A POLTICA NACIONAL DE CONTROLE DA DESERTIFICAO E O ZONEAMENTO ECOLGICO-ECONMICO

Lvia Gaigher Bsio Campello

RESUMO A presente pesquisa tem por fim analisar o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), importante instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, recepcionada pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, demonstrando a necessidade de sua formulao, implementao e monitoramento, de acordo com os objetivos da Poltica Nacional de Controle da Desertificao, aprovada pela Resoluo 238/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA -, nas reas brasileiras atingidas ou suscetveis ao fenmeno da desertificao.

PALAVRAS-CHAVES: DESERTIFICAO; POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE; ZONEAMENTO ECOLGICO ECONMICO; POLTICA NACIONAL DE CONTROLE DA DESERTIFICAO.

ABSTRACT The research presented in the next pages aims at the analysis the Ecological-Economic Zoning, important instrument in the National Environment Policy, created by the Brazilian Law number 6.938, 31 of August of 1981, demonstrating the necessity of its institution, implementation and accompaniment, in accordance with the objectives of the National Desertification Control Policy, approved in the Resolution 238/1997 of the CONAMA, in the regions affected or submitted to desertification process.

KEYWORDS: DESERTIFICATION; NATIONAL ENVIRONMENT POLICY; ECOLOGICAL-ECONOMIC ZONING; NATIONAL DESERTIFICATION CONTROL POLICY.

Mestre em Polticas Pblicas e Processo pela FDC. Doutoranda em Direito e Estado: Internacionalizao e Regulao pela UGF. Professora de Metodologia da Pesquisa em Direito na FDC.

Introduo

O zoneamento ambiental surge como uma proposta preventiva em longo prazo. Esse instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, recepcionada pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, tenciona compatibilizar o desenvolvimento das atividades econmicas com a utilizao dos recursos naturais, por isso tambm pode ser chamado de zoneamento ecolgico-econmico (ZEE). Pode-se dizer, portanto, que o ZEE se insere no debate em que o foco est no desenvolvimento sustentvel e na noo de gesto integrada dos recursos naturais, tendo como objetivo conciliar preservao do meio ambiente e desenvolvimento econmico. Jos Heder Benatti1 salienta que por meio dessa gesto que h a possibilidade de antever e prevenir os problemas ambientais; regular as relaes entre os sistemas socioculturais e o meio ambiente fsico; e garantir a renovao e preservao desses recursos. Esse instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que em princpio conforma os resultados de estudos acerca das fragilidades e potencialidades ambientais de um determinado espao geogrfico2, alvo de discusses jurdicas, especialmente quando se quer determinar a sua natureza, meramente indicativa ou vinculante. Por outro lado, subsiste uma reflexo que no pode deixar de ser mencionada, que a lgica da participao cidad para preservao do meio ambiente. Nesse sentido, o ZEE participativo e descentralizado, ou seja, constitudo, sobretudo a partir de um canal de dilogo com a sociedade, merece um tratamento jurdico flexvel no intuito de atender as novas demandas ambientais e sociais das populaes de um determinado espao geogrfico, sob pena de ter comprometida a sua eficcia. Desde a dcada de 1970, a desertificao chamou a ateno mundial, visto que, entre as importantes degradaes ambientais que esto afetando os pases que possuem regies ridas, semi-ridas e submidas secas, tal fenmeno constitui a maior ameaa.
BENATTI, Jos Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecolgico-econmico. In: Revista de Direito Ambiental, n. 29, ano 8, jan. - mar., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. p. 104. MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. p. 416. Esse autor ainda aduz que o ZEE se ocupa das bases de sustentao das atividades humanas que requisitam os espaos naturais de cunho social, como o solo, em geral, e os grandes biomas, em especial.
2 1

A despeito de o problema ter sido reconhecido em amplitude mundial e, desde 1977, ano em que foi celebrada a I Conferncia das Naes Unidas sobre Desertificao, houver sido praticados planos de ao e combate ao fenmeno, h de se considerar que a desertificao est, ativamente, em marcha. Em 1991, o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA informou que a aplicao de recursos e a reverso dos processos de desertificao haviam sido bastante modestos. Oportunamente, sugeriu-se a elaborao de uma Conveno das Naes Unidas, especificamente para tratar do tema, ela foi acordada em 17 de junho de 1994, data que ficou marcada como o Dia Mundial da Luta contra a Desertificao. O problema atinge o Brasil, principalmente a Regio Nordeste, onde se localizam os ncleos em avanado processo de degradao (Gilbus- PI, Irauuba CE, Serid RN e Cabrob PE), se estendendo para Minas Gerais e Esprito Santo, e a Regio Sul (deserto dos pampas). O governo brasileiro depositou o Instrumento de Ratificao da Conveno Internacional de Combate Desertificao nos Pases Afetados por Seca Grave e/ou Desertificao, Particularmente na frica, em 25 de junho de 1997, passando ento a vigorar, para o Brasil, em 24 de setembro de 1997. Desde ento, o governo nacional tem adotado medidas para o controle da desertificao, tais como a Resoluo CONAMA 238, de 22 de dezembro de 1997 e o Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao (PAN-Brasil), finalizado em 2004. Isso posto, convm examinar o Zoneamento Ecolgico Econmico ZEE importante instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, posteriormente regulamentado pelo Decreto do Executivo n 4.297, de 10 de julho de 2002 em conjunto com o problema da desertificao.

1. Aspectos conceituais do zoneamento ambiental ou ZEE

O ordenamento territorial visa aproximao genrica e integrada do meio fsico como um todo, na qual se reala a relao entre este e as atividades humanas, com base nos estudos das compatibilidades e incompatibilidades existentes, propondo-se, assim, um novo modelo de desenvolvimento e as medidas para alcan-lo. Nessa

perspectiva, o zoneamento ambiental (ou ZEE) se insere pela anlise de setores especficos com foco em ecossistemas prprios, nos quais se descortinam as degradaes e os impactos que os afetam, bem como as atividades humanas que colaboram para a diminuio de sua potencialidade. O zoneamento ambiental, tido como um processo de cognio do meio ambiente natural, existe em funo do ordenamento territorial que, por sua vez, o engloba. Desse modo, o zoneamento ambiental tende a aproximar os objetivos do ordenamento gesto integrada dos recursos naturais. Importa salientar que o ZEE no equivale ao zoneamento do direito urbanstico que tem conotao normativo-vinculante. Infere-se que este instrumento no objetiva, especificamente, o parcelamento do territrio a fim de determinar que atividades sero ou no autorizadas.3 Nesse sentido, est deturpada a definio do governo do estado de Rondnia, cujo Zoneamento Socieconmico-Ecolgico (ZSEE) foi aprovado pela Lei

Complementar Estadual 233, em 06 de junho de 2000. Para o referido governo, o zoneamento um instrumento que tem como objetivo principal a diviso de uma unidade geogrfica em reas homogneas visando ordenar a ocupao desse espao territorial e indicar polticas pblicas e aes governamentais consentneas. 4 Para Benatti5, o ZEE assume uma concepo no-prescritiva e conforma apenas uma etapa do planejamento. Este autor assinala que o ZEE consiste na produo, coleta, anlise e sistematizao de informaes sobre o territrio, para que o poder pblico, em todas as suas esferas (municipal, estadual e federal) e poderes (legislativo, executivo e judicirio) possa ter elementos para implementar polticas dentro das suas competncias constitucionais visando ao adequado ordenamento territorial.
3 Vale reproduzir a crtica feita no ZEE do Acre: Nos Estados amaznicos onde se elaborou leis estaduais de zoneamento, tm ocorrido dificuldades considerveis. As leis estaduais de zoneamento tipicamente so baseadas em mapas com escalas muito genricas (1:1.000.000 e 1:250.000) que dividem o Estado inteiro em diferentes .zonas., estipulando as atividades permitidas e proibidas em cada uma delas. Esse tipo de macrozoneamento normalmente comete equvoco, em funo da falta de informaes sobre as caractersticas especficas de cada local, inclusive em relao s realidades e aspiraes de populaes locais. Enquanto isso, as leis de zoneamento muitas vezes acabam servindo como uma cortina de fumaa., ocultando a necessidade de reformas urgentes entre polticas governamentais que tm contribudo para problemas de degradao ambiental e conflitos sociais na regio amaznica. (ACRE. Governo do Estado do Acre. Programa Estadual de Zoneamento Ecolgico-Econmico do Estado do Acre. Zoneamento ecolgico-econmico: indicativos para a gesto territorial do Acre - documento final. Rio Branco: SECTMA, 2000. V. 3.) 4 RONDNIA. Governo do Estado de Rondnia. Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico (ZSEE). Porto Velho: Governo de Rondnia, 2000. Disponvel em: <http://www.rondonia.ro.gov.br/revistas/zoneamento/port/index.htm>. Acesso em 10 de maio de 2006. 5 BENATTI, Jos Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecolgico-econmico. In: Revista de Direito Ambiental, n. 29, ano 8, jan. - mar., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2003. p. 104.

Acrescente-se a definio de Schubart, citado por Andr Lima6, para ele o zoneamento o resultado de um processo poltico-administrativo, que utiliza o conhecimento tcnico, ao lado de outros critrios, para fundamentar a adoo de diretrizes e normas legais, visando atingir objetivos socialmente negociados, que implicam em um conjunto de sanes ou incentivos sociais que regulam o uso de recursos e a ocupao do territrio. As duas definies acima transcritas caracterizam o ZEE como um instrumento indicativo, ou, nos dizeres de Andr Lima7, como referencial informativo para a adoo de diretrizes e normas que visem o ordenamento do territrio em bases sustentveis. Nessa razo, apreende-se que a edio das normas deve estar de acordo com as diretrizes do ZEE, que, por sua vez, as justificam ou fundamentam. Destarte, o ZEE funciona como um instrumento tcnico-poltico de orientao para a tomada da deciso. Assim reconhecido pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do Ministrio do Meio Ambiente para a qual o ZEE torna-se um importante instrumento para subsidiar a formulao de polticas territoriais da Unio, Estados e Municpios, orientando os diversos nveis decisrios na adoo de polticas convergentes com as diretrizes de planejamento estratgico do pas. Busca-se, assim, conservar o capital natural e diminuir os riscos dos investimentos. De fato, um dos objetivos do ZEE dotar o Governo de bases tcnicas para que este decida a melhor forma de uso e ordenao do territrio, portanto, a palavra final sobre as restries de certos usos da terra caberia ao Governo ou Assemblia Legislativa, mediante a elaborao de leis. Desse modo, o zoneamento est de acordo com a finalidade prevista pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)8, ou seja servindo-se de um instrumento tcnico de informao sobre o territrio, indicativo, portanto, mas tambm um instrumento poltico por excelncia, de regulao do uso do territrio, e de negociao entre os vrios setores do governo, o setor privado e a sociedade civil. Como tal, a implementao dos resultados do ZEE deve traduzir-se em normas legais de diversos nveis, que em seu conjunto, compem o ordenamento territorial.

6 7

LIMA, Andr. Zoneamento Ecolgico-Econmico luz dos direitos socioambientais. Curitiba: Juru, 2006. p. 96. Id. Ibid., p. 96. 8 BENATTI, Jos Heder. Direito de Propriedade e Proteo Ambiental no Brasil: apropriao e o uso dos recursos naturais no imvel rural. Tese de dourado. Belm: Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/ Universidade Federal do Par, 2003. p. 299.

Para alm da concepo normativista de zoneamento, utilizada no direito urbanstico, e da concepo indicativa ou informativa, j explicitada, acrescente-se a proposta de Benatti9, que, por sua vez, defende um modelo de zoneamento participativo, pautado pela descentralizao e flexibilizao normativa. Na viso deste autor, o zoneamento assume um papel de destaque na construo de um canal de dilogo entre os rgos pblicos, o setor privado e a sociedade civil, podendo influir nas polticas de proteo ambiental e de desenvolvimento de uma determinada regio, sendo, portanto, tambm um espao importante de composio dos conflitos sociais sobre as distintas formas de uso e manejo do solo e dos recursos naturais. Nessa concepo, o ZEE e, conseqentemente, as atribuies desempenhadas pelas demais instncias, no seria fundamentalmente normativista, nem simplesmente indicadores de condutas. Na realidade, haveria a superao dessas duas vias. A descentralizao facilita a participao dos interessados nas fases de elaborao, implementao e monitoramento do ZEE. indubitvel que os Zoneamentos Ecolgico-Econmicos Estaduais representam a descentralizao. Desse modo, a orientao de Benatti10 segue ainda no sentido de prolongar a discusso aos foros locais, isto , em nveis mais prximos dos cidados. Para ele, no se pode desconsiderar a ao do indivduo (seringueiro, agricultor, pecuarista, madeireiro, garimpeiro etc.) incorporado dimenso de uma coletividade, que pode viabilizar ou inviabilizar a poltica de gesto dos recursos naturais de uma determinada rea. Atinente flexibilizao normativa, esta significa um ponto de equilbrio entre a viso normativista e a viso meramente indicativa. No entendimento de Benatti11 o zoneamento no pode ter como resultado principal a diviso do Estado em zonas que definem o que pode e no pode ser feito em uma determinada rea.
Id. Ibid., p. 300. Id. Ibid., p. 300. Ainda vale extrair da explicao de Benatti: Quando se consolidam nveis de participao, que vo do federal ao local, ou vice-versa, em cada instncia h a possibilidade da participao de novos sujeitos sociais. A Comisso Estadual constituda por rgos e entidades de representao estadual ou nacional; nas Comisses Regionais ou Municipais conta-se com a presena de rgos e entidades locais ou regionais, tais como sindicatos, associaes de mbito municipal ou regional, prefeituras, secretarias municipais etc. Na prtica, essa descentralizao permite que mais atores sociais tenham voz, apresentem reivindicaes e propostas para seu cotidiano, como tambm conheam seus direitos e deveres. Esse processo possibilita, pois, que esses atores sociais sejam informados de outras opes que escapam sua compreenso no seu dia-a-dia (podemos dar como exemplo a prpria discusso sobre a importncia de se realizar um ZEE regional ou local, sob a orientao das diretrizes estaduais e federal). 11 BENATTI, Jos Heder. Direito de Propriedade e Proteo Ambiental no Brasil: apropriao e o uso dos recursos naturais no imvel rural. Tese de dourado. Belm: Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/ Universidade Federal do Par, 2003. p. 300. Nas palavras desse autor, de fato, a ao do zoneamento deve ser pautada pelas informaes que sero levantadas nos diversos estudos j elaborados, em andamento e os que sero produzidos. Podemos citar o levantamento fundirio, os estudos sobre os conflitos socio-ambientais; os estudos e levantamentos bsicos de solo, geomorfologia, geologia, vegetao, hidrografia, climatologia, fauna, sensoriamento remoto etc. Esse material tcnico servir de subsdio para a tomada de deciso do ZEE.
10 9

A participao um processo constante, realizando-se por meio do debate poltico, da participao cidad, que tambm ocorre por meio de eventos integrados (reunies, seminrios, audincias pblicas, instncias colegiadas etc.). Por isso, justifica-se uma metodologia flexvel do zoneamento, para se ter a capacidade de incorporar novos elementos que vo surgindo como produto da participao. A idia sugerida trabalhar com diretrizes normativas, voltadas para o manejo ou preservao dos recursos naturais. Tais diretrizes poderiam definir o contedo de decretos, resolues ou instrues normativas. Ademais, as diretrizes normativas previstas no ZEE vinculariam o poder pblico e as atividades privadas, na medida em que conformassem o princpio da funo social da propriedade, desde que houvesse ainda a compatibilidade entre os instrumentos normativos que do vigncia s diretrizes previstas pelo ZEE e a ordem jurdica em vigor. 12

2. O ZEE e a Poltica Nacional do Meio Ambiente Paulo de Bessa Antunes13 corrobora o entendimento de que a Carta Constitucional brasileira de 1988 reconhece o zoneamento. Para este autor, o artigo 21, inciso IX, da Constituio Federal fornece uma primeira referncia do poder-dever da Unio em relao ao zoneamento. Com efeito, no direito ambiental brasileiro, o zoneamento ambiental (ou ZEE) representa uma providncia importante, visto que ostenta a condio de princpio e instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, instituda pela Lei 6.938, de 1981, recepcionada pela CRFB de 1988. Como um dos princpios, o zoneamento ambiental est prescrito no artigo 2, inciso V, e dever ser implementado em consonncia com os objetivos gerais previstos na referida Lei. Adiante, o artigo 9, inciso II, indica o zoneamento ambiental como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Finalmente, o Decreto do Executivo n 4.297, de 10 de julho de 2002, regulamentou o artigo 9, inciso II, da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981,
12 LIMA (2006). Op. cit. p. 159. Ademais, Andr Lima elucida que: A concretizao do ZEE opera pelo estabelecimento pelo Estado de diretrizes gerais, planos de ao e de polticas pblicas, assim como, de diretrizes normativas para, com fundamento no poder de polcia e na funo socioambiental da propriedade [imvel e dos meios de produo], disciplinar as possibilidades de uso dos recursos ambientais condicionando-as aos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente e aos Direitos Socioambientais Constitucionais. 13 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris. 2005, p. 159.

estabelecendo critrios mnimos para o Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) do Brasil. Logo, o artigo 2 do Decreto em anlise traz a definio de ZEE como instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e atividades pblicas e privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao. Em seguida, nos termos do artigo 3, o ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manuteno do capital e dos servios ambientais dos ecossistemas. Mais ainda, apreende-se do pargrafo nico deste dispositivo que o ZEE estabelecer vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio e determinando, quando for o caso, inclusive a relocalizao de atividades incompatveis com suas diretrizes gerais. A leitura desses preceitos suscita dvidas acerca da natureza do ZEE, se diretriz mandamental ou indicativa, j que tais dispositivos determinam a obrigatoriedade de observncia desse instrumento pelo Poder Pblico e pelo particular. Ademais, sublinhe-se que o ZEE, tal como descrito na Lei supra, vincula as decises dos agentes pblicos e privados, podendo, inclusive, estabelecer limitaes explorao do territrio. Como enfatizado anteriormente, constam, no ZEE, diretrizes normativas, entretanto, convm acrescer que dependendo do grau de clareza e objetividade [especificidade] que tais diretrizes apresentam, influenciam diretamente na eficcia desse instrumento. Andr Lima14 lembra que diretriz pode significar o caminho, rumo, direo, critrios e procedimentos para o alcance de uma finalidade, bem como, denota o sentido de comando, regra, norma. Conforme a especificidade da diretriz, esta pode ensejar um comando (regra especfica) ou um dispositivo indicativo, assumindo um carter principiolgico.
14

LIMA (2006). Op. cit., p. 123.

Desse modo, luz da interpretao dos dispositivos acima mencionados, admite-se que o ZEE, alm de indicativo, pode traar diretrizes especficas vinculantes ao poder pblico (em suas polticas pblicas) e ao particular (nas atividades econmicas de impacto ambiental), desde que tais diretrizes mandamentais sejam bastantes em si para delimitar uma conduta e estejam em plena consonncia com o princpio da funo socioambiental da propriedade e com o ordenamento jurdico em vigor. Nesse sentido, Andr Lima15 aduz que a depender da escala de interveno de suas diretrizes e diagnsticos, o ZEE pode se transformar em um importante instrumento para a aferio e conformao dos indicadores e da materialidade dos critrios para o cumprimento da funo socioambiental das propriedades. No que tange aos princpios aplicveis ao ZEE, apontados no artigo 5 da Lei supra, so eles: funo socioambiental da propriedade, preveno, precauo, poluidorpagador, usurio-pagador, participao informada, acesso eqitativo e integrao. Acrescente-se o princpio da utilizao racional do territrio e gesto responsvel dos recursos naturais, que, por sua vez, implica trs premissas: 1) Conservar os processos ecolgicos essenciais, vez que o desenvolvimento sustentvel, como uma estratgia mundial para a conservao se pauta pela idia de que existem limites para a utilizao de recursos, a fim de que se mantenha em longo prazo o potencial de utilizao do solo e de seus recursos; 2) Respeitar os critrios ecolgicos de sustentabilidade, que devem ser arrolados em anlise e diagnstico do meio ambiente; 3) Evitar a localizao de atividades em regies de alto risco ambiental, a saber, o uso racional dos recursos ambientais deve levar em conta os processos naturais como inundao, vulcanismo, ssmica, entre outros.

3. A Poltica Nacional de Controle da Desertificao: o Brasil e as suas respectivas reas Suscetveis Desertificao ASDs

Em congruncia com as definies apresentadas pela Conveno de Combate Desertificao, em vigor desde 1996, as reas Suscetveis Desertificao ASDs - concentram-se, em sua maior parte, no Nordeste brasileiro, onde predominam os espaos semi-ridos e submidos secos. Ao lado dessas reas, tambm existem outras,
15

Id. Ibid., p. 178.

de igual forma, afetadas pelos fenmenos das secas, localizadas, porm, nas regies adjacentes ao Nordeste, especificamente, nos estados de Minas Gerais e do Esprito Santo. Nos dados apresentados pelo Sumrio Executivo do PAN (Brasil) - Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca, em conjunto, as ASDs representam 1.338.076 quilmetros quadrados, ou 15,72% do territrio brasileiro, abrigando uma populao de mais de 31,6 milhes de habitantes, isso corresponde a 18,65% da populao do pas. 16 Acrescente-se aos processos de desertificao ocorridos nessas reas, segundo o Ministrio do Meio Ambiente, que h uma variada gama de unidades geoambientais, em sua maioria bastante vulnerveis ao humana, ocorre uma uniforme e inadequada distribuio fundiria, aliada a uma expanso urbana desordenada, sobre as quais incidem, tambm uniformemente, a destruio da cobertura vegetal, o manejo inadequado de recursos florestais, o uso de prticas agrcolas e pecurias inapropriadas e os efeitos socioeconmicos da variabilidade climtica.17 Como resultados estampados desse fenmeno no Brasil, tm-se a ampliao das mazelas sociais e a reduo da capacidade produtiva, que, de certa maneira, faz com que as ASDs apresentem, apesar das presses antrpicas, um quadro de baixo dinamismo ou estagnao da atividade econmica. 18 Nos espaos semi-ridos do Brasil, o fenmeno da desertificao foi identificado cientificamente a partir de 1970. Na ocasio, Joo Vasconcelos Sobrinho19 publicou um estudo pioneiro explicando que estava a se formar um grande deserto com todas as caractersticas ecolgicas que conduziram formao dos grandes desertos hoje existentes em outras regies do mundo. O autor informou que se tratava de um deserto atpico, diferenciado do tpico deserto saariano, pela incidncia de precipitaes e natureza do solo, mas com as mesmas implicaes de inabitabilidade. No Nordeste, as reas mais afetadas pelas secas, reconhecidas oficialmente, foram delimitadas em 1936 sob a denominao de Polgono das Secas, conforme a Lei 175, de 1 de janeiro de 1936. Importante ressaltar que, naquela poca, a rea do

16 MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (SRH). Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca: PAN Brasil. Braslia: MMA e Centro de Informao, Documentao Ambiental e Editorao, 2004. p. xxiv. 17 Id. Ibid., p. xxiv. 18 Id. Ibid., p. xxiv. 19 VASCONCELOS SOBRINHO, Joo. O deserto brasileiro. Recife: UFPE/ Imprensa Universitria, 1974. p. 07.

referido Polgono compreendia uma superfcie de 672.281.098 quilmetros quadrados. Essa delimitao espacial perdurou at 1989. 20 A figura do Polgono das Secas foi substituda pela Regio Semi-rida do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE, em conformidade com a Lei n 7.827, de 27 de setembro de 198921. Desde ento, a Regio Semi-rida do FNE representa a rea de atuao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste SUDENE. Em 2000, a superfcie compreendida como Regio Semi-rida do FNE correspondia a 895.254,40 quilmetros quadrados, sendo integrada por 1.031 municpios. Nessa rea, viviam 19.326.007 habitantes, desse total, 56,5 % habitavam em reas urbanas e 43,5%, em reas rurais. Com efeito, as aes do PAN (Brasil) se inserem nas regies climaticamente caracterizadas por semi-ridas e submidas secas. Saliente-se, portanto, que os estados abrangidos pelo Programa so: Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e norte de Minas Gerais. Convm mencionar que, em 1983, Joo Vasconcelos Sobrinho22 observou, como evidncia da desertificao nos solos nordestinos, o aparecimento de determinadas manchas que, em suas palavras: [...] apresentam-se descarnadas, como espcies de erupes epidrmicas. So reas de solos rasos, quase que reduzidas ao afloramento rochoso, sem capacidade de reteno de gua, pois, cessadas as chuvas, elas ficam imediatamente desidratadas. Os solos dessas reas tambm apresentam deficincias em matria de nutrientes, que contribuem para potencializar sua vocao para a desertificao. Portanto, com base na ocorrncia dessas manchas, Vasconcelos Sobrinho apontou a existncia de Ncleos de Desertificao, sendo locais onde, mesmo em perodos de chuva, a vegetao pouco ou no se recupera. 23 Com a contribuio de Sobrinho, foi possvel identificar as reas mais atingidas pelo fenmeno, como reas-piloto. Nesse seguimento, a partir de 1990, o
20 MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (SRH). Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca: PAN Brasil. Braslia: MMA e Centro de Informao, Documentao Ambiental e Editorao, 2004. p. 09. 21 BRASIL. Lei 7.827 de 27 de setembro de 1989. Regulamenta o art. 159, inciso I, alnea c, da Constituio Federal, institui o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte - FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste - FCO, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em 27.03.2006. 22 VASCONCELOS SOBRINHO, Joo. Processos de desertificao no Nordeste do Brasil: sua gnese e sua conteno. Recife: Sudene. 1983. p. 25-26. 23 Id. Ibid., p. 25-26.

Ncleo Desert, da Universidade Federal do Piau UFPI -, produziu novos estudos nessas reas com vistas Conferncia Internacional e Seminrio Latino-Americano da Desertificao CONSLAD. 24 Entre maro e novembro de 1996, foram feitas visitas de campo em quatro reas, dentre as destacadas como reas-piloto, para investigao sobre a desertificao no semi-rido brasileiro. Desse fato, constatou-se que a principal causa para a intensa degradao dessas reas foi a substituio da caatinga pela agricultura e pecuria, bem como pela minerao, extrao de argila de solos aluviais e retirada de madeira para lenha. Desde ento, tais reas foram identificadas como de alto risco desertificao ou ncleos desertificados, a saber: Gilbus, Irauuba, Serid e Cabrob.

4. Resoluo CONAMA n 238 de 22 de dezembro de 1997

O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA -, conforme as atribuies que lhe foram conferidas pela Lei n 6.938/81 e pelo Decreto regulamentador n 99.274, de 06 de junho de 1990, aprovou em 22 de dezembro de 1997, na 49 Reunio Ordinria do Plenrio, atravs da Resoluo n 238, a Poltica Nacional de Controle da Desertificao. Nesse documento, foram estipulados, como Marcos Referenciais para uma Poltica Nacional de Controle da Desertificao, o Captulo 12 da Agenda 21, vez que traz diretrizes especficas para o enfrentamento do problema, e a Conveno das Naes Unidas para o Combate Desertificao e Seca, que enfatizou a necessidade de se tomarem medidas para combater o problema, familiarizadas em programas de ao nacionais. Como objetivos bsicos da Poltica Nacional em anlise, com a finalidade de alcanar o premente desenvolvimento sustentvel nas regies propensas desertificao e seca, incluem-se, entre outros: a formulao de propostas de curto, mdio e longo prazo para a preveno e recuperao das reas atualmente afetadas pela desertificao; o empreendimento de aes de preveno da degradao ambiental nas reas de transio entre o semi-rido, o submido e o mido, com vistas proteo de
Vale aditar que, nos termos do PAN (Brasil): Este foi um momento importante do ponto de vista poltico e de insero do bloco da Amrica Latina na CCD, pois havia certo grau de dificuldade em se englobar outras reas do planeta, alm das reas do continente africano. Esta situao abriu novas perspectivas para que outras regies, com base no Anexo da Amrica Latina, formulassem e inclussem seus prprios anexos, como foi o caso do norte do Mediterrneo e da sia.
24

diferentes ecossistemas; articulao da ao governamental, em todas as esferas do governo, aspirando implementao de aes locais de combate e controle da desertificao e dos efeitos da seca; contribuio para o fortalecimento do municpio, para que sejam desenvolvidas estratgias locais de controle da desertificao; e, finalmente, contribuio para a articulao entre os rgos do governo e os no governamentais, no intuito de buscar um modelo de desenvolvimento econmico e social compatvel com as necessidades de conservao dos recursos naturais e com a eqidade social. Para a consecuo dos objetivos acima citados, a Poltica Nacional de Controle da Desertificao identifica sete componentes e estabelece algumas aes prioritrias, cuja responsabilidade de implementao alcana vrios setores governamentais, devendo estar assentada em um slido processo participativo da sociedade civil e das ONGs. So identificados como componentes: a) Fortalecimento e Interao Institucional, com a finalidade de criar uma articulao institucional para elaborao e implementao do Plano Nacional de Combate Desertificao, que depende de cooperao tcnica; b) Fortalecimento da comunicao e fluxo de informao sobre a desertificao, no intuito de se criar uma rede de informaes e documentao sobre o assunto, em todos os seus aspectos; c) Capacitao gerencial e tcnica de pessoal em gesto de recursos naturais em reas sujeitas desertificao, tendo em vista que essas pessoas devero atuar em pesquisas sobre o controle e recuperao de reas em processo de desertificao, inclusive articuladas com as comunidades locais, para absorverem as suas prticas e conhecimentos empricos; d) Conscientizao, sensibilizao e mobilizao dos atores do desenvolvimento sustentvel em reas sujeitas a risco de desertificao. Nesse sentido, a populao informada sobre a preveno, controle e recuperao do fenmeno, se torna apta a participar efetivamente da elaborao de projetos e programas de implementao de combate ao problema; e) Criao de uma capacidade operacional de controle da desertificao em nvel local, para que haja um contato permanente entre as autoridades locais e a sociedade civil organizada, capaz de formular as propostas imediatas de ao para combater a desertificao. Sendo assim, a orientao segue tambm pela necessidade de formao dos Conselhos Municipais nas reas desertificadas ou sujeitas problemtica; f)

Elaborao de estratgias de monitoramento, preveno e recuperao das reas em processo de desertificao, para tanto, extremamente oportuno sublinhar a orientao a fim que se realize o zoneamento ecolgico-econmico, visando racionalizao do uso dos recursos naturais, em reas sujeitas desertificao, bem como se elabore planos diretores municipais que contemplem as variveis ambientais que propiciam esse processo; g) Definio de projetos e aes prioritrias, no intuito de prevenir, recuperar ou controlar a desertificao em reas sujeitas a ela.

Consideraes Finais

Sobremodo, o Zoneamento Ecolgico - Econmico (ZEE) configura um instrumento imprescindvel para as regies afetadas ou suscetveis desertificao, visto que, necessrio para a adequao da utilizao dos recursos naturais, bem como para nortear as polticas de desenvolvimento nessas reas. A partir do Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE -, instrumento fundamental para a gesto territorial, os entes governamentais (nas diversas reas da federao) podero balizar suas opes e iniciativas, servindo ao mesmo tempo como elemento orientador para as aes do setor privado e das parcerias entre os agentes sociais e econmicos (pblicos e privados). Por outro lado, sua disponibilidade permite identificar e monitorar os processos de desertificao, presses, estados e respostas das aes de combate desertificao e mitigao dos efeitos da seca, oferecendo, pontanto, toda a base necessria a uma eficiente gesto ambiental. No que tange disponibilidade de informaes sobre os elementos caracterizadores da desertificao no Brasil, tem-se um elevado grau de

desconhecimento por parte das populaes afetadas. Paradoxalmente, h um volume relativamente grande de informaes acerca dos aspectos especificamente

socioeconmicos e ambientais nas regies brasileiras de climas semi-rido e submido seco, porm estas ainda se encontram dispersas. A conjuno desses fatores se revela como um grande desafio para o ZEE. Nesse sentido, exprime-se que esse instrumento ter efetividade limitada se a institucionalidade da gesto ambiental e sua descentralizao no forem reestruturadas e

fortalecidas. Essa diligncia inclui a capacitao do pessoal e melhoria na rede de informaes. 25 Incita a discusso o fato de que, como ocorre nas ASDs brasileiras [...] ocupaes seculares geraram tradies, culturas, comportamentos e modelos de padres de desenvolvimento que, mesmo que possam ser considerados, do ponto de vista cientfico, inapropriados, apresentam forte resistncia a um tipo de ordenamento impositivo. 26 Por isso, no se pode deixar de mencionar que o ZEE (processo de ordenamento territorial e definio de prioridades), deve ser construdo a partir de uma metodologia que combine a realizao de amplos processos de consulta e negociao com os agentes econmicos e sociais j presentes na rea e com os estudos tcnicos e cientficos. Assim, os subsdios sero oferecidos como orientadores aos processos de tomadas de deciso governamental. A Conveno das Naes Unidas para o Combate Desertificao enfatiza a forte aproximao das comunidades locais aos processos de tomada de deciso. Nesse passo e sabendo-se que, tradicionalmente, as comunidades locais foram participantes relativamente passivos em relao aos projetos de desenvolvimento da ONU, a referida Conveno as trata como atores de inigualvel importncia no combate desertificao. As comunidades locais e seus lderes, assim como as organizaes no governamentais devero trabalhar em conjunto na formulao e execuo dos programas de ao. Para tanto, os governos devem promover campanhas de conscientizao, especialmente em relao aos termos propostos pela Conveno. Em geral, os peritos do governo iniciam os projetos, definindo imediatamente, sem consulta, os seus objetivos e as atividades necessrias. s vezes, visitam as comunidades locais para publicizar seus planos, formulando, assim, um convite para participao dessas comunidades na execuo dos seus projetos. No entanto, a Conveno trouxe uma proposta distinta, de baixo para cima, na qual os programas para combater a desertificao devem originar-se em nvel local. Assim, as comunidades diretamente afetadas devem participar de todas as iniciativas para deter ou prevenir a evoluo do problema. Tais diligncias,

25 MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (SRH). Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca: PAN Brasil. Braslia: MMA e Centro de Informao, Documentao Ambiental e Editorao. 2004. p. 76-84. 26 Id. Ibid., p.76-84.

compartilhadas com a comunidade local, constituem a chave para a sustentabilidade, porque quando os peritos cultores dos programas se retiram da comunidade, ela quem deve fazer com que os projetos sobrevivam. Alm disso, quem est de fora no tem a mesma capacidade de identificar as prioridades locais. As comunidades locais possuem uma valiosa experincia e compreenso do seu prprio ambiente, sendo que, se os projetos e instrumentos de uso da terra, bem como de outros recursos naturais forem elaborados sem a sua participao, correro o risco de se tornarem ineficientes. Destarte, o problema da desertificao merece a ateno da sociedade civil e dos gestores de polticas pblicas. H necessidade de uma diligncia voltada para a gesto democrtica, justificada pelo fato de que, durante dcadas, apenas um pequeno nmero de pesquisadores e gestores pblicos estiveram familiarizados e envolvidos com as questes atinentes desertificao, sua preveno e combate. Por outro lado, o ZEE um instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente indispensvel para embasar as decises do governo que se referem orientao de processos de desenvolvimento, ao ordenamento territorial, conservao da biodiversidade e gesto e monitoramento das reas suscetveis ou afetadas pela desertificao.

Referncias ACRE. Governo do Estado do Acre. Programa Estadual de Zoneamento EcolgicoEconmico do Estado do Acre. Zoneamento ecolgico-econmico: indicativos para a gesto territorial do Acre - documento final. V. 3, Rio Branco: SECTMA, 2000. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8. ed., Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005. BENATTI, Jos Heder. Aspectos legais e institucionais do zoneamento ecolgicoeconmico. In: Revista de Direito Ambiental, n.29, ano 8, jan. - mar., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. BENATTI, Jos Heder. Direito de Propriedade e Proteo Ambiental no Brasil: apropriao e o uso dos recursos naturais no imvel rural. Tese de dourado. Belm: Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/ Universidade Federal do Par, 2003. LIMA, Andr. Zoneamento Ecolgico-Econmico luz dos direitos socioambientais. Curitiba: Juru, 2006.

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 7. ed., So Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1999. MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4. ed., So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005. MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE (SRH). Programa de Ao Nacional de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos da Seca: PAN Brasil. Braslia: MMA e Centro de Informao, Documentao Ambiental e Editorao, 2004. RONDNIA. Governo do Estado de Rondnia. Zoneamento SocioeconmicoEcolgico (ZSEE). Porto Velho: Governo de Rondnia, 2000. Disponvel em: <http://www.rondonia.ro.gov.br/revistas/zoneamento/port/index.htm>. Acesso em 10 de maio de 2006. SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed., So Paulo: Malheiros Editores, 2003. VASCONCELOS SOBRINHO, Joo. O deserto brasileiro. Recife: UFPE/ Imprensa Universitria, 1974. VASCONCELOS SOBRINHO, Joo. Processos de desertificao no Nordeste do Brasil: sua gnese e sua conteno. Recife: Sudene, 1983.