Sunteți pe pagina 1din 31

CAPITOLUL I. Consideraii introductive 1. A. Noiunea de rspundere politic; A.

Noiunea de rspundere politic De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului noiunii de rspundere politic, abordnd-o ca pe un concept asupra cruia exist consensul teoreticienilor i referindu-se la ea ntotdeauna n raport de o anumit instituie: Guvern, Preedinte, Parlament. Fr a adnci un demers care ine mai ales de teoria general a dreptului, este interesant a reine opinia unui autor n domeniu, potrivit creia identificm n cadrul formelor rspunderii juridice i rspunderea juridica cu caracter politic.. Nu mai puin, n literatura de specialitate terminologia este divers, nuanat, clarificarea ei fiind primul pas n nelegerea instituiei rspunderii politice a Guvernului. Constituia Romniei utilizeaz noiunea de rspundere politic a Guvernului n art 108, avnd ca titlu marginal Rspunderea membrilor Guvernului, i respectiv n art. 113, referitor la Angajarea rspunderii Guvernului. Doctrina referitoare la instituiile politice folosete adesea termenul de responsabilitate, cu explicaia c utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului n care s-a realizat traducerea din literatura francez a noiunii corespunztoare, sau fcndu-se o subtil distincie, se arat c Rspunderea presupune o raportare activ a Cetaii : prin autoritile sale, la agentul aciunii sociale (n spe a Parlamentului fa de Guvern), pe cnd responsabilitatea ne apare ca o raportare activ a agentului aciunii sociale fa de Cetate, fa de regulile i autoritile acesteia (n spe a Guvernului fa de Parlament) Aceste dou situaii de raportare sunt ilustrate de cele dou articole din Constituie mai sus evocate, primul viznd atitudinea activ a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi n art. 112 referitor la moiunea de cenzur, iar cel de-al doilea viznd aciunea Guvernului de angajare a rspunderii sale n faa Parlamentului, din proprie iniiativ.

Constituia introduce n art. 108 (3) sintagma responsbailitate ministerial, referindu-se la legea ce trebuie s reglementeze cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. Desigur, alturarea termenului de pedeaps cazurilor de rspundere a membrilor Guvernului nu trebuie s duc la concluzia c o lege a responsbailitii ministeriale trebuie s aib exclusiv n vedere rspunderea penal a membrilor Guvernului i deci responsabilitatea minsiterial s-ar referi doar la rspunderea penal. Argumentul const n aceea c legiuitorul constituant utiliznd noiunea larg de cazuri de rspundere, nu introduce distincii. Singura lege romaneasca, referitoare la responsabilitatea ministerial, i anume Legea din 2 mai 1879, reglementa pe lng rspunderea penal i rspunderea civil. Un autor utilizeaz noiunea rspunderii politice fcnd distincie ntre responsabilitatea ministerial i responsabilitatea guvernamental, viznd, dup caz, fie membrii Guvernului considerai individual, fie Guvernul n ansamblul su. Distincia const n aceea c prima noiune este mai larg dect cea de-a doua, aceasta din urm considerat fiind n sens strict. Astfel, n timp ce responsabilitatea guvernamental se refer la rspunderea colectiv a Guvernului, responsabilitatea minsiterial evoc att rspunderea solidar, ct i pe cea individual a fiecrui membru al organului colegial, independent de angajarea rspunderii celorlali. Este de altfel i motivul pentru care lucrarea de fa se intituleaz Rspunderea politic a Guvernului i membrilor si n dreptul romnesc i comparat, avnd n vedere si existena rspunderii individuale a fiecrui membru al Guvernului, aa cum se va arta. Sfera responsabilitii ministeriale excede coninutului responsabilitii guvernamentale, incluznd ntr-o opinie i responsabilitatea altor persoane care, fr a fi membre n Guvern, dein demniti asimilate cu funcia de ministru, autorul artnd c legea asupra responsabilitii ministeriale trebuie s reglementeze inclusiv rspunderea acestora. Rspunderea politic presupune ntotdeauna o luare de poziie, fie c aceasta se realizeaz de ctre cei guvernai, fie c provine de la Parlament. Responsabilitatea ministerial nu se mai bazeaz pe ideea de fapt imputabil, nici pe cea de risc, dei nu le exclude, ci pe ideea c guvernanii sunt n serviciul guvernailor. Guvernanii rspund n faa corpului electoral, n mod direct, cu ocazia alegerilor i indirect, prin formele prevzute de Constituie, n faa Parlamentului. Dei n ambele cazuri este vorba despre o rspundere politic, distincia const n aceea c prima este o
3

rspundere de fapt, extrajuridic, iar ultima o rspundere de drept, administativdisciplinar. Toate aceste precizri asupra noiunilor folosite n aceast materie urmresc delimitri i clarificri conceptuale. Rigurozitatea terminologic las ns cel mai adesea locul analizei aspectelor practice ale problemei cercetate, fr a impieta asupra nelegerii corecte a modului cum funcioneaz instituia rspunderii, termenii rspundere i responsabilitate fiind utilizai cu acelai sens. B. Originea instituiei Instituia responsabilitii ministeriale i are originea n evoluia parlamentar britanic. Izvorul su este procedura cu caracter penal denumit impeachement, aprut n secolul al XVI-lea. Procedeul, existent i n prezent n regimul britanic i american, const n acuzarea penal a unui membru al Guvernului de ctre una din Camere, urmat de judecarea lui de ctre cealalt Camera. Iniial, procedura se folosea doar cu privire la delictele de drept comun ale minitrilor. n timp, procedeul este folosit pentru a emite o judecat politic asupra aciunii Guvernului. ncepnd din 1742, minitrii ncep s se retrag n cazul unui vot negativ n Camera Comunelor, evitnd s apar n faa Camerei Lorzilor, constituit n Curte Suprem, instituindu-se astfel regula c Guvernul nu poate guverna fr ncrederea legislativului. Ideea responsabilitii minitrilor a trecut din Anglia pe continent, fiind mprumutat de constituiile revoluionare ale Franei i apoi imitat de celelalte constituii care i-au avut izvorul de inspiraie n aceast revoluie francez. Constituia Belgiei din 1831 cuprinde aceast idee, de unde noi am preluat-o, incluznd-o n Constituia din 1866. Ideea de rspundere o gsim nsa nca din timpul Regulamentelor Organice, n ambele Principate. 2. Natura rspunderii politice a Guvernului i membrilor si Doctrina nu este unitar n a califica rspunderea politic drept o problem ce aparine sau nu juridicului. Este sau nu rspunderea politic o form a rspunderii juridice? Se arat astfel c Ideea de rspundere politic a Guvernului ,., nu este strin ideii de rspundere juridic, rspunderea politic, cnd ne raportm la
4

autoritile publice, nu reprezint altceva dect o form a rspunderii juridice, instituie a dreptului public, evocnd prin aceast sintagm Dreptul constituional i Dreptul adminsitrativ Un alt autor arat c Parlamentul exercit asupra Executivului un control esenialmente i exclusiv politic, instrumentele i procedurile de control parlamentar, ca i sanciunile ce urmeaz s se aplice, avnd la rndul lor caracter exclusiv politic. Cum una din procedurile de control este tocmai cea legat de punerea n discuie a responsabilitii politice, dup cum arat autorul, este evident excluderea din cmpul rspunderii juridice a rspunderii politice a Guvernului i membrilor si, n opinia acestuia. n expunerea de motive la un anteproiect al legii responsabilitii ministeriale, se arat c o asemenea lege trebuie s reglementeze ambele forme ale rspunderii juridice prevzute de Constituie, adic att cea penal ct i cea politic, mai exact constituional politic, cum o denumete autorul. Nu mai puin, n ciuda diversitii formelor rspunderii juridice, un autor de teoria general a dreptului identific o sum de principii care nglobeaz o serie de note comune caracteristice tuturor formelor de rspundere. O trecere n revist a acestora ne duce la concluzia c rspunderea politic nu se ncadreaz n modelul general al rspunderii juridice, avnd o natur special. Responsabilitatea politic are o natur aparte manifestat prin existena unei prezumri a faptei incriminate, ceea ce vine n contradicie cu principiul prezumiei de nevinovie i prin faptul c sanciunea este pur politic, constnd n obligaia ce incumb ministrului sau Guvernului n ansamblul su s se retrag dac pierde ncrederea Parlamentului. Raporturile dintre Parlament i Guvern sunt raporturi de natur politic i juridic, de unde ideea c rspunderea Guvernului are o natur dubl, politic i juridic. Astfel, dei se recunosc anumite consecine juridice ale rspunderii politice, se arat c atunci cnd este pus n discuie rspunderea juridic a Guvernului i a membrilor si, se are n vedere rspunderea civil, administrativ sau penal, adic rspunderea juridic stricto sensu. Doctrica juridic interbelic fcea distrincia ntre rspunderea politic i cea juridic, distincia avnd la baz faptul c prima se declana pe trmul jocului politic, fr ca n mod necesar s fie nclcat un text de drept pozitiv, n timp ce rspunderea juridic se angaja pe trmul dreptului civil i respectiv penal.
5

Astfel, Anibal Teodorescu identific n doctrina dreptului administrativ trei puncte de vedere privind calificarea noiunii de responsabilitate ministerial: responsabilitatea pur politic, responsabilitatea penal i respectiv civil. Din punctul de vedere al acestui autor responsabilitatea politic este aceea pe care ministrul i-o atrage atunci cnd din punct de vedere politic, el a comis o greeal sau a fcut un fapt ce poate fi considerat ca greeal. Intr-o opinie se arata ca rspunderea juridic a membrilor Guvernului i are cadrul constituional n dispoziiile art. 108 alin. 2 i 3, excluznd astfel rspunderea politic a Guvernului din sfera rspunderii juridice. Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului, dei puterile statului sunt egale, datorit gradului de reprezentativitate al Parlamentului, organul reprezentativ suprem al poporului romn. Fiecare ministru se afl n cadrul activitii sale n dou ipostaze: membru al Guvernului i conductor al organului adminsitraiei publice centrale, adic ministru. Pornind de la aceast disociere, un autor arat c n funcie de ipostaza din care este privit, ministrul va rspunde cu o form sau alta a rspunderii sociale: rspunderea politic n calitate de membru al Guvernului i rspunderea juridic n calitate de ministru. Un argument n favoarea susinerii caracterului politic al rspunderii n calitate de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituiei Guvernului, rolul su politic, care decurge din originea sa parlamentar i din dependena sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentnd ncrederea acestuia att n echipa guvernamental , ct i n programul pe care l are de nfptuit n perioada mandatului. Rspunderea politic a Guvernului este o instituie de drept public i atunci cnd este pus n discuie de Parlament, ea poate avea la baz motive juridice, constnd n ncalcarea unor norme i principii de drept. Nu mai puin, realitatea demonstreaz c jocul politic este adevratul motor al punerii n discuie a rspunderii politice a Guvernului, iar dreptul nu face dect s recunoasc aceast instituie, i nu s o creeze. Este de altfel i motivul pentru care art. 112 din Constituie referitor la moiunea de cenzur are un coninut exclusiv procedural, a reglementa cazurile n care rspunderea politic s fie angajat reprezentnd o iniiativ care nu ine seama de realittile politice. Constituia recunoscnd existena rspunderii politice nu face dect s o reglementeze din punct de vedere procedural, pentru ca n acest mod s limiteze pe ct posibil orice posibilitate de comitere a abuzurilor de ctre Parlament
6

prin adoptarea unei moiuni de cenzur, i pentru a se asigura garanii de stabilitate pentru Guvern. S-ar putea spune astfel c rspunderea politic a Guvernului este juridic doar prin procedur, din punct de vedere substanial situaiile n care este pus n discuie neavnd n mod necesar un fundament juridic. Rspunderea politic, dei se ntemeiaz pe acelai principiu ca responsabilitatea civil sau penal, adic pe faptul c puterea politic este inut s dea socoteal de actele sale i s-i asume consecinele acestora, aceast form de rspundere are o natur aparte, distinct de cea pur politic sau politic i moral angajat n faa poporului sau partidelor i bazat, aa cum se arat, pe ideea de culp a celui care rspunde. 3. Corelaia rspundere politic-regim constituional Rspunderea ministerial capat diferite particulariti n funcie de regimul constituional prezidenial, semiprezidenial sau parlamentar consacrat de legea fundamental a unui stat. Regimul constituional se refer la modul n care au fost reglementate n legea fundamental organizarea puterilor i relaiile dintre ele, cu accent pe raporturile dintre Parlament i instituiile guvernamentale, cum se acomodeaz i se limiteaz reciproc n aciunea lor. Din multitudinea de tipuri de regim existente n fiecare stat, n funcie de tradiie i evoluia politic i juridic a fiecruia, doctrina a dedus existena ctorva modele, cu grad ridicat de generalizare, n afara crora exist o serie de variaiuni. A. Regimul prezidential Acest tip de regim este cel mai bine ilustrat de Constituia i practica SUA. Dintre trsturile sale, dou ne intereseaz n mod deosebit: a) alegerea efului statului de ctre naiune, fapt care asigur preedintelui un grad de reprezentativitate identic cu cel al Parlamentului; b) inexistena mijloacelor de presiune reciproc a puterilor. Aceast ultim caracteristic este esential pentru particularizarea acestui tip de regim, prima putnd fi ntlnita i n alte tipuri de regim dect cel prezidenial. Ea se
7

concretizeaz n faptul c Parlamentul nu poate rsturna Executivul care, avndu-l ca ef pe Preedinte, i sprijin legitimitatea direct pe popor, fr intermedierea reprezentanei naionale. Executivul are un singur pol de decizie, datorit absenei funciei primului-minsitru. Esenial este c, n acest tip de regim, nu exist instituia rspunderii ministeriale. Membrii Executivului sunt numii i demii n mod voluntar de Preedinte, fr intervenia Congresului. Secretarii de stat (minitrii) sunt responsabili doar n faa Preedintelui, care exercit asupra lor o veritabil putere ierarhic. Ca o contrapondere la inexistena responsabilitii ministeriale, Executivul nu poate dizolva legislativul, fapt care face ca Executivul i Legislativul s se echilibreze. De altfel, responsabilitatea ministerial se prezint ca un complement i ca o contrapondere a dreptului de disoluie. Existena separat a celor dou instituii, care nu au sens dect mpreun, ar distruge echilibrul constituional. B. Regimul parlamentar Din punctul de vedere care ne intereseaz, caracteristicile sale sunt:
a) b) c)

d)

Preedintele este ales de Parlament n formele de guvernamnt republicane; Dualismul Executivului, ai crui poli sunt eful statului i Guvernul; eful statului este iresponsabil din punct de vedere politic. Acest fapt se sprijin pe regula contrasemnrii actelor efului statului de ctre minitri, fapt care are ca efect transferul rspunderii de la Preedinte la minitri. Astfel, Parlamentul va putea sanciona ministrul, dar nu i pe autorul real al actului. Inexistena responabilitii politice a efului statului face ca acesta s fie elementul fix al Executivului. Existena reponsabilitii ministeriale care face din Guvern elementul mobil al Executivului.

n regimul parlamentar, minitrii sunt responsabili n faa Parlamentului din punct de vedere politic, att individual, ct i colectiv. Guvernul sau Cabinetul este n acest regim elementul cheie al construciei instituionale. Numit de eful statului, i stabilete el singur politica pentru care este responsabil n faa Parlamentului. Mintrii nu mai sunt, ca n regimul prezidenial, simpli executani ai politicii efului statului, Cabinetul fiind un centru de impuls politic. Responsabilitatea n faa Parlamentului poate fi angajat fie la iniiativa acestuia, i atunci vorbim de interpelare (a treia Republic Francez), moiune de cenzur (Anglia), moiune de nencredere (Italia), fie la iniiativa Executivului nsui i atunci procedura se numeste vot de ncredere. n oricare dintre variante, un vot care arat
8

nencrederea n Guvern atrage dup sine obligativitatea demisiei dac eful statului nu dizolv Parlamentul. Regimul parlamentar poate fi la rndul sau monist sau dualist, n funcie de rolul efului statului n cadrul Executivului. Regimul parlamentar dualist, dezvoltat sub domnia dinastiei de Orleans (18301848) se caracterizeaz prin intervenia activ a efului statului n viaa politic. n acest regim, minitri sunt alei liber de eful statului, ceea ce face ca acetia s rspund politic att fa de efului statului, ct si fa de legislativ. n regimul parlamentar monist eful statului joac un rol mult mai puin important n raport cu Guvernul. n acest regim Guvernul rspunde doar n faa Parlamentului. Regimul parlamentar monist poate s evolueze fie spre preponderena Executivului, fie spre cea a Legislativului. n primul caz responsabilitatea guvernamental este doar teoretic, avnd n vedere c prin dreptul pe care primul-ministru l are de a dizolva Camera secund, majoritatea este totdeauna de partea Guvernului. Regimul parlamentar monist cu preponderena legislativului presupune un climat politic diferit, n care incapacitatea constituirii unei majoriti nete face ca Executivul sa fie instabil i subordonat Parlamentului, n timp ce responsabilitatea ministerial se agraveaz. Acest regim este cunoscut i sub numele de regim de adunare. Reacia la acest model a aprut n doctrin prin formularea teoriei parlamentului raionalizat, care urmrete raionalizarea atribuiilor forului legislativ i restabilirea echilibrului ntre acesta i Executiv. C. Regimul semiprezidenial Constituia Republicii a V-a franceze a inaugurat un regim semiprezidenial, ale crui caracteristici au fost accentuate prin reforma constituional din 1962. Se caracterizeaz prin dou trsturi eseniale: a. Preedintele este ales prin vot universal; b. Primul-Minsitru i Guvernul sunt responsabili n faa Parlamentului.
9

Se pot ntlni, n funcie de poziia Preedintelui fa de majoritatea parlamentar mai multe situaii: A. Majoritatea este de aceeai parte cu Preedintele i l cunoate drept ef. Raportul de fore ntre eful statului i prim-ministru nclin n favoarea primului. De principiu primul-ministru este responsabil doar n faa Parlamentului. In fapt ns, n situaia unui conflict ntre Preedinte i primul-ministru, Preedintele va reui s-i impun punctul de vedere, cci are de partea sa majoritatea parlamentar creia i este ef. In acelai timp, dei teoretic Preedintele nu poate revoca minitri, n fapt acest lucru se ntmpl, preedintele dominnd Parlamentul, fiind eful majorittii i prin intermediul acesteia, Guvernul. B. Preedintele este membru al majoritii, dar nu i este ef. In aceast situaie, primul-ministru este eful majoritii, ceea ce face ca rolul Preedintelui s scad proporional cu creterea rolului primului-ministru, care domin politica statului fr a fi nsa la fel de puternic ca Preedintele n situaia anterioar. C. Majoritatea parlamentar este opus preedintelui. Primul-ministru, ef al majoritii parlamentare este foarte puternic, fapt care atrage consecine pe planul rspunderii politice a Guvernului, n sensul c practic ea nu va fi pus niciodat n discuie. Sintetiznd, problema rspunderii politice a Guvernului n faa Parlamentului nu se pune n sistemele prezideniale, ci doar n cele parlamentare i semiprezideniale. n Romnia, n care sistemul politic este semiprezidenial atenuat sau parlamentarizat, Guvernul rspunde numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea Guvernului i pentru actele acestuia. Prin acest fapt Constituia din 1991 se apropie de regimul parlamentar, de care se deosebete ns n mod esenial prin aceea c Preedintele este ales prin vot universal i direct, dei prin atribuii se aseamn cu conductorul statului n regimul parlamentar.De amintit n acest sens doar cteva din caracteristicile sale :-dreptul de disoluie a Parlamentului este prevzut n condiii foarte restrictive, care practic l fac inexercitabil de ctre eful statului ; -Guvernul n ansamblul su i membrii si nu rspund politic fa de Preedinte ; -Preedintele nu are atribuii decizionale reale n formarea, meninerea i schimbarea Guvernului ; -Preedintele nu este iresponsabil din punct de vedere politic, conform procedurii prevzute n art. 95 din Constituie el poate fi suspendat de Parlament i demiterea sa supus referendumului .
10

4. Evoluia reglementrii constituionale a rspunderii politice n ara noastr, ideea de responsabilitate a minitrilor a fost legiferat, pentru prima dat, n Regulamentele Organice. Astfel, n art. 150 din Regulamentul Organic al Munteniei se prevedea c fiecare dintre minitri i va avea departamentul su desprit n secii, iar secretariatul fiecrei secii va iscli n toate hrtiile i poruncile i va fi rspunztor mpreun cu ministrul pentru toate treburile pe care le va primi acea secie. Dispoziii asemntoare erau inserate i n art. 137 din Regulamentul Organic al Moldovei. n primele constituii scrise, structurate pe coordonatele regimului parlamentar, rspunderea politic solidar a minitrilor nu i-a gasit o formulare expres. Cu timpul ns, tot mai multe constituii au oglindit, fie explicit, fie doar implicit, aceast regul de baz a regimului parlamentar. Constituia Romniei din 1866, care preia modelul belgian, nu cuprindea nici o dispoziie din care s se desprind intenia de a consacra aspectul solidar al responsabilitii ministeriale. n aceste condiii, recunoaterea caracterului solidar al rspunderii politice a minitrilor a avut o origine cutumiar. ntruct rspunderea solidar a Cabinetului nu exclude rspunderea individual a minitrilor n faa Parlamentului, n mod firesc, n practica de stat posterioara intrrii n vigoare a Constituiei din 1866, sunt ntlnite i exemple de voturi de nencredere ndreptate exclusiv mpotriva unui anumit ministru. n general, atunci cnd votul de nencredere era ndreptat numai mpotriva unui ministru, se considera c aceasta nu trebuie s duc n mod necesar la demisia ntregului Cabinet ministerial. n cadrul practicii formate ulterior punerii n aplicare a Constituiei din 1866, recunoaterea responsabilitii individuale a unui ministru nu excludea n nici un fel posibilitatea solidarizrii cu acesta a ntregului Guvern. n acelai timp, regula potrivit creia ori de cte ori blamul dat unui anumit ministru viza n acelai timp i politica general a Guvernului acesta era obligat s se retrag n ntregul su, s-a acreditat la rndul ei n viaa public. n orice caz, dac cel mpotriva cruia Parlamentul i manifesta nencrederea era primul-ministru, s-a considerat c toi minitrii erau obligai s demisioneze odat cu el.
11

O trstur caracteristic fundamental a responsabilitii politice a Guvernului n faa Parlamentului, aa cum ea s-a dezvoltat n ara noastr dupa 1866, a fost consacrarea regulii c nu numai votul de nencredere al Camerei Deputailor, dar i cel al Senatului obliga Guvernul s demisioneze. Totui, n practica parlamentar, aceasta regul cutumiar a fost atenuat, n sensul c s-a admis c votul de nencredere n Guvern, adoptat de Senat, ramnea fr efecte dac, printr-o moiune expres, Adunarea Deputailor i manifesta ncrederea n Cabinetul Ministerial. Consecina unei asemenea situaii putea fi dizolvarea Senatului. Existena unui executiv bifurcat: un ef de stat iresponsabil i un Guvern responsabil att pentru propriile acte ct i pentru cele ale efului statului, ca i consacrarea dreptului acestuia din urm de a dizolva corpurile legiuitoare, elemente necesare pentru caracterizarea regimului parlamentar, erau expres oglindite n Consituia din 1866. Dup opinia lui G.G. Meitani, rspunderea politic a minitrilor n faa Parlamentului era o consecin a consacrrii concomitente prin Constituia din 1866 a dreptului efului statului de a numi minitri i a principiului iresponsabilitii acestuia. Dar dac eful statului ar avea o libertate discreionar n exercitarea prerogativei sale de numire a minitrilor, el nu ar mai putea fi socotit inviolabil, rspunderea lui fiind angajat prin nsui actul desemnrii minitrilor. De aceea n scopul de a face sa dispar orice rspundere ce ar putea s decurg din actul de numire a minitrilor, eful statului era inut, n sistemul Constituiei din 1866, s-i cheme consilierii din snul Reprezentanei Naionale, iar cnd e o nenelegere ntre Guvern i Camer, una din aceste dou puteri se retrage, minister sau parlament, cel dinti prin depunerea demisiei, cel de-al doilea prin disoluiune. Conform acestui autor, regula rspunderii politice a minitrilor nu trebuia conceput ca o creaie cutumiar, ci ca o norm implicit, ca un corolar necesar al principiului iresponsabilitii efului statului. G.G. Rarincescu sublinia c n Romnia, regula rspunderii politice a minitrilor s-a format pe cale cutumiar sub influena constituiunilor strine, cum este Constituiunea englez i cea francez. Regula rspunderii politice a minitrilor n faa Parlamentului i gsete o consacrare expres, dar pe cale indirect, n revizuirea constituional din 1884. Astfel, prin alin. 4 al art. 130 introdus n Constituia din 1866 se arta: Se vor putea nfiina secretari de stat. Ei vor putea lua parte la dezbaterile corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea minitrilor.
12

Totui, prin faptul c obligaia minitrilor de a demisiona nu era prevzut, n cazul unui vot de nencredere, sarcina de a preciza coninutul acestei reguli a revenit n continuare doctrinei dreptului constituional. Att nainte, ct i dup revizuirea din 1884 a Constituiei din 1866, regula c minitrii sunt obligai s demisioneze n situaia unui vot de nencredere al Parlamentului era puternic nrdcinat n contiina contemporanilor. Conform practicii, votul de nencredere putea s vizeze un minsitru, ct i Guvernul n ansamblul su. Aceast practic a continuat sub regimul Constituiei din 1923, reglementarea pe care o coninea cu privire la rspunderea politic fiind similar cu cea din 1866, dei marcheaz un evident progres sub aspect terminologic. Optica se schimb radical prin introducerea Constituiei din 1938 ce marcheaz instaurarea n Romnia a regimului autoritar al lui Carol al II-lea. Potrivit lui Rarincescu, referitor la aceast Constituie, Responsabilitatea minitrilor este una din piesele eseniale ale actualei organizaiuni constituionale. Definind responsabilitatea politic ca fiind aceea care are o sanciune de ordin politic n faa unor organe politice, Regele i Parlamentul, autorul arat c potrivit noii constituii aceast responsabilitate nu mai functioneaz dect fa de Rege, concluzionnd c prin aceasta s-a nlturat regimul parlamentar care fcea guvernul responsabil n faa parlamentului, regim care se tie ct de multe neajunsuri a avut. Mai presus de a stabili dac aceasta opinie este una politic sau juridic, i de a evalua consecinele practice ale acestei noi reglementri, este de menionat c rolul Parlamentului n stat este n mod esenial redus. Cu privire la Constituiile adoptate dup ascensiunea la putere a partidului comunist, respectiv cele din anii 1948, 1952 i 1965, interesul de a le analiza nu poate fi util n a fundamenta o teorie tiinific, practic regulile responsabilitii politice au fost cele aplicate discreionar de un regim totalitar. La nivel principial, se arat c, potrivit Constituiei din 1965, ca o consecin a faptului c Consiliul de Minitri era un organ colegial care i desfaura activitatea potrivit principiului conducerii colective, fiecare membru al Consiliului de Minitri este rspunztor n faa Marii Adunri Naionale att pentru propria sa activitate, ct i pentru ntreaga activitate a Consiliului de Minitri. n intervalul dintre sesiunile
13

Marii Adunri Naionale, acesta rspundea n aceleai condiii fa de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanenta. Constituia din 1991 a dat instituiei rspunderii politice a Guvernului n faa Parlamentului o reglementare radical diferit n comparaie cu regulile cutumiare mpmntenite n ara noastr n perioada 1866-1938. Unul din aspectele de distincie const n primul rnd n aceea c dac n perioada 1866-1938 responsabilitatea solidar a ntregului Guvern n faa Parlamentului coexist cu responsabilitatea individual a fiecrui ministru, n schimb Constituia noastr din 1991 consacr un sistem care nu cunoate dect responsabilitatea solidar a Guvernului n faa Parlamentului. n al doilea rnd, Constituia din 1991, abtndu-se de la tradiia parlamentar a rii noastre, potrivit creia votul de nencredere al unei singure camere a Parlamentului era suficient pentru a obliga Guvernul s demisioneze, a prevzut c moiunea de cenzur se dezbate i se voteaz n edina comun a celor dou camere. n concepia Tezelor pentru elaborarea proiectului de Constituie numai Adunarea Deputailor era cea care putea angaja rspunderea Guvernului printr-o moiune de cenzur. Un parlamentar a propus completarea textului cu un nou alineat avnd urmtorul cuprins: Membrii Guvernului, care motivat s-au abinut de la vot sau au votat mpotriva unor hotrri, ordonane sau altor msuri adoptate de Guvern, nu sunt solidar rspunztori dect pentru faptele de care se fac culpabili. Desigur, propunerile au fost numeroase, textul final al reglementrii rspunderii fiind unul echilibrat.

14

CAPITOLUL II. Rspunderea politic a Guvernului n sistemul romnesc actual 1. Raportul control parlamentar rspundere politic a Guvernului Din analiza prevederilor constituionale i a principiilor generale ale dreptului public, rezult c Guvernul acioneaz n deplintatea competenei sale pentru realizarea atribuiilor ce i revin, controlul parlamentar exercitndu-se doar n limita prevederilor constituionale i numai prin folosirea cilor i procedurilor pe care Constituia le pune la dispoziia Parlamentului. Parlamentul nu se poate substitui competenei Guvernului, nici nu are dreptul s emit avize ori s acorde viz de control preventiv cu privire la actele efectuate de Guvern. Dei legiferarea rmne mputernicirea primordial a Parlamentului, controlul efectuat de Parlament reprezint una din laturile cele mai importante ale activitii parlamentare. Cu privire la natura acestui control, aa cum arat autorii francezi Pierre Avril i Jean Giguel, termenul de control desemneaz activitile politice ale adunrilor, spre deosebire de activitatea lor legislativ, i acoper o mare diversitate de operaiuni care merg de la punerea n joc a responsabilitii Guvernului, pna la activiti pur informative. Fundamentul conceptual al controlului parlamentar trebuie cutat n faptul c Parlamentul este organul suprem reprezentativ al poporului. El primete exerciiul puterii ce aparine naiunii, fapt care i d legitimitatea de a supraveghea modul de nfptuire a politicii statului de ctre Guvern, nct acesta s corespund aspiraiilor majoritii poporului. Mijloacele de control puse la dispoziia Parlamentului difer, dup cum ne aflm ntr-un regim parlamentar clasic sau un regim prezidenial, ntemeiat pe separaia rigid a puterilor. ntr-un asemenea sistem, chiar dac Parlamentul nu are posibilitatea de a rsturna Guvernul, el dispune de alte prghii care i eficientizeaz controlul. Un important mijloc de control parlamentar l consituie responsabilitatea Guvernului fa de Parlament. Punerea n joc a rspunderii Guvernului se poate nfaptui fie din iniiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin iniierea unei moiuni de cenzur.
15

Profesorul I. Deleanu identific printre procedurile i mijloacele de control parlamentar,care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sanciune acceptarea de ctre Parlament a programului de guvernare i acordarea votului de ncredere, interpelarea, moiunea de cenzur i angajarea rspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau asupra unui proiect de lege. Interesant este clasificarea pe care o face un autor de drept constitutional referitor la funciile Parlamentului, n funcie de coninutul atribuiilor acestuia. n cadrul celor ase puncte identificate, printre care, n cadrul aceleiai funcii se numr alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti statale i district, controlul parlamentar, autorul include rspunderea Guvernului n cadrul primei funcii, i nu n sfera controlului parlamentar. Aceeai tratare a rspunderii politice a Guvernului n afara controlului parlamentar este realizat i de alt autor, care identific ca mijloace de control obligaia Guvernului de a informa Parlamentul i controlul prin ntrebri, interpelri i anchete, tratnd distinct problematica rspunderii Guvernului de cea a controlului parlamentar. Nu mai puin ns autorul le trateaz n cadrul aceleiai seciuni. Faptul c Parlamentul acord votul de nvestitur nu afecteaz cu nimic coninutul i sfera controlului parlamentar ulterior, cci Parlamentul nu i nsuete programul Guvernului, ci doar l accept n principiu. 2. Corelaia vot de ncredere-moiune de cenzur. nainte de a analiza problema pe fond, m voi opri asupra noiunii de moiune, pentru a surprinde cteva aspecte teoretice i practice care o caracterizeaz, conturndu-i astfel regimul juridic. n art. 64 din Constituie se arat c Senatul i Camera Deputailor adopt legi, hotrri i moiuni, n prezena majoritii membrilor. Moiunea este un act juridic al Parlamentului moiunea de cenzur, sau al Camerelor moiunea simpl, prin care se exprim, dup caz, voina juridic sau politic a corpurilor legiuitoare ntr-o anumit problem de politic intern i extern Aa cum arat acelai autor moiunile nu sunt susceptibile s reglementeze relaii sociale. Moiunea este susceptibil a produce efecte juridice n msura n care legea leag de adoptarea unei moiuni producerea unor asemenea efecte, cum ar fi retragerea ncrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur.
16

Dei articolul 64 din Constituie se refer la moiune ca fiind un act juridic, n practica parlamentar, camerele au adoptat acte eminamente politice cu denumirea de moiune. Revenind, n susinerea corelaiei pe care am enunat-o, formula care exprima cel mai sintetic relaia ntre votul de ncredere i moiunea de cenzur ar fi cea potrivit creia moiunea de cenzur este simetric opus votului de ncredere Nu se poate descifra mecanismul logic al functionrii Guvernului fra a observa ca fundamentul moiunii de cenzur const tocmai n votul de ncredere. Prin adoptarea moiunii de cenzur mandatul de ncredere acordat de Parlament nceteaz, iar Guvernul este demis. Rezult deci c mandatul de ncredere are nu numai semnificaia nvestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar i a necesitii ca, pe toat durata misiunii sale, acesta s se bucure de sprijinul majoritii parlamentare, prin votul creia s-a format. Atunci cnd acest sprijin, i deci ncrederea pe care o presupune nu mai exist, adoptarea moiunii de cenzur creeaz posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament i Guvern s fie restabilit. Astfel, moiunea de cenzur este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage ncrederea acordat Guvernului. Mandatul de ncredere, obiectivat n votul de ncredere, constituie esena raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezult autonomia i colaborarea lor. Acceptarea programului de guvernare i acordarea votului de ncredere este procedura constituionala de control parlamentar care poate avea ca finalitate nvestirea i legitimarea Guvernului. Audierea candidailor i dezbaterea programului de guvernare constituie att modaliti de informare, ct i de control asupra Guvernului, urmate, n mod necesar, de un vot de nencredere refuzul Parlamentului de a nvesti Guvernul - , fie de un vot de ncredere, adic de nvestirea Guvernului. Moiunea de cenzur este procedura prin care Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pun n cauz rspunderea politic a Guvernului, printr-un blam la adresa acestuia i a activitii lui. Efectul admiterii moiunii l constituie ncetarea forata a mandatului Guvernului. . Procedura adoptrii unei moiuni de cenzur este fixat de Constituie n art. 112 prin reguli precise:
17

Iniiativa moiunii de cenzur nu poate fi dect colectiv. Numrul minim al celor care o iniiaz trebuie s fie de cel putin o patrime din numrul total al deputailor i Senatorilor.. C) La data depunerii, ea se comunic Guvernului i nu poate fi dezbtut n Parlament dect dup trei zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. D) Pentru adoptarea moiunii este necesar cel puin majoritatea absolut. E) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia, n aceeai sesiune, o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea.
A) B)

Cu privire la numrul parlamentarilor ce trebuie s semneze moiunea, soluiile din diferite Constitutii sunt diverse. Astfel, pentru a putea fi iniiat, moiunea trebuie semnat n Frana i Spania de 1/10 din numrul deputailor. n Spania i Belgia se cere n plus ca moiunea s cuprind i numele candidatului la preedinia Guvernului. n Grecia moiunea de cenzur trebuie semnat de 1/6 din deputai. Aceast Constituie cere n plus s se fi scurs un termen de ase luni de la respingerea de ctre Camer a moiunii de cenzur precedent. Dac moiunea este semnat de majoritatea absolut a deputailor, atunci condiia anterioar nu mai subzist. n Romnia moiunea poate fi iniiata de cel putin o patrime din numrul total al deputailor i senatorilor. Dac nu se realizeaz aceast proporie, moiunea de cenzur nu mai este luat n discuie, i desigur, nici sups votului. Dezbaterea moiunii de cenzur initiat regulamentar se face dup trei zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou Camere. Acest termen este stabilit pentru a mpiedica votul fr reflecie, la primul impuls. Dup dezbatere, moiunea este supus votului celor dou Camere reunite n plen. Odat cu depunerea moiunii, ea se comunic Guvernului, pentru ca acesta, cunoscndu-i coninutul, s se poat apara. Acest fapt urmrete evitarea adoptrii unei moiuni prin surprindere, constituind astfel un factor de raionalizare a procedurii parlamentare. Textul constituional nu reglementeaz n ct timp trebuie convocate Camerele n edint comun dup depunerea moiunii. Avnd n vedere c depunerea moiunii declaneaz procedura parlamentar i c la data depunerii, moiunea trebuie comunicat Guvernului, rezult c i convocarea Camerelor trebuie fcut la aceeai dat.
18

Aceste dou acte sesizarea Guvernului prin comunicarea moiunii, i convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, - nu pot fi dect concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii i echilibrul pe care ea l-a instituit . Un alt autor, pornind de la lipsa oricrei referiri la circumstane de timp n art 112 din Constituie i avnd n vedere gravitatea moiunii de cenzur i posibilele ei consecine n cazul adoptrii, arat c moiunea de cenzur n-ar fi admisibil pe timpul sesiunilor extraordinare, atunci cnd Parlamentul se convoac de drept, precum i n perioada unui prim-ministru interimar. n asemenea mprejurri, moiunea de cenzur ar bulversa nsi activitatea Parlamentului i rosturile lui imediate i stringente. Moiunea de cenzur poate fi adoptat de Camera Deputailor i Senat n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor, ceea ce reprezint o soluie simetric cu cea prevzut pentru nvestirea Guvernului. Astfel, aceeai regul duce la ngreunarea formrii Guvernului, dar i la ngreunarea destabilizrii lui. Ea corespunde majoritii prevzute pentru adoptarea legilor organice, ceea ce nseamn c nvestirea i deznvestirea Guvernului se face cu majoritatea de care depinde ndeplinirea funciei sale legislative, ntruct, dac nu s-ar baza pe sprijinul unei asemenea majoriti, implicit nu i-ar putea exercita eficient dreptul su de initiativ n promovarea propriilor proiecte de legi. Aceast majoritate se raporteaz la numrul total al deputailor i senatorilor i nu la numrul celor prezeni. Prezumia de ncredere a majoritii iniiale care a nvestit Guvernul nu poate fi rsturnat dect cu un vot expres al unei majoriti contrare. Avnd n vedere caracterul expres al acestui vot, n ce privete votul de ncredere, cei ce absenteaz sunt o piedic pentru ntrunirea majoritii necesare, iar n cazul moiunii de cenzur ei pot mpiedica adoptarea moiunii. Procedeul general al votului moiunii este votul secret, exprimat prin bile. Exista ns sisteme care opteaz pentru scrutinul public la tribun, care const n chemarea fiecrui parlamentar la tribun, de unde i exprim n mod public opinia. Frana i Italia practic acest sistem, care n practic face procedura moiunii de cenzur aproape cu totul ineficient. Astfel, n Italia, de la al II-lea rzboi mondial, doar un singur Guvern a fost rsturnat urmndu-se aceast procedur, dei instabilitatea Guvernului n Italia cunoate un nivel nemaintlnit n nici o ar european. Dac moiunea este respins, aceiai parlamentari nu mai pot iniia o alta n cursul aceleiai sesiuni, cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz
19

rspunderea din proprie iniiativ. Judecat uneori ca fiind o dispoziie ce marcheaz o ndepartare de la principiul controlului Parlamentului asupra Guvernului, aceasta limitare are rolul de a asigura stabilitatea guvernamental necesar unei bune guvernri i de a mpiedica obstrucionarea neproductiv i repetat a Guvernului. Profesorul I. Deleanu arat c aceste condiii sunt stabilite tocmai pentru prevenirea ntrebuinrii abuzive sau pripite a moiunii de cenzur. De altfel, opinia doctrinarilor este majoritar n sensul necesitii i justificrii acestei limitri. Potrivit art. 78 din Regulamentul edintelor comune ale camerelor parlamentare, moiunea se prezint birourilor permanente ale celor dou camere i se comunic, n aceeai zi Guvernului, de ctre preedintele Camerei Deputailor. n cel mult cinci zile de la data depunerii, moiunea se prezint plenului Camerelor reunite n sedin comun, de ctre iniiator, iar, potrivit alin. 3 al art. 112 din Constitutie, dup trei zile de la prezentare se dezbate i se supune la vot. Termenul de 5 zile este maxim, iar cel de 3 zile este fix. Astfel exist rgazul necesar pentru pregtirea de ctre Guvern a aprrii sale, precum i pentru clarificarea de ctre grupurile parlamentare i partidele pe care le reprezint a atitudinii ce o vor avea, evitndu-se adoptarea moiunii prin surprindere. Aceluiai obiectiv i este subordonat i procedura de dezbatere a moiunii; data i locul edintei comune se comunic Guvernului cu 24 ore nainte, de preedintele Camerei Deputailor; dezbaterea este precedat de prezentarea moiunii de ctre reprezentantul iniiatorilor, urmat de cuvntul prim-ministrului sau al reprezentantului su, pentru prezentarea poziiei Guvernului; lurile de cuvant sunt n ordinea nscrierii; n virtutea dreptului su de acces la lucrrile Parlamentului, primministrul sau reprezentantul su pot da explicaii suplimentare, care, potrivit practicii de pn n prezent au fost la finele dezbaterilor; n cazul retragerii ncrederii i, deci, demiterii Guvernului, situaia creat se aduce de ndat la cunotina Preedintelui Romniei, sub semntura preedinilor celor dou Camere, n vederea desemnrii unui candidat pentru funcia de prim-ministru. 3.Angajarea rspunderii Guvernului Punerea n discuie a rspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a iniiativei Parlamentului, ci i a Guvernului nsui. Iniiativa care face posibil denunarea unilateral a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina, este angajarea rspunderii Guvernului, reglementat de art. 113 din Constituie.
20

Instituie relativ nou i reglementat de un numr restrns de constituii, angajarea rspunderii Guvernului permite o procedur de clarificare de poziiintre Guvern i Parlament, atunci cnd relaiile dintre cele dou autoriti tind s prseasc cursul obinuit, ajungndu-se la o anumit rceal, dup cum arat profesorul Iorgovan. Aa cum precizeaz un autor, angajarea rspunderii Guvernului reprezint o procedur parlamentar prin care Guvernul, pentru a face fa unor situaii deosebite care reclam msuri urgente ce sunt ns de competena Parlamentului, urmrete adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaraii de politic general, dup caz. Angajarea rspunderii Guvernului la iniiativa sa este procedura constituional prin care, n condiiile unui regim parlamentar i exprimnd esena acestuia. Guvernul pune Parlamentul n situaia limit de a opta ntre acceptarea opiniei lui sau demitere Sensul angajrii rspunderii sale politice const n faptul c astfel Guvernul i afirm, din iniiativa sa, hotrrea de a-i continua mandatul de ncredere acordat, doar cu condiia s-i fie aprobate programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege prezentat. Angajarea rspunderii Guvernului reprezint un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus s aleag ntre aprobarea politicii Guvernului, chiar dac ea difer de vederile majoritii parlamentare n unele puncte, i rsturnarea Guvernului, cu toate consecinele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvrii. Discuia parlamentar i apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principial n joc i orientate ctre discutarea riscului de a rsturna Guvernul. Prin procedura angajrii rspunderii sale, Guvernul urmreste s verifice n mod concret pe ce sprijin poate conta n Parlament, i eventual, s conving Camera Deputailor i Senatul c programul su de guvernare este nc viabil i c echipa guvernamental are, n continuare, capacitatea de a-l nfptui. Guvernul se bucur de o libertate deplin n ceea ce privete alegerea momentului angajrii rspunderii sale, i n ceea ce privete coninutul programului, al declaraiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu exist prin urmare nici o condiie impus de Constituie care s limiteze aprecierea exclusiv a Guvernului asupra oportunitii i coninutului iniiativei sale. Mai mult, Guvernul
21

nu este obligat s-i angajeze rspunderea, iniaiva fiind facultativ, el poate s o fac dac semnalele din sfera parlamentar i sunt favorabile. De precizat c angajarea rsunderii o face Guvernul, ca organ colectiv i solidar,ceea ce presupune o hotrre n acest sens a acestuia. Aa cum accentueaz un autor, angajarea rspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primuluiministru, ci ansa sau riscul ntregului Guvern. Intr-o opinie se arata c iniiativa angajrii rspunderii Guvernului revine ntregii echipe guvernamentale, soluie diferit de cea din legislaia francez unde Primul-ministru, dup deliberrile din Consiliul de Minitri, angajeaz responsabilitatea Guvernului. Pentru a se putea declana procedura de angajare a rspundeirii politice a Guvernului n faa Parlamentului, este necesar s existe o hotrre a Guvernului prin care acesta s declare c i angajeaz rspunderea politic, hotrre prin care va prezenta i textul de acceptarea cruia Guvernul nelege s lege continuarea mandatului su. Problema care se pune n aceast situaie este dac o asemenea hotrre, pentru a fi valabil trebuie publicat n Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea n Monitorul Oficial a hotrrilor are ca efect inexistena acestora. Dac se ia ns n consideraie faptul c prevederile art. 107 (4) din Constituie se refer n mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecina inevitabil va fi c actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajeaz rspunderea politic a Guvernului, ntruct nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, s fie neaprat publicat n Monitorul Oficial n ceea ce privete textele asupra crora Guvernul i angajeaz rspunderea, trebuie artat c programul i declaraia de politic general pot att s completeze, ct i s modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la nvestitur. Distincia dintre program i declaraie este fragil. Totui s-ar putea considera c programul, dei nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el definete, n linii generale, politica pe care Guvernul intenioneaz s o transpun n practic. Declaraia, dup o anumit perioad de funcionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidrii sprijinului parlamentar i al sporirii credibilitii Guvernului Declaraia este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. .
22

Ct privete proiectul de lege, aici textul constituional are n vedere sensul strict al noiunii de lege, iar ca tip, el poate s se refere la un domeniu obinuit sau la un domeniu rezervat legii organice. Prin angajarea rspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulrii i adoptrii unei moiuni de cenzur. Astfel, angajarea rspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaraiei de politic general sau a proiectului de lege, dupa caz, n faa Camerei Deputailor i Senatului, n edin comun. n termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o moiune de cenzur, care poate fi semnat chiar i de ctre deputaii i senatorii care au mai iniiat, n aceeai sesiune, o moiune de cenzur. Moiunea de cenzur trebuie depus pn la mplinirea termenului de 3 zile sub sanciunea decderii, avnd n vedere necesitatea soluionrii rapide a situaiei rezultate din angajarea de ctre Guvern a rspunderii sale politice. Practic, parlamentarii au de ales ntre: a) Posibilitatea de a nu depune o moiune de cenzur i n aceast situaie textul proiectului de lege se consider adoptat n ntregime fr un vot explicit asupra lui; dac Guvernul i-a angajat rspunderea asupra unui program sau declaraie de politic general, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ; b) Posibilitatea de a depune o moiune de cenzur, situaie n care, dac aceasta nu este admisa, votul negativ asupra moiunii se transform ntr-unul pozitiv rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abinere, precum i cu cele virtuale ale parlamentarilor abseni n favoarea proiectului de lege i, la fel, dac este vorba de un program sau o declaraie de politic general, acestea devin obligatorii pentru Guvern; c) Posibilitatea de a depune o moiune de cenzur, i dac aceasta este admis, Guvernul este demis, situaie n care evident, nici unul din actele asupra cruia Guvernul i poate angaja rspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecina faptului c nsui Guvernul a condiionat rmnerea sa n funciune de acceptarea programului, declaraiei de politic general sau proiectului de lege. Este de remarcat faptul c, n situaia angajrii rspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar i n situaia nedepunerii unei moiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Aa cum arat profesorul A. Iorgovan, Guvernul poate aduce modificri, dar nu este obligat s o fac, Parlamentul nu are dect s contracareze printr-o moiune de cenzur. Numai n dou situaii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate n condiiile artate, i anume atunci cnd Preedintele Romniei, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia art 113, alin. 4 -, precum i atunci cnd n
23

condiiile prevzute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constituional constat neconstituionalitatea legii i trimite legea spre reexaminare Parlamentului; n prima situaie, Parlamentul decide n edina comun a celor dou Camere; n cea de-a doua situaie, legea este reexaminat potrivit procedurii legislative obinuite adic de fiecare Camer i poate fi adoptat n aceeai form cu o majoritate de cel puin 2/3 din numrul membrilor fiecrei Camere, ceea ce are ca rezultat nlturarea obieciei de neconstituionalitate i promulgarea obligatorie a legii. n legatur cu art. 113, alin. 4 din Constituie, textul nu precizeaz cvorumul legal pentru adoptarea legii, dup reexaminare, nici dac cvorumul este diferit, dup cum legea este ordinar sau organic. Dou soluii ar fi posibile: a) Avnd ca reper art. 74, alin. 1 i 2, legea organic s fie adoptat cu o majoritate absolut, iar legea ordinar cu o majoritate simpl; b) Avnd ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei moiuni de cenzur solicit majoritatea absolut i ntruct iniial legea a fost implicit adoptat prin nedepunerea sau refuzul moiunii de cenzur, readoptarea ei de aceast dat implicit - , s poat fi fcut cu cel puin majoritate absolut. Sintetiznd aceste dou soluii, I. Deleanu nclin spre cea de-a doua, deoarece, dac legea putea fi implicit respins prin admiterea unei moiuni de cenzur cu cel puin majoritatea absolut, ea nu ar putea fi acum adoptat explicit cu o majoritate inferioar celei cerute la respingere. Acest punct de vedere nu ine ns seama de faptul c respingerea unei moiuni de cenzur, depus ca urmare a angajrii rspunderii politice a Guvernului n faa Parlamentului, poate s nu fie consecina formrii unei majoriti favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilitii de a se reuni numrul de voturi necesar pentru adoptarea moiunii de cenzur. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumia c proiectul de lege, n legtur cu care Guvernul i-a angajat rspunderea politic, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului. Se mai pune problema dac cu prilejul reexaminrii deputaii sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere i adoptare, sau respingere prin vot. Rspunsul nu ar putea fi dect afirmativ, n caz contrar reexaminarea insi nemaiavnd nici un sens.

24

Aa cum arat un autor, n urma reexaminrii, legea poate fi respins n ntregime, ceea ce, eo ipso, nu duce ns la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei moiuni de cenzur. Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia n sensul aplicrii regulilor de cvorum dup cum este vorba de o lege organic sau o lege ordinar, care apare ca fiind logic, cci, aa cum remarca i susintorul celeilalte opinii, legile adoptate prin procedura angajrii rspunderii Guvernului nu se bucur de un regim juridic special Procedeul angajrii rspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activitii legislative. Cnd se uzeaz de el, Parlamentul pierde controlul legiferrii. De aceea recurgerea la el trebuie s fie excepional i s priveasc texte de o anumit importan . Ct privete angajarea rspunderii asupra unei declaraii de politic general sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicat, ca mijloc de presiune la ndemna Guvernului, Parlamentul fiind puin dispus s nfrunte consecintele unei rsturnri a Guvernului. Tudor Drganu constata producerea n practic a unor consecine greu de conciliat cu principiile de baz ale Cosntituiei. Se arat astfel c Senatul, n viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputailor, i vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului c moiunea de cenzur se adopt n edine comune ale celor dou Camere, edine n care numrul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputailor. Este o opinie interesant, nu mai puin ns nu Constituia este cea care stabilete numrul deputailor i senatorilor, ci legea, a crei neconciliere cu principiile de baz ale Constituiei ar putea fi eventual pus de autor n discuie, dei Constituia nu cuprinde nici o referire la numrul deputailor i senatorilor, n sensul stabilirii sau limitrii lui. i oricum, observaia este artificial, pentru c n fond votul se d pe linie de partid, n edina Comun a Camerelor ceea ce prevaleaz fiind apartenena la partidul politic i la interesele i opiniile pe care acesta le promoveaz. 4. Consecinele adoptrii unei moiuni de cenzur pe plan politico-constituional Raiunile care stau la baza promovrii unei moiuni de cenzur sunt diverse.Este posibil ca n situaia promovrii ei de ctre opoziie, scopul s fie preluarea puterii de ctre aceasta.Rezultatul depinde n mod esenial de stabilitatea majoritii parlamentare, iar opoziia poate profita de momentele de tensiune dintre
25

partidele ce alctuiesc aliana majoritar, care pot constitui germenii ruperii acesteia, fapt la care opoziia poate contribui prin agresivitatea unei moiuni de cenzur. Moiunea poate fi i rezultatul firesc al ruperii alianei majoritare din interiorul ei, cnd promovarea ei apare ca o consecin fireasc a noului raport de fore, al crui oglind fidel trebuie s fie noul Guvern. Moiunea poate fi iniiat chiar de majoritatea parlamentar, atunci cnd ~i-a pierdut ncrederea n Guvern i decide c e necesar schimbarea lui. n acest fel, majoritatea parlamentar i va ntri sprijinul popular i va ctiga capital politic. Demiterea de ctre Parlament a Guvernului prin retragerea ncrederii acordate ca urmare a adoptrii unei moiuni de cenzur are drept consecin declanarea unei crize guvernamentale, ce se stinge numai prin numirea unui nou Guvern. Prelungirea acestei crize pe o durat mai mare de 60 de zile i dup dou ncercri nereuite de formare a noului Guvern, poate atrage dizolvarea Parlamentului, n condiiile prevzute de art. 89., alin. 1 din Constituie. Astfel o criz guvernamental caracterizat se transform ntr-o criz parlamentar, a crei soluionare este posibil numai prin arbitrajul judectorului suprem, care este corpul electoral. n aceste condiii stabilitatea Guvernului are o influen pozitiv asupra ntregii activii statale, inclusiv asupra Parlamentului, izvorul constituional al acestei stabiliti fiind ncrederea majoritii parlamentare. Sunt autori care, tocmai de aceea consider c formula cea mai de dorit este aceea a guvernului de legislatur. Desigur, aceasta nu ar trebui s duc la sacrificarea necesitii satisfacerii intereselor corpului electoral, ale statului n ultim instan, n favoarea meninerii unui Guvern care nu reuete s armonizeze prioritile strategiei guvernrii cu opiunile politice ale majoritii ce se poate crea n Parlament. Prin adoptarea moiunii de cenzur Guvernul este demis i, conform art. 76 i 77 din Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului, hotrrea Parlamentului se nainteaz de ndat Preedintelui Romniei. n vederea acordrii ncrederii, candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de Prim-ministru prezint Parlamentului programul i lista membrilor Guvernului n 10 zile de la desemnarea sa. Regulamentul edinelor comune ale Camerei Deputailor i Senatului prevede n art. 37 alin. 2 c reprezentanii grupurilor parlamentare din Camera Deputailor i
26

Senat au dreptul de a-i exprima punctele de vedere n numele grupurilor cu privire la program i list. Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru funcia de ministru este audiat n edin comun de comisiile permanente ale celor dou Camere, al cror obiect de activitate corespunde sferei de competena a viitorului ministru. Practic, n cadrul dezbaterilor consacrate analizrii programului i listei Guvernului, Parlamentul exercit un control al modalitii n care posibilul viitor Guvern urmrete s realizeze politica intern i extern a rii i s realizeze conducerea general a administraiei publice. Parlamentul nu are abilitatea de a propune amendamente la program sau list, el avnd posibilitatea de a se pronuna prin vot secret exprimat prin bile. n urma acordrii votului de nvestitur, se consider c programul de guvernare i lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament. Pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, preedintele Romniei va numi Guvernul. n cazul neacordrii votului de ncredere, Parlamentul aduce de ndat la cunotina Preedintelui acest lucru, n vederea desemnrii unui nou candidat la funcia de prim-ministru, dup care procedura se reia. n urma retragerii ncrederii de ctre Parlament, la data retragerii, mandatul Guvernului nceteaz. Dup aceast dat, Constituia arat c Guvernul ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern. Chiar dac situaia creat este oarecum paradoxal, un Guvern administreaz fr a avea mandatul Parlamentului, soluia Constituiei este de natura a evita un vid instituional, care practic ar scurtcircuita viaa public. De data aceasta, temeiul juridic al dreptului Guvernului de a face acte de administrare se gsete direct n Constituie i reprezint excepia fat de regula prevzut n art. 109 alin. 1 potrivit creia Guvernul i exercit mandatul pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Evident, n aceast perioad, pn la depunerea jurmntului de membrii noului Guvern, Guvernul demisionar nu mai are atribuii de realizare a politicii interne i nu mai poate fi delegat n a emite Ordonane, i aceasta pentru c sintetic, formula dup care funcioneaz dup retragerea ncrederii este aceea c Guvernul nu mai guverneaz, ci doar administreaz.Este ceea ce consfinteste noua lege privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, in art.26 alin.3 :In cazul incetarii mandatului sau , in conditiile prevazute de Constitutie, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, Guvernul continua sa indeplineasca
27

numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor puplice , fara a promova politici noi.In aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege.

Capitolul III. Concluzii Potrivit dispoziiilor art. 108, alin 3 din Constituia Romniei , Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. Existena unei legi cu un asemenea obiect de reglementare nu este o noutate n ansamblul legislaiei romne. O asemenea lege a fost prevzut de art. 101, alin. 3 din Constituia din 1866, de art. 98, alin 5 din Constituia din 1923 i art. 70, alin 5 din Constituia din 1938. O astfel de lege a fost adoptat n 2 mai 1879, dezvoltnd art. 101 din Constituia de la 1866, i a fost modificat implicit prin Constituiile din 1923 i 1938, reglementnd exclusiv rspunderea penal i civil, printr-o serie de dispoziii derogatorii de la dreptul comun.Ea a fost abrogata prin Decretul nr. 417 din 16 noiembrie 1949. n 28 iunie 1999 a fost adoptat dup aproape 8 ani de la adoptarea Constituiei Legea privind responsabilitatea ministerial. Legea reglementeaz ntr-o manier expeditiv problemele rspunderii politice i penale, iar ct privete rspunderea civil, contravenional i disciplinar, legea se limiteaz la a le supune dispoziiilor dreptului comun. Din economia de 22 articole ale legii, structurate n 4 capitole, practic doar n a rt. 2 i art. 3 face referire la rspunderea politic a Guvernului i membrilor si, n parte fiind reluate dispoziiile constituionale din art. 108, alin1., n parte reformulndu-se principii deja consacrate n dreptul public. n art. 3, alin 1 se arat c Rspunderea politic a Guvernului const n demiterea sa ca urmare a retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament, prin adoptarea unei moiuni de cenzur, n condiiile prevederilor art. 112 i 113 din Constituie. Aa cum se arat ns n expunerea de motive la un anteproiect referitor la Legea privind responsabilitatea ministerial, rspunderea constituional-politic
28

avnd caracter colectiv a membrilor Guvernului poate duce ns nu numai la sanciunea grav a demiterii Guvernului, ci i la o sanciune mai uoar, constnd n exprimarea unei poziii parlamentare critice fa de activitatea Guvernului sau a unui membru al su , artndu-se c i n acest caz rspunderea este solidar. Aa cum se arat ntr-o alt lucrare Sanciunea cea mai sever care intervine n cazul rspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea ncrederii de ctre Parlament, ceea ce las deschis posibilitatea utilizrii unor forme de sanciune mai puin exigente fa de Guvern, cum ar fi adoptarea unei moiuni simple conform art. 111, alin 2 din Constituie , relativ la o problem care a fcut obiectul unei interpelri a Guvernului. Moiunea simpl ar putea reprezenta n aceast situaie un avertisment dat Guvernului, lucru care este posibil tocmai pentru c Guvernul rspunde politic n faa Parlamentului. De aceea, redactarea art. 3, alin 1din lege nu este dintre cele mai inspirate, se confund rspunderea cu sanciunea ei cea mai sever i practic nu se definete rspunderea politic. Nimic esenial nu aduce Legea responsabilitii ministeriale n domeniul rspunderii politice, doctrina rmnnd n continuare cea care consacr soluii la problemele ce se ivesc n practic i a cror rezolvare Constituia nu o prevede expres. Ea las neatinse probleme care, de lege ferenda, necesit soluii legale: - problema revocrii primului-ministru; - consacrarea formei individuale a rspunderii politice; - acordarea posibilitii pentru ministrul n cauz de a demisiona, nainte de a fi revocat, ntr-un termen limit; - detalierea procedurii angajrii rspunderii Guvernului din iniiativa sa i a problematicii legate de consecinele adoptrii unei moiuni de cenzur n aceast situaie ; - supunerea numirilor noilor minitrii comisiilor parlamentare; - posibilitatea ministrului revocat de a se adresa Justiiei atunci cnd revocarea s-a fcut cu nclcarea drepturilor sale fundamentale, sau prin invocarea unor fapte de care nu se face vinovat, fr posibilitatea ns de a-i redobndi funcia ca urmare a deciziei instanei. Un autor concluzioneaz c evoluia responsabilitii ministeriale n statul modern se concretizeaz n declinul procedurilor parlamentare, n eecul procedurilor raionale i n preponderena responsabilitii individuale." Nu trebuie neglijat improtana rspunderii colective prin promovarea unor moiuni de cenzur, pentru c acest fapt asigur un mijloc opoziiei de a se manifesta,
29

atunci cnd alte posibiliti, mai puin drastice, nu au avut rezultate. Chiar dac, de cele mai multe ori, existena unei majoriti absolute n favoarea Guvernului nu va duce la cderea acestuia, nu este normal ca ntr-un regim democratic semnalul din partea iniiatorilor moiunii s nu produc o schimbare, o temperare a Guvernului, o mai atent analiz a problemelor. Desigur, este nevoie aici nu numai de legi, ci i de existena unui bun sim politic, de nelegerea democraiei nu n sens absolutist, ci pozitiv. De curnd a intrat n vigoare Legea privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, nr.90/2001.Pe data intrrii n vigoare, n 2 aprilie 2001, ea a abrogat expres Legea 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului, lege preconstituional. Legea enun principiul rspunderii colective a Guvernului, relund practic, n art.31 textul art.108, alin.1 din Constituie. n art. 35(3) se arat c:Minitrii rspund de ntreaga activitate a ministerului n faa Guvernului, precum i, n calitate de membrii ai Guvernului, n faa Parlamentului.Se instituie astfel principiul rspunderii individuale a minitrilor pe care l ntlneam i n reglementarea din 1990, n art. 20:Minitrii asigur aplicarea, n condiiile legii, a politicii guvernului n ramura sau domeniul de activitate al ministerului ori organului central pe care-l conduc i rspund de activitatea acestora n faa guvernului. Dei minitrii , se arat, rspund n faa Guvernului, n art. 10 se precizeaz:Numirea n funcia de membru al Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, se face de Preedintele Romniei, la propunerea primului-ministru. Este o soluie simetric cu cea prevzut pentru cazul revocrii, n art.7, i, din nou, ne aflm n faa unei reluri a textului constituional, ceea ce nu este o bun tehnic juridic. Deci minitrii rspund tot n faa primului-ministru, pentru c n lipsa precizrii nu se poate imagina o hotrre a Guvernului de angajare a rspunderii unuia din membrii si n faa sa. n continuare nu se prevede expres imposibilitatea revocrii primului-ministru. n ansamblu noua lege, ct privete rspunderea Guvernului i minitrilor nu aduce nimic nou n raport cu dispoziiile deja existente.Posibilitatea inovrii rmne deschis.

30

Bibliografie : -Mihai Constantinescu, Ioan Muraru-Drept parlamentar,Edit. Gramar, 1994 -Dan Claudiu Danisor-Drept constitutional si institutii politice,Edit.Stiintifica,Bucuresti,1997 -Ion Deleanu-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Fundatia Chemarea, Iasi, 1993, vol.II -Tudor Draganu-Drept constitutional, Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1972 -Tudor Draganu-Drept constitutional si institutii politice.Tratat elementar,vol.2, Edit. Lumina Lex, 1998 -Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu-Constitutia Romaniei, comentata si adnotata, Edit. Lumina Lex, 1997 -Cristian Ionescu-Institutii politice si drept constitutional, Edit.Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999 -Antonie Iorgovan-Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucuresti, 1996 -Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu-Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Edit.Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992 -Ioan Muraru-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Actami, Bucuresti, 1997 -Nicolae Popa-Teoria Generala a Dreptului, Edit.Actami, Bucuresti, 1996 -Mircea Preda-Autoritatile administratiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Edit.Lumina Lex, Bucuresti, 1999 -Valentin Prisacaru-Tratat de drept administrativ roman.Partea generala, Edit. All, Bucuresti, 1996 -G.G.Rarincescu-Curs de drept constitutional, litogr.,Bucuresti, 1940 -Anibal Teodorescu-Organizarea executivului in regimul constitutional din 28 februarie1938, Lito., Bucuresti, 1938 -Ioan Vida-Puterea executiva si administratia publica, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994

31