Sunteți pe pagina 1din 72

COALA NA IONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRA IE PUBLIC

MECANISME DE GUVERNARE I POLITICI PUBLICE N UNIUNEA EUROPEANA

- Suport de curs -

Conf. univ. dr. Lumini a Gabriela POPESCU

BUCURETI

CUPRINS
Informa ii generale ......................................................................................................................................4 1.Orient ri actuale n guvernarea UE ........................................................................................................6 1.1. Conceptul de guvernare. Defini ii. Interpret ri....................................................................................6 MODULUL 1 : ORIENT RI ACTUALE N GUVERNAREA UE.......................................................8 1.1.Conceptul de guvernare. Defini ii. Interpret ri.................................................................................8 1.2. Evolu ia formelor structurale de guvernare ...................................................................................10 1.3.. Descentralizarea structurilor de guvernare ..................................................................................12 1.3. Re ele ca form de organizare.......................................................................................................15 1.4. Conceptul de guvernan .................................................................................................................16 MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNAN ...........................................................................19

2.1. Buna guvernan .............................................................................................................................19 2.2. Principiile bunei guvernan e ...........................................................................................................19 2.3. Responsabilitatea i guvernan a....................................................................................................21 2.4. Desf urarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n re ea ......................25 2.5. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat ....................................................................27 2.6. Structura responsabilit ii partajate ...............................................................................................28 MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE..............31 3.1 Conceptul de politica publica: premise, defini ii, rolul cercet rii n elaborarea politicilor publice31 3.2. Actori i institu ii .........................................................................................................................37 3.3.Modele teoretice de analiz a politicilor publice .............................................................................40 MODULUL 4 : DINAMICA STRUCTURAL A SECTORULUI PUBLIC I GUVERNAN A MULTINIVEL: NTRE IERARHIE, PIA I STRUCTURA DE RE EA ...................................55 4.1. ntre ierarhie i pia .......................................................................................................................55 4.2. Teoria guvernan ei multinivel .......................................................................................................59 4.4. Sisteme de guvernare structurate n re ea .....................................................................................62 4.5. Structurile de re ea i guvernarea multinivel ................................................................................65 4.6. Guvernan a mutinivel i Politicile Publice .....................................................................................66 4.7. Guvernan a Multi-Level n Romnia..............................................................................................69

Date de identificare a cursului

Informa ii generale

Cursul Mecanisme de guvernare i politici publice n UE se adreseaz studen ilor din anul II ai programului de studii masterale Spa iul Public European nv Administra ie Public din cadrul SNSPA. mnt la distan , Facultatea de

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Conf. univ.dr.Lumini a Gabriela Popescu Telefon : 021/318.08.97 E-mail : luminitapopescu@snspa.ro Consulta ii: mar i, orele 16-18, sediul Facult ii Condi ion ri i cunotin e prerechizite

Date de identificare curs i contact tutori: Curs: Mecanisme de guvernare i politici publice n UE Anul II, Semestrul I Tipul cursului: obligatoriu

Dat fiind sus inerea acestui curs n semestrul I, anul II din programul de studii masterale ID, pentru o mai bun n elegere a no iunilor ce sunt prezentate, se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul politicilor publice i managementului public i rela ionarea fireasc cu alte discipline, cum ar fi : Descrierea cursului Cursul de Mecanisme de guvernare i Politici Publice n UE pentru studen ii anului II ai programului de studii masterale, nv mnt la distan , are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele no iuni i concepte ale guvern rii europene precum: no iunea de guvernan , guvernan multinivel, tipologii ale guvernan ei, politici publice Prezentarea no iunilor i conceptelor este realizat printr-o abordare sintetico-analitic i n acelai timp, complementar , fa . Prezentul curs i propune aadar, nsuirea de c tre studen i, din perspectiva form rii lor ca viitori func ionari publici, a mecanismelor proprii func ion rii guvern rii dar i al procesului politicilor publice n contextul guvern rii la nivel UE. de celelalte discipline, studiate, n paralel, n semestrul I al anului II, dar i al cxelor studiate pe parcursul primului an de master.

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul este structurat n patru module, care trateaz , att no iunile i conceptele fundamentale referitoare la guvernare i politici publice, ct i caspectele complexe ale aplic rii politiciilor publice n cadrul guvern rii europene caracterizat prin multistratificare. Modulele faciliteaz n elegerea, att din punct 4

de vedere teoretic, ct i practic a no iunilor de baz , cu ajutorul consult rii regulate a bibliografiei minimale recomandate. Formatul i tipul activit ilor implicate de curs

Cursul de Mecanisme de guvernare i politici publice n UE este structurat n cele sae module, dup cum am mai precizat, i este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea no iunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor prev zute n calendarul activit ilor, iar pe de alt parte, pe studiul individual al masteranzilor. De asemenea, consulta iile reprezint o alt form de sprijin a studen ilor n procesul de nv are activ , prin participarea la discu ii pe tematica specific cursului sau cu privire la realizarea lucr rilor de verificare. Materiale bibliografice obligatorii Sursele bibliografice sunt stabilite astfel nct s ofere posibilitatea n elegerii cu mai mult uurin temelor abordate i sunt att, referin e bibliografice obligatorii, ct i facultative. Recomand m urm toarele materiale bibliografice obligatorii: Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007 Grahame F. Thompson The Logic and Limits of Networket Forms of Organization OXFORD University Press , 2003. Lumini a Gabriela Popescu, Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance, Conferin a Anual a Grupului European de Administra ie Public (EGPA)Madrid, 2007 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic , 2005 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005 a

De asemenea, la finalul fiec rui modul, se vor reg si trimiteri bibliografice facultative, pe care studen ii le pot consulta pentru completarea cunotin elor sau n vederea realiz rii lucr rilor de verificare. Calendar al cursului Pe parcursul semestrului la aceast disciplin sunt programate dou ntlniri cu studen ii, n vederea solu ion rii eventualelor nel muriri legate de con inutul temelor. De asemenea, n cadrul ntlnirilor, masteranzii pot s solicite titularului de curs sau tutorilor sprijin pentru preg tirea lucr rilor de

verificare, n calendarul disciplinei, reg sindu-se termenele la care trebuie transmise aceste lucr ri, aferente modulelor. Politica de evaluare i notare

Evaluarea final se va realiza pe baza unui examen scris, tip lucrare descriptiv desf urat n sesiunea de examene. Nota final se va compunde din: lucrarea descriptiv (60%, adic 6 puncte) i aprecierea celor patru lucr ri de evaluare (40%, adic 4 puncte). Lucr rile de verificare vor fi transmise titularului de curs sau tutorelui, conform graficului stabilit n calendarul disciplinei. Elemente de deontologie academic Urm toarele aspecte vor fi luate n considerare: Masteranzii ale c ror lucr ri se dovedesc a fi plagiate nu vor fi accepta i la examinarea final . Orice tentativ de fraud sau frauda propriu-zis depistat e parcursul examinarii finale va fi sanc ionat prin nepromovarea examenului sau alte tipuri de sanc iuni, conform pozi iei Facult ii de Administra ie Public n ceea ce privete combaterea i sanc ionarea drastic a furtului ori a sus inerii incorecte a examenului, prin utilizarea oric ror forme de fraudare. Rezultatele finale vor fi puse la dispozi ia masteranzilor, prin afiarea lor n clasa virtual .

Studen i cu dizabilit i Una din priorit ile noastre o reprezint asigurarea accesului egal al tuturor studen ilor la activi ile de predare-nv are, precum i la cele de evaluare. n vederea acord rii de anse egale tuturor cursan ilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a adapta con inutul, metodele de transmitere a informa iilor, precum i modalit ile de evaluare, atunci cnd se impune. Strategii de studiu recomandate Pentru a ob ine rezultante performante, se recomand masteranzilor parcurgerea fiec rui modul i rezolvarea n termen a lucr rilor de verificare, participarea la cele dou ntlniri, studierea bibliografiei minimale i o planificare atent a studiului individual. I. Suportul de curs propriu-zis: Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe 5 module distincte, dup cum urmeaz : 1. Orient ri actuale n guvernarea UE 1.1. Conceptul de guvernare. Defini ii. Interpret ri 1.2. Evolu ia formelor structurale de guvernare 1.3. Descentralizarea structurilor de guvernare 1.4. Re ele ca forme de organizare 1.5. Conceptul de guvernan 2. Noul model de guvernan 6

2.1. Buna guvernan . 2.2. Responsabilitatea i guvernan a. Tipuri de responsabilit i 2.3. Decizia n sistemele flexibile 2.4. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat 2.5. Structura responsabilit ii partajate

3. Teorii europene de elaborare a Politicilor Publice 3.1 Conceptul de politica publica: premise, defini ii, rolul cercet rii n elaborarea politicilor publice 3.2.Actori i institu ii 3.3. Modele teoretice de analiz a politicilor publice

4. Sistemul de guvernare multinivel n UE 4.1. ntre ierarhie i pia 4.2. Teoria guvernan ei multinivel 4.3.Tipuri de guvernan multinivel 4.4. Sisteme de guvernare structurate n re ea 4.5. Structurile de re ea i guvernarea multinivel 4.6. Guvernan a mutinivel i Politicile Publice 4.7. Guvernan a Multi-Level n Romnia

MODULUL 1 : ORIENT RI ACTUALE N GUVERNAREA UE Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor procesului de guvernare la nivelul UE . Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s : S defineasc conceptele de guvernare i guvernan S defineasc conceptul de politic public S caracterizeze elementele evolutive ale sitemelor de guvernare S poat face distinc ia ntre diferitele forme structurale asociate guvern rii cu no iunile de baz ale studierii noilor abord ri

1.1.Conceptul de guvernare. Defini ii. Interpret ri. Termenul de guvernare provine din grecescul kubernn- care se traduce prin a conduce o nav. Analogia cu naviga ia s-a men inut n latina medieval (gubernance) i chiar n limbile moderne. n prezent, no iunea de guvernare are cel pu in dou semnifica ii: 1) guvernarea ca institu ie-atunci cnd este folosit n sens strict i 2) guvernarea ca proces-n cazul n care este utilizat n sens larg. Guvernarea ca proces Guvernarea este un termen abstract care se refer la metode, domenii, scopuri i grad de control al societ ii de c re stat. Termenul considerat echivalent de c tre o serie de autori este governmentability. Foucault, ob inut Acest termen este o expresie original , formulat de filozoful francez Michel prin combinarea termenului de government (guvernare) cu cel de rationality

(ra ionalitate.) Guvernarea, n acest sens se refer la conducerea sau la activit ile destinate ghid rii modului n care sunt condui oameni. Conducerea este interpretat din perspectiva direc ionarii i lidershipului. Se refer , de asemenea, la conducerea proprie-autoconducerea, n care sensul de autoguvernare este acela de ghidare, de orientare a for elor. Ra ionalitatea, form a gndirii sistematice i clare despre cum trebuie f cute lucrurile sugereaz c nainte ca ceva sau cineva s poat fi controlat sau manageriat trebuie mai nti s fie definit. De aceea, statele trebuie s -i proiecteze sisteme pentru definirea categoriilor de popula ie, care s ofere posibilitatea vizibilit ii i cunoaterii acestora.. Sistemele de acest tip trebuie s includ pe lng mecanismele de management i administare (procese de munc , proceduri i reguli) i c ile de clasificare a indivizilor sau grupurilor (pe baza veniturilor, profesiilor, etniilor) care s permit identificarea, clasificarea, controlul acestora. ( Foucault, M, 1979, Governmentability: Ideology and Consciousness, 5-21) Analiza rolului guvern rii vis-a-vis de societatea civil variaz n func ie de abordarea filozofic a autorilor acestor analize. Dezvoltarea statului birocratic a fost acompaniat de apari ia a dou mari teorii ale statului: (1) teoria mecanicist i (2) teoria organic .

n teoria mecanicist , guvernarea este o activitate necesar

pentru men inerea ordinii

societate. Guvernarea este un mecanism i un scop, statul este expresia legii, iar legea este ilustrarea perfect a ra ionalit ii. F r o ierarhie puternic impus de c tre stat, interesele individuale pot devenii dominante n defavoare interesului general. Se impune, deci, conservarea status quo-ului n care lipsa de obedien civic este considerat ca ilegitim . Michel Foucault este, la sfritul anilor 70, unul dintre criticii marcan i ai acestei abord ri. Acesta a denun at presiunile exercitate de c tre stat prin intermediul normele sociale impuse asupra cet enilor. Criticile au fost direc ionate spre guvernarea ca proces ( si nu spre guvernul ca institu ie) , respectiv asupra c ilor prin care societatea era condus . Teoria organic a statului consider guvernarea ca o cale de ghidarea a societ ii spre o ordine mai bun . Guvernarea este interpretat ca un proces care conduce societatea n direc ia realiz rii unor condi ii sociale mai bune aa dup cum creierul coordoneaz un ntreg organism. Creterea cheltuielilor publice n serviciile publice i infrastructur , n perioada dintre marea criz economic i cel de-al doilea r zboi mondial, a avut ca efect dezvoltarea unui nou tip de rela ii ntre stat i cet eni, un nou tip de guvernare. A crescut rolul legitim al statului ca organiza ie de redistribuire a Produsului Intern Brut, dar n acelai timp puterea a fost transferat spre grupuri de specialiti n politici pentru a rezolva problemele a c ror grad de complexitate era n cretere. Altfel spus, are loc o reconfigurare a guvern rii n care dimensiunea tehnic ctig teren n detrimentul celei tradi ionale(n care responsabilii politiiclor sunt politicieni alei). Pe m sura ce statele occidentale nregistraz niveluri de dezvoltare tot mai nalte, crete i iluzia c o societate poate fi administrat n mod similar unei probleme tehnice prin proceduri de reglare. Evenimentele ce au avut loc la nceputul anilor 70, cnd raportul dintre cerere i ofert la nivel global s-a modificat n favoarea ofertei au condus la o adev rat cris social-economic i politic . Aceasta s-a manifestat prin rejectarea tradi ionalei birocra ii statale n raporturile cu cet enii, dar i prin incapacitatea statelor de a coordona reducerea disparit ilor economice. Guvernarea trebuia s se schimbe n noul context creat prin globalizarea mic rii persoanelor, bunurilor, servicilor i capitalurilor. Lipsa resurselor economice i politice au demonstrat c influen a guvern rii asupra societ ii era marginal comparativ cu perioadele anterioare. Aceast reducere a capacit ii de redistribuire i pierdere a legitimit ii a avut dou consecin e importante. Prima dintre acestea se refer la creterea nivelului cheltuielilor i reducerea impozit rii. Astfel, de la nceputul anilor 80 rolul statului ca organiza ie de redistribuire a sc zut investi iilor n serviciile publice (transport, educa ie, s n tate) A doua consecin vizeaz incapacitatea statelor de a concentra puterea la nivel central, datorit lipsei deresurse economice i politice. Aceasta criza a fost dublat de cererea tot mai pregnant a nivelurilor sub-statale pentru mai mult autonomie. n consecin , o anumit parte din putere a fost datorit reducerii

trasnsferat spre nivelurile substatale sau suprastatale (Dahl, R.A. (1991), Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall). 1.2. Evolu ia formelor structurale de guvernare Guvernele, considerate actorii principali n via a economico-social , se confrunt cu numeroase i serioase bariere n exercitarea interven iilor la nivelul sectoarelor i activit ilor na ionale. Guvernarea nu este un proces pentru care succesul este asigurat deoarece un asemenea succes depinde, n primul rnd, de mediul socio-comportamental, care este o realitate deja existent la nceputul prelua rii guvern rii. Dup preluare, deciziile i ac iunile guvern rii pot influen a aceast realitate n sensul prev zut de politicile publice, strategiile i obiectivele pe care i le asum , le implementeaz i le realizeaz efectiv. Contextul relevant pentru guvernare este constituit din dou elemente: structura entit ilor implicate (guvernante) i procesul de luare a deciziilor, din care transcede comportamentul a c rui schimbare se urm rete n conformitate ce politicile i strategiile asumate.. n acest capitol sunt analizate n detaliu contextul proiect rii i implement rii unor structuri noi, flexibile i procesele decizionale specifice unor astfel de structuri. n elegerea administra iilor publice centrale ca organiza ii a schimbat profund reprezent rile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice ( I. Alexandru, 1999,
tiin a Administrativ , Ed. Economic , Bucureti ).

Din aceast perspectiv , G. Timsit rezum contribu iile analizei organiza ionale n urm toarea form (G. Timsit, La science administrative dhier demain et aprs demain) : administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie ; X imaginea unei administra ii instrumentale, total supuse puterii politice, organiza iile X separarea dintre administra ie i societatea civil este, de asemenea, repus n discu ie. Rela iile dintre organiza ie i mediul extern constituie un element fundamental al configura iei i al X caracterul unitar i piramidal al administra iei este nlocuit de re elele organiza ionale ce au propriile logici i propriile obiective. Se contureaz , astfel, destul de pregnant imaginea unei administra ii mp r ite ntre ra iuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit. T. Parsons introduce no iunea de sistem al ac iuni, diferit ca pluralitate organiza ional de orient rile ac iunii. Acesta este la rndul lui compus din trei subsisteme relativ independente: personalitatea (sistemul organizat al orient rii i al motiva iei ac iunii desf urate de un actor); interdependen a (n cazul pluralit ii actorilor) sau sistemul social definit ca interac iune diferen iat i integral derivat din rela iile interindividuale; echilibrului s u;

10

cultura sau sistemul cultural (ca o sum

de

opere i forme simbolice preponderent

tradi ionale), care constituie obiectul i elementul orient rii ac iuni, f r a fi ea ns i un sistem al ac iunii. Parson distinge, aadar, mai multe sisteme: personalitatea, sistemul social i sistemul cultural, ntre care leg tura nu se face n cadrul societ ii ci prin intermediul unui sistem superior, (supraordonat), sistemul ac iunii, care, n ultim analiz este un concept extrasociologic. Ideea sistemului de ac iune a fost dezvoltat de Crozier i Friedbarg prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de ac iune ca fiind ansamblu uman structurat, care coordoneaz ac iunile participan ilor s i prin mecanisme de joc relativ stabile i care i men ine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri ( Crozier M i Friedbarg E, (1977), Lacteur et le systme Seuil, ) Problematica sistemelor de ac iune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organiz riilor formale ale problematicii organiza ionale. Autorii men iona i anterior sus in c organiza iile se plaseaz la cap tul unui continuu de sisteme de ac iune concrete, al c ror grad de formalizare, de structurare a contiin ei participan ilor i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea incontient a sistemului de ac iune la reglarea contient a unei organiza ii perfect ra ionaliste (Crozier M i Friedbarg E,:1977) Administra ia trebuie, n consecin , s nve e s fac fa preten iilor actuale datorate vitezei schimb rilor sociale, n cadrul c rora comunicarea i fluxul informa ional reprezint elemente vitale. Sus inerea acestei perspective este asigurat prin crearea unor structuri noi, flexibile, care s faciliteze orientarea spre cet eni. Men inerea structurilor birocratice tradi ionale duce, pe termen scurt, la eec att n rezolvarea problemelor curente, ct i n rezolvarea celor strategice. Reproiectarea structural are ca obiectiv principal transformarea structurii tradi ionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de agen i ns rcina i, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interven iilor publice( Massenet M.,1975 ,La nouvelle gestion publique,
Ed. Hommes et Techniques, Paris).

Abandonarea structurilor statice, monolitice, dominate de un singur principiu de organizare a devenit un deziderat imperativ pentru func ionarea eficient a sistemelor de guvernare, pe m sur ce presiunile exercitate de un mediu din ce n ce mai turbulent s-au acutizat. De exemplu, confruntat cu dificult ile formul rii unui r spuns strategic n cadrul Ministerului Ap r rii al SUA, McNamara a renun at la structura birocratic sofisticat de planificare-programare bugetar (SPPB). mpresionat de schimb rile produse de noul sistem preedintele Johnson a cerut ca toate tradi ional n favoarea unui sistem

agen iile na ionale s adopte SPPB. Comparat cu vechile sisteme de bugetare, SPPB este mult mai focalizat asupra obiectivelor, astfel nct fondurile se aloc orizontal, n entit i structurate pe programe. 11

Dificult ile ntmpinate de aceat abordare sunt create, n primul rnd, de iner ia structurii birocratice, piramidale.. Administra ia Nixon a introdus propria sa reform n 1973, respectiv managementul prin

obiective ( MBO), concept creat de consultantul n management Peter Drucker. i n acest caz, structura birocratic , rigid , piramidal s-a dovedit generatoare de dificult i semnificative. Managerii de pe diferite niveluri au tendin a de a formula obiective inutile sau nereprezentative, evitnd stabilirea acelor obiective importante, dar care ar putea da natere unor dispute politice. Dei conceptual, MBO este generat de sus n jos, s-a ajuns ca acesta s fie dominat de obiective neesen iale, elaborate de la baz c tre vrf. Cnd preedintele Carter a ajuns la Casa Alb , n 1977, a introdus, pentru a reduce drastic birocra ia, sistemul de bugetare n baz zero ( ZBB), pe care l crease n Georgia ( cu ajutorul conceptului lui Peter Pyhrr, care l-a folosit cu succes la Texas Instruments). Ideea central n ZBB este c bugetarea trebuie s nceap de la o baz zero i c orice cretere peste fondurile deja alocate trebuie ctigat ntr-o competi ie analitic cu alte propuneri. Structura este rezultatul unei decizii manageriale specifice, bazate pe un anumit concept structural. 1.3.. Descentralizarea structurilor de guvernare Una dintre temele comune ale schimb rilor structurale este cea a descentraliz rii responsabilit ii i autorit ii de la centru spre unit ile organiza ionale i de la guvernul central sau federal la nivelul statelor sau regiunilor i, de aici ,mai departe , la nivelul municipalit ilor. Principalul argument care pledeaz n favoarea descentraliz rii rezid n faptul c acest proces reprezint o cale important de mbun t ire a eficien ei i a performan ei la nivelul administra iei publice.. Focalizat asupra creterii autonomiei decizionale, procesul descentraliz rii contribuie, de asemenea, la transparen a activit iilor i a rezultatelor. n concluzie, structurile administra iei publice trebuie s devin anticipa ive, dinamice, complexe i felxibile Noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n administra ie, trecerea la o administra ie informatizat fiind de neconceput n cazul unor structuri ierarhizate i rigide, care sistemului

ncetinesc fluxul informa ional exact cnd este necesar o mai mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic , activit ile se desf oar n conformitate cu regulile i normele generale. Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este asigurarea conformit ii n raport cu regulile i normele prestabilit . ntr-un astfel de sistem, mbun t irea eficientei i eficacit ii proceselor implic adoptarea unor modific ri legislative. Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu reproiectarea arhitecturii muncii. Cunoaterea obiectivelor i m surarea rezultatelor reprezint dou imperative ale acestei dinamic i turbulent impune

schimb ri, asupra c rora trebuie s se concentreze managerii unit ilor administra iei, demonstrnd c 12

sunt capabili s

organizeze i s

eficientizeze modul de utilizare a resurselor (inclusiv cele

informa ionale), s se angajeze n fixarea obiectivelor i s g seasc motiva ia realiz rii acestora. Cu alte cuvinte, este nevoie de un alt tip de abordare managerial focalizat asupra definirii i accept rii performan ei. n rile europene acest mod de lucru a devenit o practic destul de r spndit . Demersul managerial cunoscut ca management orientat spre rezultate, presupune transcrierea rezultatelor ateptate ntr-un formular tip contract intern similar contractelor reale ncheiat cu un oricare tip de client. Austria a adoptat un sistem formal n care obiectivele politicilor sunt formulate explicit i, apoi, transformate n sarcini, obiecte i programe proprii pentru diferitele unit i ale administra iei. n Suedia, obiectivele i sarcinile agen iilor sunt subscrise ca parte a procesului de planificare i bugetare ntre agen ii i ministere. La nivelul land-urilor i oraelor, n Germania, exist pus n practic un model care vizeaz printre alte obiective i extinderea demersului managerial orientat spre rezultate . Elve ia a adoptat un nou sistem de control prin care sunt fixate obiectivele, explicitate priorit ile, alocate resurselor i stabilite criterile pentru performan . Cu certitudine c , punerea n aplicare a acestor sisteme nu se face f r probleme. Definirea cuantificat a obiectivelor este una dintre dificult ile cele mai semnificative. n plus, stabilirea sarcinilor f r consultarea prealabil a cet enilor introduce erori n sistemul proiectat. Recompensele i sanc iunile pot avea, n anumite cazuri, efecte negative asupra eficien ei i eficacit ii. n pofida tuturor acestor dificult i, eforturile reale direc ionate spre reconfigurarea organiza iilor din sistemul administra iei sunt preferabile normelor i reglement rilor birocratice rigide. Determinarea unei configura ii adecvate a raportului centralizare-descentralizare constituie nc o provocare pentru sistemul administra iei. Descentralizarea nu reprezint un scop n sine i, n consecin , se impune analiza comparativ a avantajelor i dezavantajelor activit iilor centralizate fa a de cele descentralizate. Exist anumite situa ii n care principiul descentraliz rii maxime se dovedete deosebit de productiv. Experien a demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activit ile sunt complet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel opera ional. n cazul politicilor publice prin care se urm rete optimizarea cadrului competitiv ntr-un anumit sector, descentralizarea joac un rol diferit comparativ cu situa ia anterior prezentat . Form structural la care se apleaz cel mai frecvent , aa cum se constat din experien a din lumea real , este unitatea de proiect, n care managerul are autoritatea i responsabilitatea deplin referitor la succesul proiectului, dar i un buget suficient pentru a sus ine activit ile din zona func ional .. Situa iile cele mai complexe sunt cele n care existen a unei leg turi verticale ntre creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital , pentru a se evita paralizarea situa iei prin analiz . i n acest caz descentralizarea este necesar , dar pe fondul unor reconsider ri ale modului n care aceasta este

13

definit .:descentralizarea este

nu att procesul de cobor re a nivelului decizional, ci mai degrab

procesul mp r irii responsabilit ii ntre diferitele niveluri manageriale ale administra iei publice. Principiul descentraliz rii maxime este nlocuit de principiul vizibilit ii strategice : pentru fiecare decizie major , autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile (L.G.Popescu, 2005, Politici publice, Ed. Economic , Bucureti) Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implica ii structurale fundamentale: cooperare interfunc ional deosebit de strns pentru implementarea politicii, configurarea capacit ii strategice i dezvoltarea capabilit ilor n m sur s r spund provoc rilor asociate procesului de desf urare al unei politici publice. Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la raportul centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n men inerea uniformit ii serviciilor la nivel na ional. Sistemului de educa ie din Fran a, universit ile din Austria sau sistemul de protec ie social din Anglia, pot fi utilizate ca repere pentru rezolvarea acestei chestiuni. n toate cazurile citate, se pune problema men inerii unei uniformit i n tratarea cet enilor. n scopul asigur rii uniformit i sau al unui tratament egal pentru cet eni autonomia managerial la nivel local este limitat . Aceste procese sunt controlate printr-un set de reguli i proceduri prestabilite. M surarea i demonstrarea performan ei este o alt variabil de care trebuie s se in cont n stabilirea raportului descentralizare / centralizare. Transferul de autoritate c tre unit ile locale are sens, doar, dac acestea sunt capabile s -i demonstreze performan ele. De exemplu, n Suedia i n Marea Britanie performan a agen iilor, spre care a fost transferat prin descentralizare responsabilitatea, este monitorizat . Existen a unei strategi comune la nivelul ntregii organiza ii este un alt factor ce afecteaz procesul de descentralizare. Managerii unit ilor descentralizate trebuie s fie capabili s -i administreze rezervele i s -i ating performantele previzionate. Pentru aceasta este nevoie ca acetia s n eleag scopurile i direc iile prioritare de transformare ale administra iei. Cel de-al cincilea factor de care trebuie inut cont n ini ierea procesului de descentralizare vizeaz rela ia dintre elaborarea politicilor i implementarea acestora. n Marea Britanie, de exemplu, cei mai mul i conduc tori ai agen iilor sunt implica i att n elaborarea ct i n implementarea politicilor. Transformarea obiectivelor ce decurg din formularea diferitelor politici n priorit i manageriale este o chestiune ce poate crea anumite confuzii, deoarece, n general, managerii din administra ie consider c dimensiunea politic i cea administrativ sunt foarte clar separate i c exigen ele politice sunt cele care fixeaz cadrul pentru administra ie. n Austria exist , de exemplu, un sistem formal de translatare a obiectivelor politice n obiective opera ionale proprii departamentelor guvernamentale.

14

Comparativ . cu state ca Austria, Germania, Suedia, Marea Britanie n care gradul de descentralizare este deosebit de mare, Fran a are, datorit , pe de-o parte lipsei infrastructurii tehnice, iar, pe de alt parte, dorin ei departamentelor centrale de a se men ine la putere, nc un sistem centralizat . 1.3. Re ele ca form de organizare .Ini ial, conceptul de organizare n re ea era cunoscut cu referire la institu iile i asocia iile profesionale.Existen a re elelor personale dezvoltate n interiorul i exteriorul organiza iilor i dovedete utilitatea n furnizarea de informa ii, sus inerea i progresul carierei, dar i n realizarea altor obiective personale. Cea mai mare parte a acestor tipuri de re ele sunt informale. n interiorul unei organiza ii aceste re ele definesc, aa numita, organiza ie informal. Chiar i n cea mai puternic birocra ie, ntre organiza ia formal i cea informal exist o stare conflictual . Cu toate acestea, este un fapt recunoscut c f r re ele informale organiza iile nu ar putea func iona. Mai mult chiar, pentru managementul executiv existen a unei re ele informale puternice reprezint un avantaj n promovarea deciziilor

strategice, cu condi ia ca liderii re elei s se declare sus in tori ai acestor decizii. La nivelul companiilor, afacerile se sus in prin re ele, din care fac parte furnizorii i clien ii. Tradi ional, aceste rela ii se bazau pe un nalt nivel de ncredere i cooperare, deci pe rela iile informale, i mai pu in pe formalit i legale. Intensificarea competi iei a fost factorul esen ial ce a determinat focalizarea companiilor asupra ctigurilor, ob inute prin creterea num rului de furnizori i a acutiz rii concuren ei dintre acetia. n acest context, rela iile dintre diferitele puncte ale lan ului de valoare au tendin a de a deveni conflictuale, impunndu-se dezvoltarea unui cadru legislativ care s reglementeze rela iile dintre acestea. n ciuda acestor provoc ri, exist suficiente exemple de companii care dezvolt rela ii de parteneriat cu furnizorii i care reuesc mbun t irea performan elor de-a lungul lan ului de valoare. n ultima decad a secolului trecut, structura de re ea a fost promovat i la nivelul sistemelor de guvernare ca oportunitate de implicare a vocii colectivit ii, dar, i a altor entit i participante la procesul de elaborare a politicilor publice sectoriale, aa dup cum afirma F. Fukuyama (2004). Structura de re ea a fost definit de R.E. Milles i C.C. Snow ca un mnunchi de organiza ii, entit i specializate sau individuale coordonate, mai degrab , de mecanismele de pia unui lan de comand . n viziunea lui H.Brahami, structura de re ea reprezint o federa ie sau o constela ie de entit i de afaceri care sunt, de obicei, interdependente, legate ntre ele prin know-how i care au rela ii individuale cu centrul. Autorul asimileaz rolul centrului cu cel al unui dirijor de orchestr , a c rui viziune strategic asigur att infrastructura administrativ i organiza ional comun , ct i unitatea misiunii i a scopului. Fiecare entitate poate fi considerat centrul unei re ele proprii. dect de cele ale

15

Model structurii de re ea este complet diferit de cel al organiza iei birocratice-democratice n n care sursa puterii este unic , principiile ierarhiei func iilor i a diferitelor niveluri de autoritate implic un sistem ordonat de dominare i de subordonare i n care se exercit un control strict al superiorilor. Aadar, pentru a-i asuma scopurile societ ii, structura birocratic trebuie s se scindeze n unit i distincte, ntre care se stabilesc legturi de dependen mutual i continu, care permit apari ia alternativei la verticalitatea birocratic i feudalizare 1.4. Conceptul de guvernan . Rezultatul procesului dual reprezentat de contrac ia resurselor politice i economice i de distribuirea puterii la niveluri substatale i /sau suprastatale a fost deschiderea guvern rii spre al i noi actori. Diviziunea ierarhic dintre guvernarea formal i restul societ ii nu mai func ioneaz . Tot mai mul i actori priva i colaboreaz cu entit ile publice , iar actorii publici de la toate niveurile teritoriale coopereaz la elaborarea i implementarea politicilor . Noile re ele de actori sunt constituite prin traversarea grani elor tradi ionale dintre guvernarea comunit ii i societatea civil . Aceast micare reprezint trecerea de la guvernarea tradi ional birocratic spre guvernan , o abordare a managementului politic mult mai descentralizat-participativ . Guvernarea i guvernan a definesc anumite tipuri de rela ii ntre stat i cet ean. Conceptul de guvernan a este folosit pentru a descrie schimb rile produse n natura i rolul statului, dup ini ierea reformelor sectorului public, ntre anii 1980-1990. Ini ierea acestor reforme a urm rit, n special, mbun t irea furniz rii serviciilor publice i renun area la birocra ia ierarhizata n favoarea pie elor i a re elelor. Printre efectele produse de reformele care au vizat transform ri semnificative ale sectorului public se impune a fi men ionate intensificarea schimburile globale, creterea activit ii economice transna ionale, precum i amploarea apari iei unor structuri institu ionale regionale, aa dup cum este cazul Uniunii Europene..Altfel spus, conceptual de "guvernance" corespunde formelor postmoderne de organiza ii economice i politice. . Richards i Smith definesc guvernan a ca un concept ce pune n lumin natura schimb rilor din n particular, guvernan a relev creterea variet ii de domenii i a fie lua i n procesul politicilor publice.

num rului de actori implica i n procesul politicilor, dar i necesitatea ca acetia s considera ie.( Richards i Smith 2002).

Milward i Provan consider c guvernan a reprezint crearea condi iilor pentru ordonarea regulilor i ac iunilor colective, adesea incluznd agen i din sectorul privat i sectorul public. Esen a guvernan ei este focalizarea asupra mecanismelor de guvernare-granturi, contracte, n elegeri- care nu sunt doar sub autoritatea guvernului.( Rhodes, R.A. W, 1997) In ultimii aproximativ zece ani, guvernan a s-a dezvoltat ca un termen specific ideii de

colaborare n domeniul politicilor publice. Dezvoltarea guvernan ei din perspectiva studiului procesului politicilor, fundamentarea conceptualiz rii acestora n rela ie cu teoria implement rii a fost ini iat de c tre (Peter L., Hupe and Michael J.,2002). 16

Conceptul de guvernan

este utilizat pentru a oferi o mai bun ntelegere asupra multiplelor

niveluri ale ac iunii i a tipurilor de variabile care afecteaz performan a . Astfel, concepul de guvernan poate fi ncadrat ntr-un cadru general de analiz multidimensional a procesului politicilor publice. In acest context, mediatorii de politici depun eforturi pentru solu ionarea disputelor referitoare la decizii asumate de o singur agen ie,de exemplu, distribuirea de fonduri sau elaborarea de reglement ri. Grani ele fiec rei probleme ce necesit rezolvare sunt bine definite. Guvernan a modern este dispersia de-a lungul multiplelor centre de autoritate. Dar cum ar trebuie organizat guvernan a? Care sunt alternativele de baz ? Chestiunile supuse unor lungi dezbateri au oscilat ntre consolidaritii i fragmentalitii din guvernele locale. Exist o n elegere general c deciziile asupra unei variet i de servicii publice, cum sunt pompierii, poli ia, coala, transportul la nivelul comunit ii i planificarea sunt mai bine asumate de c tre nivelul local. Dar cum ar trebui s fie aceste servicii organizate i pentru cine ? Ar trebui limitat num rul de jurisdic ii pentru fiecare zon urban i poate redus acest num r la o singur unitate pentru a produce economii n livrarea serviciului local i pentru a exista o focusare pe responsabilitate din punct de vedere politic? Sau ar trebui s existe numeroase zone urbane, coordonate ntre ele, jurisdic ii locale cu sarcini specifice pentru creterea alegerii cet enilor i flexibilitate (Keating 1995; Lowery 2000; Ostrom1972)? In timp ce o serie de autori abordeaz guvernan a ca o alternativ la guvernarea ierarhizat , al i autori interpreteaz guvernan a din perspectiva re elelor de politici ca m nunchi de institu ii formale de guvernare. (Rhodes 2000; Peters, and Pierre 2000). Mai recent, teoreticienii au demarat examinarea modalit ilor prin care globalizarea faciliteaz difuzia autorit ii politice la nivelul institu iilor subna ionale i interna ionale. Exist un num r important de implica ii ale nou trend spre guvernan , unele dintre acestea legate de idea central a particip rii democratice i a institu iilor. Guvernan a exprim credin a larg , de mas , c statele depind, ntr-o m sur tot mai mare, de alte organiza ii n asigurarea propriilor inten ii, furnizarea propriilor politicii i stabilirea de reguli. In mod similar, guvernan a poate fi, de asemenea, utilizat pentru a descrie orice pattern of rule, n situa ia n care rolul statul devine din ce n ce mai pu in important. Exist o anumit percep ie referitoare la guvernan : afacerile guvernamentale derulate de ctre autorit ile publice Guvernan a exprim o cretere a gradului de recunotere a c ilor prin care pot fi asigurate formele difuze de putere i autoritate i n absen a activit ii statului..Mai general, guvernan a poate fi n eleas ca reprezentnd totalitatea regulilor, inclusiv cele ierarhice existente la nivelul statului, nainte de declanarea reformelor din sectorul public. Aceast abordare general a guvernan ei este utilizitat de teoreticieni pentru analize abstarcte referitoare la construc ia ordinii sociale, coordonarea social sau practici sociale n contexte specifice. Men ion m c schimb rile produse la nivelul statelor dup 1980 conduc spre un concept cunoscut drept noua guvernan . 17

Conceptul de noua guvernan

graviteaz n jurul politicilor publice i a democra iei. Creterea

rolului actorilor non-statali n livrarea de servicii publice a condus la mbun t irea abilit ii statului de a intra n dialog cu al i actori. Statul a devenit mult mai interesat de diferite strategii de creare i de management al re elelor i parteneriatelor. n acest context, statul trebuie s pun la punct o multitudine de aranjamente pentru auditarea i reglementarea altor organiza ii. In plus, creterea rolului actorilor nealei n politicile publice ridic o serie de chestiuni referitoare la limitele pn la care poate fi dus aceast extindere a implic rii actorilor nealei n contextual unei democra ii responsabile i la mecanismele prin care se dorete ca acesta s se fac . Similar, creterea schimburilor transna ionale i a constrngerilor interna ionale exercitate asupra statelor sugereaz c se impune o regndire a naturii inclusiunii sociale i a justi iei sociale. Institu iile politice de la Banca Mondiale i cele care privesc UE folosesc acum termenul de bun guvernan pentru a sublinia aspira iile spre o lume mai bun . Bibliografie de referin Obligatorie Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007

Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic , 2005 Op ional

Peters, B., and Pierre, J.,Is there a governance theory?, August 2000, Draft paper presentedat Crozier M i Friedbarg E, Lacteur et le systme Seuil II-a, 1977. Peteres and Jon Pierre, SAGE Publications, 2002. Lucrarea de evaluare nr. 1 Realiza i un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analiza i caracteristicile de defini ie ale guvern rii sau guvernan ei. (la alegere), cu exemple. Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui. Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntreb ri de autoevaluare Defini i conceptele de deconcentrare i descentralizare i impactul acestora asupra evolu iei sistemelor de guvernare. Preciza i elementele caracteristice ale guvernan ei. Defini i procesul de guvernare i enumera i tr s turile acesteia the IPSA conference in Quebec, p. 2-5.

Dahl, R.A. ,Modern political analysis, Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,1991.

Peter L., Hupe and Michael J. Hill, Handbook of Public Policy, eds. By B. Guy Rhodes, R.A. W, Understanding Governance, Buckingham:Open University Press 1997

18

MODULUL 2 NOUL MODEL DE GUVERNAN


Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu buna guvernan , principiile i responsabilit ile ce definesc acest model de guvernan . Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s : S precizeze condi iile de defini ie ale noului model de guvernan . S enumere principiile bunei guvernan e S caracterizeze constitu ia cutumiar i constitu ia scris S argumenteze tipurile de responsabilit i ce revin guverna ei

2.1. Buna guvernan Interesul actual manifestat cu privire la guverna deriv , n primul rnd, din reforma se refer la

managementului public, reform ini iat la nceputul anilor 80. Noul concept de guvernan

crearea de pie e i re ele. Exist numeroase c i prin care autorit ile informale ale pie elor i re elelor constituite suplinesc sau sunt complementare autorit ilor formale guvernamentale. Aceasta are ca efect adoptarea de c re cet eni a unor puncte de vedere diferite cu privire la autoritate i la rela iile cu societatea civil . Roderick Rhodes, relev faptul c n tiin ele sociale contemporane conceptul de guvernare are cel pu in ase semnifica ii diferite: stat minimal, guvernan corporatist , noul management public, bun guvernare, sisteme sociale cibernetice, i re ele auto-organizate. Termenele de guvernan guvernan i bun sunt tot mai mult ntlnite n literature de specialitate. Conceptul de guvernan a nseamn

procesul de luare a deciziei i procesul prin care deciziile sunt implementate (sau nu).Guvernan a poate fi utilizat n anumite contexte, ca de ex. guvernan coorpratist , interna ional , na ional i local . Dac guvernan a reprezint procesul de luare a deciziei i procesul de implementare a deciziei, analiza guvernan ei presupune focalizarea asupra structurilor formale i informale care trebuie avute n vedere pentru a ajunge la decizie, dar i pentru implementarea acesteia. La nivel na ional, num rul actorilor este suficient de mare fiecare dintre actori putnd fie s joace un rol activ n luarea deciziei, fie n influen area lu rii deciziei. La nivel na ional, structurile informale de luare a deciziei pot exista. Decizia informal este adesea rezultatul practicilor de corup ie sau conduce la corup ia practicilor. 2.2. Principiile bunei guvernan e Buna guvernan are opt principii majore: este participativ , orientat 19 spre consens,

responsabil , transparent , eficient i eficace, echitabil i urm rete respectarea legii. Ca o asigurare c

nivelul corup iei este minim, punctele de vedere minoritare sunt luate n considerare iar vocile cele mai vulnerabile din societate sunt auzite n luarea deciziei. Este, de asemenea, responsabil pentru nevoile actuale i viitoare ale societ ii. Participarea Participarea este un o real piatr de ncercercare a bunei guvern ri. Participarea poate fi fie direct fie prin legitimarea unor institu ii intermediare sau reprezentative. Este important de men ionat c democra ia reprezentativ nu presupune n mod necesar luarea n considera ie n procesul decisional a vocilor celor mai vulnerabilke din societate. Participarea presupune informare i organizare. Aceasta revine la libertatea de asociere i expresie pe de-o parte, i organizarea societ ii civile, pe de alt parte. Respectarea legii Buna guvernan necesit un cadru legal care s ofere deplin protec ie drepturilor omului, n particular poli ieneasc impar ial i

pentru minorit i. nt rirea legii implc independen a justi iei i o for incoruptibil . Transparen a

Transparen a presupune luarea deciziilor astfel nct regulile i reglement rile s deciziile asumate. Transparen a presupune, de asemenea, c suficient i ntr-o form uor de n eles prin media.. Rspunderea Buna guvernan

fie respectate.

Presupune, de asemenea, ca informa iile s fie disponibile i direct accesibile celor ce vor fi afecta i prin furnizarea unui volum de informa ii

impune ca institu iile i procesele s serveasc to i stakeholders n cadrul unui interval

de timp rezonabil. Orientarea spre consens Exist un num r important de actori i, o multitudine de puncte de vedere mai multe ntr-o anumit societate. Buna guvernare presupune att medierea diferitelor interese n societate pentru a ajunge la un consens larg asupra a ceea ce este n interesul ntregii comunit i, ct i asupra modalit ilor n care acest lucru poate fi realizat. De asemenea, buna guvernare necesit o perspectiv mult mai extins i pe termen lung asupra a ceea ce este necesar pentru dezvoltarea uman durabil i modul n care acesta se realizeaz n scopul atingerii obiectivelor de dezvoltare. Aceste deziderate presupun n elegerea contextului istoric, cultural i social ale unei societ i sau comunit i. 20

Echitatea i incluziunea social O societate a bun st rii depinde de garantarea faptului c to i membrii s i simt c au o miz comun i nu se simt exclui din curentul principal al societ ii. Acest lucru presupune ca toate grupurile, dar n special cele vulnerabile, au oportunitatea de a-i mbun t i sau men ine bun starea. Eficacitatea i eficien a Buna guvernan nseamn c procesele i institu iile produc rezultate care corespund nevoilor societ ii

iar resursele, aflate la dispozi ia lor, sunt direc ionate optim. Conceptul de eficien , n contextul unei bune guvern ri, se refer , de asemenea, la utilizarea durabil a resurselor naturale i la protec ia mediului. Asumarea responsabilit ii Responsabilitatea este o cerin -cheie a bunei guvern ri. Att institu iile guvernamentale, dar i sectorul privat, precum i organiza iile societ ii civile trebuie s fie r spunz toare n fa a publicului i a tuturor actorilor interesa i. n general, o organiza ie sau o institu ie este responsabil pentru cei care vor fi afecta i de deciziile luate sau ac iunile ini iate. Responsabilitate nu poate fi asumat f r transparen i

n absen a statului de drept. Din prezentarea principiilor bunei guvernan e rezult c acest model este un ideal, dificil de realizat. Foarte pu ine integralitatea modelului. 2.3. Responsabilitatea i guvernan a Evaluarea eficacit ii rezultatelor oficialilor publici sau a structurilor publice ofer siguran a c aceastia au performat cu ntregul lor poten ial., au furnizat valoare adaugat in serviciile publice, au contribuit la creterea ncrederii n guvern i sunt responsabili pentru comunitatea pe care o reprezint . Conceptul de responsabilitate poate fi clasificat n concordan cu tipul de responsabilitate exercitat i /sau de persoana sau grupul sau oficialii publici responsabili. Con inutul diferitelor forme de responsabilitate, aa dup cum relev dezbaterile actuale, este cel mai bine conceptualizat prin referin a la forme opuse de responsabilitate. Astfel, principalele forme de responsabilitate sunt descrise n continuare. (Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003) Responsabilitate Orizontala vs. Vertical Punctul de vedere dominant este c institu iile de responsabilitate, cum sunt Parlamentul i Justi ia, furnizeaz ceea ce reprezint , n termeni comuni, responsabilitatea orizontal sau capacitatea unei re ele de puteri relativ autonome care pot pune ntreb ri i eventual pedepsi modalitatea improprie 21 ri i societ i au ajuns aproape de realizare a bunei guvern ri n

prin care un anume oficial se descarc de responsabilitate. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003) Cu alte cuvinte, responsabilitatea orizontal reprezint capacitatea institu iilor statului de a controla abuzurile agen iilor i departamentelor guvernamentale i a ministerelor. Alternativ, resposabilitatea vertical este mijlocul prin care cet enii , mass media i societatea civil caut s nt reasc standerdele de performan pe care trebuie s le respecte oficialii. n timp ce Parlamentul este considerat o institu ie cheie n construc ia responsabilit ii orizontale, acesta este de asemenea important i pentru responsabilitatea vertical . Cet enii i societatea civil pot c uta suport la reprezentan ii alei pentru ca acetia s intervin n cazurile ac iunilor incorecte sau inadecvate declanate de c tre guvern . n plus, prin apelarea la ntlniri publice, comitete de investiga ii i peti ii publice Parlamentul poate deveni un vehicul pentru vocea public, dar i un mijloc prin care grupurile civice pot chestiona guvernul i pot cere sanc ionarea acestuia de c tre Parlament n anumite cazuri. (Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics, Governance, Vol.2, 2003) Responsabilitatea Politic versus Responsabilitatea Legal Parlamentul i Justi ia ac ioneaz ca un control constitu ional orizontal asupra puterii executive. Rolul acestor dou institu ii poate fi delimitat n sensul c Parlamentul ine responsabilitatea politic a Guvernului, n timp ce Justi ia ine responsabilitatea legal a executivului (Bovens, M. 2005. Public
Accountability.In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr. &Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press)

Aceste partaj ri ale responsabilit ii deriv din faptul c Parlamentul este o institu ie politic n timp ce Justi ia poate doar s -i adjudece problemele de legalitate a ac iunilor. Impreun acestea asigura o supraveghere continua pentru a ine Guvernul responsabil. Acestea pot, de asemenea, s fie ajutate de alte institu ii, cum sunt institu iile de audit, institu ia avocatului poporului i a celor pentru respectarea drepturilor omului, curtea de conturi, s.a.m.d. In mod special, institu iile secundare autonome de responsabilitate sunt create astfel nct s fie independente de executiv( Goetz, A.M. & J. Gaventa. 2001. Bringing Citizen Voice and Client Focus into
Service Delivery. Brighton, Sussex: IDS Working Paper No.138.)

Responsabilitatea politic

se manifest , n mod obinuit, prin conceptul responsabilit ii

ministeriale individuale, care este adev rata piatr de ncercare pentru responsabilitatea guvernului. Un alt punct de vedere cu privire la Responsabilitatea Orizontal versus cea Vertical O minoritate de comentatori se distinge prin punctul de vedere diferit n leg tur responsabilitatea vertical orizontal cu i cea orizontal . Conceptele de responsabilitate vertical , respectiv

se bazeaz pe rela ia dintre partide i se determin dac un partid exercit responsabilitate

orizontal sau vertical asupra altuia. In instan e, unde exist clasica structur ierarhic top-down, rela ia principal-agent, dac principalul a delegat agentul, agentul este responsabil n fa a superiorilor direc i n 22

lan ul de comand i acesta constituie o form de responsabilitate vertical . De exemplu, oficialii publici r spund departamentului/ agen iei ministeriale, departamentul r spunde n fa a ministerului/ ministrului, ministrul r spunde parlamentului, iar parlamentul r spunde n fa a cet enilor. Parlamentul este din nou actorul cheie. In termeni de inere a oficialilor guvernului responsabili, parlamentul este agentul prinicpal i oficial. Parlamentul, ca agent principal, cere guvernului i oficialilor acestuia, ca agen i, s implementeze legi, politiic i programe pe care le-a adoptat i ine guvernul i oficialii guvernamentali responsabili pentru performan ele lor, din acest punct de vedere. Parlamentul, de asemenea, poate fi privit ca agent, agentul principal fiind n acest caz electoratul care voteaz legislativul pentru a adopta legi i pentru a monitoriza ac iunile guvernamentale.

Electoratul, n acest caz, ine responsabil legislativul, iar n cazul n care electoratul este nesatisf cut de activitatea legislativului la urm toarle alegeri votul va fi orientat spre celelalte oferte electorale. Absen a rela iei directe principal-agent contribuie la apropierea rela iei de resposnabilitate de una dintre responsabilit ile orizontale sau sociale. Responsabilitatea social Responsabilitatea social este o abordare orientat spre construirea unei responsabilit i care se bazeaz pe angajamentul civic, cu referire la cet enii sau la organiza ii ale societ ii civile participan i direc i sau indirec i la exigen ele responsabilit ii. Cnd o astfel de resonsabilitate se manifest se configureaz o societate condus de responsabilitatea orizontal .( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking
of Social Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Termenul de responsabilitatea social este, ntr-un sens, greit denumit deoarece nu se refer la un tip specific de responsabilitate , ci mai degrab la o abordare particular ( sau un set de mecanisme) referitor la exigen ele pentru responsabilit ii. Mecanismele pentru responsabilitate social pot fi ini iate i sus inute fie de c tre stat, fie de c tre cet eni sau de c tre stat i cet eni dar adesea acestea sunt demand-driven ( conduse de cerere) i opereaz bottom-up (de sus n jos). Este general acceptat c mecanismele de responsabilitate social sunt un exemplu de responsabilitate vertical . O parte dintre comentatori consider c , o rela iei ierarhic este , n general, lipsit de leg tura actor forum i nu exist nici o obliga ie formal de avut n vedere. Dat fiind responsabilitatea diferi ilor stakeholders asumat pe baz de voluntariat i f r ar putea fi o form de

interven ia nici unei p r i principale. De aceea responsabilitatea social

responsabilitate orizontal . .( Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in
the Asia and Pacific Region. Washington DC: WBI Working Paper )

Ini iativele responsabilit i sociale sunt variate i diferite: partriciparea la stabilirea bugetelor, acte de proceduri administrative, audituri sociale i raporturi cet eneti care toate implic cet enii n supravegherea i controlul guvernului. Aceasta poate contrasta cu ini iativele guvernului sau entit ilor , cum sunt: bordurile cet eneticare au func ii publice. Adesea legislatorii pot s -i asume rolul de reprezentare a responsabilit ii sociale. 23

De exemplu, un membru al Parlamentuluui poate reprezenta o anumit cauz prin chestionarea unui ministru in timpul alocat interpel rilor n Parlament sau prin solicitarea direct de informa ii de la guvern, minister /departament. Responsabilitatea n diagonal Literatura de specialitate nu ofer o convergen a defini iilor acestui tip de responsabilitate.. Responsabilitatea n diagonal ncearc s antreneze direct cet enii n activitatea responsabilitatea orizontal a institu iilor. Acesta este un efort de cretere a eficacit ii societ ii civile n func ia de cai ne de paz prin rupere monopolului statului asupra responsabilit ii de supraveghere a oficialilor X Participarea la mecanismul de responsabilitate orizontal- Comunitatea particip in institu iile responsabiliz rii orizontale mai degrab dect s creeze instutu ii distincte i separate de responsabilizare diagonal . In acest mod, agen ii de responsabilizare vertical caut s introduc ei inii mai direct pe axele orizontale. (Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001.
Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in India. Public Management Review: 3(3).)

executivi.Principiile responsabilit ii diagonale sunt:

X Fluxul informa ional- Comunitatea are oportunitatea de a accesa informa ii referitoare la agen iile guvernului care ar fi, n mod normal, limitate la axele orizontale, de exemplu revizia performan elor interne.Mai mult, ei au acces la deliber rile i argument rile cu privire la deciziile luate de institu iile responsabilit ii orizontale. Comunitatea aduce, in primul rnd, experien a despre performan a agen iilor guvernamentale n procesul de X Oficialii trebuie s responsabilizare. rspund -Comunitatea coopteaz

autorit ile institu iilor

X Capacitatea de a sanc iona- Comunitatea cere autorit ii institu iilor responsabile orizontal s nt reasc influen a asupra alegerii oficialilor. Exist opinii potrivit c rora societatea civill poate nt ri eficacitatea institu iilor prin presiunea asupra agen iilor de a-i face treaba mai eficace. Acest tip de participare n nu este o ac iune direct mpotriva lucrurilor prost f cute, ca n cazul responsabilit ii verticale, ci mai degrab expresia societ ii conduse de responsabilitatea orizontal . Mai general, cet eni activi i grupuri ale socit ii civile pot lucra cu reprezentan ii alei pentru mbun t irea rolului reprezentativ al Parlamentului. Anumite opinii sugereaz c responsabilitatea administrativ exercitat , n primul rnd, prin intermediul forumurilor qvasi-legale, cum sunt avocatul poporului auditori, sau inspectori independen i ce raporteaz direct sau indirect parlamentului este o form de control i supraveghere financiar independent i administrativ extern . Responsabilitatea social versus responsabilitatea n diagonal

responsabile orizontal pentru a cere agen iilor guvernului s r spund

24

Recent Banca Mondial

a argumentat c responsabilitatea social

cuprinde mecanismele

responsabilit ii diagonale. Au fost aduse argumente conform c rora mecanismele de responsabilitate diagonal pot fi considerate o form de responsabilitate social . Considernd c responsabilitatea social nu este un tip specific de responsabilitate, ci o abordare particular , este posibil ca aceasta sa includ responsabilitatea diagonal . Altfel spus, mecanismele de responsabilitate diagonal pot fi componente al abord rii mai largi a responsabilit ii sociale. Aceasta este n contradic ie cu o serie de opinii care fac o distinc ie foarte clar ntre responsabilitatea diagonal i cea social . Conform acestor opinii, statul este adesea rezistent la supravegherea de c tre cet eni, prefernd s ncurajeze noi forme de responsabilitate social , care se poate transforma ntr-o form care s

constituie pentru societatea civil o oportunitate de a informa guvernul despre percep iile publice asupra comportamnetului guvernului. Parlamentele sunt actorii cheie n ceea ce se numete lantul de responsabilitate Acestea sunt, mpreun cu justi ia, institu iile cheie ale responsabilit ii orizontale, nu numai in ceea ce nseamn propriile domenii, dar i ca institu ii la care multe institu ii autonome responsabile se raporteaz . Ele sunt vehicolul prin care se exercit responsabilitatea politic . mpreun cu organiza iile din societatea civil i mass media constituie, de asemenea, institu ii importante n responsabilitatea vertical . Noile concepte de responsabilitate emerg: responsabilitatea social i cea diagonal . Prima definit ca societatea condus de responsabilitatea orizontal ( society driven hotizontal accontability) caut s furnizeze r spunderea direct a guvernului n fa a cet enilor; parlamentarii i reprezentan ii alei sunt un alt important vehicul prin care cet enii i societatea civil sepot nt rii. i- indiferent de modul n care se definete-parlamentul este una dintre institu iile prin care se exercit responsabilitatea diagonal . 2.4. Desf urarea proceselor decizionale n sisteme de guvernare structurate n re ea Ideea stereotip c procesul decizional pornete de la o problem i n mod automat va rezulta o decizie, printr-un progres uniform, trecnd prin mai multe faze (analiz , dezvoltarea alternativelor i compararea sistematic a alternativelor) nu este confirmat de realitate. Mai mult, un proces nu avanseaz n mod liniar, de la problem la solu ie. Ideea c luarea unei decizii se face uniform i linear a fost nlocuit cu imaginea unui proces n spiral . O spir se ncheie, la un moment dat, cu un rezultat temporar, inclusiv cu ctig tori i nvini. Pe noua spir , nvinii vor ncerca s surmonteze eecul i, chiar, procesul poate fi l rgit, prin intrarea unor personaje noi. Nu se poate pun problema ntr-un astfel de proces decizional de un progres logic. Un alt aspect important al proceselor decizionale este acela c nu au un punct de plecare bine definit. Chiar i privind retrospectiv, recunoaterea acestui punct este dificil . ntr-un proces decizional complex multe dintre personaje au ini iative diverse. Numai unele dintre aceste ini iative i idei vor fi p strate n aten ie pentru perioade mai lungi de timp. Nu se poate prevedea care dintre ini iative vor ajunge la acest statut. Progresul i declinul ini iativelor mpreun cu 25

faptul c acestea se afl n concuren

i se suprapun au ca efect dificultatea urm ririi drumului parcurs

de o decizie, pornind de la o anumit ini iativ . Strns corelat cu aceste afirma i este i ideea c , de cele mai multe ori, nu este uor s determini finalizarea unui proces. Deciziile referitoare la diferite op iuni tehnologice nu numai ca preced un proiect dar vor continua chiar i pe parcursul proiectului (de exemplu datorit incertitudinilor tehnologice sau pentru ca personajele implicate vin cu noi cereri sau dorin e). Chiar i dup finalizarea proiectului, deciziile referitoare la anumite op iuni nu sunt finale. n faza utiliz rii, solu iile tehnice alese pot genera probleme i pot deveni, din nou, subiect de discu ie. n sfrit, este important de notat ca timpul de desf urare al procesului decizional n sisteme tip re ea complexe nu poate fi de la nceput estimat cu precizie. Durata de desf urare a unui proces decizional este variabil : perioade de extrem i intens activitate pot alterna cu perioade n care procesul decizional se desf oar mult mai ncet sau perioade n care este stopat. Neuniformit i substan iale Con inutului proceselor decizionale poate fi descris, de asemenea, ntr-o imagine ne-uniform . Procesele decizionale referitoare la un anumit subiect au con inuturi variabile de-a lungul timpului. Aceste schimb ri n con inut sunt determinate de faptul c : -pe parcursul timpului pot s apar solu ii noi; -pe parcursul timpului num rul personajelor care iau parte la procesul decizional poate varia. Schimbarea percep iei, a solu iilor i a personajelor determin o dinamic puternic a deciziei. Con inutul unei probleme se schimb n timp. Dup o anumit perioad de timp personajele i redefinesc problemele. Acest lucru se explic fie prin faptul c problema aa cum a fost ini ial definit , nu se potrivete cu principalul curent de gndire social de la un moment dat, fie pentru c o nou defini ie dat problemei poate oferi oportunitatea angaj rii unei noi coali ii de personaje. O idee foarte important este aceea c pot exista discrepan e mari ntre formularea problemei i solu iile disponibile, caz n care redefinirea problemei este mai mult dect necesar . n consecin , solu iile disponibile pot avea un rol decisiv n stabilirea problemei n discu ie. Solu iile disponibile, sau cel pu in solu iile ce pot fi ncadrate n aceast categorie, sunt decisive pentru problemele fa de care personajele i manifest interesul. Ca solu ie, un personaj poate avea n vedere

solu ii financiare, for a de munc , spa iu, tehnologie, inteligen a uman , prestigiu, informa ie etc., sau combina ii ale acestora. Viziunea tradi ional asupra procesului decizional conform c ruia problemele decid solu iile este complet r sturnat . Un al treilea element al neuniformit ii substan iale este dinamica gradului de implicare a personajelor. Personajele pot participa ntr-o rund i n urm toarea s nu mai particip . Personajele pot avea un rol central, sau chiar, un rol de ini iere, ulterior rezervndu-i doar un rol secundar, n procesul decizional. 26

Diferitele tipuri de neuniformit i substan iale i temporale sunt n interac iune. Aceasta explic de ce procesele decizionale complexe, de multe ori, i pierd din intensitate i se opresc, marcnd sfritul unei runde. Procesul va rencepe numai dup o perioad de relativ odihn, moment n care pot s apar noi anse de elaborare a unei decizii. Ne-uniformitatea proceselor decizionale poate duce i la conexiuni neprev zute. n acest caz, realitatea se poate dezv lui ntr-o manier pe care nimeni nu a prev zut-o i nimeni nu a proiectat-o. Desf urarea capricioas a proceselor decizionale n sistemul structurat n re ea ofer oportunit i, dar reprezint i o amenin are pentru guvernare. 2.5. De la decizia partajat la responsabilitatea partajat Responsabilitatea este definit ca rela ia bazat pe obliga ia de a demonstra, revedea, i asuma responsabilitatea pentru performan , att cu privire la rezultatele realizate ct i a mijlocelor utilizate din prisma atept rilor. Din punct de vedere tradi ional, responsabilitatea definete modul n care cum autoritatea care ac ioneaz n numele publicului este delegat prin intermediul guvernului. Autoritatea de la ministere spre departamente. provine dela cet eni, prin Parlament c tre ministere i apoi

Reciproc, responsabilitatea se ntoarce de la ministru c tre ministere la parlament pentru ca n final s ajung la cet eni care in guvernul responsabil prin alegeri. n teorie, acest model are calitatea de a clarifica cine este ultimul responsabil pentru afaceile departamentului pentru deciziile asumate ministerul. Cnd ministrul este chestionat n parlament el trebuie s raspund pentru ac iunile oficialilor, precum i n numele guvernului Dac responsabilitatea ministerial este piatra de ncercare a

democra iei parlamentare, raspundere este baza responsabilit ii ministeriale. Dar ce se ntmpl cnd oficialii din mai multe departamente interguvernamentale lucreaz mpreun sau cu furnizori de servicii non-guvernamentali ? Pot sau ar trebui ministrii individuali s fie responsabili n fa a Parlamentului de rezultatele ini iativei lansate prin parteneri multiplii? Cine este nc rcat cu responsabilitate n situa ia n care decizia este mp r it ? i aceast situa ie este destul de frecvent . Guvernul este implicat n diferite aranjamente de luare a deciziei. De exemplu, aceste aranjamente pot exista ntre guvern i societatea civil , ntre guvern i cet eni. In plus, guvernul formeaz diferite tipuri de parteneriate cu grupuri ale comunit ilor i de afaceri, experimenteaz noi c i de furnizare a serviciilor publice i de construire a infrastructurii publice.Aceste exemple nu numai c demostreaz c luarea deciziei este, dj, partajat , dar i c se poate face relativ uor i este chiar un lucru curent. Scepticii afirm c n cazul partajarea responsabilit ii este mult mai dificil . responsabilit ii partajate Dificultatea ar proveni din faptul c sunt mult prea multe p r i care partajeaz responsabilitatea pentru un proiect i este foarte uor s se canalizeze criticile asupra acestuia dac ceva nu merge bine. Dac toat lume este responsabil atunci nu este nimeni responsabil, iar dac vor partenerii vor dori s -i 27

mpart succesul nu acelai lucru se poate spune i n caz de eec..Exemplele pot confirma acest punct de vedere. . (Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003) 2.6. Structura responsabilit ii partajate Responsabilitatea partajat este tratat ca un complex de aranjamente care include trei tipuri de rela ii de responsabilitate: responsabilitatea ntre parteneri; responsabilitatea structurii care coordoneaz ini iativa asocierii-aceasta este responsabil de stabilirea angajamentelor contractuale dintre parteneri i care trebuie manageriate prin anumite tipuri de structuri ca de exemplu comitet sau consiliu responsabile de supravegherea proiectului; responsabilitatea dintre fiecare partener i structura guvernamental corespunz toare-de la govern la Parlament , de la grupuri ale comunit ii la membrii ai comunit ii de afaceri. Din aceast perspectiv , responsabilitatea partajat implic faptul c nu numai partenerii sunt responsabili ci i strauctura care coordoneaz parteneriatul; fiecare r mne , de asemenea, responsabil structurii guvernamentale proprii pentru rezultatele parteneriatului. Am putea adauga c , n aranjamentele colaborative, acest al treilea tip de rela ie ar trebui interpretat ca fiind fundamental n compara iei cu primele dou tipuri men ionate. n elegerea modului n care func ioneaz responsabilitatea partajat este destul de dificil .. Dac un minister deleag autoritatea acesta nu nseamn c prin delegare ministrul este absolvit de

responsabilitatea de a da raspunsuri n fa a Parlamentului pentru acest exerci iu. Din punctul nostru de vedere aranjamentele colaborative reprezint o form de delegare. Ministrul r mne responsabil pentru deciziile sumate, resursele alocate i rezultatele ob inute. Astfel de acorduri schimba domeniul de aplicare a responsabilit ii ministrului pentru deciziile i ac iunile care decurg din partneriat. Pe scurt, ministerul nu este responsabil pentru fiecare ini iativ structura/consiliul/comitetul o lanseaz n parametrii aranjamentelor colaborative. Membrii consiliului/comitetului partajeaz acest responsabilitate. Dar ministrul r mne responsabil fixarea unor termeni rezonabili i condi ii de delegare. inerea responsabilit ii guvernului : Conformitatea vs. Rezultate Ce nseamn a ine responsabilitatea guvernului? Tradi ional, aceasta implic dou idei separate. Una este asigurarea c guvernul lucreaz cu respectarea unor reguli de guvernare prestabilite . Cea de-a doua este asigurarea c guvernul i va ine angajamentele i i va atinge obiectivele. Abordarea conformit ii trateaz responsabilitatea precum alba neagra . O regul poate fi respectat sau nu. De exemplu, fondurile publice destinate sus inerii financiare a unui program au fost cheltuite cu respectarea tuturor condi iilor sau nu. Respectarea par ial a regulilor nu este acceptat . Simplicitatea acestui model este atractiv i peste ani 28 pe care

conformitatea a devenit principalul focus a eforturilor de a ine guvernul responsabil.. Este, de asemenea, cauza major a panglicii birocra iei n jurul guvernului, prin ncurajarea crearii de reguli de tot felul care s ofere siguran a ca guvernul r mne responsabil.. Prin contrast, inerea guvernului responsabil pentru angajamentele i realizarea obiectivelor responsabilitatea pe baz de rezultate este o chestiune de creativitate. Dac primul model nu permite devierea de la reguli, focusarea pe atingerea rezultatelor este exact contrariul. Incurajeaz experimentarea i inovarea. Dar acestea implic risc, care nseamn eec i erori ce pot ap rea. De ce responsabilitatea pentru rezultate devine tot mai important n present? Lumea contemporan este una a schimb rilor permanente. Ajust rilr impuse de aceste schimb ri solicit inovare, asumarea riscului i experimentare. Ast zi exist un puternic impuls pentru ca guvernele s -i assume riscuri i s inoveze, dar pentru acesta ele trebuie s se elibereze de sistemul rigid al regulilor multiple. Obiectivul nu este inlocuirea conformit ii (modelul responsabilit ii bazate pe reguli ) cu cel al responsabilit ii bazate pe rezultate. Regulile sunt extrem de importante Guvernele nu ar putea ob ine rezultate f r a ine cont de mijloacele prin care au atins acele rezultate i n consecin . guvernele trebuie s continue s respecte regulile proceselor pentru a asigura, de exemplu, transparen a.. Provocarea real este de a crea o abordare de echilibru a responsabilit iiprin combinarea regulilor cu rezultatele, conformitatea i realizare. Vom numi aceast abordare performan bazat pe responsabilitate, unde performan a este considerat n raport att cu regulile ct i cu rezultatele realizate Aceast este ns dificil de realizat Dificultatea const n g sirea mecanismelor prin care responsabilitatea pe baza rezultatelor s func ioneze i , n plus, crearea echilibrului cu modelul bazat pe reguli. Cum func ioneaz raportare a rezultatelor O serioas provocare n dezvoltarea abord rii performan bazat pe responsabilitate este furnizarea cu acurate e a informa iilor despre rezultate. Exist un cadru conceptual pe care guvernul trebuie s -l creeze. Acesta cadru constituie fundamentarea pentru n elegerea modului n care se raporteaz rezultatele i a modului n care noile informa ii pot fi folosite pentru a ine guvernul responsabil pentru rezultate. Acest cadru poate fi descris n termeni a trei niveluri la care guvernul poate face publice informa iile referitoare la inputuri, oputuri i outcomes. Inputs sunt resursele care sunt alocate pentru satisfacerea nevoilor departamentelor. De exemplu, sunt necesari bani pentru salarii, capital pentru investi ii, ntre inere etc. Raportarea necesarului de inputuri pe care departamentul le exprim printr-o sum de bani va fi primit din partea fiec rei structuri i vor fi achitate obliga iile. Dar sunt cazuri cnd informa iile referitoare la inputuri nu spun nimic despre reultatele ob inute deoarece nu spuns nimic specific despre ce se produce cu aceste inputuri. 29

Bibliografie de referin Obligatorie Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007

Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic , 2005 Op ional

Donald G. Lenihan, KTA Centre for Collaborative Government, John Godfrey, Member of Parliament,Tony Valeri, Member of Parliament, and John Williams, Member of Parliament What is Shared Accountability? Politicy, Politics and Governance, Volum 5, 2003

Donald Lenihan, Director of CCG and Tony Valeri, MP for Stoney Creek , Policy, Politics,
Bovens, M. 2005. Public Accountability.In Ferlie, Ewan. Laurence E. Lynn, Jr. &Christopher Pollitt (eds). The Oxford Handbook of Public Management.Oxford: Oxford University Press) Arroyo, D. & K. Sirker. 2005. Stocktaking of Social Accountability Initiatives in the Asia and Pacific Region. Washington Goetz, A.M. & R. Jenkins. 2001. Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in India. Public Management Review: 3(3).) DC: WBI Working Paper

Governance, Vol.2, 2003

Lucrarea de evaluare nr. 2 Realiza i un scurt eseu (maxim 2 pagini) n care s analiza i mecanismele care asigur realizarea unui anumit tip de responsabilitate (la alegere) Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntreb ri de autoevaluare Preciza i condi iile n care se desf oar procesul decizional n structurile flexiblile Enumera i tipurile de responsabilitate i caracteriza i-le. Explica i cum func ioneaz responsabilitatea partajat i care este structura acesteia.

30

MODULUL 3 : TEORII EUROPENE DE ELABORAREA A POLITICILOR PUBLICE

Scopul modulului: familiarizarea masteranzilor cu principalele mecanisme de elaborare a politicilor publice.

Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, masteranzii trebuie s : S identifice cel pu in trei modele de elaborare a politicilor publice S proiecteze procesul unei politici S analizeze elementele unei politici publice

3.1 Conceptul de politica publica: premise, defini ii, rolul cercet rii n elaborarea politicilor publice Politicile publice reprezint un subiect de actualitate al realit ii administra iei romneti. Politica public reprezint manifestrile i orientrile definite ale autorit ilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activit i esen iale ce se desfoar fie lanivel na ional, fie la niveluri teritorial-administrative ; altfel spus decizii politice n favoarea unei anumite stri dorite, inclusiv op iunilen favoarea anumitor mijloace considerate af fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate(L.G. Popescu, 2005) n sens larg, politica public este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady) Stricto sensu, politica public reprezint o cale de actiune in acord cu un interes public, un

proces in care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientata catre realizarea unui scop. Politica public este o cale de ac iune care nu se confunda cu intentiile ori declaratiile de intentie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se intelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese il gasesc dificil de realizat prin resurse proprii. Procesul de formulare si implementare a politicilor publice este alc tuiet din trei faze: Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/si problemelor Faza 2: formularea politicilor Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autoritati publice (factor de decizie politica/policy-maker) Categorii de politici publice pot fi : legi sau alte reglementari (masuri de schimbare institutionala) 31

masuri de schimbare organizationala masuri de intarire a capacitatii institutionale, fara a antrena o schimbare organizationala programe si proiecte inovatii la programe si proiecte

Politicile publice trebuie sa fie elaborate in urmatoarele conditii: sa corespunda nevoilor si obiectivelor formulate in strategia in care se integreaza sa fie aplicate de catre persoane cu roluri si atributii clare sa fie in concordanta cu resursele financiare, cerintele de investitii si prioritatile fixate in strategia in care se integreaza sa se aplice in termenul fixat in strategie (potrivit planului de actiune in care sunt incorporate) sa fie corelate cu alte programe si proiecte ntre mai multe

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezint un domeniu de grani

discipline clasice precum tiin a politic , sociologia, psihologia social , tiin a juridic sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta brana cea mai recent a tiin ei politice. n ceea ce privete tehnicile i metodele de cercetare, acestea sunt mprumutate din diverse discipline sociale i adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu n parte. Pna prin anii 60 tiin a politic nu era interesat n mod special de studiul a ceea ce se ntmpl n interiorul guvernului i de studiul mecanismelor guvern rii. Studiile de specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organiza iilor politice, analiza conceptelor cadru n tiinta politic etc. Dup anii 60 crete interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru creterea eficien ei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 ncepe s se discute tot mai mult n termeni de reform a guvern rii, accentual c znd pe creterea performan ei n gestionarea banului public, pe imbunt irea rela iei ntre Stat si Cet ean, ntre Guvern i Societatea Civil . Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei n cauz , reprezint ac iuni realizate de c tre guvern (central sau local) ca r spuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public , central sau local ncearc cu ajutorul unui program de ac iune coordonat s modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Decantnd defini ia de mai sus rezult o serie de elemente care dau consisten unei politici

publice. n primul rnd o politic public este format dintr-un ansamblu de m suri concrete, care dau substan politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul c o politic public se definete prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a c ror natur este mai mult sau mai pu in autoritar i n care coerci ia este 32

mereu prezent . n al treilea rnd, o politic public se nscrie ntr-un cadru general de ac iune, ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public i simple m suri izolate. n acest cadru de actiune, o poltic public are obiective i scopuri precizate, stabilite n func ie de valori, norme i interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul c o politic public are un public, adic indivizi i grupuri a c ror situa ie este afectat de deciziile luate n politica public n cauz . Politicile publice sunt ac iunile realizate de c tre guvern (central sau local) ca r spuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci cnd o autoritate public , central sau local , ncearc cu ajutorul unui program de ac iune coordonat s modifice mediul

economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel na ional politicile publice pot s apar dinspre oricare dintre institu iile majore ale Statului (Parlament, Preedinte, Guvern central sau local). Cele cinci elemente care dau consisten unei politici publice sunt ( Thoenig, Jean-Claude. In Traite de Science Politique coordonat de M. Grawitz i Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992): 1. O politic public este format dintr-un ansamblu de m suri concrete, care dau substan unei politici publice; 2. O politic public cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a c ror natur este mai mult sau mai pu in autoritar i n care coercitia este mereu prezent ; 3. O politic public se nscrie ntr-un cadru general de ac iune , ceea ce ne permite s distingem ntre o politic public de simple masuri izolate; 4. O politic public are un public, adic indivizi i grupuri a c ror situa ie este afectat de c tre politica public n cauz ; 5. O politic public are obiective i scopuri, stabilite n func ie de norme i valori. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde ase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci cnd un eveniment, o persoan , un grup reusesc s atrag aten ia asupra unei probleme, spre solu ionare, prin interven ia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politic - este faza n care problema identificat este luat serios n considera ie de c tre oficiali (putere public i politic ). Nu toate problemele identificate ajung i pe agenda politic . 3. Formularea cadrului de politic public - atunci cnd o anume problem ajunge s fie considerat de c tre oficiali nu nseamn automat c o politic public va fi creat . Cineva (o anume autoritate) trebuie s dezvolte un program care s se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program s fie adoptat ca i program guvernamental. n aceast faz sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea ini ial asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administra iei este decisiv. 33

6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficien ei unei politici publice. Se analizeaz modul n care diversele activit i au condus la ndeplinirea scopurilor ini iale. Obiectul acestei discipline cunoate defini ii variate, care ns cad de acord asupra unui aspect esen ial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernan i. Pentru a n elege mai bine acest termen putem considera cteva defini ii suplimentare: a. Conform primei defini ii, dat de Thomas Dye, politicile publice sunt tot ceea ce un guvern decide s fac sau s nu fac Hall). b. O a doua defini ie, mai complet i mai conceptualizat , ne este oferit de William Jenkins. Acesta spune c politicile publice sunt un set de decizii interrela ionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri i mijloacele necesare pentru a le atinge ntr-o situa ie dat . c. Ultima defini ie pe care o vom lua n considerare i apar ine lui James Anderson. Anderson spune c politicile publice sunt un curs al ac iunii urmat de un actor sau mai mul i actori politici, cu un scop, n ncercarea de a rezolva o problem . d. Relatia Guvernului cu mediul. e. O serie lung de activit i, mai mult sau mai pu in rela ionate, i consecin ele acestora. Aceste defini ii subliniaz elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politic , luat de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problem . n continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problem trebuie rezolvat i cum este formulat solu ia i care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece n interiorul guvernului, crete preocuparea pentru m rirea eficien ei deciziilor n materie de alocare a fondurilor publice i de aici interesul pentru studierea manierei n care se iau deciziile politico-administrative. ncepe s se caute cu asiduitate re eta bunei guvern ri. Problemele de politic public Studii mai vechi privind formularea politicii publice acord pu in aten ie naturii i definirii problemelor n politica public . Problemele sunt considerate date i analiza ncepea din acest punct. De ce unele probleme sunt solu ionate, n timp ce altele sunt neglijate? De ce unele probleme sunt definite ntr-un mod, iar altele n altul? Definirea problemei ajut la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dac o problem este de natur intern sau extern , dac reprezint o nou situa ie sau este o consecin a unei politici publici actuale, dac este limitat sau larg ca scop, toate acestea
(Dye,

Thomas R.Understanding Public Policy 1998, Prentice-

contribuie la modelarea tipului de politic public emergent . n evaluarea politicii publice sunt necesare informa ii despre substan a i dimensiunea problemei int pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. 34

Pentru scopul nostru, o problem de politic public poate fi definit ca acea condi ie sau situa ie care genereaz nevoi ori insatisfac ii, pentru a c ror corec ie ac iunea guvernamental este necesar . Condi ii precum aerul poluat, mncare alterat , aglomera ia din nchisori, aglomerarea urban constituie situa ii care ar putea constitui poten iale probleme n condi iile n care insatisfac ia i disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfac ie (care impune i interven ia guvernamental ) este m surat de persoane n func ie de un standard sau un criteriu; dac acestea consider o anumit situa ie ca normal , inevitabil sau propria responsabilitate, nici o ac iune guvernamental deoarece situa ia respectiv nu este problematic . Nu orice situa ie devine o problem de politic public : situa iile nu se transform n probleme dect n m sura n care sunt percepute ca atare, articulate i aduse n aten ia autorit ilor; acest tip de ac iune este utilizat frecvent de oficialit i, parlamentari afla i n c utarea unor probleme; o situa ie devine problematic dac se identific cu un domeniul de interven ie a statului, pentru care o solu ie guvernamental este posibil . Profesorul Aron Wildavsky 1 afirma c autorit ile mai degrab vor ignora o problem dac aceasta nu este dublat de solu ia aferent . Uraganele i cutremurele de p mnt nu pot constitui probleme datorit caracterului imprevizibil al acestora, ns distrugerile provocate constituie o problem de politic public i numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost ini iate. (Wildavschy, Aaron.1975.Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes.Boston. Little, Brown ) Solu ionarea situa iilor problematice poate fi urm rit de alte persoane dect beneficiarii direc i. n anii 60, s r cia a constituit o problem public , iar administra ia Johnson a declanat un r zboi mpotriva s r ciei mai degrab ca reac ie la ac iunile ziaritilor i altor oficialit i dect ca rezultate al ac iunilor s racilor. Dei multe probleme continu s persiste, modul de definire al acestora se modific odat cu schimbarea valorilor i a condi iilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator n acest sens. n secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problem personal . n prima jum tate a secolului XX, alcoolismul constituia r spunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problem social pentru a c rei ameliorare se recomanda cu prec dere consilierea i accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boal care necesit tratament medical acoperit din asigurarea de s n tate. Aceast defini ie medical reduce responsabilitatea individual i stigmatul aferent. nu va fi ini iat

35

Situa ii considerate normale ntr-un moment, se pot transforma n probleme ca urmarea a schimb rii mentalit ilor. Abuzurile n familie care au constituit de secole o problem personal , ast zi sunt considerate infrac iuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determin n acelai timp i solu iile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de c tre persoanele cu handicap reprezint o problem de transport ori o problem legat de drepturile omului? Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie solu ia la o problem de transport. Perspectiva drepturilor omului implic accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care s permit i persoanelor cu handicap s utilizeze n mod egal transportul n comun. Cauzalitatea reprezint o a doua fa et a problemei de politic public . O situa ie se poate transforma ntr-o problem , dar care sunt cauzele care au generat situa ia respectiv ? Multe probleme criminalitatea, s r cia, infla ia i poluarea aerului au cauze multiple. Infla ia, caracterizat de creterea generalizat a pre urilor m surat de indicele pre urilor de consum, constituie o problem de politic public cu multiple cauze: subproduc ia de bunuri i servicii, cerere excesiv de bunuri i servicii, prea mul i bani n circula ie, rezultatul infla iei psihologice (oamenii se ateapt ca pre urile s creasc ) etc. Pentru solu ionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifest rile (simptomele) acestora, ns n multe situa ii, cauzele principale nu sunt uor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme i negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcin nu tocmai uoar pentru cei ce elaboreaz politica public (policy-makers), definirea problemei transformndu-se astfel ntr-o problem de sine st t toare. Natura i scopul multor probleme de politic public sunt dificil de formulat datorit caracterului lor difuz ori invizibil. Pentru c m surarea este adeseori inadecvat , cei ns rcina i cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corect a situa iei de fapt i se afl n imposibilitatea de a propune solu ii adecvate sau chiar de a ntreprinde orice ac iune guvernamental pentru solu ionarea problemei. Acestor inexactit i n m surare se adaug i slaba n elegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violen ele mpotriva copiilor, imigra ia ilegal , evaziunea fiscal etc. Alt aspect al problemelor de politic public se refer la capacitatea acestora de a fi uor de

controlat/influen at, unele probleme implicnd mult mai multe schimb ri comportamentale dect altele. Controlul asupra problemelor este condi ionat i de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de munc , managementul defectuos al proiectelor pot fi solu ionate mult mai uor prin creterea resurselor i a stimulentelor de care oamenii sau agen iile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilit i profesionale inadecvate sunt intangibile, implicnd valori. Obiectul studiului nostru l constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problem public de una privat ? n general, sunt considerate publice acele probleme care afecteaz un num r substan ial de mare de persoane, ale c ror consecin e sunt resim ite inclusiv de 36

persoane care nu sunt implicate n mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, num r de persoane afectate n mod direct nu sunt de natur public . S presupunem c un cet ean este nemul umit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legisla ia fiscal n vigoare. Atta timp ct cet eanul respectiv va ac iona individual c utnd s ob in de la organele fiscale o derogare de la lege n favoarea sa, discut m despre o problem personal . Declanarea unei ac iuni de modificare a legisla iei de c tre respectivul cet ean mpreun cu alte persoane afectate de aceeai problem n mod direct sau indirect, transform problema personal ntruna public . M sura n care o situa ie sau o condi ie este perceput ca o problem depinde nu numai de dimensiunea obiectiv a acesteia, ci, ntr-o mare m sur i de cum se raporteaz oamenii la situa ia respectiv . O persoan bogat pentru care g sirea unui loc de munc nu a constituit o problem serioas nu este amenin at de o creterea n rata omajului, ba chiar o consider necesar n vederea reducerii ratei infla iei. Un muncitor pentru care omajul este o amenin are va reac iona negativ la o asemenea cretere. Percep ia unei persoane este influen at de propriile experien e, valori i situa ii n care se afl . Nu exist un unic mijloc de definire a problemei, dei multe persoane au p reri i preferin e fa situa ie. De multe ori, formul rile diferite ale unei probleme concureaz pentru acceptarea public . Dac ceva anume reprezint sau nu o problem public depinde de termenii n care a fost definit problema i de acceptarea defini iei propuse. n plus, termeni n care a fost definit i cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor solu ii considerate adecvate. 3.2. Actori i institu ii
Cine sunt cei implica i n procesul politicilor publice?

de o

n func ie de diversele teorii care explic politicile publice, ncercnd s explice felul cum func ioneaz o societate uman , exist mai multe mp r iri ale acestor actori. Astfel acetia pot s fie indivizii, lua i separat fiecare, sau grupuri: clase sociale, diverse grupuri sociale. Fiecare dintre acetia au propriile lor interese, iar felul cum interac ioneaz , rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de factori institu ionali, de regulile care guverneaz procesul politic. Nu ntreaga societate este n egal m sur implicat n procesul de decizie. Politicile publice sunt realizate de c tre subsistemele politicilor, care sunt alc tuite din to i actorii care au leg tur cu o anumita problem public . Termenul de actor include att actorii din cadrul statului (ministere, comisii, agen ii descentralizate, etc.), ct i pe cei din cadrul societ ii (sindicate, ONG uri, grupuri de presiune, etc.), implica i direct sau marginal n procesul politicilor publice. O abordare sus ine c cei care particip direct n procesul politicilor publice pot fi considera i ca membrii ai unei re ele a politicii respective, n 37

timp ce actorii implica i doar marginal pot fi considera i ca f cnd parte dintr-o mai larg comunitate a politicii publice respective. Subsistemele sunt forumuri n care aceti actori discut problemele publice, negociaz i ncearc s ajung la solu ii ct mai bune pentru interesele lor. Institu iile sunt regulile care ghideaz comportamentul actorilor afla i n urm rirea interesului propriu. n sens restrns, pot fi definite ca structurile i organizarea statului, a societ ii i a sistemului interna ional. Putem s d m cteva caracteristici formale de organizare: tipul de apartenen al membrilor la institu ia respectiv , regulile i procedurile de operare, dar i principiile, normele i valorile care definesc institu iile, ultimele fiind considerate caracteristici informale. Dup cum s-a putut vedea, actorii pot s fie indivizi sau grupuri. n mare, datorit variet ii imense a acestora, i putem grupa n cinci mari categorii de actori: oficialii alei, oficialii numi i (func ionarii publici), grupurile de interese, organiza iile de cercetare i mass media. Primele dou categorii se reg sesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n cele ale societ ii, mpreun formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem specific de politic public . Nu trebuie ns pierdut din vedere faptul c aceste grupuri sunt doar aproxim ri: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferi i i pot avea interese diferite. Dei aceast simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic poate uura efortul nostru de a n elege modul de desf urare a procesului politic, ea r mne o simplificare. Modelarea mai apropiat de realitate a acestui proces ne cere s lu m n considerare n analiza noastr interesele individuale. Oficialii alei Oficialii alei (politicienii) care particip la procesul politicilor publice pot s fie mp r i i n dou categorii mari: executivul i legislativul. Executivul Executivul, cabinetul sau guvernul la nivel na ional, este unul din juctorii cheie din subsistemele politicilor publice. Rolul s u central deriv din autoritatea sa conferit de constitu ie de a administra ara. Dei exist i al i actori care sunt implica i n proces, autoritatea de a face i de a implementa politici este a executivului. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct guvernul se sprijin pe o majoritate parlamentar este de pu ine ori controlat. n cadrul sistemelor preziden iale (Statele Unite) dei executivul trebuie de multe ori s conving adun rile legislative pentru ca acestea s -i aprobe m surile, exist ntotdeauna o zon mare de ac iune pe care legislativul nu o poate controla. Al turi de prerogativa costitu ional , executivul posed o sum de alte resurse care i nt resc pozi ia: controlul asupra informa iilor, controlul resurselor fiscale, acces preferen ial n mass media, un aparat birocratic la dispozi ia sa. Prin aceste resurse poate s i manifeste controlul sau influen a asupra unor actori din cadrul societ ii, cum sunt grupurile de presiune sau sindicatele. n multe poate controla priorit ile legislative i adoptarea legilor. 38 ri, executivul

Legislativul n sistemele parlamentare sarcina dat de electorat legislativului este de a supraveghea ac iunile executivului, sarcin care i permite s influen eze politicile respective. Tot cu ajutorul legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument eficient de control este aprobarea bugetului, dei dac instrument poate fi inoperabil. Separa ia executiv/legislativ nu se reg sete doar la nivelul administra iei centrale, ci i n administra ia local . Dei diferen a de resurse politice nu este poate tot att de marcant , i aici executivul este actorul principal. Func ionarii publici Oficialii numi i au ca sarcin sprijinirea executivului n ndeplinirea sarcinilor sale, ns , n realitate, ei pot s joace un rol cheie n procesul politic. Multe din func iile de luare a deciziilor i de implementare au fost preluate de aceti func ionari de la executiv. Grupurile de interese Un rol important n procesul politicilor publice este jucat de c tre grupurile de presiune. Una din cele mai importante resurse ale acestora este cunoaterea, sau mai precis, acele informa ii care s-ar putea s fie mai pu in sau deloc la ndemna altor actori. De cele mai multe ori, membrii unui asemenea grup cunosc n detaliu ce se ntmpla n domeniul lor de interes. i pentru c procesul politicilor publice este unul care ruleaz i proceseaz foarte mult informa ie, este de ateptat ca cei care de in aceast informa ie s joace un rol important. Alte resurse de inute de grupurile de interes sau de presiune sunt de tip politic i organiza ional. De multe ori aceste grupuri contribuie financiar n campaniile partidelor sau candida ilor care ajung la putere. n func ie de resursele lor organiza ionale, impactul asupra formul rii i implement rii politicilor publice variaz considerabil. Prima diferen este introdus de num rul membrilor cu ct num rul mai mare asupra membrilor este mai mare cu att ne atept m ca organiza ia s aib o influen executivul se bucur de sprijinul majorit ii parlamentare, acest

deciziilor administra iei. Pe de alt parte, grupurile care au interese similare se pot asocia, putnd avea mai mult putere dect dac ar ac iona individual. n al treilea rnd, grupurile care dispun de resurse financiare mai bogate i permit s angajeze profesioniti i s contribuie n campaniile partidelor. De cele mai multe ori, diferen ele dintre resursele financiare au o importan deosebit . Organiza iile de cercetare O alt categorie important de actori din cadrul societ ii sunt organiza iile de cercetare care pot fi localizate n cadrul universit ilor sau a think tank urilor.

39

Un think tank poate fi definit ca o organiza ie independent angajat n cercetare multidisciplinar cu scopul de a influen a politicile publice. Cercet rile lor ofer , de obicei, solu ii practice la multe din problemele publice sau caut argumente, dovezi pentru sprijinul unor pozi ii. Faptul c cercet rile lor au o finalitate practic i practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organiza ii de centrele de cercetare din cadrul universit ilor. Mass media Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i acorda un rol esen ial pn la unul marginal. Ceea ce este sigur ns este c presa constituie leg tura primordial dintre stat i societate, pozi ie care i permite influen area agendei administra iei i a opiniei publice. Rolul presei n cadrul politicilor publice rezid n faptul c semnalnd probleme aceasta combin rolul reporterului (pasiv, care relateaz i descrie o problem ) cu cel al unui analist (activ, care analizeaz i ofer solu ii pentru o problem ). Tot de aici rezult o alt caracterisitic : semnalarea i introducerea anumitor probleme publice n cadrul agendei administra iei. Tipologia politicilor publice Toate nivelurile de guvernare central i local se implic din ce n ce mai activ n promovarea de politici publice. n fiecare an, adev rate volume de legi i ordonan e sunt adoptate de organismele legislative federale, statale i locale, ele fiind dublate de o cantitate semnificativ de regulamente emise de agen iile administrative n baza mandatelor legislative. Politicile publice s-au dezvoltat att n ariile tradi ionale de interven ie guvernamental cum ar fi politica extern , transporturile, educa ia, protec ia social , respectul legii, reglementarea rela iilor comerciale i de munc , rela iile interna ionale ct i n domenii precum stabilitatea economic , protec ia mediului nconjur tor, egalitatea de anse, ngrijirea medical , energia nuclear i protec ia consumatorilor, pn acum 20-30 de ani pu in reglementate. Sec iunea de fa sintetizeaz o serie de tipologii dezvoltate de-a lungul anilor de analitii politici i al i academici, n detrimentul schemelor de clasificare tradi ionale (cum ar fi de exemplu, clasificarea dup domeniul de activitate, institu ii ori cronologic ). Demersul urm tor ofer cititorului o imagine asupra scopului, diversit ii i obiectivelor variate ale politicilor publice. 3.3.Modele teoretice de analiz a politicilor publice Studiul politicilor publice ne ofer o n elegere a cauzelor i consecin elor deciziilor de politic public i mbog esc astfel cunoaterea noastr asupra societ ii. Studiile de politici publice ne ajut s n elegem mai bine leg turile dintre condi iile sociale i cele economice ntr-o societate dat , r spunsul pe care sistemul politic l aduce acestor condi ii, efectele (dac exist ) pe care activit ile guvernamentale le au asupra acestor condi ii. Studiile de politici publice ncorporeaz idei i metode din sociologie, economie, antropologie i psihologie, istorie, tiin e juridice i tin e politice. O alta zon interesant a studiului politicilor publice ne conduce c tre analizele profesionale de politici publice realizate pentru a ntelege cauzele i consecin ele deciziilor de politic public . Aceste 40

analize au o dimensiune practic i normativ foarte puternic , reprezentnd o aplicare concret a tiin elor sociale la rezolvarea unor probleme sociale concrete. Cunoaterea factual a realit ilor sociale reprezint baza pentru diagnosticarea st rii societ ii. Orice societate i propune anumite scopuri iar studiul politicilor publice poate ajuta la realizarea acestora prin formularea unor studii profesionale de tipul dac atunci , permi nd monitorizarea mai bun ntre ceea ce ne-am propus i mijloacele utilizate pentru atingerea scopurilor. Studiile de politici publice au i un rol foarte important n alimentarea discu iilor politice cu informa ii structurate. Exercitarea acestui rol de c tre comunitatea tiin ific conduce la dezvoltarea nivelului de informare al cet enilor pe teme de interes public i aflate n dezbatere public (sau viznd dezbaterea public ), mbun t ete calitatea dezbaterii pe teme de politic public prin structurarea pe baze factuale, analizate tiin ific a unor op iuni de decizie politic , ridic nivelul (calitatea) dezbaterii politice n leg tura cu politicile corecte care trebuie adoptate pentru a duce la ndeplinire scopurile corecte negociate i stabilite politic. Dup cum spunea un Thomas Dye : Cunoaterea e preferabil ignoran ei chiar i n politic Toate elementele men ionate mai sus nu trebuie s ne conduc la ideea c analitii de politici publice se substituie cumva factorilor de decizie politic . Rolul analistului de politic public este acela de a asista (ajuta) la luarea unei decizii politice informate, rolul sau limitndu-se la acela de analiz i consiliere. Analistul de politici publice explic cauzele i consecin ele diverselor ac iuni de politic guvernamental i nu prescriu tipuri de decizie. A analiza ac iunile factorilor de decizie guvernamental i consecin ele acestor ac iuni asupra mediului societal nu echivaleaz cu a prescrie ce trebuie s fac aceti factori de decizie. Studiile de politici publice au din defini ie o valoare practic . n primul rnd, studiile de politici publice pot s ofere descrieri ale ac iunii guvernamentale n diverse zone de politic sectorial (politic social , protec ia mediului, s n tate, politic fiscal , ap rare etc). Aceste studii ne ofer o baz factual de informa ie indispensabil pentru orice efort realist i coerent de gestiune a unei societ i. Nu mai pu in, studiile de politic public ne ajut s interog m cauzele, factorii determinan i n stucturarea politicilor publice. Putem n elege de ce o anumit politic public are un anume profil i nu altul. Putem n elege de ce guvernele iau anumite decizii n contexte specifice. Putem s ne interogam asupra efectelor pe care politici institu ionale, procese i comportamente le au asupra politicilor publice. Altfel spus, putem s studiem cauzele politicilor publice, politicile fiind considerate variabile dependente iar factorii politici, sociali, culturali reprezentnd variabilele independente. Studiile de politici publice ne ofer informa ii i despre consecin ele, impactul decizilor de politic public asupra societ ii (sau comunit ii vizate). Aici avem de-a face cu o zon foarte specializat a studiilor de politic public , aceea a evalu rii de politici publice. Putem vedea dac deciziile de politic public au generat sau nu o schimbare n condi ia ini ial a grupului int , dac aceast schimbare este cea inten ionat sau nu. Putem analiza dac deciziile de politic public au 41

antrenat schimb ri la nivelul institu iilor publice, celor politice sau procesului politic n general. Altfel spus, n momentul n care studiem consecin ele sau impactul deciziilor de politic public , politicile publice devin variabil variabilele dependente. Avnd n vedere complexitatea procesului de realizare a politicilor publice, care implic o multitudine de actori i puncte de vedere, o cantitate substan ial de informa ii statistice, juridice, istorice etc, avem nevoie de modele analitice prin care s simplificm acest proces facilitnd astfel n elegerea realit ii sociale. Prezentm n continuare diverse modele de analiz a politicilor publice trecute prin filtrul a diverse lentile teoretice . Fiecare dintre ele ofer un cadru conceptual de n elegere i analiz a politicilor publice, un model de raportare la realitatea complex a procesului de realizare a politicilor publice. Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea real . Modelele pe care le utiliz m n studierea politicilor publice sunt modele conceptuale. Aceste modele ncearc s : - simplifice i s clarifice gndirea noastr despre politic i politici publice; - identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice; - ne ajut s comunic m concentrndu-ne pe aspectele esen iale ale vie ii politice; - direc ioneaz eforturile de n elegere a politicilor publice sugernd ceea ce este important i ceea ce nu este important; - sugereaz explica ii pentru politicile publice i le prezice consecin ele. Selec ia modelelor de analiz a politicilor publice Fiecare dintre modelele de analiz a politicilor publice identific un model conceptual care poate fi g sit n teoria politic , teoria economic sau n sociologie. Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice dar fiecare ofer un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice i chiar sugereaz aspecte legate de cauzele i consecin ele politicilor publice. Aceste modele nu se afl n competi ie, n sensul c nu putem spune c unul este mai bun dect altul. Fiecare ofer o alt perspectiv asupra vie ii politice i fiecare ne ajut s n elegem diverse aspecte legate de politicile publice. Institutionalism/etatism: Sub aceast denumire vom grupa teoriile care explic alegerea alternativelor de politic public n contextul decizional institutionalizat al statului. Principala unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organiza ia responsabil cu luarea deciziei. Constrngerile ce deriv din contexte sociale sunt mult mai slabe n explicarea compatibilit ilor i incompatibilit ilor factorilor de decizie. Explica iile centrate pe rolul statului indic faptul c orice schimbare n politica public este mai bine n eleas prin prisma percep iilor i interac iunilor dintre factorii de decizie i al ii ntr-un context organiza ional specific nivelului guvernamental. Cnd aceste orient ri au n vedere influen ele sociale, 42 independent iar determinan ii sociali, politici, economici sau culturali

ele trateaz lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia public i alegerile ca variabile care influen eaz reac ia oficialit ilor n materie de politic public . Originea schimb rilor n politica public se afla n cadrul institu iilor. Institu iile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru tiinta politic . n mod tradi ional definim tiin a politic ca i studiul institu iilor guvernamentale. Activit ile politice sunt centrate n jurul institu iilor guvernamentale iar politica public este n mod autoritar determinat , implementat si ntarit de c tre aceste institu ii. Rela ia dintre politic public i institu iile guvernamentale este foarte strns . Institu iile adesea obliga ii legale pentru

guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. n primul rnd, guvernul ofer legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale reprezint cet eni. i alte tipuri de politici publice venind dinspre biseric , organiza ii profesionale, corpora ii etc sunt privite ca fiind foarte importante. ns numai politicile guvernamentale implic obliga ii legale. n al doilea rnd, politicile guvernamentale implic universalitate. Numai politicile guvernamentele se extind la to i oamenii dintr-o societate. Politicile publice apartinnd altor grupuri pot s se extind numai la o parte a societ ii. n al treilea rnd, guvernul monopolizeaz for a coercitiva ntr-o societate. Numai guvernul poate legitima privarea de libertate n cazul nerespect rii unei politici publice. Sanc iunile care pot fi inpuse de alte grupuri i organiza ii sunt cu mult mai limitate. Tradi ional, abordarea institu ional n tiin a politic nu d prea mult aten ie leg turii dintre structura institu iilor guvernamentale i con inutul politicilor publice. n schimb, studiile institutionaliste descriu n detaliu institu ii guvernamentale dar f r o interogare sistematic privind impactul caracteristicilor institu ionale asupra outputului reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constitu ionale i legale sunt descrise minu ios dar leg tura dintre aceste aranjamente i politica public ramne n mod general superficial sau deloc explicat . Pentru a explica situa iile de aparenta autonomie a statului n definirea problemelor publice i dezvoltarea solu iilor inerente, aceast perspectiv abordeaz rolul factorilor de decizie guvernamentali ntr-un context mai larg. n opozi ie cu modelul claselor sociale i a grupurilor de interes, statul este separat de societate i nzestrat cu interese pe care le urm rete sau depune toate diligen ele n acest scop. Printre interesele proprii statului pot fi enumerate i ob inerea i men inerea unei pozi ii hegemonice vizavi de ceilal i actori sociali, minimalizarea conflictelor sociale, dezvoltarea societ ii n accep iunea elitelor politice reprezentnd diferite regimuri, precum i interesele particulare ale suporterilor unui regim n men inerea puterii (Ex: Nordlinger 1987:36 2 ; Stepan 1978 3 ; Skoepol 1985:15 4 ) n orice moment aceste interese pot s corespund sau nu cu interesele claselor sociale sau grupurilor. Statul astfel poate promova o politic public care favorizeaz grupuri sociale, dar aceasta nu
Nordlinger, Eric A.1987 Taking the State Seriously. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co. 3 Stepan, Alfred.1978.The State and the Society.Princeton University Press 4 Skocpol, Theda.1985.Bringing the State Back In:Strategies of anlysis in Current Researchn volumul Bringing the State Back In editat de Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer i Theda Skocpol. Cambridge University Press.
2

43

implic faptul c aceste grupuri i impun punctul de vedere asupra elitelor care au un rol n elaborarea politicilor publice (policy elite). Se poate ntmpla ca factorii de decizie s adopte independent o alternativ sau s fi fost supui unor presiuni pentru a adopta o politic public particular . Este clar c din aceast perspectiv nu este posibil s se determine cu certitudine cine ini iaz politica public ori cine controleaz ac iunea statului n raport cu beneficiarii politicii. La un moment dat, statul, urm rind propriul interes, poate adopta o politic public care nu este benefic ori care poate d una intereselor grupurilor sociale influente. Probabilitatea acestui fapt este condi ionat n mare m sur de puterea i autonomia statului, factori care variaz de la un regim la altul i n timp (Migdal 1987, 1988 5 ; Skoepol 1985 6 ). n consecin , statul este mai mult dect o aren pe fundalul c reia se desf oar conflictul social sau un instrument de domina ie utilizat de clasa social ori alian a de clase sociale dominant . Este un actor influent i de sine st t tor. Prin urmare, se consider c elitele politice nu sunt puternic constrnse de interese sociale i c ele au capacitatea de a elabora diferite motiva ii pentru probleme diverse, precum i strategii diferite pentru solu ionarea lor. n situa ii specifice, ele reflect nu numai interesele statului, dar i pe cele ale regimului. ntr-o analiz a intereselor statale, Bennett i Sharpe explic modalitatea prin care statul i nsuete interese ce pot fi definite. (1) orientarea ini ial fundamenteaz crearea statului n special n stabilirea bazelor sociale; (2) aceast orientare este creat i modificat pe msur ce statul se confrunt cu noi probleme, inventeaz noi strategii i i ntrete capacitatea de a solu iona problemele, dei institu ionalizarea orientrii ini iale limiteaz percep ia unor probleme i modul de solu ionare a lor; (3) schimbri masive n cadrul personalului guvernamental genereaz o nou orientare sau la reformulri ale celei vechi. Bennett i Sharpe consider c aceste orient ri ncorporate ale statului sunt institu ionalizate prin ministere i agen ii - n modul de diagnosticare i solu ionare a problemelor i n modul de distribu ie a responsabilit ilor personalului i a resurselor (Bennet, Douglas C. i Kenneth E. Sharpe.1985.Transnational Corporations versus the State:The Political Economy of the Mexican Auto Industry.Princeton University Press).. n acest fel ministerele i agen iile care ac ioneaz n numele statului conserv un grad mult mai mare de autonomie. Empiric, gradul de autonomie este determinat de rela ia pe de-o parte dintre stat i interese sociale influente, iar pe de alt parte dintre primele dou i contextul interna ional, rela ii dezvoltate de-a lungul timpului. Statul i prin extensie elitele politice lupt pentru autonomie n elaborarea i implementarea politicilor publice f r a o dobndi. Modificarea indus politicilor publice este explicat de circumstan e diferite care contribuie la redefinirea problemelor i
5

Migdal, Joel. 1987.Strong States, Weak States:Power and Accomodation. n volumul Understanding Political Development editat de Myron Weiner i Samuel P. Huntington. Boston, Little, Brown and Co Migdal, Joel.1988.Strong Societies and Weak States:State-Society Relations and State Capabilities in the Third World.Princeton University Press. 6 idem

44

solu iilor inerente i de tentativele de a atinge interesele globale ale statului care necesit noi ini iative atunci cnd politica public ini ial a generat consecin e neanticipate ori de situa ii care modific autonomia statului (Grindle, Merilee S..Politics and Policy Implementation in the Third World.Princeton University Press 1980). n modelul intereselor proprii statului reformele institu ionale i ale politicilor publice sunt rezultatul interac iunii dintre tentativele celor care elaboreaz problemele publice (policy-makers) i constrngerile de natur politica public de a r spunde la i de politic , social , economic

experien a n politica public . Modelul constituie ns un mijloc de m surare a activismului liderilor politici i a celor care elaboreaz politica public (policy-makers) n determinarea rezultatelor politicii publice i n ceea ce privete atingerea obiectivelor na ionale de dezvoltare. Prezint importan contextul n rilor n curs de dezvoltare unde statul frecvent are ini iativa n definirea scopurilor generale

i orientarea societ ii. No iunea de orient ri ncorporate justific tendin ele unor state de a urm ri consecvent un anumit plan de ac iune. Acest model demonstreaz c elitele politice joac un rol activ n promovarea unor teorii ale dezvolt rii n ncercare lor de a crea alian e, legifernd m suri reformiste i dnd natere unor noi elite birocratice. n acelai timp, foarte mult din cercetarea academic realizat n acest cadru teoretic pn n prezent r mne rupt de realitate, ntocmai ca i modelul analitic al claselor sociale. De asemenea, dei ac iunile celor care elaboreaz elitele politice a unor preferin e particulare. n ciuda ngustimii de focus din analiza institu ional trebuie s vedem i aspectele productive ale acestui model. Institu iile guvernamentale structureaz modele de comportament pentru individ i grupuri. Prin structureaz n elegem faptul c aceste modele de comportament tind s dureze n timp. Aceste modele stabile de comportament ale individului i grupurilor pot s afecteze con inutul politicilor publice. Institu iile pot s fie astfel structurate nct s faciliteze anumite outcamuri de politic public i/sau s obstructioneze altele. Pot s ofere avantaje unor anumite grupuri i s le dezavantajeze pe altele. Pe scurt, structura institu iilor guvernamentale poate fi foarte important pentru consecin ele de politic public . Abordarea institutionalist nu trebuie neap rat s fie v zut ca simplist i descriptiv . Putem s ne ntreb m asupra rela iilor care exist ntre aranjamentele institu ionale i con inutul politicilor publice, putem s investig m aceste rela ii ntr-un mod comparativ i sistematic. Este important s re inem faptul c impactul aranjamentelor institu ionale asupra politicilor publice reprezint o chestiune empiric care merit investigat . Frecvent reformatori entuziati au considerat c o schimbare ntr-o structur institu ional va aduce de la sine schimb ri n politica public , f r a mai investiga adevarata rela ie dintre structura institu ional i politicile publice. Astfel se poate uor c dea ntr-o capcan , asumnd n mod necesar faptul c o schimbare institu ional va aduce schimb ri n politicile publice. Trebuie s analiz m cu aten ie impactul structurii asupra politicilor publice. S-ar putea s descoperim 45 politicile publice pot fi n elese prin intermediul acestui model, abordarea nu convinge n ceea ce privete modalitatea de nsuire de c tre

faptul c att structura ct i politicile publice sunt n mod larg determinate de for e sociale i economice i atunci jocul legat de schimbarea institu ional va avea un impact foarte mic asupra politicilor publice (n condi iile n care for ele determinante ramn aceleai). Modelul procesual: Analiza secven ial analizeaz procesul de realizare a politicilor publice propunnd o mp r ire n secven e (pai) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de vedere temporal i func ional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model. Unul dintre scopurile acestui efort de investiga ie este de a releva modelele proceselor politice. n acest sens s-a ncercat o grupare a diverselor activit i n func ie de rela ia lor cu politica public .

Rezultatul const n configurarea unei secven e de procese specifice politicilor publice: Identificarea problemei Cererea expres de ac iune guvernamental

Stabilirea agendei(captarea aten iei factorilor Decizia asupra problemelor care se vor de decizie asupra asupra unor probleme regsi pe agenda specifice) Formularea de propuneri de politic public Legitimarea deciziilor de politic public Dezvoltarea de propuneri pentru a rezolva probleme specifice Selectarea unei propuneri Construc ia suportului politic pentru

sus inerea propunerii respective Adoptarea propunerii prin act legislativ Implementarea de politici publice Organizarea administra iei Stabilirea ofertei de servicii Stabilirea resurselor financiare prin taxe sau alte mijloace Evaluarea de politici publice Studierea programelor Raportarea de outputuri pentru programele guvernamentale Evaluarea de impact Sugerarea de metode de mbunt ire sau ajustri ale procesului de politicile publice Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este v zut ca o serie de activit i politice. Acest tip de analiz permite studierea modului n care se iau deciziile sau a modului n care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei discu ii asupra substan ei politicilor publice (cine ce primete i

46

de ce). Deci nu se studiaz con inutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor publice. n ciuda ngustimii de analiz concentrat doar pe studierea politicilor publice ca i proces, acest model ne ajut s n elegem diversele activit i implicate. Trebuie s re inem faptul c realizarea de politici publice implic stabilirea de agenda (atragerea aten iei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri (selectarea op iunilor de politic public ), legitimare de politic public

(dezvoltarea suportului politic), implementarea de politic public (crearea administra iilor, cheltuirea fondurilor, nt rirea legisla iei) i evaluarea de politic public (analiza modului n care politica public i-a atins obiectivele, stabilirea de corec ii) (Dupa Dye, Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc.). Desigur, exist o rela ie ntre modul n care politicile publice au fost f cute i con inutul acestora i vice versa. Aceasta este o problem care merit aten ie. Dar, aa cum am ar tat i n prezentarea modelului institu ionalist, trebuie evitat capcana asum rii faptului c o

Identificarea problemei

Evaluare

Stabilirea agendei

Implementare

Formulare de propuneri

Legitimarea propunerilor schimbare n procesul de realizare a politicilor publice va aduce ntotdeauna schimb ri n con inutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume constrngeri de ordin social, economic, tehnologic s determine ca schimb rile de proces (proces nchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist) s aibe doar o importan minor asupra con inutului politicilor publice. Teoria grupurilor: Teoria grupurilor presupune faptul c interac iunea dintre grupuri este elementul esen ial n politic . Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importan i n politic numai dac ac ioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Grupurile 47

devin un fel de punte ntre individ i guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influen a politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1) stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjnd compromisuri i echilibrnd interese, (3) nt rind prin lege compromisurile stabilite i nt rind aplicarea acestor compromisuri. Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n aceast lupt perpetu a grupurilor. Acest echilibru este influen at de importan a relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimb rile n aceast importan public . Influen a grupurilor este dat de c tre numarul lor, bog ie, t rie organiza ional , conducere, acces la cei ce iau decizii i coeziune intern . Teoria grupurilor descrie orice activitate politic n termenii luptei ntre grupuri. Cei ce fac politici publice apar ca fiind n permanen constrn i s fac fa constngerilor venind dinstre diferite relativ conduc la schimb ri n profilul de politic

grupuri. Intregul sistem politic este coagulat de c tre echilibrul dintre cteva for e. n primul rnd avem grupurile latente. Aceste grupuri nu sunt ntotdeauna visibile dar pot fi activate de ctre un alt grup organizat i mpreun pot distruge starea de echilibru relativ a sistemului. n al doilea rnd avem ntrep trunderea de membership. Fiecare individ este membru n mai multe grupuri. Valorile la care ader individul se reg sesc simultan n toate grupurile la care el ader . n al treilea rnd echilibrul ce rezult din competi ia dintre grupuri ajut la echilibrarea sistemului n ansamblu. Nici un grup nu reprezint majoritatea. Puterea fiec rui grup este controlat i echilibrat de puterea altor grupuri concurente. Teoria elitelor: Politica public poate fi analizat i ca preferin i expresie a valorilor unui elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile publice reflect cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor sugereaz faptul c masele sunt apatice i prost informate. Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public , mai degrab dect masele influen eaz elitele. Politicile publice coboar dinspre elite spre mase i nu invers. Prezum iile teoriei elitelor sunt urm toarele: - societatea este divizat ntre cei pu ini care de in puterea i cei mul i care sunt lipsi i de putere. Numai un mic numar de persoane de in puterea de a aloca valori pentru societate. Masele nu decid n materie de politic public ; - cei pu ini care guverneaz nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. n general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societ ii; - deplasarea nonelitelor c tre pozi iile elitelor trebuie s se fac continuu i lent pentru a p stra stabilitatea sistemului i a evita revolutiile. Numai nonelitele care accept consensul de baz al elitelor pot fi admise n cercurile guvernamentale ; - elitele mp rtaesc consensul asupra unor valori fundamentale esen iale pentru prezervarea sistemului ; 48

- politicile publice nu reflect cererile maselor ci, mai degrab , preferin ele i valorile elitelor. Din acest motiv schimb rile n politicile publice sunt mai degrab incrementale dect revolu ionare; - elitele active sunt prea pu in subiect al influen ei din partea maselor apatice. Elitele influenteaz masele mai mult dect invers. Care sunt implica iile teoriei elitelor pentru analiza de politici publice? n primul rnd, elitismul implic faptul c politicile publice nu reflect cererile publicului ci reprezint mai mult interesele i valorile elitelor. Schimbarea i inova ia n politicile publice apar ca rezultat al redefinirii valorilor de c tre elite. Datorit conservatismului caracteristic elitelor schimbare nu poate s fie dect incrementalist i nu revolu ionar . Politicile Publice sunt mai degraba modificate, nu nlocuite. Schimb ri n natura sistemului pot s apar n condi iile n care anumite evenimente amenin sistemul. n acest caz elitele, actionnd n baza propriului interes, vor institui reforme pentru a prezerva sistemul i locul lor n cadrul acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte sensibile la nevoile publicului. Un anume tip de noblesse oblige poate s conduc la faptul c bun starea maselor s fie un element important n luarea deciziilor. Elitismul nu nseamn c elitele i politicile publice promovate de ele sunt mpotriva maselor, ci faptul c responsabilitatea pentru bun starea maselor se afl la nivelul deciziilor luate de elite i nu la nivelul maselor. n al doilea rnd, elitismul vede masele ca pe ceva amorf, pasiv, apatic i prost informat. Sentimentele maselor sunt manipulate de c tre elite i nu invers. Iar comunicarea ntre elite i mase e unidirec ional , de sus in jos. Cu toate acestea, alegerile i competi ia ntre partide pentru putere exist dar f r a permite accesul maselor la guvernare. Aceste institu ii democratice, alegerile i partidele sunt importante pentru valoarea lor simbolic . Ele ajut la legarea maselor de sistemul politic oferindu-le ocazia s joace un rol limitat, n ziua alegerilor. Elitismul sus ine c exist un set de valori comune i norme pentru elite. Desigur, exist i anume dispute, nen elegeri n jurul acestor valori i norme. Dar regulile generale ale jocului sunt n elese i respectate de c tre elite. Competi ia ntre elite se desf oar n cercul strmt al ctorva centre de putere. Ra ionalismul: O politic public ra ional este aceea care maximizeaz ctigul social. Aa fiind, guvernul trebuie s aleag politicile care aduc ctiguri societ ii excednd suma investit n implementarea acestor politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n primul rnd, nici o politic public nu trebuie adoptat dac costurile exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public , cei ce iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii raportate la cost.

49

Cu alte cuvinte, o politic public este ra ional atunci cnd echilibrul dintre valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Nu trebuie s n elegem ra ionalismul ntr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (ct cost implementarea unei anume alternative). Ra ionalismul implic luarea n calcul a tuturor valorilor sociale, politice i economice implicate n implementarea unei anume politici publice, nu numai costul ei n bani. Pentru a selec iona o politic public ra ional , cei ce iau decizii trebuie: - s cunoasc valorile societ ii i ierarhizarea lor; - s cunoasc toate alternativele de politic public posibile; - s cunoasc consecin ele pentru fiecare alternativ de politic public n parte; - s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ ; Pentru a adopta o politic public ra ional trebuie s avem o cunotere profunda a societ ii. Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie s creasc pna n punctul n care un anume ctig social este ob inut. Analiza cost-beneficiu este specific pentru acest mod de abordare a politicilor publice i reprezint principalul cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public. Cu toate acestea, sunt multe bariere n adoptarea unei decizii de politic public ra ional . E foarte greu s iei o decizie pur ra ional . Modelul acesta r mne foarte important pentru scopuri analitice. Iat care sunt barierele care mpiedic ca deciziile de politic public s fie pur ra ionale: - nu se pot determina beneficiile pentru ntreaga societate, ci numai pentru anumite grupuri sociale sau indivizi; chiar i n acest ultim caz apar numeroase conflicte i contradic ii; - numeroasele beneficii i costuri conflictuale nu se pot m sura cu exactitate (ex: nu po i cumpar demnitatea individului cu o cretere a taxelor); - cei ce iau decizii nu sunt motiva i exclusiv de maximizarea ctigului social, ci i de elemente precum puterea, status, realegere, bani etc; - c utarea alternativei perfecte e foarte dificil . Cei ce iau decizii se opresc n momentul n care g sesc o alternativ care s func ioneze; - investi iile mari n programe guvernamentale determin ca cei ce iau decizii s temporizeze luarea deciziilor n preajma alegerilor; - exist nenumarate bariere n colectarea informa iei necesare pentru a alege cea mai bun alternativ : costul informa iei, disponibilitatea informa iei, timpul implicat n culegerea informa iei necesare; - incertitudinile cu privire la consecin ele adopt rii unei anume politici publice sunt foarte complexe ceea ce face ca cei ce iau decizii s prefere s mbun t easc variantele de politic public vechi n locul adopt rii unor politici publice noi;

50

- natura segmentata a procesului de realizare a politicilor publice n marile birocra ii face dificil contabilizarea i coordonarea tuturor imputurilor venite din partea diverilor specialiti i nglobarea lor ntr-o decizie ideal de politic public . Incrementalismul: Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activit ilor guvernamentale trecute, doar cu mbun t iri incrementale. Charles E. Lindblom 7 a prezentat pentru prima oar modelul incremental realiznd o critic a modelului ra ional de luarea a deciziilor. Aa cum ar ta Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaz anual o revedere a actualelor i propuselor politici publice, nu identific din nou valori societale, nu calculeaz din nou raportul cost-beneficii. Constrni de timp, informa ie, i costuri acetia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor. Trebuie s lu m n calcul i elementul politic care nu permite ntotdeauna stabilirea unor scopuri societale clare i un calcul exact al raportului cost-beneficiu. (Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review) Modelul rational recunoate natura ra ional-comprehensiv a procesului de formare a politicilor publice i descrie un mod mai conservativ de func ionare a procesului de politicile publice. Pentru incrementalism programele i politicile publice existente sunt considerate baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modific ri, variante, creteri i descreteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor. n primul rnd exist constrngeri n termeni de timp, informa ie i bani pentru a investiga noi alternative de politici publice. Cei ce iau decizii nu au capacitate predictiv suficient pentru a cunoate consecin ele fiec rei alternative. Cei ce iau decizii accept legitimitatea vechilor politici publice pentru c n acest caz incertitudinile cu privire la consecin ele politicilor publice sunt reduse. Adesea se continu din acest motiv politicile publice care nu sunt eficiente, dar predictibile n termeni de

consecin e. Nu trebuie uitat faptul c lansarea unei noi politici publice, a unui nou program presupune costuri mari de lansare (sunk costs). Aceste investi ii pot s fie n bani, cl diri, dispozi ii psihologice, practici administrative, structuri organiza ionale. Incrementalismul are avantajul de a fi rapid (expedient) din punct de vedere politic. Mult mai uor se cade de acord asupra unor modific ri de buget sau modific ri de alt natur pe programe preexistente. Conflictele mari apar cnd trebuie luate decizii de tipul totul sau nimic , da sau nu . Incrementalismul permite reducerea conflictelor, men inerea stabilit ii i prezervarea sistemului politic. n final adaug m faptul c n absen a unei concert ri de opinie asupra ierarhiei valorilor ntr-o societate e mult mai simplu i practic pentru un guvern s continue programe preexistente mai degrab dect s se angajeze ntr-o cruciad pentru lansarea unei scheme de politici publice noi.

51

Public choice: Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i spun c aceti indivizi i urm resc propriul interes, tiin a politic studiaz comportamentul indivizilor n spa iul public i face aceiai asump ie cu privire la faptul c indivizii i urm resc propriul interes. Pentru public choice theory indivizii au acelai comportament n politic ca i pe pia a. Aceste teorii consider c to i actorii politici: electorat, pl titori de taxe, candida i, legislatori, birocra i etc- ncearc s -i maximizeze propriul beneficiu n politic aa cum se ntmpl i pe pia . James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel i autor de referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n politic pentru a-i satisface propriul interes. (Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press. ) Guvernul este o form de contract ntre indivizi care cad de acord pentru un beneficiu mutual ca s respecte legile i s suporte guvernul n schimbul protec iei propriilor vie i, libert ilor i propriet ilor. Este adev rat faptul c , guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de func ii pe care pia a nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo unde mecanismele pie ei eueaz ( market failure) . n primul rnd guvernul trebuie s ofere bunuri de utilitate public , bunuri i servicii care trebuie oferite tuturor f r excep ie. Serviciile de ap rare na ional sunt un bun exemplu pentru acest caz. Pe de alt parte, externalit ile sunt un alt domeniu n care guvernul intervine iar mecanismele pie ei se dovedesc insuficiente. O externalitate intervine atunci cnd o activitate a unui individ, firm sau guvern local impune costuri necompensate asupra celorlal i. Un exemplu n acest sens l reprezint poluarea aerului i apei. Guvernul r spunde la aceste situa ii fie reglementnd activit ile care pot conduce la externalit i, fie impunnd penalit i pentru aceste activit i pentru a compensa costul lor pentru societate. Public choice theory ajut la explicarea faptului c , n general, partidele politice i candida ii eueaz n a oferii alternative de politici publice clare n campaniile electorale. Partidele i candida ii nu sunt interesa i n a avansa principii, ci n a ctiga alegerile. Ei formuleaz propuneri de politici publice pentru a ctiga alegerile; ei nu ctig alegerile pentru a formula politicile publice. Fiecare partid i candidat caut s prezinte alternativa de politici publice cea mai atractiv pentru electorat, deplasndu-se spre centru , spre variantele cel mai pu in conflictuale, pentru a crete num rul de votan i. Exist i o serie de probleme pe care acest teorie le ridic . Oficialii guvernamentali nu au ntotdeauna informa iile necesare pentru a analiza schimb rile n preferin ele aleg torilor. Diferit de situa ia consumatorilor pe pia , votan ii consumatori nu se angajeaz permanent n activit i de votare. Cnd candida ii afl cu adevarat preferin ele electoratului se poate s fie prea trziu, alegerile fiind deja compromise. Chiar dup alegeri, candida ii pot doar presupune dac au intuit corect sau nu 52

preferin ele electoratului. Rezultatele voturilor nu sunt ntotdeauna informative din punct de vedere al politicilor publice dorite de electorat. n absen a unei bune inform ri despre preferin ele electoratului, tendin a politicienilor i birocra ilor este de a considera faptul c puterea lor n societate nu este limitat . Au tendin a de a exagera beneficiile programelor guvernamentale, utilizeaz diverse iluzii fiscale precum taxe

mascate, finan are de deficit etc., toate acestea conducnd la o subestimare a costurilor guvurnamentale. Toate aceste eecuri politice duc la supraoferta de bunuri i servicii i suprataxare a cet enilor. Public choice theory contribuie i la o mai bun n elegere a activit ii grupurilor de interes i a modului n care acestea afecteaz publice de care beneficiaz interesele proprii s politicile publice. Majoritatea guvernelor ofer quasi-bunuri doar anumite grupuri. Este ra ional pentru indivizii care urm resc

se organizeze pentru a face presiuni mai eficient asupra guvernului pentru

satisfacerea acestor interese. Costul acestor beneficii specifice pot fi distribuite c tre to i pl titorii de taxe, mul i dintre ei neparticipnd n nici un fel pentru ob inerea acestora din partea guvernului. Dar se poate ntmpla i invers. Pentru a-i atrage suporteri, membrii i contribu ii, grupurile de interes trebuie s -i dramatizeze cauza pentru a convinge de faptul c ignorarea cererilor lor reprezint un pericol pentru societate. Chiar atunci cnd guvernul le indeplinete cererile, grupurile de interes trebuie s formuleze alte cereri pentru a r mne n curs . Cu alte cuvinte i grupurile de interes, ca i actorii politici, i urm resc propriul interes pe pia a politic . Teoria sistemelor: Aceast teorie concepe politicile publice ca i r spuns al sistemului politic la for ele exteriore din mediu. Aceste for e exterioare sunt v zute ca i imputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condi ie sau circumstan definit ca exterioar limitelor sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri i procese intercorelate care functioneaz autoritar n vederea aloc rii de valori c tre societate. Outputurile sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste aloc ri reprezint politicile publice. Teoria sistemelor prezint politicile publice ca i outputuri ale sistemului politic. Conceptul de sistem implic un set identificabil de institu ii i activit i ntr-o societate care func ioneaz pentru a transforma cererile n decizii autoritare, cernd suport din partea ntregii societ i. Conceptul de sistem implica faptul c elementele sistemului sunt intercorelate i c sistemul r spunde for elor provenind din mediul extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de c tre sistem sub form de cereri i suport. Cererile apar atunci cnd indivizi sau grupuri, ca r spuns la condi ii din mediu reale sau percepute, ac ioneaz pentru a modifica politicile publice. Suportul apare atunci cnd indivizii sau grupurile accept rezultatele alegerilor, respect legile, pl tesc taxele, n general se conformeaz

deciziilor publice. Un sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind n raport conflictual. Pentru a transforma aceste cereri n outputuri (politici publice), trebuie stabilite o serie de reglement ri. E recunoscut faptul c outputurile (politicile publice) pot modifica mediul i cererile 53

venind dinspre acesta. Sistemul se prezerv

producnd o cantitate rezonabil de outputuri care s

satisfac diverse cereri, bazndu-se pe ataamentul i suportul pentru sistemul politic i utiliznd, cnd e cazul, for a.

Bibliografie de referin Obligatorie L.G. Popescu , Administra ie i Politici Publice, ed. Economic , 2006 European , ed.5 Oxford University Press, 2005 Op ional

Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea

Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press Lindblom,

Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc. Lucrarea de evaluare nr. 3 Realiza i un scurt eseu (maxim 2 pagini) referitor la teoria european a politicilor publice Aceast lucrare se va trimite pe adresa de e-mail a tutorelui, Se va acorda 1 punct (10% din nota final) pentru rezolvarea corespunztoare a sarcinii. ntreb ri de autoevaluare Enumera i cel pu in trei modele de analiz a politicilor publice i analiza i unul la alegere. Defini i i argumenta i sintagma Politic public Enumera i cel pu in trei probleme de politiic publice i analiza i una la alegere.

54

MODULUL 4 : DINAMICA STRUCTURAL MULTINIVEL: NTRE IERARHIE, PIA

A SECTORULUI PUBLIC I GUVERNAN A

I STRUCTURA DE RE EA

Scopul modulului: n elegerea conceptului de cet enie romn , cet enie european , familiarizarea cu modalit ile de dobndire i pierdere a cet eniei romne. Obiectivele propuse: La finalul acestui modul, studen ii trebuie s : S defineasc conceptul de guvernan multinivel S identifice principalele tipuri de guvernan S precizeze tipologia structurii ierarhice, de pia i de re ea 4.1. ntre ierarhie i pia De peste dou decenii, se manifest o preocupare constant pentru reformarea sectorului public. n acest sens, au fost create o multitudine de modele, dar este destul de dificil de afirmat, cu certitudine, care dintre acestea este cel optim. n anumite ri europene exist atept ri fa de remodelarea statului. n altele, reforma a

presupus schimb ri ample, focalizate asupra mbun t irii performan elor sectorului public. Ceea ce conteaz este, n fond, c n toate rile europene modelul schimb rii sectorului public

este, mai mult sau mai pu in, pus n discu ie cu o vigoare necunoscut pn n prezent. ntreb rile ce se impune n aceste condi ii sunt: De ce ? Care sunt for ele ce induc, cu atta tenacitate, nevoia de schimbare a acestui sector ? Cum pot fi explicate similarit ile, dar diferen ele existente ntre rile europene? Pozi ia central a modelului de schimbare este ocupat de procesul de decizie al elitei. Aceast plasare nu este accidental deoarece majoritatea specialitilor n schimbare sunt de acord c aceasta este rezultaul unei abord ri top-down, n sensul c necesit contientizarea i angajarea total a factoilor de decizie politic , a managerilor executivi i func ionarilor publici de rang nalt. Schimbarea este puternic influen at de caracteristicile sistemului politico-administrativ existent, care se suprapun peste cele ale procesului de management al schimb rii. Aceste sisteme sunt cele ce definesc cadrul n care se va derula schimbarea i n care se impune luarea n considerare a diferitelor variabile contextuale, ceea ce dep ete cu mult aborb rile concentrate doar asupra unor caracteristici instrumentale ale schimb rii (sistemele calit ii totale, bugetarea orient spre rezultate, contractul de performan sau altele astfel de instrumente se pot dovedi fie insuficinte, fie inadecvate) Aten ia este, n cazurile citate, acordat cu prioritate unei variabile sau alteia n detrimentul unei analize serioase a varia iilor contextului n care interven ia are loc. Teoria activit ii sectorului public se integreaz n dou logici complementare: pe de-o parte, aceea a teoriei organiza iilor, iar pe de alt parte, logica teoriei generale a ac iunii. 55

Activitatea acestui sector trebuie n eleas mai nti ca rezultat al func ion rii n calitate de organiza ie sau ansamblu de organiza ii. Ea apare, ca atare, dintr-un mod de analiz bine definit sociologia organiza iilor, care a cunoscut o dezvoltare rapid n anii 50, g sindu-i expresia n numeroase lucr ri i publica i tiin ifice, printre care amintim lucr rile lui M. Crozier, T. Parsons i H.A. Simon. n elegerea sectorului public ca organiza ie a schimbat profund reprezent rile existente pn n acel moment i a permis utilizarea unor noi instrumente teoretice. Din aceast perspectiv , G. Timsit, n La science administrative dhier demain et aprs demain, rezuma contribu iile analizei organiza ionale n urm toarea form : n raport cu imaginea unui sector public instrumental, total supus puterii politice, separarea dintre administra ie i societatea civil este, de asemenea, repus n discu ie.

organiza iile administrative apar ca nite actori, bucurndu-se de o anumit armonie;

Rela iile dintre organiza ie i mediul extern constituie un element fundamental al configura iei i al echilibrului s u; caracterul unitar i ierarhic al administra iei este nlocuit de re elele organiza ionale ce au Se contureaz , astfel, destul de pregnant imaginea unei administra ii mpr ite ntre ra iuni contrare, dup cum sublinia G. Timsit. Ideea sistemului de ac iune introdus de T. Parsons (1953) a fost ulterior dezvoltat de Crozier i Friedbarg (1977) prin trecerea la sintagma organizarea sistemului. Autorii definesc sistemul de ac iune ca fiind ansamblu uman structurat, care coordoneaz ac iunile participan ilor si prin mecanisme de joc relativ stabile i care i men ine structura, adic stabilitatea jocurilor i raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de fapt, constituie alte jocuri. Problematica sistemelor de ac iune este o generalizare n termenii sistemului deschis i deasupra organiz riilor formale ale problematicii organiza ionale. Crozier i Friedbarg (1977) sus in c organiza iile se plaseaz la captul unui continuu de sisteme de ac iune concrete, al cror grad de formalizare, de structurare a contiin ei participan ilor i de responsabilitate uman asumat deschis, iar modul de reglare poate varia de la reglarea incontient a sistemului de ac iune la reglarea contient a unei organiza ii perfect ra ionaliste Actualul proiect structural are ca obiectiv principal, aa dup cum releva M. Massenet (1975) transformarea structurii tradi ionale formale, ierarhizate, rigide, ineficace i costisitoare ntr-o multitudine de agen i nsrcina i, ntr-un domeniu specific, cu optimizarea rezultatelor interven iilor publice Aceast reformare a sectorului sectorului public ridic cteva probleme interesante n analiza propriile logici i propriile obiective.

economic . Ce tip de institu ii economice, de mecanisme competitive sau mecanisme ierarhice pot fi considerate capabile s configureze un cadru eficient de conducere a tranzac iilor n cadrul acestui 56

sector? (Coase, 1988; Williamson, 1996, 2000, 2002) i, extinznd domeniul de analiz , eecurile din sectorul public sunt mai pregnante n cazul unor aranjamente institu ionale uniforme sau n cazul unor combina ii de mecanisme competitive i administrative: (Joskow, 1996, 2000, 2002)? Din perspectiva acestor chestiuni, noua economie institu ional ofer un cadru analitic diferit, i totodat complementar, de cel al teoriei economice standard. (E. Brousseau & J.-M. Glachant 2002) Ronald Coase (1937), unul dintre promotorii analizei economice a institu iilor, stabilea deosebirea fundamental ntre pie e i ierarhii, i sus inea c anumite decizii de alocare a resurselor erau luate n cadrul organiza iilor ierarhice datorit nevoi de reducere a costurilor de tranzac ie. In The Nature of the Firm (1937), Coase subliniaz faptul c pia nu este singura institu ie

eficient n coordonarea activit ii economice. Acesta recomand compararea costurilor de tranzac ie de pe pia cu costrueile tranzac iilor internalizate n cadrul firmelor pentru o evaluare relative eficient a

celor dou metode alternative de analiz economic .. F. Fukuyama ( 2004) consider aceast teorie perfect aplicabil sectoului public, dar doar la nivelul domeniilor economice ce apar in acest sector. Pentru restul activit ilor publice cutia neagr poate fi asimilat , n opinia lui F. Fukuyama, cu o gaur negr . Conceptul ierarhiei al lui Coase implica o unitate de scop, rezultat ca urmare a rela iilor de autoritate. Dimpotriv , Alchian i Demsetz ( 1972) sus ineau c nu exist nimic unic n ceea ce privete rela iile de autoritate care s le diferen ieze de rela iile voluntare ntre participan ii pie ei. Malone, Yates et.al (1989) dezvoltnd teza lui Coase despe rela iile dintre costurile de tranzac ie i ierarhie, au speculat c odat cu apari ia tehnologiei ieftine a informa iilor costurile de tranzac ie vor sc dea, iar ierarhiile vor ceda tot mai mult locul, fie pie elor, fie unor forme de organizare mai descentralizate, n care entit ile participante nu se afl n rela ii ierarhice unele fa de altele.

Tehnologia informa iilor crend costuri mai sc zute ale tranzac iilor a furnizat multor firme justificarea teoretic de a-i aplatiza ierarhiilemanageriale, de a folosi surse externe sau de a-i virtualiza

structurile.( F.Fukuyama, 2004). n concluzie, noile tehnologii accentueaz cererile pentru astfel de structuri n sectorul public, aceast trecerea fiind de neconceput n cazul unor structuri ierarhizate i rigide, care ncetinesc fluxul informa ional exact cnd este necesar o mai mare vitez a acestuia. n ierarhia birocratic , activit ile se desf oar n conformitate cu regulile i normele generale. Scopul principal al structurilor i instrumentelor de control managerial este asigurarea conformit ii n raport cu regulile i normele prestabilit . ntr-un astfel de sistem, mbun t irea eficientei i eficacit ii proceselor implic adoptarea unor modific ri legislative. Crearea unor structuri flexibile, adaptate actualului mediu acceptarea unui grad mai ridicat de descentralizare a deciziilor. dinamic i turbulent impune

57

Determinarea unei configura ii adecvate a raportului centralizare/descentralizare constituie nc o provocare pentru sectorul public. Descentralizarea nu reprezint un scop n sine i, n consecin , se impune analiza comparativ descentralizate. Exist anumite situa ii n care principiul descentralizrii maxime se dovedete deosebit de productiv. Experien a demonstreaz c acesta este cazul n care procesele i activit ile sunt complet standardizate i decizia este descentralizat pn la cel mai de jos nivel opera ional. Aa dup cum afirm L.G. Popescu( 2005) situa iile cele mai complexe sunt cele n care existen a unei legturi verticale ntre creierul aflat la centru i corpul aflat n teritoriu este vital, pentru a se evita paralizarea situa iei prin analiz. i n acest caz descentralizarea este necesar , dar pe fondul unor reconsider ri ale modului n care aceasta este definit descentralizarea este nu att procesul de coborre a nivelului decizional, ci mai degrab procesul mpr irii responsabilit ii ntre diferitele niveluri manageriale ale administra iei publice. Principiul descentralizrii maxime este nlocuit de principiul vizibilit ii strategice : pentru fiecare decizie major, autoritatea /responsabilitatea trebuie plasat la cel mai de jos nivel la care toate variabilele relevante n procesulu decizional sunt vizibile ( L.G. Popescu, 2005). Necesitatea unor conexiuni permanenete ntre creier i corp are implica ii structurale fundamentale: cooperare interfunc ional deosebit de strns pentru implementarea politicii, r spund provoc rilor configurarea capacit ii strategice i dezvoltarea capabilit ilor n m sur s asociate procesului de desf urare al unei politici publice. . Una dintre variabile, ce trebuie avut n vedere n cadrul analizei referitoare la raportul a avantajelor i dezavantajelor activit iilor centralizate fa a de cele

centralizare/descentralizare, exprim gradul n care guvernul este implicat n men inerea uniformit ii serviciilor la nivel na ional. Din perspectiv managerial , D. Osborn i T.Gebbler ( 1992) dezvolt conceptul de reinventare sau redemarare a guvernrii, potrivit c ruia, transformarea sectorului public ntr-o form inovativ este posibil prin adaptarea unei serii de principii proprii mecanismelor competitive: mputernicirea cet enilor prin transferarea controlului de la birocra ie la comunitate; promovarea competi iei ntre furnizorii de servicii publice i private; subordonarea regulilor i reglement rilor misiunii asumate; evaluarea performan elor dup succesele / insuccesele nregistrare i nu n func ie de resursele folosite; preocuparea, prioritare pentru satisfacerea nevoilor comunit ii; abandonarea comportamentului reactiv n favoarea unei abord ri pro-active, prin care s se previn poten ialele probleme; 58

focalizarea asupra ctigurilor i nu asupra cheltuielilor, dup modelul privat; descentralizarea i ncurajarea managementul participativ. de re ea sistemelor de

Din perspectiva reinventrii guvernrii, asocierea structurilor

guvernare, dup modelul general al re elelor inter- organiza ionale, a devenit o tem de reflec ie major . 4.2. Teoria guvernan ei multinivel Teoria guvernan ei multinivel. traverseaz domeniile tradi ional separate ale politicilor interna ionale i interne aducnd n lumin reducerea distinc iei dintre aceste domenii n contextual integr rii europene,. caracterizeaz schimbarea rela iilor dintre actorii plasa i pe diferite niveluri teritoriale, att din sectorul public ct i din cel privat Guvernan a multinivel a fost, n primul rnd, dezvoltat la nivelul studiilor despre politicile UE i apoi extins spre luarea decizie la nivel european. O prim explica ie se refer la guverna a multinivel interpretat ca sistem de negociere continu ntre diferitele niveluri guvernamentale i prezint modalit ile n care guvernele suprana ionale, na ionale, regionale i locale sunt implicate n re ele de politici publice (I.Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the
EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Teoria accentueaz

att creterea frecven ei

i complexit ii interac iunilor dintre actorii

guvernamentali ct i creterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobiliza i n elaborarea politicilor UE. Astfel, guvernan a multi-nivel ridic o nou i important chestiune legat de rolul, puterea i autoritatea statelor. Nicio alt form de cooperare interna ional nu este att de extins comparativ cu Uniunea European dac se ine cont de num rul domeniilor acoperite de politici, de scopul acestor politici i de c ile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este ntr-o anumit perspectiv abordat ca un mix ntre cooperarea interguvernamental clasic dintre statele suverane i o larga extinderea a integr rii suprana ionale. Persisten a unei zone gri ntre interguvernalism i suprana ionalism contituie principala diferen a dintre guvernan a multinivel i alte teorii ale integr rii. De asemenea, guvernan a nu rezolv problema suveranit ii statale ci sus ine doar c o structur multinivel este creat de actori subna ionali i suprana ionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei integr rii, i anume, transferul de loialitate i suveranitate ntre entit ile na ionale i suprana ionale precum i viitorul rela iilor n UE nu sunt clarificate prin abordarea guvernan ei. Identificarea par ial a m surilor politice i a celor macroeconomice este partajat ntre diverse niveluri decizionale Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat profunde complica ii ntre nivelul na ionale i nivelul european, ambele responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acest tip de confrunt ri reprezint unul dintre principiile de baz ale guvernan ei.

59

Guvernan a multinivel interpretaz , de asemenea, UE ca un sistem politic cu interconect ri institu ionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia European , Consiliul European i Parlamentul European; 2) na ional i 3) regional. Aceste niveluri interac ioneaz ntre ele n dou moduri:a) de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare (dimensiunea vertical ) i b) cu alti actori relevan i, n cadrul aceluiai nivel (dimensiunea orizontal ) 4.3.Tipuri de guvernan multinivel Guvernele na ionale i men in un rol decizional important, dar controlul nu este localizat la nivel suprana ional. Suveranitatea na ional suprana ionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat n mod curent pentru transferul puterii (doar o anumit parte) de la nivel central spre celelalte niveluri. In perioada actual , se manifest un important interes n jurul descentraliz rii, chiar i in statele dezvoltate, Liesbet Hooghe and Gary Mark au identificat dou abord ri distincte i coerente ale descentraliz rii, abordarea de Tip I i abordarea de Tip II Abordarea de Tip I se caracterizeaz prin: (a) jurisdic iile au o multitudine de scopuri -; (b) membrii acestor jurisdic ii nu sunt coordona i; (c) num r fix de niveluri ale acestor jurisdic ii (d) ntregul sistem urm rete o configurare uniform . Aceast abordare pune accent pe dispersia autorit ii c tre jurisdic iile cu scopuri generale, necoordonate i infelexibile durabile Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autorit i locale: fiecare cu propria putere i propriile responsabilit i, (responsabilit i care nu sunt coordonate la nivel central.) fa de popula ia dintr-un anumit teritoriu. n cea mai mare parte a statelor n care exist cel pu in un alt nivel al autorit ii publice teritoriale acesta este legat de nivelul local n acelai mod n care nivelul teritorial este legat de nivelul na ional. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind normale. Sistemele de Tip II se caracterizeaz prin :(a) jurisdic ii cu sarcini specifice ; (b) necoordonarea membrilor; (c) num r nelimitat al nivelurilor jurisdic ionale i (d) configurare flexibil . Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, n care responsabilitatea pentru diferitele func ii i servicii educa ie, poli ie, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc- sunt mp r ite ntre diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu num r variabil de sub-niveluri . Acest al doilea tip de sisteme se refer la jurisdic ii cu sarcini specifice, intersectabile i flexibile Hooghe and Marks subliniaz faptul c fiecare tip de sistem func ioneaz corect ntr-un anumit context. De asemenea, cei doi autori relev punctele tari, dar i pe cele slabe asociate fiec ruia dintre cele dou tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. ) este dilatat n acest proces decizional, iar institu iile

60

Guvernan a este co-responsabil pentru politicile la nivelul teritorial local Aceast viziune este contestat de cei care argumenteaz c europenii ar putea fi mult mai bine satisf cu i din punct de vedere al serviciilor dac s-ar realiza coordonarea i chiar competi ia dintre jurisdic ii- n termeni europenei dac s-ar realiza aa numit geometrie variabil . n locul unei largi jurisdic ii la nivel european, autoritatea ar fi mp r it n multiple regimuri func ionale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre. Exist , din partea unor autori, opinia conform c reia problemele proiect rii jurisdic iilor, similar

alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia lu rii deciziei pornind de la palierul central al statului ridic probleme fundamentale de proiectare care pot fi conceptualizate ca dou tipuri de constrngeri ale guvernan ei. Aceste dou tipuri sunt coerente i reprezint r spunsuri

alternative la problemele fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona c aceste dou tipuri de guvernan reflect concepte distincte ale comunit ii. . n studiile referitoare la UE guvernan multinivel este moneda curent la care apeleaz att teoreticieni ct i deciden i. Guvernan a multinivel ini ial descria un sistem de negocieri continue ntre guvern i nivelurile teritoriale-suprana ionale, na ionale, regionale i locale care erau distinctive n politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392; Hooghe 1996), dar n prezent acest termen este aplicat ntr-o perspectiv mult mai larg . (Hooghe and Marks 2001). In cadrul studiilor UE a fost, de asemenea, analizat difuzia deciziei n re elele informale, dar coordonate ale politicilor. (Peterson 2001). Romano Prodi, fost preedinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de cretere a eficacit ii guvernan ei multinivel, afirmnd c : posibilitatea de atingere a unui real dinamism, a creativit ii i de-a lungul diferitelor niveluri ale legitim rii democratice n UE este poten ialul care exist guvernan ei n Cartea Alb a Guvernan ei din 2001, Comisia European caracteriza UE ca bazndu-se pe guvernan a multinivel n care fiecare actor contribuie cu propriile cunotiin e i capabilit ii la succesul ntregului exerci iu. In sistemul multinivel provocarea real este reprezentat de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajat, i nu separat, competen a; doar ntr-o viziune integrat , global i nu exclusivist , Statele membre i to i cet enii Uniunii putnd fi siguri c interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia European , 2001, 3435). n domeniul rela iilor interna ionale, reconfigurarea autorit ii este un subiect deosebit de incitatnt pentru teoreticienii i cercet torii. Literatuta referitoare la cooperarea multilateral i

guvernan a global relev condi iile specifice n care guvernele na ionale creaz regimuri interna ionale. Un punct de pornire este articolul publicat n 1982 de c tre Robert Keohane i n care este analizat cererea i oferta pentru ca regimurile interna ionale s reduc costurile de tranzac ie i s limiteze incertitudinea asimetric . 61

James Rosenau argumenteaz

guvernele na ionale au pierdut teren n fa a re elelor

corpora iilor, societ ilor profesionale, grupurilor de advocacy, organiza iilor neguvernamentale. Aceste sfere de autoritate dei asigur conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide i n special, nonguvernamentale i adesea non-teritoriale (Rosenau 1997). Federalismul este examinat din perspectiva aloc rii optime de autoritate de-a lungul palierelor guvernamentale i din perspectiva modalit ilor de interac iune a acestor paliere. n ultimii ani, conceptele specifice federalismului au fost transferate spre regimurile interna ionale, i n particular spre UE. Au fost, de asemenea, ntreprinse eforturi n direc ia m sur rii descentraliz rii regionale i locale (Garman, Haggard, and Willis 2001; Rodden 2002; Treisman 1999). Teoriile deductive au analizat guvernan a multinivel n termeni de cerere i ofert pentru jurisdic ii. Studiile asupra guvern rii locale n UE sunt focalizate aupra guvernan ei multinivel policentric . De aproximativ patru decenii punctele de vedere contrare referitor la dimensionarea corespunz toare i diviziunea func iilor au fost dezb tute cu privire la guvernan a local i metropolitan .. Guvernan a flexibil Dispersia guvernan ei de-a lungul mai multor jurisdic ii este mult mai flexibil comparativ cu concentrarea guvernan ei ntr-o jurisdic ie. Guvernan a eficient ajusteaz jurisdic iile pentru a realiza un echilibru ntre punctele tari i punctele slabe ale centraliz rii (Marks and Hooghe 2000). A spune c guvernan a multinivel este mai eficient dect guvernarea centralizat nu echivaleaz cu identificarea eficien ei drept caut principal a guvernan ei multinivel. Extinderea guvernan ei este rezultatul unei serii de factori politici, constrngeri legale, dependen e i identit i. (Marks i Hooghe 2000). Jurisdic iile au calitatea de a reui punerea n valoare a economiilor de scal , eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri, intensificarea pie elor de schimb, etc. Jurisdic iile mari se pot confrunta cu probleme serioase cnd r spund cu aceeiai politic unor sisteme diferite, de exemplu ecologice, sau problemelor unei popula ii heterogene.Guvernarea centralizat este criticat datorit lipsei de sensitivitate la varia iile eficien ei n cazul diferitelor politici. Economiile de scal sunt caracterizate mai repede de producerea de bunuri publice ( capital intensiv) dect de servicii (munc intensiv ). Astfel, economiile de scal n domeniul infrastructurii sunt cu mult mai mari dect n domeniul educa iei. Jurisdic iile scal larg sunt de tipul capital intensiv, iar jurisdic iile de scal mic munc intensiv 4.4. Sisteme de guvernare structurate n re ea Transformarea ierarhiei tradi ionale ntr-o structur de re ea conduce la crearea unor locuri comune de formulare a problemelor i c utare a solu iilor i n care pot fi exprimate o varietate de idei. n aceste adevrate cmpuri de lupt sunt implicate un num r suficient de mare de actori, fiecare reprezentnd scopuri, viziuni i interese diferite. Gradul de participare i modalit ile de ac iune ale 62 sunt de tipul

fiec rui actor participant la re ea sunt diferite, astfel c , n compara ie cu organiza iile unitare sau ierarhiile clasice, aceste structuri sunt caracterizate prin elasticitate. O defini ie mai elaborat i larg acceptat a conceptului este cea formulat de c tre Hufen i Ringeling (1990). Acetia consider sistemele structurate n re ea ca fiind sisteme sociale n care personajele dezvolt modele de interac iune i comunicare ce prezint o oarecare permanen i care sunt dirijate ctre problemele i programele politice. Pe scurt, aceste sisteme reprezint adevrate structuri de guvernare. Dezvoltarea unui sistem eficient de comunicare ntre grupurile ce alc tuiesc re eaua conduce la un ctig poten ial pentru actul guvern rii, materializat nu neap rat n a face mai mult, ci, mai degrab , n capabilitatea de st pnire a provoc rilor produse de un mediu complex i dinamic. Fluxul informa ional dintre elementele re elei este vital pentru eficacitatea direc iilor strategice, iar sistemele informa ionale sunt considerate principalele active ale re elei. Comunicarea electronic i reducerea costurilor comunic rii la distan fac posibil dialogul rapid n interiorul re elei, n toate direc iile ca i facilitatea transmiterii mesajelor din orice punct spre to i membrii re elei. Sunt create, n acest mod premisele interac iunii ntre to i actorii re elei, oportunitate care devine tot mai aproape de realitate, pe m sur ce entit ile re elei se manifest ferm n direc ia asum rii autonomiei. Treptat, centrul re elei, chiar dac ntr-o anumit faz a de inut suprema ia, nu mai poate exercita un control total asupra entit ilor re elei. n aceste circumstan e, guvernarea cap t un sens mai larg, reprezentnd efortul politic i de colaborare al tuturor actorilor din re ea, spre deosebire de modelul tradi ional, n care guvernarea era considerat personajul dominant. Acest fapt eviden iaz polemica privind pozi ia administra iei centrale n raport cu ceilal i actori ai re elei. Aa dup cum sublina L.G. Popescu (2005), similar organiza iilor, sistemele politice n re ea pot fi privite ca structuri mixte de interdependen vertical i orizontal . Extinderea rolului altor actori participan i la re ea nu implic reducerea rolului administra iei ci dezvoltarea unor forme decizionale suplimentare, ca r spuns la creterea complexit ii i a interdependen ei. n acest context, semnifica ia conceptului de decizie politic cap t dimensiuni deosebit de complexe. Procesul decizional se circumscrie, aadar, unui model de comunicare, consultare, coordonare, negociere, compromis, schimb, delegare i l sarea deciziei la latitudinea grupurilor implicate. Ca rezultat, aceste procese guvernamentale sunt mai difuze, mai abstracte, mai complicate i ntr-o oarecare m sur , mai pu in eficiente dect n cazul guvern rii ierarhice tradi ionale. n concluzie, guvernarea trebuie interpretat , dup cum sublinia Melisseu (1993) ca un sistem de procese n care guvernul joac un rol important, dar variabil, al turi de mul i al i actori. Cele mai moderne abord ri conceptualizeaz formularea i implementarea politicilor ca procese interactive cu multe personaje ale c ror derul ri i finalit i pot fi n elese doar prin prisma informa iilor i puterii pe care le de in aceste personaje implicate. Abordarea sistemic a conceptului de politic public sectorial este cu men iunea c se impun aten iei o serie de observa ii suplimentare. 63

O prim observa ie, din perspectiva sistemului n re ea, ar fi aceea c personajele implicate interac ioneaz nu numai pe durata procesului examinat dar i nainte i dup finalizarea politicii publice sectoriale. O a doua observa ie se refer la faptul c , de multe ori, personajele interac ioneaz n procesul supus cercet rii, dar i n alte domenii. Recunoaterea faptului c procesul supus cercet rii nu este singura scen de manifestare a interac iunii ntre personajele implicate, chiar i numai pentru perioada studiului, faciliteaz n elegerea leg turilor dintre activit ile i interac iunile care au loc n procesul examinat, i care sunt, aproape inevitabil, induse prin experien n alte procese de interdependen . A treia observa ie este c , din perspectiva sistemului structurat n re ea personajele implicate n procesul supus examin rii sunt influen ate i de personaje secundare, care nu joac un rol direct n interac iunea studiat , dar sunt conectate la re ea. Se poate constata c unele organiza ii dintr-un sistem politic n re ea vor avea ntotdeauna un rol secundar, dar nu lipsit de importan , fiind sursa influen elor indirecte asupra celorlalte entit i ale re elei. Un avantaj al perspective sistemului n re ea este acela c poate fi folosit pentru direc ionarea aten iei spre o structur mai larg de interdependente. n loc de a presupune c influen ele se manifest prin interac iuni directe i observabile (fie rela ii personale, fie rela ii ntre reprezentan ii intereselor institu ionalizate) abordarea prin structura n re ea faciliteaz examinarea modului n care o structur l rgit are efecte asupra comportamentului personajelor individuale, asupra con inutului deciziilor i eforturilor de implementare a politicilor publice sectoriale. n general, aceste observa ii explic de ce ca urmare a interac iunilor dintre personaje, desf urarea i rezultatul unei politici sectoriale difer de procesul previzionat. Caracteristicile structurii de re ea a sistemelor de guvernare sunt cele dezvoltate n continuare. Multiformitatea este caracteristica dominant a structurii de re ea, fiind expresia implic rii unui num r relativ mare de personaje, fiecare dintre acetia avnd propriile scopuri, viziuni i interese. Este important de re inut c participarea acestor personaje nu este uniform , ci variaz la schimb rile mediului, n func ie de nivelul de receptibilitate al fiec ruia.. Consecin a acestei caracteristici este c nivelul de sensibilitate al actorilor, la semnalele

normative, poate s difere foarte mult. Fiecare dintre actori va reac iona cel mai bine la un anumit semnal. Structura de re ea a sistemelor administra iei include att persoane ct i institu ii. Unii actori sunt implica i n mod individual, al ii sunt reprezentan ii altor sisteme sau grupuri profesionale. n acest fel, caracterul multiform al re elei este par ial determinat de faptul c actorii participan ii difer ca tip, nivel de conglomerare i baz de reprezentare. n plus, multiformitatea este dat i de configura ia mai mult sau mai pu in, distinct a scopurilor, viziunilor, intereselor i resurselor proprie fiec rui personaj al re elei. Izolarea reprezint cea de-a doua caracteristic a structurii n re ea. Actorii dintr-o re ea au o anumit autonomie, ceea ce conduce la o relativ izolare fa de mediul n care acetia se manifest . 64

Fiecare actor are propriul s u sistem de referin rezonan

i reac ioneaz doar la semnalele ce intr n sunt compatibile cu ale lor.n

cu acest sistem. Cu alte cuvinte, participan ii la re ea sunt interesa i, cu prioritate, de propriile

interese, dar i de cele ale participan ilor ale c ror sisteme de referin

aceste circumstan e, un actor din re ea va renun a la izolare i va coopera doar dac va considera c instrumentele politice utilizate se ncadreaz n sistemul s u de referin . n cazul n care normele care stau la baza instrumentelor legislative i de reglementare nu sunt percepute de c tre acesta n acord cu propriile norme, utilizarea acestora se va dovedi ineficient i ineficace. Cea de-a treia caracteristic este interdependen a existent ntre elementele oric rei re ele.Aceasta se exprim prin mai multe variabile: financiare, competen e, suport politic, spa iu etc. Caracteristica se refer implicit la motivele pentru care o multitudine de personaje particip la elaborarea politicilor. n general, configura ia structurii de re ea este stabilit pe baza principiului conform c ruia, fiecare participant mbog ete capacitatea procesului politic cu resurse, know-how, activit i i c f r aceast participare procesul politic ar fi mai pu in func ional din punct de vedere al legitimit ii, eficacit ii i eficien ei. Interdependen a trebuie n eleas ca rezultanta compunerii a doi vectori. Primul vector este reprezentat de actorii re elei care controleaz resurse sau instrumente ale puterii, relevante pentru realizarea scopurilor. Cel de-al doilea vector considerat este definit prin efectele pozitive sau negative ce se repercuteaz asupra actorilor re elei, n condi iile n care, unul dintre ei reuete s -i ating scopurile. Aceasta nseamn c , pentru realizarea propriilor scopuri, participan ii la re ea trebuie s coopereze sau s negocieze ntre ei. Rezult aadar, c interdependen a se bazeaz att pe scopurile comune ale participan ilor la re ea, ct i pe cele conflictuale. De obicei, interdependen a se refer la rela ii ntre grupuri de interese distincte, ceea ce face ca acestea s fie orientate asupra dezvolt rii i controlului rela iilor de putere (Crozier i Friedberg, 1977). 4.5. Structurile de re ea i guvernarea multinivel n compara ie cu formele de guvernare tradi ionale, participarea unei multitudini de personaje interdependente, genereaz , prin natura rela iilor i interac iunilor existente, modele deosebit de complexe. Func iile re elei de guvernare difer de cele ale altor tipuri de re ele. n re elele create de companii func iile dominante sunt cele tranzac ionale i de cooperare. Procesele de elaborare a politicilor proprii acestor re ele, sus in procesele de schimb i cooperare la nivel opera ional. n aceste cazuri, accentul pe interdependen orizontal este mai puternic dect n viziunea administrativ . Re elele politice sunt, n contrast cu situa ia prezentat anterior, orientate spre coordonare i reglementare.

65

De remarcat ns , c nu to i actorii din re eaua de guvernare au aceleai orient ri. De cele mai multe ori, problemele nu sunt nici uniforme, nici bine definite., iar punctele de vedere, ale participan ilor la re ea, referitoare la solu ia optim sunt conflictuale. Chiar i n cazurile n care func iile de coordonare i reglementare sunt puse pe prim plan se impun procese de negociere. n general, se poate afirma c trebuie s existe suficiente interese convergente pentru a face posibil ob inerea unei sinergii n re ea sau a unei situa ii de tipul ctig-ctig. Aceasta nseamn c n re ele pot s apar oricnd tensiuni ntre func iile sistemului ca ntreg i func iile pe care acesta le ndeplinete pentru fiecare actor participant la re ea. n m sura n care rolurile guvernamentale sunt asociate unor scopuri colective, rela ia dintre interdependen a vertical i cea orizontal va fi o zon important de tensiune. n concluzie, deoarece func iile de baz ale tuturor tipurilor de re ele se refer la dependen i interdependen , o func ie important a acestora este reglementarea sau controlul puterii (Crozier i Fiedber, 1977). Re elele sunt sisteme constituite n scopul coordon rii contribu iilor, reglement rii comportamentului i distribuirii costurilor i a beneficiilor. Sunt, totodat , structuri utilizate de entit ile din re ea pentru men inerea controlului reciproc asupra ac iunilor, precum i, asupra proceselor decizionale din cadrul re elei. Aceast diferen iere a func iilor presupune c , n sistemele politice astfel structurate, guvernarea este asociat proceselor de coordonare, reglementare, distribuire i control. n procesele de guvernare cooperarea i conflictul sunt aproape simultane. Ca urmare, i n elesul conceptului de guvernare, aa cum este asociat sistemelor politice n re ea, este mult mai complex dect n cadrul modelului tradi ional birocratic. Coordonarea i reglementarea sunt nc relevante, dar ele sunt completate cu func ii care, vizeaz distribuirea costurilor i a beneficiilor precum i reglementarea proceselor de putere. Aceasta nseamn , n esen , c sistemul politic democratic cedeaz parte din func iile sale politice altor institu ii din societate (L.G. Popescu, 2006) 4.6. Guvernan a mutinivel i Politicile Publice n ultimii ani, conceptul de re ele ale politicilor publice este tot mai legat de guvernan a politic. Acesta este conceptul de guvernare multi-nivel, care se refer la problema particular a coordon rii activit ilor desf urate pe diferite niveluri de guvernare. Implic , aadar, rela iile dintre autorit ile locale, regionale, na ionale i europene. n absen a unui mecanism hegemonic de impunere, aceasta presupune abilit i de negociere ntre diferitele p r i situate la diferite niveluri similar modelului re elelor politicilor publice. Acest tip de aranjamente administrative sunt vizibile n anumite aspecte ale sistemului de luare a deciziei la diferite niveluri, din care rezult :

66

a) coodonarea orizontal a politicilor la nivel local, regional na ional, transna ional i european , coordonare realizat prin negociei bilaterale i multilaterale pe probleme ca de exemplu poluarea, integrarea economic ,. Caracteristica distinctiv a rela iilor construite prin coordonarea orizontal a politicilor este determinat de faptul c acestea opereaz n domeniul societal i n afara controlului direct al statelor. Societatea contemporan dovedete o permeabilitate deosebit n fa a for elor de la nivel local, na ional, transna ional: masive fluxurilor de bunuri, idei, cunotiin e, oameni, capitaluri, servicii, valori, mic ri i chiar probleme sociale traversez f r dificultate grani ele teritoriale na ionale. Nevoia pentru acest tip de institu ii create pe orizontal i care transced, n sfera lor de activitate, grani ele statului na iune se manifest , n actualul context, cu prioritate n urm toarele domenii: mediul nconjur tor; amenin area major la adresa mediului nconjur tor nu este poluarea

local ci afectarea mediului de care depinde via a pe p mnt (a atmosferei, a p durilor tropicale, a oceanelor, a surselor de ap ). Acest tip de provocare nu poate fi dep it n interiorul grani elor statului na iune, dearece poluarea nu cunoate grani e. eradicarea terorismului; pe parcursul ultimelor decenii a ap rut din ce n ce tot mai important desf urarea de ac iuni prin care s se elimine terorismul. Acesta este cu att mai periculos cu ct grupuri foarte mici pot ine sub amenin are ntreaga lume democratic . n consecin , se impun eforturi conjugate, la nivel global, pentru contracararea acestor amenin ri violente; controlul armamentelor; n strns leg tur cu eradicarea terorismului a ap rut necesutatea respectarea drepturilor omului; preedintele american Jimmy Carter a pledat, pe perioda

controlului transna ional al armamentului;

mandatului s u, n favoarea cre rii unei agen ii transna ionale pentru ap rarea drepturilor omului. Eficien a unei astfel de organiza ii transna ionale este discutabil .deoarece nu s-au identificat, cel pu in deocamdat , modalit ile n care aceast organiza ie ar putea s stopeze gravele nc lc rii ale drepturilor omului care se petrec n regimurile nedemocratice. . b) coordonarea vertical a politicilor care necesit acelai patern comportamental, dar de data aceasta cu referire la organizarea rela iilor dinte aceste niveluri administative In opinia lui Henry. Bull (1977) resposabilitatea pentru creterea gradului de interac iune constatat n sistemele politice la nivelul Europei, cretere suficient de mare nct s se vorbeasc despre ea, revine expansiunii sistemului statelor Europene i transform rii lor intr-o constuc ie unic european .. Conceptul cheie al guven rii multinivel este realocarea autorit ii nte diferitele niveluri , fie din perspectiva subsidiarit ii, fie din perspectiva descentaliz rii Ambele traiectorii presupun reconfigurarea jurisdic iilor existente i crearea unora noi, refomulate n acord cu capacitatea autorit ilor. 67

Cu certitudine c aceast realocare a jurisdic iilor decizionale poate conduce la o nou ierarhie mai degrab dect la dependen mutual , dependen asimetric sau independen relativ , care este La o nou ierarhie i la o ce urm rete cu realism

poate caracateristica cea mai reprezentativ pentru structura de re ea.

recentralizare ceea ce va sl bi, va reduce dinamica re elelor politicilor ob inerea rezultatelor.

Deci, puterea partajat de-a lungul unor jurisdic ii multiple este mult mai eficient n asumarea deciziilor de politici publice ntr-o manier mult mai credibil deoarece reflect heterogenitatea

preferin elor diferi ilor constituien i situa i pe diferite niveluri. Monopolul asupra decizie de inut de c tre un actor (statul) central demonstreaz vulnerabilitatea acelor interese competitive, dar i a constituien ilor. Hooghe i Marks (2001) identific dou tipuri de guvernare multinivel: 1. dispersia autorit ii pn la un anumit nivel este op iunea sistemului semifederal sau tipul rela iilor interguvernamentale Rela iile interguvernamentale care includ re elele create de leg turile directe existente ntre departamentele diferitelor guverne na ionale i care nu sunt supuse unui control central complet. 2. op iunea policentric care acoper teritorii geografice i domenii func ionale. Idea care st la baza acestei op iuni este pe de-o parte, flexibilitatea i r spunsul n timp real la schimb rile ce au loc n atept rile i preferin ele cet enilor, iar pe de alt parte, sensibilitatea la exigen ele func ionale. Cel de-al doilea tip este n m sur s r spund mai bine acestor cerin e, primul tip putnd fi interpretat ca oprnd mai mult ntr-o manier formal . n cazul n care este abandonat ideea ca guvernul de ine o pozi ie izolat n societate, precum i aser iunea conform c reia guvernul stabilete obiectivele ntr-un mod mono-centric i mono-ra ional apar chestiunile privind policentrismul i pluriformitatea, precum i rationali i multiple i diferite ale ac iunilor guvernamentale. Apari ia unei demers riin ific conform c ruia guvernan a are pozi ia central n cazul unei re elei complexe de politici inter-organiza ionale este unul dintre rezultatele tiin ifice al dezbaterilor asupra limitelor guvernan ei n tiin ele administrative. Punctul de plecare al abord rii re elei n tiin ele administrative l-a constituit recunoaterea c forma clasic a managementului tradi ional, centralizat i ierarhizat, nu func ioneaz n structura de re ea creat de un anumit num r de actor ice au diferite obiective, interese i pozi ii. Cum poate o astfel de re ea de actori mai mult sau mai pu in independente fi reglementat : ntr-un mod pot auto-direc ie complexitate, cum ar fi mai mult sau mai pu in influen ate n unele direc ia destinate? (Kikert, W, J, M.1977). Trei aspecte n guvernarea complexe re ele de sectorul public, sunt deosebit de importante. Primul aspect este contextul-definite ca mediu n al doilea rnd este complexitatea definit prin

68

num rul i varietatea sistemului de aspect este de guvernan a

elemente i a rela iilor dintre elementele sistemului. Al treilea

Managementul public nu poate r mne izolat de contextual social i politic, nici cu privire la contextual democra iei politice i legalitatea statului, nici specific, respectiv contextul specific politicilor sectoriale cu diferi i actori priva i, publici, sociali. Politici. Managementul i organiza iile n sectorul public nu pot fi isolate de acest context. Managementul public este guvernan a n re elele complexe de politici ntr-un sector societal specific. n re elele cu numeroi actori care au obiective i interese diferite i adesea conflictuale i cu pozi ii de putere divergente, pozi ia dominant nu poate fi de inut de un singur actor. O astfel de structur complex necesit negocieri i implic o form de guvernan total diferit de o form mono-

centric , mono-ra ional sub controlul ierarhic al unui govern omnipotent. Pe de alt parte, guvernan a n re ele complexe difer de ceea ce reprezint opusul ierarhiei, adic actori total autonomi. Re elele sunt caracterizate prin interdependen dintre actorii ce compun re eaua Distinc ia dintre re eau ce con ine o multitudine de actori i actorii complet autonomi nu este f r semnifica ie. Aceasta nseamn c independen a total a actorilor nu este echivalent cu absen a subordon rii ierarhice a actorilor. Guvernul va avea n re eaua de politica public o pozi ie diferit fa de ceilal i actori priva i sau publici. Guvernul nu poate domina i dicta unilateral, dar niciodat nu va fi complet echivalent cu ceilal i actori. Aceasta nu este o declara ie normativ , ci o observa ie empiric , i anume rolul guvernului n re elele de politic publice este special i diferit de al celorla i actori. n pofida acestei afirma ii n continuare nu poate fi vorba de o ntoarcere la controlul ierarhic, top-down. Mai mult, o orizontalitate perfect i totala autonomie a actorilor este un model nerealistic de re ea de politic public . Conceptul de guvernan ierarhia i pia a. Guvernan a multinivel trebuie s in cont de toate acestea. Guvernarea centralizat nu este deschis la diversitate. Condi iile ecologice variaz de la zon la zon , preferin ele cet enilor sunt, de asemenea, diferite de la regiune la regiune i dac s-ar ine cont de aceste heterogenit i nivelul optim de autoritate poate fi mai jos dect stabilete economia de scal . Pe scurt, guvernan a multinivel permite deciden ilor s ajusteze scala guvernan ei astfel nct s reflecte heterogenitatea. , 4.7. Guvernan a Multi-Level n Romnia Descentralizarea n sensul cel mai larg nseamn transferarea unor atribu ii de la nivel central la nivel regional/local, acestea realizndu-se fie prin transferul de la nivelul central c tre unit ile administrative fie prin detaarea unor servicii publice de sub autoritatea central sau local i acordarea personalit ii juridice n ndeplinirea atribu iilor. Ca modalitate de organizare administrativ , n cazul organiz rii descentralizate, statul nu i asum singur sarcina administr rii, ci o mparte, n anumite propor ii, cu alte categorii de persoane 69 realizeaz o leg tur ntre cele dou extereme:

juridice. Prezen a persoanelor juridice de drept public, avnd o organizare autonom i organe alese, este o alt caracteristic a organiz rii descentralizate. Sistemul descentraliz rii nlocuiete puterea ierarhic , care este specific centraliz rii, cu puterea distribuit . n Romnia principiile pe baza c rora se desf oar procesul de descentralizare, se reg sesc n textul Legii 195/2006: principiul subsidiarit ii, principiul asigur rii resurselor corespunz toare competen elor transferate, principiul responsabilit ii autorit ilor administra iei publice locale n raport cu competen ele ce le revin i principiul asigur rii unui proces de descentralizare stabil, predictibil bazat pe criterii i reguli obiective. n acest proces intervin doi termeni asem n tori dar diferi i respectiv deconcentrarea i descentralizarea. n timp ce deconcentrarea reprezint redistribuirea de competen e administrative i financiare de c tre administra ia public central c tre structurile proprii de specialitate din teritoriu, descentralizarea reprezint transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administra iei publice centrale la nivelul administra iei publice locale sau c tre sectorul privat. Descentralizarea nu este un simplu proces de coborre a nivelului decizional ci un proces de distribuire a responsabilit ii ntre diferite nivele manageriale ale autorit ilor publice (Popescu, 2007). Principiul maximei descentraliz ri se suprapune peste principiul vizibilit ii strategice: pentru fiecare decizie major , autoritatea/responsabilitatea trebuie s fie plasat la cel mai mic nivel, unde toate variabilele relevante procesului decizional sunt vizibile i bine cunoscute. De asemenea trebuie avute n vedere i echilibr rile orizontale i verticale ale bugetelor locale care intervin. Echilibrarea orizontal a bugetelor locale reprezint tranferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat c tre bugetele locale pentru acoperirea diferen elor de capacitate financiar dintre unit ile administra iei teritoriale. Echilibrarea vertical a bugetelor locale reprezint transferul de resurse financiare din unele venituri ale bugetului de stat c tre bugetele locale pentru completarea sau asigurarea n totalitate, dup caz, a necesarului de finan are pentru furnizarea serviciilor publice i utilit i publice descentralizate. n aceste procese trebuie s existe o corela ie mare ntre descentralizarea pe principiul subsidiarit ii i descentralizarea fiscal . Stabilirea unui anumit nivel a raportului centralizare/descentralizare reprezint o problem dificil de rezolvat pentru Romnia. Descentralizarea nu este un obiectiv final iar o analiz comparativ a avantajelor i dezavantajelor unui anumit raport trebuie raportat la gradul de dezvoltare a guvernan ei . Descentralizarea aduce cteva beneficii: autorit ile locale tind s ac ioneze conform preferin elor locale i condi iilor specifice i s local i o mai mare transparen r spund nevoilor acestora mult mai rapid.

Descentralizarea ofer oportunit i acelor sectoare marginalizate la nivel central ns esen iale pe plan i responsabilitate, ducnd la o mai eficient alocare a fondurilor. Ea m rete autoritatea local i necesit o capacitate mare a statului de a o implementa, o coordonare bun ntre diferite nivele de guvernare, un cadru legal stabil care s asigure transparen , responsabilitate i reprezentare precum i o societate civil bine organizat i informat , statul trebuie s dispun de resurse

70

financiare pentru a o dezvolta. n plus pentru a se asigura c descentralizarea nu este n beneficiul unor elite locale trebuie s existe un stat autoritar i o societate civil puternic i activ . n Romnia implementarea guvernan ei multinivel necesit nt rirea rolului institu iilor regionale. Reglementarea intereselor regionale este un fapt imperativ, deoarece jude ele au interese mult prea dispersate iar n cazul problemelor care dep esc grani ele jude elor, se impune o cooperare condus de la un nivel superior de guvernare. De asemenea s-a constatat c institu iile regionale nc nu formeaz o voce unitar a jude elor reprezentate, impactul proiectelor finan ate fiind mai degrab local dect regional. Luat ca punct de reper, n construc ia sistemului de echilibrare bugetar , aplicarea principiului solidarit ii a accentuat dezechilibrele interregionale, nestimulnd pe de o parte unele regiuni s race s i intensifice eforturile n suplimentarea veniturilor iar pe de alt parte accentund nemul umirile altor regiuni de dezvoltare cu privire la raportul ntre ceea ce contribuie i ceea ce primesc. S-ar impune simplificarea sistemului de echilibrare financiar prin reducerea num rului de actori implica i. Din perspectiva dezvolt rii guvernan ei multinivel n Romnia exist anumite puncte slabe privind: X nedepartajarea responsabilit ilor n domeniul politicilor publice, finan rii i furniz rii serviiilor publice;

X lipsa unor mecanisme simple i clare de politici publice n baza c rora s fie elaborate i aplicate X nesepararea clar a nivelului de elaborare a politicilor publice de cel de implementare; programe i proiecte;

X lipsa unei corela ii stricte ntre resursa uman n raport cu obiectivul unui serviciu public; managementul unor actori publici situa i la nivele diferite (jude /local);

X lipsa unor departaj ri clare administrative i financiare ntre serviciile publice aflate n

X lipsa unor sisteme eficiente de planificare strategic pentru fiecare autoritate din administra ia X lipsa unui sistem de monitorizare i evaluare a execut rii contractelor pentru servicii i utilit i X necorelarea planurilor de dezvoltare la nivel jude ean cu planurile de dezvoltare regional i X lipsa unor mecanisme simple i clare de elaborare i aplicare a politicilor publice n activitatea ministerelor, agen iilor i autorit ilor locale pentru a asigura coeren a, predictibilitatea i X clarificarea statului juridic a unor agen ii guvernamentale; control aflate sub control parlamentar; transparen a activit ii; planurile opera ionale, existnd suprapuneri; publice, prin autorit i autonome de reglementare; public central i local n raport cu serviciul public pe care l furnizeaz ;

X delimitarea de autorit i publice pe deplin autonome, ca organisme publice de reglementare i

71

X lipsa unui sistem eficient de monitorizare i evaluare a rezultatelor de politici publice precum i a mecanismelor de monitorizare i evaluare a serviciilor i utilit ilor publice la diverse niveluri. Implementarea guvernan ei multinivel n Romnia se face prin mai multe canale: o coerci ia, care rezult din faptul c U.E. este capabil s emit acte cu putere obligatorie adoptate n aplicarea unor acte legislative i care produc o omogenizare a aplic rii i a efectelor ob inute; o imitarea modelelor care rezult din transferul politicilor europene; o ajustare, bazat pe faptul c statele membre reac ioneaz similar la condi iile create de U.E.; o polidifuzie, care este executat de o varietate de actori care transfer idei i practici n diferite moduri. . Succesul implement rii modelului este condi ionat de alocarea responsabilit ilor n conformitate cu principiile subsidiarit ii precum i de abilitatea de a construi parteneriate eficiente i credibile cu to i partenerii sociali i economici. Bibliografie de referin Obligatorie Mark Bevir eds., Encyclopedia of Governance, Sage Publications Ltd., Vol.1, 2007

Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice, ed. Economic , 2005. Op ional

Luminita Gabriela Popescu, 2007, Structural Dynamic of the public sector and multilevel governance: beween hierarchies, market and network forms, 2007, NSPA studies,.

Hooghe,L. and G. Marks, 2001, Multi-level Governance and European Integration, Thomson, G., F.2003, The logic and Limits of Network Forms of Organization, Oxford Univerity Press ntreb ri de autoevaluare Defini i no iunea de guvernan multinivel Enumera i modurile de coordonare a politicilor publice n guvernan a multinivel Realiza i o succint analiz a guvernan ei multinivel din Romnia Analiza i, la alegere, una dintre cele trei structuri: ierarhia, pia a, forma de re ea. Boulder:Rowman and Littlefield

72