TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Licitaes e Contratos n 134

Sesses: 27 e 28 de novembro de 2012 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, dos aspectos relevantes que envolvem o tema. A seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. NOVIDADE Desde o dia 27/9/2012, est disponvel, no portal do Tribunal, opo de consulta textual a todas as edies do Informativo de Licitaes e Contratos.

SUMRIO Plenrio 1. A sano prevista no inciso III do art. 87 da Lei n 8.666/93 produz efeitos apenas no mbito do rgo ou entidade que a aplicou. 2. A insero de parcelas consideradas indevidas em BDI de obra pblica pode ser relevada quando o valor total do contrato situar-se abaixo do preo de mercado. As parcelas correspondentes a itens computados tambm como custos diretos da obra, no entanto, devem ser expurgadas do BDI, a fim de afastar duplicidade de pagamentos. 3. A exigncia de apresentao de amostras em prego presencial admitida apenas na fase de classificao das propostas e somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar. 4. A vigncia de atas de registro de preos resultante de prego promovido por municpio no pode superar o prazo de um ano, tendo em vista o disposto no inciso III, do 3, do art. 15 da Lei 8.666/1993. 5. A revogao de ato eivado de grave irregularidade posteriormente a sua identificao pelo Tribunal no isenta o agente que o praticou de responsabilizao. PLENRIO 1. A sano prevista no inciso III do art. 87 da Lei n 8.666/93 produz efeitos apenas no mbito do rgo ou entidade que a aplicou Representao formulada por empresa apontou possveis irregularidades na conduo do Prego Presencial n 11/2011, promovido Prefeitura Municipal de Camb/PR, que teve por objeto o fornecimento de medicamentos para serem distribudos nas Unidades Bsicas de Sade e na Farmcia Municipal. Entre as questes avaliadas nesse processo, destaque-se a excluso de empresas do certame, em razo de terem sido apenadas com a sano do art. 87, III, da Lei n 8.666/93 por outros rgos e entidades pblicos. Passou-se, em seguimento de votao, a discutir o alcance que se deve conferir s sanes estipuladas nesse comando normativo (suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao). O relator, Ministro Ubiratan Aguiar, anotara que a jurisprudncia do Tribunal havia-se firmado no sentido de que a referida sano restringia-se ao rgo ou entidade que aplica a punio. A sano prevista no inciso IV do mesmo artigo, relativa declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica, produziria efeitos para os rgos e entidades das trs esferas de governo. O relator, a despeito disso, ancorado em precedente revelado por meio do Acrdo n 2.218/2011-1 Cmara, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, e na jurisprudncia do dominante do STJ, encampou o entendimento de que a sano do inciso III do art. 87 tambm deveria produzir efeitos para as trs esferas de governo. O primeiro revisor, Min. Jos Jorge, sustentou a necessidade de se reconhecer a distino entre as sanes dos incisos III e IV, em funo da gravidade da infrao cometida. Pugnou, ainda, pela modificao da jurisprudncia do TCU, a fim de se considerar que a sociedade apenada com base no art. 87, III, da Lei n 8.666/93, por rgo/entidade municipal, no poder participar de licitao, tampouco ser contratada, para a execuo de objeto demandado por qualquer ente pblico do respectivo municpio. O segundo revisor, Min. Raimundo Carreiro, por sua vez, ao investigar o significado das expresses Administrao e Administrao Pblica contidos nos incisos III e IV do art. 87 da Lei n 8.666/1993, respectivamente,
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assim se manifestou: Consoante se l dos incisos XI e XII do art. 6 da Lei n 8.666/93, os conceitos definidos pelo legislador para Administrao Pblica e para Administrao so distintos, sendo o primeiro mais amplo do que o segundo. Desse modo, no creio que haja espao hermenutico to extenso quanto tem sustentado o Superior Tribunal de Justia nos precedentes citados no voto do relator no que concerne ao alcance da sano prevista no inciso III do art. 87. Mencionou, tambm, doutrinadores que, como ele, privilegiam a interpretao restritiva a ser emprestada a esse comando normativo. Ressaltou, ainda, que as sanes dos incisos III e IV do art. 87 da multicitada lei guardam um distinto grau de intensidade da sano, mas que referidos dispositivos no especificaram as hipteses de cabimento de uma e de outra sano .... Segundo ele, no se poderia, diante desse panorama normativo, admitir que o alcance de ambas sanes seria o mesmo. Chamou ateno para o fato de que a sano prevista no inciso III do art. 87 aplicada pelo gestor do rgo contratante ao passo que a sano do inciso IV de competncia exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso. E arrematou: ... para a sano de maior alcance o legislador exigiu tambm maior rigor para a sua aplicao, ao submet-la apreciao do titular da respectiva pasta de governo. Acrescentou que a sano do inciso III do art. 87 da Lei de Licitaes no poderia ter alcance maior que o da declarao de inidoneidade pelo TCU (art. 46 da Lei n 8.443/1992). Por fim, invocou o disposto no inciso XII do art. 6 da Lei de Licitaes, que definiu Administrao como sendo rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Administrao Pblica opera e atua concretamente, para refutar a proposta do primeiro revisor, acima destacada. O Tribunal, ento, ao aprovar, por maioria, a tese do segundo revisor, Min. Raimundo Carreiro, decidiu: 9.2. determinar Prefeitura Municipal de Camb/PR que nas contrataes efetuadas com recursos federais observe que a sano prevista no inciso III do art. 87 da Lei n 8.666/93 produz efeitos apenas em relao ao rgo ou entidade contratante. Acrdo n 3243/2012-Plenrio, TC013.294/2011-3, redator Ministro Raimundo Carreiro, 28.11.2012. 2. A insero de parcelas consideradas indevidas em BDI de obra pblica pode ser relevada quando o valor total do contrato situar-se abaixo do preo de mercado. As parcelas correspondentes a itens computados tambm como custos diretos da obra, no entanto, devem ser expurgadas do BDI, a fim de afastar duplicidade de pagamentos Pedidos de reexame interpostos pelos Consrcios CR Almeida/Via/Emsa, Constran/Galvo/Construcap e Galvo/Odebrecht/Andrade Gutierrez/Barbosa Mello pleitearam a reforma dos subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acrdo 2.336/2011Plenrio, por meio do qual o Tribunal havia determinado ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit a adoo de medidas tendentes promoo de ajustes nos contratos TT-250/2006-00 (lote 2), TT-253/2006-00 (lote 3) e TT 252/2006-00 (Lote 7), celebrados para execuo das obras de adequao de trechos rodovirios da BR 101/NE, Divisa PB/RN Divisa PB/PE, no Estado da Paraba. O Tribunal, por meio dos citados comandos, em sntese, havia determinado ao Dnit que adotasse providncias com o intuito de promover a celebrao de termos aditivos aos citados contratos, a fim de afastar o sobrepreo que teria resultado da incidncia no percentual dos Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) de parcelas consideradas indevidas, como Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Transporte Dirio de Pessoal, Subsdio para Refeies, Uniformes e de aplicao de percentual considerado excessivo para item Administrao. Ao reexaminar a apontada sobreavaliao de parcelas componentes dos BDIs dos citados contratos, a unidade tcnica manifestou-se no sentido da impossibilidade de atestar a irregularidade dos preos de um contrato tomando-se como base, apenas, seus custos indiretos. Acrescentou que tal questo seria prejudicial em relao aos demais argumentos apresentados pelos recorrentes, no que diz respeito aos itens 9.1 e 9.2 do Acrdo 2.336/2011TCU-Plenrio. Observou que os oramentos dos lotes 2, 3 e 7 j haviam sido analisados pelo TCU e considerados regulares (Acrdo 2.046/2008-Plenrio). Fez referncia deliberao proferida por meio do Acrdo n 1.648/2003-Plenrio e a ensinamentos doutrinrios, ambos no sentido de que inexistiria o sobrepreo em uma proposta cujo valor global no ultrapasse os valores de mercado. O relator, ao endossar esse entendimento, acrescentou: no h que se falar de sobrepreo se apenas parte dos itens que compem o preo est sendo analisada. E mencionou decises do Tribunal nesse sentido (Acrdos 1.053/2009, 1.913/2011 e 3.239/2011, todos do Plenrio). Divergiu, porm, da unidade tcnica, em relao ao subitem 9.1.2.2 do Acrdo recorrido. Entendeu que, em respeito aos comandos contidos nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64, os quais vedam a duplicidade de pagamentos, a parcela relativa Conservao do Canteiro de Apoio (fixado em 0,50% do custo direto da obra), deve ser expurgada do BDI, visto constar do contrato item especfico de remunerao da contratada, ... Despesas com Instalao/Manuteno de Canteiros e Acampamentos, incluso nas despesas diretas da obra. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator,
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decidiu conceder provimento parcial aos recursos interpostos pelos citados consrcios e excluir da deciso recorrida os subitens 9.1.1, 9.1.2 e 9.1.3 do Acrdo recorrido que impunham ao Dnit a adoo de medidas com o intuito de expurgar parcelas integrantes dos BDIs dos citados contratos, com exceo da parcela computada em duplicidade, relativa conservao do canteiro de apoio. Acrdo n 3241/2012-Plenrio, TC-008.612/2007-8, rel. Min. Valmir Campelo, 28.11.2012. 3. A exigncia de apresentao de amostras em prego presencial admitida apenas na fase de classificao das propostas e somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar Representao de empresa acusou supostas irregularidades na conduo do Prego Presencial para Registro de Preos n 20/SME/DME/2012, realizado pela Secretaria Municipal da Educao de So Paulo, com aporte de recursos federais e que tinha por objeto a aquisio de suco de laranja integral pasteurizado congelado e de nctar de frutas congelado. Alm da realizao de prego presencial em vez de sua forma eletrnica e a ausncia de especificao de quantitativos dos itens a serem adquiridos, detectou-se suposta irregularidade consistente na exigncia de amostras de todas as licitantes. Quanto a esse quesito do edital, a unidade tcnica informou que A jurisprudncia consolidada do TCU no sentido de que a exigncia de apresentao de amostras admitida apenas na fase de classificao das propostas, somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar e desde que de forma previamente disciplinada e detalhada no instrumento convocatrio. Mencionou, em seguida, deliberaes que respaldam esse entendimento: Acrdos 1.291/2011-Plenrio, 2.780/2011-2 Cmara, 4.278/2009-1 Cmara, 1.332/2007-Plenrio, 3.130/2007-1 Cmara e 3.395/2007-1 Cmara. O relator, em face desse e dos demais indcios de irregularidades apontados na representao determinou a suspenso cautelar do certame e a oitiva daquele rgo, deciso essa que mereceu o endosso do Plenrio. Aps a anlise das respostas oitiva realizada, ressaltou a unidade tcnica que: A exigncia de amostras a todos os licitantes, na fase de habilitao ou de classificao, alm de ser ilegal, pode impor nus excessivo aos licitantes, encarecer o custo de participao na licitao e desestimular a presena de potenciais interessados. Potenciais interessados de cidades prximas a So Paulo ou em outros Estados seriam submetidos a nus maior, dada a necessidade de envio de representante para apresentar amostra, quando sequer sabem se sua proposta ser classificada em primeiro lugar. Props, ao final, em razo dessa e das outras irregularidades identificadas no edital, a anulao do certame. O relator endossou a anlise e as concluses da unidade tcnica. O Tribunal, ento, em face dessa e de outras ocorrncias, decidiu: a) assinar prazo para que a Secretaria Municipal da Educao do Municpio de So Paulo adote providncias com o intuito de anular o Prego Presencial para Registro de Preos n 20/SME/DME/2012; b) determinar a esse rgo tambm que, caso opte por promover nova licitao em substituio ao Prego Presencial para Registro de Preos n 20/SME/DME/2012: (...) observe que a exigncia de apresentao de amostras admitida apenas na fase de classificao das propostas, somente do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar e desde que de forma previamente disciplinada e detalhada no instrumento convocatrio. Precedentes mencionados: Acrdos n 1.291/2011Plenrio, n 2.780/2011-2 Cmara, n 4.278/2009-1 Cmara, n 1.332/2007-Plenrio, n 3.130/2007-1 Cmara e n 3.395/2007-1 Cmara. Acrdo n 3269/2012-Plenrio, TC-035.358/2012-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 28.11.2012. 4. A vigncia de atas de registro de preos resultante de prego promovido por municpio no pode superar o prazo de um ano, tendo em vista o disposto no inciso III, do 3, do art. 15 da Lei 8.666/1993 Ainda no mbito da Representao acerca de supostas irregularidades na conduo do Prego Presencial para Registro de Preos realizado pela Secretaria Municipal da Educao de So Paulo para aquisio de suco de laranja integral pasteurizado congelado e de nctar de frutas congelado, destaque-se tambm a possibilidade estabelecida no edital de conferir validade da ata de registro de preos por dois anos, em aparente afronta ao disposto no inciso III, do 3, do art. 15 da Lei 8.666/1993. Ao examinar a resposta oitiva acerca dessa questo, a unidade tcnica considerou insatisfatrias as justificativas da Secretaria, no sentido, fundamentalmente, de que tal previso estaria amparada pela Lei Municipal 13.278/2002 (art. 13) e pelo Decreto Municipal n 44.279/2003 (art. 36). Observou, a esse respeito, que, De acordo com o art. 22, inciso XXVII, da Constituio Federal, compete privativamente Unio legislar sobre normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista. Lembrou que o pargrafo nico desse artigo estabelece que Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Observou tambm que a regra contida no inciso III do 3 do artigo 15 da Lei Federal 8.666/1993 no pode ser flexibilizada
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por meio de lei municipal, tendo em vista que somente lei complementar pode autorizar Estados a legislar sobre questes especficas de legislaes e contratos e que essa possibilidade no foi estendida aos Municpios. E acrescentou: No TC 021.269/2006-6, que tratou de consulta formulada pelo ento Ministro de Estado da Sade sobre a interpretao de dispositivos do Decreto n 3.931/2001, alterado pelo Decreto n 4.342/2002, que regulamenta o Sistema de Registro de Preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666/93, este Tribunal firmou entendimento de que o prazo de vigncia da ata de registro de preos no poder ser superior a um ano, admitindo-se prorrogaes, desde que ocorram dentro desse prazo". Portanto, a vigncia da ata de registro de preos, ainda que eventualmente prorrogada, no pode superar o perodo de um ano. O Tribunal, ento, em face dessa e de outras ocorrncias, decidiu: a) assinar prazo para que a Secretaria Municipal da Educao do Municpio de So Paulo adote providncias com o intuito de anular o Prego Presencial para Registro de Preos n 20/SME/DME/2012; b) determinar a esse rgo tambm que, caso opte por promover nova licitao em substituio ao Prego Presencial para Registro de Preos n 20/SME/DME/2012: abstenha-se de prever no edital a possibilidade de prorrogao da vigncia das atas de registro de preo, observando que estas devem ter validade do registro no superior a um ano .... Precedentes mencionados: Acrdos n 991/2009-Plenrio, n 3028/2010-2 Cmara e n 2.140/2010-2 Cmara. Acrdo n 3269/2012-Plenrio, TC-035.358/2012-2, rel. Min. Raimundo Carreiro, 28.11.2012. 5. A revogao de ato eivado de grave irregularidade posteriormente a sua identificao pelo Tribunal no isenta o agente que o praticou de responsabilizao Auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit apontou indcios de irregularidades no edital da Concorrncia Pblica 70/2012-1, que tem por objeto a contratao dos servios para execuo das obras de construo do Terminal Fluvial de Anori/AM. Em face de provvel sobrepreo nos itens da obra e da necessidade de atualizao do projeto bsico do empreendimento, o Tribunal, por meio do Acrdo 1.720/2012-Plenrio, suspendeu cautelarmente o certame. Promoveu, tambm, a audincia do ento Coordenador-Geral de Custos de Infraestrutura de Transportes do Dnit, a fim de que apresente razes de justificativas acerca do relevante sobrepreo identificado no empreendimento (cerca de R$ 3,2 milhes, frente a um valor total orado de cerca de R$ 11,3 milhes, o que representou 37,7% de sobrepreo). A unidade tcnica informou que o Dnit, aps a implementao dessas providncias determinadas pelo Tribunal, decidiu revogar a referida Concorrncia Pblica. A despeito disso, ponderou que o fato novo no tem o condo de eliminar do mundo jurdico as eventuais irregularidades perpetradas pelos gestores, quando da conduo daquele certame, as quais se consumam no momento da prtica dos respectivos atos administrativos. Por esse motivo, reputou necessrio dar seguimento ao feito, com o intuito de avaliar a responsabilidade subjetiva daquele agente. Posicionou-se, no entanto, favoravelmente concesso de prazo adicional ao responsvel para apresentar suas razes de justificativas. O relator, por sua vez, ratificou tal entendimento, assim como as demais concluses da unidade tcnica. O Tribunal, ento, ao acolher proposta do relator, decidiu: a) informar Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional que no subsistem irregularidades graves com proposta de paralisao do empreendimento (IG-P); b) prorrogar o prazo para apresentao de razes de justificativas pelo referido agente (os Acrdos 3276/2012 e 3277/2012-Plenrio prolatados nessa mesma sesso revelaram soluo similar a que foi objeto da deliberao ora sintetizada). Acrdo n 3275/2012-Plenrio, TC-015.860/20124, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 28.11.2012.

Elaborao: Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br