8426.03. Capitulo 1 La Politica Ambiental Del Ecuador...

Captulo 1 La poltica ambiental del Estado: Hacia el colapso del modelo de conservacin?
Ivn Narvez
Introduccin En 1993, con oportunidad del primer congreso ecuatoriano sobre el medio ambiente, se establece la base de la gestin ambiental que gira en torno a cinco reas estratgicas: la diversidad biolgica, las reas naturales protegidas, los bosques y la deforestacin, los recursos costeros y los sistemas ecolgicos importantes. Las caractersticas principales de dicha gestin se refieren a la continuacin de la existencia, preservacin (defensa, proteccin), conservacin (manejo) e investigacin (Ministerio de Relaciones Exteriores 1993: 9). Desde la visin jurdica, la gestin ambiental corresponde principalmente al Estado, como una derivacin de la funcin que cumple en materia de desarrollo. La gestin ambiental es entendida en la actualidad como el conjunto de actividades encaminadas a procurar la ordenacin del medio ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable (Prez 1997: 9). En este contexto se insertan el parque Yasun y el territorio huao, donde en 2007, operan las empresas multinacionales, Andes Petroleum, Repsol-YPF, Petrobras y Perenco, as como la estatal Petroecuador. Ahora bien, el rol del Estado en el control de la conservacin de la diversidad biolgica y de la gestin ambiental ejecutada por estas empresas ha sido tcnicamente evaluado por entes privados y gubernamentales, que lo consideran cuestionable e insuficiente. Nuestra lectura es que el modelo de conservacin en el Yasun est al borde del colapso.
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El punto de partida para sostener esta tesis gira en torno a la caracterizacin de la responsabilidad del Estado para garantizar la tutela del rea protegida y del territorio huao, y la determinacin de cul fue su objetivo estratgico: la conservacin de la diversidad biolgica; el desarrollo humano de los pueblos huao y quichua, y del clan Tagaeri-Taromenane a partir del reconocimiento de sus derechos territoriales y autodeterminacin; o la explotacin de recursos naturales no renovables asumida como prioridad nacional e inmersa en los objetivos de la modernizacin del Estado y diseada a la vez para responder a la lgica y racionalidad del capital extractivo. En primer lugar se analizan las normas ambientales y polticas de conservacin que aquellas establecen, en funcin de relievar la legislacin y las polticas de conservacin y gestin ambiental en reas protegidas como objetivo pblico. Luego, se evidencia cmo las contradicciones y superposiciones legales condicionan las polticas de conservacin que se aplican en el parque Yasun y el territorio huao, hasta el punto de generar conflictos que no pueden ser manejados por la institucionalidad pblica. Estos conflictos involucran a actores empresariales privados e intergubernamentales en un proceso de dimensiones polticas complejas. Con el afn de elucidar su incidencia, se las aproxima al estudio de los estndares ambientales globales y a la crisis de la conservacin en el Yasun. Esta es la parte central del estudio y concluye con una referencia jurdica a los daos ambientales en bienes de titularidad difusa (en reas de alto riesgo por la extraccin petrolera) y que pueden ser tratados a partir de la vigencia de un marco jurdico que tenga como base el sistema de responsabilidad civil extracontractual objetivo1. Desde esta perspectiva se explicitan y analizan los instrumentos de gestin, la gestin empresarial ambiental y el control de sta en el parque Yasun y el territorio huao ejecutado por los agentes pblicos. Este locus de la problemtica no excluye el escudriamiento de la intencionalidad subyacente del Estado para la consecucin del objetivo estratgico eminentemente extractivista y economicista.
1 El sistema de responsabilidad civil extracontractual objetivo rige en los Estados que se acogen al common law. En estas legislaciones el dao es el elemento de referencia del sistema resarcitorio, al contrario del sistema romanista y latinoamericano donde la culpa es la protagonista, quedando sentado un sistema unificado de reparacin con independencia de la gnesis del deber violado que la origina (Narvez lvarez 2006: 67).
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La poltica ambiental del Estado: Hacia el colapso del modelo de conservacin?
La constatacin del colapso del modelo de conservacin y gestin ambiental en el Yasun constituye la parte final de la investigacin, y la forma de cmo se expresa la crisis de dicho modelo tiene diversos fundamentos que van desde la existencia de una especie de mutualismo empresa-comunidad, la desterritorializacin de los espacios indgenas, la inequidad y exclusin social como productos del proceso hidrocarburfero, la hegemona estatal en la organizacin del espacio y la falta de una clara poltica pblica respecto a los derechos colectivos; lo que permite evidenciar la necesidad de impulsar un contrato natural.2 Se enfatiza la observacin de la gestin ambiental en el modelo extraccin-conservacin, y aquellas reciprocidades violentas que el Estado no ha podido controlar en el espacio protegido y entorno territorial del pueblo huao y del clan Tagaeri-Taromenane, generadas a partir de la implantacin del proceso petrolero, la explotacin clandestina de madera y los cambios socio-organizativos. Polticas de conservacin y gestin ambiental en el parque Yasun Eficacia de la gestin y legislacin ambiental como objetivo pblico El ordenamiento jurdico ecuatoriano parte de la Constitucin Poltica de la Repblica (o Carta fundamental) como una fuerza activa que define su estructuracin poltica. Las instituciones jurdicas devienen de ella y conforme al artculo 272, prevalece sobre cualquiera otra norma legal. El artculo 142 establece expresamente que las disposiciones de leyes orgnicas y ordinarias, decretos-leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes pblicos, debern mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrn valor si, de algn modo, estuvieren en contradiccin con ella o alteraren sus prescripciones. (Cf. Infra: Captulo 5). La Carta fundamental prescribe como deberes primordiales del Estado: defender el ambiente e impulsar el desarrollo sustentable. El art2 La nocin contrato natural se ampla en el acpite final del texto, y tiene ms relacin a un enfoque poltico que a una disposicin legal.
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culo 23.6, dispone la obligacin de garantizar a las personas El derecho a vivir en un ambiente sano, ecolgicamente equilibrado y libre de contaminacin. La Ley establecer las restricciones al ejercicio de determinados derechos y libertades, para proteger el medio ambiente. Destaca las secciones dedicadas a los derechos colectivos de los pueblos indgenas y afroecuatorianos: el Captulo V: De los derechos colectivos (artculos 83, 84 y 85) y la Seccin 2. Del medio ambiente (artculos 86 a 91). En igual forma, los artculos 229 y 233 determinan la responsabilidad especfica de los gobiernos seccionales autnomos, respecto al goce de autonoma legislativa para dictar ordenanzas o para la promocin y ejecucin de obras en medio ambiente, riego y manejo de cuencas y microcuencas hidrogrficas de su jurisdiccin, entre otras.3 En el discurso de la institucionalidad pblica se ha establecido lo que la Unin mundial para la conservacin de la naturaleza (UICN) nota que para garantizar una gestin ambiental ptima en las reas protegidas, la vigilancia y auditoria ambiental, socioeconmica e institucional son componentes esenciales a fin de facilitar informacin, evaluar los cambios registrados en ellas, hacerles un seguimiento, aportar datos y posibilitar respuestas eficaces en materia de conservacin (UICN y PNUMA 2003). En los ltimos aos, el discurso insiste en la necesidad de la evaluacin de la eficacia de la gestin de las reas protegidas y particularmente del parque Yasun, en funcin de lograr transparencia, un manejo participativo, una base ms lgica para la planificacin y asignacin de recursos para la gestin. El IV congreso mundial de parques (Caracas, 1992), recomend a la UICN que elabore un sistema de vigilancia de la eficacia de la gestin de aquellas reas. En 2000, sta present un marco tcnico y de principios para la concrecin del propsito.4
3 La Constitucin Poltica de la Repblica declara de inters pblico la preservacin del medio ambiente, la conservacin de los ecosistemas y la integridad del patrimonio gentico, la prevencin de la contaminacin ambiental, la recuperacin de los espacios ambientales degradados y el manejo sustentable de los recursos naturales; reconoce el establecimiento de un Sistema nacional de reas protegidas y prescribe la participacin de la comunidad en la toma de decisiones relativas a proyectos que puedan afectar el medio ambiente, y cuando se los vaya a ejecutar en territorios de pueblos indgenas o negros, realizar la consulta previa. En materia ambiental es evidente el cambio del paradigma jurdico, al consagrar al ambiente como un derecho colectivo y establecer el desarrollo sostenible como objetivo fundamental, lo que implica el reconocimiento de los derechos intra e intergeneracionales.
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La Ley de gestin ambiental, la Ley para la prevencin y control de la contaminacin ambiental y el Reglamento ambiental para las operaciones hidrocarburferas en el Ecuador5, prescriben que se incluyan los estudios de impacto ambiental para la aprobacin de proyectos industriales y extractivos especficos. Estos estudios constituyen parte de la planificacin ambiental, permiten visualizar los posibles impactos del proceso petrolero y contienen las medidas tcnicas aplicables de prevencin y mitigacin, incluyendo la referencia de las normas legales e instituciones pblicas involucradas en el cumplimiento o control de dichas medidas. Contienen los planes de manejo ambiental, que contienen la descripcin de las actividades que se debern implementar con el fin de evitar impactos, mitigar daos producidos o restaurar.6 La legislacin pertinente, adems contempla la obligatoriedad del cumplimiento de dichos instrumentos por medio del mecanismo contractual, que se sustenta en el principio de que el contrato es ley para las partes (pacta sunt servanda), contenido en el artculo 1561 del Cdigo Civil. La eficacia del estudio de impacto ambiental implica dos factores: la oportunidad de su realizacin y la aplicabilidad. Esta ltima se refiere a la ejecucin del plan de manejo ambiental, acompaada de un seguimiento adecuado, procedimientos tcnicos de gestin, un marco jurdico que establezca la aplicacin obligatoria del plan y contemple las sanciones en caso de incumplimiento. El Reglamento ambiental es el principal instrumentos tcnico-jurdico para el efecto. De lo expuesto se deduce que el Ecuador dispone de una normativa ambiental legal que rige para los procesos extractivos petroleros, en las reas protegidas o fuera de ellas. En consecuencia, el discurso ambiental pblico aparece como concordante con los preceptos constitucionales y convenios internacionales ambientales suscritos por el Estado.
4 Instrumento que habra aportado a superar el entorno de crisis ascendente que acosa al parque Yasun y territorio huao en relacin al modelo de conservacin, fuertemente condicionado por el proceso extractivo petrolero y sistema de gestin socio-ambiental empresarial. Decreto ejecutivo 1215, en Repblica del Ecuador (2001). Respecto a las auditorias independientes y permanentes que debe disponer el Ministerio de Energa a las empresas petroleras, tienen gran importancia las relacionadas a la contaminacin en el parque Yasun y particularmente sobre la reinyeccin de las aguas de formacin. En las evaluaciones revisadas, ni en los informes de auditorias dispuestas por la autoridad pblica constan datos al respecto, lo que refleja la inexistencia de estos impactos o el carcter reservado de la informacin.
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Polticas de conservacin y gestin ambiental en reas protegidas En la dcada de los aos setenta el Estado ya dispone de una incipiente poltica conservacionista y de gestin ambiental. Posteriormente abandona el nfasis sanitario y asume a finales de los aos ochenta la nocin del ecodesarrollo. A partir de la Conferencia de Ro de Janeiro en 1992, inicia un proceso de reformas polticas y jurdicas que llega a su mximo nivel con la reforma constitucional en 1998. El artculo 86 de la Carta fundamental prescribe que el Estado proteger el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente sano y ecolgicamente equilibrado, que garantice un desarrollo sustentable. Hacia 1993 (ao del primer congreso ecuatoriano sobre el medio ambiente) se definieron las polticas sectoriales (econmicas y sociales) que tenan impacto sobre lo social y reas protegidas: econmicas: aprovechamiento de recursos naturales (petrleo, minera, forestales, pesca, agricultura, turismo); sociales: con nfasis en las polticas para pueblos indgenas, y en las de participacin social y descentralizacin7. Sobre esta base, se ha tratado de establecer las lgicas del desarrollo en relacin con las polticas de conservacin. En todo caso, es evidente el nfasis conservacionista como un justificativo de la verticalidad del modelo econmico, tal cual se detalla a continuacin. La diversidad biolgica es asumida como un recurso estratgico del pas, para mejorar la calidad de vida de la poblacin y potenciar los beneficios sociales, culturales y econmicos asociados. En igual forma se establece que el desarrollo del sistema nacional de conservacin in situ de la biodiversidad incluir: especies, variedades nativas y recursos genticos en general, y se declara prioritaria la incorporacin de la conservacin y el manejo sustentable de la biodiversidad en la planificacin nacional, regional y local. Por otra parte se establece la obligacin de aplicar la consulta previa a toda decisin estatal que pueda ocasionar impactos sobre la diversidad
7 La base de la gestin ambiental gira en torno a cinco reas estratgicas: diversidad biolgica, reas naturales protegidas, bosques/deforestacin, recursos costeros y sistemas ecolgicos importantes, y las caractersticas principales de dicha gestin se refieren a la continuacin de la existencia, preservacin (defensa, proteccin), conservacin (manejo) e investigacin. (Ministerio de Relaciones Exteriores 1993).
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biolgica del pas, o a proyectos que afecten a los recursos naturales o a la diversidad cultural en territorios indgenas y afroecuatorianos. El consentimiento fundamentado previo es un requisito legalmente obligatorio en todos los procesos de acceso a los recursos genticos y al desarrollo de proyectos relacionados con organismos. Otro aspecto fundamental constituye el disponer de mecanismos de apoyo para el uso, la conservacin y el manejo sustentable de los bosques naturales y plantados, pero en general se define una poltica de incentivos al desarrollo de actividades productivas sustentables, y el fomento del uso sustentable de la biodiversidad con estudios y planes de manejo que permitan una gestin eficiente. La consolidacin del sistema nacional de reas protegidas8 se plantea como un requerimiento impostergable, incorporando las reas protegidas municipales, comunitarias y privadas, lo que coadyuva a la conservacin, la rehabilitacin y el desarrollo de los ecosistemas ms sensibles. Las lneas estratgicas de poltica se dirigen a la conservacin y el aprovechamiento sustentable del capital natural, la gestin de la calidad ambiental, la conservacin y recuperacin de ecosistemas frgiles y amenazados, las regiones de atencin especial.9 Esta visin ha sido asumida en trminos oficiales y se desprende de la base jurdica constitucional y legal, para una mejor comprensin, a continuacin se detallan los principios rectores establecidos por el Ecorae (Instituto para el ecodesarrollo de la Regin Amaznica Ecuatoriana). La poltica de conservacin y gestin ambiental ha ido evolucionando a la par de la normativa sobre la que se erige, por tanto, desde el discurso de la institucionalidad, el Estado ha actuado con cierto nivel de coheren8 El sistema nacional de reas naturales protegidas constituye la herramienta principal para la conservacin in situ de la biodiversidad. Consta en el artculo 86.3 de la Constitucin poltica del Estado (Registro Oficial No. 1, del 11 de agosto de 1998). Este sistema no ha sido institucionalizado, pero cuerpos legales expedidos despus de las reformas constitucionales de 1998, lo hacen constar como tal, por ejemplo el Reglamento especial de turismo en reas naturales protegidas (Registro Oficial No. 656, del 5 de septiembre del 2002. En la codificacin de la Ley forestal y de conservacin de reas naturales y vida silvestre, artculo 66 (Registro Oficial 418 del 10 de septiembre del 2004), se establece el Patrimonio de reas naturales del Estado, que no corresponde a lo que la Constitucin en su artculo 86 establece como Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas. Desde esta perspectiva, la ley debe regular el establecimiento de un sistema, conforme lo prescribe la Carta Magna. Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores (1993); Ministerio del Medio Ambiente (1997). Plan de manejo del parque nacional Yasun. Quito: mimeo.
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cia jurdico-poltica y programtica. De lo que se trata ahora es de explicar el antagonismo entre el discurso institucional ambiental descrito y la realidad concreta, caracterizada por la inconsistencia jurdica de la normativa ambiental, la crisis del modelo de conservacin en el parque Yasun, la violencia que persiste al interior del pueblo huao como consecuencia de estos procesos mayormente agravados por la centralizacin de las responsabilidades de control respecto a las actividades extractivas en las reas protegidas, por parte del Ministerio del Ambiente del Ecuador. Este hecho es muy grave porque el Ministerio no ha considerado realmente el volumen y el carcter especializado de las actividades extractivas que se ejecutan, y el esfuerzo que ellas demandan respecto a la verificacin del cumplimiento de los estudios de impacto ambiental y el plan de manejo ambiental o aplicacin de la sancin correspondiente por su inobservancia; tampoco ha logrado comprender y asumir la creciente normativa sobre medio ambiente y desarrollo sustentable que tiene que aplicar. En tales circunstancias se ha hecho imposible que la sola institucin pblica Ministerio del Ambiente pueda ejecutar eficientemente la totalidad de actividades de control y gestin ambiental en reas protegidas y territorio huao. Esta situacin se agrava por el hecho de que el Ministerio del Ambiente acta subordinado a instituciones pblicas de control operativo petrolero con mayor peso poltico, como es el caso del Ministerio de Energa y Minas. Este ltimo ejecuta de manera directa actividades de control ambiental, a travs de la Subsecretara de Proteccin Ambiental y la Direccin Nacional de Proteccin Ambiental (DINAPA), aduciendo razones de carcter sectorial. En el fondo la debilidad institucional del Ministerio del Ambiente no le permite hacer el control por s mismo y tampoco someter a su jurisdiccin poltica el carcter sectorial del Ministerio de Energa y Minas. Finalmente, el criterio de que la ley ambiental para la conservacin y gestin se torna inviable, radica en el carcter difuso y contradictorio del que adolece, conforme se ilustra en el acpite que sigue.
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Polticas de conservacin y legislacin ambiental contradictorias Las tierras que forman parte del sistema nacional de reas protegidas son patrimonio nacional y parte del dominio sobre el cual el Ministerio del Ambiente tiene el poder de decisin definitivo. Aqu existe un problema fundamental para las comunidades indgenas interesadas en mantener la posesin de sus territorios ancestrales y fortalecer su autonoma y libertad de autodeterminacin. Por ejemplo, las leyes vigentes no expresan completamente la realidad pluricultural del Ecuador, ni tampoco asumen en forma integral los significativos avances del derecho internacional sobre los derechos humanos y el derecho ambiental, mayormente visibles a lo largo de las dos ltimas dcadas incluyendo la declaracin final de la Cumbre de Ro de 1992, el Convenio sobre diversidad biolgica y el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Desde esta perspectiva, no es social, poltica o legalmente aceptable la creacin de reas protegidas sin la activa participacin de las comunidades locales; la legislacin ambiental ecuatoriana debera reflejar esta realidad (Metz 2006: 47). Los pueblos indgenas sostienen que su propio gobierno en funcin de la defensa de su territorio, es la opcin ms efectiva para garantizar la conservacin, considerando la incapacidad del Ministerio del Ambiente para poner un alto al proceso extractivista. Ciertamente, los procesos no esclarecidos para la determinacin del inters pblico e inadecuadas formas de participacin local en tales procesos; las decisiones sobre si se debera explotar los recursos naturales y cmo hacerlo, normalmente encuentran justificacin en el inters nacional, lo cual a su vez, por lo general, es interpretado como el inters de la mayora o el bien comn. El resultado de esto es que los derechos e intereses de los pueblos indgenas, a menudo son subordinados al inters de la mayora, generando conflictos, muchas veces violentos, o en el peor de los casos la extincin del recurso comn. Cuando el recurso comn se convierte en recurso de libre acceso para la totalidad de la humanidad, se desata la tragedia que advierte Garrett Hardin (en Bontems y Rotillon 2000: 18). El desenlace fctico de la tra41
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gedia de los comunes10 es la extincin del recurso natural sobre-explotado y sobre cuya conservacin no se ha trabajado, no se ha invertido dinero ni esfuerzo, por cuanto cada individuo no considera ms que sus costos y beneficios privados, bajo la hiptesis de que sus propias acciones no tienen una influencia significativa en los recursos globales. En la estructura poltica ecuatoriana faltan capacidades e incentivos para generar oportunidades de participacin ciudadana en el desarrollo de la legislacin ambiental y la definicin del inters pblico. Precisamente, la deficiencia legal del sistema de reas protegidas se debe en gran parte a estos factores que minimizan los aportes locales. El Estado tiene la autoridad para establecer reas protegidas en nombre del inters pblico, sin embargo, las actividades estatales en este aspecto no son consecuentes con las normas internacionales de derechos humanos, y que exigen un proceso claro y participativo que tome en cuenta la debida consideracin de varios factores. Entre ellos, si la actividad propuesta alcanzar los objetivos especificados y cul ser su impacto, y cmo afecta los derechos de los pueblos indgenas y otras comunidades locales (Metz 2006: 47). As por ejemplo, el artculo 66 de la Ley forestal identifica un rea protegida por su valor protector, cientfico, escnico, educacional, turstico y recreacional, por su flora y fauna, o porque constituyen ecosistemas que contribuyen a mantener el equilibrio del medio ambiente. Pero no existe un artculo que regule el proceso por el cual dichos valores sern identificados a nivel nacional, ni los estndares, inclusive aquellos que comportan un impacto a las comunidades indgenas o locales, para guiar la determinacin del inters pblico de una forma no excluyente. En noviembre de 2006, el Ministerio del Ambiente ha recibido de Ecolex, el proyecto de Reglamento a la Ley de gestin ambiental sobre la participacin ciudadana y consulta previa, y en dicho instrumento legal se norma esta actividad. Sin embargo, en la prctica las autoridades del
10 Un ganadero obtiene un beneficio directo de la cra de sus propios animales, que pastan en un campo comn, pero que tambin debe pagar un costo en razn de la escasez de la hierba, costo que crece con la cantidad de sus animales. Sin embargo, como comparte sus costos con los otros ganaderos mientras que el rdito solo proviene de su ganado, tiene inters en aumentar su rebao y apacentar cada vez ms animales. Como cada ganadero tiene el mismo inters, esta estrategia lleva a una creciente escasez de la hierba, es decir, a la desaparicin del recurso comn.
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Ministerio del Ambiente y los abogados ambientalistas concuerdan en que existen pocas oportunidades reales para la participacin local en el desarrollo de leyes ambientales, al igual que en la identificacin del inters pblico en temas ambientales. En este sentido para Metz (2006: 48), mientras la participacin poltica de las comunidades indgenas sea subrepresentada, los espacios alternativos para los aportes locales y la toma de decisiones son an ms importantes para la identificacin de un inters pblico que sea realmente de carcter nacional. Las contradicciones de la ley propician su inobservancia y la tornan ineficaz. Por ejemplo, el artculo 6 de la Ley de gestin ambiental, que faculta la explotacin petrolera en reas protegidas, establece:
El aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables en funcin de los intereses nacionales dentro del patrimonio de reas naturales protegidas del Estado y en ecosistemas frgiles, tendrn lugar por excepcin previo un estudio de factibilidad econmica y de evaluacin de impactos ambientales. (Repblica del Ecuador, 2006 c)
No obstante, los artculos 3.3 y 23.6 de la Constitucin, taxativamente lo prohben, al igual que los artculos 68 y 75 de la Ley forestal y de conservacin de reas naturales y vida silvestre. No existe garanta de que el estatus de rea protegida bajo la jurisdiccin del Ministerio del Ambiente evite futuras operaciones extractivas en su interior. Y en el caso del parque Yasun con mayor razn, toda vez que el Estado ecuatoriano busca desarrollar los campos Ishpingo, Tiputini y Tambococha (ITT) que registran 1.200 millones de barriles de reservas posibles de petrleo pesado. Esto implica que, por la magnitud del proyecto11, la opinin pblica nacional e internacional debe estar alerta para hacer prevalecer el principio precautorio establecido en la Cumbre de Ro de 1992 y en el artculo 91 de la Constitucin, adems del fundamento poltico de la conservacin y tico inclusive, desde la perspectiva de la sustentabilidad.
11 El proyecto ITT comprende tres componentes interrelacionados: extraccin de petrleo para la exportacin, refinacin de petrleo para satisfacer la demanda regional de productos limpios, y generacin termoelctrica a partir de la utilizacin del residuo de la refinacin (coque).
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Por otro lado, entre el Ministerio del Ambiente y el Ministerio de Energa y Minas existe superposicin de funciones y competencias en materia de aprobacin del estudio de impacto ambiental, control de gestin ambiental y extensin de licencia ambiental. Debido a su importancia poltica, el Ministerio de Energa y Minas tiene mayor jerarqua y subordina las decisiones del Ministerio del Ambiente en esa materia, ello da pbulo a que el Ministerio de Energa y Minas apruebe un proyecto extractivo por sobre lo que haya decidido el Ministerio del Ambiente, aunque de ste depende en ltima instancia la aprobacin de la licencia ambiental para cualquier proyecto en reas protegidas. Ms an, el Ministerio de Energa y Minas es el rgano rector de la poltica petrolera y prioriza sus objetivos institucionales como el de impulsar la explotacin hidrocarburfera. En tales condiciones es un organismo operativo y a la vez de control de la gestin ambiental empresarial estatal y privada, lo que no le deja un margen adecuado de autonoma que garantice transparencia y eficacia en sus actividades de control y decisiones sancionadoras. El problema fundamental de las contradicciones radica en que legalmente el estudio de impacto ambiental es el instrumento tcnico que sirve de base a la autoridad pblica para decidir la viabilidad o inviabilidad de un proyecto extractivo. En este sentido, si los resultados del estudio de impacto ambiental son adversos al proyecto, no debera haber autorizacin para la ejecucin del mismo, pero resulta que la autoridad pblica siempre autoriza los proyectos extractivos en la regin amaznica ecuatoriana, ignorando la alta sensibilidad cultural y vulnerabilidad ecolgica que la caracterizan. Porque como se ha expresado, para el Estado es de prioridad estratgica la explotacin petrolera a partir de los requerimientos econmicos para la conformacin del presupuesto general del Estado. Precisamente en esta fase se concentra la dimensin tcnica del estudio de impacto ambiental, y ah corresponde resolver si la categora tcnica tiene incidencia relevante en la toma de la decisin poltica respecto a la aprobacin de un proyecto extractivo por parte de la autoridad pblica. Y sucede que la decisin es poltica y est tomada a priori por los estamentos de mxima jerarqua poltica del Estado. Por lo tanto, si no se considera la variable tcnica del estudio de impacto ambiental, este instrumento no tiene ninguna validez y es ineficaz. En consecuencia, la ges44
tin ambiental nace disminuida (capitis diminutio) y de aqu se deducen la debilidad legal y los lmites del modelo de conservacin y gestin impuesto. Desde esta perspectiva el estudio de impacto ambiental se vuelve una formalidad irrelevante para la aprobacin de los proyectos y la consecucin de las licencias ambientales. No se explica de otro modo cmo es que se fue ampliando la frontera extractiva en el parque Yasun y el territorio huao, hasta llegar al nivel actual de impactos negativos irreversibles que configuran delitos, como el de lesa humanidad, en el caso de la muerte violenta de grupos de personas de los Tagaeri y Taromenane a partir del incremento de las actividades de extraccin petrolera y maderera en su hbitat.
Normas y estndares ambientales globales que coadyuvan a la crisis del parque Yasun y el territorio huao Las observaciones anteriores tienen relacin al tema de los modelos estandarizados de gestin ambiental: la adaptacin indiscriminada de una metodologa exgena a condiciones diferentes de los medios en los que se aplica la metodologa original, genera problemas en la ejecucin de la gestin ambiental. sta es inviable debido a la falta de instrumentos de control y porque la lgica y la racionalidad del diseo de dicha gestin no incorporan otros modelos de gestin basados en categoras culturales diferentes, o no respetan los que existen. Esto acontece en el parque Yasun y el territorio huao y es an ms grave, cuando el modelo extractivista de explotacin petrolera implementado por el Estado est condicionado por variables de gestin eminentemente economicistas, polticamente excluyentes, socialmente inequitativas y ticamente cuestionables, es decir insustentables. Para Messner (2003), a usanza de lo que pasa con la economa globalizada, tambin sucede con el diseo de una arquitectura de gobernanza global de la ecologa mundial, y este es el punto de partida para determinar qu actores son responsables de la poltica reguladora ambiental a escala global y qu patrones de gobernanza ambiental rigen, subordinados a la gobernanza global de la economa mundial. Es palpable que los pro45
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tagonistas centrales y pilares decisivos son los Estados nacionales junto con sus organismos y regmenes internacionales (Fondo Monetario Internacional, Organizacin Mundial del Comercio, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OIT, nuevas instituciones como organizaciones ambientales de mbito mundial, etc.). El eje es el paradigma de un orden econmico mundial de cobertura intergubernamental y multilateral. Ahora bien, si la arquitectura de gobernanza global de la economa mundial, va ms all del mercado y de la intergubernamentalidad y toca los campos de accin regionales y locales, tambin la arquitectura de la gobernanza global ambiental acta sobre la intergubernamentalidad y llega a los campos de accin regionales y locales, actuando como instrumento funcional a la globalizacin. La implantacin de sistemas de gestin y control ambiental a travs de normas globales y sistemas de estndares globales, viabilizan la poltica empresarial transnacional y estatal extractivista, y al margen del marketing que les favorece, les significa involucrarse en el juego de la competitividad sistmica (econmico-poltica). Para la poltica transnacional, tiene mucha importancia el mejoramiento de las relaciones interactivas entre las empresas y su entorno social e institucional regional y local, logrados en base a los difusos marcos regulatorios ambientales estatales y los sistemas estandarizados de gestin. No pasa inadvertido que los actores extractivistas hegemnicos, armados con una informacin adecuada, se sirven de todas las redes y utilizan todos los territorios. Prefieren el espacio reticular (ms importante), pero su influencia alcanza tambin los espacios banales (comunes) ms escondidos. He ah por qu los territorios nacionales se transforman en un espacio nacional de la economa internacional y los sistemas de ingeniera ms modernos, creados en cada pas, son mejor utilizados por firmas transnacionales que por la propia sociedad nacional. En tales condiciones, la nocin de territorialidad es puesta en jaque y no falta quien hable de desterritorializacin (atribuyndole algunos significados extremos, como el de supresin del espacio por el tiempo o el del surgimiento de lo que llaman no-lugar12 (Virilio y Aug, citados en Santos 2000: 206). El no12 El trmino no lugar se lo asume como el espacio que ha perdido valor cuando el sujeto (pueblo) ha perdido el control y el poder sobre dicho espacio, y que por tal razn se ha convertido
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lugar caracteriza actualmente al parque Yasun y el territorio huao, que precisamente por haber llegado a esta condicin, padecen el proceso de desterritorializacin y las consecuencias socioculturales que de ello se derivan, adems de la muerte violenta de los Tagaeri y Taromenane. El Plan ambiental ecuatoriano (en Kenber 1999) comprende cuatro objetivos: formular e implantar un conjunto coherente de polticas ambientales sectoriales, a travs de las cuales se impulse el ordenamiento de las actividades, para lograr, en cada caso, el tratamiento simultneo de lo social, lo econmico y lo ambiental, y con ello el desarrollo sostenido del pas; realizar diagnsticos de la situacin ambiental, identificacin de los principales problemas y causas, y propuesta de polticas y estrategias sectoriales para diversos campos estratgicos de la gestin ambiental; formular y promover la ejecucin de un conjunto de proyectos estratgicos que permitan la real y efectiva aplicacin de las polticas bsicamente ambientales; formular y promover la implantacin de un conjunto mnimo de programas ambientales bsicos, que permitan la aplicacin de las polticas y estrategias sectoriales. Este plan establece la necesidad de implantar un proceso permanente de planificacin para la gestin ambiental. Es apropiado como punto de partida o antecedente para un verdadero proceso de planificacin, en base a la doctrina y normas jurdicas ecuatorianas. A efecto de ampliar este criterio, cabe recurrir a la reflexin de Braes. A propsito de la planeacin y el ordenamiento ecolgicos, refirindose a la legislacin ambiental mexicana, Braes afirma:
[...] no establece propiamente un sistema de planeacin ecolgica, a travs del cual se formularan planes, programas y proyectos ambientales, lo que por cierto habra sido inconducente. El propsito de esos preceptos, consiste ms bien en incorporar jurdicamente la dimensin ambiental a la planeacin del desarrollo y reiterar el carcter participativo de dicha planeacin en lo que hace a sus aspectos ecolgicos. (Braes, citado en Prez 1997: 21)
en un factor de produccin extraccin- de bienes y servicios, totalmente distinto al significado que esos sujetos le dieron. El espacio se desterritorializa cuando pierde la dimensin poltica asignada por los pueblos que lo habitan (Ver supra, el acpite sobre el contrato natural).
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Ello permite reiterar que resulta improcedente una planificacin ambiental o ecolgica, con planes y programas ambientales separados de la planificacin de las actividades productivas mismas que constituyen el desarrollo sustentable. En este sentido, el error ms comn de la planificacin ambiental es la sectorizacin, porque frente al carcter global del manejo ambiental se da la separacin de la gestin ambiental de la gestin econmica. Los efectos que Braes visualiza de tales enfoques, consisten en que las competencias ambientales o ecolgicas se terminan ejerciendo en el vaco. Este hecho constituye un lmite de la gestin ambiental, y en el sector petrolero se expresa en forma radical. La gestin ambiental (planificacin) para el sector hidrocarburfero tiene que ser correspondiente a la importancia econmica del recurso energtico; y la importancia poltica ha de reflejarse en la dotacin de instrumentos tcnicos, jurdicos, econmicos y sociales viables para la gestin ambiental en el parque Yasun y el territorio huao. Pues, las contradicciones explcitas que provoca el Estado han generado una colisin de coaliciones, es decir, una confrontacin expresa y permanente, no slo entre los diversos actores hegemnicos (empresas y Estado) y subalternos (pueblos quichua y huao), sino tambin al interior de estos ltimos. La gestin ambiental en el rea protegida est marcada por un sesgo excluyente que no coadyuva a un ordenamiento territorial sustentable, tampoco a la gobernanza ambiental. Ms an, otros lmites de la gestin ambiental se expresan en las falencias contenidas en los propios contratos petroleros13 cuya matriz economicista distorsiona las polticas de gestin
13 Kimerling (2006: 115-116) sostiene que en vista a la ausencia de procedimientos para la evaluacin y aprobacin gubernamentales, las provisiones contenidas en el Contrato podran operar como una forma legalizada, aunque no explcita, de autorregulacin, trasladando efectivamente la autoridad que debe ejercer el Estado, en la seleccin de un conjunto de normas, a la compaa, cuya conducta tiene que ser controlada. La Occidental y otras compaas que trabajan en el Ecuador han promocionado en forma agresiva, las normas y pautas de la industria bajo la rbrica general de normas internacionales y la mejor prctica. Como resultado se suele confundir la opinin del sector petrolero privado con las normas jurdicas del Estado y, para los ecuatorianos que no entienden de donde provienen las normas ni como evolucionan, las normas de la industria estn adquiriendo un manto de autoridad jurdica estatal y legitimidad que ofrece garantas engaosas en cuanto a la proteccin del ambiente. La confusin sobre las fuentes de normas internacionales se complica debido a la ignorancia reinante en cuanto a su contenido. Muchos ecuatorianos creen que existe un cuerpo creble, aunque enigmtico, de normas internacionales concretas y que estas pueden proteger de manera eficaz el ambiente. La Occidental y
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ambiental empresarial, relegndolas a una dimensin irrelevante y el propio Estado se encarga de invisibilizar el incumplimiento de la gestin, en funcin de sus objetivos crematsticos establecidos como prioridad nacional. En todo caso, se podra asumir que la estrategia estatal diseada para la gestin de la conservacin en el parque Yasun responde a los requerimientos tcnicos determinados en la ley. Pero al margen de su sola formulacin, en la prctica, la falta de decisin poltica para exigir su concrecin erosiona la viabilidad misma de la estrategia y debilita an ms la institucionalidad pblica, responsable del control de la implementacin de la gestin. Por esta va no se evita el colapso del modelo de conservacin y gestin ambiental. Los sistemas de estndares globales para la gestin ambiental no reflejan la eficiencia que se supone garantizan a nivel del bosque hmedo tropical, ms que por deficiencias estructurales de aquellos, por la incapacidad de ponerlos en funcionamiento conforme a la compatibilidad que demanda la tecnologa de punta que dispone la industria petrolera, pero no las empresas que operan en la Regin Amaznica Ecuatoriana. En este sentido, los entes pblicos competentes no controlan que realmente se asuma la tecnologa de punta ofrecida por las empresas y tampoco que se apliquen en forma eficaz los sistemas de gestin ambiental estandarizados. En concreto, la gestin misma y los controles de gestin ambiental no son prioridad del Estado y son slo parcialmente de los organismos seccionales ubicados en el rea petrolera. En tales circunstancias se agrava la condicin ecolgicamente crtica a la que han hecho descender al parque Yasun. Lo expuesto se sustenta en la ausencia de instrumentos de evaluacin ciudadana que verifiquen la eficiencia del control de la gestin ambiental
otras compaas petroleras internacionales parecen, a menudo, cultivar ese mito y explotar la ignorancia en cuanto a las normas internacionales, para asegurar a los funcionarios gubernamentales, las comunidades y otras partes interesadas la calidad y control que caracterizan sus operaciones. En el fundamento jurdico sostiene que la creciente confusin entre las normas de la industria privada y las normas jurdicas pblicas y la legitimacin arbitraria de las normas de la industria y la obscura autorregulacin que se est fomentando- es bastante problemtica, pese al discurso empresarial sobre la responsabilidad ambiental y social. Las normas y criterios de la industria son impulsados por necesidades e interes particulares de las compaas petroleras y no por los intereses del pblico.
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en el parque Yasun. Por ejemplo, la ciudadana no tiene acceso a los planes anuales de gestin ambiental empresarial; no se registran sanciones por incumplimiento de los planes de manejo ambiental o normas legales; las locaciones petroleras son reas restringidas inaccesibles a la ciudadana que no puede realizar veeduras ni someter al escrutinio pblico la gestin ambiental empresarial; en las licencias ambientales se ha minimizado el contenido tcnico-jurdico y tico y se las extiende fcilmente en funcin de objetivos mercantilistas. Al fin y al cabo, los estudios de impacto ambiental, los planes de manejo ambiental y las auditorias han sido convertidos en instrumentos tcnicos estriles, despojados de valor social. Un proyecto ambiental que privilegie la visin estatal implica considerar tres ejes que pueden ser abordados en forma integrada, transversal y sistemtica: la recuperacin de la capacidad de accin del Estado; la organizacin institucional ambiental en sentido transversal para integrar las consideraciones ambientales a todas las reas sectoriales de la administracin pblica; y la integracin de la sustentabilidad y la dimensin ambiental a la lgica de las decisiones econmicas extractivas. Esto implica recomponer el papel de tutela y planificacin de las polticas pblicas en materia de sustentabilidad, y la capacidad de fiscalizacin y control del Estado respecto a las reglas de juego en materia ambiental y desarrollo sustentable en la Regin Amaznica Ecuatoriana y el parque Yasun.14 Lo mismo sucede con otras estrategias de conservacin para el parque Yasun. Vogel argumenta que hay algunos temas sobresalientes cuando se habla de la economa de la biodiversidad y su aplicacin a reas protegidas:
14 Una buena gobernanza ambiental implica transformaciones de carcter sustantivo, y esos cambios incluyen la consolidacin de la gobernabilidad en un marco de reconstruccin institucional, relacionada con la reconstitucin de la legitimidad y la calidad de la arquitectura institucional democrtica, luego de la crisis profunda en la cual todo el sistema poltico fue puesto en cuestin y que concluy con el derrocamiento de tres Presidentes de la Repblica entre 1997 y el 2004. En este sentido, la normativa ambiental est planteando un rediseo de la institucionalidad ambiental, pero todava es necesario avanzar hacia una re-significacin de la relacin pas, provincias, municipios, jurisdicciones territoriales indgenas (autonomas) y de la coordinacin en la gestin ambiental intra e interjurisdiccional.
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En el caso de Yasun se puede aseverar que su valor econmico es inconmensurable. Inesperadamente, eso no significa que no puedan cobrar cuotas por los usos sostenibles de sta zona. Este planteamiento pudiera parecer contradictorio, pero ante la reflexin, tiene sentido. Actualmente existen muchos espacios vacos en nuestro conocimiento cientfico sobre las relaciones ecolgicas entre las especies y as, no se sabe cuntas se extinguirn si se abre la reserva Yasun para la explotacin de crudo y la fragmentacin subsecuente. Sin embargo, se cuenta con un buen entendimiento sobre los valores sustentables mltiples que son generados por los bosques tropicales. (Vogel 2005 )
Desafortunadamente, dichos valores generados no son cobrados y, an peor, son aprovechados en el extranjero. El reto del Estado debe ser la internalizacin de las externalidades, o sea, cobrar por servicios ambientales tales como los efectos metereolgicos, paisajes para el ecoturismo, el acceso a material gentico, as como el puro valor de existencia. Dicha estrategia podra crear intereses econmicos en el desarrollo sostenible que luchara en la arena poltica donde otros hacen campaa para una explotacin repentina de los recursos y una colonizacin desordenada (Vogel 2005). La reparacin por daos ambientales en bienes de titularidad difusatiene relacin a la estructura jurdica de la responsabilidad civil aplicada a la materia ambiental. Toda vez que la regulacin ambiental especfica no ha sido suficiente para contrarrestar los conflictos surgidos a partir del desarrollo de actividades energtico-extractivas, las normas atinentes a la materia no satisfacen los requerimientos reales de este tipo de daos (Narvez lvarez 2006). Efectivamente, en mltiples ocasiones ha resultado casi imposible probar la existencia del nexo causal entre el agente daoso, el hecho daoso y el perjudicado por el dao. Este dao afecta a bienes de titularidad diferenciada, es frecuente y ha presionado a los involucrados a reclamar la aplicacin de criterios forneos a fin de cubrir la insuficiencia del marco jurdico nacional, como es el reconocimiento del criterio de la probabilidad en materia ambiental15, en funcin de aban15 El criterio de probabilidad hace alusin a las consecuencias inmediatas segn el curso natural y ordinario de las cosas con una probabilidad razonable de que sucedan. El criterio de necesi-
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donar la vieja doctrina del criterio de necesidad, o el uso de las presunciones de causalidad que conduzcan a un resarcimiento adecuado de este tipo de daos, puntualizando en la restriccin del rgimen de exenciones de la responsabilidad jurdica civil vigente, dotndolo de un nuevo alcance. La actividad petrolera es una actividad extractiva denominada de riesgo, y genera una obligada convivencia entre empresas transnacionales y comunidades. Las empresas presionan para remitirse a sus leyes naturales frente a incidentes socio-jurdicos, y ello ha provocado la necesidad de introducir en la legislacin nacional instituciones desarrolladas en legislaciones extranjeras; y ms que por la propia conveniencia en el tratamiento de la problemtica jurdica, es por la urgencia de cubrir vacos legales que estancan la administracin de justicia y la pronta reparacin de los daos. Narvez lvarez constata que el sistema de responsabilidad objetiva es el fundamento del derecho de daos en el common law16 y que se ha ido extendiendo a partir de la incursin en las denominadas actividades de riesgo y de la radicacin de empresas denominadas transnacionales en territorios que mantienen el sistema jurdico romanista, y que frente a problemas jurdicos que se desataban en el curso de sus operaciones, amparadas adems en los principios del derecho internacional privado, exigan la aplicacin de la normativa de su pas de origen (Narvez lvarez 2006: 66). Toda esta calamidad fctica ha hecho conveniente la revisin de la estructura del deber resarcitorio por daos ambientales, y la adopcin y utilizacin del sistema de responsabilidad civil extracontractual objetivo, propio del common law. Cabe connotar que en la Ley de gestin ambiental vigente, para el caso de las actividades que generan riesgo, es precisamente la idea del riesgo la que redunda tanto en la prevencin como en el resarcimiento de esta clase de daos y es evidente una tendencia a implementar el sistema antes mencionado para la imposicin del deber resarcitorio.
dad en cambio atiende a las consecuencias inmediatas como un sobrevenir ineludible y forzoso (Cf. Cafferata 2002: 32). 16 Common law: sistema jurdico que rige en pases como Inglaterra, Estados Unidos, etc., generalmente conocido como sistema anglosajn.
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El sistema de responsabilidad civil extracontractual objetivo rige en los Estados que se acogen al common law. En estas legislaciones, el dao es el elemento de referencia del sistema resarcitorio, al contrario del sistema romanista y latinoamericano donde la culpa es la protagonista, quedando sentado un sistema unificado de reparacin con independencia de la gnesis del deber violado que la origina (Narvez lvarez 2006: 67), quien fundamenta que el deber resarcitorio es una figura independiente a la de la culpabilidad, y para que proceda la indemnizacin a causa del dao producido por la incursin en actividades de riesgo, no se requiere la existencia de un delito, ni siquiera la ejecucin de un acto civilmente ilcito, pues lo nico que debe probarse es que el dao existe, as como la relacin de causa a efecto, y que no hayan causales de defensa. A tal punto llega la independencia entre el elemento subjetivo y el elemento objetivo del dao, que el sistema anglosajn no acepta el caso fortuito y la fuerza mayor como eximente del deber de reparacin, nicamente lo considera para determinar la responsabilidad penal cuando el sindicado responsable ha obrado ilcitamente (Narvez lvarez 2006: 67). La recomposicin colectiva, junto a la reparacin patrimonial (daos y perjuicios) forman una reparacin integral a un bien ilegtimamente afectado y un derecho violentado sin justificacin. Ahora bien, la recomposicin y la reparacin colectiva nicamente existen cuando se dan dos presupuestos: que el dao hubiere recado sobre bienes de titularidad diferenciada; y que la colectividad afectada tenga un reconocimiento como tal de su existencia frente a las autoridades estatales.17 Esto en consideracin a que los intereses tradicionales estn dejando paso a nuevos intereses mayoritarios, auspiciados por el desarrollo tcnico de los ltimos tiempos. Coincidiendo con Narvez lvarez, los daos ecolgicos poseen caractersticas propias tan acusadas, y sobre todo tan especiales, que obligan a realizar una labor de adaptacin de las normas generales a los especficos casos de daos al medio ambiente. En este punto se hace necesario entender que la estructura de la responsabilidad subjetiva como principio rector de la responsabilidad en general es lo ms acertado en sociedades
17 Sobre este particular, se considera que es una limitacin al ejercicio del derecho de accin por un lado, y al derecho de exigir el cumplimiento del deber reparatorio por otro, en tanto muchos de los casos de daos ambientales suceden sobre bienes de titularidad diferenciada, pero las colectividades afectadas solo estn unidas por la coyuntura.
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donde existe propensin al abuso del derecho como es el caso ecuatoriano. Sin embargo, por condiciones mundiales y globalizadoras como son la insercin de las empresas transnacionales en el proceso productivoextractivo de las naciones proveedoras de materia prima (petrleo, madera o minerales), y el desarrollo de actividades de riesgo con las conocidas consecuencias ambientales que generan esa estructura resulta obsoleta porque el abuso del derecho se hace ms factible. Peor an, se lo usa contra los sectores sociales ms vulnerables que son los realmente afectados por los daos. Ante tales circunstancias es que el derecho, como elemento organizador y dinmico de la sociedad, debe reacondicionarse para lograr una situacin de equilibrio en el manejo de los conflictos. El que sean daos difusos, incluso futuros o diferidos, la dificultad de determinacin del sujeto agente, y consiguientemente la problemtica que aparece en relacin al nexo causal, etc. torna la responsabilidad subjetiva en inaplicable, o ms bien la torna injusta, mientras la responsabilidad objetiva permite la defensa de los intereses de las vctimas de los daos. Desde esta perspectiva, las comunidades que se encuentran en el rea de influencia del proceso petrolero en el parque Yasun y el territorio huao, tambin podran accionar derechos de titularidad diferenciada en forma gil, y la justicia estara en capacidad de sentenciar sin demoras, aportando a la consolidacin de la gobernanza ambiental y la gobernabilidad democrtica. De lo expuesto se deduce que en el Ecuador apremia la adopcin del sistema de responsabilidad extracontractual objetivo (common law), y ello implica reformas a la legislacin nacional que trastoquen la base de la tradicin jurdica romanista (sistema de responsabilidad civil extracontractual subjetivo18) en funcin de adoptar los instrumentos del common law, conforme avanza el proceso de modernizacin legal y que en gran parte ya es un hecho en materia laboral y penal a partir de la reforma constitu18 La responsabilidad civil extracontractual subjetiva rige para efectos indemnizatorios en la legislacin ecuatoriana, se erige sobre el deber de la reposicin o reparacin frente a la existencia de la negligencia o culpa, y la carga de la prueba; esto es, que la vctima del dao es quien debe probar que ha existido un nexo causal entre el dao ambiental, la actividad daosa y el agente contaminador; y adems ha de probar que ha existido negligencia o culpa por parte del agente contaminador lo cual es un problema mximo para lograr el efecto reparatorio integral, que se compone de resarcimiento econmico y recomposicin ambiental.
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cional de 1998. Esta decisin trascendental coadyuvara sobremanera a la superacin de la crisis de gobernanza ambiental en el parque Yasun y la Regin Amaznica Ecuatoriana en general, en la medida en que los derechos colectivos de reparacin por daos ambientales pueden hacerse efectivos, oportuna y eficazmente. Adems, la interaccin entre las comunidades y las empresas se elevara al rango de categora jurdico-poltica, donde la dimensin clientelar y asistencialista se desvaloriza debido a la institucionalizacin de los conflictos.
El colapso del modelo de conservacin y gestin ambiental y social en el Yasun Mutualismo empresa-comunidad o relacionamiento comunitario Un factor que incrementa la crisis de gobernanza ambiental en el parque Yasun y que afecta la relacin empresas-comunidades indgenas es la insuficiencia de servicios pblicos y que es evidente en gran parte de la regin amaznica. Los conflictos ambientales en el norte de la regin amaznica, se desarrollan en un contexto de pobreza endmica y falta de integracin al mbito nacional. (Cf. Cuadro 1).
Cuadro 1 Indicadores sociales regionales Indicadores / porcentajes Pobreza Indigencia Hacinamiento Nios/as (8-17 aos) que trabajan y no estudian Sierra 54.5 15.0 30.6 14.0 Costa 53.7 13.1 37.6 9.6 Amazona 79.2 54.0 40.3 16.7
Elaboracin: Ivn Narvez. Fuente: Instituto Nacional de Estadsticas del Ecuador (INEC).
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Histricamente, la colonizacin de esta regin perifrica sirvi de sustituto a las reformas agrarias de los aos sesenta y setenta. Cuando Texaco sali del Ecuador, en 1992, todos los indicadores socioeconmicos de desarrollo de la provincia de Sucumbos quedaban por debajo de los promedios nacionales. La esperanza de vida era un ao menor al promedio nacional (63 contra 64). El personal de salud apenas representaba 11,3 por cada 10.000 habitantes contra cerca de 30 en el nivel nacional. La tasa de mortalidad infantil alcanzaba el 62,6 contra el 53,2 en el nivel nacional. El analfabetismo funcional superaba el 30% (25% para el pas). Menos del 9% de las viviendas tenan acceso a una red de alcantarillado (39,5% para el pas). Menos del 40% tenan acceso al servicio elctrico (77,7% para el pas). Apenas el 5,5% de los hogares disponan de agua entubada (38,2% para el pas). (Fontaine 2006 c: 52)
Segn el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las crisis polticas y econmicas recientes combinadas con los desastres naturales y choques externos han tenido un fuerte impacto sobre la poblacin ms vulnerable.
El porcentaje de la poblacin en situacin de pobreza aument del 34% en 1995 a 56% en 1999. La incidencia de la pobreza es ms fuerte en las zonas rurales (77%) y en las poblaciones indgenas (78%) y afro-ecuatorianas (ms del 70%) [...] Los pueblos indgenas, las comunidades afroecuatorianas y las mujeres son los ms afectados por la falta de oportunidades. Slo el 53% de la poblacin indgena accede a la educacin primaria, 15% a la secundaria y menos del 1% a la superior. El 13.8% de mujeres mayores de 15 aos son analfabetas frene a un 9.5% de hombres y el 9.9% de nias no se matriculan en secundaria por el trabajo domstico. En el rea urbana el 82.1% de las mujeres no acceden a la formacin universitaria frente al 76.8% de los hombres. En el rea rural, esta proporcin es del 96.7% de mujeres frente al 95.3% de hombres. (BID 2004: 21)
Frente a las demandas resultantes de esta situacin, las empresas petroleras se han involucrado en el suministro de bienes y servicios comunitarios que son de competencia gubernamental.
Estas estrategias se consideran como un disparador de nuevos paradigmas, como alicientes para la bsqueda de nuevos modelos de explotacin 56
petrolera y de contribucin al desarrollo sustentable del pas y del rea donde operan las empresas. La bsqueda de nuevos estndares de desempeo y mayores oportunidades para dar respuesta a los desafos de la responsabilidad social, hacen necesario formular procedimientos de gestin para las relaciones comunitarias. (Petrobras 2005)
Conforme se ha expresado, con la anuencia del Estado las empresas adoptan lo que mejor convenga a los objetivos empresariales, no siempre compatibles con los objetivos (humanos) de la comunidad. Las relaciones comunitarias son las actividades que realizan las empresas para compatibilizar el desarrollo sustentable de sus negocios con los intereses de las poblaciones del rea de influencia de las operaciones, dentro de un marco de responsabilidad social (Petrobras 2005). Pero a la vez son el instrumento de control poltico por excelencia y el que mejor se adecua para la manipulacin organizacional, cooptacin, soborno y negociaciones asimtricas que degeneran en arcaicas formas de sometimiento. Este es un dispositivo de manejo de conflicto que coadyuva a la crisis de gobernabilidad regional y gobernanza ambiental en el parque Yasun y el territorio huao. Ya en la dcada de los aos ochenta, el Plan de relacionamiento comunitario de Maxus, diseado para el pueblo huao en el bloque 16, era eminentemente asistencialista (Narvez, 1996: 62). Tena como antecedente y soporte ideolgico poltico una percepcin del desarrollo social indgena correspondiente al de la ideologa estatal y nacional dominante, cuyo objetivo era impulsar el cambio socio-econmico cultural para la total incorporacin del sector indgena a la modernidad dotndole de infraestructura de salud, educativa, etc., frente a la situacin de atraso, postracin e ignorancia en el que viva. La instrumentalizacin y manipulacin del plan se vio reflejada en la eficiencia paternalista que cubra de halagos al pueblo huao. Pero la intencin subyacente de Maxus era lograr una imagen empresarial (imagen-objetivo) que se basaba en demostrar que sus operaciones se llevaban a cabo bajo condiciones y circunstancias especiales como: extraccin de petrleo en el bosque hmedo tropical, en la reserva tnica-cultural huaorani, en el parque Yasun, con la aplicacin de normas ambientales nacionales e internacionales, de alta tecnologa y una poltica de respeto a las comunidades indgenas.
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Por tales condiciones particulares la empresa logr establecer una especie de mutualismo indgena-empresa temporal en el cual los dos actores asimtricos emergieron como una unidad emblemtica que muy pronto se rompi, debido a la incompatibilidad de destinos histricos y porque la interaccin de dos poderes antagnicos en un pequeo espacio no poda perdurar, dada la hegemona de la transnacional petrolera. Posteriormente con semejante palmars, Maxus gan licitaciones petroleras para operar en el bosque hmedo tropical en Bolivia, por ejemplo. La modalidad contractual con la que operan las empresas es determinante en estos procesos relacionales, ya que en el contrato de prestacin de servicios estos rubros pasan al Estado, y por ello los presupuestos para el asistencialismo y control de contaminacin son altos. Con el advenimiento del gobierno de Sixto Durn Balln, en 1993, se inici una reforma a la poltica petrolera y que incluy la reforma a la Ley de hidrocarburos, con la finalidad de atraer la inversin extranjera privada hacia las reas de riesgo y propiciar la participacin del capital privado en el sector petrolero a fin de desmonopolizar el rol del Estado en el manejo de esta industria. Con esta reforma se cre el contrato de participacin, segn el cual las empresas petroleras asumen el riesgo de sus inversiones, costos y gastos que implica el proceso extractivo. Posteriormente se continu reformando la Ley de hidrocarburos, y fue en el gobierno interinario de Fabin Alarcn, que se cre el contrato de gestin compartida, con el propsito de incrementar la extraccin petrolera y maximizar la recuperacin de sus reservas. Uno de los objetivos de las reformas era, finalmente, lograr la transferencia de los grandes campos (Shushufindi, Sacha, Libertador, Cononaco) al capital transnacional. Cabe tener en cuenta que, hasta el 2005, de estos campos se extraa el 73% del petrleo estatal. En el contrato de participacin los presupuestos bajan a un nivel irrelevante porque se consideran costos que asume la empresa y ello disminuye su rentabilidad. De todas formas, la dimensin ambiental est inmersa en esta problemtica, porque en ltima instancia lo ambiental se asocia a lo social y desde esta perspectiva aparece como una reivindicacin antes que como una obligacin empresarial. Consecuentemente la gestin ambiental es directamente proporcional a la inversin, y la falta de gobernanza ambiental se refleja en la crisis de gobernabilidad democrtica, es
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decir, insatisfaccin de las demandas ambientales planteadas por la sociedad (Fontaine 2005 b) y que surgieron a partir de los impactos ambientales negativos generados por las empresas.
Cmo se expresa el colapso del modelo de conservacin y gestin ambiental La conservacin de la biodiversidad en el Ecuador se ha planteado como una gestin de poltica pblica desde hace tres dcadas. El gobierno central ha sido el principal y casi nico responsable de la conservacin del banco gentico y otros bienes y servicios ambientales. El Estado ecuatoriano ha implantado el modelo extractivista para la explotacin de recursos naturales no renovables en la Regin Amaznica Ecuatoriana y el parque Yasun (ecosistemas culturalmente sensibles y ecolgicamente vulnerables). Esta lgica y racionalidad del capital extractivo implica una estrategia en la cual la dimensin econmica trasciende a cualquiera otra que tenga que ver con la conservacin o el desarrollo social amaznico (Ortiz 2004). Esta conducta es un lastre que se arrastra a lo largo de la historia, recurdese que en una primera fase, la dominacin colonial permiti el verdadero saqueo, de las riquezas de los pases sometidos, sin ningn lmite.19 En estas condiciones pudo desarrollarse e imponerse el modelo energtico duro que domina en el mundo, junto a una actitud y una cultura
19 Segn Bunker (1988), el desarrollo extractivista que domina la Amazona se basa en una apropiacin de los recursos naturales volcados a su utilizacin fuera de la regin, y particularmente su exportacin, lo que determina una afectacin desigual del territorio. Y es precisamente ese estilo uno de los principales factores que hace que la regin se fracture (Gudynas 2005: 3). En el parque Yasun es an ms radical la tesis de Gudynas, respecto a que la fragmentacin se refuerza por que los Estados nacionales slo controlan adecuadamente algunas reas dentro de sus territorios amaznicos; la mayor parte de stas tienen que ver con sitios donde se llevan adelante emprendimientos atados a la globalizacin (minera, petrleo, etc.), o bien por su importancia en la seguridad nacional (como reaccin frente al narcotrfico o la guerrilla), que es precisamente lo que acontece en el Nororiente ecuatoriano. En el resto del territorio la presencia estatal es dbil, y en consecuencia es dbil tambin la aplicacin de derechos y seguridades ciudadanas. De esta manera, la Amazona se convierte en una vasta regin perifrica donde se intercalan algunas islas que son eslabones primarios de cadenas productivas globales, o donde se ejecutan dramticas muertes de personas pertenecientes a pueblos no contactados como en el caso de los Tagaeri y Taromenane, en la Amazona ecuatoriana, a pretexto de la disputa de recursos o fortalecimiento identitario indgena.
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cientfico-tcnica que excluyeron todas las alternativas posibles. Con el largo y difcil proceso de descolonizacin se establecieron relaciones de explotacin ms sutiles y perversas, pero no menos eficaces. La explotacin petrolera convirti a la Amazona ecuatoriana en un espacio ms dinmico caracterizado por la interrelacin compleja de mltiples actores, en el que se expresan intereses diversos que reflejan contradicciones superables, y hasta antagnicas entre hegemnicos (Estado, empresas), subalternos (pueblos indgenas, colonos) y estratgicos (organizaciones sociales, ONG), tamizadas por fenmenos socio-polticos internos y externos relacionados a la ampliacin de la frontera extractiva petrolera, particularmente en los territorios cofn, siona secoya, quichua, huao, shuar, achuar, shiwiar, zparo y en reas protegidas como Limoncocha, Cuyabeno, Yasun, Napo Galeras. La conservacin y el respeto a los derechos de los pueblos ancestrales estn dentro de la estrategia del extractivismo mercantil, como un transecto opaco que no refleja la fuerza requerida para impulsar la equidad y mucho menos la transformacin civilizatoria desde la perspectiva del saber ambiental (Leff 2002: 19). De ah que la degradacin ambiental se manifiesta como sntoma de una crisis de la civilizacin caracterizada por el predominio de la razn tecnolgica, por encima de la organizacin de la naturaleza. La conservacin en el parque Yasun es producto de una falacia capital del Estado liberal, porque jams la adopt como una poltica de Estado, sino como una tctica sucednea que ayude a soportar la hegemona economicista del proceso petrolero, que a mayor tiempo de operacin representa mayor riesgo de impacto, mayor vulnerabilidad ecolgica y deterioro acelerado de la tica ambiental a nivel institucional pblico y privado. El Estado es a la vez el garante del destino histrico de los pueblos ancestrales y el actor relevante de la operacin petrolera, y de lo que sta implica a nivel bitico, fsico y social. No obstante, ha delegado dicha potestad y soberana a las misiones en su momento y actualmente a las empresas transnacionales para que se hagan cargo del desarrollo indgena, en base a la implementacin de estrategias desmesuradas de relacionamiento comunitario, vacas de contenido social y tendentes a invisibilizar todo indicio de oposicin poltica al proceso de enajenacin material,
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espiritual, cultural y depredador prevaleciente en la regin amaznica ecuatoriana y el parque Yasun. La historia contina: ya en 1952 conforme lo relata Stoll (1985) los huaorani [iban] al mercado; ahora se puede afirmar, siguen yendo y adems a una muerte provocada, de la que el mercado tambin se sirve agravando su crtica situacin.20
El Instituto Lingstico haba realizado una importante funcin, pero sus planes fueron pronto frustrados en la medida en que el armisticio misional condujo al prximo paso en la transformacin de la selva aborigen en propiedad privada. Acontecimientos recientes sugieren cuatro etapas en la conversin de los huaorani en mercancas: 1) guerra; 2) misin divina, en la que la lucha huao es convertida en un smbolo de salvajismo y redencin para consumo en Estados Unidos. Aunque algunos huaorani son arrancados de la selva para exhibirlos temporalmente, la mayora son explotados simblicamente, para recaudar fondos y reclutas para el avance del Evangelio sobre otras fronteras: 3) turismo, en el que imgenes misioneras de los huaorani son apropiadas para explotarlos directamente como curiosidades tnicas; 4) la mercanca convencional de trabajo, en la medida en que los huaorani venden su fuerza de trabajo a las compaas petroleras. (Stoll 1985: 404)
El 3 de abril de 1990 se legaliz el territorio huao buscando eludir la crtica de las organizaciones ambientalistas y de derechos humanos que respaldaban el reclamo del pueblo huao al territorio ancestral. Pero en el acta de adjudicacin, se hizo constar:
[] los adjudicatarios no podrn impedir o dificultar los trabajos de exploracin y/o explotacin minera e hidrocarburfera que realice el gobierno Nacional y/o personas naturales o jurdicas legalmente autorizadas (Narvez 1996: 48)
20 El 23 de marzo del 2003, murieron 26 taromenane y segn la Iglesia, en la zona del hecho los madereros siguen operando y el riesgo de que haya ms muertes sigue latente. Segn el director del departamento de cultura del Consejo Provincial de Orellana, este organismo trata de concienciar a los huaorani para que no se maten entre hermanos y concluye pidiendo al gobierno que atienda a los huaorani: si les quitamos su hbitat, dmosles de comer (Cf. El Comercio, 26/05/2004, Un ao de matanza Taromenane).
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Esta es la evidencia de una manipulacin poltica legalmente implementada para lograr objetivos de gobierno. Es decir, por cuanto para los parques nacionales haba tutela constitucional, legal que prohiba la extraccin de recursos naturales, haba que encontrarse una modalidad que estuviera exenta de dicha prohibicin, y ciertamente los territorios indgenas carecan de esa tutela, en consecuencia en stos s era viable la explotacin de hidrocarburos (Narvez 1996; 1999: 56). Lo que dio lugar a que la ONG, Corporacin de defensa de la vida (Cordavi) pusiera una demanda ante el Tribunal de Garantas Constitucionales en contra de Petroecuador, Ministerio de Energa y Minas y Ministerio de Agricultura y Ganadera, planteando la inconstitucionalidad de la licitacin de bloques petroleros al interior del parque Yasun. En el 2006, en el parque Yasun existen cinco bloques petroleros que suman un milln de has aproximadamente (ms los campos ITT), y se encuentran en diferentes niveles operacionales con impactos socioambiental dismiles. (Cf. Anexo 2). La percepcin de sectores como la comisin de observadores cientficos internacionales, ONG ambientalistas como Ecociencia, Accin ecolgica y Oilwatch es que, en slo 20 aos debido a la actividad extrativa el parque Yasun y el territorio huao estn pasando a un estado de deterioro ambiental sin precedentes. La dimensin social expresada con la presencia de culturas ancestrales ha sido fuertemente impactada. Inicialmente se asumi que la integracin se complementara en trminos de concrecin de sus derechos colectivos (especialmente territoriales), respeto a su dignidad humana y a la prctica del bien comn. Pero resulta que el Estado asumi como prioridad estratgica la dimensin econmica del petrleo, no la conservacin, ni el desarrollo humano y vida de los pueblos. Si bien es cierto la exportacin de productos primarios sigue siendo para el Ecuador el medio principal de disponer de divisas destinadas al financiamiento de importaciones de bienes de equipo y de consumo; estas divisas son tambin necesarias para el pago del servicio de una deuda externa gravosa, y lo contradictorio en la exportacin del petrleo radica en que, por el incremento del energtico no industrializado en el mercado internacional, el ingreso de divisas es menor al egreso por la importacin de productos limpios. La crisis petrolera debera ser considerada entonces como la seal de que el modelo de desarrollo y de relaciones eco62
nmicas y sociales a nivel mundial es radicalmente desequilibrado, y que adems de injusto no puede sostenerse, por lo que tiene que ser transformado substancialmente. El primer requisito para el desarrollo sostenible de un pas debe ser el de basarse en la utilizacin racional y renovable de sus propios recursos; y de producir valores de uso, bienes tiles, de larga duracin, fcilmente reparables, con materiales reciclables, con el mnimo gasto de energa. Deler (1996: 122) resea que el espacio ecuatoriano pertenece, desde hace muchos siglos, a la periferia dominada, es decir que casi constantemente se ha encontrado dependiente de centros de poder econmico hegemnicos. En otras condiciones el Estado podra pensar en industrializar la materia prima (agregarle valor) en funcin de satisfacer la demanda interna de derivados y exportar el excedente si es del caso, evitando el enorme flujo de divisas hacia fuera. Las repercusiones de este proceso al interior del pas pesan ms sobre los sectores sociales mayormente desprotegidos, toda vez que,
El encuadramiento administrativo, la multiplicacin de equipamientos que favorecen la penetracin de la cultura y de los modos de consumo dominantes, la generalizacin de las relaciones de mercado, todas asegurando el avance de cierto tipo de integracin del espacio nacional, estn acompaadas de una pauperizacin y de una dependencia acrecentada de las regiones perifricas. Y lo paradjico est en que es a partir de las regiones de economa moderna que se toman las decisiones que conciernen al conjunto del territorio y esas decisiones emanan de elites de poder beneficiarias del modelo de desarrollo. (Deler 1996: 226)
La regin amaznica, en cuanto periferia, era limitada social y polticamente para incidir en la toma decisiones respecto a la explotacin hidrocraburfera. En su contexto, los pueblos indgenas activaron el dispositivo poltico de la reivindicacin regional, hasta cuando otros sectores salieron del letargo. Ms recientemente, los organismos seccionales empezaron a esgrimir un empoderamiento capaz de llevar a la mesa de las negociaciones polticas a los ministros de Estado y al propio presidente de la Repblica. Ello constituye un nuevo y complejo entorno de gobernanza
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ambiental en la Regin Amaznica Ecuatoriana, mayormente visible a partir de las movilizaciones y paros provinciales de Sucumbos, Orellana y Napo (en 2005 y 2006) que reflejan el carcter diferenciado de los niveles de actuacin local, regional y nacional y que permiten analizar las interacciones entre las gobernanzas local y nacional y la crisis de gobernabilidad a nivel del pas (Cf. Infra: Captulo 2). En consecuencia, la conservacin y lo social han sido dos variables irrelevantes (porque sobre ellas est la variable econmica) del proceso petrolero diseado por el Estado e intencionalmente subsumidas en la difusa fraseologa del desarrollo sustentable, en cuanto posibilidad utpica y simblica en la que se guarnece la incompetencia ambiental pblica, que viene cediendo soberana como sinnimo de apertura a la inversin transnacional y forma de camuflar la glotonera hidrocarburfera del industrialismo avanzado.
La zona intangible La falta de claridad en las regulaciones y del conocimiento adecuado de las que existen por parte de la comunidad huao, ha llevado a varias personas a autorizar a madereros clandestinos la tala del bosque a cambio de pequeos beneficios, y a otras a suscribir con sujetos externos un comodato para la explotacin de biodiversidad en su territorio. En este sentido, la declaratoria de las zonas intangibles no fue ms que una compensacin tarda a las ineficiencias y complicidades del propio Estado con el capital extractivo, respecto al fracaso de la conservacin y el control de gestin ambiental en el rea:
[] la palabra intangible parece muy firme, pero no hemos de dejarnos embaucar por la retrica. Hay personas que creen que las cosas se transforman cuando lo hacen las palabras. Cambian de nombre a algo y, eso mismo, les parece ya otra cosa. Ya hemos tenido en esa misma zona oriental zonas Protegidas y Parques Naturales, bendecidos por decretos nacionales y plcemes internacionales. Pues bien, pese a tan hermosas definiciones, todos estn hoy perfectamente invadidos, asaltados, devastados. Qu virtualidad protectora les aadir ahora esa mgica palabra, intan64
gible, que no tuvieran las anteriores? [] A los indios ocultos no hay que protegerlos, sino ante todo que respetarlos. Ese territorio es suyo, antes an que fuera del Estado. Es de su pertenencia segn la legislacin nacional e internacional. En justicia es innegociable sin su autorizacin. Por lo tanto las concesiones petroleras actuales son ilegtimas y lo mismo cualquiera otra actividad aparentemente legalizada. El Estado debiera reconocer, antes que nada, ese hecho fundamental. (Cabodevilla 2006)
Evidentemente, la imposicin de la verdad occidental se expresa en el papel que juega el derecho, y ms an, en el que juegan la ciencia y la tecnologa en la controversia, expresadas en los argumentos de planificacin y ordenamiento territorial, como es el caso de la demarcacin de las zonas intangibles. En este contexto, el Estado est obligado a reconocer a los pueblos ocultos en funcin de garantizar sus derechos conforme a la Carta fundamental y dems instrumentos jurdicos internos e internacionales. El no hacerlo significara, segn Miguel ngel Cabodevilla, que no hace nada para sancionar los asesinatos de personas pertenecientes a los clanes Taromenane y Tagaeri y lo que es tan grave que el empeo del Estado en asumir que los pueblos ocultos no existen, responde a la estrategia de liberarse de la obligatoriedad de tutelar sus derechos como pueblos; entre otros, el de consultarles respecto a los proyectos extractivos en su territorio. Ahora bien, si no hay consulta conforme lo prescriben las leyes ecuatorianas y el Convenio 169 de la OIT, ninguna actividad extractiva es legtima porque no es legal. En foros pblicos, se plante que el Estado podra conformar una comisin poltica representativa, que conduzca el estudio y anlisis integral de la compleja interrelacin entre el pueblo huao, los TagaeriTaromenane y otros actores presentes en la zona intangible del Yasun. Desde nuestra perspectiva, sta comisin podra incorporar a representantes del Consejo de desarrollo de las nacionalidades y pueblos del Ecuador (CODENPE), el Ministerio del Ambiente, la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, los huaorani, la CONAIE, la Organizacin de las Naciones Unidas para la ciencia y la cultura (UNESCO), la misin capucina de Orellana, as como algunas ONG especializadas en estudios amaznicos y de antropologa jurdica.
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A partir de entonces se conformara un equipo interdisciplinario e intercultural del mejor nivel tcnico, para que proponga un plan de accin a mediano y largo plazo, que contenga ejes temticos relacionados a dar respuesta a los problemas de todos los vecinos del rea de influencia, entre otros ejes: territorialidad, proceso socio-organizativo y autodeterminacin indgena, plan de vida de los huaorani, polticas de conservacin y gestin ambiental especficas para el fortalecimiento del parque Yasun, polticas socio-ambientales que no contrarresten el fortalecimiento socio-organizativo indgena. Finalmente, se elaborara un plan viable, con presupuesto, y se determinara los entes responsables de esta accin, sujetos a una rendicin de cuentas y la veedura ciudadana nacional e internacional. Tradicionalmente, en la Regin Amaznica Ecuatoriana, los actores (el Estado, las empresas petroleras, los pueblos indgenas y otros actores subalternos, as como las organizaciones ambientalistas) pudieron entrar a una forma de relacin segn dos tipos de modalidad: alianzas estratgicas y oposiciones. Conforme lo sustenta Fontaine (2003 b: 101-102), el Estado y las empresas siempre estn asociados en la explotacin petrolera en la regin amaznica y ello debido a dos tipos de obligaciones que se desprenden de la lgica racional de estos actores: por un lado, porque el Estado debe valorizar el territorio nacional y sacar provecho de sus recursos, las empresas por su parte porque deben obtener ganancias. El segundo tipo de alianzas estratgicas une las organizaciones indgenas, ambientalistas y campesinas y esto se desprende tambin de dos obligaciones relacionadas con la racionalidad de estos actores. En efecto, por un lado, las organizaciones ambientales deben movilizar a la sociedad civil para defender el medioambiente y justificar sus recursos; por el otro, las comunidades indgenas y campesinas deben interpelar a la sociedad civil y al Estado para ser reconocidas y ampliar su espacio de participacin en el campo de poder (Fontaine 2003 b:101-102). Este enfoque terico permite concluir que, para superar la polarizacin de las alianzas estratgicas mencionadas, es necesario armonizar la poltica petrolera y la poltica indigenista y ambiental, y por otra parte, institucionalizar los conflictos socio-ambientales, y ello implica articular los elementos estructurales y estructurantes (valores, cultura, discursos, prcticas y organizacin) con los procesos sociales como son la articula66
cin entre solidaridad mecnica y orgnica, o la formacin y defensa de las identidades (Fontaine 2003 b:101-102). En todo caso los pueblos huaorani, Tagaeri y Taromenane, a partir de su situacin crtica y con la muerte de varios de sus miembros evidencian y reclaman que el modelo de desarrollo occidental es inhumano, depredador de los recursos naturales y culturales del pas, y ofrecen un mensaje poderoso en trminos de supervivencia ante condiciones de extrema adversidad y opresin. En este sentido, verificado el alto grado de vulnerabilidad de su ubicacin geogrfica en reas de extrema sensibilidad ecolgica, resulta clara la necesidad de combinar estrategias de desarrollo socioeconmico con identidad, con estrategias de conservacin biolgica. Y es urgente reconocer, rescatar, preservar y fortalecer el patrimonio cultural y natural del pueblo huao y de los clanes Tagaeri y Taromenane, que como un elemento clave de sus propias estrategias han desarrollado su identidad aportando sobremanera a la bsqueda de soluciones a los desafos que enfrentan.
El Estado ecuatoriano y el desarrollo sostenible Desde el primer congreso ecuatoriano sobre el medio ambiente (1993), las polticas pblicas para la gestin ambiental y aplicacin del derecho ambiental se convirtieron en alternativas institucionales para la gestin del desarrollo sustentable. En sentido amplio se puede identificar la gestin pblica con el gobierno del Estado mismo, y en sentido restringido sera el ejercicio de la potestad estatal para concretar los objetivos, las polticas del gobierno y el desarrollo sostenible como fin ltimo relacionado con el mejoramiento de la calidad de la vida humana y del crecimiento econmico dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas. La gestin ambiental de las operaciones en el parque Yasun se ejecuta en base a las normas legales y contempla la implementacin de estudios de impacto ambiental. Pero este hecho no garantiza que la gestin sea ptima, simplemente verifica el cumplimiento de una formalidad y delata la necesidad de su fortalecimiento a partir de visiones consensuadas y sustentadas en parmetros tcnicos, antes que de otra ndole. Las categoras analticas polticas ambientales pblicas, manejo de reas protegidas,
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responsabilidad empresarial, estudios ambientales, monitoreo y control de gestin, relacionamiento comunitario, participacin ciudadana, territorios indgenas, entre otras son tratadas dentro del marco conceptual tcnico y jurdico-poltico de los planes ambientales empresariales vigentes y conforme a los estndares de gestin ambiental del mercado internacional. Ello explica la interconexin de causalidades y reciprocidades (hombresociedad-naturaleza, Estado-empresas-pueblos indgenas y otras redes exgenas). La racionalidad de la gestin ambiental empresarial tiene relacin a la dinmica de la economa global y de sus subsistemas, tendentes a reducir al mnimo la intervencin poltica en los diversos mercados. La gobernanza global, la cooperacin internacional y la coordinacin de las polticas econmicas son indispensables, pero no para disear mercados globales y corregir su dinmica con criterios sociales o ecolgicos, sino para establecer normativas econmicas mundiales que aseguren los derechos de propiedad, el libre acceso a los mercados y el nivel ms bajo posible de intervencin estatal, de regulaciones y distorsiones del mercado. En consecuencia el concepto ordenador de la economa mundial que postula el neoliberalismo se basa en unos mercados globales lo ms abiertos posible, en unos Estados nacionales mnimos y en un marco regulador dbil de tipo multilateral que aseguren el libre comercio, la libre circulacin de capitales y los derechos patrimoniales. El consenso de Washington sintetiza los elementos medulares de este paradigma (Williamson, citado en Messner 2003). Bajo estas determinaciones, la democracia liberal y los gobiernos de los ltimos 30 aos en el Ecuador han aceptado niveles de regulacin impuestos desde los centros hegemnicos del poder. Por ejemplo, se ha legislado para favorecer la inversin transnacional petrolera, haciendo diversas concesiones y adecuando el proceso extractivo a los intereses eminentemente crematsticos transnacionales y del Estado, viabilizando la explotacin en reas protegidas y aceptando prcticas ambientales con modestos requisitos tcnicos y legales. Para el efecto, esos mismos espacios de poder exgeno respaldados por el Estado, sus epgonos y redes funcionales han ido impulsando las regulaciones socio-ambientales que garanticen estabilidad operacional a las empresas, mxima extraccin en el menor tiempo posible, al menor costo posible y en funcin de la mayor rentabilidad. Este proceso est condicionado por la gran
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concentracin de energa en los centros urbanos, y se detendra, slo si las sociedades perifricas fuesen capaces de retener la suficiente energa como para equilibrar las relaciones de poder desiguales que permiten el funcionamiento de este sistema (Bunker 1988; Vallejo 2003: 16). Es evidente que a los poderes polticos no les ha quedado ms que resignarse a su condicin de dependencia y ejecutar los dictados del mercado petrolero mundial, respondiendo a la regla de que cuando la economa adquiere importancia la poltica la pierde. Y ello ocurre con el proceso extractivo en la Regin Amaznica Ecuatoriana, el Estado desde su perspectiva eminentemente economicista tiene declarada como prioridad nacional estratgica la explotacin petrolera, ms an cuando a diciembre del 2006 el precio de venta del barril del energtico ecuatoriano en el mercado internacional flucta entre 54,08 y 66,26 dlares21. A partir de esta constatacin es que se concluye que la poltica pblica ambiental ha sido reducida a la sola dimensin formal de establecer requisitos legales para legitimar el proceso extractivo, y adems convertida en instrumento que coadyuve a la legitimacin social para evitar desequilibrios de poder entre actores regionales, o neutralizar o activar conductas poltico-ambientales a favor o en contra del proceso extractivista petrolero. La conservacin de la diversidad biolgica y el respeto a los derechos de los pueblos ancestrales estn dentro de la estrategia del extractivismo mercantil, como un transecto opaco que no refleja la fuerza requerida para impulsar la equidad y mucho menos la transformacin civilizatoria desde la perspectiva de la propuesta ambiental.
Estado y construccin del espacio La doctrina poltica liberal establece que los negocios gobiernan ms que los gobiernos (Santos 2000), en el negocio petrolero ecuatoriano el Estado aparece como siervo de las corporaciones multinacionales, ms an, en el parque Yasun el Estado est ausente y la construccin del espacio est en manos de los actores hegemnicos. Por otro lado, los pueblos originarios resisten a la estrategia de la conservacin coercitiva, es decir, a
21 Cf. Banco Central del Ecuador (2006: 9).
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aquella que asume que los pueblos son un peligro para la conservacin y han de ser recluidos en espacios restringidos a fin de que no atenten contra la libertad de los animales y la naturaleza toda, cuando en el peor de los casos no sean objeto de genocidio tal cual sucede con los huaorani y los Tagaeri-Taromenane. En ese sentido, la resignificacin de la poltica de conservacin del parque Yasun parte del reconocimiento del pueblo huao como sujeto de conocimiento ancestral en interaccin con un espacio de vida. Como sujeto de poder indgena que ha sido capaz de desarrollar en la Amazona un tipo de manejo y construccin de territorio. Si el sujeto pierde poder y control sobre su territorio, ese espacio pierde valor y se convierte en un factor de produccin-extraccin de bienes y servicios, totalmente distinto al significado que esos pueblos le dieron. Cuando esto suceda el pueblo se desarticular, se inmovilizar y el espacio se desterritorializar por la incidencia de esa racionalidad occidental del Estado etnocntrico, generando la ruptura de la racionalidad, de la otredad de esos espacios y convirtindolos en no lugar. La conservacin del rea protegida pasa por la reconstruccin del conocimiento huaorani, de sus prcticas, cosmovisiones y su vida, de hecho contrapuestas a los objetivos del capital extractivo y del Estado, que en ltima instancia ha dejado que el capital transnacional le de organizando el territorio sin lograr articular los elementos como: derechos ciudadanos, derechos territoriales, autodeterminacin, etc. As el Estado es el sujeto (desconstructor) subordinado a la racionalidad del capital extractivo, desde esta perspectiva se puede concluir que el Estado primero extrae y luego conserva. Pero se da la paradoja que el Estado ni conserva ni extrae, no opt por el pueblo huao o una conservacin que implique el reordenamiento del territorio. Opt por el capital extractivo porque le representa legitimidad, recursos, poder burocrtico, y como subterfugio opt por la conservacin de los vestigios que va dejando el modelo extractivista. Adems, constituye una estrategia con la cual el Estado logr legitimar su presencia y control sobre el territorio, no para fomentar la conservacin de las reas protegidas frente a la amenaza que le representan los pueblos indgenas y particularmente los guerreros huaorani, al contrario, para alienarlos domesticarlos, sino extinguirlos, y de esta forma garantizar la ampliacin de la frontera extractiva.
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Sin embargo, los pueblos indgenas y otros actores sociales desde una perspectiva intercultural pretenden que la problemtica del parque Yasun no se circunscriba a determinados sectores de la poblacin. Por el contrario plantean, que ante la pluralidad cultural, la interculturalidad permite entender que el dilogo entre todas las culturas enriquece el territorio. El dilogo intercultural aparece como un medio para contrarrestar las relaciones de poder y dominacin que se expresan en la regin, aunque en dichas relaciones de poder la resistencia es una forma de ejercer la libertad en funcin de reducir la dominacin. Y el dilogo es otra forma de ejercer la libertad, a partir de la constatacin de conflictos que se conviertan en germen de acuerdos. Touraine (1997: 305) resalta que la accin humana ya no puede ser animada por la confianza en un progreso sin fin, sino por la conciencia de las amenazas que pesan sobre la supervivencia de la humanidad, y en particular la necesidad de salvaguardar la diversidad de las especies y culturas en vez de reemplazarlas por la unidad de una economa global. Conciencia del sujeto y conciencia de la totalidad concreta de la que formamos parte, constituyen la base de una nueva cultura poltica mundial. Ya en lo concreto, las polticas neo-indigenistas de gestin del espacio que el Estado promueve en el parque Yasun, adems de otros aspectos que tienen relacin a la territorialidad indgena y la redistribucin de la renta petrolera, constituyen elementos que pueden acelerar o articular la crisis de gobernabilidad en el espacio amaznico, ms an, si los conflictos socioambientales se desarrollan en un contexto regional de pobreza endmica, de falta de integracin del espacio al mbito nacional, con dbil capacidad empresarial privada e institucional pblica para dar una respuesta eficaz a los desastres ecolgicos y mucho menos a las demandas sociales. Esto hace prever que la sola poltica asistencialista de las empresas petroleras ni la dbil ejecutoria estatal respecto al desarrollo regional amaznico aparecen como suficientes para neutralizar el nivel de conflicto y crisis socioambiental del espacio amaznico, considerando que los indicadores de pobreza son ms altos que en las otras regiones del pas.
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El papel del Estado en la gobernanza global de la ecologa mundial El parque Yasun es un rea rescatable para la conservacin en la medida en que los pueblos indgenas directamente relacionados se fortalezcan en los niveles socio-organizativo, tcnico y poltico y sean los responsables de la cogestin del rea protegida. El Estado no puede evadir su responsabilidad ni delegarla, en la medida en que tiene relacin al bien comn y el inters privado no puede suplantarlo en cuanto sus objetivos son contrapuestos al inters general. La suscripcin de un contrato natural es urgente y ello implica: una planificacin participativa, la asignacin de recursos econmicos a partir de la conformacin de un fideicomiso para el manejo del parque Yasun22, una mayor responsabilidad empresarial y rendicin de cuentas, la participacin ciudadana e institucional en base a reglamentaciones y polticas claras, que no den lugar al desastre ecolgico ni a la consumacin del genocidio de los Tagaeri y Taromenane. Al Estado le corresponde hacer tangible esa intangibilidad, y adems entregar en forma clara y frente a todos los actores, la innovada poltica de conservacin y uso de los recursos naturales en el parque Yasun, en el rea de los campos ITT en cuanto puede constituirse en el ms grande complejo industrial hidrocarburfero de Ecuador contemporneo, precisamente ah, donde viven los pueblos de ah, en un espacio que todava no es un no-lugar, espacio no desterritorializable hasta cuando los huaorani, los Tagaeri y Taromenane decidan continuar bruendo su impronta identitaria desde la perspectiva de la interculturalidad y el Estado deje de ser el constructor hegemnico del espacio, desde la racionalidad del capital extractivo. El control de la crisis en el parque Yasun y el territorio huao demanda un escrutinio pblico nacional e internacional eficaz, que ponga aten22 Por las razones expuestas, algunos actores consideran que las operaciones en los campos petroleros en reas protegidas deben concluir definitivamente. Adems enfatizan que se debe proceder a la restauracin de las reas y que la restauracin implica la recuperacin ecolgica total de manera que el rea quede igual a lo que estaba antes de la operacin petrolera. No se trata solamente de mitigar los impactos o de remediar los daos mientras la empresa sigue aprovechando del crudo, sino que debe prohibirse toda nueva actividad exploratoria o de desarrollo en reas protegidas. Cf. Accin Ecolgica (1998); Maldonado y Almeida (2006).
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cin prioritaria en la adopcin de mecanismos eficaces para evitar la consumacin genocida de los Tagaeri y Taromenane, y concomitantemente solucionar los problemas de contaminacin biofsica y conservacin de la diversidad biolgica como bien natural de inters nacional y planetario. Una respuesta a la descentralizacin ambiental centralizada (aquella de inters estricto del gobierno y que no impulsa la transferencia de poder real), a la crisis de gobernanza ambiental en el parque Yasun y al exterminio selectivo de comunidades indgenas implica: repensar el proceso extractivo, redefinir las polticas de conservacin y gestin y resignificar la naturaleza desde una dimensin holstica, es decir: poltica, econmica, social, tica, ambiental, de equidad e intercultural. En cuanto al Estado de derecho y el ordenamiento jurdico del pas, en el cual est establecida la variable ambiental como una categora constitucional, diversos actores han planteado como necesaria la resignificacin de los horizontes normativos ambientales y de gestin, tratando de hacer prevalecer los derechos fundamentales de ndole civil, poltica, social, ambiental y su ejercicio pleno, conforme a la demanda de una buena gobernanza ambiental y gobernabilidad democrtica.
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Captulo 1 La poltica ambiental del Estado: Hacia el colapso del modelo de conservacin?

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