PARTE PRIMERA INTRODUCCIN AL DERECHO ADMINISTRATIVO Unidad I Origen y evolucin histrica del Derecho Administrativo. Autonoma.

Relacin con otras ramas del derecho y con la Ciencia de la Administracin. 1. 1. Gnesis histrica del Derecho Administrativo actual. 1.1. El Consejo de Estado Francs. Creacin. Funciones. Evolucin histrica. 2. Definicin del Derecho Administrativo. 3. Autonoma del Derecho Administrativo: Cientfica, didctica y legislativa. Concepto Actual. 4. Relaciones del Derecho Administrativo con las dems ramas del Derecho: Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Procesal, Derecho Financiero, Derecho Penal y con la Ciencia de la Administracin. 1. Gnesis histrica del Derecho Administrativo actual: El Consejo de Estado Francs. Creacin. Funciones. Evolucin histrica 1. Como punto de partida para estudiar Derecho Administrativo debemos presentar y precisar las circunstancias que dieron lugar al nacimiento de esta rama del derecho, lo que permitir comprender mejor su existencia y su objeto. Preliminarmente, podemos identificar una primera etapa relacionada con el origen del derecho administrativo, referida a los que podran denominarse antecedentes remotos, que vendran inclusive, desde el derecho romano, pues en la poca de ese imperio ya existan instituciones pblicas que requeran de algn mnimo de normas para regular su funcionamiento. Igual situacin se presenta con etapas histricas ms prximas a los diferentes pases, como la poca monrquica y la colonizacin espaola en Amrica. Pero es evidente que en esas pocas, fuera de la necesidad prctica de tener algunas reglas para organizar la actuacin de las autoridades, no exista la ms mnima intencin de conformar un cuerpo sistemtico de normas que regularan la actuacin del Estado y que, adems, fueran de obligatorio y efectivo cumplimiento para sus autoridades. Por consiguiente, el derecho administrativo es una creacin moderna, relativamente reciente, cuyo origen apenas se remonta a un poco ms de dos siglos, los cuales, a su vez, pueden dividirse en dos grandes etapas: una primera, que cubre aproximadamente de finales del siglo XVIII a la ltima parte del siglo XIX y que puede identificarse como la etapa de formacin del derecho administrativo, y una segunda, que transcurre desde la ltima parte del siglo XIX hasta nuestros das, que podemos denominar como la etapa de consolidacin de esa rama del derecho. LA ETAPA DE FORMACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Puede afirmarse que la filosofa poltica y la concepcin del Estado que se impusieron con la Revolucin Francesa, de 1789, constituyen la fuente prxima del derecho administrativo. En ese sentido, podemos decir que el concepto de Estado de derecho, que constituy uno de los principios rectores de esa Revolucin fue, a su vez, el punto de partida de esa rama del derecho. En efecto, si el Estado de derecho traduce, bsicamente, la concepcin de que las normas jurdicas son obligatorias no slo para los gobernados o sbditos de un Estado, sino para los gobernantes del mismo, ello quiere decir que las diferentes actividades del Estado, entre ellas la administrativa, estarn sometidas a unas reglas jurdicas. Sin embargo, no debe perderse de vista desde un comienzo, que el sometimiento de las autoridades a unas normas jurdicas no implica necesariamente la aparicin y existencia del derecho administrativo pues, como lo ha mostrado la evolucin histrica, para que pueda afirmarse la existencia de esa rama del derecho en un Estado determinado, se requiere que esas normas constituyan un cuerpo especial y diferente de las que regulan la actividad de los particulares.
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El desarrollo de este tema es una sntesis del captulo Explicacin histrica del Derecho Administrativo del profesor Libardo Rodrguez Rodrguez, fuente: www.bibliojuridica.org/libros/4/1594/16.pdf.

Lo anterior se traduce en que la concepcin del Estado de derecho, a pesar de ser la fuente del derecho administrativo, como lo hemos afirmado, no implica necesariamente la existencia de esa rama jurdica. A este respecto, son diversas las clasificaciones que se hacen, aunque con mucha dificultad, para diferenciar los pases en los cuales se afirma y reconoce claramente la existencia de un derecho administrativo, como conjunto sistemtico y ordenado de normas especiales que regulan la administracin del Estado, diferentes de las que rigen para los particulares, de aquellos que parecen no reconocer la existencia de ese derecho, en cuanto tienen como principio la aplicacin del mismo rgimen jurdico a la actividad tanto de los particulares como de la administracin. As, teniendo en cuenta la naturaleza de las reglas de fondo aplicables a la administracin, se habla del sistema de derecho administrativo, de origen francs, y el otro sistema de derecho administrativo, para referirse al Administrative Law del sistema angloamericano del Common Law2. *En este orden de ideas, puede afirmarse que el derecho administrativo, como rama especializada del derecho, es una concepcin y creacin del derecho francs, originado en la Revolucin Francesa de 1789 y producto de una evolucin progresiva que fue consolidando dicha concepcin 3. La formacin de ese conjunto especial de normas jurdicas para la administracin del Estado, diferentes de las que regulan la actividad de los particulares, se vio estimulada por un hecho histrico muy particular producido con el triunfo de la Revolucin Francesa, consistente en que los hombres de la revolucin tuvieron un especial temor frente a los jueces, por cuanto en la etapa previa a la revolucin, los administradores de justicia de la poca se haban convertido en un obstculo para la aplicacin de las polticas del rey, cuando estaban en desacuerdo con ellas, por lo cual teman que los jueces de la poca posrevolucionaria aplicaran la misma estrategia cuando estuvieran en desacuerdo con las decisiones de los nuevos gobernantes. Para enfrentar ese temor adoptaron una decisin contradictoria con la filosofa revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la administracin, con lo cual en la prctica esta ltima quedaba sin control, situacin que afectaba gravemente la concepcin del Estado de derecho en la medida de que el principio consistente en que los gobernantes estaban sometidos al ordenamiento jurdico quedaba en la realidad como un simple postulado terico, sin significado prctico. Esta prohibicin fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de 1790, en la cual se estableci que las funciones judiciales son y continuarn siendo separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrn, bajo pena de prevaricato, inmiscuirse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones. Este principio fue elevado a categora constitucional mediante el artculo 3o. de la Constitucin francesa de 1791, el cual determin expresamente que los tribunales no pueden inmiscuirse en el ejercicio del poder legislativo, o suspender la ejecucin de las leyes, ni en las funciones administrativas, o citar ante ellos a los funcionarios de la administracin por razn de sus funciones. Para resolver esa contradiccin, los mismos hombres de la revolucin idearon el mecanismo de la administracin-juez, consistente en que las eventuales reclamaciones contra la administracin deban ser presentadas ante ella misma y resueltas por el jefe del ejecutivo, solucin que, sin duda, debilitaba la filosofa de la sumisin de los gobernantes a la ley. Esta solucin se vio complementada por una medida prctica ideada por los nuevos gobernantes, consistente en la creacin de un rgano especial, denominado Consejo de Estado que, con alguna semejanza al Consejo del Rey existente en la poca monrquica anterior, deba servir de asesor del ejecutivo en diversos aspectos, como los de redactar los proyectos de ley y de
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Vlez Garca, Jorge, Los dos sistemas de derecho administrativo , Bogot, Universidad Sergio Arboleda, 994, pp. 1 y ss. As lo afirman no slo los autores franceses sino que lo reconocen doctrinantes muy importantes de otros pases. Vese, por ejemplo, Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez, Toms-Ramn, Curso de derecho administrativo, 9a. ed., Madrid, Civitas, 1999, t. I, p. 26; Santamara Pastor, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, 2a. ed., Madrid,Centro de Estudios Ramn Arcs, 1990, t. I, pp. 13 y ss; Zanobini, Guido, Curso de derecho administrativo, Buenos Aires, Aray, 1950, t. I, p. 56; y Gordillo, Agustn, Tratado de derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Fundacin de Derecho Administrativo, 1998, t. 1, p. II-4.

reglamentaciones administrativas y resolver las dificultades que se presenten en materia administrativa4. La segunda de las funciones citadas, dado el carcter simplemente asesor del Consejo de Estado, se tradujo en que este rgano estudiaba las reclamaciones que fueran presentadas por los ciudadanos contra la administracin del Estado y propona al jefe del ejecutivo la decisin que las resolviera. Se habl entonces de la justicia retenida, para indicar que, en materia de reclamaciones contra la administracin, el jefe del ejecutivo se reservaba el poder de resolverlas, a pesar de que el estudio de las mismas estuviera a cargo de un rgano asesor. Paradjicamente, esta debilidad inicial en la aplicacin de la concepcin del Estado de derecho, se convirti con el tiempo en la fuente real del nuevo derecho para la administracin pblica por varias razones. En primer lugar, porque en 1806 se cre dentro del Consejo de Estado una comisin contenciosa a fin de separar la asesora en materia de conflictos de todos los dems aspectos de que conoca ese organismo, de tal manera que se produjo una especializacin por parte de quienes componan dicha comisin. En segundo lugar, porque el jefe del ejecutivo, agobiado por las mltiples tareas estatales, progresivamente fue depositando su confianza en el buen juicio de su rgano asesor, y se limitaba a firmar las soluciones a los conflictos que el Consejo de Estado le propona. Correlativamente con lo anterior, la sociedad francesa fue comprendiendo y reconociendo la seriedad e imparcialidad con la que el Consejo de Estado ejerca su funcin asesora, hasta el punto de que, a pesar de que la justicia administrativa continuaba retenida en manos del jefe del ejecutivo, empez a considerarse que en la prctica quien administraba justicia era el Consejo de Estado, pues si bien formalmente no tena el poder de decidir, en la realidad sus puntos de vista eran los que se imponan. A su vez, el Consejo de Estado fue consolidando su prestigio y desarroll su labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el poder de la administracin con los derechos de los ciudadanos, a travs de decisiones que no siempre correspondan a la aplicacin de soluciones tradicionales, sino que, en ocasiones, implicaban la adopcin de principios especiales por tratarse de la solucin de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos. Todo lo anterior trajo como consecuencia que mediante la ley del 24 de mayo de 1872 se reconociera al Consejo de Estado carcter jurisdiccional, al otorgarle competencias como juez de la administracin para algunos asuntos y no ya como simple cuerpo asesor, de tal manera que comenz el abandono de la concepcin de la administracin-juez y de la justicia retenida para abrir la poca de la justicia-delegada, en el sentido de que ya no era el jefe del ejecutivo quien adoptaba las decisiones, sino que ellas eran tomadas directamente por el Consejo de Estado, en nombre del pueblo. Adems, se cre el Tribunal de Conflictos para resolver las dudas que se presentaran en relacin con la competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos. Con todo ello apareci el sistema de dualidad de jurisdicciones, consistente en que la administracin de justicia quedaba en manos de dos rdenes jurisdiccionales diferentes: la jurisdiccin comn, encargada de resolver las controversias entre particulares, y la jurisdiccin administrativa, competente para resolver las controversias en que fuera parte la administracin pblica. Por la misma poca se produjo uno de los hitos ms importantes en la formacin del derecho administrativo, con el famoso Fallo Blanco5, dictado por el
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Artculo 52 de la Constitucin francesa de 1799.

En lo referente al fallo expedido por el tribunal de conflictos en 1873, en el caso Blanco, su importancia radica en la consagracin clara y expresa del principio por la cual la administracin debe regirse por normas especiales diferentes de las aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmacin que constituye la base de la existencia del derecho administrativo. El caso como tal es el accidente de un nio que fue arroyado por un carro de mina de una fbrica de tabaco, que era operado por un rgano administrativo, de esta manera el padre del nio pidi ante los tribunales que declare al Estado como responsable subsidiario de los daos con base en los artculos 1382 a 1384 del cdigo civil, como podemos ver el conflicto tuvo unos niveles altos de confrontacin de teoras, pues en si no se saba cul era la jurisdiccin que deba de conocer sobre el caso, si era la jurisdiccin administrativa o la jurisdiccin comn u ordinaria, adems la aplicacin de normas del cdigo civil solo eran aplicables para los particulares pero no para el Estado, de esta manera el Estado actuaba irresponsablemente ante los hechos similares anteriores al caso, como as otras cosas ms, de esta manera el tribunal de conflictos que fue creado con el fin de resolver las dudas que se presentaran en relacin de la competencia entre los tribunales administrativos y los tribunales comunes, dicto la sentencia sobre la cual dicho rgano atribuye a la jurisdiccin administrativa el conocimiento del caso, adems de la consagracin de la

Tribunal de Conflictos francs en 1873, que se constituy en el smbolo del nacimiento de esta rama jurdica, por cuanto en l, si bien no por primera vez ni como principio general, pero s de la manera ms clara y expresa, se consagr el principio consistente en que la actividad de la administracin debe regirse por normas y principios especiales diferentes de los aplicables a las relaciones entre los particulares, afirmacin que constituye la base de la existencia del derecho administrativo6. Puede decirse que esta etapa termina con el dictado del Fallo Cadot7, de 1889, mediante el cual el propio Consejo de Estado consolid su carcter de juez de la administracin, al expresar que no obstante que la ley le reconoca ese carcter slo para resolver directamente algunos asuntos especficos, l era el juez comn en materia de controversias de la administracin, es decir, que su competencia era general8. LA ETAPA DE CONSOLIDACIN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO A partir del reconocimiento de la necesidad de un rgimen jurdico especial para regular los asuntos propios de la administracin del Estado, ese nuevo derecho, llamado derecho administrativo, fue consolidndose progresivamente, de manera especial por la labor jurisprudencial del Consejo de Estado francs. Fue as como esa labor jurisprudencial fue creando principios propios para regular la actividad administrativa, que progresivamente fueron dando lugar a la aparicin de reglas y normas que fueron conformando un cuerpo sistemtico que permiti que la idea original se consolidara en el tiempo y diera lugar a la existencia de una verdadera rama del derecho, diferente de las ramas tradicionales. Entre esos principios propios, pueden destacarse el de legalidad; el de la presuncin de legalidad; el de la culpa o falla del servicio para sustentar la responsabilidad de la administracin pblica; el de la dualidad de contratos de la administracin, que permite diferenciar los contratos administrativos y los contratos de derecho privado de la administracin; los principios de la funcin pblica, que permiten dar un tratamiento especial a las relaciones laborales entre el Estado y sus colaboradores; el principio del servicio pblico; el de la dualidad de bienes del Estado, que permite diferenciar los bienes de naturaleza pblica de
responsabilidad del Estado por los daos causados por los servicios pblicos, poniendo fin a una larga historia de irresponsabilidad, de la que no hubiera excepciones en los casos de intervencin contractual o legislativa, pero en el mismo fallo sostiene que la responsabilidad del Estado debe estar sometido a un rgimen especifico, considerando que la responsabilidad del Estado por el servicio pblico se regirn por los principios establecidos en el Cdigo Civil solo para los informes de los propietarios. Haba la necesidad de aplicar un rgimen especial, justificada por las necesidades de servicio pblico. En el mismo fallo se afirma que el corolario de la existencia de reglas especiales es responsabilidad de la corte administrativa a la que dicha responsabilidad bajo la Ley 16 y agosto 24 de 1790, prohbe a los tribunales de "perturbar de cualquier manera de las operaciones de los rganos administrativos". Ms all de la responsabilidad, aunque en la decisin se reconoce el servicio pblico como el criterio de competencia del Tribunal Administrativo dijo que las normas especficas aplicables a los servicios pblicos establece un vnculo entre el fondo de la legislacin aplicable y la jurisdiccin del tribunal administrativo.
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Long, M., et al., Les grands arrts de la jurisprudence administrative , 11a. ed., Pars, Dalloz, 1996, pp. 1 y ss.

El consejo de Estado conoca de los asuntos que la ley le otorgara, es decir tena una competencia de carcter especial y no general, ya que los dems asuntos los conoca la propia administracin con la figura de administracin-juez, de la cual consista en que las reclamaciones que se presentaban contra la administracin, era resueltas por ella misma. Pero el Consejo de Estado puso fin a esa limitacin de su competencia mediante el fallo Cadot expedido en 1889 por el detener Cadot, en este fallo el mismo rgano judicial se autoconfiri la competencia general en materia de litigios de la administracin, el caso como tal fue la denuncia del seor JeanRobert Cadot, que fue director de carreteras y el agua de la ciudad de Marsella, ciudad donde la administracin elimino su puesto de trabajo, el demandante exigi el pago de los daos y perjuicios de la decisin administrativa, y pidi a la negativa que iba dar el consejo de Estado para que este exigiera la cancelacin, ya que la ciudad se le opona dar la respectiva cancelacin, la cuestin o el problema que tena el consejo de estado para el reconocimiento o aceptacin de esa denuncia era que en aquellos tiempos tena una competencia limitada, incluso en la ley 16-24 de August 1790 y 16 Fructidor III haba estableci o predicho que las protestas contra las decisiones administrativas debe ser dirigida al ministro competente a cargo de l y de sus servicios para pronunciarse sobre esas controversias, esta era lo que se conoca como la teora de "El ministro de Justicia. El Consejo de Estado se cre pocos aos despus por la Constitucin del ao VIII, se le asign competencia para pronunciarse en algunas cosas, entre ellas estaba el recurso de anulacin interpuesto por los demandantes contra las decisiones administrativas, siempre y cuando existiera algn texto que especificara que tendra como destinatario para su conocimiento al consejo de Estado, si por el contrario no exista tal referencia, lo deban de conocer y resolver los ministros los recursos contra las decisiones administrativas, ya que ellos tenan esa clase de competencia general, pero el consejo de Estado sin dejar de especificar en qu razonamiento del consejo de Estado ha basado su competencia, est claro que l era sensible a la preocupacin por garantizar que cualquier decisin administrativa puede ser impugnada ante un juez, de esta manera se establece el principio segn el cual se plantea cualquier decisin de una autoridad administrativa debe ser impugnada ante un juez que permanezca en la base del derecho administrativo, con esta decisin se marc la culminacin de un proceso histrico de continuo fortalecimiento de la jurisdiccin contencioso-administrativa en ese pas.
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Ibidem, pp. 35 y ss.

aqullos que, si bien pertenecen al Estado, se asimilan a los bienes de los particulares. Esa consolidacin del concepto de derecho administrativo en Francia, como un derecho especial y autnomo para la administracin del Estado, se vio reforzada por la adopcin de esa misma concepcin en un buen nmero de otros pases, que a partir de la misma filosofa fueron reconociendo y aplicando ese nuevo derecho, aunque, como es obvio y en diferente medida, con las particularidades propias que han impuesto las necesidades y conveniencias de cada uno de ellos. En la Argentina la formacin del derecho administrativo tiene las siguientes races: El profesor Agustn Gordillo, al comentar la incidencia del constitucionalismo de los Estados Unidos, la Revolucin Francesa y la Declaracin de los Derechos del Hombre, sobre el derecho administrativo, afirma tajantemente que en este momento se da el germen del moderno derecho administrativo 9. Para Dromi10, los orgenes remotos del derecho administrativo argentino se remontan a Roma y al derecho indiano, en primer lugar porque aun cuando en Roma no existiera derecho administrativo, s es posible encontrar instituciones administrativas que tienen alguna influencia sobre Espaa y, como Argentina nace mirando a Espaa, algunas normas del derecho indiano constituyen medidas poltico-administrativas destinadas especficamente a Argentina y que constituyen las primeras normas propias del derecho administrativo argentino. Aclarados esos antecedentes remotos el mismo Dromi afirma: de all que en el derecho administrativo argentino concurriera la fuente universal (los antecedentes institucionales de Espaa, Francia, Estados Unidos), pero tambin lo propio nacional (pactos provinciales y constituciones provinciales, dictadas anteriormente a 1853). De modo que los pactos, tratados y acuerdos interprovinciales, las Constituciones, reglamentos y leyes fundamentales locales preexistentes a la Constitucin nacional, conformaron un rgimen propio de las autonomas provinciales11, citando finalmente como precursores de la doctrina administrativista argentina a Juan Bautista Alberdi ( Derecho pblico provincial , 1856), Ramn Ferreira (Derecho administrativo argentino, 1866), Vicente Fidel Lpez (Escritos, 1870), Lucio V. Lpez ( Derecho administrativo argentino, 1902) y Adolfo Horma (Conferencias sobre derecho administrativo , 1902-1914). De lo dicho por Dromi, lo cual es corroborado por Marienhoff 12, se colige que el derecho administrativo argentino es originalmente un derecho local, un derecho provincial, lo cual se explica por el sistema federal de gobierno argentino y porque las provincias son preexistentes respecto de la nacin argentina. En cuanto al control judicial de la actividad administrativa, el derecho administrativo argentino acogi la solucin judicial, es decir, que la actividad de la administracin pblica es controlada por jueces y tribunales pertenecientes a la rama judicial, de sistema unificado. 2. Definicin del Derecho Administrativo. Concepto . Conforme lo seala el Dr. Juan Carlos Cassagne, el Derecho Administrativo enfrenta una autntica crisis de crecimiento, que hace necesario que su definicin tenga la flexibilidad y el dinamismo suficiente para captar la realidad histrica de cada pas. La evolucin operada en los cometidos del Estado y la configuracin del rgimen exorbitante propio del Derecho Administrativo han originado el nacimiento de un conjunto de instituciones y tcnicas que han ido modelndose en un proceso de alejamiento progresivo de los principios del Derecho Privado, que en un primer momento constituyeron el basamento para su desarrollo.

Gordillo, Agustn, op. cit., nota 5, p. II-4. Dromi, Roberto, Derecho administrativo, 5a. ed., Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1996, pp. 146 y ss. Ibidem, p. 147.

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Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho administrativo , 5a. ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, t. I, p. 160.

******Un criterio bsico sobre el Derecho Administrativo tiene que recoger naturalmente su contenido actual, an a riesgo de que pueda producirse su desnaturalizacin con el tiempo. En ese marco define al Derecho Administrativo, como aquella parte del Derecho Pblico interno que regula la organizacin y las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del rgano Ejecutor y de las entidades jurdicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes rganos que ejercen el Poder del Estado (legislativo y judicial) y en general, todas aquellas actividades realizadas por personas pblicas o privadas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder pblico derogatorias o exorbitantes del Derecho Privado. Aun cuando no sean personas administrativas13. Otros Conceptos de Derecho Administrativo: Es el conjunto de normas y de principios de derecho pblico interno, que tiene por objeto la organizacin y el funcionamiento de la administracin pblica, como as tambin la regulacin de las relaciones interorgnicas, interadministrativas y las de las entidades administrativas con los administrados.14 (MARIENHOFF, Miguel S.) La rama del derecho pblico que estudia el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta 15 (GORDILLO, Agustn). El derecho administrativo es la disciplina que estudia el subsistema jurdico, que regula la organizacin del Poder Ejecutivo, el uso del poder y dems prerrogativas pblicas que se atribuyen a ciertos rganos y sujetos para el cumplimientos de los cometidos administrativos del Estado, la aplicacin que de el se hace a otras funciones estatales que son similares y el control judicial al que ello est sometido16 (REVIDATTI, Gustavo). Caracteres principales del Dcho. Administrativo.
Pertenece al dcho. pblico, regula un sector de la actividad estatal, as como tambin la actividad de entes o personas privadas que realizan funcin administrativa por delegacin o autorizacin estatal. De all que son aplicables a esta actividad los principios del Derecho pblico. Antiguamente se sola decir que el Derecho administrativo era el derecho del estado o el que rega las relaciones del Estado con los particulares, y si bien ahora encontramos una importante actividad pblica que no es prestada por el estado sino por los particulares administracin prestacional-, pero no podemos dejar de advertir la preponderancia que tiene el Estado, sus funciones, organizacin, la actividad de coaccin, de prestacin o fomento en esta disciplina. Por ello e, el derecho administrativo es esencialmente pblico. Es interno, ya que regula el ejercicio de la funcin administrativa interna de cada Estado. Este carcter que podemos calificar como de tradicional, puede variar en las denominadas comunidades supranacionales, donde el
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Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, sptima edicin, pg. 114/115.

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MARIENHOFF, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo. 5. Ed., T. I, Buenos Aires, Ed. Abeledo-Perrot, 1995, pg. 160. 15 GORDILLO, Agustn Tratado de Derecho Administrativo T. I, Parte General, 8va. Edicin, Editorial Fundacin de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2003, pg. V-19.
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REVIDATTIl, Gustavo Adolfo Derecho Admistrativo, T. I, Edicin Fundacin de Derecho Administrativo Buenos Aires, 1984, pg. 130.

derecho administrativo podr tambin regir la actividad de sus rganos e instituciones proporcionando formas jurdicas adecuadas a ellas. Es comn, estudia los principios bsicos del derecho Pblico. El derecho administrativo en este sentido suministra los principios comunes para los derechos municipal, tributario, aduanero, ambiental, previsional, de aguas, etc. Es local, en razn de que la organizacin poltica-institucional de nuestro pas prev la existencia de tres niveles estatales: Nacin, Provincia y municipios, donde las facultades de legislacin han sido reservadas por las provincias conforme los artculos 75, contrario sensu, y 121 de la C.N. y por ende, no han sido delegadas a la Nacin. El derecho administrativo es, en consecuencia, un derecho tpicamente local, con aptitud de legislar en los distintos rdenes provinciales todo lo atinente a su organizacin administrativa interna, ministerios, procedimientos y procesos administrativos, obras pblicas, municipios, accin de amparo, expropiacin, contabilidad pblica, empleo pblico, empresas o entes autrquicos, etc.. Es dinmico, el ordenamiento administrativo no slo lo integran las leyes y la Constitucin que le sirve de base, sino tambin y fundamentalmente, las distintas formas jurdicas de la actividad administrativa, donde sobresalen: el reglamento administrativo, el contrato administrativo y los actos administrativos. A estas formas jurdicas se las emplea para regir situaciones que se movilizan y transforman da a da; y en ese cambio permanente de la realidad se sustenta la flexibilidad y dinamismo del derecho administrativo. 3. Autonoma del Derecho Administrativo. Cientfica, didctica y legislativa17 El Derecho administrativo es una disciplina autnoma que se abastece de su propio sistema de normas y principios, lo cual no obsta a que se recurra a la analoga para realizar la integracin normativa frente a la las lagunas que toda rama del derecho presenta. Por ende, la autonoma del derecho administrativo es conceptual o cientfica. El derecho administrativo es una rama del derecho pblico interno, que es de naturaleza local o provincial (art. 121 Constitucin Nacional). No podemos dejar de sealar que la extrema mutabilidad natural de esta disciplina lo caracteriza como de difcil codificacin. Por ello si bien podramos hablar de una codificacin parcial de ciertas materias que el derecho administrativo ha regulado (ejemplo: procedimiento y proceso administrativo, expropiacin, obra pblica, rgimen de contrataciones del Estado, empleo pblico), su permanente mutabilidad le hace conservar su caracterstica de derecho en formacin (ius in fieri). As el derecho administrativo se presenta como una respuesta permanente a la necesidad de resolver nuevos problemas que aparecen en el horizonte jurdico, de un mundo en constante evolucin ius novum) (Luqui). Proyeccin actual del Derecho Administrativo Conforme lo seala Parejo Alfonso, el panorama actual del derecho administrativo ya no aparece slo la clsica relacin bilateral Administracinadministrado, sino que ha surgido un universo de relaciones ms complejas que enfrentan a la Administracin con una pluralidad de organizaciones pblicas y ciudadanos en nuevas dimensiones, a raz del proceso de globalizacin. En esta direccin se observa que se producen actualmente cambios sustanciales en la ejecucin de la actividad administrativa; y esta tarea se perfila cada vez ms como de organizacin, direccin y conduccin de procesos y situaciones sociales ms complejas. Las formas y concepciones del actuar administrativo han ido cambiando y hoy es un supuesto generalmente aceptado que, a los efectos de que el accionar administrativo pueda lograr soluciones representativas del ptimo social, se requiere indispensablemente la voluntad y el compromiso de los interesados (administrados) y la aceptacin por parte de ellos del accionar estatal.
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Vase Farrando, Ismael (h.), Martnez Patricia R., Manual de derecho administrativo , Buenos Aires, Depalma, 2000, p. 99/100.

La frmula sera: menos coaccin y ms consenso; menos autoridad y ms voluntad concurrentes. Aunque la Administracin conserve siempre el orden, la prohibicin y la sancin que seguirn siendo medulares- es cada vez mas frecuente la utilizacin de formas blandas de gestin cuya incidencia en el ciudadano es indirecta. Adems, ello se complementa con la elitizacin cada vez ms frecuente de forma jurdico-privadas y de intercambiabilidad entre las de carcter privado y pblico. Igualmente se observa una mayor demandabilidad de participacin ciudadana en los procesos de toma de decisin de la Administracin, y cada vez existe mayor dependencia del xito de la accin administrativa con la colaboracin y consenso de los administrados, destinatarios de ella. Esta independencia indica Parejo Alfonso- tiene las siguientes manifestaciones: - Es necesario contar hoy con informacin adecuada para el xito de cualquier actuacin. Para ello, muchas veces, es indispensable la cooperacin ciudadana. - Es frecuente advertir cierta incapacidad de los controles estatales de inobservancia de infracciones a reglamentaciones administrativas (por ejemplo, el problema del trnsito y de accidentes automovilsticos); por lo que se torna indispensable inducir a los destinatarios a un cumplimiento voluntario de estas normas (tomar conciencia de ellas) a los efectos de adecuar las conductas privadas a las disposiciones de ellas. - En cuanto a los problemas relacionados con el medio ambiente, dada la naturaleza y objetivos de la accin administrativa respecto de ellos, se torna tambin indispensable la colaboracin activa de los agentes privados en tales temticas. Todas las premisas que estamos analizando imponen la necesidad de una profunda revisin de los presupuestos y principales construcciones del derecho administrativo, fundamentalmente, frente a esta suerte de dispersin de la actividad de la Administracin. La sustancia del derecho administrativo se ha desplazado actualmente hacia la Administracin prestacional, siendo ahora clave los contenidos y presupuestos relacionados con tcnicas y logros de eficacia, eficiencia, servicio al consumidor, proteccin al usuario. En este terreno se podra hablar de un desplazamiento de la Administracin de coaccin a la Administracin de prestacin. Por ltimo, tambin se aprecia en esta etapa de evolucin del derecho administrativo y de la Administracin, una lnea evolutiva hacia una suerte de progresin lineal del control jurisdiccional sobre la actividad administrativa, que coadyuba al logro del difcil y anhelado equilibrio entre las prerrogativas estatales y las garantas o libertades de los particulares. 4. Relaciones del Derecho Administrativo con las dems ramas del Derecho: Derecho Constitucional, Derecho Civil, Derecho Procesal, Derecho Financiero, Derecho Penal y con la Ciencia de la Administracin. Es dable sealar que, el derecho es uno slo, lo que lleva a concluir que sus partes (las distintas ramas o disciplinas jurdicas) estn siempre vinculadas y entrelazadas). En esta perspectiva, no deben existir disciplinas contradictorias que puedan afectar con su regulacin normativa- al ciudadano a las instituciones sociales, ya que el derecho debe entenderse como una verdadera unidad en garanta de aqul y de stas. Consecuentemente, las divisiones en ramas jurdicas se justifican por la especialidad material que facilita una mejor regulacin de las conductas humanas, pero hay que reconocer, tambin, que es difcil que una temtica pueda ser regulada o estudiada por una disciplina con total abstraccin de las dems. Es decir, que el Derecho Administrativo no tiene ni ha tenido nunca una existencia aislada e independiente y ha constituido siempre una porcin del ordenamiento jurdico de cada poca histrica, manteniendo con las otras ramas jurdicas relaciones de jerarqua y subordinacin, como acontece con el Derecho

Constitucional, o bien relaciones de contacto e interferencia como es el caso de sus vnculos con el Derecho Civil y Comercial. Muchas de estas relaciones se fundan en la carencia normativa, rasgo bastante tpico en el Derecho Administrativo sustantivo de nuestro pas, que obliga a utilizar la analoga como procedimiento de integracin por excelencia. Seguidamente analizaremos las relaciones del Derecho Administrativo tanto con otras ramas del Derecho Pblico (Constitucional, Penal, Financiero y Procesal) como con las disciplinas que conforman el Derecho Privado (Civil y Comercial) Relaciones con el Derecho Constitucional: De todas las ramas del Derecho pblico, ninguna est mas estrechamente ligada al Derecho administrativo que el derecho Constitucional. En las relaciones del derecho administrativo con ste, existe una subordinacin del primero respecto del segundo, puesto que toda la actividad de la Administracin encontrar su lmite en la Constitucin. Ambos derechos aplican principios de la teora general del derecho y si bien existen principios generales que se hallan fuertemente protegidos por la Constitucin, no son exclusivos de este derecho (igualdad, legalidad, etc.) En la Constitucin Nacional hay disposiciones que son propias del derecho administrativo: la expropiacin, prohibicin de que la administracin ejerza actividad jurisdiccional, estabilidad del empleado pblico, etc.. El derecho administrativo toma principios del derecho constitucional y los aplica y desarrolla sin alterarlos, por ejemplo, la organizacin de los tres rganos del poder, las facultades de cada uno de ellos 18. El Derecho Constitucional se refiere a al estructura fundamental del Estado, constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las dems ramas del Derecho. Por eso la primera vinculacin es de jerarqua y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales, lo cual se ha traducido en la conocida afirmacin doctrinaria que ensea que el Derecho Administrativo tiene el encabezamiento de sus captulos en la Constitucin. En realidad, dicha afirmacin tiene vigencia no slo respecto del Derecho Administrativo sino de todas las ramas del Derecho19. Relaciones con el Derecho Penal: Respecto de las relaciones con esta disciplina, debemos efectuar las distinciones en el plano de los siguientes derechos: Penal sustantivo: Con el Derecho penal sustantivo se relaciona en la medida en que ste contiene una serie de figuras jurdicas y conceptos que pertenecen al derecho administrativo, como ser: servicio pblico (arts. 165, inc. 8 y 184 inc. 3 del Cdigo Penal), cargo pblico (art. 246); autoridad competente (art. 246); empresas pblicas de transporte (art. 289); uso pblico (art. 191); va pblica (art. 165), etc.. El Derecho Administrativo guarda una estrecha vinculacin con el llamado Derecho Penal sustantivo en cuanto a que la Administracin de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podra afectarse la existencia misma del Estado 20. Cabe resaltar la definicin de Funcionario Pblico del artculo 77 del Cdigo Penal El derecho Administrativo disciplinario : es el que regula el rgimen disciplinario de los funcionarios y empleados pblicos. Se aplica en el mbito interno de la Administracin, y en la mayora de los casos est destinado a
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Vase Farrando, Ismael (h.), Martnez Patricia R., op. Cit., p. 90. Ver Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, sptima edicin, pg. 135. Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho Administrativo, T. I, pg. 139, Bs. As. 1949.

imponer sanciones por las faltas que puedan cometer los agentes pblicos en el servicio. Las faltas disciplinaras estn determinadas en la Ley marco de empleo pblico. En el rgimen administrativo disciplinario deben aplicarse todas las reglas del debido proceso legal (artculo 18 de la Constitucin Nacional). Derecho penal administrativo o derecho administrativo sancionador : rige la relacin de la Administracin con los particulares (diferencia con el derecho disciplinario que es interior de la administracin). Este derecho regula el comportamiento de los particulares en cuanto a ciertos deberes de carcter administrativo con el Estado, cuyo incumplimiento importa una contravencin. Debe garantizarse todos los principios inherente al debido proceso como ser: nullum crimen sine lege, in dubio por reo, non bis in idem. Relaciones con el Derecho Procesal: El proceso que se desarrolla en el mbito judicial termina con una sentencia que tiene fuerza de verdad legal. En el derecho administrativo existe el procedimiento administrativo, que comprende una serie de actos que se llevan adelante dentro de la propia administracin lato sensu para obtener finalmente una decisin administrativa; que podr ser impugnable por los administrados mediante recursos, reclamaciones o denuncias. Tambin encontramos procesos contencioso administrativos, que es la revisin judicial de los actos dictados en la funcin administrativa. Las relaciones entre los derecho procesal y administrativo las podemos sintetizar sealando que en el procedimiento y proceso administrativos se aplican numerosas reglas del derecho procesal (por ejemplo, en materia de produccin de pruebas). Seala el Dr. Juan Carlos Cassagne 21 que, las relaciones del Derecho Procesal y el Derecho Administrativo se manifiestan en tres campos diferentes: a) en el ejercicio de la actividad jurisdiccional de la administracin donde se aplican numerosas normas y principios del derecho procesal; b) respecto del procedimiento administrativo, donde se dispone la aplicacin supletoria de sus normas con las del Cdigo Procesal. c) con el derecho Procesal Administrativo o contencioso administrativo, que es la parte del derecho procesal que regula la actuacin de la Administracin en el proceso judicial, es decir, ante rganos separados e independientes de aqulla, que resuelven controversias con fuerza de verdad legal. La conexin existente entre el derecho procesal y el derecho administrativo de fondo o sustantivo es tan grande que ha provocado que el estudio de su temtica y de sus principales instituciones hayan sido realizadas predominantemente por administrativistas22. Por lo comn, la aplicacin de las norma del Derecho Procesal al Derecho Administrativo ha de realizarse utilizando la tcnica de la analoga, que presupone la adaptacin previa de las mismas a los principios que gobiernan las instituciones del Derecho Administrativo. Relaciones con el Derecho Financiero: Este derecho regula la actividad financiera del Estado, que es la que se desarrolla para la obtencin de los recursos del Estado. Dentro de este derecho se incluye el derecho fiscal o tributario. Lo cierto es que existen relaciones que son inmediatas y contiguas. Las principales estriban en las funciones y modos de aplicacin de las normas financieras y tributarias, que son esencialmente administrativas, como lo son
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Ver Cassagne, Juan Carlos, op. Cit., pg. 142.

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V. gr. El proyecto de Cdigo Procesal en lo Contencioso Administrativo que elabor en el ao 1981 la comisin integrada por los Doctores Miguel S. Marienhoff; Juan Francisco Linares y el Dr. Juan Carlos Cassagne.

tambin las nociones de autarqua y organizacin de este sector y la responsabilidad de sus funcionarios. Las principales materias, procedimientos e instituciones del derecho financiero revisten sustancia administrativa: por ejemplo, en materia de, derecho presupuestario, rgimen de las inversiones y gastos pblicos, recaudacin de tributos, etc.. Relaciones con el Derecho Civil: Debemos dejar sealado que, existe diferencias entre el Derecho privado y el Derecho Administrativo, puesto que el derecho privado se basa fundamentalmente en una profunda y sustancial distincin entre los principios que inspiran ambos ordenamientos, en cuanto a la naturaleza de las relaciones y posicin de los sujetos que intervienen en la relacin jurdica. En efecto, mientras el Derecho Privado se inspira en las ideas de autonoma, igualdad y limitacin de los poderes pblicos que el ordenamiento otorga a las personas, el Derecho Administrativo, si bien sobre la base de criterios de equilibrio y justicia, se articula con normas y principios que derivan de la posicin preeminente del Estado y de los intereses comunes que el debe proteger y promover. Como consecuencia de ello, en contraste con lo que acontece en el Derecho Privado, los sujetos y rganos estatales gozan del poder jurdico de imponer efectos por su exclusiva voluntad (en forma unilateral) que pueden incidir en la esfera jurdica de los particulares, siempre que se respeten las garantas y los lmites nsitos en el ordenamiento jurdico23. Respecto de las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Civil no hay que suponer que en nuestro sistema jurdico que toda aplicacin de una norma incluida en el Cdigo Civil traduzca siempre la utilizacin del Derecho Civil, ya que puede darse alguna de las siguientes situaciones:
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a) que las normas del Cdigo no pertenezcan exclusivamente al Derecho Civil sino a todas las ramas del Derecho, como las contenidas en los ttulos preliminares. En este caso no habr, en muchos casos, autointegracin, sino aplicacin directa de normas jurdicas que, en su conjunto, conforman la llamada parte general del Derecho. b) que se trate de normas de Derecho Administrativo ubicadas en el Cdigo Civil (p. ejemplo: las prescripciones sobre bienes del dominio pblico). Ahora bien, como el Derecho Administrativo posee autonoma, la aplicacin al mismo de las normas del Derecho Civil se realiza a travs del procedimiento de la analoga que exige realizar una tarea previa de adaptacin a las normas y principios del Derecho Pblico. Entre las principales instituciones del Derecho Civil con las que el Derecho Administrativo tiene relaciones de contacto o interferencias pueden mencionarse: 1) Capacidad de las personas fsicas; 2) Personas jurdicas; 3) Locacin de cosas; 4) Dominio Privado; 5) Instrumentos Pblicos; 6) Prescripcin, etc.. Relaciones con el Derecho Comercial : Si bien esta disciplina se sita principalmente en el mbito del derecho privado, existen numerosas reas del derecho comercial que estn regidas por el derecho administrativo. As por ejemplo, podemos mencionar todo lo atinente a: a) bolsas; b) bancos; c) conformacin administrativa de los estatutos de las sociedades annimas; d) Registro Pblico de Comercio; e) Registro de Libros de Comercio, etc.. El derecho administrativo rige tambin aspectos importantes del derecho comercial relacionados con: la funcin de polica respecto de las sociedades que
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De Laubadre, Andr, Trait lmentaire de Droit Administratiff, pg. 35-36, T. I, 5ta. Ed. Paris, 1970. Ver Cassagne, Juan Carlos, op. Cit., pg. 144/145.

prestan servicio pblicos (art. 299, inc. 5 de la ley 19550), que estn sometidas a la denominada fiscalizacin estatal permanente; las entidades financieras; los seguros de crditos a la exportacin; privilegios del fisco en los concursos o quiebras. Relaciones con el Derecho Internacional Pblico : Existe una importante colaboracin del derecho internacional pblico hacia el derecho administrativo al poner a disposicin de ste distintos organismos internacionales (ONU, OEA, UNICEF, OIT, UNESCO, etc.) para el tratamiento de asuntos administrativos de alcance internacional. Recprocamente y conforme a las relaciones cada vez ms estrechas entre los distintos Estados de la comunidad internacional, el derecho administrativo asiste al Internacional por medio de la ejecucin de los servicios pblicos de carcter internacional mencionados en el prrafo anterior, donde sobresalen los servicios postales y las comunicaciones. Relaciones del Administracin: Derecho administrativo y la ciencia de la

El derecho administrativo estudia a la Administracin Pblica jurdicamente, es decir, estudia los aspectos jurdicos del Derecho Administrativo, en tanto la ciencia de la Administracin lo hace desde el punto de vista de la eficacia (aspecto no jurdico). Tanto el derecho administrativo como la ciencia de la administracin coinciden en el estudio de un solo objeto: La Administracin Pblica. Ello es as, puesto que los aspectos jurdicos de la actividad de la Administracin no concluyen el estudio del Derecho Administrativo, porque adems de que la Administracin debe ceir su actividad a la legalidad, debe tambin lograr la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los fines pblicos. El estado puede contratar a travs de cualquiera de los procedimientos de seleccin del contratista particular establecido en las normativas legales vigentes. El estudio del rgimen jurdico de cada uno de estos procedimientos corresponde al derecho administrativo y a la ciencia de la Administracin le compete apreciar la conveniencia de cada uno de ellos, la determinacin de cul es el mas ventajoso para lograr la mxima eficacia de la actuacin administrativa. A modo de conclusin podemos sealar que, las dos disciplinas tienen ntima vinculacin, ya que si bien una cosa es el estudio de las diferentes formas posible de organizar y accionar por parte de la Administracin con el fin de lograr la mxima eficiencia-, otra es estudiar su rgimen jurdico, pero no es conveniente ni factible efectuar dichas investigaciones separadamente.