REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 17: 33-43 NOV.

2001

CICLOS DE MOBILIZAO POLTICA E MUDANA INSTITUCIONAL NO BRASIL1

Alberto Tosi Rodrigues
Universidade Federal do Esprito Santo
RESUMO
O foco deste artigo a interao entre mobilizao e desmobilizao poltica da sociedade, de um lado, e o processo de mudana na institucionalidade poltica, de outro. A hiptese bsica a de que ciclos de mobilizao e ciclos de reforma institucional interagem, alimentando-se uns aos outros. Prope a distino de dois ciclos de mobilizao: um ciclo de entrada e um ciclo de sada do regime militar instaurado em 1964. A eles corresponderam ciclos de reforma institucional com direes distintas. PALAVRAS-CHAVE: mobilizao poltica; instituies polticas; transio de regime; democracia.

I. INTRODUO Este artigo pretende discutir a difcil relao entre a participao da cidadania mobilizada e a institucionalidade poltica produzida pela Constituio de 1988 a partir de um vis particular: a interao entre ciclos de mobilizao poltica da sociedade (s vezes chamados na literatura de ciclos de protesto) e ciclos de mudana da ordem poltico-institucional. Persigo esse objetivo em dois tempos: em primeiro lugar, uma discusso dos ciclos de mobilizao e reforma institucional que marcaram a entrada no regime autoritrio de 1964 e a sada dele; em seguida, uma discusso da tenso estabelecida na dcada de 1990 entre a nova ordem institucional e a crise de participao poltica, que presentemente bloqueia a completude do ciclo.

Sidney Tarrow (1988; 1989), buscando o estabelecimento de uma interface conceitual entre mudanas institucionais e ativao poltica dos setores sociais organizados, formulou a noo de ciclo de protesto e reforma, que inspira o enfoque aqui adotado. No voltarei a discutir o desenho conceitual dessa formulao2; basta frisar que os ciclos de mobilizao poltica de que tratarei esto demarcados pelas diferenas nos mveis da ao dos estratos sociais mobilizados e pelas diferenas nas estruturas de oportunidades e limitaes conferidas pelos regimes polticos sob os quais se manifestaram. II. CICLOS DE MOBILIZAO E MUDANA INSTITUCIONAL NO BRASIL Proponho a considerao de dois grandes ciclos bastante ntidos de mobilizao e mudana institucional em nossa histria republicana, os quais, falta de melhor denominao, apelidarei simplesmente de ciclo de entrada e ciclo de sada. Entrada e sada, no caso, so a entrada no regime autoritrio de 1964 e a sada dele. O primeiro, assim, abrange o processo de incorporao das massas urbanas participao poltica, desde os anos 30, passando pela ativao populista, at o golpe de 1964. O segundo refere-se ao renas-

1 Verses anteriores deste trabalho foram apresentadas no II Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), na PUC-SP, em novembro de 2000, e na mesaredonda Consolidao da democracia: enfoques tericos e processos poltico-institucionais, realizada durante o Seminrio Internacional de Cincia Poltica: Poltica desde el Sur, entre 3 e 5 de outubro de 2001 na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). O evento foi organizado com o patrocnio do Departamento de Cincia Poltica da UFRGS, do seu Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica e da Associao das Universidades do Grupo de Montevidu. Sou grato a alguns de meus colegas de mesa nos dois encontros, em especial Marco Aurlio Nogueira, Bruno Pinheiro Wanderley Reis, Ricardo Silva, Carlos S. Arturi e Stphane Monclaire, pelas sugestes e comentrios.

2 Para uma sntese do quadro conceitual aqui utilizado, ver

a apresentao que fiz dos modelos de Michel Dobry e Sidney Tarrow e sua aplicao para o estudo da transio desse regime autoritrio, em Rodrigues (1999).
Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 17 , p. 33-43, nov. 2001

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cimento da sociedade civil possibilitado pela ecloso dos novos movimentos sociais no bojo da transio de regime desde a dcada de 70, que chega at a conjuntura da dcada de 1990 e no permite demarcar ainda, cremos, seu trmino. Pode-se afirmar que em ambos os momentos configuraram-se ciclos de mobilizao e de reforma do sistema poltico porque, nos dois casos, os processos de mobilizao associaramse ao delineamento de situaes crticas que incidiram diretamente sobre as mudanas estruturais que se operaram no perfil do regime. Sobre o ciclo de entrada considerando a vasta literatura disponvel sobre mobilizao social e regime poltico no perodo em torno do golpe de 1964 basta frisar que nele o carter do processo de mobilizao heternomo, do ponto de vista dos mveis da ao poltica dos atores mobilizados, e que a resultante institucional ao final do ciclo foi a reciclagem das tecnologias estatais de conteno, e no uma reforma que institucionalizasse uma competio poltica ampliada. No se afirma aqui que a mobilizao foi a causa do golpe autoritrio, mas antes que a relao entre o ciclo de mobilizaes e o ciclo de reformas do sistema poltico desfavoreceu a continuidade da mobilizao, na medida em que a soluo institucional adotada foi altamente repressiva. Desfecho que certamente guarda relao com o desenvolvimento desigual e truncado das duas dimenses da poliarquia, a incorporao de novos atores (participao) e a institucionalizao do conflito (liberalizao). A mobilizao do ciclo de entrada pode ser dita heternoma porque durante a incorporao desses novos atores urbanos, por via da prtica populista e do corporativismo de Estado, como deixa claro a anlise de Weffort, as massas aparecem envolvidas em uma relao de manipulao: elas s servem legitimao do Estado na medida em que, paradoxalmente, so tambm massas de manobra para os grupos que controlam o poder; seus interesses sociais reais de classe s podem encontrar algum grau de expresso na medida em que politicamente ajustados e subordinados aos interesses dominantes. Enfim, sua autonomia de comportamento como classe no pode ir alm dos limites impostos por essa relao de manipulao que a est a raiz do paradoxo possibilita sua emergncia no plano poltico (WEFFORT, 1980, p. 123; grifo no original). Essa situao contraditria em que se encontram os setores populares isto , ter na relao de manipulao o nico canal para a expresso de seus interesses ajuda a explicar, segundo Weffort, desde a identificao das massas com uma ideologia supraclassista, como o nacional-desenvolvimentismo, at sua adeso emotiva a lideranas personalistas, ou ainda a ausncia de uma representao poltica prpria. O modelo populista, porm, baseia-se num compromisso entre classes sociais e Estado, que se equilibra sobre um conjunto de presses que provm tanto de cima como de baixo. As camadas populares servem legitimao do regime na medida em que pressionam por sua incorporao econmica e social, utilizando a poltica populista como canal, mas ao mesmo tempo trazem cena pblica todo o conjunto das insatisfaes geradas pela privao relativa, prpria modernizao. O auge do nacional-desenvolvimentismo, na virada dos 50 para os 60, funciona como o principal motor dessa mudana. Mobilizadas pelo populismo, ainda que parcialmente controladas pela estrutura corporativa, as camadas populares transformam-se, medida que sua ativao intensifica-se, em uma ameaa potencial permanente ao status quo. Assim, toda poltica populista paga um preo pela adeso popular, qualquer que seja a amplitude de sua capacidade de manipulao. Ela deve assumir, no plano poltico, responsabilidades com a democratizao do Estado, e, no plano econmico, um compromisso com a expanso das possibilidades de consumo, o que impe no mnimo uma poltica de crescimento do emprego. Em outras palavras, ela deve ser capaz pelo menos de garantir a preservao e a intensificao do ritmo do desenvolvimento econmico e social que anteriormente propiciaram o surgimento das classes populares e que agora mantm a vigncia das alianas populistas (WEFFORT, 1980, p. 163). Essa observao de Weffort, note-se, lembra que h uma correlao potencialmente direta entre o perfil poltico e econmico do Estado enquanto poder pblico e enquanto pacto de dominao social , a estrutura de oportunidades e limitaes ao poltica oferecida pelo regime democrtico e, finalmente, o processo de mobilizao poltica da sociedade. Sabemos que o Estado brasileiro do perodo no foi capaz de manter o mesmo ritmo de crescimento e de incorporao scio-econmica.

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Quando o processamento irresponsvel3 das demandas de baixo inviabilizou-se, inclusive em funo das prprias dificuldades interpostas pela mobilizao social continuidade do processo ampliado de acumulao, abriu-se uma situao instvel que conjugou as mobilizaes incidncia de vrias crises de governo, de regime e, como possibilidade-limite, de dominao social e culminou na soluo institucional de 1964. Expirada a capacidade populista-corporativa de conteno das mobilizaes em nveis aceitveis, os militares forjaram, em especial a partir de 1968, novas tecnologias de conteno, notadamente por intermdio de um aprofundamento da corporativizao, alm da represso poltica pura e simples. Guillermo ODonnell descreve com preciso o carter dessa conjuntura crtica (O'DONNELL, 1990, p. 41-60), na qual a imprevisibilidade econmica amalgamouse ativao do setor popular e aprofundou a instabilidade pretoriana, em princpio instaurada no nvel do governo e em seguida em direo a uma crise de propores maiores. A partir das expectativas
QUADRO I

negativas gestadas a que se definiu o grau de fechamento poltico do novo regime autoritrio. J os resultados institucionais do ciclo de sada, de outra parte, materializaram-se nas conquistas democrticas paulatinamente obtidas durante a transio, a partir de 1974 (cf. VELASCO E CRUZ & MARTINS, 1983), e estenderam-se, em termos gerais, ao processo constituinte de 198788. Mas no se esgotaram nele e esse o ponto central para nossa periodizao. Do ponto de vista dos mveis da ao e da relao dos novos atores que se incorporaram a si prprios ao jogo com as elites polticas j em competio, pode-se falar, em contraste com o ciclo de entrada, num processo de mobilizao predominantemente autnomo. Esse novo carter da mobilizao observada nesse segundo ciclo est associado constituio, em seu nascimento e desenvolvimento inicial, de um novo tipo de cultura poltica e de tica pblica, prprias ao campo social ento articulado.

Ciclo de entrada Carter da mobilizao Resultante institucional Heternoma Conteno

Ciclo de sada Autnoma Liberalizao

Note-se que, do ponto de vista do tratamento das demandas scio-econmicas dos de baixo, o regime autoritrio pagou tambm seu preo pela excluso dos setores populares, excluso que se viabilizara com o recrudescimento da conteno desses setores por via do corporativismo sindical e da represso poltica. Vale a pena recordar, a propsito, que as greves do ABC paulista que eclodiram a partir de 1977 deram-se no bojo de uma campanha por reposio salarial que no encontrou na estrutura corporativo-repressiva canais adequados de processamento. As conseqncias polticas dessa ausncia de canais so conhecidas. Mas, por outra, o regime autoritrio s pagou esse preo poltico a partir do momento em que as presses de ordem econmica desenca3 Irresponsvel porque, como notou Wanderley Guilherme

deadas pela crise do milagre deram sua contribuio ativao poltica dos setores operrios de ponta o que nos remete, por sua vez, crise do Estado e do modelo de desenvolvimento, e suas relaes com esse ciclo de mobilizaes, como veremos mais abaixo. Mas antes importante frisar que os movimentos sociais urbanos tiveram nesse momento um papel fundamental. No desenvolvimento do que chamamos aqui de ciclo de sada, os conflitos polticos que envolveram de algum modo a estruturao dos agentes scio-polticos e sua mobilizao estiveram sujeitos presena, como notou Doimo (1995), de atores coletivos dotados de longevidade e densidade poltica muito diversas: desde aqueles que se esvaziam junto com o prprio esgotamento do circuito reivindicativo, at aqueles que ganham flego e passam a marcar presena no espao pblico (idem, p. 66). Conforme a perspectiva de Tarrow, quando a persistncia de prticas de mobilizao ganha corpo e visibilidade na arena poltica nacional, isto , torna-se parte da grande poltica, j no estamos mais diante de meras

dos Santos, a delegao desse processamento burocracia fez que seu custo fosse socializado e seus proventos privatizados pelos polticos populistas. A formulao das polticas sociais no ps-30, portanto, no obedeceu a qualquer mecanismo de garantia de accountability mnima, que permeasse o processo de representao poltica (cf. SANTOS, 1993).

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aes-diretas e sim de campos tico-polticos ou de redes sociais que criam energias scio-polticas e recursos de poder, capazes de influir nos padres culturais e nas formas de convivncia poltica. [...] [No Brasil,] extensas redes sociais desenharam, entre os anos 1975-1990, um expressivo campo tico-poltico base de movimentos reivindicativos de ao-direta, auto-reconhecido como movimento popular, mediante apoio de significativos setores da Igreja Catlica, do ecumenismo, de segmentos da academia cientfica e grupamentos de esquerda, estes quase sempre inseridos nas chamadas ONGs, organizaes no-governamentais (idem, p. 6667). Talvez uma das mais significativas peculiaridades deste novo campo tico-poltico esteja no fato de que as elaboraes discursivas e as prticas efetivas dos movimentos populares assim como as do novo sindicalismo negavam o padro institucional e cultural clientelstico-corporativo prevalente no ciclo de entrada, bem como os aspectos mais autoritrios desse padro, reapropriados, reelaborados e ampliados pelo regime militar. No caso do novo sindicalismo, os trabalhadores foram capazes de elaborar estruturas organizacionais a partir da base e por fora da institucionalidade permitida pelo corporativismo estatal. No deixaram tampouco de fazer a crtica do uso corporativista das polticas sociais: A CLT o AI-5 dos trabalhadores, afirmou o sindicalista Lula (apud MUNAKATA, 1984, p. 106). A essa estrutura corporativista o novo sindicalismo agregou (embora de fato sem romper com ela por inteiro) formas autnomas de representao corporativa dos trabalhadores, que se consubstanciaram na formao das centrais sindicais, notadamente a Central nica dos Trabalhadores (CUT), no incio dos anos 80. Nessa mesma poca a persistncia da concentrao da propriedade rural e o processo de proletarizao no campo ocorrido nos anos 70 deu vez ao surgimento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST); contra as permanncias institucionais residuais do coronelismo e do populismo, esses movimentos cultivaram um forte sentimento autonomista. Mas, para alm da negao do clientelismo ou do corporativismo estatal, creio ser possvel afirmar que tais movimentos populares e sindicais contriburam efetivamente para a conformao de novas atitudes para com o fazer poltica, estruturadas a partir do investimento na socializao do conflito poltico e no compartilhamento de uma tica pblica solidria, tendncias que tiveram desde o incio, como horizonte institucional, a democracia4. Nesse sentido, mesmo forjando, em seu nascimento, um forte caldo de cultura antiinstitucional, os movimentos populares ajudaram a montar justamente na medida em que constituram um campo tico-poltico um novo paradigma discursivo e um novo estoque de prticas polticas que incidiram sobre o comportamento dos atores presentes na arena poltica nacional, notadamente a oposio democrtica ao regime militar, liberais ou esquerda. A interveno pblica deste campo plasmado no bojo do ciclo de sada do autoritarismo ajudou a moldar o comportamento de atores que, em boa medida, foram chamados a participar (e de fato participaram) dos pactos fundantes da institucionalidade reclamada pela democracia ps-1985. E fizeram-no, para valer-me uma vez mais da interpretao de Doimo, na medida em que, para alm das reivindicaes locais e pontuais, influram nos padres de convivncia poltica (1995, p. 68). Mesmo reconhecendo, portanto, o discurso de recusa s instituies, deve-se encarar a formao de um tal campo tico-poltico como um fenmeno conjuntural que, se tem sua face expressivodisruptiva, pela qual se manifestam valores morais ou apelos tico-polticos tendentes a deslegitimar a autoridade pblica, por outro lado tambm apresenta sua face integrativo-corporativa, pela qual se buscam conquistar maiores nveis de integrao social pelo acesso a bens e servios (idem, p. 69). Foi essa ltima face a que se deparou diretamente com a crise do Estado que se agrava

4 Reconheo que h uma grande dificuldade conceitual para

se falar em movimentos populares como vetores de uma tica pblica tendente a favorecer a construo de instituies polirquicas. Afinal, um associacionismo de tipo tocquevilleano implica necessariamente algum amor pelas instituies da democracia representativa, e, como sabemos, tais movimentos pautaram-se, antes e de modo geral, pela recusa, pelo estranhamento e mesmo pelo repdio deliberado aos canais institucionais formais. Para Ana Maria Doimo, alis, a prpria natureza dos conflitos de ao-direta, ao prescindir do sistema de representao poltica, abre terreno frtil para o florescimento de valores morais em substituio aos conceitos polticos (DOIMO, 1995, p. 68). Mas h que se distinguir entre os discursos produzidos pelas lideranas movimentalistas e o saldo da interveno prtica dos movimentos sobre a institucionalidade poltica e, inclusive, sobre as concepes e estratgias de outros atores polticos mais diretamente preocupados com a montagem institucional democrtica.

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a partir da dcada de 1980. Assim, v-se que a nfase por vezes colocada, por parte dos militantes, na deslegitimao da autoridade pblica deve ser compreendida como a recusa ao autoritarismo instaurado no nvel do regime e como crtica poltica econmica dos ltimos governos militares. O que se mostra fundamental para meu argumento , antes, o outro lado da moeda, a saber, o fato de que em conjunturas mais democrticas, em que o sistema poltico se torna mais sensvel e permevel s demandas, os movimentos populares e, poder-se-ia dizer, a mobilizao da cidadania ativa de um modo geral podem at mesmo apontar a possibilidade de se estabelecerem novos arranjos poltico-institucionais de perfil democrtico, visando formatao dos conflitos e canalizao das demandas (ibidem; sem grifos no original). Talvez valorizemos mais adequadamente o fenmeno se lembrarmos que as bases sobre as quais possvel o pleno desenvolvimento das instituies polticas polirquicas so justamente o pluralismo societal e o universalismo de procedimentos; no que tange s relaes entre pblico e privado, entre Estado e sociedade. H uma incompatibilidade de nascena entre a poliarquia e a tutela do Estado sobre a sociedade em especial se a estruturao desse Estado deu-se em moldes patrimonialistas tutela da qual decerto deriva boa parte das enormes dificuldades de institucionalizao da democracia brasileira no presente. Talvez possamos compreender melhor os desdobramentos do conflito poltico na Nova Repblica e de depois dela, se recordarmos que os novos arranjos institucionais que seriam compatveis com uma expresso plena deste novo campo tico-poltico no sistema poltico formal foram, afinal, preteridos em favor de pactos polticos firmados entre elites polticas que se investiram da condio de fiadoras da transio. Para retomar os termos que utilizei em outro trabalho (RODRIGUES, 1993b), o saldo da derrota da campanha das Diretas foi o de que a lgica da negociao prevaleceu sobre a lgica da ruptura. Padro que obedeceu, nesse particular, indelvel vocao elitista da tradio poltica brasileira. Est para ser feito um balano adequado do preo pago pela cidadania e pela institucionalidade democrtica por essa opo pela entrada na democracia por meios no-democrticos, para usar a expresso de ODonnell e Schmitter. Note-se que a questo fundamental aqui no a valorizao de aes supostamente espontneas do povo contra algum conservadorismo maquiavlico das elites. Sabemos que o momento inicial do ciclo de mobilizao de sada do autoritarismo cuja imagem mais eloqente talvez tenha sido a do povo como sujeito de sua prpria histria foi o leito para o qual confluram, vale a pena repetir, em funo do bloqueio dos canais institucionais rotineiros, diversos atores polticos relevantes, como sindicalistas, intelectuais, militantes de organizaes de esquerda e religiosos, que canalizaram suas energias represadas para o associativismo e o movimentalismo ascendentes. A elaborao discursiva e poltica que ajudaram a construir pautou-se , em vista dessa situao, pela lgica da ampliao do conflito poltico. Ao interpretar as coordenadas estruturais do seu tempo, ao processar as novas influncias intelectuais e correntes europias de pensamento, ao estabelecer um dilogo crtico com a tradicional cultura poltica autoritria brasileira, bem como ao resgatar e revalorizar outros traos da tradio cultural comunidade, relaes interpessoais , esses atores recuperaram de tal sorte a capacidade ativa do povo que conseguiram no s coloclo no centro da elaborao terica como promovlo a personagem central da vida poltica (DOIMO, 1995, p. 75; sem grifos no original). Creio que no faz sentido, portanto, conceblos simplesmente como atores interessados em manter-se como marginais institucionalidade. Pelo contrrio, sua vocao expressou-se, em diversas situaes empricas, em diferentes nveis de abrangncia, no sentido de contribuir para a estruturao de novos canais institucionais, que incorporassem a cidadania ativa ao conflito. A concepo de democracia que subjaz a este tipo de prtica, por sua vez, contrasta fortemente com a da maior parte das elites egressas da competio restrita do autoritarismo, responsveis pelos pactos da transio. Para essas ltimas, a melhor palavra de ordem democrtica teria sido uma corruptela da clebre frase de Antnio Carlos (o de 1930): faamos a democracia antes que o povo a faa. Assim se fez. E a reside uma sugesto interessante, creio, para perceber-se o carter da incompletude da institucionalizao do novo regime democrtico. E por isso, entre outras coisas, que o ciclo de mobilizaes vinculado sada do regime autoritrio no se esgota com o advento do governo civil da Nova Repblica.

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III. CRISE DO ESTADO, REFORMAS ORIENTADAS PARA O MERCADO E DESINSTITUCIONALIZAO DEMOCRTICA: O CICLO INCONCLUSO Por que o ciclo de sada do regime militar deve ser considerado um ciclo inconcluso? A fase inicial do ciclo de mobilizaes que marca a sada do autoritarismo apresenta uma trajetria ascendente, do ponto de vista da participao social de baixo para cima incremento do associativismo em geral, novos movimentos sociais, novo sindicalismo e uma liberalizao da estrutura de oportunidades oferecida pelo sistema poltico institucional de cima para baixo a distenso e a abertura. Essa conjugao de dinmicas viabilizou a emergncia de uma situao crtica, que pode ser chamada de conjuntura poltica fluida (cf. DOBRY, 1983; 1986), cujas caractersticas empricas sumariei em outro trabalho (RODRIGUES, 1999). o momento que envolve a campanha das Diretas-J (cf. RODRIGUES, 1993b; 1995). Este episdio de ampla mobilizao de massa tem um perfil que poderia, primeira vista, ser interpretado como o clmax do ciclo de sada do regime autoritrio, ao qual se seguiria uma desmobilizao que encerraria o ciclo. Isso seria assim se concebssemos a Nova Repblica como o ponto final da transio e o incio da mal-chamada consolidao democrtica. E se concebssemos o movimento geral do ciclo, como no modelo de ODonnell e Schmitter, desdobrado em trs fases. Uma primeira fase de ascenso em que se d o processo de mobilizao funcionalmente adequado tarefa de forar as portas fechadas do regime autoritrio rumo liberalizao; uma segunda fase (o clmax), na qual o entrecruzamento de diversos processos parciais de mobilizao culminariam na emergncia de grandes movimentos de massa na cena pblica (como a campanha das Diretas), pondo em xeque o regime; e uma terceira fase em que o regime se desagrega e precipita o surgimento de um poder civil por via de um pacto entre moderados do regime e da oposio. Isso culminaria, por sua vez, com o estabelecimento de um novo quadro normativo democrtico, como o da Constituio de 1988, simtrico ao descenso das mobilizaes. Os ciclos de mobilizao e reforma se entrecruzariam, alimentar-se-iam um ao outro e, afinal, revelariam sua complementaridade. Seguindo por essa trilha, concluiramos que aps a Nova Repblica as mobilizaes da transio seriam devidamente substitudas pela rotinizao do conflito, pela normalizao do regime democrtico e, portanto, pela desmobilizao social, uma vez que a mobilizao tornar-se-ia ento funcionalmente desnecessria. A desmobilizao seria, a julgar por esse padro, a contrapartida esperada da institucionalizao dos canais normais da competio poltica, tpica da consolidao democrtica. Uma rpida olhada nos eventos que marcaram a cena poltica nas dcadas de 80 e 90, porm, basta para revelar que no disso que se trata. A batalha bem mais longa do que esse modelo faria crer. Alm disso, o que mais importante a compreenso do alongamento do perfil desse ciclo de mobilizao e reforma depende da considerao de outros elementos que no exclusivamente a montagem da institucionalidade formal. Do ponto de vista aqui adotado, as potencialidades de mudana institucional trazidas luz do dia pelas mobilizaes que tiveram na campanha das Diretas seu pice e penso que essa virtualidade coincide no mnimo com um padro polirquico no encontraram resposta compatvel no sistema poltico que se institucionalizou a partir da Nova Repblica e que se desdobrou nas eleies e nos outros eventos polticos subseqentes (o hbrido institucional de que fala Wanderley Guilherme). justamente o fato de as mobilizaes no terem encontrado resposta que as fez ressurgir nos anos de 1989, durante a campanha eleitoral, e 1992, durante a campanha pelo impeachment. Penso, procurando formular o problema de modo sinttico, que essas situaes de mobilizao de 1989 e 1992 e as de desmobilizao planos Collor, de 1991, e Real/eleies de 1994 , eventoschave da conjuntura ps-Constituio de 1988, prendem-se ainda ao problema da democratizao tal como colocado pela mobilizao das DiretasJ5. As respostas institucionais dadas na Nova Repblica e no governo Collor deixaram o ciclo em aberto. Dito de outro modo: nos anos 90, tanto as mobilizaes, cujo sentido advogo, foi o de pressionar o sistema poltico em direo ins5 No me refiro, evidentemente, reivindicao especfica

de realizao de eleies diretas para Presidente da Repblica. Refiro-me ao fato de a mobilizao das Diretas-J ter trazido ao espao pblico o esprito da repblica democrtica, da exigncia social por uma ordem democrtica participativa.

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titucionalizao do universalismo de procedimentos e de mecanismos participativos; quanto as respostas s mobilizaes engendradas pelos atores alocados no Estado, cujo sentido defendo, foi o de reafirmar, conforme a convenincia, as lgicas do clientelismo ou do insulamento burocrtico (cf. NUNES, 1997), inscrevem-se num quadro conflitivo cujo cerne a disputa pelo tipo de instituies e prticas polticas que devem ser aceitas como reguladoras da competio democrtica, e no a disputa rotinizada, regrada por instituies de perfil polirquico consensualmente aceitas, que supostamente canalizariam as presses de baixo para dutos adequados. Numa palavra, a agenda poltica posta pela campanha das Diretas, no topo da qual est a institucionalizao de uma democracia participativa, continua em aberto. E mais. Se considerarmos que a promessa bsica sobre a qual erigiu-se a Nova Repblica foi a da conjugao entre democracia poltica e eqacionamento das desigualdades scio-econmicas, o resgate da dvida social, teremos que lembrar necessariamente o impacto da crise do Estado brasileiro em meio ao qual cambaleou a dcada de 80. A propsito, Braslio Sallum (SALLUM JR., 1995; 1996) chamou ateno para o fato de que o fracasso dos planos de estabilizao monetria deflagrados nos anos 80 est diretamente ligado ao fato de que so tentativas polticas de resolver um problema que tem por base a crise do Estado desenvolvimentista dentro dos quadros desse mesmo Estado desenvolvimentista. Essa situao aponta para a indissociabilidade, na tentativa de compreender essa conjuntura, entre os movimentos de montagem do novo aparato institucional democrtico, as tentativas de superao dos problemas econmicos interpostos pela crise do Estado e o novo padro de participao autnoma da sociedade organizada. H uma relao freqentemente esquecida entre a ecloso da participao poltica autnoma durante o que aqui chamei de ciclo de sada do regime autoritrio, por um lado, e a crise do Estado desenvolvimentista, por outro. Uma relao que se verifica exatamente na reao poltica da sociedade organizada centralizao decisria prpria implementao das polticas econmicas. Como assinalou Braslio Sallum, o novo padro associativo e suas prticas alm de pr em xeque diretamente a capacidade do Estado regular como antes a sociedade, tornando mais flexveis os controles corporativos tradicionais expressam em geral o descompasso entre a complexidade crescente da sociedade e os mecanismos de representao/cooptao poltica at ento vigentes, apontando para o anacronismo do Estado desenvolvimentista vigente e do regime militar (SALLUM JR., 1995, p. 154). Se os novos movimentos sociais dos pases capitalistas centrais podem ser lidos como reaes crise do Welfare State, os movimentos populares brasileiros so j reaes crise do modelo nacional-desenvolvimentista. Sabemos que o desenvolvimentismo, assim como o corporativismo, foi retomado como poltica de Estado durante o regime militar, embora com transformaes importantes com relao ao perodo anterior. Tanto o milagre econmico quanto a reao a sua crise, nos anos 70 (reao cujo principal instrumento foi o II PND), deram-se nos quadros do pacto desenvolvimentista. Esse nacional-desenvolvimentismo uma ideologia supraclassista pensada, nos anos 50, como articulada prtica populista e estrutura corporativista estatal, no que concerne conteno da mobilizao dos trabalhadores foi objeto, nos 70, do contraponto poltico dos movimentos populares, justamente naquilo que diz respeito a um de seus aspectos mais importantes e duradouros (que inclusive sobreviveu prpria crise do desenvolvimentismo), a saber, a ideologia tecnocrtica, qual se associa, por sua vez, uma lgica de comportamento poltico prpria aos gestores da burocracia econmica brasileira, a lgica do insulamento burocrtico. Como lembrou Doimo, com a estruturao do campo ticopoltico no incio do ciclo de sada do autoritarismo, de uma concepo passiva e quase objetal da participao [...], inaugura-se uma concepo centrada na capacidade ativa do povo, pela qual no havia mais lugar [...] para o culto do Estadonao, que prometia o desenvolvimento pela eficcia instrumental-administrativa do planejamento compreensivo (DOIMO, 1995, p. 76; sem grifos no original). Da prtica dos movimentos e do novo sindicalismo emanou a primeira reao poltica da sociedade organizada crise do Estado desenvolvimentista, que se orientou em sentido diametralmente oposto ao do consenso que se instauraria no seio das elites empresariais e da direita partidria, nos anos 80. Em suma, do dito acima se depreende que o

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conflito poltico que perpassou a sociedade e o sistema poltico na virada dos anos 80 aos 90, ao mesmo tempo em que esteve marcado pela continuidade da competio acerca do carter das instituies polticas do regime democrtico, sofreu tambm os impactos da crise do Estado desenvolvimentista, em resposta qual se podem vislumbrar alternativas tanto pelo lado da sociedade organizada quanto pelo lado das elites. Tal crise, por sua vez, incompreensvel apartada das circunstncias da ampla mudana histrica observada no capitalismo internacional. A agenda poltica dominante, desenvolvida como resposta crise do capitalismo central nos anos 70, passou por um perodo de encubao entre as elites empresariais e da direita poltica brasileiras (o perodo da produo do consenso cf. VELASCO E CRUZ, 1994) at ganhar fora suficiente para intervir de modo decisivo sobre o conflito poltico posto na arena nacional, e que ganhou apelo pblico nas eleies de 1989 e nos anos de Collor, sob a forma do discurso em favor do Estado mnimo e das reformas orientadas para o mercado. Quando a dcada de 90 principiou, estavam j configuradas, politicamente ativadas e inextrincavelmente articuladas a crise do Estado, a crise da institucionalidade poltica formal (recm instaurada com a Constituio de 1988) e a crise de participao social. Enquanto a crise do Estado solicitou institucionalidade formal instrumentos polticos que ampliassem a margem de manobra dos gestores da economia e lhes facilitassem o acesso a meios governativos efetivos, a crise de participao social solicitou a essa mesma institucionalidade que incorporasse, atravs de canais formais, o novo padro de conduta dos setores populares e a nova abrangncia do conflito social. No se pode falar numa crise do regime democrtico, mas ao falar em crise da institucionalidade poltica formal pretendo destacar o fato de que ela era objeto de uma disputa a respeito de seu carter: se compatvel com a centralizao administrativa e o insulamento burocrtico exigidos pela gesto econmica das crises fiscal, monetria e de pagamento da dvida externa ou se aberta ampliao dos canais de expresso e processamento das demandas substantivas da sociedade exigidos pelo novo padro de mobilizao da sociedade organizada. Assim, se a agenda poltica no cumprida pela Nova Repblica apontava para a urgncia de respostas polticas legtimas, que ancorassem e enraizassem o processo democrtico formal nas novas prticas participativas articuladas pela cidadania ativa, por outro lado a agenda econmica igualmente no cumprida exigia respostas polticas eficazes, que equacionassem de imediato ao menos o problema da estabilizao monetria, seno da crise do Estado. Dito isso, possvel entender porque o cerne do conflito poltico que se desenrolou na conjuntura da virada dos anos 80 para os 90 foi o conflito entre os atores situados no Executivo que, a partir da lgica do insulamento burocrtico, buscaram dotar a burocracia econmica de instrumentos polticos eficazes, e os atores situados na sociedade organizada e na esquerda partidria que, a partir da lgica do universalismo de procedimentos, buscaram efetivar canais participativos de competio poltica. Os primeiros, contra os segundos, agem na conjuntura em aliana com os atores da direita partidria situados no Parlamento que, a partir da lgica do clientelismo tradicional, buscam no acesso privilegiado aos recursos pblicos a manuteno de sua ascendncia sobre os amplos setores inorgnicos da sociedade que lhes servem de base eleitoral. De um lado, a lgica da eficcia econmica; de outro, a lgica da legitimidade poltico-jurdica. De um lado, o discurso da governabilidade, de outro, o reclamo por mobilizao social. De um lado, o interesse numa competio poltica cujo eixo estivesse no tema da estabilizao monetria; de outro, o interesse numa competio poltica cujo eixo estivesse no tema da tica na poltica. Aps o atabalhoado perodo Collor, o consenso do Estado mnimo finalmente chegou, com Fernando Henrique, ao governo, e em condies de viabilidade poltica. A crise do Estado passou a ter desde ento um eqacionamento consistente com a ideologia e o programa das foras polticas que lhe deram suporte. A crise de participao, porm, continua desde ento sem eqacionamento algum e o rumo apontado pelos resultados eleitorais de 1994 (e tambm de 1998) antes o da desmaterializao das prprias demandas sociais constitucionalizadas em 1988. Em vez da estruturao de uma nova ordem participativa, vislumbrou-se a perspectiva da desinstitucionalizao democrtica. Talvez o saldo dos conflitos da conjuntura compreendida entre as duas primeiras eleies

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diretas para Presidente da Repblica desde 1960 ajude a compreendermos porque a mobilizao poltica da sociedade no se tornou funcionalmente desnecessria frente normalidade da consolidao democrtica. E porque, afinal, apenas uma fina e tnue pelcula formalmente polirquica recobre hoje o ncleo duro da democracia brasileira.
Recebido para publicao em 8 de outubro de 2001. Artigo aprovado em 23 de novembro de 2001.

Alberto Tosi Rodrigues (tosi@politica.pro.br) Doutor em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Professor de Cincia Poltica na Universidade Federal do Esprito Santo (UFES).

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