestre
Los proyectos de inversin y conservacin de la infraestructura de carretera son realizados por el MOP y se decide llevarlos a cabo de acuerdo a criterios de evaluacin social. Se financian con los presupuestos anuales del Estado o sobre los balances de los concesionarios de obras pblicas. Los proyectos de inversin y conservacin de la infraestructura ferroviaria estatal son realizados por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y gravan sobre su balance y estado de resultados empresarial. Lo anterior implica una diferencia fundamental, ya que mientras el Estado no lleva una contabilidad de resultados aunque debera, EFE s est obligada por ley a hacerlo y sus inversiones siguen gravitando sobre sus resultados anuales hasta que stas se hayan depreciado totalmente y lo mismo ocurre con las deudas que adquiera para realizar dichas inversiones.

En este grupo nos referimos slo por dar un ejemplo, a las prdidas financieras de EFE, la inclusin en los planes de expansin de componentes no directamente relacionadas con el sistema ferroviario en las regiones V y VIII, consecuencias de aplicar sistemas de gestin comercial a servicios socialmente rentables, etc. Obviamente una buena administracin debe buscar los costos mnimos para optimizar la produccin. En EFE, aunque se logre en breve optimizar dichos costos, ellos seguirn siendo mucho ms elevados que las taifas posibles de cobrar. 3

RESUMEN EJECUTIVO

La situacin a nivel mundial

La experiencia en el mundo ha demostrado que el libre juego del mercado, que ha trado tan buenos resultados en muchos sectores de la economa, es insuficiente en este caso, o no es capaz de crear soluciones virtuosas para resolver las distorsiones que se producen en la consecuente asignacin de recursos. Por lo mismo no puede ser el mecanismo nico para la creacin de sistemas de transporte que logren satisfacer las necesidades de los diferentes grupos sociales y econmicos de manera eficiente. Las polticas pblicas de transporte aplicadas en Europa nacen de la voluntad de los gobiernos y de la Unin Europea de intervenir con racionalidad el mercado dentro de una planificacin de largo plazo, con el fin de minimizar las distorsiones existentes y satisfacer as de mejor manera las necesidades de los ciudadanos asegurando un manejo cuidadoso del ambiente. Los gobiernos de Estados Unidos y Canad, tambin han optado por asumir una participacin activa para preservar el transporte ferroviario de pasajeros, a raz de fuertes cambios en la oferta y demanda a partir de la Segunda Guerra Mundial [ver apndice 3: El Modelo Norteamericano]. La principal herramienta de la poltica pblica de transporte, ha sido y sigue siendo la inversin directa e indirecta del Estado en infraestructura. Es una medida dirigida a la creacin de una mayor oferta de transporte. Con el fin de aumentar la inversin en infraestructura, ms all de sus capacidades financieras, los estados incentivan cada vez ms la participacin de las empresas privadas, mediante concesiones o mecanismo similares, de los cuales Chile es un ejemplo destacado. Hasta ahora, en general, los estados al conducir sus polticas pblicas de transporte mediante la inversin en infraestructura, no se han basado en el supuesto de recuperar totalmente los montos invertidos directamente, a travs de cobros a los usuarios por el uso proporcional que cada uno de ellos realiza de esta infraestructura. Aquellas carreteras que se autofinancian slo mediante el cobro de peajes constituyen un porcentaje nfimo de las redes viales en el mundo. Los mayores usuarios de las carreteras de peaje son los automovilistas y son ellos tambin quienes las financian. Sin embargo, los buses y camiones de mayor tonelaje las usan sin pagar los costos totales que su circulacin en ellas involucra, configurndose un subsidio cruzado [ver apndice 7: Inequidad en transporte terrestre]. Tambin, hoy en da son pocas las empresas ferroviarias de pasajeros que han podido funcionar sin contribuciones permanentes y significativas de los estados para cubrir el sesgo entre los ingresos financieros y los costos. En diversos confines del mundo existen hoy serias dudas sobre si la respuesta ms eficiente para la comunidad, ante el reto del espectacular aumento de la demanda de transporte terrestre, debera ser nicamente la construccin de ms y ms carreteras, o si al hacerlo as estamos hoy incorporando los reales costos que esto nos acarrear a futuro. Aparte de la incapacidad de los gobiernos de financiar su construccin y conservacin en la cantidad que sera necesaria, existen ya hoy graves problemas sobre la compatibilidad de continuar expandiendo el trfico carretero con un medio ambiente sano y sin contribuir a un eventual calentamiento global de la tierra. La alternativa preferida por las naciones de Europa, Estados Unidos y Asia, ha sido la poltica pblica de impulsar nuevamente el modo ferroviario, con el fin de absorber una buena parte del crecimiento del trfico con el mayor uso de la infraestructura ferroviaria, mediante trenes con una tecnologa cada vez ms moderna y avanzada. Esta decisin se ha tomado, a pesar del hecho que la mayora de las empresas que operan los ferrocarriles no son rentables en trminos privados.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

La situacin chilena:
En Chile, desde los inicios de los ferrocarriles estatales, hace ms de un siglo y medio, los sucesivos gobiernos los consideraron como un motor para el desarrollo del pas lo que efectivamente fue hasta que otros medios de transporte comenzaron a disputarle su dominio desde mediados del siglo XX. Esta ptica permiti que el ferrocarril prestara servicios de transporte y el Estado apoy financieramente tales servicios. De hecho, la inversin estatal en ferrovas contribuy al desarrollo econmico y social especialmente en el sur de Chile, y la falta de rentabilidad financiera del sistema ferroviario no gener por muchas dcadas dudas sobre la utilidad social de este modo de transporte. Hubo un amplio acuerdo poltico en que el beneficio social de tales servicios era fundamental para la poblacin y su costo financiero resultante deba ser absorbido por el Estado. La infraestructura ferroviaria, aunque confiada a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, no dej de ser una responsabilidad enteramente estatal, tanto en su construccin como en su conservacin. En 1979, el Gobierno de la poca puso fin al pago de subsidios para la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, como parte de una poltica nacional de eliminar los subsidios a todas las empresas pblicas. En consecuencia, EFE dej de contar con los aportes estatales que le permitan renovar, modernizar y conservar la infraestructura ferroviaria y no pudo sostener una serie de servicios financieramente deficitarios ni conservar adecuadamente sus vas y equipos. La eliminacin del subsidio a EFE se enmarc en una poltica del gobierno de la poca, que consisti en dejar al transporte librado a las fuerzas naturales del mercado, las que como se ha dicho no son suficientes o capaces de resolver las distorsiones que existen en la base del funcionamiento de este sector. Lo anterior se complement con la desregulacin del transporte urbano y caminero de pasajeros, dando como resultado una gran proliferacin de servicios proporcionados por buses y taxis colectivos. Lo que lamentablemente no sucedi en el momento de eliminar los subsidios a EFE, fue formular paralelamente una poltica pblica integrada de transporte terrestre que pusiera la infraestructura ferroviaria en la esfera del proceso normal de toma de decisiones del Gobierno, por ejemplo, en el mbito de algn ministerio con presupuesto o capacidad de decisin respecto de la asignacin de recursos para la construccin y conservacin de obras de infraestructura. Esto significa que en ese momento se pens que EFE podra financiar con sus propios ingresos la infraestructura y la operacin de los servicios, lo que a la luz de los hechos sucedidos desde aquella poca hasta ahora, en Chile y en el mundo, se evidencia claramente como un supuesto incorrecto. Desde entonces a nivel gubernamental la nica o preferida opcin del Estado frente a un crecimiento del trfico terrestre, la ha constituido el MOP que concentra la mayor parte de los recursos pblicos destinados a la infraestructura de transporte terrestre y est limitado a construir y conservar carreteras y no tiene ninguna responsabilidad en las inversiones en vas frreas. Con esto no slo se ha debilitado un eventual desarrollo de transporte ferroviario dentro de un marco de planificacin integrada, sino que ni siquiera es considerado al momento de estudiar el desarrollo portuario. En tanto, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU), tambin con recursos importantes para infraestructura, est limitado a calles y caminos. Y por su parte, el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT) tiene un rol ms bien de regulacin y de transporte urbano y no dispone de recursos para invertir en infraestructura. Finalmente, los Gobiernos Regionales, que tienen atribuciones cada vez ms fuertes en la asignacin de recursos de carcter regional (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), en la prctica tampoco pueden considerar inversiones en ferrovas al igual que los municipios, que tambin disponen de recursos para infraestructura de transporte.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

La situacin actual de EFE

La Empresa de los Ferrocarriles del Estado es hoy propietaria de la infraestructura de transporte ferroviario, aunque en verdad sea slo el agente del Estado que es el verdadero propietario. Es el nico organismo estatal responsable de ella y, sin embargo, no tiene ninguna posibilidad de poder financiar su recuperacin y modernizacin donde valga la pena hacerlo, con recursos propios. El DFL 1 de 1993, que reestructur a EFE, permite, en su artculo 47, aportes del Estado a las inversiones en infraestructura y equipos frreos para financiar los Planes Trienales, lo cual implica una poltica objetiva para que EFE opere sus servicios cubriendo sus costos de explotacin con los ingresos generados, sin considerar la depreciacin. Sin embargo, esta contribucin del Estado a EFE no ha sido la forma habitual de financiamiento de inversiones sino el endeudamiento bancario o va bonos. Esta ha sido la legtima forma del dueo de financiar esta actividad, pero ello ha provocado un descalabro financiero de EFE que era predecible porque no se trata de una empresa que, bajo las actuales reglas, sea financiable. En este contexto adverso, podra argumentarse que ha sido la propia empresa la que ha decidido o mantener o poner en funcionamiento servicios de pasajeros deficitarios habiendo podido suprimirlos o no iniciarlos (pese a que en el 2008 se suprimi el servicio Santiago-Talca, llamado El Maulino, y se acortaron frecuencias en el Biotren). Sin embargo, corresponde dejar en claro que ello probablemente habra significado que sobre la red de EFE, solamente el ramal entre Talca y Constitucin estara operando servicios para pasajeros, puesto que nicamente en este caso el dueo ha ofrecido pagar una compensacin econmica directa para solventar parte de su dficit. En relacin con lo anterior, la preparacin del Plan Trienal 2008-2010 de EFE, sustentada en rigurosas evaluaciones sociales, ha dejado de manifiesto que parte importante de los servicios ferroviarios, si bien en trminos privados no son rentables, s son beneficiosos desde el punto de vista social [ver apndices 5 y 6: Estudios de demanda]. Esto significa que desde el punto de vista del pas es conveniente que dichos proyectos se lleven a cabo y que algunos de los servicios que se prestan en la actualidad se continen ofreciendo, e incluso que se incrementen y se agreguen otros nuevos. Tambin significa que otros servicios debieran entrar a ser examinados por el dueo con detencin por su escaso o nulo valor.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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Cabe destacar que EFE no tiene obligacin legal alguna de operar servicios que sean privadamente deficitarios, aunque ellos sean socialmente rentables. La ley no le impone tal obligacin a EFE. Sin embargo, desde hace dcadas decidi hacerlo sin cuestionar los malos resultados de muchos de sus servicios. Si EFE hubiera actuado de manera independiente y congruente con su Ley Orgnica, suprimiendo aquellos servicios incapaces de cubrir sus costos operacionales, sin contar la depreciacin, lo ms probable habra sido que el dueo le pidiera mantener a lo menos algunos de ellos, pagndole la debida compensacin econmica. Eso habra evitado algunos de los problemas financieros que han gravitado sobre la empresa en los aos recientes. Y as debiera funcionar la empresa en el futuro y su relacin con el propietario. La determinacin de operar servicios deficitarios sin compensacin econmica implic que EFE fuera una empresa permanentemente deficitaria, e incluso la ha llevado a presentar un patrimonio negativo a fines del 2008 (revertida en el 2009, aunque circunstancialmente por la evolucin del tipo de cambio). Esta situacin no resiste el menor anlisis y debera llevar al propietario a una decisin definitiva que implique que, o bien se pone trmino a los servicios de pasajeros y se dedica la infraestructura exclusivamente a los operadores de carga, o bien, si se decide mantener servicios de pasajeros por sus beneficios sociales, hay que traspasar explcitamente a EFE compensaciones econmicas equivalentes al valor de las externalidades positivas netas producidas para cubrir sus dficit, considerando una operacin eficiente. Esto no da cuenta, sin embargo, de los subsidios cruzados a favor de la carga a travs de camiones. El dilema entonces es cmo asegurar que los servicios socialmente rentables rindan sus frutos y puedan ser realizados por EFE de manera eficiente y obteniendo una contribucin apropiada por sus esfuerzos empresariales, en conformidad con el objetivo establecido en su Ley Orgnica.

El desafo para el dueo de la empresa:

El desafo para el propietario es ponderar los beneficios sociales que se ha demostrado que produce la operacin ferroviaria, con los costos privados que implica la provisin de dichos servicios, eliminando de raz la falacia financiera en que se encuentra atrapada la empresa y darle un marco que asegure el desarrollo adecuado y sostenible de la actividad. Para afrontar de manera adecuada este desafo, es preciso responder en forma previa las interrogantes fundamentales que a continuacin se plantean, incluso de manera confrontacional entre la opinin pblica y quienes tienen responsabilidades en las decisiones del Estado, que en esta materia debe adoptar el pas: 1. Requiere el pas de servicios ferroviarios? 2. Cuntos o cules de estos servicios son requeridos? 3. Cul es el costo de solventar su operacin eficiente? Una vez concordadas las respuestas correspondientes, deberemos enfrentarnos a la pregunta fundamental para permitir el desarrollo del sector transporte terrestre: Con qu Institucionalidad deberemos enfrentar ese deseado y requerido desarrollo integrado y racional del transporte terrestre? 1. Requiere el pas de servicios ferroviarios? S, porque de no tenerlos -inclusive en su bajo nivel de desarrollo actual- los costos sociales de la mayor parte de ellos siempre resultan mayores en la hipottica situacin sin tren, que con tren. Pero, esto no obsta que el sistema ferroviario tiene amplio espacio para mejorar, tanto en la eficiencia para la provisin de los servicios (concepto costo-eficiente), como en la cantidad de demanda captada.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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Carga: El estudio desarrollado por la empresa CITRA Ltda4. [ver apndices 4, 5 y 6], estima en USD 62 millones anuales el mayor costo en que incurrira la sociedad en caso de no tener trenes de carga (considerando el mtodo tradicional usado por el Ministerio de Planificacin -Mideplan- para evaluacin de proyectos). Cuando se incorporan las externalidades no cuantificadas por el enfoque tradicional de Mideplan [ver apndice 2], la cifra aumenta a un total de USD 117 millones al ao. Cualquier clculo de valor actual de la opcin de cierre, que use esta cifra y adems considere correctamente el hecho de que las inversiones estn incurridas (hundidas) mostrar la conveniencia no slo de mantener los trenes de carga, sino que, ms an, el beneficio de incrementar su uso. Pasajeros: Siguiendo la misma lgica planteada para el caso de carga, la empresa Steer Davies Gleave5 [ver apndice 6] desarroll estudios comparables para los servicios de pasajeros. Los resultados indican que el Metrotren debe mantenerse ya que de lo contrario, por Chile perdera un Valor Actual Neto de USD 117 millones o USD 194 millones, ya sea que se excluyan o incluyan respectivamente las externalidades [ver apndice 2]. De igual modo el Merval debera mantenerse ya que de lo contrario la sociedad perdera un valor actual neto de USD 30 millones o USD 70 millones, dependiendo de la consideracin de las externalidades. Es correcto indicar adems, que este proyecto est inconcluso, faltando implementar las medidas de combinacin multimodal que le permitan alcanzar la demanda prevista, significativamente mayor que la actual [ver apndice 11: Evaluacin expost Merval]. El servicio Biotren en su operacin actual no presenta justificacin social, haciendo nuevamente la salvedad de que este proyecto no se ha implementado en forma completa. Para el caso del servicio Santiago-Chilln (Terrasur), los antecedentes disponibles muestran que

para niveles de demanda del orden de 480.000 pasajeros/ao (niveles de los aos 2007 y 2008) ste podra ser suspendido desde la perspectiva social, pero para niveles de demanda superiores y del orden de 600.000 pasajeros al ao, su suspensin le supondra a la comunidad una prdida de USD 3 millones anuales. En sintona, el mejor proyecto u opcin actual consiste en la optimizacin del servicio que est en plena aplicacin por parte de la filial responsable, dado que entonces, su aporte en trminos de valor actual resulta mejor que su simple supresin [ver apndice 12: Perfil Santiago-Chilln]. Por ltimo, los servicios de conectividad de zonas aisladas, Buscarril TalcaConstitucin y Tren Talcahuano-Laja, justifican su operacin desde la perspectiva social, basado en el concepto del mayor costo de brindar una alternativa vial, ya que se requerira implementar una cuantiosa infraestructura de caminos y solventar la operacin de servicios mnimos de buses de conectividad, en relacin con el costo de mantener el servicio actual [ver apndice 13: Conectividad]. El servicio Victoria-Temuco opera como un tramo residual del descontinuado tren Victoria-Puerto Montt y no cuenta con ninguna evaluacin que lo justifique. Es interesante sealar, que los servicios SantiagoTemuco, Temuco-Puerto Montt6, Santiago-Talca, Santiago-Concepcin, adems de los de operacin en perodos de fuera de punta del Biotren y tramo Laja-Renaico, ya fueron descontinuados por la actual administracin, acorde a recomendaciones de estudios empresa costo-eficiente y validacin SCL-Econometrics. 2. Cuntos o cules de estos servicios son requeridos? Para responder a esta pregunta se analizaron escenarios de ms largo plazo, en los mismos estudios recin citados y bajo un marco metodolgico coherente [Ver apndices 2, 5, 6 y 12].

4 / 5 Estudio llamado por Licitacin pblica y que tuvo un doble esquema de auditora. 6 En este caso existe Evaluacin Ex Post del servicio, Ver Bibliografa, punto xii.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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La respuesta concreta a la pregunta, sobre los servicios requeridos, es que el pas necesita ms desarrollo de su sistema ferroviario de carga y pasajeros, en forma diferenciada en el tiempo y segn carga y pasajeros. Una mayor cantidad de transporte utilizada permite aprovechar las economas de escala que son propias de la provisin de este tipo de servicios, explotando cuantiosas inversiones ya incurridas (hundidas) y reduciendo la produccin de externalidades negativas, que son mayores en los modos alternativos al tren de carga -camiones- y de pasajeros, -automviles y buses.

Los anlisis disponibles nos muestran una visin para corto y mediano plazo: Corto Plazo: Carga: Considerando la capacidad actual (corto plazo), los resultados indican que alcanzar un equilibrio social sin considerar costos externos que se evitaran con mayor proporcin de carga va el ferrocarril, tales como contaminacin del aire, cambio climtico, accidentes, ruido y deterioro del paisaje, implicara un incremento de 8,3% en el total de la carga transportada por Ferrocarril respecto de la situacin actual. Como referencia, al ao 2007 el sistema ferroviario de carga transport 10,8 millones de ton-netas (3,6% de participacin respecto del total transportado) y que equivale aproximadamente a 1.769 millones de ton-km netas, (2,6% del total), [ver apndice 5]. Sin embargo, al considerar los costos externos que se evitaran con sustitucin de carga por camiones a favor del ferrocarril [ver apndice 2], en el equilibrio social se producira un incremento adicional de 57% de la carga transportada por ferrocarril. As, el efecto total en este caso es de 70% respecto de la situacin actual. Pasajeros: Considerando la capacidad actual (corto plazo) y acciones que resultan abordables por la nueva estructura de filiales autnomas, los pasajeros transportados debieran aumentar en los siguientes ndices, referencialmente entre los aos 2007 y 2011: Merval: desde 11,3 millones, a 15,0 millones de pasajeros-ao. Metrotren: desde 6,7 millones, a 8,8 millones de pasajeros-ao. Biotren: desde 680 mil, a 890 mil pasajeros-ao. Terrasur: desde 481 mil a 800 mil pasajeros-ao. En resumen, los pasajeros de estos servicios podran subir desde 19,61 millones al ao, a una cifra en torno a 25,5 millones al ao (33% de incremento, incluyendo un servicio que prcticamente duplicara su afluencia).

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Otros: Buscarril Talca-Constitucin7: 82 mil pasajeros ao. Tren Talcahuano-Laja : 388 mil pasajeros-ao. Tren Victoria-Temuco9: 190 mil pasajeros-ao. Largo Plazo: Estado para resolver los problemas de EFE [ver
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Merval: Hasta 23 millones pasajeros-ao10. Metrotren: Hasta 10 millones pasajeros-ao. Biotren: Hasta 1,2 millones pasajeros-ao. Terrasur: Hasta 1,5 millones pasajeros-ao. Modernizacin del trazado de la va frrea: No se pueden abordar los requerimientos de servicios ferroviarios en el largo plazo sin destacar que, la distancia entre Santiago y los dos centros urbanos ms importantes del pas: ValparasoVia del Mar y Concepcin-Talcahuano, es bastante mayor por la va frrea que por carretera. En efecto, el trazado de la va al sur baja hasta San Rosendo para regresar por la ribera sinuosa del ro Bo-Bo y pone a Santiago a 570 km. de Concepcin, cuando por la ruta 5 y autopista del Itata la distancia es de 518 km. Asimismo, la ruta ferroviaria entre Santiago y Valparaso discurre al norte hacia el Valle del Aconcagua y recorre 187 km. entre ambas ciudades, en comparacin con la ruta 68 que va de Santiago a Valparaso por un trazado directo de 120 km. Sin dudas que llegar un da en que al pas le convendr modernizar la va frrea para acortar las distancias, construyendo nuevos trazados que eviten las largas vueltas, y en tramos la excesiva sinuosidad, de las rutas actuales, lo que dar al transporte ferroviario mayor competitividad en las rutas de mayor densidad de trfico. La factibilidad econmica de estos proyectos se ha estudiado en varias oportunidades, sin embargo, ahora que los costos de construccin de tneles y de vas es comparativamente menor que antes por razones tecnolgicas, ha llegado el momento de actualizar dichos proyectos.

apndices 5 y 6], en sintona con el planteamiento

de este Documento. Carga: Los distintos planes de expansin del sistema de carga ferroviaria analizados, apuntan primeramente a uniformar el estndar del sistema a un mnimo de clase B y liberar los cuellos de botella (Situacin Base Optimizada, cuya rentabilidad social se demostr con y sin externalidades). Bajo su implementacin se obtienen niveles de demanda que suben en un rango de 12,3 a 19,5 millones de ton-netas (participacin de 4,1% a 6,5%) dependiendo de la consideracin de externalidades completas y que pueden aumentar producto de los distintos proyectos a un rango entre 13,3 20,5 millones ton-netas (participacin de 4,5% a 6,8%), como mximo en el denominado Plan 4, dependiendo de la consideracin de externalidades completas. Pasajeros: Los pasajeros debieran aumentar en el largo plazo en los siguientes ndices, que requiere de la implementacin de medidas de polticas especiales que van ms all de lo que la administracin de EFE y filiales autnomas, puede abarcar:

7 Para este servicio de conectividad bsica no se dispone de proyecciones, pero se estima que al menos podra tener un crecimiento vegetativo. Dato 2008 EFE. 8 Idem anterior (Dato 2008 EFE). 9 Para este servicio no se dispone de antecedentes de evaluacin. Dato 2008 EFE. 10 Con medidas de polticas de integracin fsica y tarifaria con sistemas de buses, hasta alcanzar su demanda de diseo (Estudio de Eval. Ex-post Habilitacin del Merval). Apndice 12).

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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Luego, en una perspectiva de largo plazo, el pas podra utilizar las cuantiosas inversiones ya realizadas (hundidas) de parte de EFE, para casi duplicar la participacin de transporte de carga (aumento de 86% respecto de la situacin actual) y aumentar los pasajeros en una cifra similar. Estos resultados tienen rentabilidad social que los sustenta. Asimismo, la modernizacin del trazado a Valparaso y Concepcin representa un objetivo cuya viabilidad tcnica-econmica debe ser permanentemente estudiada. 3. Cul es el costo de solventar su operacin eficiente? El Informe SCL-Econometrics, Diseo de un Modelo de Negocios para la Elaboracin de un Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras de Pasajeros, analiza el equilibrio financiero de EFE, reconociendo en su Estado de Resultados, el efecto por la compensacin positiva que debiera recibirse por las funciones de carga y pasajeros, producto de los menores costos externos completos que se generan para la sociedad derivados de la operacin de esos servicios. El estudio concluye que a pesar de las externalidades que genera su operacin, desde un punto de vista de sustentabilidad financiera, todos los servicios de pasajeros requeriran aportes especiales para mantener su operacin, aunque recibieran compensaciones por las menores externalidades. En sntesis, el Informe SCL-Econometrics plantea que solventar la operacin actual de EFE desde el punto de vista del dueo (Estado), implica hacerse cargo del dficit actual de la empresa (del orden de USD 60 millones anuales). [Ver apndice 8]. Sin embargo, la respuesta que plantea el estudio es parcial, al considerar nicamente la situacin previa de explotacin, no reconociendo: a) la existencia de importantes inversiones ya incurridas para la sociedad y, b) que la proyeccin de largo plazo debe basarse en costos eficientes para la produccin de los servicios. El Plan Estratgico de EFE 2010-2016 apunta en esta direccin, segn se sintetiza a continuacin.

4. Plan Estratgico de EFE 2010-2016(orientacin): En coherencia con el Plan Trienal actual, la estrategia de EFE 2010-2016 tiene 4 ejes centrales para mejorar sus resultados y aportar ms an en la creacin de valor social: 1) Incrementar sustantivamente los servicios de carga. 2) Aumentar la productividad y confiabilidad de las operaciones. 3) Optimizar y sustentar los actuales servicios de pasajeros. 4) Mejorar la capacidad, cobertura y confiabilidad de la infraestructura. Cabe sealar un aspecto esencial para respaldar un mejor desempeo de los resultados de EFE: que los servicios de pasajeros y de carga reciban, a modo de compensacin, al menos una fraccin de todo el valor social que aportan sus externalidades en trminos de seguridad, menor contaminacin y descongestin. Actualmente para los servicios de pasajeros estas externalidades se evalan en USD 22 millones anuales, en tanto que para la carga stas exceden los USD 100 millones anuales. En trminos ms especficos, mediante la gestin de los cuatro ejes sealados y contando con el apoyo del Estado para compensar, al menos las externalidades correspondientes a los servicios ferroviarios de pasajeros, tal como lo hacen aquellos pases referentes en el desarrollo y modernizacin de estos servicios, EFE tambin debiera proyectar mejorar progresivamente y sustantivamente sus resultados en los prximos aos. As, la estrategia de EFE se dirige a priorizar el desarrollo de los servicios de carga, explotando la ventaja en economas de escala inherente a la infraestructura ferroviaria; a proveer en forma eficiente y sustentable los servicios de pasajeros que el Estado y las Regiones consideren de inters, obteniendo las compensaciones correspondientes a su valor social, y a mejorar el rendimiento del plantel y de los restantes factores de produccin tales como energa elctrica, combustibles, sistemas de informacin y servicios de proveedores.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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4. PROPUESTA:
UNA SOLUCIN A LOS PROBLEMAS DE EFE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA EUROPEA

Los principios
El ferrocarril se desarroll en todo el mundo como una organizacin monoltica y fue un ejemplo de monopolio natural. Con la proliferacin del transporte por carretera despus de La Segunda Guerra Mundial, fue perdiendo su condicin de monopolio natural, hasta quedar de ella nada ms que una ilusin -la del monopolio de los medios ferroviarios aunque no as del transporte terrestre- que ha continuado despistando las polticas comerciales de sus administradores desde hace muchos aos. El mayor cambio en esa condicin de empresa monoltica se inici cuando en el ao 1988, en Suecia, se cancel el monopolio estatal, se desregul el transporte ferroviario y se entreg la infraestructura y el control del trfico a la empresa estatal Banverket, y se separaron los servicios continuando stos, bajo la responsabilidad de las empresas estatales: Statens Jrnvgar (SJ) para los pasajeros y Green Cargo para las mercancas11. de la Comunidad y tambin cuando considera: que el futuro desarrollo y una explotacin eficaz de la red ferroviaria pueden verse facilitados por una separacin entre la explotacin de los servicios de transporte y la administracin de la infraestructura y, que en tales condiciones es preciso que la administracin de cada una de dichas actividades se lleven a cabo por separado y con contabilidades aparte. La Directiva de la CE tiene por objetivo facilitar la adaptacin de los ferrocarriles comunitarios a las necesidades del mercado nico y aumentar su eficacia mediante: La garanta de la autonoma de gestin de la empresas ferroviarias. La separacin de la gestin de la infraestructura ferroviaria y de la explotacin de los servicios de transporte de las empresas ferroviarias, siendo obligatoria la separacin contable, y voluntaria la separacin orgnica o institucional. El saneamiento de la estructura financiera de las empresas ferroviarias. La garanta de acceso de las redes ferroviarias de los estados miembros, para las agrupaciones internacionales de empresas ferroviarias, as como para las empresas ferroviarias que efecten transportes combinados internacionales de mercancas. El traspaso de la infraestructura a una empresa estatal independiente ha sido realizado por todos los pases y los servicios de carga estn siendo paulatinamente prestados por operadores privados al tiempo que varios pases se aprestan a iniciar el ingreso de capitales privados a los servicios de transporte de pasajeros.

La Comunidad Europea
La decisin tomada en Suecia tuvo una gran influencia sobre la discusin que se llevaba a cabo en Europa sobre el futuro de los ferrocarriles en general y, en especial, dentro del mbito del Consejo de la Comunidad Europea (CE) donde sirvi de pie para las reflexiones y discusiones que condujeron a la adopcin de la Directiva N 91/440 sobre el desarrollo de los ferrocarriles con fecha 29 de julio de 1991. La argumentacin de tal Directiva es clara al sealar: que una mayor integracin del sector comunitario de los transportes constituye un elemento esencial para el mercado interior y que los ferrocarriles son, a su vez, un elemento vital del sector de los transportes
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Curiosamente , esto no es una gran novedad si se considera que el ferrocarril entre Stockton y Darlington, inaugurado en 1825, permiti la circulacin de trenes de terceros, por pago de un peaje y lo mismo ocurri aos antes con el Surrey Iron Railway ingls, inaugurado hace 206 aos, el que fue construido por una empresa que no contaba con equipo rodante y ms bien invit a otros a ocupar su va, pagando peaje, tal como ya era habitual para transitar por los caminos principales de ese entonces.

PROPUESTA DE SOLUCIN

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Gran Bretaa
En 1993 la Ley Ferroviaria britnica puso fin a la empresa monoltica British Rail e introdujo una transformacin todava ms radical y profunda que la sugerida por la CE a sus pases miembros, al adoptar un modelo de separacin entre la infraestructura y los servicios y dando paso al mismo tiempo a una privatizacin completa del sistema mediante la constitucin de la empresa Railtrack P.L.C. como administradora responsable de la infraestructura y del control del trfico, cuyas acciones fueron vendidas en la Bolsa de Londres a inversionistas privados. Asimismo, se constituy el Director of Rail Franchising para encargarse de la licitacin de los servicios de pasajeros que quedaron en manos de 26 empresas ferroviarias de operacin privada (Train Operating Companies TOCs). Se estableci un Rail Regulator para asegurar los niveles adecuados de competitividad y se establecieron 3 empresas de leasing de material rodante (Rolling Stock Companies ROSCOs). La carga se entreg a 4 empresas, cuyas acciones fueron rematadas al sector privado (Loadhaul, Mainline, Transrail y Railfreight Distribution). Despus de nueve aos de funcionamiento el sistema ingls haba probado ser muy exitoso, salvo en el mbito de la infraestructura donde fracas estrepitosamente la empresa privada Railtrack y debi ser vendida en 2002 a Network Rail, que es una empresa estatal sin fines de lucro, lo que implica que la responsabilidad financiera de la infraestructura ahora ha sido asumida enteramente por el Estado. Las empresas de carga pagan por el uso de las vas a Network Rail, pero no pagan canon al Gobierno y no reciben subsidios. Sin embargo, reciben financiamiento estatal, por ejemplo, para la construccin de desvos industriales como apoyo a la reduccin del trnsito de camiones. La mayora de las empresas de transporte de pasajeros que ofrecen servicios en lneas de densidades de trfico no masivas reciben subsidios y otras que cubren corredores de alta densidad incluso pagan canon al Estado. El sistema ferroviario britnico se encuentra hoy da satisfactoriamente consolidado como tal, aunque de cuando en cuando surgen problemas de rentabilidad de algunas empresas y respecto de la insuficiencia de fondos asignados a Network Rail para la rehabilitacin y conservacin de las vas. El sistema britnico requiere para su funcionamiento de un subsidio anual de 5.000 millones de Libras Esterlinas, equivalentes a USD 8.000 millones focalizado al transporte de pasajeros12.

Los planes de EFE

EFE es hoy una empresa en evolucin hacia estos nuevos modelos, ya se han privatizado los servicios de transporte de carga y se ha descansado en el funcionamiento de cuatro filiales con el objeto de asumir la explotacin de los diferentes servicios de pasajeros de cercanas y de media distancia, con lo que prcticamente se ha completado la separacin entre la infraestructura y los servicios. La separacin del riel y la rueda ya es una realidad. Desde la perspectiva de la experiencia de Europa y de Gran Bretaa, en particular, se podra concluir que EFE est en un excelente pie para adoptar el concepto central de la transformacin ferroviaria realizada en dichos pases, tomando el modelo ingls como un objetivo final y empezando por adaptar a su legislacin y ambiente econmico las directrices que ha elaborado la CE. La solucin que se adopte deber contemplar las particularidades del ordenamiento jurdico, institucional y econmico chileno.

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Michael Beswick, Office of Rail Regulation, The UK Experience, Reino Unido, 24 de junio 2009. Presentacin Seminario Internacional EFE.

PROPUESTA DE SOLUCIN

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La situacin de propiedad de la infraestructura ferroviaria

Actualmente, la infraestructura ferroviaria forma parte del patrimonio de EFE sin que ello responda a una poltica explcita, sino que ms bien a la realidad que histricamente tuvo el ferrocarril en Chile y que implic una estructura monoltica, que concentr todos los activos y funciones de la actividad ferroviaria en la empresa del estado. Sin embargo, su propia Ley Orgnica13 le fija a EFE restricciones que limitan el ejercicio pleno de su derecho de propiedad sobre la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y va ferroviaria como un medio de garantizar que en todo contrato, concesin o aporte que implique dar uso exclusivo de la lnea frrea, en todo o parte, ser condicin esencial del contrato, o de la concesin, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la va, sobre la base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio, reconociendo que la va frrea es un bien de uso pblico y que su entrega en uso exclusivo podra implicar un poder monoplico contrario al inters de la comunidad. Lo anterior, configurara para la va frrea una situacin similar a la de las carreteras, cuya propiedad es del Estado y son consideradas bienes de uso pblico y por consiguiente sera conveniente reconocer ese hecho designando a EFE como agente conservador y administrador de ella. Aunque este cambio podra parecer como algo meramente formal, no lo es, ya que permite esclarecer las funciones de EFE, como parte de un sistema en el que se separe la infraestructura y los servicios (el riel y la rueda) y le otorgue al Estado una responsabilidad econmica en el sistema ferroviario que sea similar a la que ste tiene en las carreteras y en el resto del sector transporte, eliminando la asimetra respecto de lo ferroviario. Esto dejara a la va frrea en igualdad de trato con el resto de la infraestructura de transporte (carreteras, puertos y aeropuertos). En el caso de la realidad europea, este tema ya fue resuelto. En efecto, La Directiva 91/440 constituye el punto de origen legislativo de una poltica comn europea en el sector ferroviario, que hasta entonces no exista, con la imposicin de la apertura de ciertas reas del mercado ferroviario a la competencia por medio de las siguientes obligaciones a los Estados miembro: La separacin de la gestin de la infraestructura, cuya propiedad y administracin estarn en manos del Estado, de la explotacin de los servicios de transporte, que correr a cargo de las empresas de transporte, ya sean stas pblicas o privadas. Por gestin de la infraestructura entiende su mantenimiento, el control de la circulacin y la seguridad: (extracto de La Normativa Comunitaria del Sector Ferroviario Europeo). A partir de la experiencia europea y el conjunto de consideraciones antes expuestas, las bases de un modelo para Chile podran considerar los siguientes elementos:

13 Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, DFL 1, 30 de junio de 1993, art. 2, prrafo 4: La Empresa, en caso alguno, podr celebrar actos o contratos que, legalmente o de hecho, impliquen enajenacin de la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y va ferroviaria. Se excluyen de esta prohibicin los actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en desuso en razn de modificaciones del trazado de la lnea o del cambio de ubicacin de estaciones o por haberse levantado la va frrea, en virtud de autorizacin expresa dada por el Presidente de la Repblica. De igual modo, en todo contrato, concesin o aporte que implique dar uso exclusivo de la lnea frrea, en todo o parte, ser condicin esencial del contrato, o de la concesin, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la va, sobre la base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio.

PROPUESTA DE SOLUCIN

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Directrices para la solucin: 1. Dado que el Estado es el dueo de toda la lnea frrea que discurre entre la V y X regiones, debe considerarse que en los hechos delega su administracin y conservacin en EFE, la que acta como contraparte de las diferentes empresas concesionarias tanto privadas como estatales. EFE se encarga de la construccin, rehabilitacin, mantenimiento de las vas frreas y como responsable del control del trfico es el encargado de asignar los canales de movilizacin de trenes entre los usuarios de las vas y del cobro de las tarifas por su uso. EFE es dueo de las estaciones, terrenos y talleres y hay acceso no discriminatorio al uso de las va frreas para operadores debidamente autorizados por EFE. 2. Debera garantizarse la autonoma legal y de gestin de las actuales filiales de EFE encargadas de prestar los servicios de pasajeros que les sean concesionados. Ello consolidara la separacin de los negocios dentro del rea ferroviaria estatal. Cada empresa de pasajeros tendra los contratos de acceso y uso de vas y estaciones con EFE por un plazo determinado, as como los equipos. La operacin inicial de estas empresas de pasajeros en manos del Estado, por un tiempo prudente, debe entregar la informacin necesaria para que el dueo pueda estimar los beneficios sociales generados por la operacin de cada una de ellas y se determinen los subsidios que hagan viable estos negocios, en funcin del beneficio social generado por cada pasajero-kilmetro transportado bajo condiciones de una operacin eficiente. Lo anterior permitira considerar en un plazo corto de tiempo la posibilidad de concesionar los servicios.

La empresa CIS realiz durante el 2008 una proyeccin del EBITDA de los distintos negocios de EFE, utilizando informacin del presupuesto 2008 y tendencias de largo plazo obtenidas de los estudios realizados [ver apndice 9]. Su resultado indica que el EBITDA de la empresa conjunta, incluyendo la compensacin por externalidades completas [ver apndice 2] alcanzara el valor cero en el ao 2014. Recientemente la administracin de EFE, tomando en cuenta el impacto de la crisis financiera mundial, actualiz estos resultados y proyecta alcanzar equilibrio operacional el ao 2016. 3. Todo lo anterior originara un sistema descentralizado de operadores de carga y pasajeros y EFE como administrador de las vas, en donde el Estado asumira la responsabilidad por financiar la infraestructura y recuperar sus costos de manera equitativa, en comparacin con la contribucin que se imponga al transporte carretero. De esta manera se genera un mercado de transporte terrestre que se acerca a condiciones de funcionamiento de segundo mejor ptimo. La distribucin de roles entre el sector pblico y el privado se hara teniendo en cuenta los mejores intereses del pas y podran coexistir en el sistema ferroviario empresas pblicas, mixtas y privadas en funcin de esos objetivos.

PROPUESTA DE SOLUCIN

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4. Se establecera una entidad reguladora del sistema ferroviario, que supervise la competencia entre los diferentes actores y que vele por la seguridad del sistema. En ella podran participar con derecho a voz pero sin voto, cada una de las empresas concesionarias de pasajeros y carga. Esta entidad reguladora estara dirigida por un consejo de 5 miembros, constara de un organismo tcnico especializado y tendra el carcter de ente autnomo.

pblicas de infraestructura de transporte, se responsabilice de establecer las polticas pblicas que orienten la accin del Estado y sus organismos y que formule un Plan Estratgico Integrado de Infraestructura de Transporte (PEIT) con un horizonte de largo plazo (15 aos o ms) en todos sus modos. En el mbito de los ferrocarriles, se acordara entre EFE y el Estado, Contratos Programas, eventualmente trienales, coherentes con el Plan Estratgico de Infraestructura de Transporte, que se configure como el contrato, el elemento rector de las relaciones entre el propietario y EFE, y que defina en forma pormenorizada los compromisos recprocos y las contraprestaciones que se acuerden para la gestin, el desarrollo y el mantenimiento de la red frrea. Donde se fije, adems, la aportacin econmica que como contrapartida a los servicios prestados deber recibir EFE y las empresas operadoras con cargo al Presupuesto General de la Nacin. Un esquema de esta naturaleza generara un fuerte compromiso del Estado con el sistema ferroviario, con un costo acotado y conocido de antemano y a su vez un fuerte incentivo para EFE y los operadores de transporte de pasajeros y de carga de maximizar sus excedentes dentro de un ambiente de competencia regulada, que eliminara las distorsiones hoy presentes en el mercado y que restringen la capacidad de competir del sistema ferroviario. Esta solucin compromete por igual al Estado y al sector privado en el establecimiento de una industria ferroviaria fuerte y capaz de contribuir al crecimiento econmico del pas, sobre la base de un transporte terrestre sostenible, que apoye la competitividad de la economa nacional en el mercado global con apego a las normas ambientales que, como miembro de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), le corresponder a Chile observar.

5. Se saneara la deuda financiera actual de EFE, como contrapartida al reconocimiento explicito de que la propiedad de la infraestructura es del Estado. Esta medida tendra como corolario prctico que las inversiones que haga EFE, sobre la infraestructura de propiedad del Estado, no gravaran sobre su balance financiero ni sobre su estado de resultados, lo que consolidara su accountability a los resultados que obtenga como administradora delegada de dicha infraestructura. 6. Por ltimo, y no por eso menos importante, como requisito esencial para que un esquema de esta naturaleza tenga xito es preciso que el Estado, a travs de un Comit Interministerial que integre a los ministerios e instituciones

PROPUESTA DE SOLUCIN

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5. EL SISTEMA FERROVIARIO futuro

El dueo, que es el Estado, establece las restricciones presupuestarias, determina lo que quiere del sistema ferroviario, establece las polticas, formula los planes de desarrollo del sistema y obtiene el accountability de los actores del sistema a travs de los Contratos Programa. Este sistema no implicara mayor gasto para el dueo y s aumentara la cantidad de transporte ferroviario con un mejor aprovechamiento de las inversiones, actuales y futuras, en la infraestructura ferroviaria. Permitira el alineamiento de objetivos y resultados para atender las demandas previstas en el largo plazo de manera eficiente y hara posible la participacin privada en el sistema de pasajeros. Pondra toda la infraestructura de transporte terrestre (va frrea y caminera) en manos directas del Estado. Existira una poltica pblica explcita, formulada por el Estado para regular la competencia en el sector. Habra planes estratgicos integrales de largo plazo para el desarrollo de la infraestructura de transporte. Se estructurara el sistema ferroviario a base de un ente regulador autnomo, una empresa administradora de la infraestructura de vas y estaciones y empresas concesionarias de pasajeros y de carga. La empresa administradora de la infraestructura de vas y estaciones cobrara a costo marginal eficiente a las empresas concesionarias por el uso de las vas. El dficit de la administradora de la infraestructura sera cubierto por un contrato de contraprestacin con el Estado, bajo condiciones de eficiencia y restriccin presupuestaria. Las empresas concesionarias de transporte de pasajeros seran autnomas y auto sustentables y podran ser pblicas, mixtas o privadas. Se reconocera una compensacin para las concesionarias por unidad de trfico14 transportada que refleje el beneficio social que genera su servicio. La proyeccin disponible del EBITDA de la empresa conjunta que incluye compensacin por externalidades completas [ver apndice 9], muestra que para un largo plazo se alcanzara el valor de equilibrio entre ingresos y gastos. Cuando se considera el concepto de costo-eficiente para la empresa Riel, entonces la situacin inclusive mejora, generndose la opcin de reducir el dficit conjunto del sistema a niveles inferiores a los actuales.

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En rigor puede aplicar a pasajeros a travs de la unidad pasajero-kilmetro, o carga para la unidad tonelada-kilmetro neta.

IMAGEN OBJETIVA DEL SISTEMA FERROVIARIO

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7. Bibliografa
i. Informe Final Panel de EFE, Santiago, 26 de diciembre de 2007. xii. Estudio Evaluacin Ex-post del Servicio Ferroviario Victoria-Puerto Montt, Libra Ingenieros Consultores para EFE, Informe Final, Septiembre de 2008. xiii. Estudio Optimizacin de la Cadena Logstica de Transporte Ferroviaria de Carga-Regin de Valparaso, Grupo Appia XXI para EFE, Informe Final, Agosto de 2008. xiv. Estudio Optimizacin de la Cadena Logstica de Transporte Ferroviaria de Carga-Regin del Bo-Bo, Grupo Appia XXI para EFE, Informe Final, Agosto de 2008. xv. Estudio de Evaluacin Social Servicio de Transporte de Carga, CITRA Consultores en Ingeniera de Transporte Ltda. para EFE, 22 de Enero de 2009. xvi. Estudio Evaluacin Ex Post Servicios de Pasajeros Suburbanos EFE, Merval, Biotren y Metrotren, Steer Davies Gleave (SDG), para EFE, Informe Final, Enero de 2009. xvii. Estudio Consultora sobre valorizacin social de los activos de la empresa de los ferrocarriles del estado, CIS para EFE, Enero 2009. xviii.Estudio Diseo de un Modelo de Negocios para la Elaboracin de un Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras de Carga, SCLEconometrics, 30 de Junio de 2009. xix. Estudio Anlisis Justificacin Econmica de la Compensacin por Inequidad que Recibe EFE, Pickering Henrquez y Asociados para EFE, Enero de 2005.

ii. Exposicin: Diagnstico estratgico de EFE y opciones de poltica Asistencia Tcnica encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007. iii. Ley Orgnica de EFE, DFL-1, Biblioteca del Congreso. iv. Exposicin Rail Issue Discussion in Chile, Lou Thomson, July 5, 2007. v. Estudio Anlisis de Empresas CostoEficiente, FDC para EFE, Informe Final 2007. vi. Estudio Validacin Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestin de Infraestructura Ferroviaria, SCL Econometrics para EFE, 23 de Abril de 2008. vii. Empresa de los Ferrocarriles del Estado, Plan Trienal 2008-2010, Mayo-2008. viii. Decreto N 43 Toma de Razn Aprueba Plan Trienal de Desarrollo de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado 2008-2010, 25 de Julio de 2008. ix. Informe: External Costs of Transport, INFRAS 2004, Final Report, Zurich/Karlsruhe, October 2004, ISBN nr 2-7461-0891-7. x. Estudio Evaluacin Ex-post Simple IV Etapa Interconexin Valparaso Via del Mar, Steer Davies Gleave (SDG), para EFE, Informe Final, Septiembre de 2008. xi. Estudio Evaluacin Ex-post Adquisicin Nuevo Material Rodante Santiago-Chilln, Libra Ingenieros Consultores para EFE, Informe Final, Octubre de 2008.

BIBLIOGRAFA

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EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO

Documento de Posicin del Directorio de EFE preparado con la colaboracin de: Enrique Cabrera S. / Ignacio Echevarra A. / Ian Thomson N.

IDENTIFICACIN DEL PROBLEMA

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