Evoluo do ensino superior brasileiro, 1808-1990

Helena Sampaio
DOCUMENTO DE TRABALHO 8 / 91

Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da Universidade de So Paulo

NUPES
Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior Universidade de So Paulo

Evoluo do ensino superior brasileiro, 1808 1990

Helena Sampaio

Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior da Universidade de So Paulo

Evoluo do Ensino Superior Brasileiro: 1808 -1990*

Helena Sampaio** Ncleo de Pesquisas sobre Ensino Superior - USP

O ensino superior no Brasil s veio a adquirir cunho universitrio nos anos 30, em contraste com alguns pases da Amrica espanhola que tiveram suas primeiras universidades ainda no perodo colonial, como o Mxico e Peru1, ou no psindependncia, como o Chile. Por mais de um sculo, de 1808 quando foram criadas as primeiras escolas superiores at 1934, o modelo de ensino superior foi o da formao para profisses liberais tradicionais, como direito e medicina, ou para as engenharias. Se, por um lado, este modelo se manteve quase inalterado somente no final do sculo XIX foram introduzidas algumas modificaes no sentido de dar uma nfase maior formao tecnolgica por outro, o sistema de ensino superior brasileiro revelou, desde cedo, marcas de descontinuidades no que diz respeito, sobretudo, aos aspectos que envolvem sua relao com o Estado. Nesta perspectiva, possvel identificar em sua histria cinco datas-chave: 1808, 1898, 1930, 1968 e 1985. Esses anos, referidos ao prprio processo de transformao poltica-institucional do pas2, definem, em linhas gerais, os perodos de mudanas de formato do sistema de ensino superior ao longo de seus quase duzentos anos de existncia.

Trabalho realizado dentro do projeto de estudos comparativos sobre polticas de educao superior na Amrica Latina, que tem o apoio da Fundao Ford. ** Agradeo ao professor Simon Schwartzman, interlocutor constante na elaborao deste trabalho, e professora Eunice Ribeiro Durham pelos seus comentrios e sugestes. 1 Em 1553, o Mxico j contava com sua primeira universidade. Uma das hipteses apontadas para explicar a opo espanhola por criar universidades em suas colnias o que no se verifica na colonizao portuguesa seria a de que ela expressava uma idia de universidade associada concepo de um Imprio (a includas vrias partes da Europa) bastante particular, que, em certo sentido, se contrape ao pragmatismo da coroa portuguesa. As universidades coloniais espanholas constituam-se, assim, em um elemento importante para a configurao e identidade desse Imprio. Dela saram os quadros da administrao civil e eclesistica. 2 Em 1808, com a transmigrao da corte portuguesa, o Brasil se eleva condio de Reino; 1898, temse a Proclamao da Repblica e nova Carta Constitucional; 1930 marca o fim da Repblica Velha com o regime revolucionrio de Getlio Vargas, que dura at 1945; em 1968 sob o regime militar iniciado em 1964, o Ato Institucional n 5 retira da sociedade sua possibilidade de representao democrtica e finalmente, em 1985, elege-se, indiretamente, depois de 24 anos de presidentes-generais, um presidente civil. Nesse mesmo ano tem incio os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. 1

1. Perodo

Inicial, 1808/1898

A vinda da corte portuguesa, em 1808, marca o incio da constituio do ncleo de ensino superior no Brasil3, cujo padro de desenvolvimento teve, como caractersticas principais, sua orientao para formao profissional e o controle do Estado sobre o sistema.

O modelo de formao profissional

O modelo de formao profissional combinou, em sua origem, duas influncias: o pragmatismo que havia orientado o projeto de modernizao em Portugal, no final do sculo XVIII cuja expresso mais significativa no campo educacional foi a reforma da Universidade de Coimbra4 e o modelo napolenico do divrcio entre ensino e a pesquisa cientfica. No Brasil, a criao de instituies de ensino superior, seguindo esse modelo, buscava formar quadros profissionais para a administrao dos negcios do Estado e para a descoberta de novas riquezas, e implicava em rejeitar qualquer papel educacional da Igreja Catlica que fosse alm do ensino das primeiras letras. Ainda que reforma de Coimbra tendesse a favorecer a formao especializada5, o que acabou
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Nesse ano so criadas as escolas de Cirurgia e Anatomia, em Salvador (hoje Faculdade de Medicina da Universidade Federal da Bahia) e de Anatomia e Cirurgia no Rio de Janeiro (hoje Faculdade de Medicina da Universidade Federal do Rio de Janeiro) e a Academia de Guarda Marinha, tambm no Rio. Dois anos mais tarde, em 1810, fundada a Academia Real Militar, que se transformou em Escola Central, depois Escola Politcnica, hoje Escola Nacional de Engenharia da UFRJ. Em 1814, criado o curso de Agricultura e, em 1816, a Real Academia de Pintura e Escultura.
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A reforma da Universidade de Coimbra, promovida pelo Marques de Pombal, ministro do Rei Dom Joo entre 1750 e 1777, tinha por objetivo libertar o ensino dos entraves do conservadorismo e restaurao catlica, tidos como responsveis pelo atraso de Portugal em relao ao desenvolvimento cientfico e industrial dos demais pases europeus. O ensino em Coimbra, depois da reforma, passou a ser subdividido da seguinte forma: cincias teolgicas(Faculdade de Leis) e cincias naturais e filosficas(Faculdade de Medicina, de Matemtica e de Filosofia). A filosofia foi reconceituada; ao instituto que levava seu nome cabia formar agrnomos, botnicos, naturalistas, mineralistas e metalurgistas. As cincias naturais, assim identificadas, deveriam ser o cerne da universidade, onde o ensino, por sua vez, deveria se voltar para suas aplicaes. Sobre as reformas pombalinas em Portugal ver: Serro, Joel, 1968; Carvalho, L.R., 1978; Falcon, 1982.
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A criao do curso de Agricultura, em 1816, por exemplo, parece transpor para a situao brasileira as recomendaes de Jos Bonifcio de Andrada e Silva, na poca doutor em Coimbra. Em sua ltima memria, de 1815, Jos Bonifcio, preocupado com o rumo do desenvolvimento de Portugal, escrevia: "Para aumentar esse captulo, cumpre-me pedir aos lavradores ativos, patriotas e justamente estudiosos que se empenham seriamente em combinar, para o bem de nossa lavoura, as regras e preceitos que nos deixaram um Collumella e um Plnio com os da nova cultura inglesa, aperfeioada grandemente pelas cincias naturais e por longa experincias. S assim chegaremos a ter um corpo de verdadeira doutrina agronmica, com que se prospere e se aumente a nossa atrasada agricultura". In Obras Cientficas, Polticas e Sociais, coligidas por Edgar Cerqueira 1965, Vol.1, p.317. Citado por Schwartzman, 1982. 2

prevalecendo, no Brasil como na Frana e em tantas outras partes, foi a formao para as profisses liberais, nas quais o cunho propriamente tcnico e especializado, presente em reas como a engenharia e a medicina, no chegou a predominar 6. As escolas de Medicina, Engenharia e, mais tarde, de Direito, se constituiram na espinha dorsal do sistema, e ainda onde esto entre as profisses de maior prestgio e demanda. Durante esse primeiro perodo, de 1808 a 1889, o sistema de ensino superior se desenvolve lentamente, em compasso com as rasas transformaes sociais e econmicas da sociedade brasileira. Tratava-se de um sistema voltado para o ensino, que assegurava um diploma profissional7, o qual dava direito a ocupar posies privilegiadas no restrito mercado de trabalho existente e a assegurar prestgio social. A independncia poltica, em 1822, no implicou em mudana de formato do ensino superior nem tampouco em uma ampliao ou diversificao do sistema. Os novos dirigentes no vislumbraram qualquer vantagem na criao de universidades8, prevalecendo o modelo de formao para profisses, em faculdades isoladas. Na verdade, o processo de emancipao no foi alm de uma transferncia formal de poder. A sociedade ps-colonial permaneceu escravocrata at o final do sculo XIX, atrelada a uma economia baseada largamente na exportao de produtos, com uma vida urbana restrita a poucos ncleos de assentament o tradicionais e/ou decadentes e a alguns centros administrativos e exportadores. Neste contexto tiveram origem os dois cursos de Direito (So Paulo e Olinda, 1827) que, conforme observa Adorno 9, "nasceram ditados muito mais pela preocupao de se constituir uma elite coesa, disciplinada, devota s razes do Estado, que se pusesse frente dos negcios e pudesse, pouco a pouco,
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As chamadas "profisses liberais", na forma que assumiram a partir do sculo XIX, sempre foram uma combinao de formao tcnica e algumas caractersticas tpicas daquelas atividades caracterizadas pela formao difusa, ininteligvel para o leigo, e de grande prestgio social. Como observa Joseph BenDavid, "the assumption that advanced education needed to be specialized, and that specialized study was necessary for a professional career, was the basis of the transformation of higher education in the nineteenth century. (. . .) However, the relatioship between study and career remained much more complicated than had been envisioned by some of the early advocates of educational reform". O termo "profisso", que no Brasil frequentemente entendido como ligado a um conhecimento especializado, utilizado por Ben-David como significando "all occupations into which entry is generally limited to those possessing diplomas from institutions of higher education", sejam elas de formao especializada e tcnica ou no. Joseph Ben-David, 1979, p. 29-30. O que ocorreu no Brasil no difere do que ocorreu em outras partes.
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O carter no-universitrio do ensino, importante lembrar, no lhe tirava o mrito de formao superior. Os cursos da Academia Real Militar(Carta de Lei de 4 de dezembro de 1810), por exemplo, tinham durao de oito anos, exigindo-se que o corpo docente fosse integrado por 11 professores e cinco substitutos, equipados aos docentes da Universidade de Coimbra, em Portugal. Cf. Mattos, 1985.
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Isso ocorreu apesar das freqentes manifestaes contrrias. Dezenas de projetos apresentados nessa poca apontavam para as vantagens da criao de uma universidade no Brasil. Ansio Teixeira (1987) conta para o perodo de 1808 a 1882, vinte e quatro projetos. Souza Campos (1940) enumera "trinta tentativas" includo-se a dos jesutas (1592) e a dos inconfidentes (1789) antes de D. Joo VI e seis ainda depois do Imprio. Desses dois se sobressaem: na ocasio da Constituinte de 1823 e s vsperas da proclamao da Repblica (1888/1889). Ambos projetos foram aprovados pela Assemblia, porm inutilmente; no primeiro caso, D.Pedro I dissolveu a constituinte, no segundo, D.Pedro II caiu com o Imprio antes de homologar a deciso parlamentar. Teixeira, 1969.
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Adorno, p. 236. 3

substituir a tradicional burocracia herdada da administrao Joanina, do que pela preocupao em formar juristas que reproduzissem a ideologia-poltica do Estado Nacional emergente". Depois de 1850, sob o governo de Dom Pedro II, perodo de estabilidade poltica e de crescimento econmico, presencia-se uma expanso gradual das instituies educacionais e a consolidao de alguns centros cientficos, como o Observatrio Nacional, o Museu Nacional e a Comisso Imperial Geolgica. Mas essa expanso foi relativa. O ensino superior propriamente dito manteve-se exclusivamente limitado s profisses liberais em meia dzia de instituies isoladas de tempo parcial. Quanto atividade cientfica, at o inicio da Repblica, ela pode ser caracterizada por sua extrema precariedade, oscilando entre a instabilidade das iniciativas realizadas pelo favor imperial e as limitaes das escolas profissionais, burocrticas, sem autonomia e totalmente utilitaristas em seus objetivos10.

Controle do Estado e o projeto de universidade O ensino superior no Brasil at 1878 (Reforma Lencio de Carvalho) se manteve como exclusivamente pblico e privativo do poder central, o que dava ao sistema uma certa imobilidade. Sua eventual possibilidade de ampliao e diversificao estava de antemo contida na capacidade de investimentos no setor e sujeita vontade poltica do governo central. Alm de determinar quais as instituies a serem criadas e com que objetivos, regulamentando minuciosamente o curriculum e os programas11, o controle do Estado se manifestava ainda pela proximidade que o poder central queria manter dos que o dirigiam ou ministravam12. A distribuio das ctedras, em geral, atendia mais a critrios polticos do que acadmicos, destacando-se a nomeao regional na indicao dos primeiros docentes. A propsito da Academia de Direito de So Paulo, Adorno observa que, embora as regras que norteassem a escolha do quadro docente fossem orientadas formalmente por
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Schwartzman, 1979.

A carta de Lei de 1810 (4 de abril), por exemplo, especificava os livros e tratados nos quais os docentes deveriam se basear para a redao obrigatria de seus compndios. Embora a vigilncia no fosse absoluta nem permanente, conforme mostra Adorno (1988, p.120) a respeito da Academia de Direito de So Paulo, onde "o Estado patrimonial brasileiro muito pouco se preocupou com o contedo doutrinrio transmitido em sala de aula e tambm exerceu pertinaz controle sobre a produo e utilizao de compndios nas diversas cadeiras e disciplinas, no obstante as tentativas e os ensaios efetuados nos primrdios dos cursos jurdicos", a mera existncia desse documento j ilustra a inteno vigilante do governo imperial.
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De Pombal a Dom Joo VI, os professores deveriam ser credenciados pela Real Mesa Censria de Lisboa e a diretoria dos cursos era exercida pelos prprios governadores de provncia. Aps a Independncia, a escolha do diretor coube aos prprios professores que apresentavam uma lista trplice a ser submetida ao governador de provncia, processo que vigora at hoje, com algumas variaes, para a eleio de reitores universitrios. Mattos, 1985, p. 14-28. 4

critrios intelectuais, "efetivamente, virtudes oratrias, prodigiosas, capacidade de memorizao, qualidades carismticas, presena na vida pblica, atitudes morais prevaleciam sobre a capacidade intelectual do candidato ou sobre a sua habilidade como docente" (Adorno, 1988, p. 1-20)13. Nesse contexto de centralismo poltico do regime imperial, o debate sobre a criao de uma universidade no Brasil passava, inevitavelmente, pela discusso sobre o grau de controle do Estado na educao. Para muitos, uma universidade seria exatamente uma forma de atender aos objetivos centralizadores do governo. Assim, tanto para os defensores deste tipo de organizao do ensino superior como para os positivistas, seus principais opositores, a idia de universidade aparecia associada, com raras excees14, de ingerncia oficial no ensino. No decorrer do sculo XIX nem s os positivistas eram contrrios criao de universidades. Os argumentos foram vrios e se dividem em dois blocos: no primeiro, sustentava-se que os cursos especializados, como a engenharia, minas e agronomia, por terem carter mais pragmtico seriam mais apropriados ex-colnia, onde, segundo este tipo de argumento, faltavam as bases para os cursos mais amplos e desinteressados, conforme convm a uma universidade. No segundo bloco, encontram-se aqueles que tomavam os cursos de carter mais humanstico como fteis e ultrapassados, uma vez que apareciam associados ao modelo escolstico da decadente universidade de Coimbra antes de sua reforma. Limpo de Abreu, ministro do Imprio em 1837, escrevia em seu relatrio:
"A convenincia de se fundar estabelecimentos de ensino de que tenho tratado e de formar, com outros j existentes, uma s corporao cientfica com o ttulo de universidade foi nos largamente demonstrado em um dos anteriores relatrios de repartio interinamente a meu cargo (...) , porm, o meu dever o lembrar-vos a absoluta preciso de criar-se uma autoridade individual ou coletiva a quem no s se incumba a tarefa de vigiar sobre as doutrinas ensinadas mocidade, mas tambm se d mais influncia e respeito aos lentes e certa jurisdio correcional para compelir o aluno ao cumprimento de suas obrigaes escolsticas e manter a necessria decncia, respeito e subordinao"15.

Compartilha a mesma opinio Bernardo Pereira de Vasconcelos, ministro do Imprio em 1839. Segundo ele, todos reconheciam na criao de universidades pelo
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Tambm Almeida Jnior, (1956) comentando o relatrio de Clvis Bevilqua, de 1837, sobre a situao do ensino profissional no Brasil, observa que o autor apontava a "m escolha de alguns lentes nomeados por escandaloso patronato. Em vez de se procurarem notabilidade com poucas e honrosas excees, s se cuidou de arranjar afilhados". Deve ser notado, contudo, que o fato dos interesses do poder central estarem representados nessa escolha no um desvio do caso brasileiro, mas uma alternativa que vigorava em outros sistemas de ensino superior, como, por exemplo, o sistema alemo. 14 o caso do projeto de Paulini de Souza que, quando ministro do Imprio em 1870, advoga a criao de uma universidade na capital do Imprio composta de quatro faculdades (direito, medicina, cincias naturais e matemtica e teologia). Tratava-se, todavia, da simples agregao de faculdades, sem atribuir instituio qualquer nova funo. 15 Citado por Paim, 1982, p. 21. 5

menos uma vantagem: a de colocar docentes e alunos debaixo das vistas imediatas do governo geral16. Outro projeto de universidade de cunho centralizador foi apresentado por Homem de Mello em 1881. Apreciando-o, Maciel de Barros afirma que (...) o ministro faz da universidade da corte o centro de todo o ensino do pas, mas, por outro lado, subordinando-a totalmente a um conselho superior de instruo pblica que, por sua vez, fica completamente subordinado ao ministro (...) Enfim, desde as questes mais genricas s mais particularizadas, o conselho, isto , o ministro do Imprio que opina e decide. O que escapa alada desse rgo cai sob a jurisdio do conselho universitrio, onde no menor a fora do ministro 17. Contrrios ingerncia oficial na educao pelo menos enquanto no se instaurasse o estado positivo18 - os positivistas formavam uma forte corrente de oposio aos projetos de implantao de uma universidade no Brasil. Seus argumentos combinavam os de Comte com uma avaliao prpria da realidade brasileira. Raymundo Teixeira Mendes (1855/1927), um dos expoentes do positivismo no Brasil, embora favorvel a uma reforma do ensino, no achava que a universidade fosse a soluo adequada para promov-la. Para ele, o governo brasileiro deveria renunciar ao estabelecimento de um sistema de educao nacional, limitar-se a assegurar a educao bsica, sem qualquer compromisso com as filosofias existentes e a desenvolver o ensino especial (profissional) sem conceder privilgios aos que o cursarem19. Miguel Lemos, chefe da igreja positiva no Brasil, em artigo na Revue Occidentale, publicada em Paris em maro de 1881, escrevia:
(...) O Brasil possui nmero mais do que suficiente de escolas superiores para satisfazer s necessidades profissionais e a fundao de uma universidade s teria como resultado estender e dar maior intensidade s deplorveis pretenses pedantocrticas de nossa burguesia20.

Em um certo sentido, os positivistas conseguiram que suas posies prevalecessem ao longo de todo o sculo XIX e at as primeiras trs dcadas do sculo XX. O ensino superior no se organizou sob a forma universitria e seu formato continuou sendo o dos cursos voltados para a formao de profisses tradicionais. Mas a vitria dos positivistas era parcial. O que buscavam, na realidade, era evitar que as carreiras de nvel superior assumissem as caractersticas das profisses liberais, e neste sentido fracassaram, na Frana como no Brasil. Alm disto, governos sempre

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Citado por Paim, 1982, p.23. Barros, 1986, p.343. 18 Segundo Augusto Comte, o positivismo est longe de negar que o ensino deva ser regulado, embora estabelea que esta organizao no ainda possvel enquanto durar o interregno espiritual e que quando ela tornar-se realizvel, segundo o livre ascendente de uma doutrina universal, pertencer exclusivamente ao novo poder intelectual e moral. At l, o Estado deve renunciar a todo sistema completo de educao geral. Comte, 1912, tomo 1, p. 22. 19 Para uma anlise mais detalhada das idias de Teixeira Mendes, ver Barros, 1986,328/329. 20 Trecho reproduzido por Chacon, e citado por Mattos, 1985, p, 16, 6 6

mantiveram para com o ensino superior uma poltica de rdeas curtas, o que frustrava o apelo dos positivistas pelo ensino livre.

2. Virada do Sculo: ampliao e diversificao do sistema Com a abolio da escravido (1888), a queda do Imprio e a proclamao da Repblica (1889), o Brasil entra em um perodo de grandes mudanas sociais, que a educao acabou por acompanhar. A Constituio da Repblica descentraliza o ensino superior, que era privativo do poder central, aos governos estaduais, e permite a criao de instituies privadas, o que teve como efeito imediato a ampliao e a diversificao do sistema, Entre 1889 e 1918, 56 novas escolas de ensino superior, na sua maioria privadas, so criadas no pas. A criao do sistema educacional paulista, por volta de 1880/1900, parte central desde processo. Este sistema, cujo desenvolvimento est associado modernizao do Estado de So Paulo 21, representa a primeira grande ruptura com o modelo de escolas profissionais centralizadas e sujeitas a um forte controle burocrtico do governo nacional. O sistema paulista surge em resposta aos novos arranjos econmicos e sociais, os quais, por sua vez, deram a base para a sua ampliao e diversificao.

Quadro 1

De acordo com o Quadro 1, nas primeiras trs dcadas deste sculo o nmero de estabelecimentos de ensino superior passou 24 para 133, sendo que 86 deles foram criados ao longo da dcada de 20. As mudanas que ocorreram no foram somente de ordem quantitativa. O ensino superior passou a dar mais nfase formao tecnolgica que, por sua vez, exigia uma base cientfica melhor. Exemplos disso so a criao das escolas politcnicas, da escola de minas, das escolas superiores de agricultura e de farmcia, que se multiplicaram nesse perodo. Escolas desse tipo, mesmo que seja para utilizar uma tecnologia importada, precisam se apoiar em uma formao cientfica mais desenvolvida, e despertam o interesse

Expanso do Sistema de Ensino Superior Perodo No de escolas de Ensino Superior criadas no perodo 24 13 34 86 95 223 375

At 1900 1900-1910 1910-1920 1920-1930 1930-1945 1945-1960 1960-1968

Fonte: elaborado a partir de dados fornecidos por Teixeira, 1989.

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Com a expanso cafeeira, o plo da economia brasileira se transfere para o estado de So Paulo, onde tem incio um processo de crescimento urbano e atividade industrial. A chegada de imigrantes europeus e japoneses consolida uma classe mdia urbana ligada prestao de servios. a pequenas indstrias, profissionalizao e naturalmente educao. 7

pela pesquisa. Assim, em muitas delas, a pesquisa comeou a se desenvolver nos interstcios da formao profissional22.

Universidade: um projeto que volta cena A questo da pesquisa um dos temas que fizeram renascer a questo da Universidade, nas primeiras dcadas do sculo XX. Havia que abrigar a pesquisa de modo estvel, e promover a formao do pesquisador, que estava presa, at ento, s escolas profissionais inadequadas para esse fim. A pesquisa precisava de um espao mais distanciado de resultados prticos, e com mais liberdade de experimentao e pensamento. O debate sobre a criao de uma universidade no Brasil ressurge em uma nova perspectiva. Ele rompia com a argumentao quase estritamente poltica que havia vigorado ao longo de todo o sculo XIX e agora atribua instituio universitria uma nova funo: abrigar a cincia, os cientistas e as humanidades em geral e promover a pesquisa. Para esse novo entendimento, duas associaes a Associao Brasileira de Educao (ABE)23 e a Academia Brasileira de Cincia (ABC)24 desempenharam um papel extremamente importante. Elas colocaram em pauta um projeto de reformulao completa do sistema educacional brasileiro, desde o nvel primrio o projeto da Escola Nova at o superior, com o projeto da Universidade brasileira, que seria seu coroamento.

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preciso notar, todavia, que at a dcada de 30 no foi o ensino superior que abrigou a pesquisa, mas uma srie de outras instituies -os museus, os observatrios, os institutos de pesquisa - todas elas extremamente frgeis, dependendo das vicissitudes do apoio do Estado. Floresceram, realmente, aquelas que se legitimaram em termos de uma utilidade prtica imediata, como os dedicados ao combate das epidemias humanas e ao desenvolvimento da produo agrcola. Exemplos dessa tendncia so o Instituto Agronmico de Campinas (1842), o Instituto Vacino gnico de So Paulo (1892), mais tarde transformado no Instituto Butantan. O mais famoso e o mais bem sucedido foi o Instituto Soroterpico de Manguinhos, depois Instituto Oswaldo Cruz, fundado em 1900. Para uma anlise desse processo, ver Schwartzman, 1979.
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A intensa atividade da ABE ao longo da dcada de 20 foi interrompida com a Revoluo de 30. O novo governo, em seu incio de 1931, parecia se apropriar das bandeiras que haviam mobilizado a entidade, estabelecendo a primeira legislao brasileira que previa a criao de universidades, mas rompendo mesmo tempo com uma tradio profundamente arraigada na tradio republicana brasileira. ao permitir o ensino religioso nas escolas pblicas. O futuro da ABE foi determinado, em parte, por essa circunstncia, que refletia o renascimento do catolicismo militante no Brasil na dcada de 20, e que acabou levando sua ciso da associao no IV Congresso de Educao realizado em 1934. A partir da, a entidade continua a patrocinar iniciativas isoladas. Durante o Estado Novo, a ABE praticamente suspende suas atividades para, em 1945, renascer com um carter eminentemente poltico, muito distanciado de seu programa original. Para uma histria da entidade, ver Paim, 1982.
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A Academia Brasileira de Cincia a transformao que teve, em 1922, a antiga Sociedade Brasileira de Cincias, criada em 1916 e vinculada ao Instituto Franco-Brasileiro de Alta Cultura, entidade criada pelo governo francs, a exemplo que j havia sido feito em Buenos Aires e outras capitais. Paim, 1982. 8

O debate foi amplo, envolvendo diversos setores da rea da educao, em uma dimenso nacional. Ele incluiu cursos de extenso, pesquisas, elaborao de projetos de lei e deu-se, sobretudo, atravs de duas atividades promovidas pela ABE: os chamados "inquritos"25 entre os lderes educacionais e as Conferncias Nacionais de Educao 26. Esse movimento possibilitou que se formasse e se difundisse entre os educadores brasileiros uma certa idia de universidade que, de um modo ou de outro, acabaria se vingando na dcada seguinte. Em 1920 j havia sido criada a Universidade do Brasil, e iniciativa anterior ocorrera no Paran27. Mas em ambos os casos tratava-se de reunir formalmente as escolas tradicionais j existentes. A nova proposta era diferente. Buscava-se de criar um centro de elaborao, ensino e difuso da cincia. A universidade moderna deveria ser organizada: "a) de maneira que se integrem num sistema nico, mas sob direo autnoma, as faculdades profissionais (medicina, engenharia, direito), institutos tcnicos especializados (farmcia, odontologia), e instituies de altos estudos (faculdades de filosofia e letras, de cincias matemticas, fsicas naturais, de cincias econmicas e sociais, de educao, etc), b) e de maneira que, sem perder o seu carter de universalidade, se possa desenvolver, como uma instituio orgnica e viva, posta pelo seu esprito cientfico, pelo nvel dos estudos, pela natureza e eficcia de sua ao, a servio da formao e desenvolvimento da cultura nacional"28. No curso dos debates, a autonomia da universidade era defendida como condio sine qua non para o xito das reformas. Considerava-se que a ingerncia do governo nos assuntos da universidade poderia atravancar o desenvolvimento da pesquisa cientfica.

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O objetivo dos inquritos patrocinados pela ABE era "provocar o pronunciamento de grande nmero de pessoas previamente escolhidas", conforme o discurso de Levi Carneiro, ao assumir a presidncia do rgo em 1925. Ao todo, foram realizados trs. O inqurito de 1927 sobre a questo universitria brasileira foi dirigido por uma comisso integrada por professores e contou com o apoio de O Jornal e do Jornal do Comrcio, do Rio de Janeiro e de O Estado de So Paulo. As respostas, juntamente com as teses da comisso organizadora foram publicados sob o ttulo O Problema Universitrio Brasileiro, R.J., A Encadernadora, 1929, 538 pginas. Os outros dois inquritos, de 1926 e de 1927, tratavam respectivamente da instruo pblica e do ensino secundrio. Para uma anlise mais detalhada, ver Paim, 1982.
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A primeira Conferncia foi realizada em 1927 em Curitiba. Belo Horizonte sediou a segunda Conferncia em 1928 e So Paulo, a terceira, em 1929. O tema "universidade" esteve presente em todos esses encontros e tambm na ocasio do Congresso Nacional de Educao realizado em 1927, no Rio de Janeiro. Nesses encontros, o debate sobre a universidade girava em torno de trs temas: a funo da universidade (modalidade de ensino e tipo de formao), a autonomia da instituio e como esta deveria se estruturar internamente. 27 A universidade do Paran foi a primeira formalmente constituda no Brasil, em 1912, por um governo estadual. Ver Cartaxo, 1946-47. 28 Nagle, 1974. 9

Para Azevedo Sodr, um dos formuladores do projeto, a universidade brasileira deveria ser semi-oficial, dispor de autonomia didtica e disciplinar to completa quanto possvel e de uma relativa autonomia administrativa. Entendia que "autonomia universitria absoluta em relao aos poderes pblicos uma aspirao incompatvel com o conceito de Estado. A universidade brasileira deve viver de subvenes concedidas pelos poderes pblicos, da renda de patrimnios que se fr constituindo e de uma contribuio moderada e diferencial fornecida pelos alunos"29. A questo da autonomia da universidade em relao ao Estado deveria ser tratada em diferentes nveis. Para o caso de escolha do reitor, a idia era de que a entidade fosse consultada antes de uma nomeao pura e simples30. No se tratava de excluir o Estado, mas de propor mecanismos que limitassem seu poder.

1. A Universidade dos anos 30: inovao e limites No Brasil, curiosamente, as idias gestadas no perodo de liberdade poltica e efervescncia social tendem a ser implementadas por regimes autoritrios e centralizadores que lhes seguem. Antes mesmo de ser criada qualquer universidade desse novo estilo, o governo provisrio de Getlio Vargas, tendo fundado em 1930 o Ministrio de Educao e Sade, publicou uma lei que definia como a universidade deveria ser, e que ficou conhecida com o nome do primeiro Ministro da Educao do pas, como a "Reforma Francisco Campos". Esta reforma estabelecia que o ensino superior deveria ser ministrado na universidade, a partir da criao de uma faculdade de Educao, Cincias e Letras. No que diz respeito organizao do sistema, a reforma previa duas modalidades de ensino superior: o sistema universitrio (oficial, mantido pelo governo federal ou estadual, ou livre, mantido por particulares) e o instituto isolado. A administrao central da universidade caberia ao conselho universitrio e ao reitor, que passava a ser escolhido a partir de uma lista trplice, medida que vigora at hoje. A reforma estabelecia tambm como deveria ser composto o corpo docente (catedrticos e auxiliares de ensino, submetidos a concursos, ttulos e provas) e dispunha ainda sobre questes como ensino pago, diretrio de estudantes etc. Apesar de todas essas disposies, a Reforma Francisco Campos fez pouco para colocar em prtica o ideal de universidade que havia mobilizado intelectuais e educadores dos anos 20, ainda que no tivesse se limitado a conservar o ensino superior
29 30

Sodr, p. 74 e 93.

Azevedo Sodr resume, nos seguintes termos o entendimento alcanado sobre o assunto: "Sua direo deve caber ao reitor, assistido por um conselho universitrio. O reitor ser eleito por este conselho, com um mandato de trs anos, podendo ser renovado. O conselho ser constitudo pelos diretores de faculdades e escolas filiadas universidade, por um delegado do governo federal e outro do prefeito municipal para a Universidade do Rio de Janeiro, ou do governo estadual para as que se fundarem nos Estados. Faro parte deste conselho mais seis membros, estranhos ao magistrio, com um mandato de trs anos, renovado pelo tero todos os anos, eleitos pelos antigos alunos diplomados que comparecerem s festas de encerramento dos cursos da universidade". Sodr, p. 94. 10

nos moldes tradicionais. O cerne da reforma, a nova Faculdade de Cincias, tinha como principal objetivo a formao de professores para o ensino secundrio e apesar dessa misso no ser incompatvel com a produo do conhecimento e com a prtica da pesquisa, acabou tendo maior prioridade31. Com isso, a universidade idealizada nos anos 20, alm de no ter encontrado sua expresso legtima na Reforma Francisco Campos, tampouco refletiu-se na poltica do governo Vargas ao longo de toda a dcada de 30. Este perodo assistiria criao de dois projetos universitrios que teriam continuidade, o da Universidade de So Paulo e o da Universidade do Brasil, e o projeto frustrado da Universidade do Distrito Federal, no Rio de Janeiro32. A histria da Universidade do Distrito Federal dramatiza o conflito que houve nos anos 30 entre os grupos laicos e politicamente liberais, esquerda do espectro poltico, e o conservadorismo catlico de direita. Francisco Campos, que em 1937 redigiria a Constituio autoritria do Estado Novo brasileiro, foi o artfice da aproximao poltica entre Getlio Vargas e a Igreja Catlica, atravs de um pacto que daria Igreja o controle do sistema educacional, e ao Estado o apoio da Igreja. A Universidade a ser estabelecida pelo governo central no Rio de Janeiro, a Universidade do Brasil, deveria ser uma universidade sob controle superviso estrita da Igreja, enquanto que a Universidade do Distrito Federal, sob a proteo do governo local, pretendia ser um centro de pensamento libertrio e leigo. A ambigidade que porventura existisse no governo Vargas entre suas faces esquerda e direita desaparecem em 1935, na represso a uma insurreio comunista em alguns quartis, e pouco depois a Universidade do Distrito Federal foi fechada. A Universidade de So Paulo tem uma histria diferente, e faz parte da resistncia da elite paulista ao governo central no Rio de Janeiro, e que teve seu ponto culminante com a Revoluo Constitucionalista de 193233. Em 1934 h uma reconciliao entre as elites paulistas e o governo federal, e neste ano que a Universidade de So Paulo criada, dentro das normas gerais da legislao de Francisco Campos, com uma Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, mas com uma orientao prpria e grande autonomia. A Universidade do Brasil terminou por no cumprir o destino de Universidade Clerical ao qual estava destinada, mas sua Faculdade de

31

O ministro Francisco Campos dizia temer a possibilidade de que as faculdades de cincias se "tornassem adorno ou decorao pretenciosa em casa pobre". Para ele, a universidade deveria ter uma funo de carter pragmtico e de ao imediata; "Ao lado de rgo de alta cultura e cincia pura desinteressada, ele dever ser, antes de tudo e eminentemente um instituto de educao, em cujas divises encontrem todos os elementos prprios e indispensveis a formar nosso corpo de professores, particularmente, os do ensino normal e secundrio, porque deles, de modo prximo e imediato, depende a possibilidade de se desenvolver, em extenso e profundidade, o organismo ainda rudimentar de nossa cultura". Citado por Azevedo, 1963, p.395.
32

Para a histria dos projetos universitrios da dcada de 30. veja Schwartzman, Bomeny e Costa, 1984; para a Universidade do Distrito Federal, Paim, 1982.
33

Para uma anlise do papel singular de So Paulo na sociedade e no sistema poltico brasileiro, cf. Schwartzman, 1982b. 11

Filosofia jamais chegou a desenvolver o ambiente de efervescncia intelectual e de pesquisa cientfica que foram a marca da Faculdade paulista. As novas universidades, desta forma, no se constituram a partir de demandas de amplos setores da sociedade nem de reivindicaes do pessoal das instituies de ensino superior existentes. Foi antes uma iniciativa de grupos de polticos, intelectuais, e educadores, nem sempre ligados ensino superior. A universidade se implanta atravs de confrontos, negociaes e compromissos, que envolviam intelectuais e setores dentro da prpria burocracia estatal. Este processo extremamente complexo, pois se d em um momento de mudana de regime poltico de tal forma que os proponentes da reforma se encontram ora integrados nos grupos dominantes, ora em oposio a ele. O compromisso, por meio do qual as universidades so criadas, consiste em um modelo institucional que preserva boa parte da autonomia das antigas escolas, mas acrescenta uma unidade que traz uma formao nova: as faculdades de filosofia, cincias e letras. Nesse sistema, a universidade se apresenta como uma aglutinao de escolas isoladas, em que uma das quais se constitui como uma mini-universidade34. Ao incorporar os interesses dos integrantes do sistema anterior, a universidades no tiveram que se confrontar com interesses estabelecidos, e continuaram a atender a uma sociedade que continuou a prestigiando o antigo modelo de faculdades orientadas para a formao de profissionais liberais35. A esse pecado original atribuda grande parte das dificuldades de implantao da pesquisa nas universidades recm-criadas, embora fosse esse um dos objetivos centrais do novo sistema36. Em sntese, a criao da universidade no Brasil foi antes um processo de sobreposio de modelos do que de substituio. O antigo modelo de formao para profisses foi preservado. O modelo de universidade de pesquisa acabou sendo institucionalizado de modo muito parcial e apenas em algumas regies do pas, sobretudo naquelas mais desenvolvidas. A fundao da USP um exemplo. Ela encontrou slido
34

A formao de uma faculdade filosofia no por si suficiente para a institucionalizao da pesquisa. Na Universidade de So Paulo, a existncia de um projeto poltico por parte das elites dirigentes foi o que estimulou o desenvolvimento da pesquisa e o fez atravs de dois mecanismos: a macia importao de professores estrangeiros e a adoo do sistema de tempo integral, que, inicialmente implementado na faculdade de medicina acabou se estendendo gradualmente ao conjunto da universidade. A exigncia de titulao acadmica, com a institucionalizao do doutoramento, a manuteno de critrios severos e exigncias de tese para a livre docncia e para o concurso de ctedra, exerceram uma presso constante no sentido de promover a produo cientfica.
35

A idia de que a Faculdade de Filosofia aglutinaria, de alguma forma, as escolas profissionais, seria completamente frustrada, j que as antigas faculdades retiveram sua autonomia, e rejeitaram, sistematicamente, a presena dos "filsofos". Outra das dificuldades iniciais da nova faculdade de filosofia foi exatamente a de atrair alunos que justificassem a manuteno dos cursos. Por isso mesmo, essa faculdade, concebida inicialmente como um centro de altos estudos, acabou por incorporar uma funo profissionalizante a formao de professores para o ensino mdio.
36

Entrevista com Eunice Ribeiro Durham. Segundo Durham, por no fazer parte das demandas imediatas articuladas pelos segmentos da sociedade, a pesquisa s se institucionalizou e sobreviveu em lugares onde foi possvel uma aliana entre grupos intelectuais emergentes, abertos influncia da comunidade cientfica internacional, e setores da classe dirigente e do Estado, sensveis influncia desses grupos. Em resumo, a pesquisa, sendo uma necessidade difusa da sociedade, dependia fortemente de um apoio governamental, nico lugar onde essa demanda poderia se cristalizar. 12

apoio nos setores produtivos do Estado de So Paulo, preocupados com a formao de novas elites os quadros para a transformao da economia e da burocracia estatal e da poltica que estava em curso, e dentro dos quais o estado pretendia desempenhar um papel central. Mas mesmo nas regies em que a universidade no conseguiu institucionalizar a pesquisa, as faculdades tiveram um papel importante, contribuindo para alargar o horizonte intelectual da formao universitria e ampliar o acesso ao ensino superior. Alm disso, atravs de seu aproveitamento para a formao de professores dos ginsios e escolas normais, estabeleceu um vnculo entre os diferentes nveis do ensino pblico, num quadro de transformao de todo o sistema educacional. Essas novas oportunidades de acesso ao ensino superior e de carreira no magistrio ajudaram a criar uma demanda que foi amplamente explorada pelas novas classes mdias urbanas em formao. Por isso e apesar de tudo, a universidade da dcada de 30 representa uma democratizao, ainda que relativa, do ensino superior brasileiro.

Dos anos 40 aos 60: a cristalizao do modelo universitrio Nos cerca de vinte anos que se seguiram implantao das primeiras universidades, o ensino superior no experimenta nenhum crescimento mais significativo, sobretudo se compararmos o perodo com o que lhe seguiu. Tampouco ocorreram reformas de grande magnitude em seu formato, se pensarmos na instituio da organizao universitria da dcada de 30. Mas foi justamente nesse perodo que o sistema ganha corpo, com o desenvolvimento da rede de universidades federais, com o estabelecimento da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, a primeira de uma srie de universidades catlicas e particulares que viriam se implantar, com um amplo sistema estadual em So Paulo e com a criao de outras instituies menores, estaduais e locais, em outras regies. O desenvolvimento do sistema federal, a partir de 45, se deveu, em grande medida, federalizao de algumas universidades estaduais criadas nas dcadas de 30 e incio dos anos 40, concomitantemente difuso da idia de que cada Estado da federao tinha o direito pelo menos a uma universidade federal. A criao da primeira Universidade Catlica assinala a falncia do pacto entre Estado e Igreja, estabelecido a partir de 1931, e que leva a Igreja a buscar seus prprios caminhos.

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Quadro 2 - Evoluo das Matrculas em Estabelecimentos Pblicos e Privados - Brasil 19401960

Ano Total de Matrculas % de Crescimento Matrculas em Instituies Privadas --26.905 30.755 38.362 38.051 37.570 38.562 41.287 % das matrculas Privadas sobre Total --41,6 42,3 48,8 47,9 44,5 44,0 44,3

1940 1950 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960

Fonte: Levy, 1986.

27.671 48.999 64.645 72.652 78.659 79.505 84.481 87.603 93.202

---12 8 1 6 4 7

De acordo com o Quadro 2, o nmero de matrculas entre 1940-1960 passou de 27.671 a 93.202, ou seja, aumentou em mais de trs vezes. A populao do pas nesse mesmo perodo cresceu de 41.2 para 70.1 milhes, ou 70%. Em um intervalo de 6 anos, entre 1954 e 1960, o nmero de matrculas em instituies privadas passou de 26.905 para 41.287, representando cerca de 44.3% sobre o total. O aumento de matrculas no terceiro grau no significa que houve uma expanso intencional do sistema; o que estava ocorrendo nesse perodo era antes um ajustamento entre a demanda crescente dos setores mdios, produto do processo de desenvolvimento urbano-industrial, em um modelo de ensino superior que, longe de ser nico, estava processando sua prpria diversidade. Nessa lgica, menos importante o quanto cresceu, mas o modo como se dava esse crescimento, atravs da sobreposio de modelos o da formao para profisses tradicionais e o de pesquisa dos anos 30 e da diferenciao institucional, sobretudo se considerarmos o tipo de dependncia administrativa dos estabelecimentos (pblicos, estaduais e federais e privados, laicos e religiosos) que estavam sendo criados.

O Movimento pela reforma universitria na dcada de 60 No final da dcada de 50 esse modelo hbrido, resultado de um compromisso entre concepes antagnicas de ensino superior, j dava sinais de tenso. Nos trinta anos que se seguiram criao das primeiras universidades a sociedade mudou rapidamente e se ampliaram extraordinariamente os setores mdios prprios de uma formao social industrial e urbana. As demandas dessas camadas em ascenso foram, inicialmente, pela ampliao do ensino pblico de grau mdio. A satisfao dessa necessidade, ainda que limitada a setores relativamente restritos da sociedade, criou uma nova clientela para o ensino superior. O desenvolvimento das burocracias estatais e das empresas de grande porte abriu um novo mercado de trabalho, disputado pelas classes mdias. O diploma de ensino superior constitua uma garantia de acesso a esse mercado. Era a demanda por ensino, e at mesmo pelo diploma que impulsionava as demandas por transformaes da dcada de 60.
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Em um certo sentido, repetia-se nos anos 50 o movimento da dcada de 20, colocando a questo da reformulao de todo o sistema educacional. No bojo desse movimento, colocava-se a questo da reforma da universidade. Os ideais propostos eram, em grande parte, uma retomada das idias de 20, modificadas agora pela influncia da organizao das universidades americanas. Trs crticas fundamentais recaiam sobre a estrutura universitria vigente: a primeira se dirigia instituio da ctedra; a segunda, ao compromisso efetuado em 30 com as escolas profissionais, que criara uma universidade compartimentalizada, isolando professores e alunos em cursos especializados em escolas diferentes; e a terceira era quanto ao aspecto elitista da Universidade, que continuava atendendo a uma parcela mnima da populao, sobretudo dos estratos altos e mdios urbanos. O sistema de ctedra em que cada matria ou rea do conhecimento de responsabilidade de um professor vitalcio, o catedrtico, que tem o poder de deciso, escolhe e demite seus auxiliares era percebido como um obstculo a quaisquer tentativas de organizar uma carreira universitria. Em sua substituio, propunha-se a organizao de departamentos nos moldes da universidade americana e a organizao da carreira aberta, determinada pela titulao acadmica, que abriria espao para jovens formados no exterior ou nos poucos centros de pesquisa do pas. O catedrtico passou a simbolizar universidade rgida, antiga, autoritria, e atrasada, que atraa no s a oposio dos jovens pesquisadores, mas tambm do movimento estudantil que comeava a incorporar os ideais da modernizao e do desenvolvimento a partir da mobilizao das massas, dos intelectuais e dos conhecimentos da cincia e da tecnologia modernos. A nova universidade, pela qual se batiam intelectuais e estudantes nos anos 50 e 60, seria popular, deselitizada, organizada por departamentos que decidiriam tudo em conjunto, e livres dos velhos catedrticos e do poder das antigas faculdades.

1. A reforma de 1968. A reforma promulgada pelo Governo Federal em 1968 correspondia a uma verso conservadora do projeto proposto por Darcy Ribeiro para a Universidade de Braslia, que incorporava muitas das novas idias do movimento docente e estudantil. Foi, por isso mesmo, extensa e profunda. Entre outras medidas, ela 1) Aboliu a ctedra e instituiu os departamentos como unidades mnimas de ensino e pesquisa. 2) Implantou o sistema de institutos bsicos. 3) Estabeleceu a organizao do currculo em duas etapas: o bsico e o de formao profissionalizante. 4) Decretou a flexibilidade curricular com o sistema de crdito e a semestralidade.
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5) Estabeleceu o duplo sistema de organizao: um, vertical, passando por departamentos, unidades e reitoria; outro horizontal, com a criao de colegiados de curso, que deveriam reunir os docentes dos diferentes departamentos e unidades responsveis por um currculo. Dentro desse esquema, era possvel organizar uma universidade bastante prxima dos ideais dos movimentos estudantis e docentes. Mas, na prtica, as coisas funcionaram de modo diverso. O novo modelo foi implantado, a partir de 1969, sob um regime poltico extremamente autoritrio, que mantinha as universidades sob intensa suspeita e vigilncia policial; as antigas escolas profissionais resistiram com sucesso sua dissoluo em institutos e departamentos; e havia, no fundo, uma contradio insolvel entre os ideais de democratizao e participao estudantil das universidades e o modelo de universidade de elite que havia sido copiado das "research universities" norte americanas, e implantado, por um ato legal, para todo o pas. Para a anlise dos descaminhos dessa reforma dois processos, um de carter endgeno e outro, exgeno ao sistema de ensino superior, devem ser considerados: o primeiro vincula-se ao momento de represso poltica no qual se processou a reforma, que acabou levando a uma deslegitimao do prprio sistema: o segundo se refere expanso do sistema, ou seja, ao modo pelo qual o governo atendeu explosiva demanda por ensino superior que havia sustentado o movimento de 68.

Os anos 60: Represso e expanso Para os especialistas em ensino superior, os anos sessenta foram, no s para as universidades do Brasil como para as da Amrica Latina, anos de represso e expanso. A represso poltica nas universidades derivou da confrontao estudantil e, eventualmente, docente com os regimes militares que emergiram relativamente na mesma poca em alguns pases latino americanos Argentina, depois de 1966, Brasil, no incio de 1964, mas intensificado em 1969, Chile, em 1973, no se esquecendo do massacre dos estudantes na Cidade do Mxico em 1968. Para os militares, sobretudo no incio, os problemas do ensino superior eram uma questo de polcia e disciplina. Com diferentes nfases em um e outro pas, reitores eleitos foram substitudos por coronis, professores foram demitidos, estudantes foram presos, as cincias sociais acabaram sendo banidas e a educao cvica obrigatria foi introduzida. Amplos setores das universidades foram destrudos e desmoralizados, enquanto milhares de estudantes se engajaram na guerrilha urbana37. Paradoxalmente, entretanto, a universidade recriada pela reforma de 68, em um perodo de acirramento da represso poltica-ideolgica no pas, inclua medidas de efetiva democratizao interna e substancial aumento da participao de estudantes e docentes na gesto da instituio. Inclua ainda medidas que promoviam o fortalecimento de valores acadmicos (a estruturao da carreira e a valorizao da pesquisa). Devido profunda ciso que ocorrera entre as bases desse sistema (alunos e docentes) e o
37

Schwartzman, 1990. 16

governo militar, a nova estrutura universitria, exatamente na medida de sua vocao democrtica e de fortalecimento de valores acadmicos, dificultava o controle ideolgico e poltico por parte do regime autoritrio. Em funo disso, montaram-se mecanismos paralelos no-acadmicos de controle poltico-ideolgico que se constituram como elemento corruptor e perturbador de todo o sistema, enfraquecendo os sistemas de mrito, que a estruturao da carreira deveria revigorar, destruindo a autonomia e fortalecendo os sistemas de cooptao e clientelismo. Nesse processo, docentes e estudantes refugiam-se numa postura de oposio intransigente e, atribuindo " ditadura" todos os males da universidade, eximem-se de uma reflexo mais aprofundada sobre os problemas que ela enfrentava38. O segundo processo diz respeito ao modo pelo qual o Governo atendeu explosiva demanda por ensino superior. Isso foi feito de duas maneiras: pela ampliao das vagas no ensino pblico e pelo estmulo expanso do setor privado. A expanso de ensino superior que se inicia nos anos 60 e se intensifica ao longo da dcada de 70 um fenmeno bastante conhecido. Em cerca de vinte anos, o nmero de matrculas no ensino superior vai de 93.902 (1960) para 1.345.000 (1980), sendo os anos de 1968, 1970 e 1971 os que apresentam as maiores taxas de crescimento (Quadro 3).
Quadro 3 - Evoluo das Matrculas em Estabelecimentos Pblicos e Privados - Brasil 19601980
Ano Total de Matrculas 98.892 107.299 124.214 142.386 155.781 180.109 212.882 278.295 342.886 425.478 561.397 688.382 772.800 937.593 1.072.548 1.044.472 1.137.070 1.267.559 1.298.331 1.345.000 % de Crescimento Matrculas Instituies Privadas 43.560 43.275 47.428 54.721 68.194 81.667 91.608 124.496 157.826 214.865 309.134 409.971 472.721 596.565 662.323 648.862 708.554 779.592 808.253 852.000 % das Matrculas privadas sobre o total 44,0 40,3 38,2 38,4 43,8 45,3 43,0 44,7 46,0 50,5 55,1 59,6 61,2 63,6 61,8 62,1 62,3 61,5 62,3 63,3

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
Fonte: Levy, 1986.

6 9 16 15 9 16 18 31 23 24 32 23 12 21 14 -9 11 2 4

38

Uma das expresses simblicas dessa resistncia ao regime, a defesa, por partes dos docentes, de um igualitarismo radical que contribui, de outro modo, para deslegitimar os valores acadmicos relacionados ao reconhecimento do mrito e da competncia. (entrevista com Eunice R. Durham). 17

Esta expanso acelerada teve como resultado o afastamento cada vez maior do modelo nico para o qual a legislao de 1968 julgava que o ensino superior deveria convergir. Este afastamento se deu em diferentes planos, teve um lado perverso e outro nem tanto, se pensarmos que acabou moldando um sistema de ensino superior cujas caractersticas so coerentes com o Brasil como um todo, uma sociedade profundamente diferenciada e desigual em termos geogrficos, sociais, econmicos e culturais39. No setor pblico, a ampliao do sistema se deu atravs da multiplicao do mesmo elenco restrito de cursos, o que resultou na ampliao dos quadros docentes, e das possibilidades de manipulao clientelstica dessas oportunidades de emprego. Por outro lado, como essa expanso se deu dentro dos rgidos sistemas de controle burocrticos que impediam a flexibilidade necessria para a reorganizao do corpo docente, acabavam gerando sistemas paralelos de contratao, produzindo uma enorme heterogeneidade na remunerao do trabalho. As diferentes faces desse processo contriburam para desvalorizar ainda mais os critrios acadmicos: pela absoro de pessoal pouco qualificado; pela manipulao de influncias clientelsticas e polticas nas contrataes; e pela introduo de diferenciais de remunerao e de condies de trabalho que nada tinham a ver com exigncias de competncia e desempenho. As bases acadmicas da carreira universitria, institudas pela reforma, foram solapadas. A regularizao dessa situao, em 1980, feita em termos de atender as demandas mais corporativas do corpo docente acabou por destruir, na prtica, todo o sistema de mrito fundado na titulao. Mas a expanso do setor pblico atendeu apenas a uma parte da demanda crescente. A outra foi absorvida pelo setor privado, que experimentou enorme crescimento. Se em 1960 as matrculas em instituies privadas representavam 44,3% sobre o total de matrculas no ensino superior, em 1980, elas passam a representar 63/3% (852.000) (quadro 3), o que corrobora a tese de que o aumento do estudantado de 3 grau se deu acima de tudo pela expanso do setor privado (Quadro 4).
Quadro 4 Distribuio das matrculas de nvel superior, por dependncia administrativa e tipo de instituio (universidades e outras). 1988
Dependncia Administrativa Federais Estaduais Municipais Particulares Total
Fonte: Schwartzman, 1990b.

Universidades 96% 68% 22% 35% 51%

Total 317.831 190.736 76.784 918.209 1.503.560

39

Schwartzman, 1990. 18

A expanso de estabelecimentos privados e no universitrios governada pelas leis do mercado e est, portanto, condicionada aos elementos mais imediatos da demanda social, que se orienta no sentido da obteno do diploma. Cria-se, assim, um sistema empresarial de ensino no qual a qualidade da formao oferecida secundria e a pesquisa totalmente irrelevante40. Essa forma de atendimento da demanda, que afeta tanto o sistema pblico como o privado, refora componentes extremamente conservadores na medida em que associa a formao universitria ao acesso a profisses regulamentadas e se apia na tentativa de preservar ou conseguir posies de privilgio. Refora tambm as presses no sentido da regulamentao das profisses, fortalecendo as tendncias cartoriais da burocracia estatal e os componentes hierrquicos da vida social. Como o mercado de trabalho no pode se estruturar dessa forma, esse tipo de atendimento alimenta uma iluso e deforma o sistema de formao em nvel superior. Estas consideraes evocam o lado perverso do afastamento do modelo nico implantado em 68. Este processo, entretanto, mais complexo. O ensino superior brasileiro, que ainda obedece legislao da Reforma de 68, hoje um sistema que, como qualquer outro sistema de ensino de massa, tende inevitavelmente a uma pluralidade de formas e funes. Esta situao deve ser reconhecida, sobretudo, pelos especialistas e legisladores como expresso de diferenciaes reais; caso contrrio, as diferenas existentes, resultado do afastamento do modelo nico da reforma de 68, continuaro a ser ignoradas, ou atribudas a deficincias do subdesenvolvimento, a serem superadas no futuro41.

2. Balano da Educao Brasileira hoje e perspectivas futuras

As transformaes que ocorreram no sistema de ensino superior brasileiro nos ltimos trinta anos so parte de um processo mais amplo de modernizao que atingiu todos os pases onde os segmentos mdios da sociedade so significativos e seus sistemas educacionais so minimamente estruturados. A busca por universidades por parte de jovens provenientes de famlias sem tradio em instruo de nvel superior ou ainda por pessoas mais velhas que buscam ensino superior com o objetivo de se "ilustrar" ou melhorar sua posio no emprego, a ampliao do contingente feminino em cursos antes predominantemente masculinos, so fenmenos que ocorreram por toda parte. Os sistemas universitrios tornaram-se organizaes complexas; ao lado dos cursos tradicionais, destinados antes s elites, surgiram novas modalidades de ensino, com objetivos mais imediatos e com um acentuado carter ainda experimental, que passam a incorporar novos contingentes populacionais. Dentro deste quadro de transformaes
40

Cerca de 60 mil professores atendem em torno de 850 mil estudantes nas instituies privadas. A maior parte deles trabalha em tempo parcial, no so adequadamente qualificados, tm que acumular muitas horas/aula em vrias instituies para sobreviver.
41

Schwartzman, 1990. 19

gerais, pelas quais passaram diversos sistemas de ensino superior, inclusive o do Brasil, a evoluo da educao superior brasileira apresenta algumas peculiaridades.

A. Diferenas Institucionais e Organizacionais A primeira delas, j analisada anteriormente, diz respeito ao fato da expanso do ensino superior brasileiro ter se dado primordialmente pela ampliao do setor privado. Esse setor, hoje, responde pela maioria das matrculas existente nos cursos superiores (quadro 3). Embora esse aspecto tenha correspondncia em outros pases 42, no Brasil, sobretudo nos ltimos anos, ele revela a incapacidade do sistema pblico em atender demanda crescente por educao superior de setores socialmente ascendentes. B. Diferenas Regionais

A segunda caracterstica dessa evoluo diz respeito s profundas diferenas regionais que o sistema apresenta, ou seja, o contraste entre os estados do sul, mais especificamente o Estado de So Paulo, e os demais estados do pas. So Paulo o estado mais industrializado, englobando cerca de um quinto de sua populao e um tero das matrculas do sistema nacional de ensino superior. tambm nessa regio onde a dupla natureza do ensino superior brasileiro se desenvolveu de forma mais completa. No Estado de So Paulo, proporcionalmente, o nmero de matrculas em universidades pblicas menor do que o de outras regies, mas suas universidades so, de longe consideradas as melhores, enquanto o seu setor privado muito mais complexo e diferenciado. Tambm quase no h universidades federais em So Paulo, alm da pequena Universidade de So Carlos, fortemente voltada para as engenharias, e a Escola Paulista de Medicina, ambas consideradas como de alto nvel de qualificao. Esta situao contrasta com a da regio mais pobre do pas o Nordeste onde cerca de 70% dos estudantes esto matriculados em universidades federais, cujos padres acadmicos so normalmente inferiores43(quadros 5 e 6).

42

Enquanto a maioria dos pases europeus tem sistemas educacionais quase que 100% pblicos, os Estados Unidos, o Japo e vrios pases latino-americanos e asiticos possuem setores privados bastante amplos.
43

Paul e Wolynec, 1990. 20

Quadro 5 Diferenas geogrficas no ensino superior brasileiro

% no Estado de So Paulo Matrculas em Programas de Ps-Graduao Instituies com nvel de Doutoramento Matrculas em Instituies Privadas Matrculas em Instituies Estaduais Matrculas em reas biolgicas e Tecnolgicas % sobre o total de matrculas (1983) Matrculas em universidades Professores c/ tempo integral s/ Ps-graduao Matrculas em Estabelecimento Federais
Fonte: Schwartzman, 1988; MEC/SEEC, 1985.

43.5 42.9 42.5 38.2 33.2 31.4 19.9 17.5 1.2

% em todos os outros Estados 56.5 57.1 57.5 61.8 68.6 68.6 80.1 82.5 98.8

Quadro 6 Distribuio geogrfica da produo cientfica no Brasil

Estado de So Paulo Artigos Publicados em peridicos internacionais (1982) Artigos no Current Contents. (1973 1978) 45.5% 59.7% Outros Estados 54.5% 40.3% Total 1,970 3,296

Fonte: Schwartzman, S., 1988, calculado a partir de dados de Castro, 1986.

21

C. Diversificao das carreiras s essas diferenas regionais soma-se uma outra caracterstica do padro de desenvolvimento do ensino superior no Brasil: ela veio acompanhada de um conjunto de novas carreiras, sobretudo nas reas sociais e em novas reas profissionalizantes 44. sobretudo nessas reas que se verificou a expanso do setor privado. Tpicos do incio dos anos 70 so os cursos de psicologia, cincias contbeis, administrao e cincias sociais aplicadas. Essas carreiras absorveram em 1988 quase 600 mil estudantes em cursos predominantemente noturnos, com uma forte participao feminina e localizados nas regies Sudeste e Sul (Ver tabelas quadros 7, 8, 9 10).

Quadro 7 Principais carreiras do ensino superior brasileiro (com mais de 2 mil matrculas em 1988), pela poca de fundao
Carreiras tradicionais (at 1970 exclusive) Farmcia, medicina, odontologia, msica, filosofia, direito, medicina veterinria, biblioteconomia, cincias sociais, engenharia, cincias econmicas, agronomia, servio social, fsica, qumica, geografia, historia, qumica industrial, geologia, letras, matemtica, economia domestica, enfermagem e obstetrcia, comunicao social Carreiras modernas (entre 1970 a 1975 exclusive) Arquitetura e urbanismo, pedagogia, cincias biolgicas, educao fsica, cincias contbeis, psicologia, administrao, educao artstica, estudos sociais, nutrio, magistrio de cincias, estatsticas. Cursos recentes (1975 e aps): Engenharia florestal, comunicao visual, artes prticas (licenciaturas de 1 grau em artes industriais, educao para o lar, tcnicas agrcolas e comerciais), turismo, desenho industrial, zootecnia, formao de professores do currculo especial do 2 grau, terapia ocupacional, construo civil, fisioterapia, fonoaudiologia, secretrio executivo, processamento de dados, cincias da computao.

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Tomando hoje os 4.200 cursos existentes no ensino superior possvel distinguir com que caractersticas eles tenderam a ser criados em diferentes momentos no tempo e classific-los em trs setores: o tradicional, o moderno e o recente. Esta anlise foi realizada por Schwartzman, 1990b, a partir de dados do Servio de Estatstica do MEC para o ano de 1988.

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Quadro 8 Caractersticas das carreiras tradicionais, modernas e recentes

Carreiras tradicionais Nmero de matrculas Ano mdio de incio de funcionamento % mdia de matrculas noturnas % mdia de mulheres ingressantes 840.600 1960 44% 47% Carreiras modernas 594.593 1970,2 66% 58% Carreiras recentes 84.099 1977,8 48% 50%

Quadro 9 Carreiras por reas de conhecimento

rea de conhecimento C. Exatas C. Biolgicas Engenharias C. da Sade Agrrias Soc. Aplicadas C. Humanas Letras e Artes Ciclo Bsico Total Carreiras Modernas 43.8% 100.0% 6.4% 26.9% 7.5% 43.1% 56.1% 19.4% 100.0% 1716 Total Recentes 19.3% --17.6% 7.5% 37.4% 10.3% 3.6% 1.5% --455 605 76 187 513 147 1.170 1.077 520 5 4.300

Tradicionais 36.9% --75.9% 57.1% 55.1% 46.6% 40.3% 79.0% --2129

Quadro 10 Caractersticas gerais de 4.300 carreiras de nvel superior

Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Dependncia Administrativa Federal Estadual Municipal Privada Sem inf. Total Natureza do estabelecimento Universidade No Universidade Total Tradicionais 52,2% 54,8% 47,7% 48,0% 53,4% 49,5% Modernas 33,6% 35,2% 40,9% 42,4% 39,4% 39,9% Contemporneas 14,2% 10,1% 11,4% 9,6% 7,2% 53,4% Total de cursos 134 714 2.237 908 307 4.300

60,0% 53,3% 46,5% 43,9% 47,2% 49,5%

29,2% 35,8% 48,7% 44,8% 44,0% 39,9%

10,8% 48,7% 4,8% 11,3% 8,8% 10,6%

1.060 600 273 2.151 216 4.300

56,6% 42,8% 49,5%

32,1% 47,3% 39,9%

11,3% 9,9% 10,6%

2.097 2.203 4.300

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Na segunda metade da dcada de 70, surge uma nova leva de cursos: so carreiras fortemente profissionalizantes, do tipo "vocacional" em reas como engenharia florestal, comunicao visual, turismo, processamento de dados e cincia da computao. O nmero de alunos nestas carreiras ainda pequeno; somente 84 mil em 1988, e ao contrrio das carreiras "modernas", no h tanta concentrao em cursos noturnos e matrculas femininas, e eles ocorrem relativamente mais no Norte e Nordeste do que em outras regies (quadros 7 a 10). Estas carreiras mais recentes criadas no perodo ps 70 apresentam caractersticas bastante prprias se compararmos com o setor tradicional do ensino superior, ou seja, aquele setor formado por carreiras cujos cursos foram institudos antes de 1970. Este setor que inclui, por exemplo, cursos de farmcia, medicina, odontologia, direito, engenharia, letras, geografia e histria, tendem a ter um nmero maior de homens, e so preferencialmente diurnos e pblicos. ainda hoje o setor mais procurado do setor universitrio, absorvendo cerca de 840 mil matrculas, quase 60% do total do pas (quadros 7 a 10).

D. Sistema Universitrio e Educao Secundria

Uma outra peculiaridade do ensino superior brasileiro que, apesar de toda a sua expanso

nos ltimos anos, a percentagem hoje de pessoas entre 20 e 24 anos que estudam nas universidades brasileiras bastante baixa, tanto em relao aos pases mais desenvolvidos quanto, inclusive, aos demais pases latino-americanos. Enquanto o nmero de universitrios tem se mantido estvel nos ltimos 10 anos, em torno de 1,5 milhes de alunos, para esse mesmo perodo, o nmero de jovens entre 20 e 24 anos aumentou cerca de 20% (de 11 milhes para 13 milhes)45. Dados do Banco Mundial indicam que no Brasil apenas 11% da populao nessa faixa etria ingressam no ensino superior, ao passo que pases como o Chile, Argentina, Coria e EUA apresentam ndices mais altos da ordem de 18%, 39%, 36% e 60% respectivamente (quadro 11). A principal razo desta situao so as dimenses reduzidas do sistema brasileiro de educao secundria, que deixa de fora a grande maioria da populao em idade escolar. Dos que chegam a se formar, uma taxa relativamente alta 28% ingressa na universidade, uma cifra no muito distante dos que apresentam a Espanha e a Frana, onde esse percentual se situa em torno de 33%.

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Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.. 24

Quadro 11 - Percentagem de estudantes na faixa etria matriculados na educao secundria e superior, diversos pases, 1987
Pas Brasil Chile Mxico Polnia Argentina Coria Espanha Frana USA A: educao mdia 39% 70% 53% 80% 74% 88% 102% 92% 98% B: educao superior 11% 18% 16% 18% 39% 36% 30% 31% 60% B/A 28% 25% 30% 22% 52% 41% 30% 33% 61%

Fonte: extrado de Banco Mundial, Relatrio Sobre o Desenvolvimento Mundial 1990 , Tabela 29.

Concluses:

Este trabalho procurou apresentar um quadro das transformaes do ensino superior, desde sua constituio at os ltimos anos. Este quadro pode ter seus resultados avaliados em duas perspectivas: a da implementao das polticas e a da evoluo do sistema com nfase em suas caractersticas atuais. Da perspectiva da implementao das polticas, o quadro histrico do ensino superior brasileiro revelou alguns traos bastante peculiares. Em comparao com muitos outros pases latino americanos, o Brasil nunca presenciou os conflitos intensos entre Igreja e Estado na constituio de seu ensino superior, talvez pela prpria ausncia de uma tradio de universidades catlicas. O ponto mais alto deste conflito se deu com o fechamento da Universidade do Distrito Federal e a criao da Universidade do Brasil, sob forte influncia da Igreja Catlica conservadora. No entanto, o controle da Igreja sobre a Universidade do Estado no teria como se materializar em poca j to adentrada do sculo XX, e a partir da dcada de 40 a Igreja Catlica opta pela criao de uma universidade prpria, que depois se estende a uma rede de universidades catlicas no pas. Apesar de suas origens confessionais, no entanto, estas universidades pouco distinguem pelo contedo das demais instituies de ensino superior do pas, e a questo do conflito Igreja-Estado se transforma,

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principalmente, na questo dos eventuais subsdios do governo federal ao ensino privado, confessional ou no. Segundo, existe uma tenso histrica entre o governo central e os Estados, que encontra seus extremos no perodo imperial quando todas as iniciativas eram do governo central e o primeiro perodo republicano, quando todas as iniciativas eram estaduais. Apesar da grande centralizao poltica que ocorre na dcada de 30, o governo federal no consegue impor uma poltica centralizada para todo o ensino superior, graas resistncia de So Paulo, e tambm a iniciativas de outros estados, que, de uma forma ou outra, deram incio a seus prprios sistemas universitrios.Em 1945 o regime democrtico restabelecido, mas o peso crescente do governo federal faz com que muitas universidades criadas timidamente pelos Estados busquem, e consigam, passar para a jurisdio do governo federal. assim que o governo central, que na dcada de 30 pretendia ter somente uma universidade padro, a Universidade do Brasil, cujo modelo seria imposto ao resto do pas, termina com uma rede de dezenas de instituies em todo o territrio nacional, que tem que administrar e financiar. a partir da reforma de 1968 que o governo central assume novo papel de liderana, pela introduo da reforma, pela represso dos primeiros anos da dcada de 70, e pela criao da rede de programas de ps-graduao e pesquisa nos anos posteriores. Apesar disto tudo, sistemas estaduais continuam a existir, e a marca principal do ensino superior pblico brasileiro o contraste entre o sistema federal e o sistema paulista, que concentra os principais programas de ps-graduao e pesquisa, e os cursos profissionais mais prestigiados do pas. A terceira caracterstica o grande tamanho que assume o ensino privado, que no se confunde, a no ser em pequena parte, com o ensino religioso. As principais caractersticas do setor privado so conhecidas. Ele se desenvolve principalmente nas regies mais desenvolvidas, busca as reas mais "soft", que requerem menos investimentos em equipamentos e laboratrios, e cresceu. em, grande parte, como resposta s expectativas otimistas dos anos 70, e aos privilgios credencialistas conquistados pelas classes mdias em ascenso. neste setor que existe maior competitividade na educao superior brasileira, mas, ao contrrio do que possa ocorrer por exemplo nos Estados Unidos, esta competitividade no leva necessariamente melhoria da qualidade, j que o que se disputa um alunado de baixo poder aquisitivo e educao prvia de m qualidade. Existe, no entanto, grande diversidade de instituies neste conjunto universidades confessionais, comunitrias, tcnicas, empresariais que nunca foram objeto de maior pesquisa e estudo. Apesar da idia generalizada de que elas no tm qualidade, e podem ser at mesmo prejudiciais, o fato que elas vendem um servio que consistentemente procurado e comprado, e isto deve ter algum valor para os compradores46. A quarta caracterstica, que se acentua a partir de 1968, o contraste entre o modelo "francs", de ensino superior organizado atravs de faculdades profissionais, e o modelo "americano", que caracteriza o sistema de ps-graduao estabelecido no perodo mais recente. Esta contradio explica, em parte, as dificuldades de implementao de alguns dos ingredientes bsicos da reforma de 1968, como o ciclo
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Para uma viso do setor, cf. Mendes, 1984. 26

bsico e o sistema de crdito, assim como boa parte dos problemas vividos hoje pelos programas de ps-graduao, muitos dos quais no conseguem resolver de forma satisfatria a contradio entre orientaes acadmicas e de especializao profissional. Estes componentes histricos, da perspectiva de implementao das polticas, tem grande relevncia, e no podem ser olvidados sobretudo quando se avalia hoje, buscando perspectivas futuras, a existncia de um hiato entre a atividade de formulao de polticas para a rea de ensino superior e a capacidade do Ministrio da Educao em implement-las. Sob este aspecto, a anlise de evoluo das caractersticas do sistema de ensino superior, no perodo mais recente traz ainda outras contribuies. A legislao da Reforma de 1968, que buscou implantar no Brasil o ideal da universidade da indissolubilidade de pesquisa, do ensino e da extenso, vigora at hoje no ensino superior brasileiro, que, por sua vez, persevera ainda no postulado da igualdade das competncias e dos ttulos. Esta moldura formal convive com uma realidade bem distinta: um sistema altamente diversificado, no s geograficamente, como tambm em termos das instituies que o compem e do pblico que atende. Essas diferenas, em geral, so tomadas como um "desvio" do modelo nico, em virtude das prprias deficincias do subdesenvolvimento do pas. Uma vez superadas essas deficincias, o sistema tenderia a reencontrar uma homogeneidade e igualdade, supostas em seu aparato legal. Sabe-se, todavia, que no se trata de um desvio mas de um afastamento, cujas causas se encontram nas transformaes pelas quais passaram a sociedade brasileira e o seu sistema de ensino superior nos ltimos 20 anos. A idia de que os sistemas de ensino superior de massa tendem inevitavelmente pluralidade de formas e funes, e que isto deveria repercutir de maneira explcita na legislao e nos formatos institucionais de nosso ensino, ainda no penetrou no Brasil de forma suficiente. Tanto os legisladores como o pblico mais amplo tendem a desconfiar de qualquer forma de reconhecimento explcito dessas diferenciaes reais. Estudos como os que esto sendo desenvolvidos neste projeto, que apontam para os vrios aspectos da diferenciao do sistema que ainda reserva o lugar de honra para as profisses tradicionais, abre espao para novos pblicos, e comea timidamente a responder a demandas de curto prazo do mercado de trabalho, e que se diversifica tambm em uma grande variedade de formatos institucionais e organizacionais tm grande pertinncia no contexto nacional, na medida em que indicam como as atuais caractersticas do ensino superior brasileiro so coerentes com o Brasil como um todo, uma sociedade profundamente diferenciada e desigual geogrfica, social, econmica e culturalmente. Nosso esforo hoje, no momento em que se discute a regulao do sistema, no sentido de mostrar como essa igualdade formal que persiste na legislao acaba
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por encobrir as diferenas reais, e conseqentemente, aumentar ainda mais a desigualdade, indicando quais os caminhos possveis para se reverter ou minorar esta situao.

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