Competencia y autonoma municipal

POR

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S U M A R I O I. COMPETENCIA MUNICIPAL. SISTEMAS DE ATRIBUCIN DE COMPETENCIAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS. LA COMPETENCIA COMO PRINCIPIO BSICO PARA LA DETERMINACIN DEL CONCEPTO DE AUTONOMA. COMPETENCIAS MUNICIPALES. CONSTITUCIN Y ESTATUTOS DE A U T O N O M A . 1) LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA CONSTITUCIN Y EN LOS ESTATUTOS Dii AUTONOMA. 2) FACULTADES DE EJECUCIN Y DESARROLLO NORMATIVO. FACULTADES DELEGADAS.

II.

III. IV. V.

COMPETENCIA, AUTONOMA Y DESCENTRALIZACIN. G A R A N T A S CONSTITUCIONALES DE LOS PRINCIPIOS DE A U T O N O M A Y COMPETENCIA MUNICIPAL. CONCLUSIONES FINALES.

I.

COMPETENCIA MUNICIPAL. SISTEMAS DE ATRIBUCIN DE COMPETENCIAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS. LA COMPETENCIA COMO PRINCIPIO BSICO PARA LA DETERMINACIN DEL CONCEPTO DE AUTONOMA

Del poder pblico participan p a r a el cumplimiento de los fines de inters general y dentro del Ordenamiento jurdico las distintas esferas

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de la Administracin pblica. Esta participacin supone atribuir competencia a las distintas Entidades que integran aqulla (1). Dos sistemas han sido articulados por el Derecho positivo comparado para determinar la competencia de los poderes locales frente a los centrales. Tales son: ) De competencia enumerada. Caractersticos del rgimen anglosajn. No permite a las entidades locales ejercer otras funciones que aqullas que le atribuye la ley de modo concreto y expreso (2). Este criterio se resume en la denominada dillon's rule, que supone el principio jurdico de que una entidad municipal posee y puede ejercer los siguientes poderes y no otros: los que le han sido concedidos en trminos expresos, los que sean ineludible consecuencia de las atribuciones expresamente otorgadas, los que resultan indispensables para el cumplimiento de los objetivos marcados. En el Rgimen Local espaol adopt el sistema de competencias enumeradas la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877. El Estatuto Municipal de 1924 conserv en su artculo 150 el criterio enumerativo de competencias, pero posibilit en el artculo 151 al Estado para que pudiera actuar en la misma esfera de competencias con servicios anlogos. La Ley Municipal de 1935, de acuerdo con el artculo 9 de la Constitucin de 1931, que proclamaba que todos los Municipios de la Repblica sern autnomos en las materias de su competencia..., volvi de nuevo al sistema de competencias enumeradas que perdur hasta la Ley de Rgimen Local vigente, texto articulado y refundido de 24 de junio de 1955, que estableci el sistema que ms adelante comentaremos, de clusula general de competencias. En la historia del constitucionalismo espaol, salvo el precedente de la Constitucin de Cdiz de 1812, cuyo artculo 321 estableca una larga y detallada lista de competencias municipales, los textos de 1845, 1869 y 1876, se remitan expresamente a las leyes municipales que se dictaran. La reciente Constitucin espaola de 1978, ha vuelto al sistema de enumeracin de competencias para determinar las que puedan corresponder a las Comunidades Autnomas (art. 148) y las que corresponden exclusivamente al Estado con determinadas limitaciones que suponen una competencia compartida (art. 149), sin embargo, ha omitido cualquier referencia al tema de las competencias municipales. Los recientes Estatutos Cataln y Vasco en sus artculos 9 y 10 respectivamente defi(1) BOQUERA OLIVER, Determinacin de las Competencias de las Entidades Locales. R.E.V. L., nm. 150, 1976, pg. 873. (2) /ILBI, Derecho Municipal comparado del mundo hispnico. Madrid, 1975, pg. 76.

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nen las competencias exclusivas de las Comunidades Autnomas en cada caso, p o r el procedimiento enumerativo, criterio este que se repite en el articulado de cada texto estatutario citado p a r a concretar los restantes tipos de competencias. b) Sistema de clusula general.Frente al sistema anterior la competencia se expresa en definiciones normativas amplias de carcter genrico. A veces esta formulacin viene completada o precedida por una enumeracin que destaca especialmente algunos aspectos de la competencia municipal. La Ley de Rgimen Local espaola texto refundido de 1955, sigue este criterio en los artculos 101 y 243, que se refieren respectivamente a la competencia municipal y provincial. Sin embargo, lo i m p o r t a n t e p a r a la a u t o n o m a local n o es la forma en que se exponen las competencias en el texto legal, sino el carcter con que se ejercen por quienes las tienen atribuidas. En la mayor parte de las legislaciones que se acogen al sistema ennumerativo, la asignacin de competencias suele hacerse con carcter exclusivo o excluyente mientras que en el sistema de clusula general la imprecisin permite que otros entes pblicos superiores territorialmente p u e d a n vaciar de contenido dicha clusula, mediante la asuncin progresiva de competencias p o r disposiciones especiales. A veces, es el propio legislador quin posibilita este camino al p r o c l a m a r que la competencia local se ejerce sin perjuicio de aquella que corresponde al Estado o a la Provincia. E n la vigente Ley de Rgimen Local el artculo 156 a d m i t e que el ejercicio de la competencia no ser obstculo p a r a la prestacin de servicios anlogos, que las Leyes atribuyen al Estado o a la Provincia (3). (3) No faltan casos en que sobre una misma actividad inciden competencias de distintos Entes. Cuando as ocurre no estamos ante un supuesto de competencia indistinta sino de aspectos perfectamente separables atribuidos a distintos Entes Pblicos. As en materia de licencias de edificacin pueden ser exigidas autorizaciones previas, bien por el propio municipio (licencia de apertura de establecimiento, cuando sea procedente, art. 22.3 Texto Refundido Ley del Suelo) o de otras Entidades pblicas, que es el caso a que hacemos referencia, tales como: En las zonas contiguas a las carreteras, autorizacin previa del Organismo titular de quien dependa la carretera. Ministerio de Obras Pblicas o Diputacin Provincial, segn se trate de carreteras estatales o provinciales, para construir obras, instalaciones, actividades, o usos dentro de las zonas de dominio pblico, de servidumbre y de afeccin (cfr. arts. 33 a 35 de la Ley de Carreteras, de 19 de diciembre de 1954 y concordantes de su Reglamento de 8 de febrero de 1977). Si se trata de zonas limtrofes a los embalses, el Decreto de 10 de septiembre de 1966, exige en su artculo 3, que cualquier construccin, instalacin o actividad de los predios incluidos en una zona de 500 metros, en todo el permetro correspondiente al nivel mximo de los embalses, requerir la correspondiente autorizacin del Ministerio de Obras Pblicas sin perjuicio de la competencia Municipal. Cuando se trata de servidumbres aeronuticas, se exige autorizacin previa del Ministerio de Defensa (sustituto del anterior Ministerio del Aire) y ello para que los Municipios puedan autorizar cualquier construccin o instalacin en los espa-

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En estas circunstancias la Administracin municipal corre el riesgo de ser desplazada de su poder autnomo por la consiguiente injerencia de otros entes pblicos en los asuntos locales. Justo es, pues, que sometamos a cuestin la virtualidad de la clusula de competencia general y analizamos sus ventajas e inconvenientes. En defensa de la misma ENTRENA CUESTA ha sealado que as como la competencia municipal puede ser objeto de considerables restricciones mediante la promulgacin por el Estado de Leyes especiales, ofrece extraordinarias posibilidades, no siempre aprovechadas de expansin a travs de la cooperacin de las actividades y la coordinacin de las potestades de los Municipios entre s y con los restantes entes pblicos, que podran delegar en aquellas formas asociativas. Por dicho autor se destaca as mismo las ventajas que en este sentido tiene la clusula general (4). Sin embargo, en el sistema de clusula general, el Municipio o la Provincia pueden convertirse en simples ejecutores de las directrices y decisiones que el Estado o las Comunidades autnomas adopten, puesto que en ellas radicar la posibilidad de asumir en cualquier momento la suprema potestad normativa, ordenadora y planificadora de la accin municipal. Evidentemente las facultades que el Municipio detente sern aquellas que expresamente les permita el ente superior, llmese Estado o Comunidad autnoma, que en cualquier momento podr arrogarse estas facultades e intervenir en la vida local, bien directamente o indirectamente, mediante tcnicas de control. Quin detenta en estos casos la competencia, entendida como facultad ltima de decisin, no es el Municipio
cios y zonas de servidumbres aeronuticas (de aerdromos, de instalaciones radioelctricas y de operaciones de aeronaves), segn prescribe el art. 29 y concordantes del Decreto de 24 de febrero de 1972. En las zonas militares se requiere asimismo autorizacin previa del Ministerio de Defensa (ver arts. 9, 11 y 12 de la Ley de 12 de marzo de 1975, de zonas e instalaciones de inters para la defensa nacional). En materia de alojamientos tursticos, el Decreto de 19 de diciembre de 1970, con objeto de garantizar los requisitos mnimos de infraestructura de tales alojamientos, exige autorizacin de la Direccin General de Empresas y Actividades Tursticas (arts. 11 y 12). En el caso de iglesias y templos para el culto catlico, se requiere consentimiento expreso, por escrito del Ordinario del lugar (Canon 1.162 del Cdigo de Derecho Cannigo), a quin corresponde la fiscalizacin del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Legislacin Cannica para estas construcciones. Finalmente, con carcter general, en los casos de edificacin y uso del suelo que requieren licencia municipal y sta proyecte realizarse en terrenos de dominio pblico se obtendr previamente la licencia municipal, autorizacin o concesin demanial correspondiente por parte del Ente titular del dominio pblico (ver artculo 178.1 final del T.R. Ley del Suelo y art. 2 del Reglamento de Disciplina Urbanstica). (4) ENTRENA CUESTA, La Competencia Municipal: mbitos ms cualificados. Ponencia presentado en el IV Congreso Hispano-Luso-Americanos de Municipios.

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sino el Estado o la Regin. Por ello en estos supuestos, propiamente hablando, se podra decir que si los Municipios son simples ejecutores de tales decisiones por va de descentralizacin o delegacin carecen de autntica autonoma local. Desde luego la solucin preconizada por ENTRENA CUESTA tiene el valor de que responde a un esquema de la Administracin Local, que a nivel de entidades agrupadas, se ajusta ms y mejor a las necesidades que tiene hoy da planteadas el Municipio, pero dejemos claro, como lo indica el propio autor, que la solucin no responde a un esquema autonmico del Municipio. La otra va para delimitar el mbito de la actuacin municipal consistira en precisar y enumerar con carcter exclusivo un conjunto de competencias del Municipio, la Provincia, la Comunidad autnoma y el Estado. Se trata de definir cada uno de estos poderes. El antecedente ms remoto y el origen de esta teora se encuentra, segn GARCA DE ENTERRA (5), en la Memoria que Turgot present al Rey de Francia Luis XVI, para la Reforma del Estado y que despus apareci recogida en el Decreto de la Asamblea Constituyente de 14 de diciembre de 1789 sobre organizacin de los Municipios. El artculo 49 deca as: Les corps municipaux auront deux espces de fontctions a remplir, les unes propres au pouvoir, les autres propres a l'Administration genrale de l'Etat et delegues par elle aux municipalits. El poder municipal es exento, originario, exclusivo y no delegado por la voluntad general. Se trata de un mbito material de cuestiones que quedan al margen de aquellas que son propias de la voluntad general... de un simple poder domstico o cuasi privado. La historia del municipalismo, afirma GARCA DE ENTERRA, comienza justamente aqu. Esta segunda solucin es, en principio, a nuestro modo de ver, un primer acceso a la autonoma municipal porque evita cualquier control de otros entes pblicos en las materias que le son reservadas, que evidentemente tienen carcter muy escaso. En efecto, es lgico preguntarse sobre la utilidad que pueda reportar a los pequeos municipios declararles autnomos, si dicha autonoma no pueden hacerla efectiva por sus escasos medios econmicos, materiales y personales; por otra parte muchas de las necesidades que hoy se plantean a las municipalidades requieren para su adecuada satisfaccin un mbito superior al municipal. La idea de supramunicipalidad a nivel comarcal y por va de asociacin o agrupacin intermunicipal puede ser una respuesta adecuada. Si los
(5) E. GARCA DE ENTERRA, Turgot y los orgenes del municipalismo Revista de Administracin Pblica, nm. 33, pgs. 79 y ss. moderno.

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Municipios quieren defender su autonoma debern agruparse y demostrar que juntos pueden ser capaces de hacer frente y solucionar el establecimiento y la gestin de servicios cuya organizacin y funcionamiento adecuado exigen esferas de actuacin superiores al mbito territorial de los Municipios. De esta forma, que la propia Constitucin Espaola de 1978 posibilita en el artculo 141,3, podrn exigir y hacer valer su derecho a la autonoma y podrn ser titulares de autnticas competencias. Los poderes que puedan recibir para la satisfaccin del inters general,, no sern aquellos que la Asamblea Constituyente francesa asignaba en 1789 a las municipalidades, poderes domsticos o cuasi privados en cunto dirigidos hacia asuntos estrictamente propios de los miembros de la Comunidad vecinal, sin atribuciones ms amplias en materias que pueden afectar a los intereses socioeconmicos de toda una comarca.

II.

COMPETENCIAS MUNICIPALES. CONSTITUCIN Y ESTATUTOS DE AUTONOMA

LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES EN LA CONSTITUCIN Y EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMA

1.

La determinacin de las competencias del Municipio, o al menos la referncia a ellas de modo genrico es una cuestin que elude totalmente la Constitucin espaola de 1978, aunque proclama y reitera el carcter autnomo de Provincias y Municipios otorgando a aquellas personalidad jurdica propia y a los Municipios personalidad jurdica plena. Los Estatutos Cataln y del Pas Vasco se han preocupado fundamentalmente sin mayores pretensiones, salvo la referencia que en el Estatuto del Pas Vasco se hace a los Terirtorios Histricos, de plantear el tema de las Competencias en el marco de las relaciones Estado espatol-Comunidades Autnomas. Desde esta perspectiva la competencia de estas se clasifica as: a) Competencias exclusiva. b) Competencias de su territorio de la c) Competencias d) Competencias cas del Poder Judical que las Comunidades Autnomas han asumido en para el desarrollo legislativo y ejecucin dentro Legislacin bsica del Estado. para la ejecucin de la legislacin del Estado. jurisdiccionales que les otorgen las Leyes Orgniy del Consejo General del Poder Judicial.

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e) Competencias transferidas o delegadas en las Comunidades Autnomas, mediante Ley Orgnica correspondientes a materias de la titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de delegacin o transferencia (art. 150,2 de la Constitucin). f) Competencias que las Cortes generales en materias que correspondan al Estado atribuyan a las Comunidades autnomas para dictar por s misma normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por la Ley Estatal (6). De este conjunto de atribuciones conviene advertir que gran parte de ellas han sido asumidas por Catalua o el Pas Vasco, de acuerdo con la disposicin transitoria segunda del texto constitucional, en el marco del artculo 149 de la Constitucin, sin que, por tanto, haya transcurrido el plazo de cinco aos que exige el artculo 148,2 del texto Constitucional o se hayan puesto en juego las previsiones del artculo 151. De cualquier forma lo que interesa aqu poner de relieve, supuesta la posibilidad de que todas las Regiones alcancen un rgimen pleno de autonoma, es decir, en el marco de los artculos 148 y 149 del texto constitucional, son los distintos modos en que las comunidades autnomas han asumido competencias para, desde esta perspectiva, analizar las relaciones Comunidades Autnomas-Municipio en el marco autonmico que se predica de ambos. Las Bases del Rgimen Jurdico de la Administracin Local y el Estatuto de la funcin pblica deberan haber servido de pauta en este punto a los Estatutos de Autonoma (art. 149,1, apartado 18 de la Constitucin) si efectivamente hubiesen sido promulgadas con anterioridad a los Estatutos de Autonoma, de cada una de las Regiones. El tema de las Competencias de los Municipios, del rgimen estatutario de sus funcionarios y, en definitiva, de la misma autonoma municipal, queda comprometido con la aprobacin previa de los citados Estatutos de Autonoma antes de haber sido elaboradas y aprobadas las bases del Rgimen Local, ya que las competencias que en dichos Estatutos se definen como exclusivas tendran que haber sido planteadas segn las citadas bases. Por otra parte, como ha indicado TOMS RAMN FERNNDEZ, las bases del Rgimen Local ni siquiera tienen el carcter de Ley Orgnica, por lo que la autonoma local puede quedar al arbitrio de cualquier mayora parlamentaria coyuntural. La Generalidad de Catalua, dice el artculo 9 del Estatuto de Autonoma Cataln, tiene competencia exclusiva sobre una relacin de 33 materias, y entre ellas Rgimen Local, sin perjuicio de lo que dispone el (6) Artculos 9 a 28 del Estatuto de Autonoma de Catalua y 10 a 28 del Estatuto de Autonoma del Pas Vasco.

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nmero 18 del apartado 1 del artculo 149 de la Constitucin. El Estatuto del Pas Vasco, por otra parte, se expresa en trminos muy parecidos, aunque ms precisos, en cuanto alude al Rgimen Local y al Estatuto de los Funcionarios del Pas Vasco y de su Administracin Local (art. 10,4, estatuto del Pas Vasco). La interpretacin de estos pretextos no deja de suscitar preocupantes cuestiones. La primera se refiere al sentido que la expresin Rgimen Local puede tener en los Estatutos de Autonoma citados. La expresin entendida en el contexto de los preceptos en que se integra nos da una idea pobre y empequeecida de lo que puede entenderse por Rgimen Local, que ha sido configurado vaco de contenido, ajeno a materias tan importantes como el Urbanismo, la Vivienda, las Comunicaciones, la Cultura, el Turismo, el Deporte... Todas estas competencias se han ido escapando del epgrafe referido al Rgimen Local, por cuanto pasan a tener un tratamiento especfico en los artculos 9 y 10 citados de los Estatutos Vasco y Cataln, al margen de una Ley bsica que defina las relaciones entre el Estado, las Comunidades Autnomas y el Municipio, y dentro de estas relaciones temas tan importantes como el de las Competencias Municipales o el de los Funcionarios al servicio de la Administracin Local. Si el proceso contina y la Ley de Bases de la Administracin Local no aparece, el problema se ir extendiendo paulatinamente al resto de las Regiones espaolas, y, por supuesto, ser mucho ms grave cuando las Comunidades Autnomas, en uso de las competencias exclusivas que a las mismas se otorga en cada materia publiquen una profusa legislacin complementaria, con la consecuencia de que en esa legislacin seguir diluyndose progresivamente Jo que podra dar contenido al Rgimen Local espaol. En cualquier caso detectamos un serio peligro para la Autonoma Municipal con la posibilidad de que se aboque a un rgimen de descentralizacin administrativa, y no de autntica Autonoma. Segn ha quedado expuesto con ms detalle, la autonoma municipal .slo es posible en un conjunto de competencias atribuidas exclusivamente a la municipalidad frente a cualquier instancia superior, lo cual lleva implcito la ausencia de control por parte de ella. Si las Comunidades autnomas detentan competencia exclusiva sobre cada una de las materias que en el artculo 148 de la Constitucin se enumeran, al margen de un esquema bsico que regule las relaciones intersubjetivas Estado-Comunidades AutnomasMunicipios, cualquier facultad que las regiones otorguen a los Municipios que en ellas se integran puede ser en cualquier momento reasumida o controlada por la Comunidad Autnoma, con el consiguiente centra-

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lismo regional sobre las Municipalidades. A ello hay que aadir que en las relaciones Estado-Comunidad Autnoma que se traducen en cada uno de los Estatutos de Autonoma, el Municipio queda marginado y a merced de lo que dispongan las Comunidades Autnomas, que podrn ser ms o menos favorables a la descentralizacin Municipal, segn los casos. Sin que deba olvidarse que en la esfera administrativa dicho principio viene impuesto por la propia Constitucin (art. 103). La nica e importante excepcin la constituye la disposicin adicional primera de la Constitucin, que hace reconocimiento expreso de los derechos histricos de los Territorios Forales y seala, a continuacin, que dicho rgimen foral deber llevarse a cabo en el marco de la Constitucin y de los Estatutos de Autonoma. En cumplimiento de este mandato el artculo 37 del Estatuto del Pas Vasco, tras sealar que lo dispuesto en el mismo no supondr alteracin de la naturaleza del Rgimen Foral especfico o de las competencias de los regmenes creativos de cada Territorio Histrico, concreta un conjunto muy reducido de competencias exclusivas de estos territorios histricos (organizacin, presupuestos, demarcaciones, bienes y rgimen electoral), aunque en el apartado f) de dicho artculo se abre el abanico de competencias ampliamente al atribuirles todas aquellas que se especifican en el propio estatuto de Autonoma o que les sean transferidas. Todo ello sin perjuicio del desarrollo normativo y de ejecucin dentro de su territorio, en las materias que el Parlamento Vasco le seale.
2. FACULTADES DE EJECUCIN Y DESARROLLO NORMATIVO. FACULTADES DELEGADAS

Si los Municipios carecen de competencias exclusivas en la Constitucin espaola de 1979, por no existir sobre ello referencia alguna, en cambio entendemos que pueden ser destinatarios, en su mbito territorial, de facultades de ejecucin y desarrollo normativo otorgadas por las Comunidades Autnomas. Evidentemente en aquellos casos en que stas acten en ejecucin de competencias estatales, segn lo previsto en su-s Estatutos de Autonoma, los Entes Regionales debern asumir su gestin, pues es de suponer que si la Constitucin y el Estatuto les ha otorgado competencias en este orden, hay razones de oportunidad que no concurriran en el mbito municipal. Si, al contrario, se trata de competencias de las Comunidades Autnomas que no constituyen ejecucin de otras de carcter estatal, pueden perfectamente ser transferidas facultades de ejecucin en favor de las provincias o Municipios por los entes regionales, quienes decidirn en cada caso concreto, de acuerdo por el principio

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de descentralizacin administrativa, que la propia Constitucin proclama con carcter general. La Constitucin italiana, precedente de la espaola de 1978, seala a este respecto que corresponder a la Regin la gestin administrativa de las materias objeto de su competencia, salvo de las de inters exclusivamente Local, que las Leyes de la Repblica p o d r n a t r i b u i r a las Provincias, a los Municipios y a otras Corporaciones Locales (art. 118, 1). Otra va de posible colaboracin entre las Comunidades Autnomas y los Municipios consiste en la delegacin de funciones en favor de stos. La descentralizacin propia y la delegacin intersubjetiva, aunque prximas u n a de la otra, se diferencian bsicamente en la diversa mecnica que se utiliza para el traspaso de atribuciones. En el caso de la descentralizacin el traspaso se realiza directamente por la norma, de forma que slo o t r a n o r m a del mismo o superior rango p o d r p o n e r fin a ella; en el supuesto de la delegacin, en cambio el traspaso que la n o r m a posibilita, en trminos generales, se realiza por la Administracin delegante en base a consideraciones de oportunidad cuya valoracin le ha encomendado la n o r m a (7). La Constitucin espaola de 1978 omite toda referencia sobre el particular, puesto que alude tan slo a las transferencias o delegaciones del Estado en favor de las Comunidades Autnomas (art. 150,2), posiblemente p o r q u e como ya se h a dicho no es materia que se halla considerado conveniente t r a t a r a nivel constitucional p o r considerarla propia del Rgimen Local. La Constitucin italiana de 1947 es muy explcita en este sentido: la Regin, dice el artculo 118,3, ejercer n o r m a l m e n t e sus funciones administrativas delegndolas en las Provincias, en los Municipios o en otras Corporaciones Locales, o valindose de sus oficinas. JUAN L U I S DE LA VALLINA VELARDE define la delegacin como aquella modalidad de transferencias de competencias, e n virtud de la cual, en los casos previstos p o r la n o r m a jurdica, se faculta a un sujeto delegacin intersubjetiva p a r a que p o r u n acto no normativo, dictado exclusivamente por razones de oportunidad, confiera a otro sujeto inferior delegado u n a nueva competencia que materialmente es idntica a la del delegante (8). La delegacin intersubjetiva ha sido utilizada no slo por el Estado en favor de la Regin italiana, sino tambin p o r la Regin a favor de los Entes locales. Adems, en los pases anglosajones, y especialmente en Inglaterra, la delegacin es la frmula n o r m a l de ac(7) TOMAS-RAMN FERNNDEZ, Sistema de Distribucin de Competencias entre el Estado y Comunidades Autnomas. Revista de Estudios de la Vida Local. Ao 1979, pg. 25. (8) JUAN-LUIS DE LA VALLINA VELARDE, Transferencia de Funciones Administrativas. Instituto de Estudios de Administracin Local. 1964, pg. 135.

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tuacin del Estado en el mbito Local por la inexistencia de una Administracin perifrica que obliga a aqul a acudir a los rganos locales para la prestacin de sus servicios. Este modo de actuar goza del favor de la doctrina administrativa espaola. Garca de Enterra observaba ya en 1959 y destacamos sus palabras porque an tienen vigencia, que una conjugacin inteligente de la frmula regionalizadora, sistemticamente aplicada, con la frmula de la actuacin delegada de las Diputaciones, permitira resolver en forma no slo original, sino lo que importa ms, eficaz y profunda, el importante problema irresoluto an de nuestra administracin perifrica (9). El artculo 150,2 de la Constitucin exige, para que el Estado pueda delegar en las Comunidades Autnomas facultades correspondientes a materia de titularidad estatal, una Ley Orgnica que prevea en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se reserve el Estado. La Ley de Rgimen Local vigente ya prevea de forma genrica la posibilidad de delegacin de funciones administrativas de carcter estatal en favor de la Provincia (art. 243, apartado o); sin embargo, la existencia de una Administracin perifrica del Estado dej poco utilizada esta facultad. El Decreto 3.046/1977, del 6 de octubre, extendi la frmula en favor de los Municipios. El artculo 131 seala que La realizacin de obras, ejecucin de servicios y, en general, el ejercicio de actividades propias del Estado, podrn transferirse en favor de Entidades locales, mediante delegacin o desconcentracin de las correspondientes funciones o transferencia de la titularidad de las mismas. La delegacin, seala el artculo 132,1, habr de referirse a funciones estatales de trascendencia municipal o provincial, en cuya gestin sea conveniente la participacin de los representantes de los intereses locales. Al establecerse la delegacin, la desconcentracin o cualquiera forma de colaboracin se determinarn las facultades de direccin y fiscalizacin que se reserva la Administracin del Estado, el trmite de alzadas y supuestos de avocacin y revocacin, sin perjuicio de lo que se dispone en el nmero 4 de este artculo. La desconcentracin o delegacin podr hacerse a favor de una o varias Entidades locales vinculadas entre s y exigir que stas cuenten con los medios tcnicos y de gestin convenientes y que les sean cedidos los necesarios medios financieros. En el ejercicio de las facultades transferidas, los Entes locales quedarn sometidos, a todos los efectos
(9) E. GARCA DE ENTERRA, LOS Prefectos y Gobernadores Civiles. El Problema de la articulacin perifrica en Espaa. La Administracin Espaola. Alianza Editorial, pg. 67.

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jurdicos al ordenamiento local, sin perjuicio de lo que establezcan reglamentariamente para los supuestos en que dicho ordenamiento carezca de una norma aplicable. III. COMPETENCIA, AUTONOMA Y DESCENTRALIZACIN

Distribuidas las competencias entre Estado, comunidades Autnomas y Municipios por materias, cabe preguntarse si la existencia de controles administrativos que priven de eficacia a los acuerdos de los Entes municipales enervando la decisin final son compatibles con el rgimen de autonoma que se afirma en la Constitucin para los Municipios. Tambin podramos planteamos si esta declaracin del carcter que tiene el Municipio es compatible y puede coexistir con el principio de descentralizacin. En la Constitucin italiana, autonoma municipal y descentralizacin local son dos formulaciones distintas. El artculo 128 del referido texto declara que las Provincias y Municipios sern Corporaciones autnomas en el mbito de los principios fijados por las Leyes generales de la Repblica que determinan sus funciones. A continuacin, en el artculo 129 viene a decirnos que las Provincias y Municipios sern circunscripciones de descentralizacin Estatal y Regional. La Constitucin espaola recoge tambin ambos principios de descentralizacin y autonoma, si bien, sistemticamente, los trata en lugares distintos. As, el principio de descentralizacin se recoge, con un carcter general, en el ttulo 4, cuando habla del Gobierno y Administracin. Dice el artculo 103 que la Administracin pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin y coordinacin. En cambio, el principio de autonoma se afirma para las comunidades Autnomas, las Provincias y los Municipios en el ttulo octavo, que se refiere a la Organizacin territorial del Estado (art. 137), an cuando separa dentro de este ttulo a las Comunidades Autnomas de la Administracin Local constituida por Provincias, Municipios e Islas. Lo que pone de relieve que la descentralizacin es un principio administrativo que puede operar incluso dentro del mismo Municipio, pensemos en las Entidades locales menores, como forma de descentralizacin Municipal, mientras que la autonoma se destaca principalmente frente a otras entidades pblicas, expresando independencia en cualquier aspecto de su actuacin y, muy especialmente, en el normativo y planificador que es donde se concentran las decisiones polticas con mayor relevancia.

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La doctrina espaola es casi unnime a la h o r a de definir la descentralizacin administrativa, atribuyndole las siguientes notas: a) Transferencia o creacin de poderes de decisin sobre centros administrativos distintos del ncleo central detentador del poder. b) c) Personificacin jurdica del Ente receptor distinta del Estado. Esta personificacin debe ser de derecho pblico.

d) La descentralizacin lleva consigo relaciones de tutela y no de j e r a r q u a (10). En cambio, el concepto de autonoma est cargado de notable imprecisin y de u n fuerte sentido poltico. En su significacin amplia equivale a capacidad general de autodeterminacin, mientras que ms estrictamente se predica tan slo de los Entes pblicos menores y se define como la propiedad atribuida a tales Entes p a r a constituir su propio Ordenamiento, mediante la promulgacin de n o r m a s que pasan a formar parte del Ordenamiento Jurdico General. Esta ltima es la significacin que le otorga la doctrina italiana (11). Entendemos que el concepto autonoma va inseparablemente unido al concepto de competencia, y sta comporta capacidad de decisin ltima en un determinado sentido, que se concreta fundamentalmente en facultades normativas, sin que dicha decisin pueda ser sustituida por otra superior. La participacin de un Ente en la actividad desarrollada por otro puede realizarse p o r va de colaboracin o p o r va de control. Si lo hace p o r va de colaboracin, su competencia, y, por t a n t o , su autonoma, en el m s amplio de sus sentidos, no se ver p a r a nada afectada; pero si esta decisin queda enervada o sin efecto p o r la accin del Ente controlante no hay autonoma, puesto que la competencia, en sentido estricto, es decir, la facultad de decisin otorgada al Municipio queda en manos de otra persona jurdico-pblica. El vaciamiento de competencias, y, p o r tanto, de autonoma que se ha apreciado progresivamente en la historia municipal desde hace aos, tcnicamente aparece configurada por una doble motivacin. La razn p r i m e r a estriba en que el derecho local espaol no h a intentado determinar un rgimen de competencias municipales exclusivas frente al Estado, de modo que ha acudido a la fcil solucin, a que nos referamos al principio, de establecerlas mediante clusula general que se ha ido vaciando de contenido conforme h a n ido apareciendo leyes estatales que incidan en la esfera local. La segunda causa est determinada por los numerossimos controles esta(10) RAMN MARTN MATEO, Municipalismo, descentralizacin y democracia. Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 157, pg. 59. (11) ENTRENA CUESTA, Curso de Derecho Administrativo. 3. ed., Madrid, 1962.

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blecidos en favor de la Administracin Central. En estos casos afirmar la competencia y, por tanto, la autonoma local era absolutamente irreal. Donde no hay capacidad de decisin ltima no puede haber competencia. BOQUERA OLIVER sealaba, con razn, al referirse al tema de la aprobacin de las ordenanzas municipales, lo siguiente: Se podra saludar con alborozo, manifestar gran satisfaccin, si junto a la declaracin legislativa de que todos los actos y acuerdos de las Corporaciones Locales son inmediatamente ejectuivos sin necesidad de aprobaciones posteriores aparecieran preceptos afirmando que el poder de imponer arbitrios corresponde al Ministerio de Hacienda, el de regular el uso del suelo y la edificacin al Ministerio de la Vivienda, el acordar enajenaciones de bienes municipales al Ministerio de la Gobernacin, etctera, y que los Ayuntamientos solamente colaborarn, de sta o de aquella manera en el ejercicio de dichos poderes. Desaparecern as falaces e hipcritas declaraciones de competencia municipal, que slo crean confusin y dificultades en la aplicacin de los preceptos legales. Si con motivo de tan saludables esclarecimientos quedara patente la situacin de nuestros municipios y se acometiera una conveniente distribucin de competencias entre todas tas entidades pblicas, entonces se podra proclamar que la instauracin del criterio de que todo acto municipal debe ser inmediatamente eficaz sin necesidad de aprobacin estatal ha tenido consecuencias altamente positivas (12). Autonoma y competencia, en su sentido estricto, es decir, competencia exclusiva y excluyante son, en definitiva, dos conceptos inseparablemente unidos. All donde hay una determinacin clara concreta y explcita de competencia supondr que la decisin normativa y la decisin concreta corresponde exclusivamente al Ente a quien se le atribuye. El propio texto constitucional parece indicar esta idea de una manera un tanto velada, cuando dice que los Municipios, las Provincias y las Comunidades Autnomas gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos intereses (13). Habr que determinar, pues, de modo concreto cules son esos intereses para saber en qu casos todas estas entidades territoriales gozan de autonoma. Esto resultaba mucho ms claro en la Constitucin espaola de 1931, en cuyo artculo 9. se indicaba que todos los Municipios de la Repblica sern autnomos en las materias de su conipetencia.
(12) BOQUERA OLIVER, La aprobacin de las Ordenanzas Municipales. Revista de Estudios de la Vida Local, nm. 162. Ao 1969, pg. 252. (13) Artculo 137 de la Constitucin Espaola de 1978.

Competencia y autonoma municipal

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E n sentido contrario, cuando los Municipios acten ejercitando competencias que no les son propias, sino que perteneciendo al Estado o a las Comunidades Autnomas les han sido transferidas en rgimen de descentralizacin o delegacin, carecern de autonoma y p o d r n estar sujetas a controles administrativos (14). Por consiguiente, u n sistema de relaciones Estado-Comunidades Au tnomas, Provincia-Municipio ser ms o menos autonomista cuantq mayores competencias se atribuyan exclusivamente a los Municipios, bien en forma aislada, bien en forma agrupada (comarcas. Mancomunidades o Agrupaciones).

IV.

GARANTAS CONSTITUCIONALES DE LOS

PRINCIPIOS

DE

AUTONOMA Y

COMPETENCIA MUNICIPAL

La autonoma, pues, deja de ser, segn la concepcin expuesta, u n concepto jurdico indeterminado, p a r a convertirse, de la m a n o del principio de competencia, en algo real y preciso cuyo a t a q u e podra provocar de m o d o fulminante una respuesa de inconstitucionalidad de cualquier Ley que invadiera la competencia, otorgndola a o t r o Ente distinto, reservada p o r la Ley a favor de aqul que la tuviera. El artculo 182 de la Constitucin legitima para interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas por falta de Ley a los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas y, en su caso, las asambleas de las mismas. Nada dice de los Municipios cuyos rganos representativos deberan acudir a cualquiera de las posibilidades que dicho artculo ofrece.

V.

CONCLUSIONES FINALES

Como resumen de lo expuesto pueden recogerse las siguientes conclusiones: 1." Que la autonoma de los Municipios slo ser efectiva si a stos, aisladamente o en agrupacin, se les asignan competencias exclusivas. (14) GARCA OVIEDO-MARTNEZ USEROS, al plantearse el tema de las relaciones entre los organismos administrativos y, por tanto, los sistemas referentes a estas relaciones (centralizacin y autonoma), destacan como cuestiones fundamentales: a) Reparto de funciones entre el Estado y los organismos infraestatales. b) Designacin de los funcionarios locales. c) Tema relativo al poder de decisin. (Derecho Adminitsrativo, Tomo I, 9." ed., pg. 896, 1968.

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sin perjuicio de que puedan ser receptores de transferencias del Estado o de las Comunidades Autnomas en Rgimen de descentralizacin o delegacin. 2. Que, en consecuencia, el control de la Administracin Central o de las Comunidades Autnomas, en su caso, de carcter administrativo slo puede ser ejercido sobre aquellas materias que, perteneciendo a la competencia del Estado o la Regin, sean transferidas en rgimen de descentralizacin o delegacin al Municipio aislado o en rgimen Comarcal o mancomunado. 3." Que las agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia a las que se refiere la Constitucin, artculo 141,3, son el instrumento idneo paar conseguir que el principio de autonoma proclamada en sto sea una realidad, habida cuenta de la insuficiencia de medios de todo orden de los pequeos Municipios en Espaa. 4. Que en cumplimiento del principio de descentralizacin, sealado en el artculo 103 de la Constitucin, los Estatutos de Autonoma, al enumerar las competencias reservadas a las Comunidades Autnomas deberan pronunciarse con la clusula de que se otorgan sin perjuicio de las facultades de desarrollo normativo y ejecucin que correspondiera al Municipio, dentro de su territorio, tal como hace la Constitucin en favor de las Comunidades Autnomas, en determinadas materias, al sealar las competencias exclusivas del Estado. 5. Que todo ello debera tener su encaje dentro de la Ley Bsica del Rgimen Local, para articular debidamente las relaciones Estado, Comunidad Autnoma, Provincias y Municipio.