A evoluo dos programas de transferncia de renda e o Programa Bolsa Famlia

Jomar lace Santana Palavras-chave: Transferncia de renda; Bolsa Famlia; Desenvolvimento Social.

Resumo
O objetivo deste artigo apresentar a evoluo dos programas de transferncia de renda do governo federal que foram unificados para a criao do Programa Bolsa Famlia (Auxlio Gs, Bolsa Alimentao, Bolsa Escola e Carto Alimentao que passaram a ser chamados de programas remanescentes). A unificao iniciou-se no fim de 2003 e continua at hoje. Seu propsito superar as limitaes que os programas tm isoladamente e que poderiam continuar a ter caso fossem simplesmente somados. Alm da evoluo do nmero de beneficirios dos programas tomando como base os meses de janeiro dos anos de 2004 a 2007, so apresentadas tambm as concepes nas quais o Programa Bolsa-Famlia se baseou para ser desenhado. Os dados utilizados neste artigo foram obtidos utilizando a ferramenta computacional Matriz de Informao Social desenvolvida pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome que organiza informaes sobre os programas sociais do ministrio. So analisados tambm os valores repassados s famlias beneficirias dos programas de transferncia de renda. Percebe-se um aumento nos valores dos repasses para todos os programas e em especial para o Bolsa Famlia e, como era de se esperar, uma diminuio no valor dos repasses para os programas remanescentes.

Trabalho apresentado no Seminrio Populao, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte Brasil, de 5 a 7 de novembro de 2007. Consultor do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

A evoluo dos programas de transferncia de renda e o Programa Bolsa Famlia

Jomar lace Santana

1. Introduo

A pobreza um fenmeno que acompanha a humanidade h sculos. Fruto das desigualdades sociais e econmicas, a pobreza passou a desenvolver caractersticas peculiares nos ltimos 200 anos a medida que o sistema capitalista de organizao da sociedade passou a imperar em todo o mundo. A concentrao populacional nas grandes cidades, a reestruturao industrial e a desigual distribuio das benesses do crescimento econmico contriburam para a criao de um novo elenco de problemas e carncias ligados insegurana pessoal, violncia urbana e desorganizao dos grupos mais vulnerveis. Diversas formas de enfrentar esses problemas tambm surgiram como, por exemplo, o estado de bem estar social europeu (Welfare State), baseado em valores de solidariedade e coeso social, que comeou a desenvolver sistemas de proteo social que pudessem diminuir as desigualdades de modo a mitigar os problemas decorrentes da condio de pobreza. Na Amrica Latina e em especial no Brasil, no se chegou a organizar um estado de bem estar social capaz de abranger toda sua populao carente de ajuda para suprir suas necessidades bsicas de existncia. O sistema de proteo social implantado era voltado para os seguimentos formais da economia e se caracterizava por oferecer uma cobertura restrita que atendia a uma parcela reduzida da populao excluindo de fato os mais pobres por estes terem vnculos instveis e precrios com o mercado de trabalho (LAVINAS, 2005?). Os mais pobres formaram (e de certa forma ainda o so) um grupo sem poder de presso e sem posio scio-ocupacional definida e no foram alvo de polticas sistemticas e regulares que os beneficiasse e tiveram atendimentos que se justificaram por ato humanitrio ou moeda poltica.

Particularmente no caso do Brasil, durante o perodo desenvolvimentista, que se estendeu do ps-guerra at incio dos anos 80, a questo da pobreza no ganhou espao como uma ao sistemtica do estado. Cria-se que a prpria concepo de desenvolvimento econmico que conduzia as aes do estado levaria automaticamente ao desenvolvimento social por meio da incorporao dos excludos ao mercado formal de trabalho e pela mobilidade social que teriam. A pobreza no era concebida como um fenmeno estrutural da sociedade brasileira e,

Trabalho apresentado no Seminrio Populao, Pobreza e Desigualdade, realizado em Belo Horizonte Brasil, de 5 a 7 de novembro de 2007. Consultor do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

conseqentemente, polticas sociais voltadas para a populao nessa condio no se desenvolveram. Apenas recentemente, aps a dcada de 90, a pobreza, como um problema social a ser enfrentado pela sociedade como um todo e pelo estado em particular, ganha espao como tema de debate entre os governos e aes voltadas especificamente para a reduo das desigualdades sociais passaram a ser implementadas (COHN, 2004). A partir das discusses sobre o tema a grande questo que se coloca sobre qual ou quais programas deveriam ser implementados para reduzir de maneira mais rpida e eficaz a pobreza. A pobreza se apresenta de diversas formas e combat-la implica executar aes com viso de curto, mdio e longo prazo para que ela deixe de ser ligada estrutura da sociedade e pare de se reproduzir a cada gerao. Os programas de transferncia de renda surgiram como uma alternativa para combate a pobreza. Eles foram concebidos segundo a idia de que o beneficirio tem a autonomia para definir como melhor utilizar o benefcio por saber quais so suas necessidades mais urgentes. Alguns deles, embora tragam no prprio nome a destinao do benefcio como Auxlio Gs e Carto Alimentao, tambm so concebidos segundo a idia de que o beneficirio portador de habilidade para o exerccio da cidadania e podem comportar-se como agentes econmicos eficazes no mercado de modo a trazer benefcio no s para si e sua famlia, mas para inserir-se num contexto mais amplo de relaes por meio das quais podem paulatinamente mitigar os efeitos de sua condio de pobreza.

2. Os programas de transferncia de renda e a sua integrao para formar o Programa Bolsa Famlia

A primeira experincia em nvel nacional de instituio de um programa de transferncia de renda foi o Programa Bolsa Escola, criado em 1996. Outras experincias em nvel municipal j haviam sido implementadas, mas somente na segunda metade dos anos 90 que este tipo de poltica social ganha espao. Aps a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) em 2004 iniciou-se um processo de migrao dos beneficirios de antigos programas de transferncia de renda (Auxlio Gs, Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Carto Alimentao) para um programa que consolidasse todas estas aes e atendesse a famlia como um ncleo formado por membros com diferentes necessidades. Esse programa foi chamado de Bolsa Famlia e passou a ser o principal programa do MDS. Aps alguns anos o processo de migrao dos programas para o Bolsa Famlia ainda se encontra em curso. Antes de analisar a evoluo dos programas necessrio uma pequena explanao sobre como cada um deles funcionava, como o Bolsa Famlia est estruturado e como foi concebida a integrao dos programas. Auxlio Gs: o objetivo do programa subsidiar, para as famlias pobres, a compra de botijo de gs para cozinhar. Este benefcio destinado a famlias de baixa renda que estavam inscritas no Programa Bolsa Escola e no Cadastro nico dos Programas Sociais. O Auxlio Gs tem um

diferencial de pagamento em relao aos outros programas, ele oferece um valor de benefcio mensal de R$ 7,50 que pago a cada bimestre. Ou seja, de dois em dois meses cada famlia recebe o valor de R$ 15,00. Este programa no exige nenhum tipo de contrapartida por parte da famlia beneficiria. Bolsa Escola: o objetivo do programa incentivar a permanncia de crianas de famlias pobres na escola. Para isso destina s famlias com renda per capita inferior a R$ 90,00 e que tm crianas de 6 a 15 anos matriculadas no ensino fundamental regular o benefcio mensal de R$ 15,00 por criana. Cada famlia pode ter, no mximo, trs crianas inscritas no programa, ou seja, pode receber um benefcio de at R$ 45,00 e exigida a contrapartida de freqncia escola das crianas de 90% das aulas. Bolsa Alimentao: este programa dirigido melhoria das condies de sade e nutrio de gestantes e nutrizes (mes que estejam amamentando filhos com at seis meses de idade) e tambm para crianas com seis meses a seis anos e onze meses de idade em famlias com renda per capita de at R$ 90,00. O valor do benefcio de R$ 15,00 mensais por beneficirio com limite de trs beneficirios por famlia, perfazendo um valor mximo de R$ 45,00. Este programa tambm exige contrapartida familiar. O benefcio vinculado a uma agenda de participao em aes bsicas de sade como exames pr-natal, vacinao, acompanhamento do crescimento, incentivo ao aleitamento materno e atividades educativas em sade. Carto Alimentao: este programa, criado no governo Lula, no foi concebido com a inteno de substituir os demais programas de transferncia de renda, mas sim alicerar um piso que assegure a alimentao das famlias pobres. O valor de benefcio de R$ 50,00 e a ele se agregam outros benefcios que eventualmente as famlias j recebam. Alm da obrigatria aplicao dos recursos na alimentao familiar, o programa exige, como contrapartida, que as famlias beneficirias que possuam adultos analfabetos que freqentem cursos de alfabetizao e cumpram contrapartidas especficas exigidas em cada regio. Bolsa Famlia: este Programa tem como objetivo combater a fome e a misria e promover a emancipao das famlias mais pobres do pas. Para tanto, o governo federal concede, mensalmente, um benefcio em dinheiro para as famlias selecionadas. Atualmente, o Programa destina-se s famlias com renda per capita de at R$ 60,00 mensais e famlias com renda per capita de R$ 60,01 a R$ 120,00 que possuam criana de 0 a 15 anos. De acordo com a renda per capita da famlia, o nmero de crianas, gestantes e nutrizes o benefcio pode variar de R$ 15,00 a R$ 95,00. As famlias com rendimento per capita de at R$ 60,00, independentemente de sua composio familiar, recebem benefcio no valor de R$ 50,00. Este o chamado benefcio bsico. J o varivel concede um valor de R$ 15,00 para cada criana ou adolescente de at 15 anos por famlia at o limite de trs filhos por famlia. O quadro 1 mostra os valores dos benefcios em funo dos critrios de elegibilidade. importante ressaltar tambm que h casos em que a famlia recebe benefcio superior aos mostrados no quadro 1. o chamado Benefcio Varivel de Carter Extraordinrio (BVCE) que concedido s famlias dos Programas Remanescentes (Programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao e Auxlio Gs), cuja migrao para o PBF implique perdas financeiras famlia. Para esses beneficirios, o valor concedido calculado caso a caso e possui prazo de prescrio.

O governo tambm estabeleceu, para as famlias que participam do programa, condicionalidades visando se certificar do compromisso e da responsabilidade de quem recebe os benefcios. Estas condicionalidades so: acompanhamento de sade e do estado nutricional das famlias, ou seja, todos os membros da famlia beneficiria devem participar do acompanhamento de sade, principalmente as gestantes e mes que amamentam que devem fazer exames pr-natal, participar de palestras educativas desenvolvidas pelas equipes de sade sobre aleitamento materno e alimentao saudvel; a freqncia escola, quando todas as crianas em idade escolar (de 6 a 15 anos) devem estar matriculadas e freqentando o ensino fundamental; por fim, todas as famlias beneficirias devem participar de aes de educao alimentar oferecidas pelo Governo Federal, estadual e/ou municipal, quando oferecidas.

Quadro 1: Critrios de elegibilidade e valores dos benefcios do Programa Bolsa Famlia Critrio de elegibilidade Ocorrncia de Valores do crianas / Quantidade e Benefcio adolescentes 0Tipo de Situao das Renda Mensal 15 anos, Benefcios Famlias per capita gestantes e (R$) nutrizes 1 Membro Situao de Pobreza De R$ 60,01 a R$ 120,00 2 Membros 3 ou + Membros Sem ocorrncia 1 Membro Situao de Extrema Pobreza At R$ 60,00 2 Membros 3 ou + Membros (1) Varivel (2) Varivel (3) Varivel Bsico Bsico + (1) Varivel Bsico + (2) Varivel Bsico + (3) Varivel 18,00 36,00 54,00

58,00 76,00 94,00 112,00

Fonte: www.mds.gov.br Pretende-se que alm da renda familiar, outros indicadores sociais de pobreza e excluso, tais como escolaridade, condies de moradia e saneamento, analfabetismo e acesso a servios pblicos, passaro a ser gradualmente considerados na seleo das famlias que participaro do Bolsa Famlia.

2.1 Sobre a integrao:

Este sub-tpico tem o objetivo de apresentar as concepes a partir das quais a integrao dos programas de transferncia de renda foram pensadas e que se concretizaram no Programa Bolsa Famlia. A integrao um processo demorado por meio do qual se buscou superar as limitaes que os programas tinham isoladamente e que poderiam continuar a manter caso fossem simplesmente somados. Os programas hoje chamados de remanescentes foram concebidos de forma independente e assim se mantiveram; eles eram como partes que no formavam um todo. Cada programa tinha sua prpria estrutura administrativa, sua forma especfica de selecionar beneficirios e mecanismos para repassar os recursos. Este isolamento dos programas contribuiu para o surgimento de ineficincias, disperso e sobreposio de esforos que contriburam para a perda de oportunidades de importantes sinergias. Ao se propor a integrao se buscou estabelecer um novo marco para a poltica social do pas que se distinguisse da tradio assistencial e fragmentada. O objetivo era integrar e direcionar as polticas para adquirir escala, massa crtica e arcabouo institucional adequado de modo a incorporar os avanos obtidos sem paralisar o pagamento dos benefcios para as famlias que realmente precisassem. Buscava-se, tambm, otimizar os mecanismos de gesto para que o uso dos recursos fosse mais racional e houvesse uma articulao de iniciativas de diferentes pastas bem como um estmulo para que a comunidade participasse da gesto. Uma maximizao de recursos e estruturas no pode ser pensada como uma simples operao contbil-administrativa. Ela deve ser parte do processo de retomada do desenvolvimento como uma traduo da prtica da diretriz de fazer justia social. Nesse sentido a integrao deveria estar apoiada em quatro alicerces: segurana alimentar, sade, educao e cidadania participativa. Esse novo programa deveria ser capaz de fornecer um benefcio cujo piso assegurasse o direito inalienvel alimentao que a base da vida. E funcionar tambm como um indutor da demanda e da oferta de alimentos, expandido os espaos de incluso e do desenvolvimento sustentvel. O teto dos benefcios, como exposto acima na descrio do Programa Bolsa Famlia, foi fixado de acordo com a composio familiar e a disponibilidade oramentria. O Bolsa Famlia foi pensado como uma poltica social com gesto participativa da comunidade e por isso deveriam ser criados comits gestores nos municpios. O poder local, democraticamente constitudo, seria a espinha dorsal da estratgia unificada do governo. A transferncia de renda seria apenas o incio de um processo de emancipao que parte da famlia, articula com a comunidade e se reflete no territrio incluindo aes emergenciais, estruturais e protagonismo participativo. Ou seja, o benefcio um meio, no um fim. Para processar a integrao algumas etapas operacionais deveriam ser cumpridas como: unificao do sistema de seleo de famlias; unificao do sistema de pagamento; unificao da gesto local; integrao do Programa Bolsa Alimentao e do Programa Carto Alimentao; implantao do Comit Gestor Interministerial (BRASIL, 2003). O programa foi pensado com o intuito de combater a fome como um caminho mais curto para atingir o ncleo duro da pobreza e com isso ser um ponto de convergncia e articulao de aes

voltadas para desfazer o crculo vicioso da excluso e do assistencialismo em que as populaes pobres esto envolvidas. Espera-se, portanto, gerar justia social.

3. Metodologia
A Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) por meio do Departamento de Gesto da Informao e Recursos Tecnolgicos (DGIRT) desenvolveu uma ferramenta computacional chamada Matriz de Informao Social (MI Social), que rene uma srie de aplicativos que permitem monitorar os programas sociais por meio de dados e indicadores. Isto possibilita a disponibilizao de uma srie de informaes para tomada de decises estratgicas no mbito do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e um instrumento importante para o monitoramento dos programas sociais. Alm de disponibilizar informaes na forma de tabelas, a Matriz de Informao Social possibilita visualizar informaes distribudas no territrio de atuao dos programas sociais. Um territrio pode ser desagregado por unidades da federao, microrregies, municpios e territrios especiais. Esto disponveis, por exemplo, dados relativos populao rural e urbana, fundos constitucionais, dados scio-econmicos de cada municpio, bem como valores dos recursos aplicados em cada territrio, incluindo reas objeto de projetos emergenciais do Ministrio. As informaes produzidas pela MI Social podem ser obtidas em vrios formatos: planilhas eletrnicas, relatrios em formato PDF, tabelas, grficos, mapas estatsticos e mapas temticos. Esto disponibilizados mapas estticos denominados cartogramas, os quais funcionam como uma biblioteca de imagens, mapas e documentos abordando temas de interesse especfico do Ministrio. Por meio da MI Social foram geradas planilhas com informaes para os programas de transferncia de renda do MDS segundo o municpio e perodos selecionados. Para a construo das faixas de tamanho da populao dos municpios utilizou-se a ferramenta computacional DATASUS que fornece estimativas de populao para os anos em anlise. Todas as planilhas foram consolidadas num banco de dados utilizando o programa SPSS (Statistical Package for Social Science) e por meio dele foram geradas tabelas e feitos cruzamentos em funo da informao que se procurava saber.

4. A evoluo dos programas remanescentes e do Bolsa Famlia

Os grficos de 1 a 5 mostram o nmero de famlias que recebiam os benefcios de transferncia de renda para o ms de janeiro nos anos de 2004 e 2007. Para todos os programas observa-se a reduo no nmero de famlias que recebiam o benefcio exceo, como era de se esperar, do Programa Bolsa Famlia. O programa que manteve o menor nmero de famlias beneficirias em janeiro de 2007 foi o Bolsa Alimentao (1.505) e o de maior foi o Auxlio Gs (567.559); este programa tambm foi o que, desde o incio da srie, apresentou maior nmero de famlias beneficirias. Proporcionalmente ao nmero de beneficirios existentes no incio do perodo em anlise o programa que teve maior reduo nesse quesito foi o Bolsa Alimentao cuja diminuio foi de cerca de 217 vezes e o Carto Alimentao teve menor reduo, de cerca de 10 vezes. O Programa Bolsa Famlia, por sua vez, como pode ser comprovado pelo Grfico 5, seguiu sua trajetria de expanso do nmero de beneficirios alcanando, no incio de 2007, quase 11 milhes de famlias atendidas.

Grfico 1: Nmero de famlias beneficirias do Programa Auxlio Gs - Brasil, 2004 - 2007

8.000.000 7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 567.559 3.315.872 6.705.924 5.127.070

Fonte: Matriz de Informao Social

Grfico 2: Nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Escola - Brasil, 2004 - 2007
4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 48.130 1.693.496 2.788.848 3.601.217

Fonte: Matriz de Informao Social

Grfico 3: Nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Alimentao - Brasil, 2004 - 2007
350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 53.371 50.000 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 23.324 1.505 327.321

Fonte: Matriz de Informao Social

Grfico 4: Nmero de famlias beneficirias do Programa Carto Alimentao - Brasil, 2004 - 2007
400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 107.907 79.248 31.770 346.300

Fonte: Matriz de Informao Social.

Grfico 5: Nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia - Brasil, 2004 - 2007
12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 jan.04 jan.05 jan.06 jan.07 3.615.861 6.572.060 8.644.196 10.908.452

Fonte: Matriz de Informao Social

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Especificando um pouco mais o foco de anlise, a Tabela 1 mostra o nmero de famlias pobres e a populao total para as grandes regies do Brasil para o ano de 2004. Este ano foi escolhido por ser o mais recente para o qual h disponibilidade de estimativas do nmero de famlias pobres pela Matriz de Informao Social e foram elaboradas pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA). Como pode ser observado, a Regio Nordeste a que apresenta o maior nmero de pobres, quase 5 milhes e meio representando 49,5% das famlias pobres do Brasil. Em seguida vem a Regio Sudeste (26,9%), Norte (9,8%), Sul (8,3%) e Centro-Oeste (5,4%). Estes valores expressam a desigualdade entre as regies, principalmente para o Nordeste e o Norte, quando comparados com a populao total, pois mostram que as duas distribuies no so idnticas. O Nordeste, embora seja a segunda regio mais populosa a que concentra maior nmero de pobres. J o Norte, que a quarta regio mais populosa aparece como a terceira em nmero de pobres. Estas desigualdades devem-se ao processo scio-histrico e econmico pelo qual as regies passaram e que fizeram com que tivessem desenvolvimentos desiguais. A organizao econmica dessas regies nas ltimas dcadas tem reproduzido estas diferenas dando caractersticas diferentes condio de pobreza e suscitando aes diferenciadas de enfrentamento.

Tabela 1: Estimativa de famlias pobres e populao total segundo grandes regies Brasil, 2004 Nmeros absolutos
Famlias pobres Regio Norte Regio Nordeste Regio Sudeste Regio Sul Regio Centro-Oeste Total Fonte: MI Social, DATASUS. 1.083.681 5.499.039 2.995.750 927.034 597.260 11.102.764 Populao total 14.064.278 49.865.327 76.333.625 26.315.184 12.541.961 179.120.375

Porcentagens
Famlias pobres 9,76 49,53 26,98 8,35 5,38 100,00 Populao total 7,85 27,84 42,62 14,69 7,00 100,00

A Tabela 2 mostra o nmero de famlias que receberam benefcios de transferncia de renda por tipo de benefcio e regio nos meses de janeiro de 2004 a 2007 em nmeros absolutos e porcentagens. A regio Nordeste, por ser a regio com maior nmero de pobres do Brasil, tambm aquela em que se concentra o maior nmero de beneficirios de todos os programas. No entanto esta concentrao , proporcionalmente, maior para o programa Carto Alimentao. No Nordeste era possvel encontrar cerca de 85% dos beneficirios desse programa em janeiro de 2007, ao passo que para os outros programas no mesmo perodo, essa concentrao chegou a cerca de, no mximo, 50,5%. Para as outras regies tambm se observam disparidades entre a representatividade de cada regio em relao aos diversos programas.

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Tabela 2: Nmero de famlias que receberam benefcios de transferncia de renda do MDS por tipo de benefcio, regio e perodo selecionado Brasil.
Norte Auxlio Gs Jan.04 513.226 Jan.05 424.331 Jan.06 305.579 Jan.07 29.321 Bolsa Alimentao Jan.04 25.282 Jan.05 7.212 Jan.06 4.056 Jan.07 266 Bolsa Escola Jan.04 349.058 Jan.05 302.594 Jan.06 215.890 Jan.07 8.199 Carto Alimentao Jan.04 575 Jan.05 575 Jan.06 310 jan.07 94 Bolsa Famlia Jan.04 279.131 Jan.05 528.221 Jan.06 709.804 jan.07 1.025.188 Norte Auxlio Gs Jan.04 7,7 Jan.05 8,3 Jan.06 9,2 jan.07 5,1 Bolsa Alimentao Jan.04 7,7 Jan.05 13,5 Jan.06 17,4 jan.07 10,8 Bolsa Escola Jan.04 9,7 Jan.05 10,9 Jan.06 12,7 jan.07 22,5 Carto Alimentao Jan.04 0,2 Jan.05 0,5 Jan.06 0,4 jan.07 0,3 Bolsa Famlia Jan.04 7,7 Jan.05 8,0 Jan.06 8,2 jan.07 9,3 Fonte: MI Social. Nordeste Nmeros absolutos Sudeste 1.702.166 1.284.393 813.677 149.609 64.001 11.761 3.022 135 922.568 692.412 401.299 10.189 35.097 10.943 8.657 3.932 732.762 1.732.512 2.294.235 2.830.070 Porcentagens Sudeste 25,4 25,1 24,5 26,0 19,6 22,0 13,0 5,5 25,6 24,8 23,7 27,9 10,1 10,1 10,9 12,2 20,3 26,4 26,5 25,8 Sul 835.067 639.005 381.276 101.231 34.522 5.144 2.714 247 411.215 300.578 163.677 8.437 2.578 1.156 925 447 352.222 701.450 964.049 1.017.115 Sul 12,5 12,5 11,5 17,6 10,5 9,6 11,6 10,0 11,4 10,8 9,7 23,1 0,7 1,1 1,2 1,4 9,7 10,7 11,2 9,3 Centro-Oeste 398.972 317.692 192.333 34.689 14.427 3.801 1.232 31 226.449 182.915 91.387 2.870 127 41 109 92 120.907 282.689 439.448 590.060 Centro-Oeste 5,9 6,2 5,8 6,0 4,4 7,1 5,3 1,3 6,3 6,6 5,4 7,9 0,0 0,0 0,1 0,3 3,3 4,3 5,1 5,4 Brasil 6.705.924 5.127.070 3.315.872 575.921 327.321 53.371 23.324 2.474 3.601.217 2.788.848 1.693.496 36.481 346.300 107.907 79.248 32.136 3.615.861 6.572.060 8.644.196 10.965.810 Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

3.256.493 2.461.649 1.623.007 252.709 189.089 25.453 12.300 826 1.691.927 1.310.349 821.243 18.435 307.923 95.192 69.247 27.205 2.130.839 3.327.188 4.236.660 5.446.019 Nordeste 48,6 48,0 48,9 43,9 57,8 47,7 52,7 33,4 47,0 47,0 48,5 50,5 88,9 88,2 87,4 84,7 58,9 50,6 49,0 49,7

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Este dado expressa uma desarmonia que existia entre os programas de transferncia de renda e as necessidades de atendimento das regies. Como em cada regio um determinado programa tinha um peso diferente e tambm valores de benefcio diferentes, o atendimento ao pblico alvo das polticas de transferncia de renda se dava de maneira a no corresponder com as necessidades da regio. Em uma determinada regio, por exemplo, poder-se-ia concentrar beneficirios de programas cujo valor do benefcio baixo. A unificao dos programas por meio do Programa Bolsa Famlia contribuiu para superar, em parte, essa disparidade, pois os benefcios tm o mesmo valor em todas as regies. importante destacar que embora a concesso do mesmo valor de benefcio para todas as regies no contemple os diferentes poderes aquisitivos, esta estratgia se aproxima mais da eqidade no tratamento dos beneficirios de diferentes regies do que a anteriormente adotada cujos programas no comunicavam entre si e, conseqentemente, no tinham um foco para contemplar as desigualdades regionais. J a tabela 3 mostra as taxas de incremento do nmero de famlias beneficirias do Bolsa Famlia. Este indicador pode ser interpretado como o percentual de aumento do nmero de famlias num perodo em relao ao anterior. O crescimento foi mais expressivo no primeiro ano de anlise porque o programa estava comeando e era necessrio que ele tivesse uma forte expanso. Nos anos seguintes este crescimento continuou a ocorrer, mas em nveis inferiores aos primeiramente registrados. Direcionando a anlise para os diferenciais regionais percebe-se, no primeiro perodo analisado, que as regies mais desenvolvidas so as que tiveram maior incremento como foi o caso do Sudeste e Sul. No entanto, no perodo final de anlise, as regies menos desenvolvidas tiveram uma expanso maior. As regies Norte e Nordeste, diferentemente das outras, no seguiram a trajetria linear de diminuio do incremento observado nos trs perodos em anlise e de janeiro de 2006 a janeiro de 2007 tiveram um incremento anual superior quele alcanado no perodo anterior.

Tabela 3: Taxa de incremento do nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia segundo Grandes Regies e Brasil (em percentual). CentroNorte Nordeste Sudeste Sul Brasil Oeste jan.04 - jan.05 89,2 56,1 136,4 99,1 133,8 81,8 jan.05 - jan.06 34,4 27,3 32,4 37,4 55,5 31,5 Jan.06 - jan.07 44,4 28,5 23,4 5,5 34,3 26,9 Fonte: Elaborado a partir da MI Social.

Outro ponto de anlise interessante a ser observado cruzando as informaes por tamanho da populao total dos municpios. Na Tabela 4 apresentada a populao total, a estimativa de famlias pobres em 2004 elaborada pelo IPEA e o nmero de famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia em janeiro de 2007 por faixa de tamanho do municpio. Percebe-se que os municpios com at 50.000 habitantes concentravam cerca de 34% da populao do pas, no entanto, neles residiam cerca de 51% das famlias pobres em 2004 e 52% das famlias beneficirias do PBF em janeiro de 2007. Ou seja, embora concentrem um menor volume de populao, esses municpios tm um volume mais expressivo de famlias pobres que os

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municpios maiores e tambm de beneficirios. J os municpios de mais de 500.000 mil habitantes, onde residiam 29,7% da populao nacional, reuniam 18,8% das famlias pobres brasileiras e 16% das famlias beneficirias do PBF.

Tabela 4: Populao total estimada para 2007, estimativa de famlias pobres em 2004 e famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia segundo faixas de tamanho da populao do municpio. Populao total Estimativa de famlias Famlias beneficirias do 2007 pobres em 2004 IPEA PBF em jan. de 2007 Nmeros absolutos At 10.000 hab 13.824.747 1.292.829 1.292.256 10.000 a 20.000 hab 18.432.048 1.754.265 1.774.997 20.001 a 50.000 hab 31.755.821 2.617.900 2.653.064 50.001 a 100.000 hab 21.637.077 1.386.870 1.437.754 101.000 a 500.000 hab 47.429.960 1.962.687 1.960.496 500.001 a 1.000.000 hab 16.271.049 659.304 583.503 mais de 1.000.000 hab 39.984.485 1.428.910 1.206.382 Total 189.335.187 11.102.764 10.908.452 Valores percentuais at 10.000 hab 7,30 11,64 11,85 10.000 a 20.000 hab 9,74 15,80 16,27 20.001 a 50.000 hab 16,77 23,58 24,32 50.001 a 100.000 hab 11,43 12,49 13,18 101.000 a 500.000 hab 25,05 17,68 17,97 500.001 a 1.000.000 hab 8,59 5,94 5,35 mais de 1.000.000 hab 21,12 12,87 11,06 Total 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social, Datasus.

Na Tabela 5 mostrada a distribuio do nmero de famlias que receberam benefcios de transferncia de renda do MDS segundo faixa de tamanho da populao do municpio em janeiro de 2007. possvel perceber diferenas nas distribuies dos benefcios com alguns deles concentrando-se fortemente nos municpios menores com at 50.000 habitantes como o caso do Carto Alimentao (84,9%), Bolsa Alimentao (61%) e Auxlio Gs (55%). No entanto, o destaque da tabela a distribuio do nmero de famlias que receberam o Bolsa Famlia comparada com a distribuio dos outros programas. A distribuio percentual do Bolsa Famlia, bem mais que os outros benefcios, se aproxima bastante do percentual de famlias pobres segundo faixa de tamanho do municpio. Esta informao pode ser entendida como um indicador de boa focalizao Programa Bolsa Famlia e de alguma falha na focalizao dos outros programas.

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Tabela 5: Nmero de famlias que receberam benefcios de transferncia de renda do MDS segundo faixa de tamanho da populao do municpio em janeiro de 2007 Auxlio Bolsa Bolsa Carto Bolsa Gs Alimentao Escola Alimentao Famlia Nmeros absolutos at 10.000 hab 83.007 124 5.620 6.167 1.292.256 10.000 a 20.000 hab 96.419 289 7.255 8.730 1.774.997 20.001 a 50.000 hab 133.501 506 12.337 12.068 2.653.064 50.001 a 100.000 hab 82.594 279 5.373 4.696 1.437.754 101.000 a 500.000 hab 106.951 179 11.323 87 1.960.496 500.001 a 1.000.000 hab 25.017 19 1.854 5 583.503 mais de 1.000.000 hab 40.070 109 4.368 17 1.206.382 Total 567.559 1.505 48.130 31.770 10.908.452 Valores percentuais at 10.000 hab 14,63 8,24 11,68 19,41 11,85 10.000 a 20.000 hab 16,99 19,20 15,07 27,48 16,27 20.001 a 50.000 hab 23,52 33,62 25,63 37,99 24,32 50.001 a 100.000 hab 14,55 18,54 11,16 14,78 13,18 101.000 a 500.000 hab 18,84 11,89 23,53 0,27 17,97 500.001 a 1.000.000 hab 4,41 1,26 3,85 0,02 5,35 mais de 1.000.000 hab 7,06 7,24 9,08 0,05 11,06 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social.

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5. Valor dos Repasses aos programas

As tabelas 6 e 7 mostram os valores dos repasses aos beneficirios dos programas de transferncia de renda. Nestas tabelas foram acrescentados os valores acumulados para 2003 com o intuito de perceber o impacto que a criao do Bolsa Famlia, como um programa que unifica quatro outros programas de transferncia de renda, teve no montante de recursos destinados a este fim. Analisando os valores como um todo percebe-se um grande crescimento em 2004 se comparado com 2003 e crescimentos menores a partir de ento. Esta mesma tendncia ocorreu para as Grandes Regies, no entanto o crescimento de 2003 para 2004 foi mais expressivo para as regies Nordeste e Sudeste e foi da ordem de 93%. Para as regies Centro-Oeste e Sul, no mesmo perodo, o crescimento foi menos expressivo, alcanando os valores de 74% e 84%, respectivamente. Considerando os programas remanescentes, percebe-se que os recursos destinados s famlias diminuem, como era de se esperar, ao longo da srie histrica analisada para os programas Bolsa Alimentao e Bolsa Escola. J para o Auxlio Gs e Carto Alimentao nota-se um aumento dos repasses de 2003 para 2004 e deste ano em diante seguiu-se uma trajetria de queda. Isto ocorreu para todas as regies a exceo da Regio Sul e da Centro-Oeste cujos valores acumulados de repasse em 2006, para o Carto Alimentao, foram superiores aos de 2003. O Programa Bolsa Famlia, mesmo tendo sido criado em outubro de 2003, j comeou respondendo por uma parcela considervel de recursos destinados a este tipo de programa. J em 2003, quando funcionou por apenas 3 meses, o programa respondeu por 17,7% dos recursos totais direcionados a esses programas. Para as regies este valor variou de 13,1% a 19,5%, mas ainda assim mostrando valores expressivos. Nos anos seguintes o Bolsa Famlia, como era de se esperar, foi ocupando cada vez mais espao e chegou, em 2006, a ser responsvel por cerca de 94,2% dos recursos nacionais do governo federal direcionados diretamente s famlias beneficirias dos programas de transferncia de renda aqui analisados.

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Tabela 6: Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficirios dos programas de transferncia de renda segundo Grandes Regies e Brasil 2003 a 2006. Nmeros absolutos (em reais) Norte Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Nordeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Sudeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Sul Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Centro-Oeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Brasil Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao 41.269.455,00 10.575.360,00 78.634.665,00 19.783.405,00 6.350,00 150.269.235,00 796.577.452,50 289.642.740,00 1.424.144.340,00 569.954.045,00 126.461.300,00 3.206.779.877,50 69.442.845,00 2.547.690,00 59.058.885,00 131.102.582,00 62.900,00 262.214.902,00 1.141.247.835,00 56.350.005,00 961.831.830,00 3.791.785.038,00 171.031.300,00 6.122.246.008,00 49.969.380,00 481.500,00 40.301.775,00 239.716.832,00 21.600,00 330.491.087,00 806.915.145,00 8.385.945,00 626.760.210,00 5.691.667.041,00 59.706.150,00 7.193.434.491,00 17.790.810,00 89.205,00 7.540.965,00 351.932.212,00 60.750,00 377.413.942,00 303.385.845,00 2.130.630,00 131.972.505,00 7.524.661.322,00 29.641.150,00 7.991.791.452,00 91.596.352,50 26.807.445,00 152.721.855,00 49.699.160,00 349.100,00 321.173.912,50 143.236.305,00 5.873.220,00 102.925.275,00 337.537.203,00 1.327.900,00 590.899.903,00 100.202.505,00 869.235,00 63.974.880,00 556.779.195,00 653.250,00 722.479.065,00 40.820.047,50 281.445,00 14.312.490,00 673.009.334,00 382.150,00 728.805.466,50 186.319.027,50 52.796.550,00 354.258.105,00 112.488.010,00 12.183.600,00 718.045.292,50 290.778.345,00 11.548.860,00 241.787.925,00 824.748.603,00 17.307.550,00 1.386.171.283,00 202.256.550,00 1.510.905,00 153.438.225,00 1.420.136.911,00 6.157.650,00 1.783.500.241,00 77.134.440,00 275.085,00 32.712.495,00 1.818.026.956,00 3.538.750,00 1.931.687.726,00 416.938.335,00 173.735.025,00 698.822.220,00 340.996.865,00 113.831.100,00 1.744.323.545,00 549.615.555,00 31.928.640,00 454.147.395,00 2.173.475.460,00 151.987.950,00 3.361.155.000,00 386.450.010,00 4.241.985,00 292.762.290,00 2.983.605.055,00 52.599.000,00 3.719.658.340,00 142.861.267,50 1.101.240,00 59.767.095,00 3.947.869.879,00 25.554.100,00 4.177.153.581,50 2003 60.454.282,50 25.728.360,00 139.707.495,00 46.986.605,00 91.150,00 272.967.892,50 2004 88.174.785,00 4.451.595,00 103.912.350,00 324.921.190,00 345.000,00 521.804.920,00 2005 68.036.700,00 1.282.320,00 76.283.040,00 491.429.048,00 274.650,00 637.305.758,00 2006 24.779.280,00 383.655,00 17.639.460,00 733.822.941,00 105.400,00 776.730.736,00

Total Fonte: MI Social. Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS.

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Tabela 7: Valor acumulado no ano dos repasses aos beneficirios dos programas de transferncia de renda segundo Grandes Regies e Brasil 2003 a 2006. Porcentagens Norte Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Nordeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Sudeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Sul Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Centro-Oeste Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao Total Brasil Auxlio Gs Bolsa Alimentao Bolsa Escola Bolsa Famlia Carto Alimentao 27,46 7,04 52,33 13,17 0,00 100,00 24,84 9,03 44,41 17,77 3,94 26,48 0,97 22,52 50,00 0,02 100,00 18,64 0,92 15,71 61,93 2,79 15,12 0,15 12,19 72,53 0,01 100,00 11,22 0,12 8,71 79,12 0,83 4,71 0,02 2,00 93,25 0,02 100,00 3,80 0,03 1,65 94,15 0,37 28,52 8,35 47,55 15,47 0,11 100,00 24,24 0,99 17,42 57,12 0,22 100,00 13,87 0,12 8,85 77,07 0,09 100,00 5,60 0,04 1,96 92,34 0,05 100,00 25,95 7,35 49,34 15,67 1,70 100,00 20,98 0,83 17,44 59,50 1,25 100,00 11,34 0,08 8,60 79,63 0,35 100,00 3,99 0,01 1,69 94,12 0,18 100,00 23,90 9,96 40,06 19,55 6,53 100,00 16,35 0,95 13,51 64,66 4,52 100,00 10,39 0,11 7,87 80,21 1,41 100,00 3,42 0,03 1,43 94,51 0,61 100,00 2003 22,15 9,43 51,18 17,21 0,03 100,00 2004 16,90 0,85 19,91 62,27 0,07 100,00 2005 10,68 0,20 11,97 77,11 0,04 100,00 2006 3,19 0,05 2,27 94,48 0,01 100,00

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: MI Social. Nota: Os valores para 2003 foram fornecidos pela Secretaria Nacional de Renda e Cidadania do MDS.

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6. Consideraes finais
Os programas de transferncia de renda constituram-se como uma das alternativas para combate tanto da pobreza imediata quanto intergeracional. No Brasil eles comearam a ser implementados nos anos 1990 por diversas instncias de governo. A partir de 2003 o governo federal iniciou um processo de unificao dos benefcios dos seus programas de transferncia de renda (Auxlio Gs, Bolsa Alimentao, Bolsa Escola e Carto Alimentao) num nico programa que veio a se transformar no maior programa de transferncia de renda do Brasil, o Bolsa Famlia. Este processo de unificao, que gradual, ainda se encontra em curso. A partir de janeiro de 2004 o nmero de beneficirios de todos os programas, exceo do Programa Bolsa Famlia, diminui em todas as regies do Brasil. O Programa Bolsa Famlia chega ao comeo de 2007 com um nmero de famlias atendidas prximo a 11 milhes. Cruzando este nmero de beneficirios com o porte de tamanho da populao do municpio e comparando com a estimativa de famlias pobres para 2004, segundo porte de tamanho da populao do municpio, percebe-se uma proximidade entre as duas distribuies. Isto pode ser lido como um dos indicadores de focalizao e mostra um acerto na distribuio dos benefcios do ponto de vista mais geral. A expanso dos recursos acumulados no ano, destinados s famlias beneficirias dos programas de transferncia de renda teve um forte aumento em 2004 em comparao ao ano anterior que continuou nos anos seguintes, mas em patamares inferiores aos primeiramente observados. Dois programas, o Auxlio Gs e o Carto Alimentao tiveram aumento dos repasses de recursos de 2003 para 2004 e s a partir de ento comeou o processo de declnio dos recursos.

7. Bibliografia
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