HISTORIA DE LA TRIBUTACIN EN GUATEMALA (DESDE LOS MAYAS HASTA LA ACTUALIDAD) GUATEMALA, DICIEMBRE DE 2007 Sinopsis Este trabajo tiene

como propsito contribuir al mayor y mejor conocimiento de la historia de la tributacin en Guatemala. El contenido abarca cronolgicamente desde la civilizacin Maya hasta la actualidad y se ha dividido en cuatro captulos: I) La sociedad Maya, 1000 a.C.1524, II) El rgimen colonial, 15241821, III) La poca independiente, 18211944, y IV) El perodo contemporneo, 1944 2006. La investigacin, estuvo guiada por tres ejes analticos, matizados por el perodo histrico que se trate: a) principales caractersticas polticas y econmicas de la sociedad y su influencia en el mbito fiscal; b) legislacin tributaria vigente y sus implicaciones econmicas ex ante, y c) respuesta social a las polticas impositivas, identificando a los actores relevantes y sus reacciones de apoyo o rechazo a tales polticas. El trabajo hace nfasis en el perodo 1944-2006, es decir, en el perodo contemporneo. En los captulos anteriores, identifica y discute los hitos que contribuyen a definir la historia de la tributacin en cada perodo. El estudio se basa en fuentes primarias y secundarias. Particularmente importante fue la recopilacin de legislacin y estadsticas tributarias a partir de las cuales se prepararon materiales de apoyo que probaron su vala en las secciones relacionadas con el efecto de las polticas tributarias en el siglo pasado, aporte fundamental del estudio. La investigacin, patrocinada por la Superintendencia de Administracin Tributaria a travs de su Programa de Cultura Tributaria, estuvo a cargo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) fue dirigida por Leticia Gonzlez, con el apoyo de Marcelo Coj. Revisaron el texto Maynor Cabrera y Juan Alberto Fuentes, quien supervis el trabajo en su conjunto. El resultado final, como se ver, permite entender la evolucin a lo largo de la historia de una de las principales formas de relacin entre ciudadana y Estado y su materializacin en trminos de ingresos fiscales. As, se espera haber contribuido a la construccin de la historia nacional desde la perspectiva de uno de sus aspectos menos conocidos, la tributacin. La sociedad Maya, 1000 a. C 1524 d. C En el sureste de Mesoamrica surgi y evolucion hace miles de aos la civilizacin Maya. Durante ms de 1500 aos, diversas unidades polticas tejieron una compleja red sociopoltica basada en el parentesco, el ritual, el comercio y las alianzas militares. El rea cultural maya se ha dividido, para su estudio, en tres regiones geogrficas: tierras altas, tierras bajas y periferia sur, y en tres perodos diferenciados por los rasgos distintivos de la cultura material: Preclsico (1000 a.C300 d.C), Clsico (300900) y Postclsico (900 1520). Los ltimos tres siglos del perodo Preclsico constituyen el marco temporal para el desarrollo de una organizacin social compleja, la formacin de grandes centros urbanos con arquitectura monumental, el surgimiento o consolidacin de economas regionales, la formacin de instituciones polticas y el afianzamiento de relaciones sociopolticas entre las diferentes unidades polticas autnomas. Tambin hay evidencias sobre el aparecimiento de diferentes grupos de elites, que posiblemente interactuaban entre s, y de liderazgo poltico centralizado. El perodo Clsico es el que comnmente se relaciona con el auge de la civilizacin Maya. Es en este perodo donde se han encontrado mayores evidencias arqueolgicas sobre la tributacin entre los mayas. A pesar de los adelantos en la epigrafa, la informacin sobre el tributo es escasa y en alguna medida especulativa. A partir de la evidencia arqueolgica del perodo Clsico pueden establecerse actividades de produccin, comercio e intercambio local e interregional que provean a cada unidad poltica autnoma de los bienes necesarios para su subsistencia. En ese contexto surgi otra actividad econmica de gran importancia, el tributo. En el mbito local, se supone que los seores reciban de los miembros del comn tributo, principalmente en especie, por medio del trabajo en la agricultura y en las obras de construccin masiva. Puede ser que la participacin en las guerras de conquista tambin haya sido una forma de tributo. Durante el perodo Postclsico, la naturaleza del contacto entre las unidades polticas autnomas frecuentemente derivaba en guerras, las cuales podan tener como consecuencia la alianza o la derrota de una de las participantes. En el segundo caso, se esperaba que la unidad poltica vencida rindiera tributo a la vencedora. Parece ser que la relacin guerraconquista- tributo era parte

fundamental del sistema econmico maya y con el paso del tiempo fue adquiriendo mayor importancia para el sostenimiento de las elites y de la economa en general. No hay que perder de vista, sin embargo, que a partir de la evidencia iconogrfica y epigrfica en ocasiones es difcil establecer la diferencia entre tributo y regalo. En el Postclsico tardo, las fuentes etnohistricas permiten el acceso a informacin que manifiesta la prctica del tributo en las sociedades de los aos anteriores al momento del contacto y conquista. El rgimen colonial, 1524 1821 El proceso de conquista y colonizacin espaola de Amrica supuso para la Corona un esfuerzo organizativo y administrativo de grandes dimensiones que implic el transplante o la creacin de nuevas instituciones que facilitaran el control poltico y econmico de las Indias, nombre con el que se conocieron los dominios espaoles en el continente americano. La conquista del actual territorio de Guatemala, ocupado entonces por diversos pueblos organizados en unidades polticas diferenciadas, Kiches, Kaqchikeles, Tzutujiles, Mames, Poqomames, entre otros, inici en febrero de 1524. Estos pueblos coexistan en un espacio dominado por las tensiones y las rivalidades polticas. Los intentos de establecer alianzas con el propsito de enfrentar juntos a los invasores fracasaron debido a la fragmentacin poltica. En el lapso de dos meses, los espaoles conquistaron y sometieron, por guerra o por alianza efmera, a los grupos indgenas ms importantes. Durante sus primeras etapas, el aparato poltico administrativo del rgimen colonial en las Indias pas por un proceso de ajuste y reacomodo, producto de la expansin en territorios desconocidos. A esta catica primera etapa de descubrimiento y conquista, que cronolgicamente abarc alrededor de 40 aos, le sigui un perodo de consolidacin de las instituciones necesarias para asegurar la permanencia del nuevo rgimen, que a mediados del siglo XVI ya presentaba cierta estabilidad institucional. Los primeros aos fueron una etapa de laissez-faire que lleg a su fin cuando la Corona emprendi la conquista burocrtica de sus posesiones en Amrica. En ese sentido, la Audiencia fue el instrumento clave para asegurar el dominio regio sobre las colonias. La organizacin del territorio era vital para afianzar la presencia del Estado espaol. La Corona organiz dos vastas jurisdicciones polticas en las Indias, los virreinatos de Nueva Espaa y Per. La instalacin de la audiencia en Centroamrica fue producto de las Ordenanzas de Barcelona o Leyes Nuevas (1542). La Audiencia de Guatemala tena carcter pretorial pues su presidente era al mismo tiempo gobernador y capitn general. De ah que el Reino de Guatemala fuera una entidad poltica relativamente autnoma, aunque nominalmente era parte del Virreinato de la Nueva Espaa. En la segunda mitad del siglo XVIII se introdujeron las reformas borbnicas que perseguan la reestructuracin del imperio. El nuevo sistema administrativo, ms simple y centralizado, tena como propsito la consolidacin del poder para aumentar la autoridad del Estado espaol. En Centroamrica, las reformas perseguan estimular el comercio e intercambio, limitar el poder de la Iglesia catlica, modificar la administracin territorial y reformar la estructura impositiva. La economa de la regin entr en un proceso de insercin en la economa europea, caracterizada a partir del siglo XVI por la expansin del comercio y del mercado, que culmin a mediados del siglo XVIII y que precedi a la revolucin industrial del siglo XIX. El Reino de Guatemala no contaba con los recursos necesarios que le permitieran la insercin en el mercado europeo a travs de metales preciosos, productos agrcolas o materias primas. Fue gracias a la produccin de ail que el reino empez tardamente (siglo XVII) este proceso. La lejana de las principales rutas de comercio e intercambio y lo magro de las exportaciones contribuyeron a que la regin se volviera una zona perifrica y marginal del imperio espaol. El sistema econmico se fundament en la explotacin de la fuerza de trabajo indgena, institucionalizada por la encomienda, que permiti al conquistador/colono, a la Corona y a la Iglesia catlica asegurar los recursos que les permitieron, guardando las proporciones del caso, los ingresos necesarios para afirmar su presencia en la regin. El tributo, reconocimiento de la relacin de dominacin aplicado a la poblacin indgena, evidencia el nacimiento de un sistema tributario basado en una poltica discriminatoria y regresiva. El tributo era parte fundamental de la economa. Esta dependencia ejerci una presin considerable sobre la poblacin indgena, pues el ingreso deba mantenerse a pesar de epidemias, malas cosechas o desastres naturales. El pago del tributo en especie serva como base para el comercio pues pona en circulacin gran cantidad de bienes de consumo: maz, trigo, algodn, madera, cacao e hilados y tejidos, que se vendan en subastas pblicas. En suma, los productos comerciales para exportacin

(cacao y ail) y la fuerza de trabajo indgena fueron las bases de la organizacin y reproduccin de una dbil economa interna. El incremento de las presiones econmicas sobre la poblacin se tradujo en manifestaciones de resistencia indgena a lo largo del perodo colonial. Cuando la presin ejercida sobre los indgenas se volva insoportable, ocurran estallidos de violencia, levantamientos o motines. El aparato colonial espaol abundaba en mecanismos que permitan la explotacin del indgena pues se haba construido sobre la base de esa explotacin. De ah que las revueltas, alzamientos o motines se volvieran parte inherente del sistema en la medida en que las causas que los provocaban no desaparecieron. En el Reino de Guatemala se implementaron los mismos impuestos que en el resto del continente y la real hacienda contabilizaba una veintena de ramos comunes (impuestos destinados a cubrir los gastos de funcionamiento de la administracin local) y alrededor de quince de los llamados ramos particulares (usualmente con un destino concreto). Entre los primeros, los ms importantes en lo que a ingresos se refiere fueron el tributo y la alcabala. Les segua el quinto real y otros de menor cuanta, como el papel sellado, el aguardiente y la plvora. Los ramos particulares incluan todos los ingresos que pertenecan por derecho a la Corona, por ejemplo, los oficios vendibles, la media anata, las bulas de la Santa Cruzada y el noveno real, es decir, la parte del diezmo que le corresponda al rey. A finales del siglo XVIII, las recaudaciones de los monopolios del Estado, especialmente el tabaco, empezaron a subir sostenidamente llegando a constituir, en el ltimo quinquenio del perodo colonial, la principal fuente de ingresos. El desorden burocrtico y la mala administracin de los recursos existentes llevaron eventualmente al endeudamiento y a una permanente crisis fiscal, que no pudo ser solucionada por las reformas borbnicas de finales del siglo XVIII. Si se acepta que una pobre recaudacin fiscal incide en el desempeo del gobierno y eventualmente en su control del poder, pues la escasez de recursos financieros limita su capacidad para hacer cumplir sus propias reglas, entonces se entiende que la bancarrota del Reino de Guatemala jugara un papel clave en el momento en que las elites decidieron la independencia de Espaa. La poca independiente, 1821-1944 El ocaso del imperio espaol en Amrica abri espacios para que las elites criollas pudieran expresar sus intereses polticos y econmicos. En el caso de Centroamrica, la independencia fue un acto dirigido por las elites de la capital del hasta entonces Reino de Guatemala, que aceptaron la anexin al imperio mexicano recin formado para seguir disfrutando de su posicin privilegiada. Al caos poltico de esos aos habra que agregar la crisis fiscal que enfrent la regin. En 1821 Centroamrica no contaba con la base financiera adecuada para empezar su vida independiente. El problema se resuma en encontrar una forma de captar recursos sin levantar la ira de la ciudadana en el contexto de una economa deprimida. Para enfrentar la crisis se recurri a diversas medidas fiscales pero debido a la inestabilidad poltica y la debilidad financiera y administrativa heredada del perodo colonial, ninguna pudo implementarse exitosamente. A esta etapa sigui la instauracin de un sistema de gobierno federal (1823-1840), que eventualmente se disolvi debido a las contradicciones polticas, una economa precaria y un sistema financiero que siempre estuvo al borde del colapso. Como teln de fondo al vaivn ideolgico entre los sucesivos gobiernos liberales y conservadores, se encuentran las continuas guerras civiles que asolaron la regin centroamericana y la crisis fiscal, una amenaza constante para el proyecto unionista en general y para la supervivencia del Estado de Guatemala en particular. Uno de los argumentos que se presentan al discutir el fracaso del proyecto federal, adems de las circunstancias polticas, consiste en sealar la incapacidad de la Federacin para llevar a la prctica las medidas que le permitieran crear la base financiera necesaria para asegurar su existencia. El sistema impositivo federal destin al sostenimiento de la Repblica los ingresos provenientes del monopolio del tabaco, alcabala martima, correos y plvora. Los ingresos de estas cuatro rentas no llegaban completos o simplemente no llegaban, pues las autoridades locales cobraban los impuestos pero no los remitan a la caja central. Ante la escasez de ingresos, la prctica del prstamo forzoso a particulares y a entidades internacionales de crdito se volvi comn para satisfacer las necesidades ms urgentes de la Repblica. El Estado de Guatemala inici un nuevo perodo de gobierno liberal (1831-1838) con la eleccin como Jefe de Estado de Mariano Glvez, quien trat de implementar un programa de reformas con miras al desarrollo econmico y social. Glvez promovi medidas que no fueron bien recibidas por las elites y los grupos conservadores, como la expropiacin de los bienes eclesisticos, la

exclaustracin de las rdenes religiosas, la abolicin del diezmo, la autorizacin del matrimonio civil y la legalizacin del divorcio. Entre las medidas econmicas se encuentran el incentivo del cultivo de la grana o cochinilla y del caf, la construccin de caminos o la mejora de los existentes y la colonizacin por medio de la inmigracin. Durante el gobierno de Mariano Glvez se tomaron varias medidas para fortalecer la hacienda pblica del Estado de Guatemala. Los ingresos por concepto de alcabala, tabaco, aguardiente y chicha eran los ms importantes, aunque el contrabando tena un impacto negativo en las rentas. Tambin se reciban ingresos por papel sellado, comparativamente inferiores. Otra medida que puso en prctica el gobierno fue el reglamento para la administracin de las rentas del Estado, que introdujo una tasa del 4 por ciento en las ventas y trueques de todos los frutos y efectos que se comerciaran en el territorio (alcabala interior), con algunas excepciones. A pesar de las medidas que tom el gobierno, los ingresos nunca fueron suficientes para cubrir los gastos. En agosto de 1836 el gobierno recurri una vez ms al cobro de una contribucin directa o capitacin que consista en el cobro de 12 reales anuales a todos los varones comprendidos entre los 18 y los 46 aos de edad y que contribuira directamente a la cada del gobierno de Glvez. La Federacin Centroamericana se disolvi tras la cada de Glvez. Le seguir la instauracin de las cinco repblicas centroamericanas, bajo regmenes liberales o conservadores. Los treinta aos posteriores a la cada de Mariano Glvez corresponden a un perodo de gobierno conservador (1838-1871). La Asamblea Constituyente promulg en diciembre de 1839 la Declaracin de los derechos del Estado y sus habitantes. En este documento pueden encontrarse los elementos fundamentales del conservadurismo que imper en los siguientes treinta aos. Las obligaciones de los ciudadanos respecto a los impuestos se definieron as: todos igualmente estn obligados a contribuir para los g astos pblicos; mas las contribuciones deben ser generales, y calculadas de modo que cada cual concurra al sostn de la administracin, segn su respectiva posibilidad. La situacin hacendaria durante el perodo conservador no vari pues el erario sigui teniendo en la alcabala y las bebidas embriagantes sus principales fuentes de ingresos. La administracin de rentas se organiz en 1840. Los ingresos ordinarios estaban constituidos por la alcabala martima, la alcabala interior del 2% y 4%, los ramos de aguardiente y chicha, impuestos sobre papel sellado, carne y venta de tierras, el estanco de nieve y el asiento de gallos. Sin embargo, la suma de los recursos obtenidos no era suficiente para cubrir las necesidades de la administracin y, en consecuencia, el gobierno recurri continuamente a las contribuciones de los ciudadanos. Adicionalmente, el endeudamiento externo continu siendo una fuente importante para el financiamiento del Estado de Guatemala. En la dcada de mil ochocientos cincuenta se inici la transicin a la economa cafetalera. A mediados del siglo, debido a la decadencia de la grana en el mercado de colorantes, el cultivo del caf pas a ser una verdadera necesidad. Las actividades de promocin del caf como sustituto de la grana fueron parte fundamental del perodo conservador. En 1862 el caf alcanz el 9% del valor total de las exportaciones, en 1870, el 47%. De ese modo el caf desplaz a la cochinilla del primer lugar en las exportaciones, sitio en el cual se mantuvo por dcadas. Con la expansin gradual del cultivo del caf se fue constituyendo un grupo social dispuesto a defender sus intereses, que encontrara en la revolucin de 1871 la respuesta a sus necesidades ms urgentes: mano de obra para la cosecha y tierra apropiada para el nuevo cultivo. La llamada revolucin liberal de 1871 contribuy a definir la historia del pas, pues reorient la actividad econmica y modific las relaciones sociales en el largo plazo. El Estado liberal guatemalteco surgido a partir de la revolucin de 1871 promovi cambios en el rgimen de la tenencia de la tierra y facilit el acceso a la mano de obra necesaria para la cosecha con el propsito de fortalecer el nuevo eje de la economa, la exportacin de caf. Esta profunda transformacin estuvo acompaada de otro tipo de medidas, entre las que se encuentran las relacionadas con el orden fiscal. Durante los dos aos en que Miguel Garca Granados ocup la presidencia, se tomaron diversas medidas de carcter tributario: a) se puso fin al monopolio privado de aguardientes y se establecieron cuotas mensuales sobre la destilacin y la venta de aguardiente y chicha; b) se crearon impuestos por derechos de exportacin y se gravaron ciertos productos: caf, cochinilla y ail; c) se crearon o modificaron algunos tributos, entre ellos la alcabala y d) se decret el impuesto denominado contribucin urbana, que estableci un gravamen del cinco por ciento sobre la renta que anualmente produjeran o pudieran producir las casas, tiendas o almacenes

situados dentro de poblado, el primer impuesto directo establecido en muchos aos. Durante el gobierno de Garca Granados se consolidaron adems como impuestos principales los aranceles aplicados a las importaciones y los impuestos sobre las bebidas alcohlicas. Los dos eran indirectos y afectaban al consumo. Durante los 12 aos de gobierno de J. Rufino Barrios (1873-1885) se mantuvo la estructura heredada de Garca Granados, con una tendencia a que aumentara la recaudacin proveniente tanto de bebidas alcohlicas como de las importaciones, aunque introdujo tambin algunos impuestos directos. La accin ms efectiva para aumentar la recaudacin result ser el aumento de los derechos de importacin, aunque tambin aument la recaudacin proveniente de los impuestos aplicados a las exportaciones, mientras que las bebidas alcohlicas mantuvieron la tendencia de crecimiento. El gobierno recurra a imponer gravmenes cuando tena necesidad de elevar sus rentas. No eran medidas planificadas sino que obedecan a las urgencias econmicas del Estado. Como parte de la reorganizacin administrativa que emprendi el gobierno de J. Rufino Barrios se llev a cabo la reforma tributaria de 1881, que produjo el primer Cdigo Fiscal de Guatemala (Decreto No.263). La importancia de este decreto es que implic una reforma tributaria al establecer en una de sus secciones la estructura impositiva que debera regir en adelante, aunque no la alter esencialmente pues el cdigo regul los impuestos tradicionales. Los gobiernos liberales que siguieron al rgimen de J. Rufino Barrios se encargaron de perpetuar el orden establecido por la revolucin de 1871. El gobierno de Manuel Lisandro Barillas enfrent desde sus inicios una crisis fiscal ocasionada por la ltima aventura unionista de J. Rufino Barrios, pues la guerra absorbi casi todos los recursos financieros del Estado. Aunque los ingresos variaron durante su gobierno y hubo cierto deterioro fiscal al final del mismo, la importancia de los impuestos aplicados a las exportaciones fue mayor y probablemente fue el gobierno con la poltica tributaria menos dbil de todo el siglo XIX. Jos Mara Reina Barrios implement una poltica fiscal vulnerable y de corto plazo, concentrndose en la reforma del Cdigo Fiscal y sin haber podido evitar una severa crisis fiscal y macroeconmica al final de su presidencia. La medida fiscal ms importante de su perodo fue decretar, en febrero de 1894, una Ley de Contribuciones que reform algunas de las leyes contenidas en el Cdigo Fiscal de 1881. El conjunto de las modificaciones propuestas contrasta con su limitado impacto. Los gobiernos liberales tomaron algunas medidas para estimular y proteger la industria nacional. Estas medidas se materializaron principalmente a travs de la proteccin arancelaria y los incentivos fiscales, aunque no se puede hablar de una poltica de industrializacin propiamente dicha pues estas providencias obedecieron a las necesidades puntuales de las dos industrias que surgieron en esa poca: tejidos y cerveza. La poltica tributaria cortoplacista y errtica, as como la fuerte dependencia del sector externo en los ingresos tributarios, no permiti consolidar las finanzas pblicas a finales del siglo XIX. Ms bien, lo que se observa es una cada considerable en los ingresos, lo cual, unido a la falta de previsin en las polticas de gasto pblico llev al pas a un escenario crtico. En las primeras cuatro dcadas del siglo XX, el autoritarismo y la dictadura encontraron nuevos exponentes en Manuel Estrada Cabrera y Jorge Ubico. Esa continuidad poltica abri la puerta a la cada vez ms notoria presencia de los Estados Unidos en el pas, tanto en los aspectos econmicos como en los polticos. En el marco de la dependencia monoexportadora, fuertemente cimentada por los gobiernos liberales, surgir la economa de enclave alrededor del banano. A travs de la exportacin de caf y banano, Guatemala entrar finalmente al mercado mundial. Manuel Estrada Cabrera (1898-1920) hered la crisis fiscal y una seria inflacin de su antecesor. Tambin recibi un pas con una modesta red de comunicaciones terrestres y una economa basada en la monoexportacin, vulnerable frente a los altibajos del mercado externo. Estrada Cabrera mantuvo el orden, la fuerza de trabajo y la estabilidad poltica que se necesitaban para que la expansin cafetalera siguiera su curso. Una de sus primeras medidas tributarias fue aumentar los derechos de importacin. El aumento rega para todas las mercancas, sin distincin alguna. En 1899 se gravaron con derechos de exportacin cuatro artculos: el banano, el cuero de res, el hule y las pieles de venado o carnero, que se unieron en ese rengln al caf. Estos cambios, cuyos efectos se veran reducidos por lo que seran dos dcadas de una seria turbulencia en el mbito econmico, contribuyeron sin embargo a la consolidacin de los impuestos aplicados a las exportaciones. El efecto de estas acciones puede observarse al final de la dcada de 1920, cuando este tipo de impuestos ya representa una proporcin

mayor de la carga tributaria. Si adems se toman en cuenta las importaciones, puede afirmarse que dos terceras partes de los ingresos tributarios provenan del comercio exterior. La renta de licores fue, durante todo el perodo, la segunda en importancia en los ingresos tributarios. Los impuestos directos no variaron su contribucin porcentual respecto a otros perodos y continuaron contribuyendo en porcentajes mnimos al total de los ingresos tributarios. En una economa orientada hacia las exportaciones, los derechos arancelarios ocupan un papel importante en los ingresos tributarios. De ah que durante la dcada de 1920, la recuperacin de las exportaciones del caf y la expansin de las exportaciones de banano contribuyeran a generar ingresos. La economa creci en un 5% por ao, en promedio, aunque con fluctuaciones considerables. Ello gener un fuerte incremento de importaciones que fue lo que ms repercuti en el aumento en la recaudacin por concepto de aranceles. La depresin de 1929 afect principalmente los ingresos obtenidos por el caf, y en menor medida al banano. Una dcada ms tarde, la II Guerra Mundial hizo sentir sus efectos sobre las exportaciones. Estos acontecimientos, ms que polticas tributarias especficas, fueron los determinantes bsicos de las fluctuaciones de los ingresos tributarios durante esta poca. La dependencia externa haca que cualquier baja en los precios del caf tuviera una fuerte repercusin en los ingresos pblicos. Las exenciones concedidas a la UFCO tambin privaron a las arcas nacionales de impuestos por derechos de importacin. La tradicin del caudillo/dictador continu durante el gobierno de Jorge Ubico (19311944). Despus de 1930 y hasta 1943 se inici de manera muy gradual un proceso de diversificacin de la base impositiva, en la medida en que comenzaron a aplicarse otros impuestos, adicionales a los que gravaban las importaciones, las bebidas alcohlicas y las exportaciones. En ello incidi un crecimiento moderado del impuesto al timbre y de impuestos selectivos, incluyendo al aplicado al tabaco y los que gravaron los combustibles y la circulacin de vehculos. El perodo contemporneo, 1944-2006 El derrocamiento del rgimen de Jorge Ubico fue, sin duda, un parteaguas en la historia guatemalteca. Tras su renuncia nuevas fuerzas polticas aparecieron en escena. Despus de la insurreccin cvicomilitar que derroc a Ponce Vaides el 20 de Octubre de 1944, la Junta Revolucionaria de Gobierno empez a tomar las medidas para retornar al orden constitucional. El 15 de marzo de 1945, da en que entr en vigor la Constitucin, el Congreso dio posesin de su cargo a Juan Jos Arvalo. Arvalo tuvo como marco de referencia para orientar su labor la propia Constitucin, cuyo contenido llamaba a reformas polticas y sociales de gran envergadura. Puestas en prctica, cambiaron el curso de las relaciones econmicas y sociales del pas. La economa guatemalteca a mediados del siglo XX era relativamente simple y estaba compuesta por tres sectores: la produccin de alimentos y materias primas para el consumo domstico, los cultivos de exportacin y una incipiente industria. Gran parte del PNB provena de la agricultura, especialmente de los productos de exportacin como el caf y el banano. El pas dependa adems del extranjero para adquirir mercancas manufacturadas que proporcionalmente dominaban la importacin. El sistema tributario de la dcada revolucionaria hered del rgimen anterior todos los defectos posibles. La administracin tributaria era deficiente, los costos de la recaudacin eran altos y la lentitud de los trmites facilitaba la evasin. La reorganizacin para optimizar los ingresos era necesaria. De ah que ambos gobiernos revolucionarios emprendieran una reforma que no lleg a concretarse, an cuando la reforma tributaria era un tema presente en la agenda del gobierno revolucionario desde sus primeros aos. El aumento tributario de mayor importancia durante el perodo revolucionario result del incremento del impuesto aplicable al caf durante el gobierno de Arvalo en 1950, aunque el efecto de mejores precios ya se haba hecho sentir en los ingresos de las fincas nacionales de caf, expropiadas a los alemanes durante el gobierno de Jorge Ubico, que llegaron a generar una contribucin cercana al 10% de los recursos totales del Estado en esa poca. Los ingresos por aranceles aplicados a las importaciones tambin aumentaron, aunque en menor medida. Lo mismo puede decirse de los impuestos selectivos. Despus del derrocamiento del rgimen de Jacobo Arbenz, el pas fue gobernado por varias juntas militares. Finalmente, Carlos Castillo Armas asumi el poder el 1 de septiembre. El nuevo gobierno continu las obras de infraestructura iniciadas durante la administracin de Arbenz, no pudo desmantelar el seguro social y anul las reformas del Cdigo de Trabajo, restableciendo el texto de 1947. La reforma agraria impulsada por Arbenz fue desarticulada e igual suerte corrieron la organizacin poltica partidaria y la organizacin sindical y

campesina. Durante la administracin de Castillo Armas se redujeron o suprimieron impuestos y se acudi a un impuesto extraordinario que contribuy a una mejora transitoria, no sostenible, de las finanzas pblicas. La muerte de Castillo Armas en julio de 1957 precipit una nueva crisis poltica. La Comisin Permanente del Congreso estableci formalmente la Asamblea, que llam al primer designado a la presidencia a tomar posesin del cargo, convoc a elecciones presidenciales y por ltimo declar el estado de sitio. Debido a que en las elecciones no hubo ganador absoluto, el Congreso nombr presidente a Miguel Ydgoras Fuentes, en 1958. Guatemala ya no poda aspirar al trato preferencial que haba recibido del gobierno de los Estados Unidos en los aos 1954-1958, debido a la poltica estadounidense de combatir el comunismo en Amrica Latina con desarrollo econmico, iniciada por el presidente Eisenhower despus del triunfo de la revolucin cubana. La Alianza para el Progreso, auspiciada por el presidente Kennedy, fue la continuacin de esa poltica. Entre sus requisitos se encontraba la formulacin de programas nacionales de desarrollo que, entre otros aspectos, deberan utilizar en forma ms eficaz, racional y justa los recursos financieros mediante la reforma de la estructura de los sistemas tributarios. Durante el perodo de Ydgoras Fuentes lleg a su fin el largo proceso para llevar a cabo una reforma tributaria, que bsicamente consisti en la introduccin del impuesto sobre la renta. El Ejecutivo plante al Congreso una propuesta de ley del impuesto sobre la renta que debi ser finalmente retirada ante la ofensiva del CACIF y de la prensa y la resistencia de los congresistas. Estos factores, aunados a la inestable situacin poltica, postergaron la discusin del proyecto de ley. En 1962, Ydgoras envi al Congreso una nueva versin del proyecto de ley del impuesto sobre la renta, que finalmente se aprob. El Decreto 1559 fue promulgado por el Legislativo en noviembre de 1962 con vigencia a partir del 1 de julio de 1963. Ydgoras Fuentes tambin tom otras medidas que afectaron los ingresos tributarios, en el marco del naciente Mercado Comn Centroamericano, la industrializacin y la diversificacin agrcola, bajo una poltica fiscal de proteccin a la industria nacional. Los cambios legislativos que tuvieron un impacto importante sobre la recaudacin tributaria fueron la liberalizacin del comercio intra-centroamericano, al que ya no se aplic aranceles, y los incentivos fiscales a la industria y produccin agrcola y pecuaria, consistentes en exenciones y exoneraciones ms amplias que en el pasado. Otros cambios de la poltica fiscal, como el impuesto sobre la renta aplicable a las personas, seriamente erosionado por exenciones, y un arancel externo comn de carcter centroamericano, tuvieron un impacto bastante menor en la recaudacin. El golpe de estado que llev al poder a Enrique Peralta Azurdia en 1963 fue recibido con declaraciones de apoyo de los industriales, agricultores y el sector financiero. La Constitucin fue sustituida por una carta fundamental de gobierno y se declar el estado de sitio. A diferencia de la crisis poltica de 1957, esta vez el ejrcito retuvo el poder. Una nueva Constitucin fue promulgada en 1965 y abri la va para la restauracin de un rgimen ms representativo, pero su carcter claramente anticomunista cerr las puertas a la participacin de nuevas opciones de izquierda. El gobierno procedi a reformar el impuesto sobre la renta (Decreto-ley 229) pero ello no contribuy a lograr un aumento significativo de recursos que lograra compensar la reduccin de los impuestos aplicados a las exportaciones e importaciones. El nico cambio en la legislacin tributaria que tuvo cierto impacto fue el aumento de los impuestos sobre el consumo de derivados del petrleo, que se reflej en un aumento de los impuestos selectivos en general. La vuelta al orden constitucional llev a la presidencia a Julio Csar Mndez Montenegro en 1966. En dos ocasiones, la reforma tributaria encontr una tenaz oposicin del sector privado y de la prensa. Esos fallidos intentos de reforma se reflejaron en una carga tributaria que se mantuvo casi constante, pasando de 7.7% en 1966 a 7.8% en 1970. El mayor desafo consisti luego en evitar que cayera la carga tributaria y ello se logr, en alguna medida, acudiendo al impuesto del timbre, sin gravar a los sectores de mayores ingresos que ms se estaban beneficiando del crecimiento econmico de Guatemala. El efecto negativo de la liberalizacin del comercio intra-centroamericano y de los incentivos sobre la recaudacin de aranceles aplicables a la importacin continu manifestndose. La reduccin de la recaudacin obtenida de los impuestos tradicionalmente importantes se interpret como una crisis fiscal que afect con similares grados de intensidad a todos los pases centroamericanos. Para el conjunto de pases centroamericanos se concibi entonces el Protocolo de San Jos en 1968, que introdujo sobretasas a los aranceles de importacin. Sin embargo, no slo no logr aumentar

significativamente los ingresos, sino que adems fue una especie de espejismo que evit centrarse en el impulso de autnticas reformas tributarias y, al favorecer an ms la proteccin de bienes de consumo destinados al mercado interno de los cinco pases, castig su exportacin hacia el resto del mundo. Entre 1970 y 1982 se sucedieron los gobiernos militares de Carlos Arana Osorio, Kjell Laugerud y Romeo Lucas. Las acciones insurgentes y contrainsurgentes del conflicto armado interno recrudecieron, pues el ejrcito empez a considerar como objetivo militar a la base social de la guerrilla. El fortalecimiento del ejrcito y la cotidianidad del terror fueron las seas de identidad de esos aos. El aumento de los precios del petrleo en 1973, consecuencia del embargo impulsado por la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo, conmocion la economa del pas. A finales del gobierno de Arana Osorio, el Ministro de Finanzas plante una modificacin de los aranceles de exportacin, sealando que las reformas eran la nica salida a la crisis econmica. La propuesta consista en aumentar con carcter progresivo los derechos de exportacin correspondientes al caf, algodn, azcar, carne y mariscos. Se inici una nueva batalla en la que industriales y agricultores, especialmente cafetaleros, lograron impedir la aprobacin del decreto original, consiguiendo rebajas significativas en las franjas libres de aranceles. El nterin entre las elecciones y la toma de posesin del nuevo gobierno de Romeo Lucas estuvo marcado por diversos eventos que evidenciaron la precariedad del orden social. Manifestaciones, protestas, secuestros, asesinatos, eran parte de lo habitual. Los aos 1979- 1981 figuran entre los ms violentos que le haya tocado vivir a la sociedad guatemalteca. Durante esta primera etapa de gobiernos militares, la carga tributaria aument transitoriamente y luego se desplom. Varios aos de crecimiento alto no pudieron asegurar una carga tributaria sostenible. Los derechos de exportacin, que en 1973 representaban el 8.3% de la recaudacin total, alcanzaron el 25% en 1977 y 1978. En los ltimos aos del perodo, los precios del caf iniciaron un descenso que, aunado a la reduccin del arancel de exportaciones, disminuy fuertemente la recaudacin en ese concepto. Una baja similar sufrieron las importaciones, que disminuyeron de 42.6% en 1978 al 19.9% en 1982. El impuesto que permiti una recaudacin constante fue el de papel sellado y timbres, que en 1982 represent el 45.4% del total recaudado. El golpe de estado de 1982 puso fin al gobierno de Lucas Garca. Durante el rgimen de facto de Efran Ros Montt tuvo lugar la ms brutal ofensiva militar dirigida contra combatientes y pobladores de las reas donde se desarrollaba el conflicto armado. En consecuencia, miles de indgenas y campesinos abandonaron la zona de conflicto, desplazndose hacia otras regiones del pas o buscando refugio en los pases vecinos. Debido a la crisis econmica, el gobierno plante en 1983 una reforma tributaria que inclua un nuevo impuesto indirecto, el IVA. A pesar de la oposicin del sector privado, se promulg el Decreto-ley 72-83, que contena las disposiciones relativas a este nuevo gravamen. La reforma no logr detener el desplome de la carga tributaria que lleg a situarse por debajo del 6%, una de las menores de la historia. Un golpe militar acab con el gobierno de Ros Montt, quien fue sustituido por Oscar Meja Vctores. Durante su paso por la Jefatura de Estado se inici la transicin a la democracia, al programar elecciones para una Asamblea Constituyente y elecciones presidenciales. Con una situacin econmica y financiera rayando en la debacle y las presiones del FMI para tomar medidas al respecto, el gobierno plante una nueva reforma tributaria en 1985. La emisin de los cuatro decretos que componan el paquete tributario provoc el rechazo unnime del sector privado, que empez una campaa contra los nuevos impuestos. Como resultado de las presiones del sector privado, a las que se unieron dirigentes polticos y la prensa, el gobierno derog los decretos e inici una ronda de dilogos para la sal vacin econmica nacional. El resultado fue un nuevo paquete tributario que no alter sustancialmente la dbil y regresiva estructura tributaria del pas. Sin embargo, esta reforma logr detener la cada de la carga tributaria, gracias principalmente a que la recaudacin del IVA continu aumentando. En 1985 este impuesto representaba el 38.9% de los ingresos por impuestos indirectos y el 31.5% del total recaudado. Los impuestos a las exportaciones prcticamente desaparecieron y hubo una pequea recuperacin de los impuestos selectivos y de la reducida tributacin directa. En 1986 tom posesin de la presidencia Vinicio Cerezo Arvalo, el primer gobernante civil electo democrticamente despus de casi dos dcadas de regmenes militares. Se hizo cargo de un pas convulsionado y desgastado por ms de veinte aos de conflicto armado, agobiado adems por la crisis econmica y fiscal. El gobierno trat

de llevar a cabo una reforma tributaria que deriv en un nuevo enfrentamiento con el sector privado. La reforma tributaria de 1987 fue la primera en ser impugnada ante la Corte de Constitucionalidad. Los contribuyentes, en este caso miembros del sector privado, usaron esta instancia legal para bloquear el cobro de impuestos y restringir la capacidad legislativa en el tema tributario. Debido a que el paquete tributario cobr vigencia en los ltimos meses de 1987, sus efectos sobre la recaudacin no fueron apreciables. En 1988, la combinacin de medidas tributarias, el reajuste cambiario y el crecimiento de la actividad productiva incidieron en un aumento de la carga tributaria al 8.8%. Al ao siguiente, sin embargo, la carga tributaria volvi a caer por debajo del 8 por ciento y sigui descendiendo hasta llegar a menos del 7% en 1990. En las elecciones de 1990 Jorge Serrano Elas fue elegido presidente y empez su gobierno en medio de la crisis econmica que hered de la administracin anterior. Tanto Serrano Elas como su sucesor, Ramiro De Len Carpio, afrontaron crisis fiscales. En los aos 19911995 el sistema tributario fue bastante vulnerable a cambios en el entorno econmico y poltico. Esta inestabilidad, que incluy el ya proverbial conflicto entre las autoridades y el sector privado en torno a la poltica tributaria, se reflej en dos reformas tributarias y en la implementacin de impuestos temporales. No obstante, 1995 puede identificarse como un hito que inaugur una nueva etapa de cargas tributarias todava precarias pero con cierta tendencia a subir. En 1996 un nuevo presidente, Alvaro Arz Irigoyen, tom posesin del cargo. Arz tena como tema prioritario en su agenda de gobierno la conclusin de las negociaciones de paz, que haban iniciado con la Declaracin de Esquipulas en 1986. El proceso de negociacin lleg a su fin con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera, el 29 de diciembre de 1996. Alvaro Arz enfrent en su primer ao de gobierno presiones monetarias, problemas de liquidez y una baja en la recaudacin que lo llevaron a tomar las primeras medidas fiscales. A finales de 1997, el gobierno emprendi una reforma tributaria, que adems obedeca al compromiso adquirido con el FMI de elevar la carga tributaria al 8.5% del PIB. El paquete tributario fue rechazado por el CACIF, especialmente el impuesto sobre inmuebles. Cuando el IUSI entr en vigencia, hubo protestas no slo del sector privado sino tambin de diversas organizaciones campesinas, sindicales y populares. Ante las presiones recibidas la ley fue derogada y se emiti un nuevo decreto en marzo de 1998. Como parte de las medidas para incrementar la carga tributaria y fomentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, se aprob en febrero de 1998 la ley de creacin de la Superintendencia de Administracin Tributaria. La ley le asign una variedad de funciones relacionadas con el rgimen tributario: la aplicacin de la legislacin; la recaudacin, control y fiscalizacin de los tributos, excepto los recaudados por las municipalidades; la administracin del sistema aduanero y el combate a la evasin y la elusin fiscales, entre otras. En 1998 se inici un proceso de negociacin respecto a la temtica fiscal. Se trataba de llegar a un pacto poltico entre el Estado y diferentes sectores sociales con el fin de legitimar el nivel, composicin y tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su funcionamiento. El pacto fiscal buscaba la concertacin social para neutralizar, o al menos minimizar, el poder de veto de importantes sectores econmicos sociales y polticos y subsanar la debilidad del gobierno frente a estos sectores. El proceso de someter una poltica fiscal a una discusin amplia y participativa fue largo. De tal suerte, en febrero de 2000, cuando ya Alfonso Portillo ocupaba la presidencia, se public el documento que contena la propuesta y en mayo se suscribi finalmente el pacto. Sin embargo, el proceso de negociacin para concretarlo en reformas tributarias especficas se rompi. Un ao ms tarde, el informe de verificacin del pacto fiscal estim que los avances en la implementacin del pacto haban sido escasos y poco profundos. En suma, el pacto fiscal no alcanz sus objetivos fundamentales: sentar las bases de una poltica fiscal de mediano y largo plazo y establecer un sistema fiscal moderno, eficiente y progresivo. Durante el gobierno de Alfonso Portillo tambin se llevaron a cabo reformas fiscales. La primera, en el ao 2000, no fue producto del proceso de negociacin del pacto fiscal. La segunda, en 2001, increment la tasa del IVA del 10 al 12% y provoc el rechazo de diversos sectores. En enero de 2004 asumi la presidencia Oscar Berger, quien para solucionar la crisis econmica tuvo que recurrir a una nueva reforma tributaria que modific el impuesto sobre la renta e introdujo un nuevo gravamen temporal. En los ltimos diez aos, el incremento de la recaudacin ha permitido un aumento gradual de la carga tributaria, aunque sin alcanzar la meta de recaudacin establecida en los Acuerdos de Paz

(12% a partir del texto, 13.2% si se considera el nuevo clculo de las cuentas nacionales). De 1996 a 2003 la carga tributaria se increment, mientras que a partir de 2004 se redujo levemente. En el ao 2006 se alcanz una carga tributaria del 11.8%. En ese perodo continu consolidndose el IVA como la fuente de ingresos ms importante. A ello tambin contribuy el fortalecimiento de la administracin tributaria, primero con la constitucin de la Superintendencia de Administracin Tributaria y luego con la aprobacin de la ley anti-evasin que por medio del sistema de retenciones fortaleci la recaudacin del IVA e, indirectamente, del impuesto sobre la renta. Sin embargo, persisten algunas debilidades que no han permitido que la carga tributaria aumente significativamente. Primero, aumentaron las exenciones y exoneraciones otorgadas como incentivos fiscales a los sectores ms dinmicos de la economa. Esto significa que el crecimiento econmico, especialmente de la produccin y las exportaciones (no del consumo) no se refleja en mayor tributacin. Segundo, si bien aparentemente se ha fortalecido la recaudacin de la tributacin directa, todava no es sostenible puesto que ha dependido de ingresos temporales sobre los activos o ingresos. Adems, la posibilidad de deducir una gran cantidad de gastos de la renta ha reducido la base imponible del impuesto sobre la renta aplicable tanto a empresas como a personas. A las debilidades anteriores se suma la inevitable reduccin en la recaudacin de aranceles aplicados a importaciones, ahora por la va de tratados de libre comercio. Lo anterior significa que conformar un sistema de finanzas pblicas sostenible y con suficientes recursos para favorecer el desarrollo del pas, contina siendo una asignatura pendiente, de inclusin obligatoria entre los temas de la agenda del desarrollo guatemalteco.