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GRUPO DE TRABALHO:
FERNANDA MAS CARLOS CARVALHO JOS VELOSO DORA LUCAS NETO ESPERANA MEALHA
Junho de 2013
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Introduo
Por ofcio do Ministrio da Justia, datado de 31/05/2013, a ASJP foi solicitada para apresentar comentrios e sugestes sobre o Projeto de Reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo. O referido Projeto inclui, por um lado, a proposta de lei de autorizao legislativa, que tem como finalidade autorizar o Governo a legislar sobre a reviso do Cdigo do Procedimento Administrativo; e, por outro, o projeto de decreto-lei com as pretendidas alteraes ao Cdigo de Procedimento Administrativo (CPA). Como se extrai da Exposio de Motivos da proposta de lei de autorizao legislativa, este projeto visa, no essencial, proceder a uma reviso profunda do CPA, nomeadamente, redefinindo o seu mbito objetivo e subjetivo de aplicao; reforando os princpios gerais da atividade administrativa j existentes e aditando novos princpios; modernizando o procedimento administrativo, permitindo a sua instruo por meios eletrnicos e tornando-o mais clere atravs da celebrao entre os sujeitos da relao processual dos chamados acordos procedimentais; reequacionando as distribuio das tarefas de direo do procedimento; reforando as garantias de imparcialidade e iseno; consagrando, pela primeira vez, o regime substantivo dos
regulamentos administrativos; introduzindo modificaes no regime da invalidade do ato. Enfatizando a necessidade de reviso do Cdigo do Procedimento
Administrativo (que foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de novembro, tendo sofrido uma nica reviso com o Decreto-Lei n. 6/96, de 31 de janeiro), o Projeto em apreo assume-se com o intuito de colmatar a desconformidade de alguns preceitos do Cdigo com alteraes entretanto ocorridas no texto constitucional e no direito ordinrio; de dar resposta s novas exigncias que neste intervalo de tempo foram colocadas Administrao Pblica (doravante AP) e ao exerccio da funo administrativa, por fora da lei e do Direito da Unio Europeia; de enriquecer o Cdigo com os contributos entretanto trazidos pela vasta doutrina e jurisprudncia em torno de
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matrias nele reguladas, adotando, ainda, algumas solues sugeridas pelo Direito Comparado. Apresentando-se como uma mera reviso, ainda que profunda, o Projeto de Reviso do CPA mantm a estrutura do atual Cdigo, dividida em quatro partes, mas com alteraes significativas, incluindo a renumerao dos seus preceitos. A referida proposta de lei de autorizao legislativa detalha exaustivamente o respetivo sentido e extenso, no nos suscitando comentrios, pelo que concentraremos a nossa ateno no projeto de decreto-lei que pretende rever o CPA. Em geral, inquestionvel a cuidadosa elaborao dogmtica que est subjacente ao Projeto, certamente resultado do trabalho dos distintos juristas que compem a Comisso de Reviso, nomeada pela Ministra da Justia, pelo Despacho n. 9415/2012. No pode, contudo, deixar de se observar, que, enquanto "manual de conduta" da Administrao Pblica, o presente Projeto tendencialmente mais pesado e complexo que o CPA em vigor e, alm disso, ter como destinatria uma Administrao que enfrenta graves dificuldades e insuficincia de meios humanos e financeiros, que podem comprometer a sua adequada aplicao. Ora, o fortalecimento das garantias dos administrados no se obtm satisfatoriamente, se a lei do procedimento no for adequada realidade da Administrao Pblica a que se dirige. A anlise que a seguir se far segue a estrutura do Projeto de Reviso do CPA, limitando-se aos preceitos do mesmo que suscitam observaes. *
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relativos organizao interna das entidades administrativas e obteno de dados e informaes necessrios s finalidades prosseguidas pela Administrao. Esta enunciao tripartida do novo conceito de procedimento administrativo peca por relegar para ltimo lugar (alnea c) do n. 1) aquele que , afinal, o mbito nuclear do procedimento. Por outro lado, compreende-se a inteno de universalizar a
procedimentalizao da atuao da AP, mas j no se percebe a necessidade de colocar em p de igualdade o procedimento referenciado na alnea c) e os procedimentos das alneas a) e b). De facto, no se afigura que toda a disciplina do CPA claramente pensada para os procedimentos referidos na alnea c) possa ou deva ser aplicada aos procedimentos das alneas a) e b), diferenciao que, contudo, omissa no Projeto.
independentes), podia simplesmente aludir-se s pessoas coletivas de direito pblico e os seus rgos, ou seja, s demais pessoas coletivas pblicas (para alm do Estado e das pessoas de territrio referidas nas alneas a) e d) do n. 2). Com a adoo de uma expresso mais ampla, evitar-se-iam eventuais dvidas quanto incluso, no mbito de aplicao do Cdigo, de pessoas coletivas pblicas que possam no se enquadrar claramente em qualquer dos tipos indicados.
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cidados, da boa administrao e da proporcionalidade; enquanto a rejeio de solues incompatveis com a ideia de Direito no poder ter contedo diferente da incompatibilidade com o bloco de legalidade, em sentido amplo. Caso se venha a decidir pela manuteno de um tal princpio, o mesmo no deve estar associado ao princpio da justia, pois a procura de solues justas e a busca de solues razoveis no s no se situam num mesmo plano, como no tm a mesma relevncia constitucional. Em suma, afigura-se mais feliz a frmula do atual artigo 6., segundo a qual a AP deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relao. De um outro ponto de vista, poder considerar-se que o princpio da razoabilidade poder funcionar como critrio de atuao da AP, sem que simultaneamente constitua um critrio autnomo para o controlo da legalidade da respetiva atuao. A ser assim, mantm-se a sugesto de que um tal princpio no surja conjugado com o princpio fundamental da justia.
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Mesmo que se entenda que os princpios da administrao eletrnica devem aqui ser includos, ainda assim se dever deixar essa referncia para o final do captulo, dada a maior importncia relativa de princpios como o da responsabilidade ou da administrao aberta, que, apesar disso, surgem enunciados depois.
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particulares e Administrao, como simultneos titulares de situaes jurdicas subjetivas que disciplinam as situaes da vida em que ambos intervm ou ainda que democratizao do procedimento importa que os particulares e a Administrao nele apaream face a face, enquanto titulares de situaes subjetivas ativas e passivas recprocas. Isso no significa uma igualizao, porque, ao passo que os particulares detm direitos, a Administrao exerce um poder pblico. Mas os particulares no so reduzidos a objeto daquele poder, nem meramente afetados, positiva ou negativamente, pelo modo como sobre eles se refletem as consequncias da respetiva concretizao. Pelo contrrio, a par de efeitos materiais, existem efeitos jurdicos, bem como pretenses de estofo jurdico quanto ao modo do respetivo exerccio . Mostra-se, assim, claramente de acolher a filosofia basilar em que assenta a soluo enunciada no preceito.
Artigos 58. - Instruo por meios eletrnicos; 59. - Balco nico eletrnico; e 60. - Comunicaes por telefax ou meios eletrnicos
Os preceitos em referncia vm dar concretizao em termos genricos, mormente, em sede de receo, instruo e comunicao, aos princpios da administrao eletrnica que se mostram, inovadoramente, consagrados no artigo 14. do Projeto, quando ali se prev os rgos e servios da Administrao Pblica devem utilizar meios eletrnicos no desempenho da sua atividade, de modo a promover a eficincia e a transparncia administrativas e a proximidade com os interessados (n. 1), que os meios eletrnicos utilizados devem assegurar a disponibilidade, o acesso, a integridade, a autenticidade, a confidencialidade, a conservao e a segurana da informao (n. 2), que a utilizao de meios eletrnicos, dentro dos limites estabelecidos na Constituio e na lei, est sujeita s garantias previstas neste Cdigo e aos princpios gerais da atividade administrativa (n. 3) e que os servios administrativos devem disponibilizar meios eletrnicos de relacionamento com a Administrao Pblica e divulg-los de forma adequada, de modo a que os interessados os possam utilizar no exerccio dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas pretenses, obter e prestar informaes, realizar consultas, apresentar
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alegaes, efetuar pagamentos e impugnar atos administrativos (n. 4), sendo que os interessados tm direito igualdade no acesso aos servios da Administrao, no podendo, em caso algum, o uso de meios eletrnicos implicar restries ou discriminaes no previstas para os que se relacionem com a Administrao por meios no eletrnicos (n. 5). Integram-se os mesmos, assim, na estruturao e enquadramento normativo da denominada Administrao Eletrnica e neles se preveem a definio, de mbito genrico, em matria de instruo por meios eletrnicos, das comunicaes por telefax ou meios eletrnicos e do balco nico eletrnico. A normatizao da utilizao meios eletrnicos no procedimento administrativo enunciada em termos gerais nos normativos referidos ir, depois, sendo sucessivamente explicitada e concretizada ao longo de vrios preceitos do Cdigo (cfr. para alm dos j citados, v.g., ainda os artigos 79., n.s 4 e 5, 81., n. 3, 91., n. 2, 102., n.s 1 e 3, 103., n.s 5 e 6, 104., 105., n. 1, 106., n. 3, 108., n.s 1 e 2, 109., n. 4, 110., n. 3, 148., n. 3 todos do Projeto), sendo que a mesma carece de ser articulada, no que diz respeito s regras relativas caixa postal eletrnica, com o regime inserto na Resoluo do Conselho de Ministros n. 50/2006, de 5 de maio, que procedeu criao de um servio pblico que permita a realizao voluntria de comunicaes entre os servios e organismos da administrao..., os Cidados e as Empresas ... e no Decreto-Lei n. 112/2006, de 9 de junho, que procedeu alterao das bases da concesso do servio postal universal e criou o servio pblico de caixa postal eletrnica. Quanto ao balco nico eletrnico importa considerar, nomeadamente, o que se mostra disciplinado no Decreto-Lei n. 48/2011, de 1 de abril (diploma que veio simplificar o regime de exerccio de diversas atividades econmicas no mbito da iniciativa Licenciamento zero - cfr., ainda, a redao introduzida pelo Decreto-Lei n. 141/2012, de 11 de julho) que criou um balco nico eletrnico, designado de Balco do empreendedor, acessvel atravs do Portal da Empresa, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsveis pelas reas da modernizao
administrativa, das autarquias locais e da economia (cfr. Portaria n. 131/2011, de 4 de abril, na redao dada pela Portaria n. 284/2012, de 20 de setembro, e, ainda, a Portaria n. 239/2011, de 21 de junho), balco esse que est
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igualmente acessvel nas Lojas da Empresa e nos municpios que o pretendam disponibilizar, bem como em outros balces pblicos ou privados, nos termos a definir por protocolo com a Agncia para a Modernizao Administrativa, IP. Com a sua consagrao visa-se responder ou ir ao encontro da importncia crescente que os meios eletrnicos e as tecnologias da informao e da comunicao assumem nos nossos dias, tanto nas relaes
interadministrativas, como nas relaes da AP com os particulares. Importa, todavia, ressaltar a ideia de que os meios tcnicos e humanos que iro permitir o operar ou o funcionamento das aplicaes eletrnicas ao dispor, nomeadamente, dos particulares devem estar dotados de adequados equipamentos e sistemas, de formao, de manuteno e de fiscalizao que assegurem uma cabal e efetiva resposta, bem como idnea garantia a todos os que ali acedam e/ou faam utilizao. Nesta sede e em
concretizao/execuo das previses genricas insertas nos normativos cumpre ter presente que no encontrar do enquadramento jurdico e tcnico das melhores e mais adequadas solues, importar realizar, por um lado, um rigoroso estudo do impacto financeiro e dos custos associados
implementao destes sistemas e das suas estruturas (num quadro de restries financeiras como aquele que vivemos vejam-se os problemas a que, alis, se faz referncia nos prembulos dos citados Decreto-Lei n. 141/2012 e Portaria n. 284/2012) e, por outro, ter em conta os resultados e as experincias cometidos. Ainda em sede deste captulo relativo s regras/disposies gerais do procedimento administrativo deveria introduzir-se um normativo que impusesse a total paginao e ordenao do processo administrativo em moldes similares e devidamente adaptados ao que se disciplina, mormente, nos artigos 163., n. 3, e 165., n. 1, do CPC (cfr. artigos 159., 160. e 161 do CPC/2013). havidas em sede de tramitao processual que foram
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comprovar pela anlise do respetivo quadro legal, os particulares e a Administrao enquanto titulares de situaes jurdicas subjetivas e que so objeto das relaes jurdicas procedimentais. Concorda-se com a alterao da insero sistemtica do tema.
interadministrativas, os rgos referidos nos n.s 2 e 3 do artigo 2., quando as pessoas coletivas nos quais os mesmos se integram intervenham no procedimento e sejam titulares de poderes, direitos subjetivos, interesses legalmente protegidos, deveres ou sujeies que possam ser conformados pela deciso final ou lhes caiba defender interesses difusos que possam ser beneficiados ou afetados por tal deciso .
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os termos do procedimento que caibam no mbito da discricionariedade procedimental, sendo que este preceito importa ser articulado com o regime decorrente do artigo 54. do Projeto. Do seu n. 2 deriva claramente o carcter jurdico destes acordos ao disciplinar-se que os mesmos tm efeito vinculativo, enunciando-se, como exemplos de possvel contratualizao de acordos endoprocedimentais uma possvel projeo participativa procedimental da contradio de pretenses de particulares nas relaes jurdico-administrativas multipolares ou poligonais. Embora no se discorde da inovao proposta, no pode deixar de se fazer as seguintes observaes: Em primeiro lugar, a insero sistemtica do artigo 62. devia ser alterada, uma vez que recorre ao conceito de responsvel pela direo do procedimento, o qual s explicitado no artigo 65.; e, por outro lado, a compreenso cabal do artigo 62. no prescinde do estatudo nos artigos 66. e 67. a 70. Em segundo lugar, prev-se no n. 2 do artigo 65. que o responsvel pela deciso delega no inferior hierrquico o poder de direo do procedimento, o que significa que se admite a possibilidade de acordos, que segundo o n. 2 do artigo 62. so vinculativos, serem celebrados por inferior hierrquico. duvidoso que esta soluo se compagine adequadamente com a distribuio normal de competncias constantes dos estatutos e leis orgnicas das entidades pblicas. Deste ponto de vista, afigura-se mais correta a soluo encontrada para a figura da solicitao de auxlio administrativo (artigo 66.) e da conferncia procedimental (artigos 67. e ss.), segundo a qual a competncia cabe ao rgo com competncia para a deciso. Finalmente, nada se diz sobre os efeitos da celebrao destes acordos no andamento do procedimento, isto , se tm ou no efeito suspensivo.
Artigos 63. - Capacidade procedimental dos particulares; e 64. Legitimidade dos particulares
No artigo 63., relativo capacidade procedimental dos particulares, retoma-se, praticamente sem alteraes, o atual regime do artigo 52. do CPA. J o artigo 64., com alteraes, corresponde ao anterior artigo 53. Em sede de alteraes regista-se, no n. 1, que a referncia s associaes
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reelaborada para dar, assim, cabal cumprimento jurisprudncia do Tribunal Constitucional, deixando-se cair a exigncia de que no possuam carter poltico ou sindical. Explicita-se, ainda, a admissibilidade das associaes procederem, tanto defesa de interesses coletivos, como defesa coletiva de interesses individuais, desde que no mbito do respetivo escopo institucional. Por sua vez, com o n. 2 do artigo 64. veio harmonizar-se, em sede material, o instituto dos interesses difusos em consonncia quer com o comando constitucional inserto no artigo 53., n. 2, alnea a), da CRP quer, ainda, com o regime adjetivo vertido no artigo 9., n. 2, do CPTA. Por ltimo, regista-se a preciso efetuada quanto ao quadro da natureza dos titulares de direitos de participao popular procedimental. No n. 3 do artigo 64. define-se, com maior rigor e preciso, a legitimidade para a participao popular procedimental supletiva. Este quadro normativo no nos merece qualquer desacordo.
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Em qualquer caso, duvida-se da praticabilidade deste preceito, desde logo, pela dificuldade de os servios em muitos casos identificarem os
procedimentos em causa. Repare-se que enquanto, por exemplo, um procedimento administrativo contratual se apresenta em si mesmo de fcil identificao, o mesmo no se poder dizer noutras matrias. Pergunta-se, por exemplo, se uma reclamao dirigida por um consumidor ao regulador contra violao de regras por parte do prestador de servios consubstanciar um procedimento para este efeito. Se a resposta for positiva preciso ter em conta que existem entidades reguladoras que recebem milhares de reclamaes por ano. A massificao das situaes leva a que o normal nestas situaes passe pela delegao em inferior hierrquico da prpria deciso. Imagine-se o que ser haver um decisor e um responsvel por cada reclamao. Alm disso, trata-se de uma norma dificilmente articulvel com as leis orgnicas e estatutos das diversas entidades pblicas, no se apresentando, salvo melhor opinio, como fundamento suficiente para impor a alterao daquelas disposies estatutrias. Por ltimo, no se percebe o alcance do n. 2, isto , se imperativo ou facultativo. Pretende-se consagrar mesmo um dever de delegao? Ou trata-se de mera faculdade? A letra do preceito aponta para a imperatividade, contudo, a regra quanto ao poder de delegao a de constituir uma faculdade do delegante.
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No seu n. 2 estabelecem-se as garantias de sigilo por remisso para o regime de acesso aos documentos administrativos, prevendo-se no n. 3 a disciplina da situao de recusa do auxlio administrativo solicitado ou de dilao excessiva na sua prestao atravs do recurso s regras em matria de conflitos de jurisdio e de competncia do CPA. Importa atentar que, com o seu n. 4, a solicitao da emisso dos pareceres passa a integrar uma diligncia prpria do auxlio administrativo, apontando para que a sua solicitao seja determinada pelo concreto responsvel pela tramitao do procedimento administrativo e que o seja to cedo quanto possvel de molde a contribuir para a celeridade na concluso do procedimento, com respeito, mormente, pelos deveres de celeridade e pelo princpio administrativo da adequao procedimental. Concorda-se com a necessidade de apontar no sentido de uma maior cooperao e dilogo entre os vrios organismos administrativos, cuja comunicao deficiente , muitas vezes, fonte de lentido ou duplicao dos procedimentos. Contudo, afigura-se que a enunciao de um princpio geral nesta matria seria tanto ou mais eficaz. Receia-se que, por exemplo, o estatudo no n. 3 seja fonte de conflitos e litigiosidade entre rgos e entidades administrativas.
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legislador. Prevem-se dois tipos distintos de conferncias procedimentais: conferncias para o exerccio de competncias em comum e conferncias para o exerccio conjugado de competncias, sendo que a sua caraterizao completada no n. 4 do mesmo artigo 67. (conferncia deliberativa, destinada ao exerccio conjunto e atravs de um s ato das competncias dos rgos participantes; conferncia de coordenao, destinada ao exerccio
individualizado, mas simultneo, das competncias dos rgos participantes) e a definio do contedo e contornos do(s) ato(s) que so praticados em cada tipo conferncia mostra-se disciplinada no artigo 69. No artigo 68. preveem-se as regras relativas convocao e presidncia da conferncia procedimental, aos poderes dos rgos participantes e ao direito de audincia dos particulares ( feita oralmente embora os particulares possam apresentar tambm alegaes escritas as quais devem constar como anexo da ata da sesso). Por fim, no artigo 70., regulam-se o prazo e os modos de concluso da conferncia procedimental. Note-se que em sede de contencioso administrativo ser necessrio proceder a necessrios ajustes e previses, mormente, para a definio do objeto de impugnao, da legitimidade processual passiva, assim, se clarificando e evitando o suscitar de questes/litgios formais. Cumpre, ainda, salientar que a concretizao deste mecanismo no dispensa a previso, em concreto, para determinadas matrias de procedimentos especiais, de normas especficas que, nomeadamente, fixem a autoridade responsvel pela conduo do procedimento, os prazos (para as consultas, emisso de pareceres, autorizaes e aprovaes), os efeitos da sua no emisso no prazo legal, a qualificao dos pareceres como vinculativos, os efeitos da sua no emisso. Assim sendo, afigura-se que bastaria a enunciao de regras e princpios gerais aplicveis para os casos de omisso, evitando-se ir a pormenores de regulamentao que podem comprometer o resultado que se pretende alcanar. A soluo do n. 2 compreende-se mal, porque num plano que se pretende seja consensual admite-se que a iniciativa de contratao para a instituio de conferncias possa resultar de diretiva da autoridade competente para a
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resoluo de conflitos. Este problema seria ultrapassado pela previso legal de procedimentos especiais na senda do que j existe, por exemplo, no RJUE. Quanto ao n. 3 do artigo 69., no claro se o mesmo regime (parecer tcito positivo, em caso de silncio) se aplica aos pareceres vinculativos, ou se estes seguem o regime geral (artigo 89., n. 4).
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aponta claramente para uma opo que passa pela inadmissibilidade da converso de dias em semanas. Relativamente alnea g) aplaude-se a soluo proposta que vem, tambm ela, na linha da mesma soluo inserta no artigo 144., n. 3, do CPC.
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Cap. VIII - Procedimento do regulamento administrativo Artigos 95. - Audincia dos interessados - 96. - Consulta pblica
Importa realar que, contrariamente ao atual artigo 117., n. 1, do CPA, a audincia de interessados deixa de poder ter lugar com base em razes de interesse pblico. Por outro lado, introduzem-se regras procedimentais em matria da disciplina da audincia de interessados para os regulamentos com instituio duma disciplina prpria, definindo-se regras que mostram ter alguma similitude com o regime de audincia de interessados em sede dos atos administrativos. De referir ainda a regra em matria de suspenso de contagem de prazos do procedimento durante o perodo de realizao da audincia (n. 4 do artigo 95.). Assim, no se afigura merecer reparo a soluo proposta quanto ao artigo 95. Quanto consulta pblica cumpre registar que o regime proposto parece apontar para uma maior exigncia na sua realizao, porquanto no basta que a natureza da matria o permita (cfr. atual redao do n. 1 do artigo 118. do CPA) mas que o justifique ou que envolva um juzo de ponderao e fundamentao suplementar que acresce. A soluo/redao do preceito dever ser melhor explicitada quanto ao alcance que se pretende dar com a expresso quando a natureza da matria o justifique.
Cap. IX - Procedimento do ato administrativo Seco I - Das notificaes Artigo 99. - Falta de notificao dos atos administrativos
No mbito deste normativo regista-se uma diferente perspetiva e regime normativo face ao atual regime do artigo 67., n.s 1, alnea b), e 2, do CPA. Com efeito, a ausncia do ato de notificao deixou de ser vista como uma situao de dispensa da Administrao de praticar aquele ato para passar a ser uma precluso por parte do administrado de se poder prevalecer daquela omisso se e quando revele pela sua interveno no procedimento perfeito conhecimento do mesmo e da sua fundamentao. Tal envolver ou exigir um
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cuidado redobrado por parte dos sujeitos aquando da sua interveno no procedimento administrativo.
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reproduo e publicao do contedo do edital na Internet, no stio institucional da entidade pblica e ainda em funo da incerteza ser das pessoas a notificar ou do lugar em que as mesmas se encontram, respetivamente, por edital na entrada do servio da Administrao por onde corre o procedimento ou por afixao (cfr. alneas a) e b) do n. 4). Introduz-se a notificao por anncio (quando o nmero de notificandos for superior a 50), forma essa que se traduz na publicao cumulativa, salvo norma de lei especial, no Dirio da Repblica ou na publicao oficial (nvel regional ou local), num jornal de circulao nacional ou local (dependendo da matria em causa) e na Internet, no stio institucional da entidade pblica. A soluo/redao do n. 5 do preceito dever ser melhor explicitada quanto ao alcance que se pretende dar com a expresso dependendo da matria em causa. Para alm disso estes modos de notificao vo exigir a obrigao de criao por parte de todas as entidades pblicas (na aceo definida pelo artigo 2. do Projeto) do seu respetivo stio institucional na Internet, obrigao essa que envolver acrscimos/custos financeiros, bem como estruturas organizacionais, tcnicas e recursos humanos que importa estarem presentes e que devem ser previstos, acautelados e tempestivamente implementados para o bom funcionamento e aplicao deste quadro normativo.
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Seco II - Da marcha do procedimento Subseco I - Da iniciativa do particular Artigo 105. - Requerimento inicial
Corresponde, no essencial, a quadro normativo j anteriormente existente (atual artigo 74. do CPA), que, agora, reiterado e/ou renumerado. Registamse aqui como novidades do n. 1 as insertas nas alneas f) (em sintonia com o regime da alnea a) do n. 1 do artigo 102.) e g) (em sintonia igualmente com o regime da alnea c) do n. 1 e do n. 3 do artigo 102.) e, bem assim, do seu n. 3 (possibilidade de deduo num nico requerimento de pretenses por uma pluralidade de pessoas que tenham contedo e fundamentos idnticos ou substancialmente similares). No merece qualquer reparo. Com a proposta de revogao do atual artigo 75. do CPA (cfr. artigo 4. do diploma preambular) poderia pensar-se que se estaria a eliminar a possibilidade de formulao de requerimento por forma verbal. Tal, todavia, assim no ocorre face ao que se prev no artigo 108., n.s 1, alnea d), e 6. No merece, por isso, oposio.
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Artigos
106.
Apresentao
de
requerimentos;
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Subseco IV - Da deciso e outras causas de extino Artigos 126. - Prazos para a deciso administrativa; e 127. Incumprimento do dever de deciso
Os normativos em referncia consagram regras decorrentes de uma nova orientao em matria do dever de deciso e das consequncias do seu incumprimento, adaptando o regime substantivo s regras j definidas no CPTA, em sede de contencioso.
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Prev-se no n. 1 do artigo 126. para os procedimentos de iniciativa particular, que os mesmos devem ser decididos no prazo de 90 dias, salvo se outro prazo decorrer da lei, podendo o prazo, em circunstncias excecionais, ser prorrogado pelo rgo instrutor, por um ou mais perodos, at ao limite mximo de 90 dias, mediante autorizao do rgo competente para a deciso final, quando no seja o rgo instrutor. Para o incumprimento do dever de deciso quanto a tais procedimentos rege o que se mostra previsto no artigo 127. do Projeto. Quanto aos procedimentos de iniciativa oficiosa importa cuidar do que se disciplina no n. 5 do artigo 126., no qual se prev que a no emisso de deciso com efeitos desfavorveis aos interessados no prazo de 180 dias (correspondente aos prazos mximos dos procedimentos de iniciativa particular) implica a caducidade do procedimento, tutelando e garantindo, assim, os interesses daqueles sujeitos que no veem eternizar um procedimento no tempo com os eventuais prejuzos que da possam advir. No nos merece qualquer reparo o quadro normativo em referncia.
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No entanto, sempre se observar que a noo, ao dispensar a referncia imediata a uma especfica lei habilitante acolhe uma noo que defendida por certa doutrina que no desde logo a maioritria e, alm do mais, no tem sido acolhida pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional.
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queda da lei habilitante no conduzir necessariamente a um vazio normativo, como acontece com os de execuo.
Captulo II - Do ato administrativo Seco I - Disposies Gerais Artigo 146. - Conceito de ato administrativo
Da definio do ato administrativo passa a constar a nota caraterstica relativa produo de efeitos externos, cuja falta tem sido fonte de controvrsia doutrinal e jurisprudencial, o que de louvar, aproximando-se assim ao conceito de ato administrativo impugnvel constante do artigo 51., n. 1, do CPTA.
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No entanto faz-se nota que desaparece outra dimenso muito importante e que diz respeito dimenso orgnica. Com a crescente diluio das fronteiras entre o direito pblico e o privado torna-se por vezes muito difcil identificar o que sejam poderes jurdico-administrativos, pelo que o exerccio de tais poderes associado ao critrio orgnico tem sido fundamental para identificar os atos administrativos. Afigura-se que o alargamento do mbito subjetivo do procedimento no suficiente para justificar a eliminao deste critrio. Alm do mais, sempre se admitiu a existncia de atos apenas materialmente administrativos, pelo que, quando muito, poderia fazer-se essa referncia, sem se estar a eliminar o critrio orgnico.
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garantias dos particulares o alargamento do elenco dos atos administrativos que s so oponveis aos destinatrios a partir da respetiva notificao. Para alm dos que imponham deveres e encargos, como refere o atual n. 1 do artigo 132. do CPA, o preceito passa a abranger tambm os que imponham nus, sujeies ou sanes.
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se inclua no conceito de autoridade, seria adequado uma referncia expressa aos tribunais, at porque estes no esto no mesmo plano das demais autoridades aqui abrangidas; em segundo lugar, esta norma suscita dvidas quanto aos efeitos e consequncias do mero conhecimento da nulidade. O n. 2 do preceito mantm um dos traos dominantes do regime da nulidade (arguio a todo o tempo), mas acautela (salvo disposio legal em contrrio) a possibilidade, que se nos afigura correta, de em determinadas situaes se fixar um prazo para a invocao da nulidade, como j acontece em matrias de direito urbanstico (cfr. artigo 69., n. 4, do RJUE). Por outro lado, a rigidez do regime de nulidade atenuada pelo estatudo no n. 3 do preceito, onde se admite a atribuio de efeitos jurdicos a situaes de facto decorrentes de atos nulos, de harmonia, designadamente, com os princpios da boa-f, da proteo da confiana e da proporcionalidade, o que se reputa uma evoluo positiva relativamente ao atualmente disposto no n. 3 do artigo 134. A flexibilizao do regime da nulidade, luz dos mesmos princpios, est igualmente patente na redao do n. 2 do artigo 163., infra.
Artigo 161.
O n. 1 deste preceito reproduz o teor do atual artigo 135. e mantm que a anulabilidade constitui o regime regra da invalidade dos atos administrativos, o que no merece qualquer reparo. Na medida em que o n. 5 deste preceito enumera as situaes em que o efeito anulatrio dos atos administrativos pode ser afastado pelo juiz, afigura-se que o preceito devia constar antes do CPTA ou, pelo menos, dever haver uma remisso da lei processual para esta norma. Na verdade, parece tratar-se de uma norma que estabelece o mbito de uma deciso jurisdicional, proferida em reao a uma deciso de anulao administrativa nos termos do n. 4 do mesmo artigo. S assim no ser se o regime se aplicar tambm aos casos de anulao administrava, o que carece de ser esclarecido. O mesmo se passa com o estatudo no n. 6.
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Seco IV - Da revogao e da anulao dos atos administrativos Artigo 164. - Revogao e anulao administrativas
O preceito ao distinguir formalmente as figuras da revogao (por convenincia ou oportunidade) e da anulao administrativa (com fundamento na invalidade) acaba com a controvrsia existente sobre esta distino que no feita no atual regime do CPA, o qual no artigo 141. fala em revogao de atos invlidos, amalgamando na mesma expresso dois institutos que tm funes e natureza muito diferentes. Impe-se, desta forma, aplaudir esta inovao que se estende
autonomizao do respetivo regime jurdico, distino essa que pressupe e que se reflete em toda esta seco do Cdigo e desde logo surge clara na redao do n. 1 atravs da expresso cessao de efeitos por referncia
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revogao e no n. 2, atravs da expresso destruio dos efeitos por referncia anulao administrativa.
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direito eliminado ou restringido por efeitos da revogao. A expresso contedo essencial do direito , como sabido, de difcil concretizao e, por outro lado, fica-se na dvida se a norma pretende abarcar todo o catlogo de direitos fundamentais, apenas os direitos liberdades e garantias ou qualquer direito que caiba na ampla categoria de atos constitutivos de direito.
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, contudo, certo que algumas situaes de invalidade manifesta ou de erros graves podem justificar a necessidade da sua anulao pela prpria Administrao, mesmo depois de ultrapassado o prazo para a sua impugnao judicial. Poderia colmatar-se este problema restringindo a possibilidade prevista neste artigo 167. do Projeto a situaes em que razes ponderosas de justia material exijam que a Administrao, oficiosamente ou a pedido, possa corrigir erros e ilegalidades por si cometidas. Para tanto bastaria fixar um prazo dentro do qual tal possibilidade pudesse ocorrer, tal como acontece hoje com a soluo consagrada no artigo 78. da LGT (em que se prev a possibilidade de a Administrao Tributria rever os atos tributrios at quatro anos aps a liquidao por erro imputvel aos servios). Seria como que uma vlvula de escape do sistema para situaes em que a injustia do caso se sobrepusesse aos valores da estabilidade e segurana jurdicas. Nestes casos, no veramos razes para limitar os efeitos da anulao s para o futuro como preconizado no n. 2 do artigo 171. do Projeto. Note-se, porm, que se os respetivos pressupostos no forem bem delimitados pode cair-se inevitavelmente no aumento do fluxo da litigiosidade, em muitos casos sem justificao, como acontece hoje com a aplicao do citado artigo 78. da LGT. Estas consideraes no ignoram e, pelo contrrio, reconhecem, a administrativa
necessidade de
flexibilizao resultante do disposto nos artigos 64. e 65. e 161. do CPTA, porm, julgamos que possvel atingir uma soluo mais equilibrada. No n. 2, considera-se positiva a limitao da anulao dos atos administrativos constitutivos de direitos consoante a boa-f ou m-f do beneficirio. Sada-se igualmente a soluo do n. 4, que vem colmatar um vazio que tem estado na origem de reenvios prejudiciais e contencioso comunitrio, motivados pela inexistncia de um prazo para a anulao dos atos constitutivos de direito de contedo pecunirio, sobretudo relacionados com apoios comunitrios. Quanto ao n. 5, embora a indemnizao se restrinja aos danos considerados anormais, no poder deixar de se levar em conta o seu eventual impacto nas finanas pblicas.
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Os artigos 168. a 170. clarificam os atuais artigos 142. a 144., o que se considera positivo.
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Dado o melindre da matria, reala-se a consagrao, no n. 1, de princpios na execuo do ato e a referncia, no n. 2, s condies em que pode ter lugar a coao direta sobre indivduos.
administrativos. A mesma concordncia agora estabelecida (v.g. artigo 183., n. 1) com a ao de condenao prtica de ato devido, prevista no CPTA.
Artigos 185. - Dos prazos de impugnao; 186. - Incio dos prazos de impugnao; 187. Efeitos das impugnaes de atos
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entanto, que o n. 5 do artigo 187. desnecessrio, s se justificando em termos didticos. Assim como so prescindveis os n.s 3 e 4 do artigo 188., pois so normas que apenas transcrevem efeitos que resultam da lei de processo nos tribunais administrativos.
Subseco II - Da reclamao
Uma primeira nota para a circunstncia de o regime previsto para a reclamao ser muito pouco densificado, comparado com o previsto para o recurso hierrquico, designadamente, quanto s caractersticas do requerimento de reclamao e quanto deciso.
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referncia a que este, em caso de omisso ilegal de ato administrativo, pode pratic-lo. Neste caso, e semelhana do que sucede j em sede de impugnao contenciosa, dada agora a possibilidade de o recorrente e/ou os contrainteressados, prosseguirem com o recurso contra o novo ato (n.s 6 e 7).
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