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E C O N O M I S T A

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O pacto de

estabilidade
e crescimento
JOO CSAR DAS NEVES
Economista. Professor extraordinrio. Universidade Catlica Portuguesa.

Est lanado o debate acerca da reviso, ou at revogao, do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No foi preciso muito para esse debate aparecer. Bastou uma ameaa de crise internacional no incio do milnio, alis bastante e ligeira e de duvidosa realizao, e um aviso da Comisso sobre a situao oramental a dois pases, a Alemanha e Portugal(1), para criar o debate, que alis j vinha de trs. Quais so os termos da discusso?

AS DECISES DA UNIO EUROPEIA


O Pacto de Estabilidade e Crescimento foi adoptado pela Unio Europeia numa resoluo (97/C 236/01) do Conselho de Amesterdo de 17 de Junho de 1997, sendo depois regulamentado por vrios documentos posteriores(2). Em resumo, os Estados "comprometemse a respeitar o objectivo oramental a mdio prazo de posies prximas do equilbrio ou em excedente,definidas nos seus programas de estabilidade e convergncia" (doc.cit.n.1). "A adeso ao objectivo de posies oramentais saudveis perto do equilbrio ou em excedente permitir a todos os Estados membros lidar com as flutuaes ccilicas normais, mantendo o dfice governamental dentro do valor de referncia de 3% do PIB" (doc. cit. Prol.). Esta deciso veio, naturalmente, na sequncia do projecto da criao da moeda nica europeia e, em particular, do Tratado da Unio Europeia de Maastricht em 1992. De facto, este tratado emendara o Tratado de Roma, que institua a Comunidade Europeia, determinando no seu novo artigo 104. o seguinte(3): 1. Os Estados membros devem evitar dfices oramentais excessivos. 2. A Comisso acompanhar a evoluo da situao oramental e do montante da dvida pblica nos Estados membros, a fim de identificar desvios importantes. Examinar, em

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especial, o cumprimento da disciplina oramental com base nos dois critrios seguintes: a) Se a relao entre o dfice oramental programado ou verificado e o produto interno bruto excede um valor de referncia, excepto se essa relao tiver baixado de forma substancial e contnua e tiver atingido um nvel que se aproxime do valor de referncia, ou, em alternativa, se o excesso em relao ao valor de referncia for meramente excepcional e temporrio e se aquela relao continuar perto do valor de referncia. b) Se a relao entre a dvida pblica e o produto interno bruto excede um valor de referncia, excepto se essa relao se encontrar em diminuio significativa e se estiver a aproximar,de forma satisfatria,do valor de referncia. Os valores de referncia encontram-se especificados no protocolo relativo ao procedimento aplicvel em caso de dfice excessivo, anexo ao presente tratado." No artigo 1. do referido "Protocolo sobre o procedimento relativo aos dfices excessivos", anexo ao mesmo tratado, ficou estatudo o seguinte(4): "Os valores de referncia a que se refere o n. 2 do artigo 104. do presente tratado so: 3% para a relao entre o dfice oramental programado ou verificado e o produto interno bruto a preos de mercado; 60% para a relao entre a dvida pblica e o produto interno bruto a preos de mercado." Estas so as regras que definiram o essencial do Pacto de Estabilidade e Crescimento e que esto em causa no famoso debate acerca da sua reviso. Antes de entrar nessa questo importante situar o problema.

visto como tendo nascido da contraposio entre dois textos publicados, curiosamente, no mesmo ano. Um deles, Keynes (1936), sendo o livro econmico mais famoso do sculo e outro, Simons (1936), um obscuro artigo cientfico. E, paradoxalmente, o debate foi ganho pelo artigo obscuro. De facto, na sequncia do tratado de Keynes, os economistas acreditaram nas virtudes do activismo fiscal. Deixando a prudncia tradicional da classe quanto ao intervencionismo,os polticos confiaram nas suas capacidades para controlar e conduzir o ciclo econmico para uma situao de permanente pleno emprego. Pode considerar-se o Employment Act americano de 1946 e, sobretudo, as aces da administrao Kennedy, como o auge desse optimismo interventivo. Em contraposio, houve um ataque a esta atitude de discrio e "fine-tunning" nas polticas econmicas. Na linha de Simons (1936), foram apresentadas crticas que apontavam para a vantagem de substituir o activismo por um conjunto de regras estveis de polticas, dando aos agentes um quadro calmo e seguro para tomar as suas decises. Segundo estes, as boas intenes governamentais acabavam por criar mais problemas do que resolviam. Estas propostas, por exemplo desenvolvidas em Friedman (1960), acabaram por vencer o embate. De facto, aps o fiasco das polticas keynesianas em enfrentar as crises dos anos 70, a ingenuidade e os vcios do activismo conjuntural vieram ao de cima. As crticas(5) acabaram por impor uma abordagem mais comedida e pragmtica. Hoje, at os economistas neo-keynesianos(6), recomendam a utilizao de regras de poltica de curtomdio prazo, que so seguidas at por governos de orientao intervencionista de esquerda. As autoridades de todos os pases civilizados tm vindo a tomar medidas no sentido de declarar e comprometer-se a regras de conduo da poltica conjuntural. Mas o Tratado de Maastricht e o caminho para a Unio Monetria Europeia pode ser visto como o grande exemplo desta nova orientao. De facto, nenhuma zona foi to longe na tentativa de criar regras de poltica para limitar a aco dos governos. Os quatro clebres critrios de Maastricht(7) constituem, s por si, poderosas regras de polticas, responsveis pela estabilidade econmica europeia da dcada de 90. Aps o nascimento da Unio Econmica e Monetria em 1999, esses limites foram substitudos por dois novos elementos legais. Primeiro, o estatuto do Banco Central Europeu, o qual corporiza as directrizes monetrias da poltica cclica. Tendo como nica preocupao a estabilidade da moeda europeia, o euro, todo este aparato supra-nacional dirige-se

O DEBATE REGRAS/DISCRIO
A lgica econmica que suporta o pacto est ligada a um dos elementos mais importante da discusso cientfica ao longo do sculo XX. Trata-se do clebre debate entre "regras" e "discrio". De um lado esto os monetaristas e clssicos, que querem ver o governo limitar a sua poltica econmica a regras de conduta pr-estabelecidas. No outro esto os intervencionistas e keynesianos, que defendem o activismo livre dessa mesma poltica. Este largo debate veio envolvido desde o incio em coincidncias muito inslitas. De facto o problema pode ser

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exclusivamente a suportar uma grande regra monetria: estabilidade monetria e cambial. O BCE substituiu e refora os trs critrios de Maastricht de estabilidade de preos, juros e cmbios. Segundo, na rea fiscal, o Pacto de Estabilidade e Crescimento. Este tratado, atrs referido, reproduz o quarto critrio, o da situao oramental.

sentido de violar o rigor das contas, dado que no se pagam os custos, indo " boleia" dos parceiros O resultado seria que nenhum dos participantes viria a respeitar a estabilidade, comprometendo assim de vez a solidez da prpria moeda nica. O desequilbrio financeiro do Estado, que afecta decisivamente o equilbrio financeiro do Pas, tem hoje efeitos em todo o espao monetrio. Assim, um dfice oramental num pas da Unio afecta hoje todos os outros. A estabilidade do euro depende da seriedade oramental dos Estados membros. fcil de comprender que tem de existir um instrumento que monitorize e oriente as finanas pblicas de cada Estado membro. O pacto esse instrumento.

RAZES ECONMICAS DO PACTO


Porque razo um processo eminentemente monetrio, a criao e agora a conduo da moeda nica, implica uma regra oramental? Os primeiros trs critrios de Maastricht justificam-se facilmente Eles referem-se aos trs preos da moeda: taxa de inflao, taxa de juro e taxa de cmbio. Alm disso, eram relativos, definiam mximos de variao deste indicadores para a aproximao entre as vrias moedas a unificar. No se tratava de uma necessidade imperiosa, pois no indispensvel que os preos da moeda dos vrios pases estejam prximos antes da sua unificao. Mas, dado que depois da juno esses preos passam a ser iguais, percebese que se exija alguma proximidade anterior, para dar credibilidade mudana. Muito mais difcil de entender o quarto critrio, relativo s finanas pblicas, aquele que veio a ficar consagrado no Pacto de Estabilidade. Porque razo o dfice do Estado de todos os pases participantes deve ser inferior a 3% do seu produto e a dvida pblica inferior a 60% do produto? claro que as contas pblicas no so um fenmeno directamente monetrio. Alm disso, este critrio no consiste num intervalo relativo de aproximao entre os vrios pases, mas um valor absoluto, limitando o valor do dfice. Porque razo se incluiu este elemento? A razo fcil de entender se se notar que a dvida pblica (e o dfice que o acrscimo da dvida) tem uma grande influncia no mercado de capitais do pas. Em particular, se o governo est muito endividado, isso faz subir as taxas de juro, devido ao excesso de procura de crdito. Num pas com soberania monetria isto leva desvalorizao da sua moeda. Mas depois da unio monetria, o mercado de capitais europeu nico, com uma nica taxa de juro. Os pases que tm as suas contas pblicas controladas no querem pagar os custos da dvida dos outros. Esta a justificao do Pacto de Estabilidade. Dispondo de uma moeda supra-nacional, o pas est imune a crises cambiais, que normalmente servem de aviso disciplinador dos governos perdulrios. Se no existisse um outro mecanismo de controlo, os pases encontrar-se-iam num "dilema do prisioneiro". De facto, os incentivos seriam no

CUSTOS OU VANTAGENS?
Naturalmente que, como tudo na vida, estas razes incluiem um reverso. Em economia sabemos bem que "no h almoos grtis", e os custos do pacto so bem conhecidos. Eles revestem-se de vrias formas, mas reconduzem-se sempre aos inconvenientes de limitar a discricionariedade das polticas oramentais. A limitao poltica que da regra representa est presente na generalidade dos argumentos a favor da reviso. Para uns, o pacto constitui um ingerncia anti-democrtica nas soberania nacional. Outros invocam a perda de instrumentos e outros ainda referem o alegado enviesamento deflacionista da estratgia. Estes so os custos de participar na Unio Europeia. No vale a pena menosprezar a dimenso destas dificuldades. So custos, que vale a pena suportar para poder beneficiar das vantagens do mercado aberto e dinmico, do espao de estabilidade financeira e de uma moeda com influncia mundial. Como se viu, se no houvesse disciplina seria impossvel viver numa moeda nica. Mas, ao mesmo tempo, vale a pena relativizar alguns dos argumentos referidos..Em primeiro lugar. muitas das crticas so apenas um retomar do velho debate "regras vs discrio". Embora o resultado esteja h muito determinado no campo analtico, os intervencionistas continuam a insistir na sua posio de vencidos. A resposta est dada nos textos, hoje j antigos, que decidiram a contenda. Mas h mesmo aspectos invocados que jogam contra a posio intervencionista. Para muitos, o principal problema da moeda nica o facto de os governos terem de garantir o seu controlo sobre as respectivas contas pblicas. Mas este custo, simplesmente, no existe. Na verdade, o descontrolo oramental, esse sim, que constitui um custo sobre a sociedade, que urge reduzir.

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importante notar que todas as despesas do Estado acabam, de uma forma ou de outra, por serem pagas pela sociedade. E, por isso, um governo gastador representa invariavelmente um peso enorme sobre a economia. As terrveis consequncias que Portugal sofreu em toda a sua vida democrtica da regenerao ao ps-25 de Abril, passando pela primeira Repblica por falta de domnio oramental, so suficientemente eloquentes desses prejuzos. Por isso, os gemidos daqueles que perdem benesses oramentais no devem ser confundidas com custos da adeso. A reduo dos dfices pblicos uma das vantagens, no um inconveniente, da moeda nica. Finalmente, deve notar-se que o pacto apenas coloca limites na trajectria de mdio prazo, e numa banda de 3% do produto. Alm disso, os limites so apenas sobre o dfice, sem quaisquer restries nas componentes e no total das parcelas, receitas e despesas. Os governos mantm total discricionariedade sobre todos os elementos do seu oramento, devendo apenas respeitar um limite no saldo final. Por outro lado, no h nenhuma automaticidade na aplicao das regras, obrigando o pacto a que elas sejam sempre sujeitas a um prvio julgamento poltico. O pacto tem embutidos, portanto, bastantes elementos de flexibilidade e pragmatismo, dificilmente podendo ser acusados de rigidez. Para um governo que, de facto, pretenda garantir um dfice sustentado, essa folga mais do que suficiente. Os problemas levantam-se quando um pas entra em divergncia. Mas precisamente para tratar dessas situaes que o pacto foi desenhado.

NOTAS

(1)

Ver The Economist February 2nd-8th 2002, European edition, p.27.

(2)

Ver European Union (1999b) parte 2.

(3)

Ver European Union (1999a) p. 162-163.

(4)

Ver European Union (1999a) p. 523.

(5)

Ver, por exemplo, Lucas (1980) e Barro (1990).

(6)

Ver, por exemplo, Mankiw (1992) cap. 12.

(7)

Estes critrios foram estatudos no "Protocolo relativo aos critrios de convergncia a que se refere o artigo 121. (ex-artigo 109.-J) do tratado que institui a Comunidade Europeia". Ver European Union (1999a) p.527-528.

REFERNCIAS

Barro, R. (1990) Macroeconomic Policy, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts.

European Union (1999a) Unio Europeia, Compilao dos Tratados, General Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europeias,

CONCLUSO: UM PROBLEMA POLTICO


O Pacto de Estabilidade e Crescimento um elemento inovador na poltica conjuntural internacional. Tem lgica econmica e representou j, para os pases instveis como Portugal, um precioso instrumento de aviso e correco dos desvios. Rev-lo to cedo depois da sua entrada em funcionamento injustificado. Mas h uma ltima razo, de natureza eminentemente poltica, para a manuteno rigorosa do pacto. Esse diploma constitui um tratado internacional, assinado entre Estados soberanos, que assim limitam a sua autonomia, para construirem um espao comum de abertura e cooperao. Se perante as primeiras dificuldades sentidas por alguns se d a possibilidade de rever as regras e aliviar a disciplina, nunca mais ser possvel impor qualquer acordo neste espao. O que est em causa aqui , tambm, a sobrevivncia da Unio Europeia como espao poltico. [.]

Luxemburgo.

European Union (1999b) The Euro and Economic Policy Legal and Political Texts adopted by the Council of the European Union and the European Council, Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg.

Friedman, M. (1960) A Program for Monetary Stability, Fordham University Press, New York.

Keynes, John Maynard (1936) The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan, Londres.

Lucas Jr., R.E. (1980) Rules, Discretion, and the Role of the Economic Advisor reprinted in Lucas (1989) Studies in Business-Cycle Theory, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Simons, H.C. (1936) "Rules versus Authorities in Monetary Policy", Journal of Political Economy 44(1): 1-30.

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