VI LA HUELGA EN LOS SERVICIOS ESENCIALES EN EL DERECHO POSITIVO ARGENTINO A. Normas constitucionales B. Regulacin de la huelga en los servicios esenciales.

. Del Decreto 2.184/90 al artculo 24 de la Ley 25.877 . C. El artculo 24 de la Ley 25.877 y el Decreto 272/06 a) El diseo legal La ley 25.250 fue derogada en el ao 2004 por la ley 25.877, que en los dos primeros prrafos de su artculo 24 establece: Cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopcin de medidas legtimas de accin directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deber garantizar la prestacin de servicios mnimos para evitar su interrupcin. Se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la produccin y distribucin de agua potable, energa elctrica y gas y el control del trfico areo. Con excepcin de la produccin y distribucin de gas, todas las actividades enumeradas por la ley integran el elenco de los servicios considerados esenciales en sentido estricto por los rganos de control de la OIT; elenco que como pudo observar oportunamente parte de la doctrina tambin integran los servicios telefnicos, pero no solo stos. En la abundante casustica producida por el Comit de Libertad Sindical en su vasta labor, se ha calificado como servicios esenciales tambin a: la polica y las fuerzas armadas, los servicios de bomberos, los servicios penitenciarios pblicos o privados, el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los

establecimientos rgimen argentino.

escolares1.

No

obstante

lo

cual,

ninguno

de

los

precedentemente enumerados ha sido incluido en tal categora por el actual

El mencionado listado de servicios esenciales enunciado por el art. 24 de la ley 25.877 constituye un catlogo cerrado2, en el sentido de que no hay otras actividades susceptibles de ser consideradas servicios esenciales en sentido estricto, aunque s cabe la hiptesis excepcional de que en actividades no consideradas servicios esenciales se exija el cumplimiento de servicios mnimos de funcionamiento, ante un conflicto en concreto y en circunstancias especficas. En su tercer prrafo, el artculo citado admite que una actividad no comprendida en la enumeracin de servicios esenciales plasmada en el prrafo anterior, pueda ser calificada excepcionalmente como servicio esencial, por una comisin independiente integrada segn establezca la reglamentacin, previa apertura del procedimiento de conciliacin previsto en la legislacin, en los siguientes supuestos: a) Cuando por la duracin y extensin territorial de la interrupcin de la actividad, la ejecucin de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin b) Cuando se tratare de un servicio pblico de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organizacin Internacional del Trabajo. Esta nueva delegacin prevista la ley vigente, si bien permite que una actividad no comprendida en la nmina de servicios esenciales pueda ser calificada excepcionalmente como tal, marca como aclara Ackerman sustanciales diferencias con la tcnica seguida por la precedente ley 25.250 en su art. 33 y, cabra agregar, por el decreto 2.184/90, en tanto el artculo 24 de la nueva ley no slo individualiza al rgano o sujeto habilitado para producir
1

Las actividades agregadas a la lista de servicios esenciales pueden consultarse en la 5 edicin de la Recopilacin del Comit; vid. CLS, # 585.
2

Cfr. TRIBUZIO, J. E., Nueva reglamentacin, cit., p. 709. 2

dicha calificacin excepcional (la comisin independiente) sino adems limita tal posibilidad a slo dos supuestos e impone un requisito procesal 3. Son tres, entonces, las limitaciones que el legislador ha puesto para la inclusin de actividades no listadas como servicios esenciales 4: 1) Que la calificacin sea producida por una comisin independiente, rgano de naturaleza arbitral cuya integracin ser definida por la reglamentacin; 2) Que esta comisin se pronuncie luego de iniciada la instancia conciliatoria (prevista en la ley 14.786); 3) Que la medida de accin a adoptar, en razn de su duracin y su extensin territorial, pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin, o que se trate de un servicio pblico de importancia trascendental, conforme los criterios de los rganos de control de la OIT. Con respecto a estos supuestos cabe aadir, con Ackerman que pese a que la norma remite slo en el segundo de ellos a la opinin de los rganos de la OIT, es evidente que tambin la primera de ambas hiptesis est tomada de las decisiones de dichos rganos internacionales 5. b) Servicios esenciales y servicio pblico de importancia

trascendental Como qued antes dicho, el art. 24 de la ley 25.877 incorpora la doctrina de la Comisin de Expertos y del Comit de Libertad Sindical de la OIT como fuentes propias del ordenamiento jurdico argentino en materia de huelga, a travs de un reenvo expreso a los criterios de los organismos de control de la OIT a los que luego menciona como principios de la OIT. Mediante dicho reenvo a la doctrina del Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos, se entabla una relacin de articulacin o complementariedad entre normas
3 4 5

ACKERMAN, M. E., Conflictos..., cit., p. 225. Ibdem. Ibdem y p. 226. 3

conforme a la tipologa de relaciones entre fuentes de Martn Valverde 6 esto es, entre el mismo artculo 24 de la ley, los criterios o principios de los rganos de la OIT tambin denominados por la doctrina internacional recomendaciones, jurisprudencia7 e incluso normas8 y la reglamentacin, plasmada en el decreto n 272/06. La introduccin, con carcter vinculante, de estas nuevas y singulares fuentes internacionales en nuestro ordenamiento, condiciona la interpretacin y aplicacin, tanto administrativa como judicial, de todas las dems normas que constituyen el subsistema jurdico especfico de la regulacin del derecho de huelga9. La normativa de la Constitucin Nacional (art. 14 bis); los tratados internacionales con jerarqua constitucional (arts. 8.3, PIDCP, art. 22.3, PIDCP, y Convenio n 87, OIT); el art. 24 de la ley 25.877 y la reglamentacin (decreto 272/06) constituyen, junto con los criterios o principios de los rganos de control de la OIT, un conjunto de normas que deben aplicarse en conjunto engranadas, como grafica Martn Valverde tratndose de fuentes concurrentes complementarias que constituyen un plexo normativo nico y armnico que con las salvedades que ms abajo se formulan con respecto al decreto 272/06 regula el ejercicio del derecho de huelga de modo compatible con su investidura constitucional y su naturaleza de libertad sindical de accin (arts. 3.2, Conv. 87, y 24, ley 25.877)10, que reconoce como nicos lmites jurdicos los derivados de las actividades enumeradas como servicios esenciales por el citado
6

MARTN VALVERDE, Antonio, Concurrencia y articulacin de normas laborales , Rev. de Poltica Social, n 119, jul.-sept. 1978, Madrid, pp. 5/31.
7

Cfr. VON POTOBSKY, G. Los debates en torno a la interpretacin de los convenios de la Organizacin Internacional del Trabajo, DT, 1998-A, p. 821; VALTICOS, Nicolas, Derecho Internacional del Trabajo, Tecnos, Madrid, 1977, p. 151.
8 9

Cfr. VALTICOS, N., Derecho Internacional, cit., p. 152.

Cfr. el comentario de Julio Simn en relacin con la recepcin de estos criterios interpretativos en la doctrina de la CSJN. Cfr. SIMON, Julio C., La nueva reglamentacin del derecho de huelga en los servicios esenciales, en Convenios Colectivos, suplemento especial DT, abril 2006, p. 3.
10

Cfr. MEGUIRA, Horacio D. y GARCA, Hctor Omar, La Ley de Ordenamiento Laboral o el discreto retorno del Derecho del Trabajo , en ETALA (h.), Juan Jos (dir.), Reforma Laboral Ley 25.877, suplemento especial La Ley, Bs. As., marzo 2004, p. 29. 4

artculo 24 de la ley 25.877 y las excepciones circunstanciadas previstas en el mismo. De acuerdo con el artculo 24 de la ley 25.877 en armona con los criterios expresados por el Comit de Libertad Sindical en el comentado caso UTA, entre otros, y de la Comisin de Expertos en las observaciones de 2001 y 2003, tanto el tratamiento de una actividad no enumerada como servicio esencial por extensin, como la calificacin de una actividad como servicio pblico de importancia trascendental, corresponden exclusivamente a la Comisin de Garantas creada por el decreto n 272/06, segn se ver a continuacin. c) Naturaleza e integracin de la Comisin de Garantas La comisin independiente en la cual el artculo 24 de la ley 25.877 delega la competencia para habilitar excepcionalmente la aplicacin de la normativa sobre huelga en servicios esenciales a actividades no enumeradas expresamente como tales por la propia ley, con sujecin a circunstancias y supuestos especficos, fue creada, con casi dos aos de retraso 11, por el decreto n 272/06 y denominada por este reglamento Comisin de Garantas, bajo la impronta del prestigioso rgano epnimo italiano. Esta Comisin constituye un rgano de naturaleza arbitral no estatal independiente, conforme exige la ley que se integrar con cinco miembros titulares y otros tantos suplentes, que durarn 3 aos en su cargo, pudiendo ser reelectos por nica vez (arts. 3 y 5 in fine, dec. 272/06). El reglamento dispone que la seleccin recaer en personas de reconocida solvencia tcnica, profesional o acadmica en materia de relaciones del trabajo, del derecho laboral o del derecho constitucional de destacada trayectoria . , el Comit entendi que: el nombramiento por el ministro en ltimo trmino de los cinco miembros del Tribunal de Arbitraje de los Servicios Esenciales pone en tela de juicio la independencia e imparcialidad de dicho
11

El decreto 272/06 apareci en el Boletn Oficial en fecha 13-03-2006; la ley 25.877 haba obtenido publicacin oficial el 19-03-2004. 5

Tribunal, as como la confianza de los interesados en tal sistema. Las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores deberan poder, respectivamente, elegir a los miembros del Tribunal de Arbitraje en los Servicios Esenciales que los representan12. La Comisin de Expertos, al analizar la memoria argentina sobre el grado de aplicacin del Convenio n 87 en su informe dirigido a la 91 Conferencia Internacional del Trabajo (2003), tom nota de que el Gobierno manifestaba encontrarse analizando la posibilidad de dar mayores garantas al sistema previsto en el mencionado decreto (n 843/2000), a travs de la incorporacin de la consulta a una comisin imparcial integrada por personas de reconocida solvencia tcnica, con el fin de determinar el carcter esencial de un servicio que no se encontrara dentro de los estrictamente definidos como tales y que por sus caractersticas pudieran resultar asimilables . En ese pronunciamiento, los Expertos de la OIT recomendaron al Gobierno argentino que si prev introducir modificaciones al decreto en cuestin estudie la posibilidad de que la determinacin de los servicios mnimos a mantener durante la huelga, si las partes no llegan a un acuerdo, no corresponda al Misterio de Trabajo sino a un rgano independiente. La Comisin pide al Gobierno que le mantenga informada sobre toda medida que considere adoptar en relacin con el decreto nm. 843/200013. Vale recordar que en el mismo sentido se haba pronunciado el Comit de Libertad Sindical en el varias veces invocado caso UTA. d) Funciones y facultades de la Comisin de Garantas 14 A fin de acompaar debidamente la explicacin del tema, conviene reproducir el texto del artculo 2 del decreto 272/06:

12 13

OIT, Comit de Libertad Sindical, 295 informe, caso num. 1775, prr. 517; CLS, # 599.

OIT, Conferencia Internacional del Trabajo, Aplicacin de las Normas Internacionales del Trabajo (2003), Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), OIT, Ginebra, 2003, pp. 239 (resaltado agregado).
14

Cfr. GARCA, H. O., Estado, sindicatos..., cit. 6

La Comisin prevista en el tercer prrafo del artculo 24 de la Ley N 25.877 se denominar COMISION DE GARANTIAS y estar facultada para: a) Calificar excepcionalmente como servicio esencial a una actividad no enumerada en el segundo prrafo del artculo 24 de la Ley N 25.877, de conformidad con lo establecido en los incisos a) y b) del tercer prrafo del citado artculo. b) Asesorar a la Autoridad de Aplicacin para la fijacin de los servicios mnimos necesarios, cuando las partes no lo hubieren as acordado o cuando los acuerdos fueren insuficientes, para compatibilizar el ejercicio del derecho de huelga con los dems derechos reconocidos en la Constitucin Nacional, conforme al procedimiento que se establece en el presente. c) Pronunciarse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, sobre cuestiones vinculadas con el ejercicio de las medidas de accin directa. d) Expedirse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, cuando de comn acuerdo las partes involucradas en una medida de accin directa requieran su opinin. e) Consultar y requerir informes a los entes reguladores de los servicios involucrados, a las asociaciones cuyo objeto sea la proteccin del inters de los usuarios y a personas o instituciones nacionales y extranjeras, expertas en las disciplinas involucradas, siempre que se garantice la imparcialidad de las mismas. La Comisin podr ser convocada por el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL de oficio o a pedido de las partes intervinientes en el conflicto colectivo. Del tenor del artculo 24 de la ley 25.877 y del artculo 2 del decreto incluso a pesar de la literalidad de algn inciso de este ltimo es posible extraer cuatro tipos de funciones de la Comisin de Garantas, que pueden calificarse como: 1) normativas, 2) arbitrales, 3) consultivas y 4) instrumentales.

1) Funcin normativa La funcin de carcter normativo de la Comisin de Garantas, proviene de la delegacin de facultades dispuesta por el artculo 24 de la ley 25.877 a la comisin independiente para habilitar excepcionalmente la aplicacin de la normativa sobre servicios esenciales a actividades distintas de las enumeradas en el mismo artculo y bajo las condiciones all previstas. La ley encomienda a la Comisin la funcin de integrar su normativa a travs de la emisin de ciertas decisiones de carcter especial que este rgano puede adoptar en el marco de determinada competencia que el citado art. 24 le asigna especficamente. La previsin legal encuentra su correlato reglamentario en el inciso a) del artculo 2 del decreto 272/06, que instrumenta la delegacin de competencia en favor de la Comisin en estos trminos: La Comisin (...) estar facultada para: a) Calificar excepcionalmente como servicio esencial a una actividad no enumerada en el segundo prrafo del artculo 24 de la Ley N 25.877, de conformidad con lo establecido en los incisos a) y b) del tercer prrafo del citado artculo. Los incisos a) y b) del tercer prrafo del artculo 24 cabe recordar se refieren a los supuestos de los denominados servicios esenciales por extensin y del servicio pblico de importancia trascendental , ya examinados en prrafos anteriores. 2) Funcin arbitral 2.1) Caracterizacin de la competencia de la Comisin de Garantas. La fijacin de los servicios mnimos 2.4) Vigencia del lmite mximo del 50 % del servicio , la Comisin tom nota con satisfaccin () de que el decreto nm. 843/2000 sobre servicios esenciales permite la huelga en servicios esenciales en el sentido estricto del trmino , y destac que dicho decreto previera que las partes debieran ponerse de acuerdo sobre los servicios mnimos, pudiendo el

Ministerio de Trabajo determinarlo si el acuerdo no fuera posible (en ningn caso se podr imponer a las partes una cobertura mayor al 50 por ciento) 15. 3) Funcin consultiva De acuerdo con los incisos c) y d) del artculo 2 del decreto 272/06, la Comisin de Garantas se encuentra facultada para: c) Pronunciarse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, sobre cuestiones vinculadas con el ejercicio de las medidas de accin directa. d) Expedirse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, cuando de comn acuerdo las partes involucradas en una medida de accin directa requieran su opinin. 4) Funcin instrumental El inciso e) del mismo artculo 2 del reglamento faculta a la Comisin de Garantas para: Consultar y requerir informes a los entes reguladores de los servicios involucrados, a las asociaciones cuyo objeto sea la proteccin del inters de los usuarios y a personas o instituciones nacionales y extranjeras, expertas en las disciplinas involucradas, siempre que se garantice la imparcialidad de las mismas. e) Deberes y responsabilidades de las partes 1) Deberes y responsabilidades de los trabajadores 1) Deberes y responsabilidades del empleador La atribucin de responsabilidad a los sindicatos y trabajadores en orden al cumplimiento cabal de los servicios mnimos, no exime al empresario empleador de las responsabilidades atinentes a la condicin de titular de la explotacin y detentador del poder de organizacin y direccin de la ejecucin del servicio. A ello se refiere el art. 12 del decreto 272/06, cuando prescribe que: La empresa u organismo prestador del servicio considerado esencial garantizar la ejecucin de los servicios mnimos y deber poner en conocimiento de los usuarios, por medios de difusin masiva, las modalidades
15

OIT, Conferencia Internacional del Trabajo, Aplicacin... (2001), cit., pp. 242/243. 9

que revestir la prestacin durante el conflicto, dentro del plazo de cuarenta y ocho (48) horas, antes del inicio de las medidas de accin directa, detallando el tiempo de iniciacin y la duracin de las medidas, la forma de distribucin de los servicios mnimos garantizados y la reactivacin de las prestaciones. Asimismo finaliza la citada norma reglamentaria, deber arbitrar los medios tendientes a la normalizacin de la actividad una vez finalizada la ejecucin de dichas medidas.

10