III CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIA POLTICA 2 y 3 de Agosto de 2010, Montevideo. Ttulo de la ponencia: Configurando desigualdades.

El caso de dos polticas pblicas en la Provincia de Crdoba (Repblica Argentina): Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) y Programa de Inclusin Laboral Familia Joven Autoras: Lic. Brandn Zehnder, Ma. Gabriela / mgbrandanzehnder@gmail.com Lic. Hernndez, Juliana / juliana_hernandez83@hotmail.com Ab. Monte, Ma. Eugenia/ eugemonte@gmail.com Pertenencia Institucional: Facultad de Ciencia Poltica y RRII. Universidad Catlica de Crdoba, Argentina. Equipo de Investigacin El llano en llamas. www.llanocordoba.com.ar Resumen Las polticas pblicas entendidas como mecanismos de

gubernamentalidad (Foucault, 2006) son un espacio privilegiado para observar y analizar los modos como el Estado opera sobre la desigualdad. En ellas es posible identificar las nociones de igualdad, derechos, sujetos, etc.; pero tambin reconocer cmo a partir de y con ellas, se pueden configurar otras y diferentes desigualdades (Ciuffolini y De la Vega, 2009). En este sentido puede sostenerse que las polticas pblicas actan como dispositivos prcticas y de poder que en configuran torno a la

determinadas

jerarquas,

relaciones

Igualdad/desigualdad, inclusin/exclusin, etc. Partiendo de esta premisa, se abordarn, mediante la tcnica de anlisis de contenido, las normativas de dos programas implementados por el gobierno de la Provincia de Crdoba (Repblica Argentina); a saber: Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) y Programa de Inclusin Laboral Familia Joven. A travs de estos casos se pretende

identificar y comprender la nocin de sujeto que las polticas instituyen y los modos como opera el Estado en dos mbitos primarios: el hbitat y el empleo. Esta ponencia obedece a un avance de campo del proyecto de investigacin actualmente en curso Polticas de (des)igualdad en la Provincia de Crdoba1.

Dirigido por la DRA. Mara Alejandra Ciuffolini. Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales. Universidad Catlica de Crdoba. (UCC). Subsidio PID. Equipo de investigacin El Llano en Llamas. www.llanocordoba.com.ar

Introduccin Las polticas pblicas, como mecanismos de gubernamentalidad2, pueden ser concebidas nociones como dispositivos sobre que establecen

determinadas

inclusin/exclusin,

igualdad/desigualdad, etc., y en este sentido, es posible considerarlas mecanismos de poder que contribuyen a reproducir y consolidar estructuras de desigualdad3. Cuando se habla de gubernamentalidad es necesario tener en cuenta dos aspectos. Por un lado, las estrategias de

gubernamentalidad que son desplegadas desde el Estado en relacin a la poblacin y que pretenden constituir determinado tipo de

subjetividad; y por el otro, las prcticas de resistencia a estas estrategias que los sujetos, en tanto cuentan con libertad, son capaces de implementar como una forma de negacin a esas categoras que las polticas buscan imponer en ellos. En el presente trabajo, nos centraremos en la primera dimensin, a modo de analizar dos mbitos centrales en donde ha intervenido el Estado: hbitat y trabajo. Los dos programas que son objeto de anlisis

Segn Foucault es el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos, anlisis y reflexiones, los clculos y las tcticas que permiten ejercer esa forma bien especfica, aunque muy compleja, de poder que tiene por blanco principal la poblacin, por forma mayor de saber la economa poltica y por instrumento tcnico esencial los dispositivos de seguridad (2006:136). 3 Pensar en las polticas pblicas como dispositivos de poder implica reflexionar, en primer lugar, acerca de qu son los mecanismos de poder, y en segundo lugar, en el proceso de gubernamentalizacin del Estado. Respecto al primer punto, los mecanismos de poder pueden ser concebidos como un conjunto de procedimientos cuyo papel o funcin y tema, an cuando no lo logren, consiste precisamente en asegurar el poder (Foucault, 2009:16) Para pensar el poder es necesario abandonar una postura esencialista, ya que el poder no se funda a s mismo, sino que ste es el producto de una relacin social que incluye a la libertad como condicin necesaria de existencia (Foucault, 1983). En relacin al segundo punto, el autor seala que lo importante, desde el SXVIII, no ha sido la estatizacin de la sociedad sino la gubernamentalizacin del Estado. Gubernamentalizacin del Estado que es un fenmeno particularmente retorcido porque, si bien los problemas de la gubernamentalidad y las tcnicas de gobierno se convirtieron efectivamente en la nica apuesta poltica y el nico espacio real de lucha y las justas polticas, aquella gubernamentalizacin fue, no obstante, el fenmeno que permiti la supervivencia del Estado (Foucault, 2009:137).

aqu, el Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA)4 y Programa de Inclusin Laboral Familia Joven, sern abordados con el fin de advertir el modo de operacin de las polticas pblicas como dispositivos; es decir, para identificar y comprender la nocin de sujeto que las polticas instituyen y los modos cmo opera el Estado regulando estos dos aspectos centrales en la vida de la poblacin. En trminos analticos, nuestro inters radica en la manera en que estas polticas pblicas interpelan a ciertos sectores excluidos de la sociedad, para lo cual el estudio de los cuerpos normativos que las constituyen, sus objetivos, sus modos de accin, se funda en la inquietud de advertir las estrategias a las que obedecen y los programas de accin poltica que sugieren (Foucault, 2009:56). En este sentido, buscamos adentrarnos en una interpretacin de la poltica pblica que exceda el anlisis de la institucin que la disea o implementa, as como tambin que no se limite a desentraar la funcin de la poltica pblica por s misma. El valor de este anlisis radica en adoptar un punto de vista exterior a la institucin (y a su funcin) para captar las relaciones de poder, no en el interior de ella misma, sino en el modo en que estas relaciones constituyen tcnicas con valor operativo en procesos mltiples (Foucault, 2009:145). Por otra parte, esta perspectiva

contribuye a visibilizar la inestabilidad de las relaciones de poder, de modo tal que se vuelve patente tanto la permeabilidad de las mismas, como la accesibilidad a luchas o ataques que encuentran

necesariamente su teatro en la institucin (Foucault, 2009:145). A continuacin, presentaremos un breve recorrido del proceso de las polticas sociales, especficamente de vivienda y trabajo, en Argentina en los ltimos 20 aos, con el fin de esquematizar los cambios ms importantes en la manera de abordar algunas demandas sociales. Luego, analizaremos los programas PROMEBA y Familia Joven para

A los efectos de este trabajo se denominar PROMEBA en referencia a los 2 prstamos aprobados; y PROMEBA I o PROMEBA II cuando se precise diferenciar a efectos analticos.

ilustrar las principales implicancias de los mismos en relacin al Estado y a los sujetos a los que van dirigidas esas polticas, a modo de advertir los mecanismos gubernamentales implementados en materia de hbitat y trabajo.

Acerca de la forma de pensar la poltica social y de empleo en Argentina en las ltimas dcadas: ingeniera de la desigualdad. Los cambios efectuados en materia de polticas sociales en Argentina han sido acelerados y profundos. Producto de los procesos polticos, desde la ltima dictadura militar y con la consolidacin de polticas neoliberales, las medidas sociales impulsadas por los gobiernos han afectado, entre otros, dos mbitos primarios como son el hbitat y el empleo. Las respuestas del Estado frente a las demandas sociales han asumido diferentes configuraciones a lo largo del tiempo, sin embargo no se ha producido una modificacin estructural de las condiciones que les dieron origen. Entendidas estas polticas como dispositivo de poder, resulta necesario reconstruir las variaciones en los discursos de las polticas y sus consecuentes efectos sobre la sociedad, para advertir la operatoria de determinadas estrategias o tcticas de poder y la fuerza que las mismas poseen en la configuracin de las subjetividades. Durante la dcada del 90, la profundizacin del modelo neoliberal estuvo anclado en establecer una nueva organizacin estatal de acuerdo a los arreglos internacionales5, estableciendo paquetes de medidas de ajuste cuyas premisas fueron la

descentralizacin, la focalizacin y la reduccin del gasto social. En este marco, la razn de los instrumentos gubernamentales para atender problemas sociales se fundamentaba en una deficiente incorporacin al mercado, que se solucionara cuando las fuerzas econmicas entraran en equilibrio6. El correlato de esta visin de ajuste natural de la redistribucin de la riqueza fue la aplicacin de la focalizacin en materia
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social;

de

esta

manera

se

delinearon

estrategias

de

El diseo de polticas pblicas se realiza con la connivencia del Banco Mundial o del Banco Interamericano de Desarrollo, bajo el manto del Consenso de Washington. 6 La estrategia econmica de la dcada del `90 estuvo enmarcada en la teora del derrame, es decir, en la idea de que el crecimiento automticamente fluira desde la cima de la pirmide social hacia abajo, sin la necesidad de una intervencin estatal a favor de una mejor distribucin del ingreso.

intervencin slo cuando la urgencia lo reclamaba y destinadas a paliar las condiciones de la emergencia por mrgenes acotados de tiempo. Las polticas aplicadas visibilizaron la construccin de un Estado mnimo y el avance del mercado en la regulacin de la economa y la vida social; de esta manera la oferta y demanda de trabajo7, as como el acceso vivienda, quedaron libradas a las estrategias del mercado. En el mundo del trabajo, muchos de los derechos laborales individuales y colectivos conquistados por el sector obrero, se vern disminuidos en la prctica, por numerosas modificaciones legales8 que retiraron el manto protector del Estado en relacin al mundo laboral. Por otro lado, en 1991 se crea, mediante la Ley Nacional de Empleo, los programas para grupos especiales de trabajadores/as que carecan de acceso a prestacin previsional o seguro de desempleo; lo que abre las puertas al surgimiento de numerosos planes destinados a resolver circunstancialmente estos problemas a travs de seguros de trabajo o compensaciones9. Pese a que hubo una proliferacin an mayor de estos programas despus de que fuera decretado el estado de Emergencia Laboral en 1997, los mismos no fueron efectivos en cuanto a la generacin de puestos duraderos e, incluso, contribuyeron a la baja del salario real.
Estas polticas de corte neoliberal, que se consolidarn en los aos `90, tendrn bsicamente tres objetivos en relacin al trabajo: la reduccin del costo salarial y del gasto pblico social, y la instauracin de la flexibilizacin en cuanto al uso de la fuerza de trabajo (NEFFA, 2010). 8 Entre muchas medidas, se legalizaron y promovieron de manera generalizada formas precarias de empleo (Ley Nacional de Empleo 24.013); as como tambin se facilitaron los trmites empresariales para decidir suspensiones y despidos y se redujeron los costos del rgimen de preaviso e indemnizacin. Por otra parte, el nuevo rgimen concursal que se utiliz en el caso de quiebras promovi la creacin de otra empresa dejando desprotegidos a los trabajadores de la fallida para cobrar los salarios cados. La instauracin de un sistema previsional dualista (capitalizacin-reparto) dio prioridad a las AFJP (empresas privadas del sector financiero que cobraban altas comisiones) cuando se incorporaran nuevos aportantes, lo que gener un dficit fiscal importante. Debido al desempleo y la cada de salarios, se debilit la capacidad de las obras sociales sindicales, y tambin se redujo el monto de las asignaciones familiares. 9 El ms popular de estos programas fue el Plan Trabajar, implementado durante el gobierno de Carlos Menem y que lleg a tener 200.000 beneficiarios-, pero tambin hubo otros programas de este tipo, tales como: Programa Intensivo de Trabajo (PIT), Servicios Comunitarios, Proempleo, Proempri, Forestar, Prolana, Programa de Emergencia Laboral y Manos a la Obra.
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En cuanto a la vivienda, se produce la restructuracin del FONAVI10 y del Banco Hipotecario11, modificando la poltica crediticia, con una clara preferencia hacia los sectores que pudieran afrontar los prstamos, a la vez que se redujeron en gran medida los recursos destinados hacia el hbitat12. En este sentido, no se concibi la vivienda como una cuestin de obra pblica sino de obra privada (Gargantini, 2003:17), accesible (casi exclusivamente) a travs del mercado. Esto trajo aparejado una restriccin en las responsabilidades del Estado asumiendo ste un rol de facilitador para las soluciones que la poblacin gestionara. Por otro lado, las polticas aplicadas respondieron a estrategias de focalizacin, y en atencin a la vivienda, tendi a una diversificacin de las operatorias que incorpor a sectores de mayores ingresos, siendo muy bajo el total de la inversin destinada a los de menores recursos. Al finalizar la dcada de los `90 ya se advertan las principales consecuencias de las polticas implementadas. La Crisis del Tequila mostr la vulnerabilidad de una economa atada al flujo de capitales e impact de lleno en el modelo econmico. En este marco, el desempleo comienza a cuestionarse como problema pblico y obliga al Estado a pensar la ocupacin de la mano de obra como un fenmeno en algn punto separado del proceso de produccin, es
10 El Fondo Nacional para la Vivienda (FONAVI) fue creado en 1972 (ley N 19.929) y puesto en marcha recin en 1977 con la intencin de generar viviendas para la clase trabajadora a travs de un aporte entre los trabajadores y la patronal. Durante la dcada del 90, el FONAVI sufri una profunda reestructuracin; cambi el origen de sus fondos al eliminarse el impuesto al trabajo y reemplazarse con fondos privados ms un aporte fijo y mnimo del Estado (proveniente de un impuesto a los combustibles lquidos y al gas natural). Y por otro, se descentraliz la administracin de recursos hacia gobiernos provinciales y locales favoreciendo la atomizacin y diversificacin de la operatoria. 11 Sus polticas se dirigieron tradicionalmente a los sectores de ingresos medios a travs de la emisin de cdulas hipotecarias que se negociaban en el mercado de capitales. A partir de las reformas del 90, se modifica la Carta Orgnica para transformarlo en un banco mayorista con la intencin de lograr un mayor nivel de recuperos y en 1998 se privatiza el manejo de su cartera. Si bien estas modificaciones apuntaron a atraer hogares de ingresos medios sin vivienda, el umbral de acceso para la adquisicin de prstamos establecido es demasiado alto y los hogares que pasaran este corte slo es del 35% (Cravino, et. al., 2002). 12 Con el regreso a la democracia se inverta el 0,7% en polticas de vivienda, a lo largo de la dcada del 90 decay al 0,4% del PBI (Rodriguez & Taborda, 2009:83)

decir, se comprende que la problemtica del desempleo posee complejas dimensiones que no pueden ser abordadas ya

exclusivamente a partir del incentivo a las empresas como puntapi para la incorporacin de la fuerza de trabajo. En torno a la vivienda, la ocupacin de tierras y la expansin de villas miserias comienza a llamar la atencin en los mbitos

gubernamentales. Sin embargo, la falta de financiamiento y de recursos, junto a las caractersticas adoptadas por el FONAVI y el BHN, dej sin efecto cualquier programa habitacional con aportes

nacionales. De esta manera, se comenzarn a implementar respuestas inmediatas para sectores en condiciones de urbanizacin vulnerables a travs de programas destinados a mejorar las condiciones de vivienda, pero financiados con capitales internacionales as como tambin con aportes municipales y provinciales (por lo cual muchos programas de vivienda sern descentralizados desde el mbito nacional hacia otras jurisdicciones). En este contexto surge el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA) destinado a atacar situaciones de dficit

habitacional y de infraestructura urbana, dirigido en un primer momento a las Provincias argentinas, excluyendo el conurbano y la Ciudad de Buenos Aires. La crisis poltico-econmica y social de diciembre de 2001 puso al Estado en una encrucijada ante la cual precis implementar medidas destinadas a paliar los niveles de pobreza, inequidad y desempleo13 que, en ese momento, haban ascendido a cifras histricas en el pas. En el ao 2002 se decreta el Estado de Emergencia Social que redirecciona los fondos de emprstitos de las bancas internacionales para hacer frente a la crisis social, con la consecuente paralizacin de los proyectos implementados (de vivienda y otros). En plano de los programas de empleo, el gobierno nacional crea el Plan Jefes y Jefas

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Tasas de desocupacin y pobreza en Argentina: 21.5% en mayo de 2002 y 47.5% en octubre de 2003 (Fuente: INDEC)

de Hogar Desocupados (PJyJHD) que sera recibido por 1,7 millones de persona; su objetivo fue dar asistencia a Jefes y Jefas de Hogar Desocupados con hijos a cargo menores de 18 aos y se fundament en el derecho de inclusin familiar14. La reactivacin de la economa argentina a comienzos de 2003 dio lugar a un nuevo escenario para pensar el empleo y las polticas sociales. Con el cambio de gobierno en ese ao, comienza a delinearse un discurso diferente en torno a la pobreza y las maneras cmo abordarlas. sta ser interpretada dentro de un marco general que debe ser afrontada desde distintos ngulos bajo el paraguas del concepto de inclusin social integral. As, el 23 de octubre de 2003 nace en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social el Programa Integral de Empleo Ms y Mejor Trabajo. El mismo declara a la generacin de empleo como el eje de las polticas pblicas en general y que el objetivo bsico de la poltica del Gobierno Nacional es el de asegurar un crecimiento estable que permita la expansin de la actividad y del empleo (Res. 256/03 MTEySS). Este Programa Integral de Empleo Ms y Mejor Trabajo intentar marcar un nuevo giro en el discurso presidencial donde se considera necesario, por un lado, pasar de polticas de trabajo pasivas a polticas de trabajo activas ancladas en los territorios locales, a travs de acuerdos especficos con las distintas jurisdicciones; y, por otro lado, pasar de las polticas focalizadas a otras que tiendan hacia la universalidad. Al interior del pas (en parte como resultado de esta modalidad de acuerdos especficos territoriales en materia de empleo)
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Ningn otro plan anterior (Plan Trabajar I, II y III o Plan de Emergencia Laboral PEL-) alcanzara la envergadura y las caractersticas del PJyJHD. En primer lugar, porque pese a que en efecto existieron restricciones temporales para acceder al plan (slo se pudieron obtener el beneficio los que lograron inscribirse antes del 17 de mayo de 2002); y en segundo lugar, el PJyJHD sera diferente de las polticas asistenciales que se venan aplicando previamente, en especial, porque los recursos destinados a l llegaron a representar casi el 1% del PBI (Neffa, 2008:84).

tambin surgieron numerosos programas de trabajo para acompaar el crecimiento de la economa, entre ellos, nace en la Provincia de Crdoba a principios del ao 2008 el programa de Inclusin Laboral Familia Joven. De igual manera, la reactivacin econmica permiti la atencin a los sectores de villas de emergencia que comienzan a ser objeto de las polticas pblicas y que tambin se disean en el marco de la descentralizacin territorial. Se prioriza la obra pblica de atencin a la vivienda como generadora de trabajo y estrategia de inclusin social, inspiradas por un enfoque promovido desde organismos internacionales de financiamiento15 que dejan de lado la visin tradicional sobre la carencia de vivienda para pasar a adoptar un abordaje integral de la pobreza, la inseguridad y la gobernabilidad urbana (De la Vega & Hernndez, 2010; Ramos Auraujo, 2008; Barreto & Romagnoli, 2007; Cabezas, 2005). De esta manera aumentan los fondos nacionales adicionales y la definicin de nuevas fuentes, incorporando a la descentralizacin provincial una fuerte presencia nacional. Bajo estas condiciones se firma un nuevo Contrato de Prstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecucin del PROMEBA II, que incorporar a la estrategia diseada de urbanizacin de asentamientos precarios una fuerte presencia estatal en tanto promotor de la organizacin social barrial.

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Las polticas son diseadas a nivel Nacional, a travs de prstamos con organismos internacionales y acuerdos marcos entre los bancos y las dependencias provinciales. Ejemplos de estos programas son: Programa de Emergencia para la Recuperacin de las Zonas Afectadas por las Inundaciones, prstamo del BID (OC-AR 1118) con el Gobierno nacional, se aplic entre 1998 y 2000 en Chubut, Santa Fe, Corrientes; Programa Rosario Hbitat ejecutado desde 2001 en esa ciudad y que constituye la primera financiacin directa del Banco a una ciudad en Argentina (OC-AR 1037); el Programa de Erradicacin de Villas de Emergencia y Asentamientos Irregulares aplicado en San Juan a partir del ao 2004, con apoyo del Gobierno nacional a travs del Plan Federal de Emergencia Habitacional (ms conocido como Techo y Trabajo); el Programa de Radicacin, Integracin y Transformacin de Villas, Ncleos Habitacionales Transitorios y Barrios Carenciados en la ciudad de Buenos Aires a partir de 2005 y establecido por ley provincial 148. Programa de Rehabilitacin para Grupos Vulnerables conocido como Mi Casa, Mi Vida de la ciudad de Crdoba.

En materia social, se comprende a la poltica social estructurada en tres grandes ejes: el objetivo de inclusin social mediante la generacin de empleo social y la creacin de oportunidades para el desarrollo; la creacin de una Red Federal de Polticas Sociales que incluyen todas las instancias gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil; y finalmente, el funcionamiento integrado y coordinado de tres grandes programas de alcance federal16. La poltica social kirchnerista17 busca entonces legitimar un discurso que se presenta como opuesto al neoliberal de la dcada de los `90. Es decir, intenta dejar atrs el asistencialismo y el clientelismo, para dar paso a una nueva concepcin de la poltica social ya no vista como una mera asistencia estatal que emerge en situaciones puntuales y como estrategia de contencin de determinados grupos, sino como un derecho ciudadano para cualquier individuo argentino. As, en la terminologa, por ejemplo, el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin ya no se refiere a los beneficiarios de los planes sociales como tales, sino como sujetos de derecho, entendiendo que la inclusin social en todas sus dimensiones (alimentacin, vivienda, salud, etc.) es un derecho humano fundamental. Finalmente, para terminar de delinear este esquema, se concibe a la poltica social no slo desde una perspectiva asistencial, sino tambin articulada con polticas de promocin y empleo. A modo de conclusin preliminar de este apartado, advertimos que pareciera existir un cambio en el modo de pensar las polticas sociales en los ltimos aos en el pas. Tal como presentan los datos utilizados aqu, el gobierno nacional ha intentado suplir la multiplicidad de programas focalizados que surgieron en las diferentes jurisdicciones
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1) Plan de Seguridad Alimentaria El Hambre Ms Urgente; 2) Plan de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la Obra; y 3) Plan familia por la Inclusin Social.

Utilizamos este trmino para referirnos tanto al perodo de gobierno de Nstor Kirchner, como al gobierno actual de Cristina Fernndez.

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gubernamentales al calor de las necesidades sociales en los ltimos 10 aos, por un sistema ms integrado que apuntale la poltica econmica y de empleo en el pas. Sin embargo, tal como veremos a continuacin, tanto los planes que surgieron antes de 2003 (PROMEBA) como algunos posteriores (Familia Joven), conservan elementos caractersticos de polticas anteriores y, lejos del discurso, evidencian los mecanismos de poder del Estado. La gestin de la desigualdad y sus dispositivos Tal como hemos sealado hasta aqu, los dos programas que son objeto de anlisis permiten advertir el modo de operacin de las polticas pblicas como dispositivos que regulan dos aspectos centrales de la poblacin: hbitat y trabajo. Al tematizar estas cuestiones como problemas pblicos, el Estado define lo que se encuentra dentro de su rbita y lo que no, es decir, lo que es pblico y lo que es privado18; as como tambin el rol que le compete al Estado frente a estas problemticas. Como ya fue descripto en el apartado anterior, tanto las polticas de vivienda como las de empleo surgen como problema pblico, reconocido por el Estado, a mediados de la dcada de los `90, debido a los desiguales resultados de las polticas implementadas. Sin embargo, irn adquiriendo diferentes matices en los ltimos aos ya que, tras ser caracterizadas como polticas focalizadas para grupos vulnerables y como mbitos separados, comienza a pensarse una nocin de inclusin social ms abarcativa. As, las polticas de vivienda y de trabajo que inicialmente se concibieron como mbitos separados de la realizacin del sujeto; actualmente son pensadas dentro de una nocin de

inclusin social de tipo integral que vincula todas las dimensiones (vivienda, educacin, salud y trabajo) y que est fuertemente
() la gubernamentalidad es exterior e interior a l Estado-, porque son las tcticas de gobierno las que permiten definir en todo momento lo que debe y no debe estar en la rbita del Estado, lo que es pblico y lo que es privado, lo que es estatal y lo que no lo es. (Foucault. 2009:133)
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relacionada con una visin territorial del Estado. Es decir, en los ltimos aos existe en Argentina una descentralizacin de las polticas sociales desde el mbito nacional hacia las jurisdicciones locales (provinciales y municipales), y el caso de los planes analizados aqu no son la excepcin. Esta visin de inclusin social integral en el diseo de las polticas sociales no slo se ve en el territorio sino tambin en el desplazamiento de los ministerios que tradicionalmente llevaban adelante las polticas, siendo el caso de los programas de intermediacin laboral en la Provincia de Crdoba muy paradigmtico para ilustrar esta situacin. A mediados del 2007, la Secretara de Empleo, que tradicionalmente haba pertenecido al Ministerio de Trabajo, Comercio e Industria se desglosa de esta pertenencia institucional y es reubicada en el nuevo Ministerio de Desarrollo Social, especficamente dentro de la novedosa Secretara de Promocin y Desarrollo Humano como Direccin de Programas de Empleo19. Este cambio se produce simultneamente a otro interno al mismo Ministerio de Desarrollo Social, ya que la gobernacin actual promovi la transformacin del Ministerio de Solidaridad de la Provincia Crdoba en Ministerio de Desarrollo Social con un nuevo enfoque basado en la Promocin y Desarrollo Humano que se condensa en la Secretara de Promocin y Desarrollo Humano. Se buscar dejar atrs una perspectiva netamente asistencialista para fomentar una visin basada en el estmulo de las capacidades humanas, aunque sin dejar de lado el cometido de atencin principal del Ministerio a grupos definidos como vulnerables. Con respecto a la vivienda, si bien no se produce este desplazamiento tan claro de las carteras que estarn a cargo de la implementacin de los programas ya que la misma se mantiene dentro de las dependencias de Infraestructura y Obra Pblica, s adquiere una
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Estas transformaciones son resultado actual de la antigua mirada administrativa sobre la organizacin del aparato burocrtico estatal provincial que lo reorganiz en Agencias, producto de las reformas propuestas para la modernizacin y reforma del Estado.

connotacin ms abarcativa al integrar a otras dependencias en la ejecucin de los planes.20 Especficamente en relacin al programa de Inclusin Laboral Familia Joven, ste nace en el ao 200821, y tena como objetivo promover la insercin laboral de jvenes desocupados de diecisis a treinta aos de edad en empresas formalmente constituidas, bajo la modalidad de trabajo por tiempo indeterminado22. Este plan (que nace junto a otros dos: Plan Igualdad de Oportunidades y Plan Trabajo para Todos) es netamente de intermediacin laboral porque la idea primigenia es que los empresarios jueguen un rol activo en la mantencin de los puestos laborales a los que da origen el plan y adems, que los beneficios de seguridad social estn a cargo del patronato. A fines de 2009, el nmero de beneficiarios del programa era de 3.42123, sin embargo, esta cantidad total de inscriptos representa menos de un cuarto de los cupos totales previstos para el programa24. La razn principal que se aduce para explicar por qu no se alcanz el cupo
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Por ejemplo, en la aplicacin del Plan de Rehabilitacin Habitacional de Grupos Vulnerables, promovido bajo el lema Mi Casa, Mi Vida hizo converger en su estrategia a tres dependencias administrativas distintas: la Direccin Provincial de la Vivienda del Ministerio de Obras y Servicios Pblicos, y la ex-Agencia Crdoba Solidaria (ex Ministerio de Desarrollo y Promocin Social y actual Ministerio de Desarrollo Social) y la Agencia Crdoba Ambiente (De la Vega & Hernndez, 2010). Sin embargo, la ejecucin de planes como el PROMEBA deber ser ejecutado por la Subsecretaria de Vivienda de la Secretara de Desarrollo Social (aunque los fondos de gestin lo maneje el Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios). 21 Decretado por el Poder Ejecutivo de la Provincia de Crdoba (Decreto del Ejecutivo Provincial N 109/08) para ser ejecutados por el Ministerio de Desarrollo Social, especficamente por la Secretara de Promocin y Desarrollo Humano. 22 Cada beneficiario era contratado con todos los beneficios de la seguridad social (en blanco) en empresas que reciban un subsidio estatal para cubrir parte del sueldo de los beneficiarios durante un ao, pero estaban obligadas continuar con el contrato un ao ms. Cabe remarcar que el potencial trabajador no reciba el beneficio en forma directa sino que lo haca a travs del subsidio que reciba la empresa que lo contrata.
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Informacin obtenida del Resumen estadstico de la Direccin de Programas de Empleo. Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Crdoba. 24 El artculo 8 del Decreto N109 reza En una primera etapa, el Programa pretende cubrir a 8.000 beneficiarios, pudiendo alcanzar a 12.500 inclusive en complementacin con otros programas o a travs de sucesivas convocatorias.

refiere a que este plan fue pensado para otra coyuntura econmica. En efecto, nace en un contexto de bonanza para el pas y el cambio en las condiciones econmicas evidenciar los lmites estructurales de este programa; tal es as que a mediados del ao 2010 ya no se realizan nuevas incorporaciones por lo que, una vez finalizado el perodo de cobertura para los beneficiarios que se encuentran desempeando su primer ao laboral, dejar de existir. Aqu se puede advertir que no se produjo un cambio en el modo de pensar la poltica de empleo para desocupados ya que, en esencia, el programa se encuentra atado a la demanda de mano de obra del sector privado, lo que limita su potencial en cuanto a la generacin de empleo. Por otra parte, muchos de los puestos laborales que se crearon estaban vinculados al sector servicios25, e incluso, a puestos que requieren escasos del niveles de formacin, laboral lo que refuerza que la

heterogeneidad

mercado

argentino,

vincula

fuertemente sectores carenciados con empleos precarios y de corta duracin. Estas inconsistencias entre los objetivos del plan y sus resultados tambin se advierten en el decreto 109/08 cuando el Estado define al trabajo como una actividad que dignifica al hombre y a la desocupacin como una situacin que expresa una carencia de dignidad, una incapacidad para lograr una vida digna. En este sentido, el Estado se atribuye un rol fundamental en la promocin de la familia y en su desarrollo armnico, aunque esta nocin choca con una serie de considerandos posteriores que depositan en el sector privado un papel predominante en cuanto a la capacitacin y a la generacin de

empleo, dejando en la prctica al Estado Provincial una mera funcin de intermediacin laboral entre el beneficiario y el empresario. Esta
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Segn el Resumen estadstico de la Direccin de Programas de Empleo, en el ao 2009 de un total de 4171 beneficiarios de los tres programas de empleo implementados por esa Direccin (entre los que se encuentra el Familia Joven) 807 se desempeaban en tareas domsticas y 1344 en call centers.

cuestin no es menor ya que la visin de Promocin y Desarrollo Humano del Ministerio, en su trasfondo, termina justificando la individualizacin de la relacin laboral que promueve el Estado, reforzado la desafiliacin y la fragmentacin de los obreros, y

otorgando al Estado, en ltima instancia, slo el rol de generar un espacio propicio para la intermediacin laboral, es decir, un piso de mnimos para que la misma se produzca (registro del beneficiario, contacto con la empresa, pago del porcentaje del sueldo del mismo por un ao) y no una verdadera responsabilidad en la consolidacin y permanencia del vnculo laboral. Respecto del PROMEBA, se trata de un programa desarrollado mediante de un prstamo del BID26 para la atencin a grupos vulnerables en cuanto a infraestructura urbana. A travs de ste, se busca otorgar a las familias beneficiarias unidades habitacionales mnimas (en caso de ser necesarias) y realizar la urbanizacin de los asentamientos, junto con el acceso a infraestructura y servicios de la ciudad. Las obras realizadas son subsidiadas en su totalidad por los gobiernos nacionales, provinciales y municipales27. La poblacin destinataria es aquella que reside en localidades con ms de 20.000 habitantes y que posee Necesidades Bsicas Insatisfechas. El PROMEBA II incluir a la ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, zonas que la anterior versin del plan no consideraba. La inclusin de este nuevo sector es el resultado de la confeccin de listas de villas y asentamientos irregulares realizado por el gobierno nacional, con el objetivo de seleccionar a quienes padecen problemas de vivienda e infraestructura en todo el pas.
El inicio de las operaciones del PROMEBA, a travs del Contrato de Prstamo 940-OC/AR, data del 20 de febrero de 1997 y fue modificado a partir de la insercin de este programa en el Plan de Emergencia Nacional en mayo de 2002. En el ao 2007, se aprueba un prstamo (1842/OC-AR) que da continuidad (con algunas modificaciones) a la estrategia anterior.
27 26

El Gobierno Nacional se responsabiliza de un 70% del costo econmico, la Provincia del 30% restante y los municipios deben otorgar las tierras donde se encuentran asentados.

Para

la

aplicacin

de

este

programa,

se

prev

la

descentralizacin operativa a travs de unidades ejecutoras de provincias y municipios, adquiriendo una gran preponderancia estos ltimos en cuanto al diagnstico de la situacin de su localidad. La ejecucin del plan queda reservada a las comisiones conformadas al efecto que debern acompaar el proceso de implementacin del mejoramiento barrial28. El PROMEBA constituye un primer abordaje integral, en trminos nacionales, del problema de la vivienda en sectores marginales. Este programa atraves diversas etapas que condicionaron su aplicabilidad en el territorio nacional, fundamentalmente tras los desajustes

econmicos que reseamos en el apartado anterior. Sin embargo, es un programa de gran magnitud nacional; slo en la Provincia de Crdoba, en su primer etapa, estaba destinado a aplicarse en 8 localidades incluyendo Crdoba Capital, beneficiando a aproximadamente 2800 familias. Mientras que la continuidad de este programa pretende ejecutarse en 4 localidades, beneficiando a 2000 familias29. Este programa promueve no slo la atencin de los dficits habitacionales sino tambin una nueva configuracin del entramado urbano, que acompaan la localizacin y segmentacin de la ciudad. Entender as la ordenacin urbana implica comprender las formas a travs de las cuales se produce y reproduce el espacio y con ello la reproduccin social y las relaciones sociales. La vivienda y su relacin con el entorno son configuradas como una estrategia gubernamental que impone una importante carga de condicionamiento y control (Ciuffolini, 2010). La vivienda aparece vinculada a las posibilidades de
28

Entre ellas, las organizaciones que no pertenecen al mbito gubernamental son convocadas a los efectos de trabajar en el diagnstico de la situacin y acompaar a las familias mientras se realizan las obras. Actualmente, del PROMEBA II slo ha finalizado la ejecucin de 1 de los proyectos, los otros se encuentran en diferentes etapas de ejecucin. Sin embargo debemos atender a que este programa no soluciona los problemas de dficit habitacional existentes.

29

inclusin pero es una inclusin degradada e incluso proclive a mayores disposiciones estatales de gestin de la poblacin. De esta manera, resulta necesario repensar esa nocin de inclusin social. La presencia del Estado en la vida de los sujetos es cada vez mayor, a diferencia de la tan promulgada ausencia del Estado mnimo que promovan las polticas de corte neoliberal. Tanto el programa PROMEBA como el Programa de Inclusin Laboral Familia Joven, son ejemplos de la forma en que el Estado opera en un doble plano, respecto a la poblacin como un todo, y moldeando la individualidad de los sujetos.

De la configuracin de la desigualdad: sujetos incluidos-excluidos Partimos de la idea que el Estado consensual busca mantener o conservar el orden social y, para ello, utiliza determinadas estrategias gubernamentales que, en tanto dispositivos de poder, configuran prcticas, y con ellas, subjetividades. Tal como hemos visto hasta aqu, las polticas sociales en Argentina muchas veces han sido el resultado de las luchas sociales de los sectores ms desfavorecidos; pero tambin, han servido como poderosas tcnicas de gobierno que, mediante la gestin de la desigualdad, reproduce viejas exclusiones, y genera otras y diferentes30. El Plan de Inclusin Laboral Familia Joven y PROMEBA, permiten advertir de qu manera el Estado requiere de una identificacin de la poblacin, de esos sectores y sus necesidades, para implementar las mencionadas estrategias gubernamentales.

30

Las lgicas consensuales de los Estados contemporneos sin distincin en sus grados de desarrollo y bienestar-, son el intento de borrar el conflicto, la desigualdad y los procesos de subjetivacin poltica. Consistente con ello la lucha contra la exclusin es un requisito que el mismo sistema consensual tiene como tarea permanente, en su operatoria de exclusin inclusiva o inclusiva exclusin del ambiente. (Ciuffolini, 2005: 8).

En el caso del Programa de Inclusin Laboral Familia Joven, tanto los fundamentos como la caracterizacin de los destinatarios, disponen que es necesario atender y promover la insercin laboral de los

jvenes desocupados de ambos sexos, de 16 a 30 aos de edad inclusive, otorgando prioridad a aquellos que tengan hijos a su cargo y, especialmente, a quienes poseen capacidades diferentes,

antecedentes penales, se encuentran en proceso de recuperacin de adicciones, o en situacin de especial vulnerabilidad31. Adems, se entiende que en la actual coyuntura laboral, los jvenes se encuentran entre los grupos ms vulnerables y con graves inconvenientes de insercin laboral; que las familias que padecen necesidades

econmicas estn expuestas a presiones de toda ndole que las marginan de la comunidad, causando su migracin y provocando que sus hijos sean llevados a procurarse su propio sustento, fuera del hogar, provocando la desercin escolar ()32. An cuando en la prctica cualquier persona puede pedir el formulario de admisin y presentarlo en el Ministerio, lo cierto es que el Plan Familia Joven est pensado para los sectores vulnerables. Se entiende que una persona es vulnerable, al menos en trminos laborales, cuando carece de algunos activos bsicos para entrar por sus propios medios al mercado laboral, por ejemplo, la terminalidad educativa o capacitacin, o cuando reviste un atributo considerado negativo que tambin dificulta o impide su inclusin laboral tales como pertenecer al sector social de menores ingresos, poseer antecedentes penales o tener una adiccin (Brandn Zehnder & Ibaa: 2010). En este sentido, estos individuos sealados como vulnerables quedan al margen de polticas estructurales de empleo y a merced de herramientas paliativas como stas. Aqu, la poltica pblica funciona definiendo un esquema que categoriza al individuo como vulnerable (joven, pobre, desempleado, mujer, madre, delincuente, discapacitado, drogadicto) y
31 32

Fuente: Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N 109/08. Fuente: Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N 109/08

le habilita a ejercer tutela sobre l. Esto no slo profundiza las desigualdades entre los trabajadores (divididos segn su

autocapacidad para encontrar trabajo lo que los hace ms o menos autnomos; adems de la diferencia obvia de ingresos), sino que a la vez jerarquiza a los individuos bajo asistencia al apelar al velo de la discriminacin positiva para ciertos tipos: discapacitados, adictos y delincuentes. En el caso del programa PROMEBA, tanto en los fundamentos como en la caracterizacin de los destinatarios, se han definido como prioridades el mejoramiento de la calidad de vida y la promocin de la inclusin urbana y social de los hogares pobres residentes en villas y asentamientos irregulares de todo el pas. Los destinatarios son

caracterizados como los hogares argentinos de los segmentos ms pobres de la poblacin que residen en villas y asentamientos irregulares. 33 As, la pertenencia territorial del beneficiario a asentamientos de tipo irregular se constituye en el elemento distintivo de este programa. Es importante sealar que se advertirn, en relacin a este criterio, algunas variaciones entre las dos versiones del programa. De esta manera, las circunstancias contextuales en que se aprueba el PROMEBA I (ao 1996) definan a la poblacin beneficiaria como aquellos sectores que haban conformado asentamientos marginales por fuera de la estructura urbana de la ciudad. Fundamentalmente, atendieron a grupos de la poblacin que, dados los cambios econmicos del pas, conformaron los nuevos grupos de pobreza. Por su parte, el PROMEBA II (ao 2007), manteniendo la estructura de atencin del anterior, considerar al sujeto bajo condiciones de dificultades econmicas, polticas, sociales y en tanto esto, la respuesta conformada ir acompaada de lo que se denomina componente social, fundamentado en la organizacin barrial,
33

que

consiste

en

un

acompaamiento

estatal

a las

Informe de Terminacin de Proyecto 940/OC- AR y 1134/OC-AR-2

comunidades en el proceso de implementacin del plan, destinado a favorecer e integrar acciones de organizacin de las comunidades (Vg. creacin de centro vecinales). Este nuevo componente de carcter social, sumado al enfoque integral que sealbamos anteriormente, implica una mayor

intervencin de organismos pblicos en los mbitos territoriales para responder a las necesidades de estos sectores. Esto permite

comprender la existencia de un Estado que gestiona soluciones a nivel local, provincial o nacional en la produccin de la vivienda social. Se advierte que estos mecanismos estatales, entonces, se constituyen como tcnicas de reconocimiento y compensacin en asistencia de los sectores ms desfavorecidos y excluidos de la sociedad. De esta manera, y paradjicamente, los diferentes

dispositivos de intervencin del Estado, refuerzan la particularizacin, la focalizacin, la segmentacin y la desigualacin de esos grupos o colectivos especficos. As, ms all de que el discurso estatal sobre las polticas sociales invoque un fundamento de derecho a la asistencia basado en una dimensin moral de la dignidad del ser humano, en la prctica estos programas estn dirigidos por la selectividad y destinados a reparar las desigualdades provocados por la lgica del mercado (necesidades insatisfechas, derechos, etc.). Es en el cometido de inclusin que se arrojan estos programas donde el efecto contrario se vuelve patente: termina siendo una inclusin de segundo nivel, es decir, una inclusin ficticia implementada por el Estado que, en ese esfuerzo compensatorio (por medio de estas prestaciones o reconocimientos) supone que estos sujetos reingresan al orden social en el carcter de asistidos.

Cunta desigualdad podemos soportar?

A lo largo del presente trabajo hemos analizado dos programas que se implementaron desde el gobierno nacional y el provincial en dos mbitos fundamentales: hbitat y empleo, a los fines de advertir el modo por el cual el Estado opera, mediante sus tcnicas y estrategias gubernamentales, en una poblacin. Estos planes nos han servido de ejemplos para interpretar una dinmica en las polticas sociales que los exceden, pero de los cuales ellos mismos son parte. Tal como hemos sealado, muchos de los programas sociales de nuestro pas nacen al calor de las demandas sociales de diferentes grupos que logran colocar en la agenda pblica determinados reclamos. Estas luchas son las que han puesto de manifiesto las contradicciones en la distribucin de la riqueza y las diferentes condiciones de desigualdad en nuestro pas. Sin embargo, la visibilizacin del conflicto ha producido la operacin inversa dando paso al diseo, por parte del Estado, de estrategias propias de intervencin que interpelan al sujeto desde la relacin de carencia y en el mbito local. Las polticas sociales en este marco de respuesta han

configurado otras y diferentes desigualdades. Las condiciones de asistidos han colocado a estos sujetos en una relacin de dependencia, en donde estos gestos de reconocimiento y compensacin estatal, producen y refuerzan la desigualdad y la exclusin propia del orden econmico y poltico por medio de un artilugio inclusivo- exclusivo. As tambin, la dimensin territorial de la aplicacin de estas polticas ha reducido la escala de los reclamos que, al limitarlos al mbito local, pierden todo poder transformador. En ltima instancia pareciera que las polticas abordadas, as como muchas otras de estas caractersticas, no poseen ms que un fin normalizador en el mbito de la desigualdad. Es decir, lejos de plantear una propuesta superadora en la distribucin de las condiciones materiales, estas estrategias se limitan a la mera gestin de la

desigualdad,

una

gestin

perversa

que,

siguiendo

parmetros

estadsticos, determina qu nivel de exclusin nuestra sociedad puede tolerar.

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