Estudo Sobre Alei Complementar #101.2000

TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
QUINTA INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO
ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR N 101/2000
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)
Braslia, Dezembro/2000
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL QUINTA INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO
Conselheiros: MARLI VINHADELI - Presidente MAURLIO SILVA - Vice-Presidente JOS EDUARDO BARBOSA RONALDO COSTA COUTO JORGE CAETANO JOS MILTON FERREIRA MANOEL PAULO ANDRADE NETO
Auditor: JOS ROBERTO DE PAIVA MARTINS
Ministrio Pblico: MRCIA FERREIRA CUNHA FARIAS - Procuradora-Geral CLUDIA FERNANDA DE OLIVEIRA PEREIRA JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
Elaborao: Luiz Gendio M. Jorge Luciene de Ftima Carvalho Teodoro Colaborao: Joo Martins da Souza Neto Demais servidores da 5 ICE Favor enviar as crticas e sugestes a este trabalho para: Tribunal de Contas do Distrito Federal Quinta Inspetoria de Controle Externo Praa do Buriti - Ed. Costa e Silva - 5 andar Braslia - DF CEP 70075-091 E-mail: ice5@tc.df.gov.br
SUMRIO I. Introduo ......................................................................................................... 5 Antecedentes .................................................................................................... 5 Objetivos da LRF............................................................................................... 8 Aplicabilidade dos Dispositivos Legais Complementares .................................. 8 Atuao do Tribunal de Contas ......................................................................... 9 Premissa Adotada ........................................................................................... 10 II. III. Conceitos Utilizados na Lei de Responsabilidade Fiscal ................................. 12 Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO ............................................................ 15 Anexo de Metas Fiscais .................................................................................. 16 Anexo de Riscos Fiscais ................................................................................. 19 IV. V. Lei Oramentria Anual - LOA......................................................................... 20 Receita Pblica ............................................................................................... 21 Renncia de Receita ....................................................................................... 23 Remisso .................................................................................................. 24 Anistia........................................................................................................ 24 Iseno em Carter no Geral................................................................... 25 Subsdio .................................................................................................... 25 Transferncias Voluntrias .............................................................................. 26 VI. Despesa Pblica ............................................................................................. 27 Programao Financeira ................................................................................. 27 Destinao de Recursos Pblicos para o Setor Privado.................................. 27 Auxlio a Instituies do Sistema Financeiro Nacional ..................................... 28 Recursos Vinculados....................................................................................... 29 Limitao de Empenho e de Movimentao Financeira................................... 29 Condies para Novas Despesas.................................................................... 30 6.1 - Despesas decorrentes da criao ou ampliao da ao estatal....... 31 6.2 - Despesa obrigatria de carter continuado ....................................... 32
Restos a Pagar................................................................................................ 33 Projetos em andamento ou inacabados........................................................... 34 Aplicao de Receita de Capital ...................................................................... 35 Desapropriao de imvel urbano ................................................................... 35 Despesa com Pessoal..................................................................................... 35 11.1 Despesa Total com Pessoal ............................................................. 35 11.2 Outras Despesas de Pessoal............................................................ 36 11.3 Limites de Gastos com Pessoal ........................................................ 37 11.4 Repartio do Limite de Gastos com Pessoal................................... 38 11.5 Critrios de Apurao das Receitas e Despesas .............................. 50 Receita Corrente Lquida ................................................................. 52 Despesa com Pessoal ..................................................................... 53 Controle da Despesa com Pessoal .................................................. 57 Prazo para Adequao dos Gastos com Pessoal aos Novos Limites .................................................................................. 60 VII. VIII. Seguridade Social ........................................................................................... 64 Dvida Pblica ................................................................................................. 66 Dvida Mobiliria.............................................................................................. 66 Dvida Consolidada ou Fundada ..................................................................... 67 Operaes de Crdito ..................................................................................... 67 "Regra de Ouro" ........................................................................................ 68 Demais Condies .................................................................................... 69 Operaes de Crdito por Antecipao de Receita Oramentria (ARO)........ 71 Reconduo da dvida aos limites ................................................................... 71 Garantia .......................................................................................................... 72 6.1 - Condies para concesso de garantia ............................................. 72 Contragarantia................................................................................................. 73 IX. Contabilidade .................................................................................................. 74
Precatrios ...................................................................................................... 74 Disponibilidade de Caixa ................................................................................. 74 Empresas controladas pelo Poder Pblico ...................................................... 74 Escriturao das Contas ................................................................................. 75 Consolidao das Contas................................................................................ 77 X. Controle........................................................................................................... 77 Audincias Pblicas ........................................................................................ 78 Transparncia na Gesto Fiscal ...................................................................... 79 2.1. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria................................ 79 2.2. Relatrio de Gesto Fiscal ................................................................ 81 2.3. Sugesto de Relatrios..................................................................... 83 2.4. Prestao de Contas ........................................................................ 84 2.5. Emisso de Parecer Prvio por Poder e rgo ................................. 84 2.6. Prestao de Contas dos Tribunais de Contas ................................. 86 2.7. Fiscalizao da Gesto Fiscal ........................................................... 86 2.8. O Papel do TCDF em face da Lei de Responsabilidade Fiscal ......... 87 2.9. O Dever de Alerta pelos Tribunais de Contas ................................... 87 2.10. Exame do Clculo dos Limites de Gastos com Pessoal.................... 90 XI. XII. XIII. Conselho de Gesto Fiscal.............................................................................. 91 Punies s Transgresses da LRF ............................................................... 91 Anexos ........................................................................................................... 95
ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 (LEI

DE
RESPONSABILIDADE FISCAL)
I - INTRODUO
Este trabalho no tem a pretenso de esgotar o exame da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, at por que essa Lei por demais abrangente. Tem o intuito de trazer luz suas principais inovaes e propor entendimento acerca de pontos relevantes para os gestores pblicos locais e, por conseguinte, para os rgos de controle. Ao assim proceder, o Tribunal est dando cumprimento sua funo normativa, que consiste na expedio de atos e instrues sobre matrias de suas atribuies e sobre a organizao de processos que lhe devam ser submetidos. Muitos dos dispositivos dessa Lei merecero ainda anlise detida e normatizao especfica por esta Corte, especialmente quando de sua aplicao a casos concretos. Esta , portanto, a primeira das muitas contribuies que certamente o Tribunal de Contas do Distrito Federal dar para que a vontade do Congresso Nacional, expressa na Lei de Responsabilidade Fiscal, no caia na vala comum do esquecimento e do descaso, mas, pelo contrrio, alcance a eficcia pretendida. Antecedentes A Exposio de Motivos Interministerial que apresentou o Projeto de Lei Complementar sobre regime de gesto fiscal responsvel contm a informao de que este integraria o conjunto de medidas do Programa de Estabilidade Fiscal, que teria como objetivo a reduo de forma drstica e veloz
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do dficit pblico e a estabilizao do montante da dvida pblica em relao ao Produto Interno Bruto da economia. Ao que tudo indica, uma das fontes de inspirao para o novo normativo foi o ponto de vista do Fundo Monetrio Internacional FMI sobre a administrao da dvida pblica. Atesta essa afirmao o fato de estarem disponveis no site do que BNDES divulga na rede mundial sobre a Internet Lei de
(www.federativo.bndes.gov.br),
informaes
Responsabilidade Fiscal, Papers do FMI" com o seguinte contedo: 1) Controlar e, preferencialmente, reverter o crescimento da dvida pblica permanece uma prioridade poltica, no apenas para os pases industriais, mas tambm para a maioria dos pases em desenvolvimento, incluindo pases da Amrica Latina. 2) Assegurar uma firme reduo da dvida pblica requer uma combinao de aes voltadas para melhorar o equilbrio fiscal primrio e para reduzir, de maneira sustentada, o custo da dvida. 3) O compromisso dos governos com uma poltica de mdio prazo voltada para a reduo da dvida expressa-se, por exemplo, no cumprimento das metas estabelecidas no Tratado de Maastrich, firmado pelos pases da Comunidade Europia que aspiram Unio Monetria. J na Nova Zelndia, a Lei de Responsabilidade Fiscal estipula uma trajetria de mdio prazo para a relao entre a dvida pblica e o PIB. Alguns outros pases, como o Japo, no chegam a estabelecer limites explcitos para a dvida pblica, mas aplicam a regra de ouro que probe a emisso de dvida pblica para financiar dficits correntes do oramento. 4) nenhum limite sobre a dvida ser eficaz para promover uma disciplina fiscal sustentada se no for: a) abrangente, isto , incluir todas as formas de dvida, seja externa ou interna, de curto e de longo prazo, securitizada ou contratual, bem como as garantias prestadas; b) universal, isto , aplicar-se aos governos central, estaduais e municipais, s agncias descentralizadas do governo e s empresas pblicas, neste ltimo caso, pelo menos sobre as dvidas que forem garantidas pelo governo; c) monitorado periodicamente e de modo confivel.
O Controle do Dficit na legislao dos Estados A primeira experincia mais efetiva de controle do dficit pblico nos Estados Unidos ocorreu em 1985, com a edio do Gramm-Rudman-Hollings Act, que tinha por objetivo uma reduo progressiva do dficit no perodo de 1986 a 1990, at se alcanar um oramento equilibrado em 1991. O principal instrumento para isso era o cancelamento de dotaes sempre que o dficit projetado ultrapassasse a meta em mais de um valor permitido. A lei mostrou-se ineficaz, havendo o dficit efetivo ultrapassado as metas em todos os anos do perodo. O fracasso deveu-se ao fato de que o limite se aplicava sobre o dficit projetado e, assim, qualquer erro de estimativa, alteraes nas condies da economia ou novas polticas no requeriam aes compensatrias para anular seus efeitos. Alm disso, o controle baseado em projees de dficit ensejou manipulaes de estimativas oramentrias e artifcios contbeis, que redundaram em dficits muito maiores do que aqueles que haviam sido orados. Mas a principal lio do fracasso do GRH Act foi a de que intil estabelecer limites nominais para os dficits anuais, pois limites fixos podem ser ultrapassados por acontecimento imprevisveis, como a recesso que comeou no vero de 1990. Assim, em 1990, o Congresso aprovou o Budget Enforcement Act (BEA), estabelecendo um novo processo de controle do dficit, que se baseia em dois instrumentos fundamentais: o estabelecimento de tetos para as despesas discricionrias e a utilizao de medidas compensatrias para o aumento de despesas compulsrias. (...) Com relao s despesas compulsrias, nas quais se incluem os gastos com programes elegveis (entitlementes), como seguridade social, medicare, medicaid e auxlio alimentao, a elas aplicado o mecanismo do "pay as you go - paygo", de acordo com o qual as despesas com a criao de um novo programa ou com a ampliao de um programa j existente, que provocassem um aumento do dficit pelos prximos dez anos, somente so aprovadas se forem acompanhadas ou de um correspondente aumento de receitas ou de um corte nas despesas dos demais programas compulsrios. Mas, como a maioria desses programas isenta de seqestro ou no pode ter suas despesas reduzidas em mais do que um determinado percentual, os cortes acabam recaindo em uns poucos programas, o que significa, na prtica, que existe muito pouco espao para novas despesas compulsrias criadas por iniciativa do legislador. A estimativa do dficit nesse perodo de dez anos feita a partir do impacto da nova despesa sobre o ano seguinte, sobre a soma do ano 1 ao ano 5 e sobre a soma do ano 6 ao ano 10.
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importante notar que no se aplica o "paygo" se o aumento da despesa ou a reduo da receita ocorrer por fatores alheios vontade do legislador, como uma reduo da atividade econmica ou um aumento dos custos de determinado programa devido inflao." Pelo que ser tratado ao longo deste estudo pode-se concluir que muitas idias abordadas nesse "paper" foram incorporadas Lei de Responsabilidade Fiscal. Objetivo da LRF A leitura atenta do texto da LRF permite concluir que seu principal objetivo o equilbrio fiscal, que se quer alcanar pela imposio de restries para o crescimento da despesa e pela fixao de limites para: gastos com pessoal, despesas com servios de terceiros e endividamento. As condies estabelecidas para incio de novos projetos e a conteno das despesas de custeio dificultaro novos investimentos pblicos. A construo de uma nova escola ou hospital, por exemplo, alm da necessidade de ajustar-se s exigncias para consecuo de novos projetos, estar condicionada ao cumprimento do limite de gastos com pessoal, posto que do contrrio no ser possvel a contratao dos recursos humanos necessrios ao funcionamento das novas unidades. De outra parte, ao excluir os pagamentos das dvidas j contradas das restries impostas s demais despesas, a Lei privilegia a liquidao dessas obrigaes. Aplicabilidade dos dispositivos legais complementares A LRF, ao tratar sobre direito financeiro, adentra no campo da chamada competncia concorrente (art. 24 da Constituio Federal), no qual entes polticos distintos podem dispor normativamente.
A grande questo que se afigura com a edio da LRF diz respeito delimitao do seu alcance: at que ponto seus dispositivos so de carter geral, obrigando os demais entes ao seu cumprimento, e quais de seus dispositivos aplicam-se exclusivamente Unio. A soluo no simples, a prpria Lei n 8.666/93, que dispe sobre normas para licitaes e contratos, constitui exemplo emblemtico dessa situao, e seu descortino ocorrer quando o Supremo Tribunal Federal apreciar o mrito das diversas Aes Diretas de Inconstitucionalidade que tm como objeto a LRF. Atuao do Tribunal de Contas A LRF trouxe nova configurao aos sistemas de planejamento, oramento, contabilidade e administrao financeira, como evidencia a ilustrao seguinte.
Plano Plurianual
Anexo de Metas Fiscais
Lei de Diretrizes Oramentrias
Anexo de Riscos Fiscais
Lei Oramentria
Anual
Metas Bimestrais de Arrecadao
Programao Financeira Mensal
Avaliao Metas Fiscais
Limite Gastos Pessoal
Limite Gastos Serv. Terceiros
Limite Dvida Consolidada
Relatrios Bimestrais Exec. Oramentria
Relatrios Quadrimestrais Gesto Fiscal
Prestao de Contas Anual
Assim, a atuao do Tribunal de Contas permeia praticamente todos os dispositivos da Lei. Premissa Adotada Na elaborao deste trabalho cuidou-se em no interpretar de forma isolada, restrita e literal as linhas da LRF, como vem sendo feito em algumas publicaes, a exemplo da "Cartilha sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal", divulgada pelo Governo Federal.
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Esta premissa decorre do prprio ordenamento jurdico, que constitui sistema normativo hierarquizado e que, por este ngulo, deve ser visto e compreendido em seu conjunto, como bem ensina Juarez de Freitas1. "Todas as fraes do sistema jurdico esto em conexo com a inteireza de seu esprito, da resultando que qualquer exegese comete, direta ou indiretamente, uma aplicao de princpios gerais, de normas e de valores constituintes da totalidade do sistema jurdico. Retido este aspecto, registre-se, outrossim, que cada preceito deve ser visto como uma parte viva do todo, eis que do exame em conjunto que pode resultar melhor resolvido qualquer caso em apreo, desde que se busque descobrir qual , na respectiva situao, o interesse mais fundamental. Com efeito, diz bem Canaris, "s a ordenao sistemtica permite entender a norma questionada no apenas como fenmeno isolado, mas como parte de um todo. (...) Inversamente, o sistema sofre, atravs da ordenao de uma nova previso, em certas circunstncias, um enriquecimento ou uma modificao interiores (...) Existe, portanto, um processo dialtico de esclarecimento duplo". Inegvel, pois, o valor para a hermenutica jurdica da chamada ordenao sistemtica, a qual decididamente no pode ser confundida com um mero elemento ou mtodo interpretativo, por que somente uma exegese que realize tal ordenao capaz de estabelecer o alcance teleolgico dos dispositivos, realizando o mister de harmonizar os comandos, de sorte a resguardar e a manter a unidade em meio multiplicidade axiolgica. Em outras palavras, no se pode considerar a interpretao sistemtica, como menciona o clssico Carlos Maximiliano, como um processo dentre outros, da interpretao jurdica. , pois, a interpretao sistemtica o processo hermenutico, por essncia, do Direito, de tal maneira que se pode asseverar que ou se compreende o enunciado jurdico no plexo de suas relaes como o conjunto dos demais enunciados, ou no se pode compreend-lo adequadamente. Neste sentido. de se afirmar, com os devidos temperamentos, que a interpretao jurdica sistemtica ou no interpretao. Alm disso, mais do que leis esparsas, o que importa compreender o Direito. Mais do que a valorizao deste ou aquele princpio singularmente considerado, o que precisa ser destacada a necessidade da hierarquizao dos princpios, das normas e dos valores, vista da condio mutuamente entrelaados. O princpio da legalidade, por
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A Interpretao Sistemtica do Direito, Malheiros Editores, 1995. 11
exemplo, um dos importantssimos e irrenunciveis princpios jurdicos, mas a cognio do seu alcance somente possvel na leitura combinada com outros princpios de igual relevo, tais como o da moralidade e mesmo o da legitimidade. Interpreta-se uma parte, portanto, sem se permitir que a mesma se pretenda uma totalidade isolada e impeditiva da formao de um sistema jurdico dotado da indispensvel racionalidade interna, considerada esta sempre no seu significado contemporneo. Recorreu-se, ainda, aos ensinamentos de Carlos Maximiliano2: "Preocupa-se a hermenutica... com o resultado provvel de cada interpretao. Toma-o em alto apreo; orienta-se por ele; varia tendo-o em mira, quando o texto admite mais de um modo de entender e aplicar. Quanto possvel, evita uma conseqncia incompatvel com o bem geral; adapta os dispositivos s idias vitoriosas entre o povo em cujo seio vigem as expresses sujeitas a exame. Prefere-se o sentido conducente ao resultado mais razovel, que melhor corresponda s necessidades da prtica, e seja mais humano, benigno, suave. antes de crer que o legislador haja querido exprimir o conseqente e adequado espcie do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicvel, sem efeito. Portanto, dentro da letra expressa, procure-se a interpretao que conduza a melhor conseqncia para a coletividade. Deve o direito ser interpretado inteligentemente: no de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconvenincias, v ter a concluses inconsistentes ou impossveis..."
II - CONCEITOS UTILIZADOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A LRF conceitua alguns termos que facilitam sua compreenso. Eis os principais: Responsabilidade na Gesto Fiscal: ao planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de
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receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. Ente da Federao: a Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio. Empresa Controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao. Empresa Estatal Dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excludos, no ltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participao acionria. Receita Corrente Lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de
servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, inclusive as relativas Lei Kandir e ao FUNDEF, deduzidos, no caso do DF: a) a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira entre regimes de previdncias; b) os recursos recebidos da Unio para atendimento das despesas de pessoal das polcias civil e militar, corpo de bombeiros e de outros servios pblicos.
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Hermenutica e Aplicao do Direito, Carlos Maximiliano, Edio Revista Forense, 1998, pg. 165/166. 13
Renncia de Receita: anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. Despesa Obrigatria de Carter Continuado: aquela derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo que fixem prazo superior a dois exerccios para sua execuo, exceto servio da dvida e o reajustamento de remunerao de pessoal previsto no inciso X do art. 37 da Constituio Federal. Despesa Total com Pessoal: somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos de aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. Transferncia Voluntria: entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Dvida Pblica Consolidada ou Fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses.
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Dvida Pblica Mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios. Operao de Crdito: compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. Concesso de Garantia: compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele vinculada. Refinanciamento da Dvida Mobiliria: emisso de ttulos para pagamento do principal acrescido da atualizao monetria. Outras Despesas com Pessoal: valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referirem substituio de servidores e empregados pblicos. Adiante aborda-se as principais modificaes impostas pela LRF, destacando, quando necessrio, os dispositivos da assunto. Lei relativos a cada
III. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO (ARTS. 4, 5, 7, 8, 9, 14, 16, 20, 22, 25, 26 E 45)
Alm de atender aos preceitos do 2, art. 165, da Constituio, dever dispor sobre: a) equilbrio entre receitas e despesas; b) controle de custos; c) avaliao dos resultados dos programas;
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d) forma de utilizao e montante da reserva de contingncia destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; e) programao financeira e cronograma de execuo mensal de desembolso; f) critrios e forma de limitao de empenho, caso a realizao da receita no comporte o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais; g) renncia de receita; h) percentual dos recursos a serem transferidos ao Legislativo para pagamento de despesa com pessoal; i) concesso de hora extra; j) condies para transferncias de recursos aos setores pblico e privado; k) incluso de novos projetos, observados os em andamento e as despesas de conservao do patrimnio pblico. 1. Anexo de Metas Fiscais Dever integrar o projeto de LDO Anexo de Metas Fiscais, contendo: a) metas anuais para o exerccio e para os dois seguintes, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica; b) avaliao do cumprimento das metas do ano anterior; c) demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados
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pretendidos,
comparando-as
com
as
fixadas
nos
trs
exerccios anteriores; d) evoluo do patrimnio lquido, nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com alienao de ativos; e) avaliao da situao financeira e atuarial: dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos; dos fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial. f) demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. A ttulo de ilustrao apresentam-se adiante sugestes de demonstrativos que podero integrar o Anexo de Metas Fiscais, segundo as exigncias da LRF. a) Metas e Projees Fiscais
Discriminao I - Receita Total II - Despesa Total III - Resultado Primrio IV - Resultado Nominal V - Dvida Pblica * Incluir nota informando metodologia de clculo para cada grupo. Ano x Ano x+1 Ano x+2
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b) Metas e Resultados Fiscais

Discriminao Ano x-3 Previsto I - Receita Total II - Despesa Total III - Resultado Primrio IV - Resultado Nominal V - Dvida Pblica * Incluir nota informando metodologia de clculo para cada grupo. Realizado Ano x-2 Previsto Realizado Ano x-1 Previsto
c) Evoluo do Patrimnio Lquido

Patrimnio Lquido Ano x-3 Valor Patrimnio/Capital Reservas Resultado Acumulado Total % Valor Ano x-2 % Ano x-1 Valor %
d) Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com Alienao de Ativos.

Descrio Saldo de Exerccios Anteriores Descrio das alienaes . . . Descrio das aplicaes . . . Saldo para o Exerccio seguinte Fonte Ingressos Aplicaes
Total
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e)
Estimativa de Renncia de Receita Tributria

Receitas Valor %
I. Impostos ICMS IPTU IPVA . . . II. Taxas . . . III. Contribuies Total
f) Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

Descrio da despesa Margem de Expanso
Percentual de crescimento
Em R$ Pessoal e Encargos (...)
2. Anexo de Riscos Fiscais Dever, ainda, acompanhar a LDO Anexo de Riscos Fiscais, contendo avaliao dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas e as providncias a serem tomadas, conforme ilustrao adiante.
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Anexo de Riscos Fiscais

Passivos contingentes Discriminar Total Valor
IV - LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA (ARTS. 5 E 7)

Ao dispor sobre o projeto de Lei Oramentria Anual, a LRF ratifica disposies da Constituio, Lei Orgnica local, Lei Federal n 4.320/64 e inclui novas obrigaes. Assim, os projetos apresentados desde maio de 2000 devem ser compatveis com PPA, LDO e LRF e conter: a) demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; b) medidas de compensao a renncias de receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado; c) demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de renncia de receita; d) reserva de contingncia para atendimento de passivos e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; e) todas as despesas relativas s dvidas pblica, mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero; f) demonstrativo de refinanciamento da dvida. A Lei Oramentria Anual no poder conter: a) crdito com finalidade imprecisa; b) dotao ilimitada;
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c) dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no PPA ou em Lei especfica que autorize. A atualizao monetria do principal da dvida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previstos na LDO ou em legislao especfica.
V - RECEITA PBLICA (arts. 2, 4, 11 a 14, 25, 58, 64 e73)

Ao dispor sobre receita pblica, a LRF estabelece que a instituio, previso e efetiva arrecadao de todos os tributos da competncia constitucional do ente da Federao constitui requisito para o recebimento de transferncias voluntrias. A previso da receita, conforme instruo seguinte, dever considerar os efeitos das alteraes na legislao, da variao de ndice de preos, do crescimento econmico e de outros fatores relevantes, e ser acompanhada de demonstrativos de sua evoluo nos ltimos trs anos, projeo para os dois seguintes e de metodologia de clculo com as premissas utilizadas.
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Estimativa de Receita no Projeto de LOA

Item de Receita Receita/Ano X-3 Receitas Correntes Tributria De Contribuies Patrimonial Agropecuria Industrial De Servio Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Receitas de Capital Operaes de Crdito Alienao de Bens Amortizaes Transferncias de Capital Outras Receitas de capital X-2 X-1 Previso/Ano X X+1 X+2
Evoluo nos ltimos 3 anos
Projeo Para o Exerccio e os dois seguintes
* Incluir nota informando metodologia de clculo para cada grupo.
Ficam vedadas: a) a reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo, exceto se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal; b) a previso de receitas de operaes de crdito acima das despesas de capital. At trinta dias aps a publicao do oramento, o Executivo desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadao, especificando: a) medidas de combate evaso e sonegao; b) aes ajuizadas para cobrana da dvida ativa; c) evoluo dos crditos tributrios passveis de cobrana administrativa.
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1. Renncia de Receita O art. 165, 6, da Constituio impe que o projeto de Lei Oramentria Anual seja acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. Com base nesse dispositivo, este Tribunal, por ocasio dos trabalhos pertinentes ao exame das Contas Anuais do titular do Executivo, tem determinado a quantificao desses benefcios. A LRF ratifica o mandamento Constitucional e impe restries renncia de receita, ao determinar que a concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio de natureza tributria que implique renncia de receita dever estar acompanhada de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, alm de atender ao disposto na LDO e a pelo menos uma das condies seguintes: a) demonstrao pelo proponente de que a renncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que no afetar as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; b) estar acompanhada de medidas de compensao, para o exerccio em que entrar em vigor e para os dois seguintes, por aumento de receita proveniente da elevao de alquota, ampliao da base de clculo, majorao ou criao de tributo. O rigor imposto pela LRF previso, arrecadao e renncia de receitas dever contribuir para minimizar perdas com a evaso fiscal e facilitar o planejamento e o controle da gesto.
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A lei considera renncia de receita a anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no geral, alterao de alquota ou modificao de base de clculo que implique reduo discriminada de tributos ou contribuies, e outros benefcios que correspondam a tratamento diferenciado. O entendimento dado pelo legislador ao termo renncia de receita amplo, abrangendo casos de excluso e extino do crdito tributrio, que so assim conceituados pelo Cdigo Tributrio Nacional e pela doutrina: Remisso3 "A remisso o perdo da dvida. Trata-se de liberao voluntria do devedor por ato do credor. A lei pode autorizar a autoridade administrativa a conceder a remisso. Essa autoridade pode conceder o perdo, por despacho fundamentado, levando em conta: a) a situao econmica do sujeito passivo; b) o erro ou ignorncia escusveis do sujeito passivo, quanto matria de fato; c) a diminuta importncia do crdito tributrio; d) consideraes de eqidade, em relao s caractersticas pessoais ou materiais do caso; e) condies peculiares a determinada regio do territrio da entidade tributante. O despacho administrativo que concedeu a remisso no gera direito adquirido e ser revogado de ofcio, sempre que se apure que o beneficirio no satisfazia ou deixou de satisfazer as condies, ou no cumpriu ou deixou de cumprir os requisitos para a concesso do favor. Anistia4 "A anistia , pois, segundo Joo Roberto Santos Regnier, a concesso que o Estado faz a devedores em atraso para que possam pagar os seus dbitos em novos prazos de uma vez ou em parcelas independentemente de majorao, multas e outras sanes a que normalmente estariam sujeitos.
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Walter Gaspar, Manual de Direito Tributrio, editora Lumen Juris, 2 edio. Carlos Valder do Nascimento e outros, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, editora Forense, 2 edio
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Como se verifica, a anistia no guarda qualquer correlao com a remisso. Esta abarca o tributo e as penalidades, posto que causa extintiva da falta, da infrao, que impede o surgimento do crdito tributrio correspondente multa respectiva". Iseno em carter no geral5 "A iseno a dispensa do tributo devido, ou que normalmente seria devido, dispensa, essa, feita por lei ordinria. A iseno pode ser de carter geral ou absoluta, quando beneficia todos os contribuintes do territrio diretamente, ou de carter individual ou relativa, quando atinge determinados contribuintes, em cada caso dependendo de despacho da autoridade, mediante requerimento do interessado." Subsdio Auxlio de carter econmico, em dinheiro ou sob a forma de benefcios concedidos pelo Governo. Segundo Osvaldo Maldonado Sanches6, "embora os subsdios possam cumprir importantes funes sob determinadas circunstncias o seu emprego tende a provocar diversos problemas, entre os quais cumpre salientar: a) a extenso do benefcio a clientelas que dele no necessitam; b) a imposio de perdas fiscais ou a exacerbao das presses inflacionrias, dado que tradicionalmente eles so concedidos ou por via de isenes fiscais, por meio da emisso de moeda ou mediante ampliao da dvida. Em termos oramentrios os subsdios diretos so viabilizados por intermdio de subvenes econmicas. Para que os rgos de controle possam acompanhar o cumprimento desses novos dispositivos, faz-se necessrio que o Governo, por ocasio das prestaes de contas anuais, informe o desempenho da arrecadao em relao previso, relacione as medidas adotadas para melhorar a fiscalizao e combater a sonegao, e indique as aes para recuperao dos crditos tributrios e o que mais houver sido feito para incrementar a arrecadao. Na mesma ocasio, o Executivo dever enviar informaes que permitam comprovar o atendimento das condies para renncia de receita.
5 6
Maximilianus Cludio Amrico Fher, Resumo de Direito Tributrio, Malheiros Editores, 6 edio. Osvaldo Maldonado Sanches, Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins, Editora Prisma, 1 edio
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2. Transferncias Voluntrias Essas transferncias, segundo a LRF, consistem na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira que no decorra de determinao constitucional ou legal, nem destinem-se ao Sistema nico de Sade. Alm das condies que a LDO estabelecer, o ente que vier a realizar transferncias voluntrias dever possuir dotao especfica. Caber ao beneficirio dessas transferncias comprovar: a) adimplncia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos educao e sade; c) observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em restos a pagar e de despesa total com pessoal; d) previso oramentria de contrapartida. Alm disso, esses recursos no podero destinar-se a pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, nem a finalidade diversa da pactuada. As sanes de suspenso de transferncias voluntrias
constantes da LRF no se aplicam a aes de educao, sade e assistncia social.
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VI - DESPESA PBLICA (arts. 8, 15 A 24, 42)

1. Programao Financeira A Lei n 4.320/64 estabelece que, aps a promulgao da Lei de Oramento e com base nos limites nela fixados, o Poder Executivo dever aprovar quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade oramentria estar autorizada a utilizar. No mbito do Distrito Federal, por meio do Decreto n 16.098/94, determinou-se que a programao financeira anual fosse estabelecida para cada trimestre, desagregada em cotas mensais. A LRF inova mais uma vez ao exigir que at trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos que dispuser a Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo dever estabelecer a programao financeira e o cronograma mensal de desembolso. Para cumprir adequadamente este mandamento legal, o
Executivo dever rever o processo de elaborao do Oramento, adequando-o a sua capacidade de arrecadao, pois, conforme os ltimos Relatrios Analticos sobre as Contas apresentadas pelo Governador, a superestimativa da receita tem sido prtica comum, comprometendo a execuo das aes planejadas e, a partir da publicao da LRF, a programao financeira. 2. Destinao de Recursos Pblicos para o Setor Privado A destinao de recursos para atender necessidades de pessoas fsicas ou cobrir deficit de pessoas jurdicas somente poder ser autorizada por lei especfica e desde que atenda s condies estabelecidas na LDO e esteja prevista na LOA ou em crditos adicionais. Esto includas nessas exigncias as concesses de:
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a) emprstimos; b) financiamentos; c) refinanciamentos e respectivas prorrogaes e composio de dvidas; d) subvenes; e) participao em constituio ou aumento de capital. Est obrigada ao cumprimento dessas obrigaes toda a administrao indireta, inclusive fundaes pblicas e empresas estatais, excetuando-se, desde que no exerccio de suas atribuies precpuas, as instituies financeiras e o Banco Central do Brasil. Os encargos financeiros, comisses e despesas congneres das operaes de crdito concedidas por ente da Federao a pessoa fsica, ou jurdica que no esteja sob seu controle direto ou indireto, no podero ser inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captao. Dependem, ainda, de autorizao em lei especfica as
prorrogaes e composies de dvidas decorrentes de operaes de crdito, bem como a concesso de emprstimos ou financiamentos em desacordo com o pargrafo anterior, e o subsdio correspondente deve ser consignado na LOA. 3. Auxlio a Instituies do Sistema Financeiro Nacional A destinao de recursos pblicos, inclusive operaes de crdito, para socorrer instituies do Sistema Financeiro Nacional, ainda que mediante a concesso de emprstimos de recuperao ou financiamentos para mudana de controle acionrio, dever ser autorizada por lei especfica. Essa condio no impede o Banco Central de realizar operaes de redesconto e de emprstimos de prazo inferior a trezentos e sessenta dias com instituies financeiras.
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4. Recursos Vinculados Os recursos destinados por lei a finalidade especfica devero ser aplicados exclusivamente para atender o objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorra o ingresso. A verificao desse imperativo legal exigir que os recursos vinculados sejam identificados por cdigo especfico de Fonte de Recursos durante todas as etapas de execuo do oramento e na transposio das eventuais sobras para exerccios subseqentes. 5. Limitao de Empenho e de Movimentao Financeira Ao final de cada bimestre, se a realizao da receita no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico devero promover, nos trinta dias subseqentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo critrios definidos na LDO. O grfico adiante ilustra essa situao.
Verificao Realizado A Realizar
Receita Real Receita Prevista
Meta de Resultado fixada na LDO Limitao de Empenho
Despesa Limitada
Despesa Fixada (LOA)
1 Jan
1 Bim
2 Bim
3 Bim
4 Bim
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A Lei prev tambm que a recomposio das dotaes, caso ocorra o restabelecimento de receita prevista, ser de forma proporcional s redues. As despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais, inclusive destinadas ao pagamento do servio de dvida, e as ressalvadas pela LDO no esto sujeitas a limitaes. Na ocorrncia de calamidade pblica, estado de defesa ou de stio, enquanto perdurar a situao, os Poderes e rgos estaro desobrigados do atingimento dos resultados fiscais e da limitao de empenho imposta pela LRF. duvidosa a constitucionalidade do dispositivo que autoriza o Executivo limitar os valores financeiros destinados ao Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico, caso estes no promovam os respectivos
contingenciamentos, visto que atenta contra a harmonia dos Poderes, bem assim contra a independncia administrativa conferida a essas instituies. 6. Condies para novas despesas. Entre as diversas restries ao crescimento da despesa pblica impostas pela Lei, destacam-se as estabelecidas nos arts. 16 e 17. Contudo, antes de tecer consideraes acerca desses
dispositivos, urge esclarecer que o art. 15 do mesmo diploma legal qualifica como no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atendam o disposto nos arts. 16 e 17. A propsito, de acordo com o art. 11 da Lei n 8429/92, constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
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O art. 7 do mesmo normativo assevera que, quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico, caber autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do indiciado. 6.1. Despesas decorrentes da criao ou ampliao da ao estatal (art. 16) As disposies do art. 16 tm reflexo direto nos procedimentos levados a efeito na fase interna das licitaes e, por conseqncia, aumentam a necessidade de fiscalizao e acompanhamento pelos rgos de controle, visto que a ausncia dos requisitos estabelecidos nesse dispositivo redundar na anulao do procedimento (arts. 4, 49 e 82 da Lei n 8666/93 e arts. 15 e 16, 4, I, da LRF), com apurao da responsabilidade (art. 73 da LRF). As condies para criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa so as seguintes: a) declarao do ordenador de despesa de que: o aumento tem adequao oramentria e financeira com a Lei Oramentria Anual (soma das despesas de mesma espcie, realizadas e a realizar previstas no programa de trabalho, no supera os limites estabelecidos para o exerccio); a despesa compatvel com o PPA e a LDO (conformidade com diretrizes, objetivos, prioridades e metas). b) estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de clculo, do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que a despesa entrar em vigor e nos dois seguintes.
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Os requisitos estabelecidos no pargrafo anterior constituem condio prvia para a emisso de empenhos, as licitaes e as indenizaes por desapropriao de imveis urbanos. Esto desobrigadas dessas condies as despesas consideradas irrelevantes, nos termos em que dispuser a LDO. Por conseguinte, desde a publicao da LRF, os processos de despesas que se enquadrem nessa situao devero conter declarao do ordenador de despesa nos termos antes referidos e estimativa do impacto oramentrio-financeiro do novo gasto. 6.2. Despesa obrigatria de carter continuado (art. 17) Foi definida pela LRF como despesa corrente derivada de Lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixe obrigao por perodo superior a dois exerccios. Os atos que criarem ou aumentarem esse tipo de despesa, inclusive a prorrogao das criadas por prazo determinado, devero ser instrudos com os seguintes elementos: a) estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de clculo, do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes; b) demonstrao da origem dos recursos para seu custeio; c) comprovao de que no afetar as metas do resultado fiscal previstas; d) plano de compensao por meio de aumento permanente da receita (elevao de alquotas, ampliao de base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio) ou reduo permanente de despesa.
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Esto dispensadas da apresentao da estimativa do impacto oramentrio e financeiro e da demonstrao da origem dos recursos para seu custeio as despesas relativas ao servio da dvida e ao reajustamento geral anual de remunerao dos servidores. Pela gravidade das sanes previstas aos que descumprirem as condies para criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental que acarrete aumento de despesa e para a instituio de despesas obrigatrias de carter continuado, a orientao e o controle a serem empreendidos por este Tribunal sero de fundamental importncia para os gestores locais. 7. Restos a Pagar (art. 42) Constitui prtica corrente na Administrao Pblica brasileira o crescimento do endividamento no ltimo ano de mandato dos representantes do Executivo, seja pela antecipao de receita, seja pela postergao de despesa. MANDATOS I II III
RECEITAS
RECEITAS
RECEITAS
DESPESAS
DESPESAS
DESPESAS
A soluo encontrada pelo legislador para interromper essa prtica foi restringir as inscries de despesas em restos a pagar e as operaes de crdito por Antecipao de Receita Oramentria (ARO), especialmente no ltimo ano de mandato.
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Assim, nos ltimos oito meses do mandato de titular de Poder ou rgos, fica proibido contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente at o final do respectivo exerccio, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados o Ativo Financeiro (caixa, bancos e aplicaes financeiras) e o Passivo Financeiro (encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio). Vale ressaltar que essas imposies alcanam indevidamente a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas, visto que no atuam diretamente na alocao de recursos e arrecadao de receitas. 8. Projetos em andamento ou inacabados (Art. 45) Fica proibida a execuo de novos projetos enquanto no adequadamente atendidos os que estiverem em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico. Para tanto, o Poder Executivo dever encaminhar ao Legislativo, at a data do envio do projeto de lei de diretrizes oramentrias, relatrio que possibilite a avaliao do cumprimento dessa obrigao, do qual dever ser dada ampla divulgao. Tal dispositivo obrigar este rgo de controle a acompanhar e cadastrar os projetos em andamento ou inacabados, podendo, inclusive, subsidiar a anlise, pela Casa Legislativa, da proposta oramentria anual e dos pedidos de crditos adicionais.
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9. Aplicao de Receita de Capital Fica proibido o financiamento de despesa corrente com receitas de capital derivadas da alienao de bens e direitos que integram o patrimnio pblico. A LRF exclui dessa proibio os recursos que se destinarem por lei aos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos, indicando a inteno do legislador de viabilizar a capitalizao desses regimes. 10. Desapropriao de imvel urbano Constitui requisito para a eficcia do ato de desapropriao de imvel urbano a prvia e justa indenizao em dinheiro ou prvio depsito judicial do valor. 11. Despesas com Pessoal (arts. 2, 18 a 24, 63 a 66, 68 a 73) 11.1. DESPESA TOTAL COM PESSOAL A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF regulamenta, entre outros dispositivos constitucionais, o art. 169 da Constituio, que dispe: "Art. 169 A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar." O art. 18 da LRF especifica, de forma bastante ampla, a composio da "despesa total com pessoal", incluindo: a) ativos, inativos e pensionistas; b) cargos, funes, empregos, mandatos eletivos; c) civis, militares, membros dos Poderes; d) vencimentos, vantagens (fixas e variveis), subsdios,
proventos, reformas, penses, adicionais, gratificaes, horas extras e outras, somando-se os encargos sociais e
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contribuies previdencirias.
recolhidas
pelo
ente
entidades
11.2. OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL A principal inovao da Lei sobre a composio dos gastos com pessoal foi a incluso dos valores de terceirizao de mo-de-obra no cmputo do limite desses dispndios. Segundo o 1 do art. 18 da LRF, devero ser registrados na rubrica Outras Despesas de Pessoal os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se refiram substituio de servidores e empregados pblicos. Na exegese desse dispositivo no se pode perder de vista o mandamento constitucional que exige concurso pblico para investidura em cargo ou emprego pblico. Restrita, em um primeiro momento, a servios complementares s atividades-fim para os quais inexistia o correspondente efetivo na estrutura de cargos e salrios, a contratao indireta vem se expandindo e j alcana tarefas antes desempenhadas por servidores pblicos, sob a justificativa de reduo de custos e agilizao do cumprimento dos objetivos da organizao pblica. H que se distinguir, portanto, inclusive para efeitos de classificao oramentria, a terceirizao de mo-de-obra propriamente dita da terceirizao de mo-de-obra que se refira substituio de servidores e empregados pblicos. Em relao ao primeiro caso, ou seja, terceirizao de servios complementares e acessrios, excludos formalmente dos planos de cargos e salrios, poder-se- contabilizar como "servios de terceiros". Quanto ao segundo, a ser classificado como terceirizao para substituio de servidores,
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compreenderia as contrataes de mo-de-obra para desempenho de atividades inerentes a cargos previstos no quadro de pessoal do rgo ou entidade, tanto os que se referem rea-meio, como rea-fim, desde que no contrarie o art. 37 da Constituio Federal. Para o exerccio de 2001, o Manual Tcnico de Oramento do GDF prev classificao especfica para essa rubrica, no elemento de despesa 98 - Outras Despesas de Pessoal. Resta assegurar que todas as despesas que se enquadrem nessa situao sejam devidamente contabilizadas com a codificao apropriada, especialmente os contratos para locao de mo-deobra celebrados com o Instituto Candango de Solidariedade, ou outro que venha a substitu-lo. 11.3. LIMITES DE GASTOS COM PESSOAL A Lei estabeleceu percentuais mximos da Receita Corrente Lquida que poderiam ser destinados aos dispndios com pessoal por ente da Federao.
% 120 100 80 60 40 20 0 Unio Estados Municpios Limite
Receita Corrente Lquida
No entanto, ampliando o mandamento Constitucional insculpido no art. 169, fixou limites tambm por Poderes e rgos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
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11.4. REPARTIO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 1, assim disps sobre o Distrito Federal: "Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. (...) 3o Nas referncias: (...) II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;. No art. 20 da LRF, criaram-se outras restries aos limites estabelecidos no art. 19: Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: (...) II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados;". No Distrito Federal, por fora do art. 21, inciso XIII, da Constituio, compete Unio a manuteno do Judicirio, Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, o que exclui esses rgos do oramento distrital: " Art. 21. Compete Unio: (...) XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;. Se equiparado a Estado, os percentuais referentes ao Distrito Federal, pela excluso do Judicirio e Ministrio Pblico, resultam em total inferior a 60%, como se v: a) pelo art. 19, para os fins do disposto no art. 169 da Constituio: 60%;
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b) pelo art. 20, inciso II, Executivo e Legislativo somam 52%. A questo da aplicao da Lei Complementar n 101/2000 encontra-se em discusso no Supremo Tribunal Federal STF, em Aes Diretas de Inconstitucionalidade, sendo que a ADIn n 2238-5 foi submetida apreciao plenria em 11.10.2000, tendo sido indeferida a medida cautelar de suspenso dos efeitos do seu artigo 20. A matria em questo tambm foi objeto de abordagem na Lei de Diretrizes Oramentrias do DF para o exerccio de 2001 Lei n 2.573, de 27.7.2000, art. 36, 2, cujo veto pelo Poder Executivo foi rejeitado pela CLDF, que manteve o dispositivo respectivo, DODF de 25.9.2000 , que estabelece: "Art. 36. Omissis. (...) 2. Cabe ao Poder Legislativo a parcela de seis por cento do limite de sessenta por cento da receita corrente lquida para despesa total com pessoal do Distrito Federal, previsto no art. 19, II, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000." Distingue-se o Distrito Federal dos Estados e Municpios pela peculiaridade em sediar a Capital Federal especialmente os Poderes da Repblica e Embaixadas , requerendo um papel diferenciado em relao aos demais entes federativos. Detm caractersticas impostas pela Constituio, pela legislao infraconstitucional e tambm pelo carter de patrimnio mundial tombado pela Unesco, razes pelas quais compete Unio parte das despesas com pessoal no Poder Executivo do DF. Esse papel implica, de um lado, o cumprimento de determinadas obrigaes como sede da Repblica, exigindo uma capacidade econmica adequada, que complementada com a contribuio da Unio, e, de outro, restries de ocupao e desenvolvimento, que, por conseqncia, inibem o
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crescimento produtivo e a possibilidade de ampliao da arrecadao de tributos, o que limita a receita. Reconhecendo esta diversidade, foi que a LRF distinguiu o Distrito Federal dos Estados, quando, em alguns momentos, o equiparou a eles. Ou seja, ao determinar que a Estados entende-se considerado o Distrito Federal, a prpria Lei aplica esse princpio, no que couber, haja vista as dessemelhanas que se apresentam. Uma das distines, que deve ser objeto de uma anlise mais detalhada, ocorre no 2 do art. 2 da LRF, abaixo transcrito: "Art. 2o Omissis. (...) 2o No sero considerados na receita corrente lquida do Distrito Federal e dos Estados do Amap e de Roraima os recursos recebidos da Unio para atendimento das despesas de que trata o inciso V do 1o do art. 19. (grifo nosso) Essas transferncias, ex vi do art. 19, 1, inciso V, da LRF, so de natureza constitucional, semelhantes s dos fundos de participao (Estados e Municpios), e esto especificadas no art. 21, inciso XIV, da Constituio Federal: Constituio Federal Art. 21. Compete Unio: (...) XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio;. Dessa forma, na Receita Corrente Lquida do Distrito Federal, no sero computados os recursos transferidos pela Unio para o custeio das despesas com pessoal na rea de segurana, bem como na assistncia financeira para execuo de servios pblicos, por meio de fundo prprio.
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At a instituio do referido fundo, sero mantidos os atuais compromissos financeiros com a prestao de servios pblicos do Distrito Federal, por fora da Emenda Constitucional n 19, de 4 de junho de 1998, em seu art. 25: "Art. 25. At a instituio do fundo a que se refere o inciso XIV do art. 21 da Constituio Federal, compete Unio manter os atuais compromissos financeiros com a prestao de servios pblicos do Distrito Federal." A excluso das referidas transferncias da Unio, destinadas integralmente ao custeio de despesas com pessoal, reduz em cerca de 42% (quarenta e dois por cento) a Receita Corrente Lquida do Distrito Federal, que servir como base para o limite dos gastos com pessoal. Este ponto controvertido na questo dos limites para o Legislativo do DF, tendo em conta, sobretudo, que tais recursos so destinados exclusivamente ao pagamento de despesas com pessoal no Executivo. Essa excluso acertada porque as transferncias
constitucionais da Unio, apesar de elevarem a economia distrital, destinam-se obrigatoriamente ao custeio de despesa com pessoal, no havendo liberdade de disposio desta receita para outros fins. , portanto, razovel exclu-la da base de clculo, o que corrobora com a inteligncia de enunciado do Tribunal de Contas do Distrito Federal (Deciso n 8939/97). Essas operaes alcanam nica e exclusivamente o Executivo, vez que os recursos e as respectivas despesas fazem parte to-somente da sua parcela no oramento, no ultrapassando esse Poder. Assim, a peculiaridade que distingue o DF das demais unidades da Federao, no tocante excluso das transferncias no cmputo da Receita Corrente Lquida, deve referir-se apenas ao Executivo.
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Visto isso, de se observar que a atuao do Legislativo no DF ocorre da mesma forma que nos Estados e Municpios, sobre toda a economia do ente federado. Assim, a base de clculo, to bem concebida para o Executivo Distrital, no corresponde ao outro Poder. A exemplo dos Estados, o Distrito Federal presta servios de sade, educao e segurana. A Cmara Legislativa do Distrito Federal, como qualquer Legislativo, tambm legisla acerca dessas matrias e o Tribunal de Contas do Distrito Federal exerce controle sobre as contas, atividades e administrao dessas funes pblicas. A base de clculo, sobre a qual incide o percentual de 3%, que dimensiona o Poder Legislativo, abarca em todos os Estados os recursos necessrios execuo desses servios pblicos. A dimenso do Legislativo distrital, contudo diversamente de todos os outros Membros da Federao calculada sobre base que exclui os recursos destinados execuo dessas atividades. No entanto, a competncia do Legislativo distrital no alterada pela participao da Unio no custeio de servios pblicos locais. O conjunto das atribuies e o porte do Legislativo so proporcionais totalidade das funes pblicas oferecidas no Distrito Federal. contraditrio, portanto, que o clculo da dimenso do Legislativo seja feito sobre base de clculo da qual esses recursos tenham sido retirados. A fixao de percentual unificado tem o intuito de promover em cada Estado um Legislativo segundo o respectivo volume de arrecadao. O critrio nico deveria assegurar a igualdade de tratamento para os diferentes Estados. Ocorre que, para assegurar isonomia, no basta a fixao de percentual nico. necessrio tambm que a base de clculo (funes
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pblicas) sobre a qual aplicado tal percentual seja a mesma. A aplicao de percentual idntico em base distinta desvirtua o significado do clculo e renega a teoria que fundamenta a eficcia do procedimento, aniquilando o esprito da lei. O tratamento diferenciado conferido ao Distrito Federal fica ainda mais evidente no grfico adiante, no qual, utilizando-se de dados relativos ao perodo de julho de 1999 a junho de 2000, compara-se os gastos atuais do Legislativo local ao limite fixado no art. 20 da Lei Complementar n 101 e aos montantes que seriam obtidos caso se aplicassem os limites fixados a Estados ou Municpios.
Gastos com Pessoal do Legislativo do DF em relao aos limites

350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 Gasto Atual Limite Distrital (DF) Limite Estadual Limite Municipal
Ao discriminar uma Unidade Federada, mediante critrios distintos de clculo (mesmo percentual sobre base diversa clculo diferente), desrespeita-se a Constituio. Explicando de outra forma, a inteligncia da Lei pode ser entendida no sentido de limitar as despesas de pessoal, considerando a economia estatal. Se de um lado foi razovel excluir as transferncias constitucionais da Unio no clculo da Receita Corrente Lquida no Poder Executivo, porque implica vinculao s despesas, o mesmo no o para o
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Em R$ mil
Legislativo, que no participa nessa relao receita/despesas, mas sobre elas atua. Ou seja, o Legislativo no DF em nada se diferencia da condio do Legislativo nos Estados e Municpios, no que tange ao critrio para determinar a Receita Corrente Lquida. Afastar as transferncias constitucionais da Unio para o total do limite do Executivo razovel, vez que elas esto vinculadas diretamente a despesas com pessoal no prprio Executivo. Manter a mesma base de clculo para o Legislativo reduzir praticamente metade a dimenso econmica a que est associado este Poder distrital. Tal procedimento fere frontalmente o princpio basilar da isonomia, iniciado pela distino do DF em relao a Estados. O tratamento igualitrio implica distribuir valores entre os desiguais, medida em que se diferenciam. E, ao que tudo indica, ou o critrio estabelecido pela LRF para o cmputo de receita corrente lquida para o DF no se aplica ao Legislativo, ou no se aplicam ao DF os percentuais estabelecidos a Estados. Isso porque eliminar as transferncias da Receita Corrente Lquida, para o clculo dos limites do Poder Legislativo, implica dar tratamento desigual aos rgos possuidores de mesma atribuio o Legislativo distrital em relao ao Legislativo estadual. De todo o exposto, razovel concluir pelo que o 2 do art. 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal no pode ser aplicado ao Legislativo do Distrito Federal, por afrontar o princpio constitucional da isonomia entre os entes da Federao. Aplica-se sim, neste caso, o princpio da proporcionalidade, haja vista as duas possibilidades disponveis para aplicao da Lei: a literal, isenta
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de maiores interpretaes; e a sistemtica, que compreende a inteligncia da Lei, acomodando-a no ordenamento jurdico. Em se aplicando os limites estabelecidos pelo art. 20 da LRF, na sua interpretao literal que entende por considerar o Distrito Federal nas referncias que faz a Estados, compromete-se a manuteno da CLDF e inviabiliza-se a continuidade do Tribunal de Contas do Distrito Federal. O ordenamento jurdico constitui sistema normativo hierarquizado e, por esse ngulo, deve ser visto e compreendido em seu conjunto. preciso ter em mente, que uma interpretao jurdica harmnica e coerente no pode levar ao absurdo. A prpria LRF define novas atribuies ao Tribunal de Contas. Seria contraditrio definir limites que importem a impossibilidade de existncia dessa Instituio. A construo hermenutica deve
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cingir-se
moldura
constitucional, conforme lio de Lus Roberto Barroso : "A interpretao conforme a Constituio compreende sutilezas que se escondem por trs da designao trustica do princpio. Cuida-se, por certo, da escolha de uma linha de interpretao de uma norma legal, em meio a outras que o Texto comportaria. Mas se fosse somente isso, ela no se distinguiria da mera presuno de constitucionalidade dos atos legislativos, que tambm impe o aproveitamento da norma sempre que possvel. O conceito sugere mais: a necessidade de buscar uma interpretao que no seja a que decorre da leitura mais bvia do dispositivo. , ainda, da sua natureza excluir a interpretao ou as interpretaes que contravenham a Constituio. vista das dimenses diversas que sua formulao comporta, possvel e conveniente decompor didaticamente o processo de interpretao conforme a Constituio nos elementos seguintes: 1) Trata-se da escolha de uma interpretao da norma legal que a mantenha em harmonia com a Constituio, em meio a outra ou outras possibilidades interpretativas que o preceito admita.
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Interpretao e Aplicao da Constituio, Lus Roberto Barroso, Editora Saraiva, 1999, pg. 181/182. 45
2) Tal interpretao busca encontrar um sentido possvel para a norma, que no o mais evidente da leitura do seu texto. 3) Alm da eleio de uma linha de interpretao, procede-se excluso expressa de outra ou outras interpretaes possveis, que conduziriam a resultado contrastante com a Constituio. 4) Por via de conseqncia, a interpretao conforme a Constituio no mero preceito hermenutico, mas tambm, mecanismo de controle de constitucionalidade pelo qual se declara ilegtima uma determinada leitura da norma legal." certo que todos os Poderes devem participar do ajuste fiscal, porm essa integrao deve ocorrer nos exatos limites da Constituio Federal. O texto constitucional confere cumulativamente ao Distrito Federal prerrogativas de Estado e de Municpio. Assim que, no art. 32, 1, ao dispor sobre competncia legislativa, a Carta Magna dispe: "Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio. 1 Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e Municpios."
Ao tratar de tributao, a Constituio estabelece:
"Art. 147. Competem Unio, em Territrio Federal, os impostos estaduais e, se o Territrio no for dividido em Municpios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais. (...) Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:" Ademais, cabem ao Distrito Federal, cumulativamente, parcelas dos Fundos de Participao dos Estados e dos Municpios.
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Esses exemplos so ilustrativos, no esgotam as referncias constitucionais que posicionam o Distrito Federal como ente Federativo sui generis. Em levantamento realizado, referente ao perodo de janeiro a julho deste ano, da arrecadao total entre impostos, taxas e transferncias da Unio, verifica-se que a parcela correspondente a Estados foi de 57,7% e a Municpios de 42,30%. Pode-se assim concluir que, no DF, a receita tpica de Estados de magnitude comparvel de Municpios, no havendo uma prevalncia marcante entre qualquer das duas, em que pesem as variaes sazonais. O entendimento quanto equiparao do Distrito Federal a Estados refere-se ao inciso II do 3 do art. 1, antes transcrito. Inicialmente, verifica-se que a aplicao s pode ser aceita no que couber, haja vista, por exemplo, a alnea b do inciso IV do art. 2, no aplicvel ao Distrito Federal por no ser repartido em Municpios, e o prprio 2, art. 2, que estabelece critrio distinto para a apurao da Receita Corrente Lquida do Distrito Federal. Outra questo pode ainda ser colocada. O operador do direito que se dispusesse a aplicar a LRF no deixaria de entender como escrito que nas referncias a Municpios entende-se considerado o Distrito Federal. Isso porque o Distrito Federal acumula as competncias, por fora Constitucional, administrativas, legislativas e tributrias reservadas tanto aos Estados como aos Municpios. Assim, toda a normatizao a que se referir a Estados e a Municpios h que se aplicar ao Distrito Federal, no que couber. Assim, no h necessidade de constar do art. 1, que tem uma abordagem de organizao poltica de Estado, aqui no sentido de Pas, o que a
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prpria Constituio j determinou, e tampouco entender em contrrio. A Municpios considera-se o Distrito Federal. No h porque aplicar o enunciado do inciso II do 3 do art. 1 para atingir fins diversos ao que se props a prpria Lei. Esse dispositivo somente pode ser aplicado no que couber e em conformidade com a Constituio. Aplic-lo ao art. 20 pode ser casusmo. A uma, porque a norma do art. 20 restritiva de direito e como tal no comporta interpretao extensiva. A duas, porque a repartio administrativa especificada a Estados no se amolda ao perfil administrativo do Distrito Federal. Como afirmado anteriormente, o art. 20 da LRF norma restritiva de direito e como tal no cabe interpretao extensiva. O respectivo artigo no menciona o Distrito Federal, ente Federativo de caracterstica mista, acumulando, por fora constitucional, as competncias administrativas, legislativas e tributrias reservadas tanto aos Estados como aos Municpios. No que toca ao controle de despesas de pessoal, pela distribuio de rgos estabelecida no art. 20 da citada Lei, o Distrito Federal no possui, tal qual os Municpios, Ministrio Pblico e Judicirio, que so absorvidos pela Unidade Federativa mais abrangente: nos Municpios, pelos Estados, e, no Distrito Federal, pela Unio. Portanto, se tanto para Estados como para Municpios o limite com gastos de pessoal de 60% da Receita Corrente Lquida, ao Distrito Federal no se pode conferir tratamento discriminatrio. Ante a inviabilidade de aplicao ao Legislativo distrital de interpretao literal do disposto nos arts. 19 e 20 da Lei Complementar n 101,
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de 4 de maio de 2000, torna-se imperativa a adoo da interpretao sistemtica. Assim, a anlise deve considerar a condio bsica de que uma lei no pode restringir disposies constitucionais atribudas a rgo que estabeleceu, via limitao de gastos com pessoal, por clara ofensa Carta Magna. O Distrito Federal no Estado-Membro nem Municpio. Assim, em diversas passagens da Lei Complementar n 101/00, o operador do direito se depara com a necessidade de decidir sobre a aplicao da norma que ora determinada a Estados ora a Municpios, a exemplo dos arts. 2, IV, b, e 2; 51, 1, II; 54, III e IV; 56, 1; 19; 20; 62 e 63, 2. Ao Executivo distrital, pela natureza de sua composio oramentria, tendo em conta a destinao dos recursos oriundos das transferncia da Unio ao DF, por fora do art. 21, inciso XIV, da Constituio Federal, foi reservado um tratamento diferenciado no tocante ao clculo da Receita Corrente Lquida, que desconsidera referidas transferncias. Em no possuindo a mesma base de clculo, homogeneamente tratada em todo o art. 20, nada obsta que o limite permanea em 49%, semelhante ao estabelecido para Estados. Ao Legislativo do Distrito Federal, entretanto, afasta-se a repartio estabelecida para esfera estadual, por atentar contra a Constituio, como sobejamente demonstrado neste documento. Ante a no aplicabilidade ao Legislativo local do percentual definido pela LRF para Estados, resta a adoo da parcela prevista na alnea a do inciso III do artigo 20 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, conforme art. 36, 2, da Lei distrital n 2.573, de 27.7.2000.
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Nesse sentido posicionou-se o egrgio Plenrio, ao apreciar consulta da Cmara Legislativa sobre o tema, conforme Deciso n 9475/2000 (Processo n 1864/00). 11.5. CRITRIOS DE APURAO DAS RECEITAS E DESPESAS Na fixao dos limites de gastos e critrios de apurao das despesas com pessoal, a Lei apresenta, ainda, inovaes como: a) exclui do clculo da Receita Corrente Lquida: a contribuio dos servidores para a Previdncia Social; a compensao entre regimes de previdncia; as transferncias da Unio para o custeio de pessoal da segurana e de outros servios do Distrito Federal (art. 21, XIV, da CF); b) exclui as despesas com: demisses de servidores ou empregados, inclusive as de incentivo demisso voluntria; convocao extraordinria do legislativo; decises judiciais e da competncia de perodo anterior ao da apurao; inativos, custeados com recursos de arrecadao prpria e de supervit financeiro de fundo de previdncia. c) vincula o repasse de recursos correspondentes despesa com pessoal dos rgos do Poder Legislativo aos percentuais definidos na LRF ou na LDO. A respeito da incorporao de valores remunerao de servidores, assim dispem os 1 e 2 do art. 19 dessa Lei.
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" 1 Na verificao do atendimento dos limites definidos neste artigo, no sero computadas as despesas: (...) IV - decorrentes de deciso judicial e da competncia de perodo anterior ao da apurao a que se refere o 2 do art. 18; (...) 2 Observado o disposto no inciso IV do 1, as despesas com pessoal decorrentes de sentenas judiciais sero includas no limite do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20." A leitura conjunta desses dispositivos com os demais preceitos da Lei permite-nos as seguintes concluses: a) despesa decorrente de deciso judicial cuja competncia tenha ocorrido em perodo anterior ao de apurao: O pagamento de parcelas atrasadas, ou seja, aquelas cuja competncia tenha ocorrido em data anterior ao perodo de apurao, desde que decorra de deciso judicial, ser excludo do clculo dos limites de gastos com pessoal a que se referem os arts. 19 e 20 da LRF. Todavia, caso o pagamento desses valores (atrasados) decorra de deciso estritamente administrativa, tais
importncias sero computadas na apurao dos limites antes referidos. b) despesa decorrente de deciso judicial cuja competncia ocorra no perodo de apurao: Neste caso, tanto os pagamentos decorrentes de deciso judicial, quanto os autorizados por deciso administrativa, devem ser includos na apurao dos limites de gastos com pessoal.
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RECEITA CORRENTE LQUIDA Segundo os arts. 1 e 2 da Lei, devem ser consideradas as receitas da administrao direta, autrquica, fundacional e das empresas estatais dependentes, excludas as duplas contagens. luz do que dispe a Lei Complementar n 101/00, o Manual Tcnico de Oramento do Distrito Federal e o Plano de Contas utilizado pelo Governo local, a Receita Corrente Lquida, a ser apurada no ms em referncia e nos onze anteriores, dever ser obtida por intermdio das seguintes contas contbeis: Cdigo 4.1.1.0.0.00.00 4.1.2.0.0.00.00 4.1.3.0.0.00.00 4.1.4.0.0.00.00 4.1.5.0.0.00.00 4.1.6.0.0.00.00 4.1.7.0.0.00.00 4.1.9.0.0.00.00 Dedues 4.1.2.1.0.30.00 4.1.7.2.1.03.01 4.1.7.2.1.03.02 4.1.7.2.1.03.03 Descrio Tributria De Contribuies Patrimonial Agropecuria Industrial De Servios Transferncias Correntes Outras Receitas Correntes Contribuio de Servidores Estatutrios para Seguridade Social Transferncia da Unio para pagamento de Pessoal educao Transferncia da Unio para pagamento de Pessoal segurana Transferncia da Unio para pagamento de Pessoal sade
A Lei prev, ainda, a excluso da receita decorrente da compensao financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio e o cmputo dos valores pagos e recebidos em decorrncia do Fundef. No entanto, no h registro de tais parcelas no mbito do Distrito Federal. necessrio, ainda, exame detido das demais rubricas que compem a receita, para que se proceda excluso das que no representem ingresso efetivo de recursos ou impliquem dupla contagem.
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DESPESAS COM PESSOAL A composio das despesas que integram os gastos com pessoal tem como parmetros a Lei n 8.112/90 e a prpria Lei de Responsabilidade Fiscal. A LRF exige que a apurao da despesa seja feita pelo regime de competncia. Por esse motivo, considera-se mais apropriada a adoo das despesas liquidadas acrescidas dos Restos a Pagar no processados. Foi desconsiderada a alternativa de quantificao por meio dos empenhos, em face da possibilidade legal de emisso de empenhos estimativos e globais para atendimento de despesas de perodos de apurao distintos, as quais seriam contabilizadas integralmente no ms de emisso. Segundo os arts. 1 e 2 da Lei de Responsabilidade Fiscal, combinados com o art. 18, devero ser includas as despesas das administraes direta, autrquica e fundacional e empresas estatais
dependentes, excludas as duplas contagens. Conforme o art. 18, so computados os gastos de pessoal de quaisquer espcies remuneratrias. Todavia, nos termos do art. 41 da Lei n 8.112/90, entende-se como remunerao o vencimento de cargo efetivo acrescido de vantagens pecunirias permanentes estabelecidas em lei, no incluindo, portanto, as indenizaes enumeradas no art. 51 dessa Lei, quais sejam, ajuda de custo, dirias e indenizao de transporte. A despesa com pessoal, a ser apurada no ms em referncia e nos onze anteriores, dever ser obtida por intermdio das seguintes contas contbeis:
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Cdigo 3.3.1.90.00.00 3.3.4.90.04.01 3.3.4.90.07.00 3.3.4.90.13.00 3.3.4.90.36.13 3.3.4.90.36.22 3.3.4.90.36.30 Dedues 3.3.1.90.00.00 3.3.1.90.00.00
Descrio Pessoal e Encargos Sociais (aplicaes diretas) Contrat. por Tempo Determinado - Pessoal Civil Contribuio a Entidade Fechada de Previdncia Obrigaes Patronais Contrat. Temporria de Excepc. Interesse Pblico Jetons Obrigaes Patronais de Autnomos Outras Despesas de Pessoal (inclusive valores repassados ao ICS para contratao de pessoal e conveniados) Pessoal e Encargos Sociais (aplicaes diretas) pagos com recursos classificados nas fontes 130 e 330(transferncias da Unio) Pessoal e Encargos Sociais (aplicaes diretas) pagos com recursos classificados nas fontes 106 e 306 (contribuio para a seguridade social) Outros Benefcios Assistenciais Indenizao de Transporte - pessoal civil Indenizao Trabalhista Indenizao PDV Dirias - pessoal civil Dirias - pessoal militar Ajuda de Custo - pessoal civil Ajuda de Custo - pessoal militar Indenizao de Transporte - pessoal militar Sentenas Judicirias Indenizaes e Restituies - Pessoal Para que o Tribunal tenha condies de apurar a importncia
3.3.1.90.08.00 3.3.1.90.11.15 3.3.1.90.11.18 3.3.1.90.11.70 3.3.1.90.14.00 3.3.1.90.15.00 3.3.1.90.16.01 3.3.1.90.17.01 3.3.1.90.17.07 3.3.1.90.91.00 3.3.1.90.93.00
paga com a convocao extraordinria da Cmara Legislativa necessria a criao de cdigo especfico para este gasto. Quanto quantificao dos gastos com pessoal decorrentes de decises judiciais de competncia de perodo anterior ao de apurao, necessrio discriminar, no documento que registra a liquidao da despesa, as parcelas mensais que esto sendo pagas.
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O clculo demonstrado anteriormente no considera as despesas custeadas por recursos prprios dos fundos de previdncia e aquelas decorrentes da compensao financeira de que trata o 9 do art. 201 da Constituio, por no terem sido identificados dispndios dessa natureza no Distrito Federal. Para que os clculos sejam procedidos de forma clara e transparente, necessrio, ainda, que se determine ao Executivo que: a) as contrataes por tempo determinado sejam contabilizadas integralmente no grupo de despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais; b) sejam contabilizados exclusivamente no grupo de despesa 1 Pessoal e Encargos Sociais os dispndios realizados nos seguintes elementos: 01 - Aposentadorias e Reformas, 03 Penses, 04 - Contratao por Tempo Determinado - Pessoal Civil, 05 - Outros Benefcios Previdencirios, 13 - Obrigaes Patronais; c) sejam alocados no grupo 1 - Pessoal e Encargos Sociais os gastos atualmente contabilizados na rubrica 3.3.4.90.36.13 Contratao Temporria de Excepcional Interesse Pblico; d) utilize o regime contbil de competncia para registro das despesas, especialmente na apropriao de gastos com 13 e frias (proviso). A planilha adiante consolida os critrios de apurao da Receita Corrente Lquida e das despesas com pessoal do Distrito Federal, discriminando as do Poder Executivo, da Cmara Legislativa e do Tribunal de Contas do DF.
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APURAO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL DO DF, CONFORME LEI COMPLEMENTAR N 101/00
DESCRIO Receita Corrente Lquida do DF Receita Corrente Total (+) Tributria (+) De Contribuies (+) Patrimonial (+) Agropecuria (+) Industrial (+) De Servios (+) Transferncias Correntes (+) Outras Receitas Correntes (+) Desonerao Export. (LC 87/96) (+) FUNDEF (Lei 9.424/96) Dedues da Receita (-) Contribuies Servidores para PSS (-) Transferncias Unio (art. 21, XIV CF) (-) Compens. Reg. Prev. (art. 201, 9 CF) Despesa Total c/ Pessoal do DF Despesa Total (+) Pessoal e Encargos Ativos Inativos Pensionistas (+) Outras Despesas de Pessoal Dedues da Despesa (-) Indenizao por Demisso (-) Incentivo Demisso Voluntria (-) Convocao Extraordinria CLDF (-) Decises Judiciais (-) Despesas Custeadas pela Unio (-) Despesas com Inativos Com Contribuio dos Segurados Com Compensao art. 201, 9 CF Com Receita de Arrec. Prpria F. Prev. Despesa c/ Pessoal do Executivo Despesa Total (+) Pessoal e Encargos Ativos Inativos Pensionistas (+) Outras Despesas de Pessoal Dedues da Despesa (-) Indenizao por Demisso (-) Incentivo Demisso Voluntria (-) Decises Judiciais (-) Despesas Custeadas pela Unio (-) Despesas com Inativos Com Contribuio dos Segurados Com Compensao art. 201, 9 CF Com Receita de Arrec. Prpria F. Prev.
Quadrimestre
Perodo de Apurao
% Gasto
(a)
% Limite (b)
% (b/a-1)
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APURAO DO LIMITE DE GASTOS COM PESSOAL DO DF, CONFORME LEI COMPLEMENTAR N 101/00
DESCRIO
Quadrimestre
Perodo de Apurao
% Gasto
(a)
% LRF (b)
% (b/a-1)
Despesa c/ Pessoal do Legislativo Despesa c/ Pessoal da CLDF Despesa Total (+) Pessoal e Encargos Ativos Inativos Pensionistas (+) Outras Despesas de Pessoal Dedues da Despesa (-) Indenizao por Demisso (-) Incentivo Demisso Voluntria (-) Convocao Extraordinria CLDF (-) Decises Judiciais (-) Despesas com Inativos Com Contribuio dos Segurados Com Compensao art. 201, 9 CF Com Receita de Arrec. Prpria F. Prev. Despesa c/ Pessoal do TCDF Despesa Total (+) Pessoal e Encargos Ativos Inativos Pensionistas (+) Outras Despesas de Pessoal Dedues da Despesa (-) Indenizao por Demisso (-) Incentivo Demisso Voluntria (-) Decises Judiciais (-) Despesas com Inativos Com Contribuio dos Segurados Com Compensao art. 201, 9 CF Com Receita de Arrec. Prpria F. Prev. Fonte: Milnio. Notas: 1. Gastos = Despesa Liquidada + Restos a Pagar 2. Eliminadas as duplicidades. 3. Deduzidos todos gastos com contribuies para o PSS no Executivo (LC 101/00, art. 19, 1, VI, a)
CONTROLE DA DESPESA COM PESSOAL Conforme o art. 21 da LRF, o ato que provocar aumento de despesa com pessoal ser considerado nulo de pleno direito, caso: a) no tenha estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio e nos dois seguintes;
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b) no tenha declarao do ordenador de que est compatvel com o PPA e a LDO e adequada com a LOA; c) no demonstre a origem dos recursos para seu custeio; d) no comprove que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de resultados fiscais previstas na LDO; e) estabelea vinculao ou equiparao de remunerao; f) no possua autorizao especfica na LDO e dotao oramentria prvia e suficiente; g) no atenda o limite legal de comprometimento das despesas com inativos; h) seja expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo. As exigncias dos itens "a", "b" e "c" do pargrafo anterior no se aplicam s despesas destinadas ao reajustamento da remunerao de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituio. Caso o montante da despesa total com pessoal realizada por Poder ou rgo exceda a 95% dos limites fixados, ficam-lhe vedados: a) concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao, ressalvadas as derivadas de sentenas judiciais ou de determinaes legais e da reviso prevista no art. 37, X, da CF; b) criao de cargo, emprego ou funo; c) alterao de estrutura de carreira que aumente despesa; d) provimento de cargo, admisso ou contratao de pessoal, ressalvada reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento nas reas de sade, educao e segurana;
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e) contratao de horas extras, exceto convocao extraordinria do legislativo e situaes previstas na LDO. Sem prejuzo dessas medidas, se a despesa ultrapassar o limite, o percentual excedente ter que ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as seguintes providncias: a) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargo em comisso e funo de confiana, tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos; b) exonerao dos servidores no estveis; c) exonerao dos servidores estveis; d) reduo temporria da jornada de trabalho, com adequao dos vencimentos. Apresenta-se adiante, em forma de grfico, o perodo de reenquadramento dos rgos que extrapolarem o limite.
Gastos com Pessoal
Limite por Poder e rgo
Limite de 90% (alerta do TCDF)
Limite de 95% (vedaes previstas na LRF)
Quadrimestre A
Quadrimestre B
Quadrimestre C
Prazo de adequao
No alcanada a reduo no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, sero suspensos:

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a) o recebimento de transferncias voluntrias; b) a concesso de garantias, direta ou indireta, por outro ente; c) a realizao de operaes de crdito, ressalvadas a destinada ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. Essas suspenses aplicam-se imediatamente caso seja excedido o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano de mandato dos titulares de Poder ou rgo. PRAZO PARA ADEQUAO LIMITES
DOS
GASTOS
COM
PESSOAL
AOS
NOVOS
A Lei estabelece, ainda, regras especficas para os Poderes e rgos cujas despesas com pessoal, no exerccio de 1999, estavam acima ou abaixo do limite fixado. Os Poderes ou rgos nos quais as despesas com pessoal no superaram os limites definidos na Lei no podero acresc-las em mais de dez por cento at o trmino do exerccio de 2003, ressalvada a reviso geral anual da remunerao dos servidores pblicos. Quanto aos Poderes e rgos cujos gastos com pessoal em 1999 extrapolaram o limite estabelecido no art. 70 da Lei, foi fixado prazo de at dois exerccios para que se elimine o excesso, razo de, pelo menos, 50% ao ano, mediante adoo, entre outras, das medidas elencadas no item anterior. Da leitura atenta do art. 70 da LRF exsurge a dvida quanto ao perodo de adequao: janeiro de 2000 a dezembro de 2001, maio de 2000 a maio de 2002 ou janeiro de 2001 a dezembro de 2002? A definio da eficcia temporal desse dispositivo essencial para determinao do perodo de reenquadramento dos rgos/Poderes aos limites legais.
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Segundo os ensinamentos de Maria Helena Diniz, em sua obra Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro Interpretada: "A eficcia vem a ser a qualidade do texto normativo vigente de poder produzir, ou irradiar, no seio da coletividade, efeitos jurdicos concretos, supondo, portanto, no s a questo de sua condio tcnica de aplicao, observncia, ou no, pelas pessoas a quem se dirige, mais tambm de sua adequao em face da realidade social, por ele disciplinada, e aos valores vigentes na sociedade, o que conduziria ao seu sucesso. (...) A eficcia diz respeito, portanto, ao fato de se saber se os destinatrios da norma podero ajustar, ou no, seu comportamento, em maior ou menor grau, s prescries normativas, ou seja, se podero cumprir, ou no, os comandos jurdicos, se podero aplic-los ou no. (...) A eficcia, observa Georgakilas, que implica a produo de efeitos, supe a existncia jurdica da norma (vigncia em sentido estrito), requerendo seu nascimento em certa data, que a de sua publicao, a partir da qual se pode dizer que ela entra em vigor, ou seja, tem fora vinculante. necessrio, ainda, lembrar que, embora vigncia, eficcia e vigor estejam em estreita conexo, a norma pode ter vigncia e no ter eficcia; a recproca tambm verdadeira, pois pode s vezes ter eficcia sem ter vigncia, mas a ineficcia, por sua vez, no afeta a vigncia, e, alm disso, a norma pode estar em vigor e no ter eficcia." Esses ensinamentos, portanto, so essenciais para a interpretao da expresso em at dois exerccios , que delimita o interstcio durante o qual devero ser adotadas medidas objetivando a reconduo das despesas de pessoal aos limites estipulados. A Constituio Federal, em seu art. 165, 9, I, estabelece que cabe lei complementar dispor, entre outros assuntos, sobre o exerccio financeiro. Como tal normativo no foi editado, as normas gerais de Direito Financeiro permanecem disciplinadas pela Lei n 4.320/64, a qual estatui, em seu art. 34, que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil. Conjugando-se essas disposies com o princpio oramentrio da anualidade, estatudo no art. 2 da Lei n 4.320/64, afigura-se mais
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consentnea a interpretao de que o incio da contagem do prazo de reenquadramento dos rgos/Poderes dar-se- a partir de janeiro de 2001. Refora esse entendimento o fato de que nesta data entrar em vigor lei
oramentria anual ajustada aos novos ditames legais e elaborada conforme lei de diretrizes oramentrias que dever contemplar os preceitos introduzidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Cumpre esclarecer que, nos termos dos arts. 4 e 5 da Lei de Responsabilidade Fiscal, suas disposies no alcanam a LDO/2000 nem tampouco o oramento em execuo, portanto, no coerente iniciar o prazo de ajuste no transcurso deste exerccio. Observe-se, ainda, que a Lei de Responsabilidade Fiscal revogou a LC n 96/99, a qual, ao dispor sobre o prazo de adaptao dos entes aos limites fixados para gastos com pessoal, referia-se literalmente a perodos de doze meses contados de sua vigncia. "Art. 4 A partir da entrada em vigor desta Lei Complementar, os entes estatais cujas despesas com pessoal estiverem acima dos limites fixados no art. 1 devero adaptar-se a estes limites, razo de, no mnimo, dois teros do excesso nos primeiros doze meses e o restante nos doze meses subseqentes." (grifou-se) Distintamente, a LC n 101/2000 estabelece o perodo de at dois exerccios. "Art. 70. O Poder ou rgo referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exerccio anterior ao da publicao desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 dever enquadrar-se no respectivo limite em at dois exerccios, eliminando o excesso, gradualmente, razo de, pelo menos, 50% a.a. (cinqenta por cento ao ano), mediante a adoo, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23." (grifou-se) Em outros trechos da prpria LRF, menciona-se exerccio referindo-se a exerccio financeiro, como destaca com muita propriedade o documento intitulado Estudo sobre Alguns Dispositivos da Lei de
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Responsabilidade Fiscal , do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul: "- no pargrafo primeiro do art. 4, quando se refere abrangncia do anexo de metas fiscais, sendo para o exerccio a que se elabora a proposta (e, note-se, a proposta elabora-se para exerccio financeiro); - no art. 4, 2, II, quando do demonstrativo das metas anuais do anexo de metas fiscais, no que tange comparao das metas com as metas fixadas nos trs exerccios anteriores (e, note-se, as metas so fixadas para exerccios financeiros completos); - no art. 4, 2, III, quando a lei trata do anexo de metas fiscais no que tange avaliao da evoluo do patrimnio lquido (note-se, que formado em perodos denominados exerccios financeiros); - no pargrafo nico do art. 8, quando a lei refere-se vinculao de recursos a determinada despesa, mesmo que a arrecadao tenha se dado em exerccio diverso (note-se que a arrecadao a que se refere aquela aferida em exerccio financeiro, nos termos da Lei n 4.320/64, art. 34). - no art. 38, I, quando a lei refere-se s operaes de crdito por antecipao de receita oramentria, reportando-se data autorizativa para a contratao, que somente se dar a partir do dcimo dia do incio do exerccio (e, obviamente, o exerccio inicia-se em primeiro de janeiro de cada ano civil). Dessa forma, no h como, na particular redao do art. 17 (e no art. 70 tambm), interpretar exerccio descontextualizado da legislao vigente, das demais interpretaes dadas a exerccios nos demais artigos da prpria Lei e do conceito consagrado no direito financeiro brasileiro, at mesmo porque, se a Lei quisesse criar outro conceito para exerccio, deveria faz-lo expressamente. E mais, quando a lei refere-se a dois exerccios, quer dizer dois exerccios completos, ou seja, dois perodos que se iniciam em 1 de janeiro e encerram-se em 31 de dezembro do ano civil." Tendo em conta esses argumentos, afigura-se mais apropriada a adoo do perodo de janeiro de 2001 a dezembro de 2002 para reduo das
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despesas com pessoal dos Poderes e rgos aos limites estabelecidos, conforme ilustra o grfico seguinte.
rgos com despesas acima do limite
50%
Limite
Gastos com Pessoal

<10% <10% <10%
Acrscimos anuais de at 10% em relao ao ano anterior
1999
2000
2001
2002
2003
Ano
rgos com despesas abaixo do limite
Prazo de adequao
Resta lembrar que a contagem dos prazos para reenquadramento dos Poderes e rgos que vierem a extrapolar os limites fixados pela LRF ou que os tenham superado em 1999 podero ser alterados se ocorrer calamidade pblica, estado de defesa ou de stio, bem como crescimento do PIB abaixo de um por cento, por perodo igual ou superior a quatro trimestres.
VII - SEGURIDADE SOCIAL (ARTS. 17, 24, 43, 68 E 69)

A Lei consagra princpio fundamental para a seguridade social: nenhum benefcio ou servio de sade, previdncia e assistncia social, inclusive os destinados aos servidores pblicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas poder ser criado, majorado ou estendido sem a indicao da fonte de custeio. Alm disso, devero ser observados os seguintes requisitos para a criao ou ampliao de benefcios ou servios relativos seguridade social:
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a) estimativa, acompanhada das premissas e metodologia de clculo, do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que entrar em vigor e nos dois seguintes; b) demonstrao da origem dos recursos para seu custeio; c) comprovao de que no afetar as metas do resultado fiscal previstas; d) plano de compensao por meio de aumento permanente de receita (elevao de alquotas, ampliao de base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio) ou reduo permanente de despesa. As medidas de compensao acima referenciadas no se aplicam quando o aumento de despesa decorrer de: a) concesso de benefcio a quem satisfaa as condies de habilitao prevista na legislao pertinente; b) expanso quantitativa do atendimento e dos servios prestados; c) reajustamento de valor do benefcio ou servio a fim de preservar o seu valor real. O ente da Federao poder manter ou criar regime prprio de previdncia para seus servidores, conferindo-lhe carter contributivo e organizando-o baseado em normas de contabilidade e aturia que preservem seu equilbrio financeiro e atuarial. Os regimes prprios de previdncia devero cingir-se, ainda, s disposies da Lei federal n 9.717, de 27.11.98, que estabelece regras gerais para a organizao e o funcionamento desses sistemas. As disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos, ainda que vinculados a fundos
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especficos,
ficaro
depositadas
em
conta
separada
das
demais
disponibilidades e aplicadas nas condies de mercado, observando-se limites e condies de proteo e prudncia financeira e vedando-se o uso em: a) ttulos da dvida pblica estadual e municipal; b) aes e outros papis relativos a empresas controladas pelo respectivo ente; c) emprstimo, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Pblico, inclusive a empresas controladas. Por fim, foi criado o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, vinculado ao Ministrio de Assistncia e Previdncia Social, a ser
gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, com a finalidade de prover recursos para pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia social.
VIII - DVIDA PBLICA (arts. 1, 2, 5, 29 A 40, 60, 61, 65, 66 E 73)

Objetivo primordial da LRF o equilbrio fiscal. Para tanto, alm de estabelecer mecanismos de conteno de despesa e de ampliao das receitas, imps restries ao crescimento da dvida pblica. O legislador preocupou-se ainda em estabelecer conceitos e limites para as diferentes formas de financiamento do Estado, como se aborda adiante. 1. Dvida Mobiliria Representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, pelos Estados, Distrito Federal e Municpios.
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2. Dvida Consolidada ou Fundada Total das obrigaes financeiras assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses. A LRF inova a definio estabelecida no art. 98 da Lei n 4.320/64, ao incluir operao de crdito de prazo inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do oramento e os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos. O projeto de lei versando sobre os limites para o montante da dvida consolidada foi enviado ao Congresso e encontra-se em tramitao naquela Casa. A apurao do montante da dvida consolidada, para fins de averiguao do atendimento ao limite, dever ser feita ao final de cada quadrimestre, modificando procedimento at ento vigente, segundo o qual tal verificao ocorria por ocasio do pedido da contratao. 3. Operaes de Crdito Compromisso financeiro assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. A Lei equipara a operaes de crdito a assuno, o reconhecimento ou a confisso de dvidas pelo ente da Federao. Ainda em relao s operaes de crdito, estabelece que:
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a) ministrio da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condies de realizao de cada ente da Federao, inclusive de suas empresas controladas; b) ente interessado formalizar seu pleito fundamentando-o em pareceres tcnicos e jurdicos, demonstrando a relao custobenefcio, o interesse econmico e social e o atendimento das seguintes condies: existncia de prvia e expressa autorizao no texto da LOA, em crditos adicionais ou lei especfica; incluso dos recursos provenientes da operao no oramento ou em crditos adicionais, exceto no caso de operao por antecipao de receita; observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal, inclusive autorizao especfica deste quando se tratar de operao de crdito externo; atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituio Federal. "Regra de Ouro" Os idealizadores da LRF nominaram como Regra de Ouro a regulamentao do art. 167, III, da Constituio, que veda a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Assim, emprstimos e financiamentos no podero destinar-se a despesas de custeio, mas to-somente ao engrandecimento do patrimnio pblico.
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Preceitua a LRF que, para fins de apurao da despesa de capital, que ser confrontada com os ingressos das operaes de crdito no exerccio, sero deduzidos os emprstimos ou financiamentos a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, inclusive os concedidos por instituio financeira controlada pelo ente da Federao. Esta obrigao exigir que, no mbito do Distrito Federal, o Banco de Braslia informe o montante das operaes dessa natureza, por ocasio da formalizao do pedido de contratao de operao de crdito pelo Governo local. Demais Condies Os contratos de operao de crdito no podero conter clusula que importe na compensao automtica de dbitos e crditos. As obrigaes constantes da Lei alcanam tambm as
instituies financeiras que venham a contratar operaes de crdito com a Administrao, as quais ficam obrigadas a exigir a comprovao do atendimento das condies e limites estabelecidos. Esto isentas dessa exigncia as operaes relativas divida mobiliria ou externa. A operao realizada em desacordo com a LRF ser considerada nula, devendo proceder-se ao seu cancelamento, mediante a devoluo do principal, ficando vedados os pagamentos de juros e demais encargos financeiros. A Lei restringe as fontes de financiamento governamental, particularmente as decorrentes de operaes de crdito entre unidades da Federao. Assim, cobe-se a prtica at ento vigente de a Unio assumir compromissos dos demais entes, inclusive a postergao do pagamento de operaes contratadas.
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Neste sentido, a Lei veda a realizao de operao de crdito entre unidades Federadas, diretamente ou por intermdio de fundos e
entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente, exceto: a) entre instituio financeira estatal e outra unidade Federativa, em que a operao no se destine a refinanciar despesas correntes ou dvidas no contradas junto prpria instituio cedente; b) na compra de ttulos da dvida Municpios, financeiras; Fica proibida, ainda, operao de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo, no estando aquela impedida de adquirir, no mercado, ttulos da dvida pblica para atender investimentos de seus clientes ou ttulos da dvida emitidos pela Unio para aplicao de recursos prprios. Equiparam-se a operaes de crdito e esto vedados: a) captao de recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido, exceto quando autorizado por Lei especfica, conforme o 7, art. 150, da Constituio; b) recebimento antecipado de valores de empresas em que o Poder Pblico detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislao; c) assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao assemelhada com fornecedor, mediante emisso,
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da Unio por Estados e de suas disponibilidades
como
aplicao
aceite ou aval de ttulos de crdito, no se aplicando esta vedao a empresas estatais dependentes; d) assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e servios; 4. Operaes de Crdito por Antecipao de Receita Oramentria (ARO) Finalidade atender insuficincia de caixa durante o exerccio financeiro.
Exigncias a) cumprimento das condies para contratao de operaes de crdito em geral; b) pedido: somente a partir do dia 10 de janeiro de cada ano; c) pagamento: at o dia 10 de dezembro de cada ano; d) encargos: exclusivamente a taxa de juros da operao; e) taxa de juros: prefixada ou indexada Taxa Bsica Financeira; f) inexistncia integralmente; g) no-realizao no ltimo ano de mandato do Chefe do Executivo; h) escolha do agente financeiro por processo competitivo eletrnico promovido pelo Banco Central. As instituies financeiras credoras dessas operaes ficam sujeitas sano do Banco Central, caso sejam inobservados os limites. 5. Reconduo da dvida aos limites
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de
operao
anterior
no
resgatada
Mensalmente, o Ministrio da Fazenda dever divulgar a relao dos entes que tenham ultrapassado os limites das dvidas consolidadas e mobiliria. Se, ao final de um quadrimestre, forem ultrapassados os respectivos limites para as operao de crdito ou as dvidas consolidada e mobiliria, devero ser a eles reconduzidos em at 12 meses, com reduo de pelo menos 25% no primeiro quadrimestre. Enquanto perdurar o excesso, ficar proibida a realizao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. Dever, ainda, obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho. Transcorridos 12 meses, caso permanea o excesso, o ente ficar tambm impedido de receber transferncias voluntrias. O prazo de 12 meses poder ser suspenso, caso ocorra calamidade pblica, estado de defesa ou de stio, decretado na forma da Constituio. Poder, ainda, ser duplicado, caso o crescimento real do PIB seja inferior a 1% nos ltimos quatro trimestres. 6. Garantia Compromisso de adimplncia de obrigao financeira ou contratual assumida por ente da Federao ou entidade a ele vinculada. Os entes podero conceder garantia em operaes de crdito internas ou externas. 6.1 Condies para concesso de garantia a) observncia das mesmas normas exigidas para contratao de operao de crdito;
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b) oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida; c) adimplncia da entidade que a pleitear perante o garantidor e entidades por este controladas; d) cumprimento dos limites fixados pelo Senado; e) atendimento das exigncias legais para o recebimento de transferncias voluntrias, no caso de prestao de garantia pela Unio em operao de crdito junto a organismo financeiro internacional ou a instituio Federal de crdito e fomento para o repasse de recursos externos. As entidades da administrao indireta, inclusive controladas e subsidirias, ficam proibidas de conceder garantia, ainda que com recursos de fundos, exceto nos casos de empresa controlada a subsidiria ou controlada sua e de instituio financeira a empresa nacional. 7. Contragarantia A Lei faculta a vinculao de receitas tributrias diretamente arrecadadas e provenientes de transferncias constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para ret-las e empreg-las na liquidao da dvida vencida. Desobriga o oferecimento de contragarantia pelos rgos e entidades do prprio ente. As disposies da LRF acerca de garantia e contragarantia no se aplicam a instituies financeiras estatais e a operaes de seguro de crdito exportao contratadas com empresas financeiras controladas pela Unio.
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O ente da Federao que tiver sua dvida honrada pela Unio, em decorrncia de garantia prestada em operao de crdito, ter suspenso o acesso a novos crditos ou financiamentos at a total liquidao da dvida.
IX - CONTABILIDADE (arts. 2, 8, 10, 43 e 47)

As disposies da LRF que tratam de contabilidade no eliminam as regras bsicas estabelecidas pela Lei n 4.320/64, adicionam-lhe contedo e intencionam ampliar a transparncia da gesto dos recursos pblicos. 1. Precatrios (art. 10) Para observncia da ordem cronolgica dos pagamentos de sentenas judiciais, os beneficirios devero ser identificados por meio de registro contbil especfico no processo de execuo oramentria e financeira. 2. Disponibilidade de Caixa (art. 43) Estabeleceram-se obrigaes especficas para as
disponibilidades de caixa dos regimes de previdncia social. Quanto s demais disponibilidades, repete-se a determinao inserta no 3, art. 164 da Constituio Federal, que estatui: "As disponibilidades de caixa da Unio sero depositadas no Banco Central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos ou entidades do poder pblico e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei." 3. Empresas controladas pelo Poder Pblico (art. 47) As empresas controladas devero incluir em seus balanos trimestrais nota explicativa informando: a) fornecimento de bens e servios ao controlador, com respectivos preos e condies, comparando-os com os praticados no mercado;
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b) recursos
recebidos
do
controlador,
qualquer
ttulo,
especificando valor, fonte e destinao; c) venda de bens, prestao de servios ou concesso de emprstimos e financiamentos com preos, taxas, prazos ou condies diferentes dos vigentes no mercado. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se estabeleam objetivos e metas de desempenho no estar desobrigada de apresentar oramento de investimento. 4. Escriturao das Contas (art. 50) Alm de atender s demais normas da contabilidade pblica, a escriturao das contas obedecer os seguintes requisitos: a) a disponibilidade de caixa constar de registro prprio; b) os recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria sero identificados e escriturados de forma individualizada; c) a despesa e a assuno de compromisso sero registradas segundo o regime de competncia; d) o resultado dos fluxos financeiros ser apurado tambm pelo regime de caixa. e) os precatrios no pagos sero considerados na dvida fundada; f) as operaes de crdito de prazo inferior a 12 meses sero inclusas em dvida consolidada; g) as receitas e despesas previdencirias sero apresentadas em demonstrativos financeiros e oramentrios especficos; h) as operaes de crdito, as inscries em restos a pagar e as demais formas de financiamento ou assuno de
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compromissos junto a terceiros devero ser escrituradas de
modo a evidenciar o montante e a variao da dvida pblica no perodo, detalhando, pelo menos, a natureza e o tipo de credor; i) a demonstrao das variaes patrimoniais dar destaque origem e ao destino dos recursos provenientes da alienao de ativos; j) a Administrao Pblica manter sistema de custos que permita a avaliao e o acompanhamento da gesto oramentria, financeira e patrimonial. A exigncia de manter sistema de custos na Administrao Pblica no indita, j o Decreto-lei 200, editado no longnquo 1967, estabelecia, em seu art. 79, que a contabilidade deveria apurar os custos dos servios de forma a evidenciar os resultados da gesto. A esse respeito, a LRF apenas ratifica dispositivo da Reforma Administrativa empreendida na dcada de sessenta, que, at o momento, infelizmente, demonstrou-se incuo. Reconhecendo a importncia da determinao dos custos da ao estatal, como essencial para a avaliao dos programas e projetos governamentais, este Tribunal, por ocasio da apreciao das Contas Anuais do Chefe do Executivo relativas aos dois ltimos exerccios, recomendou a adoo de contabilidade de custos. Para que esse dispositivo da LRF tenha eficcia, urge que este Tribunal, no exerccio de sua misso institucional, exija seu cumprimento, sem o que as disposies constitucionais e da lei orgnica que preconizam a avaliao da eficincia e eficcia experimentaro destino semelhante ao trecho do Decreto-lei 200/67, antes abordado.
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5. Consolidao das contas (arts. 50 e 51) No que pertine consolidao das contas pblicas, a LRF estabelece que: a) as demonstraes contbeis compreendero, isolada e conjuntamente, as transaes e operaes de cada rgo, fundo ou entidade da administrao direta, autrquica e fundacional, inclusive empresa estatal dependente; b) o Poder Executivo da Unio promover, at o dia trinta de junho, a consolidao, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federao relativas ao exerccio anterior e a sua divulgao, inclusive por meio eletrnico de acesso pblico; c) os Estados encaminharo, at trinta e um de maio, suas contas ao Poder Executivo da Unio; d) o descumprimento do prazo previsto no item anterior impedir, at que a situao seja regularizada, que o ente da Federao receba transferncias voluntrias e contrate operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria.
X - CONTROLE (arts. 9, 48, 49, 52 A 59)

Os dispositivos da LRF estimulam o exerccio do controle social, como complemento atuao dos rgos governamentais incumbidos das atividades de controle. Para tanto, determinou ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos de acesso pblico, dos seguintes documentos: a) Planos; b) Oramentos;
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c) Leis de Diretrizes Oramentrias; d) Prestaes de Contas e respectivo parecer prvio; e) Relatrio Resumido de Execuo Oramentria; f) Relatrio de Gesto Fiscal. As instituies sociais e qualquer cidado tero acesso s contas apresentadas pelo chefe do Poder Executivo que ficaro disponveis, por todo o exerccio, no Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao. At a data de envio do projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias ao Legislativo, o Executivo dever encaminhar quele Poder relatrio, que dever ser amplamente divulgado, contendo informaes que permitam verificar o cumprimento do disposto no art. 45 da LRF, que veda a incluso de novos projetos, na LOA ou em crditos adicionais, enquanto no
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico. A linguagem tcnica que envolve as informaes a serem divulgadas poderia frustrar a inteno do legislador de fortalecer o controle social, razo porque a colaborao desta Corte imperativa para desenvolver essa dimenso do controle. 1. Audincias pblicas Como meio de incentivo participao popular, previu-se, ainda, a realizao de audincias pblicas durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias e oramentos. Devero ocorrer, tambm, ao final dos meses de maio, setembro e fevereiro, audincias pblicas na Casa Legislativa, no intuito de avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre.
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O acompanhamento, por este Tribunal, da realizao dessas audincias imprescindvel para que alcancem os objetivos pretendidos. 2. Transparncia da Gesto Fiscal Constituem, ainda, meios de acompanhamento e controle da ao estatal: a) Relatrio Resumido da Execuo Oramentria; b) Relatrio de Gesto Fiscal; c) Prestao de Contas. 2.1. Relatrio Resumido da Execuo Oramentria A LRF apenas regulamenta o 3 do art. 165 da Constituio, que exige sua publicao, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre. No mbito local, a Lei Orgnica do Distrito Federal, em seu art. 153, ao tratar do assunto, manteve o prazo constitucional de publicao e determinou seu contedo. Cotejando esses normativos legais, conclui-se que, a partir da vigncia da LRF, esse Relatrio dever conter: a) receitas, despesas e a evoluo da dvida pblica da administrao direta e indireta em seus valores mensais; b) balano oramentrio, que especificar, por categoria
econmica: receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previso atualizada; despesas por grupo de natureza, discriminando a dotao para o exerccio, a despesa liquidada e o saldo;
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c) demonstrativos da execuo das: receitas, por categoria econmica e fonte, especificando a previso inicial, a previso atualizada para o exerccio, a receita realizada no bimestre, a realizada no exerccio e a previso a realizar; despesas, por categoria econmica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotao inicial, dotao para o exerccio, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exerccio; despesas, por funo e subfuno; d) registro destacado dos valores referentes ao refinanciamento da dvida mobiliria nas receitas de operaes de crditos e nas despesas com amortizao da dvida; e) quando for o caso, justificativas: da limitao de empenho; da frustrao de receitas, especificando as medidas de combate sonegao e evaso fiscal, adotadas e a adotar, e as aes de fiscalizao e cobrana. A publicao desse Relatrio dever se fazer acompanhar de: a) relatrio de desempenho fsico-financeiro; b) apurao da receita corrente lquida, sua evoluo, assim como a previso de desempenho at o final do exerccio; c) receitas e despesas previdencirias; d) resultados nominal e primrio; e) Restos a Pagar, detalhando, por Poder e rgo (Executivo, Legislativo, CLDF e TCDF), os valores inscritos, os
pagamentos realizados e o montante a pagar.

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Especificamente no ltimo bimestre de cada exerccio devem acompanhar esse Relatrio os seguintes demonstrativos: a) da realizao de operaes de crdito comprovando que o montante no excede ao das despesas de capital; b) das projees atuariais dos regimes de previdncia social, geral e prprio dos servidores pblicos; c) da variao patrimonial, evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes. O descumprimento do prazo para publicao do Relatrio Resumido sujeita o DF ao no-recebimento de transferncias voluntrias e a no-contratao de operaes de crdito, exceto as que se destinam ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. 2.2. Relatrio de Gesto Fiscal Mais uma vez a LRF inova ao exigir a publicao de Relatrio de Gesto Fiscal pelos titulares dos Poderes e rgos, no prazo de at trinta dias aps cada quadrimestre, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico. O Relatrio do Executivo, a ser assinado pelo Governador, pelas autoridades responsveis pela administrao financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas em ato prprio, dever conter: a) comparativo com os limites de: despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; dvidas consolidadas e mobiliria; concesso de garantias; operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita;
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b) indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassados qualquer dos limites c) demonstrativos, no ltimo quadrimestre do ano: do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; da inscrio em Restos a Pagar, das despesas: liquidadas; empenhadas e no liquidadas, inscritas at o limite do saldo da disponibilidade de caixa; no inscritas por falta de disponibilidade de caixa, cujos empenhos foram cancelados; da liquidao das operaes de crdito por antecipao de receita at o dia dez de dezembro; da inexistncia de operaes de crdito por antecipao de receita no ltimo ano de mandato do Governador. Os Relatrios de Gesto Fiscal da Cmara Legislativa e do Tribunal de Contas do DF devero conter: a) comparativo com os limites de despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; b) indicao das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado esse limite; c) demonstrativos, no ltimo quadrimestre do ano: do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro; da inscrio em Restos a Pagar, das despesas: liquidadas;
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empenhadas e no-liquidadas, inscritas at o limite do saldo de caixa;
no inscritas por falta de disponibilidade de caixa, cujos empenhos foram cancelados.
A previso da LRF de incluso de demonstrativos acerca de operaes de crdito por antecipao de receita nos Relatrios dos rgos de Poder Legislativo inaplicvel, posto que estes no realizam tais transaes. O descumprimento do prazo para publicao do Relatrio de Gesto Fiscal sujeita o DF ao no-recebimento de transferncias voluntrias e no-contratao de operaes de crdito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria. 2.3. Sugesto de Relatrios O 4, art. 55, da LRF exige que o Relatrio de Gesto Fiscal seja padronizado, segundo modelos que podero ser atualizados pelo Conselho de Gesto Fiscal. Todavia, considerando que esse Conselho ainda no foi implantado, apresentam-se os Anexos ns II a XII, contendo sugestes de demonstrativos que podero integrar esse Relatrio. Deixou-se de apresentar sugestes para o contedo dos demonstrativos adiante, porque o projeto de lei enviado ao Congresso pelo Governo Federal disciplinando o assunto ainda encontra-se em tramitao: a) Resultados Primrio e Nominal; b) cumprimento dos limites de dvidas consolidada e mobiliria; concesso de garantias; operaes de crdito.
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2.4. Prestao de Contas (Arts. 56 a 58) As contas a serem prestadas a partir da LRF devero conter, alm dos elementos previstos na Lei Orgnica Local e legislao correlata: a) desempenho destacando da as arrecadao providncias em relao no previso, da
adotadas
mbito
fiscalizao das receitas e combate sonegao; b) aes de recuperao de crditos nas instncias
administrativa e judicial; c) demais medidas para incremento das receitas tributrias e de contribuies. Alm de exigir a transparncia dos planos de governo e respectiva execuo, a Lei ocupou-se tambm da ampla divulgao dos resultados da apreciao das contas julgadas ou tomadas. Este Tribunal j vem aplicando procedimento similar s contas anuais do Chefe do Executivo, por meio da divulgao de contedo integral do respectivo Relatrio na rede internet e distribuio de aproximadamente oitocentos volumes desse documento a diversas instituies nacionais e internacionais. 2.5. Emisso de Parecer Prvio por Poder e rgo O prazo de sessenta dias fixado pela LRF para que o Tribunal de Contas emita parecer prvio conclusivo sobre as Contas do Executivo coincide com o previsto no inciso I do art. 78 da Lei Orgnica local no representa novidade s rotinas de trabalho desta Corte. Segundo as disposies do art. 71, combinado com o art. 75, da Carta Magna ptria, so competncias dos Tribunais de Contas, entre outras:
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a) apreciar as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Executivo, mediante parecer prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; b) julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Consoante o inciso IX do art. 49 da Constituio, o julgamento das contas prestadas pelo Executivo compete exclusivamente ao Poder Legislativo. Entretanto, esta Lei mais uma vez inova ao exigir que as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo incluam as dos Presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico, as quais devero receber parecer prvio, separadamente, do Tribunal de Contas. Cotejando o texto constitucional ao da novel Lei Complementar, exsurge a dvida quando adequao desta quela, pois a simples emisso, pelos Tribunais de Contas, de pareceres prvios individuais sobre as contas dos presidentes dos rgos dos Poderes Legislativo, Judicirio e do Chefe do Ministrio Pblico pressupe que o julgamento ser feito por outrem que no os Tribunais de Contas, contrariando os preceitos constitucionais antes aduzidos. O 2 do art. 57 da LRF padece do mesmo defeito ao exigir que os Tribunais de Contas no entrem em recesso enquanto existirem contas de Poder ou rgo pendentes de parecer prvio.
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Neste trabalho deixou-se de aprofundar a anlise dessa matria, posto que vem sendo apreciada pelo Supremo Tribunal Federal por meio da ADIn n 2324-1(Processo TCDF n 2159/2000). 2.6. Prestao de Contas dos Tribunais de Contas O 2 do art. 56 da LRF fixou o prazo de sessenta dias para que comisso da Cmara Legislativa emita parecer sobre as contas do Tribunal de Contas. A exigncia de prestao de contas desta Corte Cmara Legislativa est prevista no art. 81 da Lei Orgnica local, e a competncia da Cmara para apreci-las e julg-las, no inciso XXIX do art. 60. Todavia, esses dispositivos tiveram seus efeitos suspensos, por meio de medida liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasio da apreciao da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.175/8. O desfecho do assunto ocorrer, portanto, quando do exame do mrito da mencionada Ao de Inconstitucionalidade. 2.7. Fiscalizao da Gesto Fiscal (art. 59) A Fiscalizao da Gesto Fiscal, segundo o art. 59 da LRF, compete ao Poder Legislativo, diretamente ou com o auxlio do Tribunal de Contas, e ao sistema de controle interno de cada Poder e do Ministrio Pblico, com nfase no que se refere a: a) atingimento de metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias; b) limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio em restos a pagar; c) medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite;
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d) providncias tomadas para reconduo dos montantes das dvidas consolidada e mobiliria aos respectivos limites; e) destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo em vista as restries constitucionais e da LRF. 2.8. O Papel do TCDF em face da Lei de Responsabilidade Fiscal A leitura harmnica dos dispositivos do texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, da Constituio Federal, da Lei Orgnica local e da Lei Orgnica desta Corte de Contas, no que pertine s competncias institucionais deste Tribunal, permite concluir que o controle a ser exercido pelo TCDF permeia todo o contedo da LC 101/2000. Portanto, embora o art. 59 da LRF permita ao Poder Legislativo fiscalizar diretamente a gesto fiscal, no exclui a atuao do Tribunal de Contas desse campo. 2.9. O Dever de Alerta Pelos Tribunais de Contas Constitui mais uma novidade da LRF e refora o exerccio do controle
concomitante praticado pelo TCDF, ao exigir a formalizao de ato administrativo alertando o Poder Executivo, a Cmara Legislativa e o prprio Tribunal, quando constatar: a) possibilidade de ocorrncia de situaes de limitao de empenho; b) extrapolao do percentual de noventa por cento dos limites da despesa total com pessoal, das dvidas consolidada e mobiliria, das operaes de crdito e da concesso de garantia;
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c) extrapolao do limite de gastos com inativos e pensionistas fixado na Lei n 9.717/98 em doze por cento da Receita Corrente Lquida; d) fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas; e) indcios de irregularidade na gesto oramentria. A esse respeito, fundamental estabelecer o momento em que o Tribunal de Contas formalizar tal ato administrativo, que, neste caso, pode ser uma Deciso Plenria. A forma de atuao deste Tribunal, que tem enfatizado o controle concomitante, possibilitar o exerccio desse mister sem a criao de novas rotinas de trabalho, mas to-somente a adequao de algumas, tais como: Informes peridicos acerca da gesto oramentria, financeira e patrimonial. Compreende atividade tpica do controle concomitante e atualmente consiste na confeco de relatrios peridicos com o intuito de subsidiar a elaborao do respectivo Relatrio Analtico e projeto de Parecer Prvio sobre as contas do Executivo, definindo-se, ainda, pontos relevantes para a atuao deste rgo de controle. Para ajustar esse informe aos novos preceitos da LRF, bastaria incorporar em seu contedo a verificao de: a) possibilidade de ocorrncias de situaes de limitao de empenho; b) extrapolao do percentual de noventa por cento dos limites de despesa total com pessoal, dvidas consolidadas e mobiliria, operaes de crdito e concesso de garantias;
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c) descumprimento do limite legal de gastos com inativos e pensionistas; d) fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas; e) indcios de irregularidades na gesto oramentria; Relatrio Analtico e Parecer prvio sobre as Contas do Governo Neste caso, aos procedimentos atualmente adotados seriam incorporados os abordados no item anterior. Julgamento das Tomadas e Prestaes de Contas Anuais A emisso de alerta pelo Tribunal tambm poder ocorrer por ocasio do exame das Tomadas e Prestaes de Contas Anuais, caso identificados fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidade na gesto oramentria. Auditorias e Inspees Os planos e programas de auditorias e inspees podero contemplar itens especficos de verificao dos atos e fatos que porventura ensejem a emisso do alerta pelo Tribunal. Outras atividades Cumpre observar que, no exerccio das demais competncias e atribuies desta Corte de Contas, se verificada a ocorrncia de fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indcios de irregularidade na gesto oramentria, proceder-se- comunicao de poder ou rgos que lhes tenha dado causa.
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2.10. Exame do clculo dos limites de gastos com pessoal Segundo a LRF, compete ao Tribunal de Contas a verificao dos clculos dos limites da despesa total com pessoal, o que poder ser desempenhado, quadrimestralmente, por ocasio do exame dos relatrios peridicos acerca da gesto oramentria, financeira e patrimonial. Como mencionado anteriormente, a atuao deste Tribunal de Contas ante s novas exigncias da LRF no se restringe emisso de alerta e ao exame dos clculos dos limites de gastos com pessoal, mas perpassa todo o texto da Lei, exigindo o aperfeioamento de algumas atividades como: a) acompanhamento do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual; b) exame das licitaes e contratos administrativos luz das novas exigncias da LRF, especialmente no que se refere criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental; c) verificao dos clculos pertinentes aos limites de gastos com pessoal, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito e concesso de garantias; d) fiscalizao das renncias de receita; e) anlise das informaes a serem publicadas nos relatrios bimestrais de execuo oramentria e de gesto fiscal. f) exame da prestao de contas anual apresentada pelo Governador; g) apreciao e julgamento das prestaes e tomadas de contas anuais; h) controle de custos e resultados;
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i) controle sobre a legalidade de transferncia de recursos para o setor pblico ou privado, com nfase na disciplina da LRF. Em virtude da abrangncia dessa Lei, no h como detalhar neste documento todas as modificaes que devem ser procedidas nas rotinas de trabalho deste Tribunal, o que dever ser feito oportunamente em cada caso pelas unidades competentes.
XI - CONSELHO DE GESTO FISCAL (ART. 67)

prevista a edio de lei dispondo sobre a composio e a forma de funcionamento de conselho de gesto fiscal, que acompanhar e avaliar periodicamente a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal, visando a: a) harmonizao e coordenao entre os entes da Federao; b) disseminao de prticas que resultem em maior eficincia na alocao e execuo do gasto pblico, na arrecadao de receitas, no controle do endividamento e na transparncia da gesto fiscal; c) adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos da gesto fiscal, normas e padres mais simples para os pequenos Municpios, bem como outros necessrios ao controle social; d) divulgao de anlises, estudos e diagnsticos.
XII - PUNIES S TRANSGRESSES DA LRF

A prpria LRF prev punies para os entes da Federao que descumprirem as novas regras de gesto fiscal: suspenso de transferncias voluntrias e vedao contratao de operaes de crdito e obteno de garantias.
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Todavia, o art. 25, 3, da LRF exclui da suspenso de transferncias voluntrias aquelas relativas a aes de educao, sade e assistncia social. O art. 73 da LRF previu, tambm, a punio dos infratores segundo as normas pertinentes, destacando as seguintes: Decreto-lei n 2.848, de 7.12.40 - Cdigo Penal; Lei n 1.079, de 10.4.50 - que define os crimes de responsabilidade das autoridades da Unio e dos Estados e regula o respectivo processo de julgamento; Decreto-lei n 201, de 27.2.67 - que dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e vereadores; Lei n 8.429, de 2.6.92 - que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito. A esse respeito, foi editada a Lei n 10028/00, relativa aos crimes de responsabilidade fiscal, que amplia as sanes aplicveis aos agentes pblicos previstas no Cdigo Penal. Em sntese, os agentes pblicos encontram-se sujeitos s seguintes penalidades:
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PENALIDADES PREVISTAS NA LEI N 10.028/2000 Base Penalidade Legal Crimes Contra as Finanas Pblicas Contratao irregular de operao de crdito ou extrapolao art. 2 Lei 10.028/00 do limite mximo da dvida consolidada art. 359-A Cd.Penal recluso de 1 a 2 anos art. 2 Lei 10.028/00 deteno de 6 meses a art. 359-B Cd.Penal 2 anos Inscrio irregular ou acima do limite de restos a pagar Assuno irregular de obrigao nos ltimos oito meses do art. 2 Lei 10.028/00 mandato ou legislatura art. 359-C Cd.Penal recluso de 1 a 4 anos art. 2 Lei 10.028/00 Ordenao de despesa no autorizada por lei art. 359-D Cd.Penal recluso de 1 a 4 anos Prestao de garantia graciosa sem constituio de adequada art. 2 Lei 10.028/00 deteno de 3 meses a contragarantia art. 359-E Cd.Penal 1 ano No-cancelamento de restos a pagar inscritos em valor art. 2 Lei 10.028/00 deteno de 6 meses a superior ao permitido em lei art. 359-F Cd.Penal 2 anos Aumento da despesa total com pessoal no ltimo semestre do art. 2 Lei 10.028/00 mandato ou legislatura art. 359-G Cd.Penal recluso de 1 a 4 anos art. 2 Lei 10.028/00 Oferta pblica ou colocao de ttulos irregulares no mercado art. 359-H Cd.Penal recluso de 1 a 4 anos Infraes Administrativas Contra as Leis de Finanas Pblicas Deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao multa de 30% dos Tribunal de Contas o Relatrio de Gesto Fiscal nos prazos e art. 5, I, Lei vencimentos anuais do condies estabelecidos em lei 10.028/00 agente causador multa de 30% dos vencimentos anuais do Propor Lei de Diretrizes Oramentrias que no contenha as art. 5, II, Lei agente causador metas fiscais na forma da lei 10.028/00 Deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e multa de 30% dos movimentao financeira nos casos e condies art. 5, III, Lei vencimentos anuais do agente causador estabelecidos em lei 10.028/00 Deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execuo de medida para a reduo da despesa total multa de 30% dos com pessoal que houver excedido a repartio do limite art. 5, IV, Lei vencimentos anuais do mximo por Poder 10.028/00 agente causador Conduta
Destaca-se que as infraes administrativas acima listadas devero ser processadas e julgadas pelos Tribunais de Contas e que as respectivas multas so de responsabilidade pessoal dos agentes que lhe derem causa. A Lei n 10.028/2000 ampliou, ainda, os casos de crimes de responsabilidade previstos na Lei n 1.079/50, passveis de punio, ainda quando simplesmente tentados, com perda do cargo e inabilitao, por at cinco anos, para o exerccio de qualquer funo pblica, sem prejuzo do processo e julgamento do acusado por crime comum, na justia ordinria, nos termos das leis de processo penal.
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So os seguintes os novos casos de crimes de responsabilidade contra a lei oramentria, os quais passam a alcanar tambm o Presidente do Tribunal de Contas do Distrito Federal, e respectivo substituto quando no exerccio da presidncia, o Procurador-Geral e demais membros da Procuradoria do Distrito Federal: deixar de ordenar, no prazo, a reduo da dvida consolidada superior ao limite; ordenar ou autorizar a abertura irregular de crdito; deixar de promover ou ordenar o cancelamento, a amortizao ou a constituio de reserva para anular os efeitos de operao de crdito irregular; deixar de promover ou ordenar a liquidao integral de ARO at o encerramento do exerccio financeiro; ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, operao de crdito com demais entes da Federao; captar recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido; ordenar ou autorizar a destinao de recursos provenientes de emisso de ttulo para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; realizar ou receber transferncia voluntria em desacordo com a lei;
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ANEXO I PRAZOS PREVISTOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Medida Poder Executivo Apresentar Anexo de Metas Fiscais - LDO Apresentar Anexo de Riscos Fiscais - LDO art. 4, 1 e 2 15 de abril art. 4, 3 15 de abril art. 45, nico 15 de abril Base Legal Prazo
Apresentar relatrio das obras em andamento/inacabadas Divulgar estudos e estimativas das receitas para o exerccio subsequente art. 12, 3 15 de agosto Apresentar demonstrativo de compatibilidade do PLOA com Anexo de Metas Fiscais da LDO art. 5, I 15 de setembro Apresentar no PLOA medidas de compensao renncia de receita e ao aumento de despesa obrigatria de carter continuado art. 5, II 15 de setembro Realizar audincias pblicas durante eleborao dos planos, art. 48, durante os processos de LDOs e oramentos nico elaborao e discusso Estabelecer Programao Financeira e Cronograma de Execuo Mensal de Desembolso art. 8 30 dias aps publicao LOA Desdobrar as receitas previstas em metas bimestrais de arrecadao art. 13 30 dias aps publicao LOA Verificar bimestralmente a compatibilidade da arrecadao com as metas de resultado primrio ou nominal art. 9 ao final de cada bimestre Limitar empenho e movimentao financeira art. 9 30 dias aps verificao Realizar audincias pblicas quadrimestrais para at final dos meses de maio, demonstrao do cumprimento de metas fiscais art. 9, 4 setembro e fevereiro Publicar Relatrio Resumido da Execuo Oramentria arts. 52 e 53 30 dias aps cada bimestre Publicar Relatrio de Gesto Fiscal arts. 54 e 55 30 dias aps cada quadrimestre Apurar o cumprimento do limite de despesa com pessoal art. 22 ao final de cada quadrimestre Reenquadrar as despesas de pessoal, caso ultrapassado o limite art. 23 dois quadrimestres seguintes Apurar o cumprimento do limite da dvida consolidada art. 30, 4 ao final de cada quadrimestre Reenquadrar as despesas com dvida consolidada, caso ultrapassado o limite art. 31 trs quadrimestres seguintes Enviar Contas Unio para consolidao nacional art. 51, 1 31 de maio de cada ano Colocar disposio do pblico: planos, oramentos, LDOs, prestaes de contas e respectivo parecer prvio, relatrio resumido da execuo oramentria e relatrio de gesto fiscal arts. 48 e 49 todo o exerccio Limitar o acrscimo das despesas com pessoal a 10% da realizada no exerccio imediatamente anterior, se inferior ao limite art. 71 at 2003 Limitar as despesas com servios de terceiros ao montante realizado em 1999. art. 72 at 2003
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ANEXO I PRAZOS PREVISTOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Medida Cmara Legislativa do DF Verificar se a realizao da receita comportar cumprimento das metas de resultado primrio/nominal fixados na LDO Limitar empenho e movimentao financeira Publicar Relatrio de Gesto Fiscal Apurar o cumprimento do limite de despesa com pessoal Reenquadrar as despesas de pessoal, caso ultrapassado o limite Colocar disposio do pblico: prestaes de contas e respectivo parecer prvio e relatrio de gesto fiscal Emitir parecer prvio sobre as contas do Tribunal de Contas Tribunal de Contas do DF Verificar se a realizao da receita comportar cumprimento das metas de resultado primrio/nominal fixados na LDO Limitar empenho e movimentao financeira Publicar Relatrio de Gesto Fiscal Apurar o cumprimento do limite de despesa com pessoal Reenquadrar as despesas de pessoal, caso ultrapassado o limite Verificar os clculos dos limites de despesa com pessoal do Executivo e da Cmara Legislativa Emitir alerta aos poderes e rgos, nos casos especificados na LRF Emitir parecer prvio conclusivo sobre as Contas prestadas Colocar disposio do pblico: prestaes de contas e respectivo parecer prvio e relatrio de gesto fiscal Base Legal Prazo
art. 9 art. 9 arts. 54 e 55 art. 22 art. 23
bimestral 30 dias aps verificao 30 dias aps cada quadrimestre ao final de cada quadrimestre dois quadrimestres seguintes
arts. 48 e 49 todo o exerccio art. 56, 2 60 dias aps recebimento
art. 9 art. 9 arts. 54 e 55 art. 22 art. 23
bimestral 30 dias aps verificao 30 dias aps cada quadrimestre ao final de cada quadrimestre dois quadrimestres seguintes
art. 59, 2 - no definido art. 59, 1 - no definido art. 57 60 dias aps recebimento arts. 48 e 49 todo o exerccio
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QUINTA INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO

ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR N 101/2000

(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL)

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Auditor: JOS ROBERTO DE PAIVA MARTINS

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ESTUDO SOBRE A LEI COMPLEMENTAR N 101/2000 (LEI

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Anexo de Metas Fiscais

Lei de Diretrizes Oramentrias

Anexo de Riscos Fiscais

Metas Bimestrais de Arrecadao

Programao Financeira Mensal

Avaliao Metas Fiscais

Limite Gastos Pessoal

Limite Gastos Serv. Terceiros

Limite Dvida Consolidada

Relatrios Bimestrais Exec. Oramentria

Relatrios Quadrimestrais Gesto Fiscal

Prestao de Contas Anual

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A Interpretao Sistemtica do Direito, Malheiros Editores, 1995. 11

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II - CONCEITOS UTILIZADOS NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

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b) Metas e Resultados Fiscais

c) Evoluo do Patrimnio Lquido

d) Origem e Aplicao dos Recursos Obtidos com Alienao de Ativos.

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Estimativa de Renncia de Receita Tributria

I. Impostos ICMS IPTU IPVA . . . II. Taxas . . . III. Contribuies Total

f) Margem de Expanso das Despesas Obrigatrias de Carter Continuado

Em R$ Pessoal e Encargos (...)

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Anexo de Riscos Fiscais

IV - LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA (ARTS. 5 E 7)

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V - RECEITA PBLICA (arts. 2, 4, 11 a 14, 25, 58, 64 e73)

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Estimativa de Receita no Projeto de LOA

Evoluo nos ltimos 3 anos

Projeo Para o Exerccio e os dois seguintes

* Incluir nota informando metodologia de clculo para cada grupo.

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constantes da LRF no se aplicam a aes de educao, sade e assistncia social.

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VI - DESPESA PBLICA (arts. 8, 15 A 24, 42)