Controle Legislativo Anchieta

CONTROLE LEGISLATIVO DE CONSTITUCIONALIDADE DE PROPOSIES: Recurso contra pareceres da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados
Tasa Maria Viana Anchieta
2003
Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados Centro de Documentao e Informao Coordenao de Biblioteca http:/ /bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Universidade de Braslia Faculdade de Estudos Sociais Aplicados Departamento de Administrao Programa de Ps-Graduao em Administrao Curso de Especializao em Gesto Legislativa
Controle Legislativo de Constitucionalidade de Proposies:

Recurso contra Pareceres da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados
BRASLIA - DF 2003

Universidade de Braslia Faculdade de Estudos Sociais Aplicados Departamento de Administrao Programa de Ps-Graduao em Administrao Curso de Especializao em Gesto Legislativa

Monografia apresentada como requisito para a concluso do Curso de Especializao em Gesto Legislativa, realizado por meio de Convnio entre a Cmara dos Deputados e a Universidade de Braslia.
Orientador: Joo Ricardo Carvalho de Souza
BRASLIA - DF 2003
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Mosio e Lcia, por me fazerem acreditar. Ao meu marido Marcos, pelo apoio e carinho. minha querida irm Tjla, pela disposio em ajudar. A Joo Pedro, pelo amor e colo.
Aos colegas do curso que contriburam para o debate sobre o assunto. querida Luciana Botelho, a quem devo o aprendizado do Regimento Interno, e, principalmente, por sua amabilidade no modo de ensinar. Rejane Salete Ramos, com quem aprendi uma maneira descontrada de tratar sobre o Regimento Interno.
Ao prezado Professor Joo Ricardo Carvalho de Souza, pela orientao e, em especial pelo pulso firme, fonte de um aprendizado real.
Cmara dos Deputados, ao CEFOR e UnB, por terem viabilizado este trabalho.
Temos que formar nossos alunos para que no futuro eles sejam profissionais comprometidos com a construo de uma sociedade em que o Direito seja
instrumento de convivncia e de Justia, e no aparelho legitimador de um mundo onde poucos tm carta de alforria para usufruir de todos os privilgios e a maioria no tem nem mesmo o que comer. Qual o papel do Direito num pas do Terceiro Mundo? (Joo Baptista Herkenhoff in Para Onde Vai o Direito? p. 63)
RESUMO
Aps avaliao das circunstncias da atual tcnica de defesa da Constituio adotada na Cmara dos Deputados, este trabalho pretende propor a maneira mais adequada de se proceder a esse controle. Com fundamento na reviso de literatura, identificam-se os pressupostos tericos, procurando descrev-los e aplic-los hiptese proposta. Os principais pontos do estudo esto em analisar as formas de controle de constitucionalidade no Brasil e no Direito Comparado, a natureza dos pareceres da CCJR e a necessidade de recorribilidade contra os chamados pareceres terminativos. Tem-se como finalidade o aperfeioamento do processo legislativo, inclusive por meio de alterao no Regimento Interno da Casa, no controle de constitucionalidade, no obstante o parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao CCJR concluir pela constitucionalidade de proposies.
LISTA DE SIGLAS
CCJR CD CF CFT RICD SF STF
Comisso de Constituio e Justia e de Redao Cmara dos Deputados Constituio Federal Comisso de Finanas e Tributao Regimento Interno da Cmara dos Deputados Senado Federal Supremo Tribunal Federal
SUMRIO 1 2 3 INTRODUO DELIMITAO DO OBJETO DO ESTUDO DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO 3.1 Controle de Constitucionalidade Formas de Controle de Constitucionalidade no Direito Comparado Controle Poltico Controle Jurisdicional Controle Misto 3 5 6 6 7 8 9 12 13 14 16 18
3.1.1
3.1.1.1 3.1.1.2 3.1.1.3 3.1.2
Controle de Constitucionalidade no Brasil Papel do Supremo Tribunal Federal Papel da Cmara dos Deputados no Controle de Constitucionalidade
3.1.2.1 3.1.2.2 3.1.3
Comparao entre Economia Processual e Danos Sofridos pelos Cidados Quando a Norma Posteriormente Considerada Inconstitucional Normas Constitucionais e Inconstitucionais e a Importncia da Ampliao dos Meios para o Efetivo Controle de Constitucionalidade das Leis
3.1.4
19
3.2
O Processo Legislativo Regimental da Cmara dos Deputados O Sistema de Comisses no Brasil A Distino Terminativos entre Pareceres Conclusivos e
21 22 23 29 30 32 32 34 35 40 41 43
3.2.1
3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.2 3.2.3
Voto em Separado
Competncia da CCJR Recursos Previstos no RICD Dispositivos Originais do Regimento Recurso Contra a Conclusividade das Comisses Recurso Contra Parecer Terminativo na Prtica da Casa
3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.3 4
CONCLUSO PROJETO DE RESOLUO
BIBLIOGRAFIA
1. INTRODUO
Como de conhecimento geral, no se cogita um Estado Democrtico de Direito sem Constituio. Cite-se, nesse sentido, o lapidar magistrio do insigne jurisconsulto Jorge Miranda1: Qualquer Estado, seja qual for o tipo histrico a que se reconduza, requer ou envolve institucionalizao jurdica do poder; em qualquer Estado podem recortar-se normas fundamentais em que assenta todo o seu ordenamento. Esta Lei Fundamental h de possuir supremacia dentro do ordenamento jurdico. Para tanto, afigura-se irrefragvel a necessidade de um sistema de controle de constitucionalidade das leis infraconstitucionais, sem o qual a supremacia no saltaria da natureza de princpio para a de realidade. O controle de constitucionalidade conhece vrias classificaes e realizado de diferentes maneiras pelos diversos pases, seja por rgos do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, ou por rgos exteriores a esses Poderes. Tambm pode incidir antes ou aps a elaborao da norma. Enfocaremos neste trabalho a funo legiferante da Cmara dos Deputados, no que tange, especialmente, ao controle legislativo de constitucionaldiade das proposies submetidas sua apreciao. Consoante o caput do art. 44 de nossa Constituio da Repblica O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. A Carta Poltica tambm estabelece que o processo legislativo compreende2 a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD), aprovado pela Resoluo n 17, de 1989, com vistas a disciplinar o processo legislativo previsto na Constituio, determina que a Comisso de Constituio e Justia e de Redao (CCJR) examine a constitucionalidade das proposies, e conclua, em parecer terminativo, nos termos do art. 54. A
1 2
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomo II. 4. ed.. Coimbra Editora, 2000, p. 7. Art. 59 da Constituio Federal de 1988. 3
interpretao dada pelos rgos de direo prtica da Casa, corroborada pelo entendimento majoritrio dos Parlamentares, reconhece o cabimento de recurso apenas contra o parecer que conclui pela inconstitucionalidade. Trata-se de interpretao restritiva de dispositivos regimentais relativos a recursos contra o parecer terminativo da CCJR, que pode implicar a aprovao de projetos de lei inconstitucionais. O assunto objeto deste estudo se revela como problema quando, exempli gratia, um projeto de lei de apreciao conclusiva das Comisses da Cmara julgado constitucional pela CCJR e aprovado. No havendo abertura de prazo para recurso, tem-se por encerrada a fase de apreciao do projeto pela CD. A CD perde uma oportunidade de proceder a uma nova etapa do controle de constitucionalidade lato sensu. O projeto segue para o Senado Federal, e, sendo aprovado, segue sano presidencial. Tendo em vista que a CCJR o rgo tcnico da CD
competente para o exame dos aspectos de constitucionalidade e juridicidade das proposies legislativas, mas que pode ter sua deciso revista pelo Plenrio, rgo soberano da Casa, pode-se afirmar que o parecer terminativo da CCJR, tanto no sentido negativo quanto no positivo, deve estar sujeito a recurso. Nesse contexto situa-se a motivao do presente estudo, que, por meio de reviso da literatura sobre o assunto, tem por finalidade a obteno de elementos que confirmem a hiptese proposta, bem como a busca de alternativa possvel para aperfeioar-se o processo legislativo do controle de constitucionalidade, no obstante o parecer da CCJR concluir pela
constitucionalidade de proposies.
2. DELIMITAO DO OBJETO DO ESTUDO
O estudo tem por objeto o controle de constitucionalidade no processo legislativo, realizado pela Cmara dos Deputados, em especial o realizado pela CCJR. O objetivo geral do presente concentra-se no aperfeioamento desse controle legislativo no mbito da Cmara baixa do Congresso Nacional. Apresenta-se como problema o fato do surgimento de leis sem a devida fiscalizao de compatibilidade com a Constituio, tendo em vista a apreciao em nica instncia por rgo prprio com tal mister, que, data venia, no pode ser o nico a proferir a sentena de constitucionalidade, cabendo tambm a toda a Casa o direito, que se configura tambm como dever, de zelar pela Constituio Fundamental do Brasil. Tem-se como hiptese que o processo do controle legislativo da constitucionalidade das proposies, para ser eficaz, deve prever a possibilidade de recurso ao Plenrio contra a deciso da CCJR que conclua pela constitucionalidade, e no s contra a deciso que conclua pela inconstitucionalidade, como de praxe. Sobre o tema, cite-se o entendimento de Luiz Henrique Cascelli Azevedo3, Consultor Legislativo da Cmara, que, com experincia no cargo de Secretrio da CCJR, bem como de acadmico voltado a pesquisas sobre o assunto, reconhece que a interpretao posta em prtica no sentido de s se permitir deliberao pelo Plenrio em caso de a CCJR opinar pela inconstitucionalidade ou injuridicidade. Entretanto, numa interpretao
extensiva, admite que o parecer positivo da CCJR pode dar ensejo a recurso ao Plenrio.
AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. O Controle Legislativo de Constitucionalidade. Ed. Sergio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre, 2001, p. 73. 5
3. DESENVOLVIMENTO DO ESTUDO
3.1
Controle de Constitucionalidade
Para
definio
dos
pressupostos
tericos
que
iro
fundamentar a concluso, pretende-se desenvolver estudos relativos s possveis formas de controle de constitucionalidade. Como enuncia Jos Afonso da Silva4, nossa Constituio rgida, e , portanto, a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro. Os poderes e as entidades da Unio so limitados pelas normas contidas na Carta Magna. Alm disso, todas as demais normas de nosso ordenamento jurdico encontram seu fundamento de validade na Lei Suprema, e somente sero vlidas se em conformidade com ela. O constitucionalista Paulo Bonavides5 assevera que da supremacia da lei constitucional sobre as demais regras decorre a necessidade de um controle de constitucionalidade, sem o qual restaria incua a supremacia. Aduz que tal controle ora se apresenta como controle formal, estritamente jurdico, ora como material, que se reveste de elevado teor de politicidade. Legitimada a existncia do controle de constitucionalidade, fazse necessria a apresentao de seu conceito indicado pela doutrina. Segundo o jurista Manoel Gonalves Ferreira Filho6 controle de constitucionalidade , pois, a verificao da adequao de um ato jurdico (particularmente da lei) Constituio. Envolve a verificao tanto dos requisitos formais subjetivos, como a competncia do rgo que o editou objetivos, como a forma, os prazos, o rito, observados em sua edio quanto dos requisitos substanciais respeito aos direitos e s garantias consagrados na Constituio de constitucionalidade do ato jurdico. Alguns autores, por maior rigor, aceitam o uso da expresso controle de constitucionalidade apenas em relao norma j perfeita,
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed.. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 46. 5 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed., revista e atualizada. So Paulo: Malheiros Editores, 2002, pp. 267-270.
4
promulgada. Entretanto, tendo em vista o reconhecimento da possibilidade de um controle prvio, que antecede a votao da lei, que trataremos aqui de controle de constitucionalidade lato sensu, isto , de modo a abranger a tcnica de defesa da Constituio , nos termos a seguir expostos.
3.1.1 Formas de Controle de Constitucionalidade no Direito Comparado
H vrias maneiras de se classificar a fiscalizao de constitucionalidade. Oswaldo Luiz Palu7 procede a diversas classificaes do controle de constitucionalidade, quais sejam: quanto ao objeto (se a inconstitucionalidade provm de ao ou omisso; se a fiscalizao incide apenas sobre um texto, ou sobre vrias normas; se a inconstitucionalidade material, orgnica ou formal, etc.); quanto natureza do rgo exercente (jurisdicional ou poltico); quanto ao tempo (preventivo ou sucessivo); quanto ao sistema de verificao (difuso ou concentrado, e, ainda, concreto ou abstrato); quanto ao modo processual (incidental ou principal); quanto ao meio de se provocar o rgo jurisdicional (por via de exceo - ou de defesa -, ou por via de ao); quanto finalidade (subjetivo ou objetivo). Palu alerta para o fato de que tais classificaes podem no ter correspondncia em outros sistemas. O doutrinador Ferreira Filho8 explica, de forma didtica, que quanto natureza do rgo chamado a conhecer das questes de constitucionalidade, o controle pode ser judicirio ou poltico. Afirma, ento, que, quando o rgo controlador no for pertencente ao Poder Judicirio, o controle pode ser chamado de poltico. Porm, como se ver mais adiante, existem peculiaridades que devem ser consideradas nessa afirmao de Ferreira Filho.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 28. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 34. 7 PALU, Oswaldo Luiz. Controle de Constitucionalidade conceitos, sistemas e efeitos. 2. ed.. So Paulo: 2001, pp. 65-68. 8 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Op. cit., p. 37. 7
A classificao de Palu mais apropriada, pois distingue a fiscalizao da constitucionalidade, quanto natureza do rgo exercente, em (i) poltica e (ii) jurisdicional. Esta pode ser realizada judicialmente ou por rgo exterior ao Poder Judicirio, com certo carter poltico10, mas com jurisdio constitucional. Jos Afonso da Silva11, ao considerar que o controle de constitucionalidade das leis , na realidade, apenas um aspecto da jurisdio constitucional, afirma que h, de fato, trs sistemas de controle de constitucionalidade: o poltico, o jurisdicional e o misto. Tendo em vista que o presente estudo tem por objeto os trabalhos da comisso afeita fiscalizao de constitucionalidade e juridicidade no mbito da Cmara dos Deputados, enfocaremos o controle de constitucionalidade quanto natureza do rgo fiscalizador.
3.1.1.1
Controle Poltico Sobre o controle poltico, Celso Ribeiro Bastos13 ensina que
certas Constituies criam um rgo com a funo especfica de controlar os atos legislativos, editados ou a serem editados (da a distino entre controle a posteriori, no primeiro caso, e prvio, no segundo). No controle poltico, podese criar um rgo parte, sem vinculao aos poderes existentes, para que lhe seja dada a autonomia necessria. Bastos conclui que, na verdade, nada nessas chamadas Cortes Constitucionais (ou por vezes de Senado, como no caso da Frana) contribua para que seu julgamento fosse fundado na legitimidade ou constitucionalidade do ato, tendo-se mostrado invencvel a
Oswaldo Luiz Palu afirma que Hans Kelsen rebateu tal postura e contradisse Schmitt ao dizer que a diferena entre o carter poltico (em acepo contrria de jurdico) da atividade legislativa e da atividade da jurisdicional meramente quantitativa e no qualitativa, sendo que tanto o legislador como o tribunal criam normas (gerais ou individuais, no importa) e a jurisdio no mera atividade reprodutiva das normas gerais criadas pelo legislador, mas tambm tem poder de escolher e optar por caminhos deixados, consciente ou inconscientemente, pelo legislador. Op. cit., pp. 90-91. 11 SILVA, Jos Afonso Op. cit., p. 49. 12 PALU, Oswaldo Luiz. Op. cit., p. 112. 13 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 2001, pp. 406-407. 8
10
tendncia para apreci-lo segundo um critrio de convenincia e oportunidade, numa desnecessria duplicao do poder controlador. Na Frana, em virtude de haver uma certa desconfiana da fiscalizao da constitucionalidade exercida pelo Judicirio, no de se admirar, segundo Clve14, que, mesmo adotando Constituies rgidas, o direito francs jamais tenha atribudo aos rgos judicirios competncia para o exerccio da fiscalizao da constitucionalidade. Tratar-se-ia, evidentemente, de ntida intromisso do Judicirio no mbito de atuao do Parlamento. Mesmo porque, para os franceses, a lei constitui expresso da vontade geral, por isso a soberania da nao reside no Parlamento. nesse contexto que sempre se observou na Frana um mecanismo de controle de constitucionalidade com feio nitidamente poltica15. Assinale-se, ademais, que a fiscalizao exercitada pelo Conselho Constitucional meramente preventiva, sendo que, aps a promulgao, no haver lugar, portanto para a manifestao de qualquer mecanismo de aferio da legitimidade
constitucional da lei. Apangio do controle poltico, para Oswaldo Luiz Palu16, o de ser exercido pelo prprio rgo criador da norma ou outro ad hoc, mas sem garantias de independncia, normalmente preventivo e largamente
discricionrio. Como ensina Palu17, muitas vezes o intento, ao se adotar o sistema poltico, consiste em tirar do Judicirio a possibilidade de interferir na atividade legislativa. Alguns pases, como a Inglaterra e a ex-Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), optaram por entregar o controle de constitucionalidade ao Parlamento.
3.1.1.2
Controle Jurisdicional O jurista Clmerson Merlin Clve19 esclarece que a
fiscalizao jurisdicional tanto pode ser atuada por rgo jurisdicional exterior
CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2. ed.. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000, pp. 59-62. 15 Impende alertar que o controle adotado na Frana no considerado como poltico por alguns, como bem nos instrui PALU, Op. cit., p. 99. 16 PALU, Oswaldo Luiz. Op. cit., p. 98. 17 PALU, Oswaldo Luiz. Op. cit., p. 112. 9
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estrutura do Judicirio (as Cortes Constitucionais, salvo a da Alemanha20) como por rgos integrantes do Poder Judicirio (Brasil e Estados Unidos, por exemplo). Assim, depreende-se que o controle de constitucionalidade jurisdicional pode ser judicial ou no21. O controle jurisdicional, conforme a douta lio de Jos Joaquim Gomes Canotilho22, pode ser realizado por qualquer juiz chamado a fazer a aplicao de uma determinada lei a um caso concreto submetido a apreciao judicial, caso em que ser chamado de controle difuso; ou pode ser reservado competncia de um nico rgo, para julgar definitivamente sobre a constitucionalidade, quando ser denominado controle concentrado. Pode ser um rgo da jurisdio ordinria ou um rgo especialmente criado para tal funo. O emrito jurisconsulto portugus aponta tal sistema como consagrado na Itlia, Alemanha, Espanha e Portugal.
3.1.1.2.1 Controle Jurisdicional Judicial
Clve registra que o sistema judicial tem origem nos Estados Unidos: a judicial review foi definitivamente incorporada ao direito
constitucional americano em 1803 com a deciso do Chief Justice Marshall no clebre caso William Marbury v. James Madison23. Palu24 acrescenta: obviamente que somente em um pas que fez sua revoluo contra um rgo parlamentar, no caso o Parlamento ingls, poderia superar os entraves que na Europa turbaram tal tipo de controle de constitucionalidade das leis.
BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., pp. 406-407. CLVE, Clmerson Merlin. Op. cit., p. 75. 20 A Alemanha integrou sua Corte Constitucional organizao do Poder Judicirio. 21 Palu adverte: Parece ser inaceitvel o mero critrio orgnico, muito em voga, para definir jurisdio a partir dos rgos encarregados de seu exerccio: o Poder Judicirio encarregado da jurisdio; a jurisdio a funo que compete ao Poder Judicirio. Alm da petio de princpio contida, o raciocnio falso, posto que outros rgos exercem funes de jurisdio e o Poder Judicirio, por seu turno, exerce tambm funes no-jurisdicionais (v.g., art. 96 da Constituio Federal). o que em feliz sntese aduz Nelson de Sousa Sampaio: Nenhum Poder possui o monoplio de cada funo estatal. O Legislativo no faz apenas leis, o Executivo no se limita a praticar atos executivos e o Judicirio no se reduz a decidir as lides jurdicas.. Op. cit., p. 95. 22 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 5. ed.. Coimbra: Almedina, 1992, pp. 979-980. 23 CLVE, Clmerson Merlin, Op. cit., p. 64. 24 PALU, Oswaldo Luiz. Op. cit., pp. 114-117.
19
18
10
Nos Estados Unidos, o controle difuso, no qual se discute o conflito no caso concreto. Quanto ao sistema de verificao da inconstitucionalidade daquele pas, o ilustre Ministro Gilmar Ferreira Mendes25, v-se, pois, que inexiste no sistema americano uma modalidade de controle alheia ao conflito de interesse entre as partes. Segundo Clve26, o modelo americano de controle exercido pelo Judicirio foi adotado por diversos pases como o Brasil, a Argentina, o Canad, entre outros. Palu27 assevera que o controle jurisdicional tem como caractersticas o de ser exercido por rgos com garantia de independncia (ou pelo Poder Judicirio), no partcipes da criao da lei, agindo provocada (voluntariamente ou ex lege), definitiva e em geral sucessivamente publicao da lei (a Constituio deve prevalecer sobre as leis que j esto editadas), bem como por se utilizar de um modo tcnico-jurdico para dirimir a questo (processualizar a deciso), com pouca discricionariedade em relao s opes advindas do processo de controle. Importante assinalar que alguns doutrinadores chamam de misto o controle judicial que vislumbrar o sistema difuso e concentrado, como no caso do Brasil.
3.1.1.2.2 Controle Jurisdicional No-Judicial Palu28 assinala as restries europias ao judicial review, afirmando que tal sistema no repercutiu na Europa eis que em vrios pases havia dificuldade de entregar o controle da constitucionalidade das leis aos juzes ordinrios, por razes diversas. Foi quando Kelsen, na Constituio da ustria de 1920 (alterada em 1929), criou o que se pode chamar de modelo europeu de controle de constitucionalidade das leis.
25
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade Aspectos Jurdicos e Polticos. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 129. 26 CLVE, Clmerson Merlin. Op. Cit., p. 63. 27 PALU, Oswaldo Luiz. Op. cit., pp. 98-99. 28 PALU, Oswaldo Luiz, Op. Cit., p. 91. 11
O austraco Hans Kelsen29 formulou o controle jurisdicional com a inteno de minimizar o poder dos juzes ao interpretar a Constituio, deixando a cargo de um Tribunal Constitucional o poder de declarar a inconstitucionalidade. Trata-se de controle com feies polticas30, realizado por um rgo parte. No se examina o caso concreto, a injustia da lei, mas somente sua validade, por meio da lgica racional. Ressalte-se que no h lide nesse sistema de fiscalizao. Cria-se um rgo desvinculado dos trs poderes, que ter uma funo no judicial, mas legislativa. Sendo atividade legislativa, no h dificuldades tericas em ter a deciso de
inconstitucionalidade com fora de lei e evidentemente erga omnes. A deciso seria constitutiva e no declaratria como no sistema norte-americano; vale dizer os efeitos seriam ex nunc e no ex tunc, algo como a revogao da lei.31 Palu esclarece, quanto jurisdio constitucional, que a atividade que visa garantir a aplicao dos princpios e normas da Constituio s controvrsias e dvidas surgidas, concreta ou abstratamente, atividade advinda de rgo que atua com a independncia em relao aos rgos ou poderes elaboradores do texto normativo objeto da fiscalizao, ou do Executivo, de modo definitivo e imparcial. (...) Assim, a principal funo da jurisdio constitucional o controle da constitucionalidade das leis32. Na Itlia, adotou-se o sistema jurisdicional no-judicial, pois sua Corte Constitucional no est inserida no Poder Judicirio. Assim como em Portugal, h a realizao de um controle preventivo (interferncia na elaborao da lei) que, segundo Palu33, a par de possuir certa carga de politicidade, externa, tcnico-jurdica, provocada, independente e definitiva.
3.1.1.3
Controle Misto (Poltico e Jurisdicional)
O controle misto, conforme ensinamento de Jos Afonso, a

29 30
KELSEN, Hans. La giustizia costituzionale, p. 242, Apud PALU, Oswaldo Luiz, Op. cit., p. 92. Vide nota 10. 31 PALU, Oswaldo Luiz, Op. cit., p. 91. 32 PALU, Oswaldo Luiz, Op. Cit., p. 94. 33 PALU, Oswaldo Luiz, Op. Cit., p. 99. 12
fuso dos sistemas jurisdicional e poltico; Na Sua34, consiste na diviso do controle das leis em certas categorias: as leis locais se submetem ao controle poltico da Assemblia Nacional; as leis federais se sujeitam ao crivo do controle jurisdicional.
3.1.2 Controle de Constitucionalidade no Brasil
O controle de constitucionalidade no Brasil o Jurisdicional, que ocorre sob a apreciao do Poder Judicirio, e pode se dar pelo modo difuso, em que se discute a constitucionalidade da lei no caso concreto, entre as partes, ou pelo modo concentrado, em que a constitucionalidade da lei, em tese, discutida por apenas um rgo, o Supremo Tribunal Federal. Jos Afonso da Silva35 afirma que o sistema foi institudo no Brasil com a Constituio de 1891, sob a influncia do constitucionalismo norte-americano. Ronaldo Poletti36 pondera que no sistema judicial, como o misto37 adotado no Brasil, concentrado e difuso, h tambm uma forma de controle poltico, s que preventivo, feito durante a elaborao legislativa, por meio do qual no se realiza um controle de constitucionalidade de lei, mas um procedimento em que se visa evitar que a lei seja incompatvel com a Constituio. Conclui que por isso, o projeto sofre, ou deveria sofrer, profundo exame das Comisses de Constituio e Justia das Casas do Congresso. Sobre a adoo dos sistemas pelos diversos pases, Palu38 adverte que dificilmente se encontrar na prtica um sistema teoricamente puro, e cita o caso do Brasil que tambm tem um controle poltico da constitucionalidade das leis, cuja nota caracterstica o de ser discricionrio e elaborado pelo prprio Poder que cria a norma ou que participa de sua formao (veto e sano), e um controle jurisdicional (atribudo ao Poder Judicirio). D como exemplos do controle poltico no Brasil a atuao das
SILVA, Jos Afonso. Op. cit., p. 49. SILVA, Jos Afonso. Op. cit., p. 50. 36 POLETTI, Ronaldo. Controle de constitucionalidade das leis. 2. Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995, p. 117. 37 O que Poletti chama de misto no o controle misto assim classificado por Jos Afonso da Silva (jurisdicional e poltico, em conjunto), mas sim o controle de constitucionalidade referente ao sistema de verificao pelo modo difuso ou concentrado, no bojo do controle judicial.
35 34
13
Comisses de Constituio e Justia das Casas do Congresso Nacional, o veto do Chefe do Poder Executivo na hiptese prevista no art. 66, 1 da CF , e o chamado veto legislativo, onde atos executivos podem ser sustados por deliberao congressual quando exorbitem do poder regulamentar hiptese prevista no art. 49, V, da CF. Por essas peculiaridades, h quem39 considere que o Brasil adota o sistema misto (jurisdicional e poltico, simultaneamente). Segundo Azevedo: Outro exemplo de sistema misto, para o mesmo autor [Anderson Cavalcante Lobato], justamente o sistema ptrio, inaugurado com a Constituio de 1934. Dentro da perspectiva do controle percebe que a inconstitucionalidade de uma lei pode ser detectada em dois momentos bem distintos. O primeiro momento seria antes da entrada em vigor da norma, ou seja, antes da promulgao da lei pelo Chefe de Estado. Este modo de controle denominamos de controle preventivo ou a priori, posto que ocorre durante o processo de elaborao da norma. O segundo momento seria aps a entrada em vigor da lei, o qual denominamos controle repressivo ou a posteriori.
3.1.2.1
Papel do Supremo Tribunal Federal Na lio ainda atual de Dalmo de Abreu Dallari40, O Supremo
Tribunal Federal exerce, por fora da organizao federativa e da diviso do poder, dois papis relevantes e absolutamente distintos: o rgo de cpula do Poder Judicirio federal e guarda da Constituio, alm de ter a atribuio de unificador do sistema jurdico, o que envolve o controle de constitucionalidade. Essa afirmao reiterada por Pinto Ferreira41, que garante: Uma razo simples milita em favor da existncia de um Tribunal Supremo Federal, que a necessidade de manter a unidade de direito federal (...) Tanto nos Estados Unidos como no Brasil h uma s Suprema Corte; um monismo
PALU, Oswaldo Luiz, Op. Cit., p. 68. LOBATO, Anderson Cavalcante. Para uma nova compreenso do sistema misto de constitucionalidade: a aceitao do controle preventivo in Revista de Informao Legislativa, Braslia, a.31, n 124, out./dez. 1994. Apud AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. cit., pp. 78-79. 40 DALLARI, Dalmo de Abreu. "O Controle de Constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal" in O Poder Judicirio e a Constituio. Porto Alegre: Coleo AJURIS 4, 1977, pp. 161-164. 41 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 11. ed., So Paulo: Saraiva, 2001, p. 420.
39 38
14
de realizao do direito. O Supremo Tribunal Federal o guardio da Constituio da Repblica e aquele que, em ltima anlise, confronta a lei com a Carta Magna, quando impulsionado ao controle de constitucionalidade, seja quando do controle difuso, em sede de recurso extraordinrio, seja quando do controle concentrado. Nossa Lei Fundamental, inspirada no princpio da separao de poderes definido por Montesquieu, preconiza em seu art. 2:
Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
para preservar a harmonia entre os poderes que, na lio de Jos Afonso da Silva42, h interferncias, que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, busca do equilbrio necessrio realizao do bem da coletividade e indispensvel para evitar o arbtrio e o desmando de um em detrimento do outro e especialmente dos governados. Cabe observar a delicada conjuntura poltica do Supremo Tribunal Federal diante da teoria da separao dos poderes. Segundo Celso Ribeiro Bastos43 a princpio, no cabe ao Poder Judicirio anular uma lei quando puder de alguma maneira preserv-la em nosso ordenamento jurdico num dos sentidos que ela comporte e que esteja em consonncia com a Lei Maior. Sempre que possvel, a norma deve ser interpretada de forma a ser dotada de eficcia, s devendo ser declarada sua inconstitucionalidade e conseqente banimento do ordenamento jurdico ultima ratio, dizer, quando a inconstitucionalidade do dispositivo em questo for flagrante e incontestvel. Nesse sentido, a interpretao conforme Constituio funciona como fator de autolimitao da atividade do Poder Judicirio, que acaba por respeitar a atuao dos demais Poderes, Legislativo e Executivo, e conseqentemente por obedecer ao princpio da separao dos Poderes Assim, v-se que o STF tem a difcil tarefa de realizar a interpretao conforme a Constituio com o cuidado de no invadir o mrito
42 43
SILVA, Jos Afonso. Op. cit., p. 110. BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 69. 15
legislativo. Convm assinalar o magistrio de Jorge Miranda44: a interpretao conforme a Constituio no consiste ento tanto em escolher entre vrios sentidos possveis e normais de qualquer preceito o que seja mais conforme com a Constituio quanto em discernir no limite na fronteira da inconstitucionalidade um sentido que, embora no aparente ou no decorrente de outros elementos de interpretao, o sentido necessrio e o que se torna possvel por virtude da fora conformadora da Lei Fundamental. Em contrapartida, porm a priori, o papel do Congresso Nacional na elaborao de leis no pode repousar em uma discricionariedade absoluta. Deve-se levar em conta a Carta Fundamental e buscar a adequao do diploma normativo que se quer editar, em harmonia com a lei maior, sem que se exorbite da competncia legislativa.
3.1.2.2
Papel
da
Cmara
dos
Deputados
no
Controle
de
Constitucionalidade
Cmara dos Deputados cabe a funo legiferante dentro da separao dos poderes. Sua misso criar leis, e, para tanto, deve procurar adequar os atos legislativos lei maior, sem o qu pode incorrer em excesso de poder, configurado pelo vcio de inconstitucionalidade. Gilmar Ferreira Mendes45 adverte que, apesar de o papel do Poder Legislativo envolver uma certa discricionariedade, ela dever estar dentro de limites estabelecidos pela Constituio, vedando-se o excesso de poder. A CCJR, e a Cmara dos Deputados como um todo, deve atentar para no ultrapassar os limites de sua competncia estabelecida pela repartio dos poderes. Como informa o Ministro Gilmar Mendes46 No preciso ressaltar a singular relevncia do vcio por excesso de poder legislativo na moderna sistemtica do controle de constitucionalidade. Indubitavelmente, somente a perquirio da compatibilidade da lei com os fins
44 45
MIRANDA, Jorge. Op. cit., pp. 267-268. MENDES, Gilmar Ferreira. Op. cit., p. 41. 46 MENDES, Gilmar Ferreira. Op. cit., p. 54. 16
constitucionalmente prescritos poder fornecer em muitos casos, a resposta adequada ao juzo de constitucionalidade. Por outro lado, no se deve olvidar que o princpio da proporcionalidade, enquanto postulado que expressa a idia de limites ao exerccio dos poderes e do prprio Estado de Direito democrtico, encontra pleno arrimo no ordenamento constitucional brasileiro. Especificamente quanto ao excesso de poder legislativo, o Ministro47 assevera que possvel que o vcio de inconstitucionalidade substancial decorrente do excesso de poder legislativo constitua um dos mais tormentosos temas do controle de constitucionalidade hodierno. Cuida-se de aferir a compatibilidade da lei com os fins constitucionalmente previstos ou de constatar a observncia do princpio da proporcionalidade
(Verhltnismssigkeitsprinzip), isto , de se proceder censura sobre a adequao (Geeignetheit) e a exigibilidade (Erforderlichkeit) do ato legislativo. O excesso de poder como manifestao de inconstitcucionaldiade configura afirmao da censura judicial no mbito da discricionariedade legislativa ou, como assente na doutrina alem, na esfera de liberdade de conformao do legislador (gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit), permitindo aferir a
compatibilidade das opes polticas com os princpios consagrados na Constituio. Nega-se, assim, providncia legislativa o atributo de um ato livre no fim, consagrando-se a vinculao do ato legislativo a uma finalidade. Cr tambm o eminente Ministro que a prtica constitucional desenvolvida no mbito do controle judicial de constitucionalidade passa a ser referncia obrigatria para a tarefa de elaborao legislativa.
48
Tal
observncia pela CCJR, inclusive no propsito de no incidir em excesso de poder, de extrema utilidade para imagem da Cmara, que mostrar um trabalho exaustivo de conformao e harmonia dentro do ordenamento jurdico, e preservar sua autonomia, pois no haver a necessidade de o Judicirio pretender invadir seu mrito. As regras de Processo Legislativo estabelecem que toda proposio49 deve ter os aspectos de constitucionalidade e juridicidade
47 48
MENDES, Gilmar Ferreira. Op. cit., pp. 38-39. MENDES, Gilmar Ferreira. Teoria da legislao e controle de constitucionalidade: algumas notas. Revista Jurdica Virtual do Palcio do Planalto, de maio de 2000. 49 Segundo o caput do art. 100 do RICD, Proposio toda matria sujeita deliberao da Cmara. e o 1 define uma lista no-exaustiva: As proposies podero consistir em 17
examinados pela Constituio de Justia e de Redao. Tambm importante tarefa da CCJR a de proceder redao final. Freqentemente esse um trabalho complexo, em decorrncia do processo de emendamento que as proposies sofrem, circunstncia que as tornam uma colcha de retalhos, cuja harmonizao de texto demanda um grande esforo tcnico. Dentro da Cmara dos Deputados, pode-se dizer que a referida comisso exerce uma funo, data venia, parecida com a do Supremo Tribunal Federal, pois deve zelar pela uniformidade do ordenamento jurdico brasileiro e deve procurar compatibilizar as proposies em relao ao Diploma Maior. Mais adiante, quando se analisar o processo legislativo na Cmara dos Deputados, ser examinada a importncia fundamental dos pareceres da CCJR, com o propsito de se construir um cenrio tcnico, jurdico e poltico favorvel.
3.1.3 Comparao entre Economia Processual e Danos Sofridos pelos Cidados Quando a Norma Posteriormente Considerada
Inconstitucional
Os efeitos que normas inconstitucionais causam aos cidados so de grande vulto, gerando o questionamento tanto por meio do controle concentrado quanto pelo difuso. H quem pondere que a possibilidade de um recurso para todo parecer terminativo poderia atrasar os trabalhos legislativos, obstruindo a pauta do Plenrio. Em nome de uma economia processual, diga-se assim, tal recurso no teria razo de existir. Com essa inteno, suprime-se uma importante etapa na tcnica de defesa da Constituio realizada pela Cmara dos Deputados, etapa que poderia evitar inconstitucionalidade posteriormente declarada pelo Supremo Tribunal Federal, aps ter causado prejuzo para uma quantidade incalculvel de cidados. A economia processual ento repassada para um semproposta de emenda Constituio, projeto, emenda, indicao, requerimento, recurso, parecer e proposta de fiscalizao e controle. 18
nmero de processos no Poder Judicirio, alm de extensiva produo doutrinria sobre o assunto, o que, na realidade, prova que no h economia propriamente dita, mas sim a leso de direitos dos cidados e a conseqente busca do Poder Judicirio pelo sistema de controle judicial.
3.1.4 Normas Constitucionais e Inconstitucionais e a Importncia da Ampliao dos Meios para o Efetivo Controle de Constitucionalidade das Leis
importante ressaltar as inovaes advindas da Constituio de 1988 referentes ao controle de constitucionalidade. Michel Temer50 destaca a nova discriminao de funes do Supremo Tribunal Federal, pois nele se concentrou o controle de constitucionalidade strictu sensu, enfatizando que todas as questes que impliquem a interpretao daquilo que a Assemblia Constituinte produziu sero levadas a esse corpo jurisdicional para que ali se diga qual o direito maior. Salienta tambm que a ao direta de declarao de inconstitucionalidade a via pela qual se dir: o ato do Legislador ou o ato normativo do Executor agride as instituies. Por isso, pede-se que se elimine do nosso sistema. o Supremo Tribunal que o far. Atualmente, haja vista a prtica da Cmara dos Deputados, o Poder Judicirio, em especial o STF, impelido a uma extenuante apreciao da constitucionalidade de leis que se apresentam, ou mal-elaboradas, ou com predominncia da inteno poltica sobre a tcnica tcnica. O trabalho se torna mais difcil, tendo em vista o princpio da teoria de separao dos poderes, e a harmonia que se busca entre eles. Carlos Maximiliano51 nos preleciona que todas as presunes militam a favor da validade de um ato, legislativo ou executivo; portanto, se a incompetncia, a falta de jurisdio ou a inconstitucionalidade, em geral, no esto acima de toda dvida razovel, interpreta-se e resolve-se pela manuteno do deliberado por qualquer dos trs ramos em que se divide o Poder Pblico. Entre duas exegeses possveis, prefere-se a que no infirma o ato de autoridade. Oportet ut res plus valeat quam pereat. Os tribunais s
TEMER, Michel. Constituio e poltica. So Paulo: Malheiros, 1994, pp. 79-80. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do direito. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988, pp. 307-308.
51
50
19
declaram a inconstitucionalidade de leis quando esta evidente, no deixa margem a sria objeo em contrrio. Portanto, se, entre duas correntes de idias apoiadas por jurisconsultos de valor, o Congresso adotou uma, o seu ato prevalece. A bem da harmonia e do mtuo respeito que devem reinar entre os poderes federais (ou estaduais), o Judicirio s faz uso da sua prerrogativa quando o Congresso viola claramente ou deixa de aplicar o estatuto bsico, e no quando opta apenas por determinada interpretao no de todo desarrazoada. Por isso, a necessidade de que se examine exaustivamente a constitucionalidade quando a lei est ainda em fase embrionria, isto , sob a apreciao da CCJR. J houve no Supremo Tribunal, como assinala Zeno Veloso52, sob a gide da Constituio anterior, julgamento de um mandado de segurana contra ato da Mesa do Congresso Nacional, cujo objeto consistia em emenda constitucional supostamente tendente abolio da Repblica. Veloso entende que possvel a incidncia da fiscalizao jurisdicional da constitucionalidade sobre projetos de emendas Constituio que, afrontando o 4 do art. 60, tendam a abolir matria inserida no cerne imodificvel da Carta Magna. O controle preventivo, neste caso, pertinente, legtimo e, at, necessrio. Conclui que tratando-se de processo legislativo que tem por objeto emendar a Constituio, adotamos uma posio mais abrangente, talvez radical. Nosso parecer, fruto de interpretao sistemtica e teleolgica do Texto Magno, de que cabe ao direta contra propostas de emenda constitucional que violem as clusulas ptreas da Lei Fundamental. Certo, no se trata, ainda, de ato normativo pblico, perfeito e acabado, mas de proposta, de ato em formao. Porm, a agresso aos ditames constitucionais j existe, a subverso alarmante atinge o nvel de gravidade mxima. A resposta tem de ser pronta, urgente, a repulsa tem de ser enrgica, eficaz, proporcional ao ataque aos postulados e princpios bsicos. Diante de uma emergncia e para garantir no s a supremacia, mas a sobrevivncia da Constituio , todo o arsenal jurdico deve ser utilizado, no interesse das instituies mais caras e da manuteno do Estado de Direito e da Democracia. Reconhecemos,
52
VELOSO, Zeno. Controle Jurisdicional de Constitucionalidade: atualizado conforme as Leis 9.868 de 10/11/1999 e 9.882 de 03/12/1999. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. p. 160. 20
entretanto, que este nosso posicionamento est alm do texto escrito, da expresso literal da Constituio. Achamos, igualmente, que possvel requerer-se ao Judicirio que paralise nova proposta de emenda constitucional, envolvendo matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada na mesma sesso legislativa (CF, art. 60, 5). Hodiernamente, tendo em vista o parecer positivo da CCJR, isto , pela constitucionalidade, e a ausncia de recurso ao Plenrio, a alternativa a que o parlamentar pode recorrer a descrita por Zeno Veloso: mandado de segurana perante a Suprema Corte. Rogrio Tadeu Romano53 destaca a complexidade e gravidade da problemtica do controle abstrato exercido pelo Excelso Pretrio, nos casos das aes diretas de inconstitucionalidade. Sim, o STF guarda da Constituio. Entretanto, o Poder Legislativo pode evitar que essa funo do STF seja exacerbada, incorporando um passo na tentativa de adequar um projeto de lei Constituio, por meio da abertura de prazo para recurso contra o parecer da CCJR que conclua pela constitucionalidade de determinado projeto. Por meio desse procedimento, a tcnica de defesa da Carta de Direitos estaria muito bem observada e preservada, e a imagem da Cmara seria enaltecida em virtude de um trabalho tcnico da Comisso pertinente a CCJR. A discusso poltica cabe s comisses de mrito e, na hiptese de tramitao no conclusiva, ao Plenrio.
3.2 O Processo Legislativo Regimental da Cmara dos Deputados
Como j enunciado, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo n 17, de 1989, o instrumento normativo do processo legislativo. Torna-se, portanto, foroso o estudo do processo legislativo para uma compreenso melhor da proposta apresentada.
ROMANO, Rogrio Tadeu. O Controle da Constitucionalidade das normas jurdicas no direito comparado e no direito brasileiro e algumas aes constitucionais tpicas. Revista da Procuradoria-Geral da Repblica. n 07, 1994, p. 198. 21
53
3.2.1 O Sistema de Comisses no Brasil Gilvan Correia de Queiroz Filho54, ao tratar da funo das comisses da CD aponta que o poder deliberativo das comisses varia entre os diferentes sistemas, oscilando entre os chamados, por Jos Afonso da Silva, de fracos, como o ingls, onde aquelas so apenas organismos destinados a examinar questes nos seus pormenores, quando complexas, ficando sesso plenria o trabalho essencial, e os considerados fortes, onde se transfere a elas no s o exame preliminar das proposies, mas tambm a discusso, como nos Estados Unidos, e at a deliberao final em certas hipteses (exemplos italiano e brasileiro). Observa-se, assim, que a Constituio Federal de 1988 inovou o processo legislativo no Brasil, quando, em seu art. 58, 2, I, conferiu s comisses o poder de deciso em certos projetos, sem a necessidade de deliberao pelo Plenrio da Casa, fortalecendo o sistema de comisses no direito ptrio. In verbis:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao. 2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa; (grifei)
A Carta Magna remete a tarefa de disciplinar tal poder decisrio das comisses ao Regimento Interno da Cmara, que denomina essa possibilidade como poder conclusivo. Observe-se o art. 4 da Resoluo n 17, de 1989, que remete ao inciso II do art. 24 do Regimento Interno:
Art. 4. Ficam mantidas, at o final da sesso legislativa em curso, com seus atuais presidente e vice-presidentes, as Comisses Permanentes
54
QUEIROZ FILHO, Gilvan Correia de. O Controle Judicial de Atos do Poder Legislativo. Ed. Braslia Jurdica. Braslia, 2001, pp. 33-35. 22
criadas e organizadas na forma da Resoluo n 5, de 1989 , que tero competncia em relao s matrias das Comisses que lhes sejam correspondentes ou com as quais tenham maior afinidade, conforme discriminao constante do texto regimental anexo (art. 32). 1 Somente sero apreciadas conclusivamente pelas Comisses, na conformidade do art. 24, II, do novo Regimento , as proposies distribudas a partir do incio da vigncia desta resoluo. (grifei)
Art. 24. s Comisses Permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais Comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2 do art. 132 e excetuados os projetos: a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de Comisso; e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1 do art. 68 da Constituio Federal; f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; g) que tenham recebido pareceres divergentes; h) em regime de urgncia; (grifei)
Legitimado pela Constituio, o RICD regulamenta os casos em que as proposies devero ser examinadas pelo Plenrio. O RICD tambm determina que, quando uma proposio distribuda a uma comisso, designe-se um relator para a elaborao do parecer. Este submetido a discusso e voto dos demais membros da comisso. Aps essa etapa, elabora-se o parecer da Comisso. Cumpre, para compreenso melhor do sistema de comisses, diferenciar o uso do termo conclusivo de terminativo.
3.2.1.1
A Distino entre Pareceres Conclusivos e Terminativos
Como j exposto, sabe-se que o RICD enumera, em seu art.
23
24, as hipteses em que se faz imprescindvel a deliberao de matrias pelo Plenrio, o que se pode prever, por excluso, as hipteses em que as comisses podero deliberar com poder, diga-se, decisrio. Nestas, cada comisso poder analisar o projeto, dentro de sua rea de competncia, e sobre ele elaborar um parecer. Convencionou-se chamar os pareceres destas comisses, que analisam o mrito do projeto, subtraindo-se a deliberao pelo Plenrio, de pareceres conclusivos. O art. 54 do RICD estabelece que sero terminativos os pareceres: da CCJR, em que se analisam a constitucionalidade e a juridicidade da matria; da Comisso de Finanas e Tributao, em que se analisa a adequao financeira ou oramentria da proposio; e das Comisses Especiais (art. 34, II, do RICD) em que se analisam ambas as preliminares citadas; in verbis:
Art. 54. Ser terminativo o parecer: I - da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria; II - da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio; III - da Comisso Especial referida no art. 34, II, acerca de ambas as preliminares. 1 (Revogado.) 2 (Revogado.) 3 (Revogado.) 4 (Revogado.).
Azevedo55
comenta
regra
regimental:
Cuidando
especificamente da competncia que o Regimento atribui CCJR, do dispositivo mencionado deflui que em dois aspectos o parecer tido como terminativo: no que concerne constitucionalidade e juridicidade da proposio. Mais adiante56: quando a CCJR emite o seu parecer, como vimos anteriormente, h, precisamente, a prolao de um parecer terminativo. Relembrando: em qualquer caso, tramite conclusivamente ou no, as matrias devem
55 56
ser
apreciadas
pela
CCJR,
que
se
pronunciar
sobre
sua
AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. cit., p. 44. AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. cit., p. 72. 24
constitucionalidade, juridicidade e tcnica legislativa. Outros dispositivos regimentais confirmam essa misso de se examinarem os requisitos de admissibilidade57:
Art. 53. Antes da deliberao do Plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requerimentos, sero apreciadas: III - pela Comisso de Constituio e Justia e de Redao, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as Comisses tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso; (grifei) Art. 139. A distribuio de matria s Comisses ser feita por despacho do Presidente, dentro em duas sesses depois de recebida na Mesa, observadas as seguintes normas: II - excetuadas as hipteses contidas no art. 34, a proposio ser distribuda: b) obrigatoriamente Comisso de Constituio e Justia e de Redao, para o exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as Comisses tcnicas, para pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso; (grifei)
Nelson de Sousa Sampaio58, ao tratar de deciso terminativa, aponta para o art. 92 do Regimento Interno do Senado, que dispe:
Art. 92. Aplicam-se tramitao dos projetos e demais proposies submetidas deliberao terminativa das comisses as disposies relativas a turnos, prazos, emendas e demais formalidades e ritos exigidos para as matrias submetidas apreciao do Plenrio. (grifei)
De fato, no Senado Federal, a acepo do vocbulo terminativo diz respeito ao que na Cmara chama-se conclusivo, isto , no sentido do poder dado s comisses para deliberar sobre as proposies sem
57
Diga-se admissibilidade, pois so pressupostos que, se ausentes, fulminam qualquer bom mrito das proposies. Outrora tal exame se dava em etapa anterior ao exame de mrito. Reviso regimental achou por bem transferi-la para a etapa final. 25
a necessidade de remet-las ao Plenrio da Casa. Isso indica que a terminologia conclusivo e terminativo no est consolidada no Congresso Nacional. Sobre pareceres terminativos, Amaral e Gernimo59 afirmam: bom esclarecer que todo e qualquer projeto deve ser apreciado quanto a constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e tcnica
legislativa, pela CCJR, segundo o art. 139. Todos esses aspectos so analisados, mas os que ocasionam parecer terminativo so somente os referente a constitucionalidade e juridicidade (art. 54). Essa concluso torna-se evidente diante do que estabelece o art. 145. Para justificar o emprego do vocbulo terminativo, Amaral e Gernimo60 explicam que O parecer previsto no art. 54 pode ocasionar o encerramento da tramitao de uma determinada proposio. o parecer que termina ou encerra o processo de apreciao por haver, na matria, inconstitucionalidade, oramentria. (grifei). De fato, o parecer terminativo pode encerrar o processo, no caso da negativa e no caso de no haver recurso. Entretanto, ressalte-se que, de qualquer maneira, seja positivo ou negativo, o parecer encerra a instncia de apreciao daqueles pressupostos de admissibilidade pela Comisso competente, no caso a CCJR. Ora, se em ambos os casos se encerra a instncia de apreciao da matria pela CCJR, no se pode prosseguir considerando terminativo apenas o parecer negativo. Para corroborar essa interpretao, cite-se, exempli gratia, o que, mais adiante, Amaral e Gernimo61 registram: as emendas apresentadas em Plenrio, na forma do art. 120, tambm devem receber parecer terminativo da CFT, da CCJR ou da Comisso Especial (art. 121, pargrafo nico). Ora, se s terminativo o parecer no sentido negativo, no cabe falar que as emendas devem receber parecer terminativo. Tal afirmao, sob tal entendimento, condenaria todas as emendas ao arquivo, salvo recurso.
58 59
injuridicidade
ou
inadequao
financeira
ou
SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. Belo Horizonte : Del Rey, 1996, p. 198. AMARAL, Gardel e GERNIMO, Miguel. O processo legislativo na Cmara dos Deputados. Braslia: Ed. do Autor, 2001, pp. 44-45. 60 AMARAL, Gardel e GERNIMO, Miguel. Op. cit., pp. 44-45. 61 AMARAL, Gardel e GERNIMO, Miguel. Op. cit., p. 45. 26
Dos trechos destacados da obra de Amaral e Gernimo, inferese que, em que pese o esforo de alguns (a maioria) para conferir ao parecer terminativo a natureza de terminar o processo de apreciao, remetendo a proposio ao arquivo, trata-se, em realidade, de um conceito sem amparo na interpretao jurdica, seja literal, seja sistemtica. Hilton Balieiro62 bem esclarece que ser terminativo o parecer da Comisso de Finanas, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio. O parecer da Comisso de Justia tambm o ser, quanto constitucionaldiade ou juridicidade da matria. Isso significa que o juzo expendido por esses rgos Tcnicos, acerca dos aludidos aspectos, em princpio no mais poder ser questionado ou discutido, salvo a hiptese de recurso. (grifei). Saliente-se que o juzo terminativo, pela constitucionalidade, ou no, no apenas o juzo pela negativa. V-se que a confuso em torno do significado de terminativo sem-tamanho. Como se ver em tpico a seguir, esse tumulto tem origem na elaborao do Regimento Interno. Ademais, a distino entre pareceres conclusivos e
terminativos no evidente se considerada pela terminologia estabelecida: terminar e concluir possuem, basicamente, a mesma acepo. Basta observar apenas o primeiro significado indicado no Dicionrio Aurlio:
terminar: 1. Pr termo a; acabar, findar, concluir (...) concluir: 1. Pr fim, trmino a, ou levar a cabo; acabar, terminar, findar (...)
Ambos os pareceres, terminativos e conclusivos, so finais dentro das Comisses, s sendo submetidos a Plenrio, na atual prtica, em caso de haver recurso de no mnimo um dcimo do total de membros da Cmara. O conclusivo diz respeito a mrito, e seu contedo no sentido de aprovar ou rejeitar uma matria; j o terminativo diz respeito a preliminares, que, caso favorvel, ir permitir o prosseguimento de uma proposio ou, caso desfavorvel, determinar seu arquivamento. Assim, para terminar a controvrsia sobre a natureza dos pareceres prolatados pelas Comisses que analisam requisitos de
62
BALIEIRO, Hilton Silva. Processo Legislativo: Arquivamento de Proposies na Cmara dos Deputados in R. Dout. Jurisp., Braslia, (60): 13-64, mai.-ago. 1999, p. 39. 27
admissibilidade, faz-se mister apontar a lio de Luciana Botelho Pacheco63, que, com brilhante discernimento, esclarece:
Costuma-se ainda defender a impossibilidade de confuso entre os dois institutos com o argumento de que os pareceres terminativos terminariam a tramitao do projeto, salvo quando contra eles fosse apresentado e provido recurso subscrito por pelo menos um dcimo dos membros da Casa. Ora, nem sempre tais pareceres pem fim ao andamento da proposio: quando concluem no sentido de sua constitucionalidade e juridicidade, bem como de sua compatibilidade e adequao financeira e oramentria, o trmite no se interrompe. E, de sua parte, os pareceres desfavorveis, podem pr fim respectiva tramitao, tal como os referentes aos aspectos de admissibilidade jurdica ou oramentria: basta que contra eles no seja apresentado nenhum recurso, ou, ainda quando apresentado, no seja este provido pelo Plenrio. O certo que, embora o Regimento no tenha sido eficiente na tarefa de exprimi-la, alguma diferena entre os dois institutos efetivamente existe, residindo no objeto sobre o qual incidem. Enquanto o poder conclusivo exercido pelos rgos tcnicos substitui a deliberao do Plenrio sobre o mrito da matria, o poder terminativo substitui a deliberao do Plenrio apenas quanto aos aspectos de
constitucionalidade ou compatibilidade e adequao financeira e oramentria. (grifei)
Em obra em que se expuseram as questes principais de Processo Legislativo, Luciana e Paula64 esclarecem acerca do conceito de parecer terminativo:
O que parecer terminativo? Parecer terminativo o tipo de parecer emitido pelas Comisses de Constituio e Justia e de Redao, e de Finanas e Tributao (ou, se for o caso, pela comisso especial referida na questo 59, parte final) quando se pronunciam, respectivamente, sobre os aspectos de constitucionaldiade, PACHECO, Luciana Botelho. A Tramitao de proposies na Cmara dos Deputados Do incio fase das comisses. Srie Monografias n 1. Braslia: Associao dos Consultores Legislativos e de Oramento e Fiscalizao Financeira, 2002, pp. 53-54. 64 PACHECO, Luciana Botelho e MENDES, Paula Ramos. Questes sobre processo legislativo e regimento interno. Cmara dos Deputados. 1998. pp. 37-38. 28
63
juridicidade e tcnica legislativa e redao, ou de adequao financeira e oramentria das proposies. Diz-se que so terminativos porque, uma vez emitidos, se no forem objeto de recurso especfico, no mais podem ser contestados, no se submetendo votao pelo Plenrio.
3.2.1.2
Voto em Separado
Consoante as regras regimentais, aps o relator elaborar o parecer, este submetido a voto dos demais membros da comisso. Havendo divergncia, o deputado poder, alm de simplesmente votar contrariamente ao parecer, registrar o seu voto, em separado, aduzindo as razes que o levaram quele posicionamento, que pode ser contrrio ou favorvel ao parecer adotado pela comisso, porm com divergncias nos fundamentos. O denominado voto em separado, segundo deciso do Presidente da Cmara em questo de ordem levantada pelo Deputado Marcelo Dda em 1995, constitui-se em uma modalidade de manifestao do membro de comisso atravs da qual seu autor pretende firmar seu posicionamento em face da matria em votao de forma explcita e fundamentada, no se limitando a aceitar ou rejeitar o parecer do Relator. Ele pode ser contrrio ou favorvel ao voto do relator, mas sempre esclarece pontos de discordncia com aquele. Luciana Botelho65 considera que a terminologia mais adequada seria parecer em separado, pois o voto em separado possui os mesmos elementos do parecer do relator. Quando o voto do relator vencido, possvel que o Presidente da Comisso designe o autor do voto em separado para elaborar o novo parecer. Caso essa possibilidade no seja consumada, o voto em separado s ter a finalidade de registrar a postura do parlamentar quanto matria. O voto em separado manifestado quando da anlise da constitucionalidade e juridicidade de uma matria na CCJR pode servir de grande utilidade no presente estudo. Cuida-se da hiptese de o projeto ser considerado constitucional, com registro de divergncia por parte de algum parlamentar na CCJR, e, na ausncia de possibilidade de abertura de prazo para a interposio de recurso contra tal parecer favorvel, tornar-se lei, sendo
65
PACHECO, Luciana Botelho. Op. Cit., p. 35. 29
posteriormente julgada pelo STF inconstitucional. possvel detectar, no voto em separado, um meio, ainda que tmido, de controle de constitucionalidade, que os parlamentares podem lanar mo com a finalidade de enriquecer o carter tcnico da apreciao da CCJR. Diante dessa constatao, os deputados, interessados em mostrar ao eleitorado sua dedicada atuao parlamentar em especial diante das cmeras e de outros novos meios de telecomunicaes, como a Internet, que veiculam as audincias para todo o pas , podem buscar uma atividade parlamentar mais marcante, em decorrncia de uma anlise mais profunda das proposies, em nome da harmonia no ordenamento jurdico brasileiro.
3.2.2 Competncia da CCJR
O RICD define, em seu art. 32, os campos temticos das Comisses Permanentes. O inciso III trata especificamente das atribuies da CCJR, entre as quais a de interesse neste trabalho a disposta na alnea a, qual seja a competncia de analisar o aspecto constitucional, legal, jurdico, regimental e de tcnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de suas Comisses.
Art. 32. So as seguintes as Comisses Permanentes e respectivos campos temticos ou reas de atividade: III - Comisso de Constituio e Justia e de Redao: a) aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental e de tcnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de suas Comisses; b) admissibilidade de proposta de emenda Constituio; c) assunto de natureza jurdica ou constitucional que lhe seja submetido, em consulta, pelo Presidente da Cmara, pelo Plenrio ou por outra Comisso, ou em razo de recurso previsto neste regimento; d) assuntos atinentes aos direitos e garantias fundamentais, organizao do Estado, organizao dos Poderes e s funes essenciais da Justia; e) matrias relativas a direito constitucional, eleitoral, civil, penal, penitencirio, processual, notarial;
30
f) partidos polticos, mandato e representao poltica, sistemas eleitorais e eleies; g) registros pblicos; h) desapropriaes; i) nacionalidade, cidadania, naturalizao, regime jurdico dos estrangeiros; emigrao e imigrao; j) interveno federal; l) uso dos smbolos nacionais; m) criao de novos Estados e Territrios; incorporao, subdiviso ou desmembramento de reas de Estados ou de Territrios; n) transferncia temporria da sede do Governo; o) anistia; p) direitos e deveres do mandato; perda de mandato de Deputado, nas hipteses dos incisos I, II e VI do art. 55 da Constituio Federal; pedidos de licena para incorporao de Deputados s Foras Armadas; q) redao do vencido em Plenrio e redao final das proposies em geral;
Dentre as diversas competncias, o RICD s atribui o carter terminativo ao parecer da CCJR quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria (art. 54). As demais alneas definem o campo temtico da CCJR sobre o qual ser elaborado parecer conclusivo. No importa que um projeto de apreciao conclusiva tenha recebido pareceres favorveis de todas as Comisses temticas; se a CCJR consider-lo inconstitucional, ser remetido ao arquivo, salvo recurso ao Plenrio. Do ponto de vista legal, da harmonia e segurana jurdica do ordenamento jurdico brasileiro, CCJR compete a funo de maior relevncia na Cmara dos Deputados, ao manifestar-se sobre a constitucionalidade e juridicidade das proposies, por meio da elaborao de pareceres. Zeno Veloso66 admite que esta anlise da Comisso, a respeito das proposies legislativas, representa uma fiscalizao de constitucionalidade, um controle prvio da adequao do projeto Lei Maior. Luiz Henrique Cascelli Azevedo67 acredita que a Casa reconhece e respeita o trabalho da CCJR, alm de t-la como a sede do controle legislativo de constitucionalidade de proposies.
66 67
VELOSO, Zeno. Op. cit., p. 313. AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. cit., p. 74. 31
3.2.3 Recursos Previstos no RICD
fundamental para o presente trabalho, a anlise do sistema recursal disciplinado pelo RICD, tendo-se em vista o carter terminativo do parecer da CCJR no que tange constitucionalidade, objeto do estudo proposto.
3.2.3.1
Dispositivos Originais do Regimento
O projeto do RICD, em 1989, previa em seu art. 54 o recurso contra o parecer terminativo da CCJR, a ser interposto especificamente quanto inconstitucionalidade ou injuridicidade. Entretanto, posteriormente, quando do projeto final, uma alterao subtraiu esse dispositivo, dando origem ao nosso atual Regimento. Observe-se como era a redao original68 do Projeto de Resoluo n 54, de 1989:
Art. 54. Antes da deliberao do plenrio, ou quando esta for dispensada, as proposies, exceto os requerimentos, pendem de manifestao das comisses a que a matria estiver afeta, cabendo: I Comisso de Constituio e Justia, em carter preliminar, o exame de sua admissibilidade sob os aspectos da
constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa, e, juntamente com as Comisses tcnicas, pronunciar-se sobre o seu mrito, quando for o caso; II Comisso de Finanas Pblicas e Tributao, quando a matria depender de exame sob os aspectos financeiros e oramentrios pblicos, manifestar-se previamente quanto sua compatibilidade ou adequao com o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual; III Comisso Especial a que se refere o art. 36, II, preliminarmente ao mrito, pronunciar-se quanto admissibilidade jurdica e legislativa e, se for o caso, a compatibilidade oramentria da proposio, aplicando-se em relao mesma o disposto nos pargrafos deste artigo. 1 Ser conclusivo o parecer contrrio da Comisso de Constituio e Justia, pela inconstitucionalidade ou injuridicidade da
68
Dirio do Congresso Nacional (Seo I). 22/02/1989, p. 203. 32
matria e o da Comisso de Finanas Pblicas e Tributao, no sentido da inadequao oramentria da proposio, ressalvado recurso para o plenrio. 2 O Autor da proposio, com apoiamento do Lder, poder requerer, at cinco sesses da publicao do parecer no Dirio do Congresso Nacional que o mesmo seja submetido apreciao do Plenrio. Neste caso, a proposio ser enviada Mesa para incluso na Ordem do dia, em apreciao preliminar. 3 Se o plenrio rejeitar o parecer, a proposio retornar tramitao normal; caso contrrio, ou no tendo havido interposio de recurso, ser arquivada por despacho do presidente da Cmara. (grifei)
Assinale-se,
ainda,
que
carter
conclusivo
daqueles
dispositivos vieram, posteriormente, a ser chamados de terminativos (a origem da confuso entre os termos). J no parecer69 do relator s emendas de plenrio (2 turno) ao substitutivo do Projeto de Resoluo n 54, de 1989, o art. 55 dispunha sobre parecer terminativo:
Art. 55. Ser terminativo o parecer contrrio da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, pela inconstitucionalidade ou injuridicidade da matria, e o da Comisso de Finanas e Tributao no sentido da inadequao oramentria da proposio, ou da Comisso Especial referida no art. 35, II, num ou noutro sentido, ressalvado o disposto nos pargrafos deste artigo. 1 O Autor da proposio, com apoiamento de um dcimo dos Deputados, poder requerer, at cinco at cinco sesses da publicao do parecer no Dirio do Congresso Nacional, que o mesmo seja submetido apreciao do Plenrio. Neste caso, a proposio ser enviada Mesa para incluso na Ordem do Dia, em apreciao preliminar. 2 Se o plenrio rejeitar o parecer, a proposio retornar tramitao normal; caso contrrio, ou no tendo havido interposio de recurso, ser arquivada por despacho do presidente da Cmara. (grifei)
Entretanto, a redao final acabou por adotar o vocbulo terminativo para o parecer que julgar segundo critrios de admissibilidade, no dispondo especificamente sobre a negativa. Veja-se, novamente:
69
Avulso. 079. p. 174 Seo de Documentao Parlamentar. 33
Art. 54. Ser terminativo o parecer: da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria; II da Comisso de Finanas e Tributao, sobre a adequao financeira ou oramentria da proposio; III da Comisso Especial referida no art. 34, II, acerca de ambas as preliminares.
Assim, sob o argumento de falta de previso regimental especfica, hoje os recursos so interpostos com fundamento no art. 58, que dispe sobre a quebra do regime de tramitao conclusiva. Azevedo70 observa que tal previso (no art. 54, 2 do projeto original) fora suprimida entendendo-se, a propsito erroneamente, que se tratava do mesmo recurso previsto no art. 58 que, na realidade, se refere ao recurso contra o regime de tramitao conclusiva, e no contra o parecer terminativo da Comisso.
3.2.3.2
Recurso Contra a Conclusividade das Comisses
A Constituio Federal, em seu art. 58, 2, I, determina que cabe s comisses, quanto matria de sua competncia, discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competncia do plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa. O RICD define os pormenores:
Art. 58. Encerrada a apreciao conclusiva da matria, a proposio e respectivos pareceres sero mandados a publicao e remetidos Mesa at a sesso subseqente, para serem anunciados na Ordem do Dia. 1 Dentro de cinco sesses da publicao referida no caput, poder ser apresentado o recurso de que trata o art. 58, 2, I da Constituio Federal. 2 Durante a fluncia do prazo recursal, o avulso da Ordem do Dia de cada sesso dever consignar a data final para interposio do recurso.
70
AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. Cit., p. 51. 34
3 O recurso, dirigido ao Presidente da Cmara e assinado por um dcimo, pelo menos, dos membros da Casa, dever indicar
expressamente, dentre a matria apreciada pelas Comisses, o que ser objeto de deliberao do Plenrio. 4 Fludo o prazo sem interposio de recurso, ou improvido este, a matria ser enviada redao final ou arquivada, conforme o caso. 5 Aprovada a redao final pela Comisso competente, o projeto de lei torna Mesa para ser encaminhado ao Senado Federal ou Presidncia da Repblica, conforme o caso, no prazo de setenta e duas horas. (grifei)
Tal recurso de suma importncia pois, apesar de a CF de 1988 ter inovado em conferir s Comisses o poder decisrio em determinados assuntos, a deciso da totalidade do colegiado legislativo, que se realiza por meio do Plenrio, deve preponderar sobre uma Comisso, a par de sua especialidade. Cabe ressaltar aqui a natureza do mandato representativo que os parlamentares recebem do povo, para atuar no Congresso Nacional, decorrente do que preconiza o pargrafo nico do art. 1 da CF todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Frise-se que a representao pelo Plenrio deve ser e o soberana e deve prevalecer sobre as comisses.
3.2.3.3
Recurso Contra Parecer Terminativo na Prtica da Casa
Quando a CCJR aprova um parecer pela inconstitucionalidade ou injuridicidade da matria apreciada, esta s no ser arquivada se for objeto de recurso, o que far com que ela seja submetida ao Plenrio em apreciao preliminar. A apreciao preliminar s ocorre se o parecer da CCJR for desfavorvel. Esta a prxis e vem sendo a interpretao majoritria da Casa. J o recurso que se pretende demonstrar de valor neste estudo um recurso contra o parecer terminativo da CCJR, seja ele favorvel ou no.
35
Supe-se que o entendimento majoritrio se deve ao fato de a redao original do projeto dispor sobre a negativa (j mencionado no item 3.2.3.1) e de as regras regimentais sobre apreciao preliminar disporem sobre inconstitucionalidade. Veja-se:
Art. 145. Em apreciao preliminar, o Plenrio deliberar sobre a proposio somente quanto sua constitucionalidade e juridicidade ou adequao financeira e oramentria. 1 Havendo emenda saneadora da inconstitucionalidade ou injuridicidade e da inadequao ou incompatibilidade financeira ou oramentria, a votao far-se- primeiro sobre ela. 2 Acolhida a emenda, considerar-se- a proposio aprovada quanto preliminar, com a modificao decorrente da emenda. 3 Rejeitada a emenda, votar-se- a proposio, que, se aprovada, retomar o seu curso, e, em caso contrrio, ser definitivamente arquivada. (grifei)
Entretanto, o art. 144, que define apreciao preliminar, no restringe essa interpretao, como se pode depreender de sua simples leitura:
Art. 144. Haver apreciao preliminar em Plenrio quando for provido recurso contra parecer terminativo de Comisso, emitido na forma do art. 54. Pargrafo nico. A apreciao preliminar parte integrante do turno em que se achar a matria.
Em que pese a interpretao literal dar ensejo ao entendimento que aqui se prope, isto , que se abra prazo para recurso contra parecer terminativo, que, no caso da CCJR, diga respeito constitucionalidade ou juridicidade da matria, o que tem sido colocado em prtica a abertura de prazo para recorrer-se apenas contra a inconstitucionalidade ou
injuridicidade. Impende ressaltar a observao de Azevedo71, no sentido de que o entendimento de que a apreciao preliminar s pode ser motivada em caso do parecer negativo da CCJR: inconstitucionalidade ou injuridicidade. Contudo, se atentarmos para a redao do caput do art. 145 poderemos
36
verificar que, numa interpretao extensiva, mesmo que a proposio tenha recebido parecer pela constitucionalidade ou juridicidade, pode algum parlamentar manifestar sua inconformidade no sentido de motivar o conhecimento, pelo Plenrio, da questo versada. Assim, verifica-se que a interpretao extensiva do art. 144, e seguintes, do RICD, pode ser de grande relevncia para a segurana jurdica dos cidados, pois amplia a discusso sobre a constitucionalidade de um projeto que poder tornar-se parte do ordenamento jurdico. Quanto ao tema, j foi levantada questo de ordem no ano de 2000, pelo Deputado Srgio Miranda que, ao se deparar com o parecer da CCJR pela constitucionalidade do Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999 que deu origem Lei de Responsabilidade Fiscal , interps a Questo de Ordem 10021, da qual se destaca:
Chamo a ateno de V.Exa.: podemos apresentar recursos quando a Comisso de Constituio, Justia e de Redao elaborar um parecer pela inconstitucionalidade. Quando ela apresenta e vota um parecer pela constitucionalidade, na minha opinio, e no h recurso para o plenrio, resta ferido o art. 58 da Constituio Federal. Sr. Presidente, o procedimento que vem sendo adotado pela Mesa, no entanto, no corresponde a esses preceitos. Abre-se o prazo de cinco sesses para que se interponha recurso apenas quando o parecer da Comisso de Constituio, Justia e de Redao ou de Comisso Especial seja pela inconstitucionalidade da matria. No aberto o mesmo prazo quando essas Comisses opinam favoravelmente matria.
No caso da apreciao, que o caso em tela e que vamos votar, do Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999 Lei de Responsabilidade Fiscal , a Comisso Especial concluiu pela constitucionalidade e juridicidade do projeto de lei. No entanto, Sr. Presidente, ele flagrantemente
inconstitucional. (grifei)
Apesar de fundamentar parte de sua questo no art. 58 da CF, que dispe sobre o recurso contra a conclusividade do parecer, o Deputado
71
AZEVEDO, Op. cit., p. 73. 37
Srgio Miranda expe outros fundamentos procedentes, ao lado da necessidade de se examinar, com o devido cuidado, e por todo o Plenrio, um projeto de lei que apresenta inconstitucionalidades em seu texto. No entanto, naquele momento, o Presidente da Casa indeferiu a questo de ordem, sob o argumento de que a premissa levantada pelo Deputado era equivocada, qual seja sobre o conceito de parecer terminativo. Interposto recurso CCJR, veja-se o que a Comisso decidiu:
Conclumos que indubitavelmente o recurso previsto
constitucionalmente est garantido pelo Regimento Interno da Cmara dos Deputados. E mais, o recurso a parecer terminativo refere-se apenas a parecer pela inconstitucionalidade ou injuridicidade, pois s estes pem fim tramitao do projeto. De outra parte, o que se analisa neste caso concreto a noabertura do prazo de recurso relativo ao parecer de
constitucionalidade do Projeto de Lei Complementar n 18, de 1999. Nesse sentido, decidiu acertadamente o Presidente da Casa ao indeferir a questo levantada pelo nobre Deputado SRGIO MIRANDA, pois se o objetivo do recurso levar ao Plenrio a discusso de matria que sem ele l no chegaria, nenhum sentido faz em abrir prazo para interposio de recurso a respeito de matria que j ser apreciada pelo Plenrio. (grifei)
Ora, o dispositivo regimental claro, o parecer terminativo nas hipteses previstas no art. 54, como j exposto. No se pode, ademais, usar como fundamento o fato de a matria j ter a previso de ir a Plenrio. A questo deve se revestir da finalidade de se conferir maior importncia ao aspecto constitucionalidade. Em plenrio, se o objeto a ser discutido tiver o enfoque na constitucionalidade, a discusso tomar outro vulto. Ainda, convm dar o tratamento prprio ao fundamento jurdico de um recurso que ensejar a discusso. Infelizmente, a CCJR, rgo com feies tcnicas mas eminentemente poltico, resolveu dar uma soluo pragmtica. H de se salientar a hiptese de uma proposio submetida ao poder conclusivo das Comisses com todos os pareceres pela sua aprovao.
38
No havendo, assim, pareceres divergentes que consubstanciariam a quebra do poder conclusivo, em ateno ao disposto no art. 24 do RICD (mencionado no item 3.2.1), a proposio receberia a ltima manifestao da Cmara na CCJR. Concluindo esta pela constitucionalidade, no seria ento levada a Plenrio, terminando-se ento a apreciao pela Casa. A abertura de recurso nessa fase de primordial importncia para se resguardar o controle de constitucionalidade. Somente um recurso capaz de levar a matria para que se susjeite ao crivo dos demais parlamentares, no Plenrio.
39
4. CONCLUSO
Tendo-se como base a reviso de literatura sobre o tema e o estudo realizado, como se infere de tudo o que foi exposto at aqui, confirmase a hiptese inicial e conclui-se que a interpretao sistemtica dos dispositivos constitucionais e regimentais recomenda a possibilidade da abertura de prazo para a interposio de recurso contra o parecer da CCJR que conclua pela constitucionalidade, considerado aqui parecer terminativo. Prope-se a adoo, no mbito da Cmara dos Deputados, de tal procedimento como padro, para que se realize um efetivo esgotamento da esfera legislativa no que diz respeito tcnica de defesa da Constituio, a cargo da CCJR da Cmara dos Deputados. A Comisso ganha, assim, maior relevncia tcnica, superior relevncia fruto do reconhecimento que j possui, e zela pelos direitos dos cidados em nome da busca de preservao da Carta Magna. Outra sugesto consiste na necessidade de alterar-se o Regimento Interno, com a finalidade de que se inclua, semelhana das disposies do art. 58 (que trata do recurso contra a conclusividade), o recurso contra o parecer terminativo da CCJR, tornando explcita no apenas uma possibilidade, mas um direito do parlamentar que, como representante do povo, queira resguardar os direitos dos cidados frente Constituio Federal. Para tanto, prope-se o projeto de resoluo a seguir.
40
PROJETO DE RESOLUO N
, DE 2003.
Altera o Art. 144 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
A MESA DA CMARA DOS DEPUTADOS, no uso de suas atribuies e com fulcro no que dispe o art.216, caput, do Regimento Interno, RESOLVE:
Art. 1. O art. 144 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, aprovado pela Resoluo n 17, de 1989, passa a vigorar acrescido do seguinte pargrafo, renumerando-se o pargrafo nico para 1:
2. O parecer terminativo da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, quanto constitucionalidade ou juridicidade da matria, seja no sentido positivo ou negativo, poder ser objeto de recurso a ser dirigido por qualquer deputado ao Presidente da Cmara, no prazo de cinco sesses, contado da publicao do parecer aprovado pela comisso, com a finalidade de que seja apreciado pelo Plenrio.
Art. 2. Esta resoluo entra em vigor na data de sua publicao. Sala das Sesses, em de de 2003.
Presidente
JUSTIFICATIVA
O processo do controle legislativo da constitucionalidade das proposies, para ser eficaz, deve prever a possibilidade de recurso ao Plenrio contra a deciso da Comisso de Constituio e Justia e de Redao que conclua pela constitucionalidade.
41
A necessidade de alterao do Regimento Interno decorre da atual prtica da Cmara dos Deputados, que parece suprimir uma etapa no controle preventivo de constitucionalidade, etapa esta que pode evitar a inconstitucionalidade posteriormente declarada pelo Supremo Tribunal Federal. Dessa maneira, a Cmara estar garantindo a segurana jurdica aos cidados brasileiros, bem como permitindo a preservao do ordenamento jurdico ptrio.
42
5. BIBLIOGRAFIA
AMARAL, Gardel e GERNIMO, Miguel. O processo legislativo na Cmara dos Deputados. Braslia: Ed. do Autor, 2001. AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. O Controle Legislativo de
Constitucionalidade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2001. BALIEIRO, Hilton Silva. Processo Legislativo: Arquivamento de Proposies na Cmara dos Deputados in R. Dout. Jurisp., Braslia, (60): 13-64, mai.-ago. 1999. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 2001. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed., revista e atualizada. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 5. ed.. Coimbra: Almedina, 1992. CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata da Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 2. ed.. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2000. DALLARI, Dalmo de Abreu. "O Controle de Constitucionalidade pelo Supremo Tribunal Federal" in O Poder Judicirio e a Constituio. Porto Alegre: Coleo AJURIS 4, 1977. ECO, Umberto. Como se faz uma tese. 11. ed. So Paulo: Perspectiva, 1994. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 28. ed., atualizada. So Paulo: Saraiva, 2002. FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 11. ed., So Paulo: Saraiva, 2001. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e Aplicao do Direito. 10 ed. Rio de Janeiro: Forense, 1988. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade Aspectos Jurdicos e Polticos. So Paulo: Saraiva, 1990. ____. Teoria da legislao e controle de constitucionalidade: algumas notas. Revista Jurdica Virtual do Palcio do Planalto, de maio de 2000. Texto inserido no Jus Navigandi, n 48 [Internet:
http://www1.jus.com.br/doutrina/]. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomos I e II. 4. ed.

43
Coimbra Editora, 2000. PACHECO, Luciana Botelho. A Tramitao de Proposies na Cmara dos Deputados Do incio fase das comisses. Srie Monografias n 1. Braslia: Associao dos Consultores Legislativos e de Oramento e Fiscalizao Financeira, 2002. PACHECO, Luciana Botelho e MENDES, Paula Ramos. Questes sobre Processo Legislativo e Regimento Interno. Cmara dos Deputados. 1998. PALU, Oswaldo Luiz. Controle de Constitucionalidade conceitos, sistemas e efeitos. 2. ed. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2001. POLETTI, Ronaldo. Controle de Constitucionalidade das Leis. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995. QUEIROZ FILHO, Gilvan Correia de. O Controle Judicial de Atos do Poder Legislativo. Braslia: Ed. Braslia Jurdica, 2001. ROMANO, Rogrio Tadeu. O Controle da Constitucionalidade das normas jurdicas no direito comparado e no direito brasileiro e algumas aes constitucionais tpicas. Revista da Procuradoria-Geral da Repblica. p. 187-200, n 07, 1994. SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Processo Legislativo. Belo Horizonte : Del Rey, 1996. 206 p SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 21. ed.. So Paulo: Malheiros, 2002. TEMER, Michel. Constituio e poltica. So Paulo: Malheiros, 1994. VELOSO, Zeno. Controle Jurisdicional de Constitucionalidade: atualizado conforme as Lei 9.868 de 10/11/1999 e 9.882 de 03/12/1999. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2000. VIEGAS, Waldyr. Fundamentos de Metodologia Cientfica. 2. ed. Braslia: Ed. UnB, 1999.
44

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CONTROLE LEGISLATIVO DE CONSTITUCIONALIDADE DE PROPOSIES: Recurso contra pareceres da Comisso de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados

Tasa Maria Viana Anchieta

Controle Legislativo de Constitucionalidade de Proposies:

Tasa Maria Viana Anchieta

Controle Legislativo de Constitucionalidade de Proposies:

Controle Legislativo de Constitucionalidade de Proposies:

Orientador: Joo Ricardo Carvalho de Souza

CCJR CD CF CFT RICD SF STF

3.1.1.1 3.1.1.2 3.1.1.3 3.1.2

3.1.2.1 3.1.2.2 3.1.3

3.2.1.1 3.2.1.2 3.2.2 3.2.3

3.2.3.1 3.2.3.2 3.2.3.3 4

CONCLUSO PROJETO DE RESOLUO

2. DELIMITAO DO OBJETO DO ESTUDO

3.1.1 Formas de Controle de Constitucionalidade no Direito Comparado

Controle Jurisdicional O jurista Clmerson Merlin Clve19 esclarece que a

3.1.1.2.1 Controle Jurisdicional Judicial

Controle Misto (Poltico e Jurisdicional)

O controle misto, conforme ensinamento de Jos Afonso, a

3.1.2 Controle de Constitucionalidade no Brasil

3.2 O Processo Legislativo Regimental da Cmara dos Deputados

A Distino entre Pareceres Conclusivos e Terminativos

Como j exposto, sabe-se que o RICD enumera, em seu art.

constitucionalidade ou compatibilidade e adequao financeira e oramentria. (grifei)

PACHECO, Luciana Botelho. Op. Cit., p. 35. 29

3.2.2 Competncia da CCJR

3.2.3 Recursos Previstos no RICD

Dispositivos Originais do Regimento

Dirio do Congresso Nacional (Seo I). 22/02/1989, p. 203. 32

Avulso. 079. p. 174 Seo de Documentao Parlamentar. 33

Recurso Contra a Conclusividade das Comisses

AZEVEDO, Luiz Henrique Cascelli. Op. Cit., p. 51. 34

Recurso Contra Parecer Terminativo na Prtica da Casa

AZEVEDO, Op. cit., p. 73. 37

Altera o Art. 144 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados

http://www1.jus.com.br/doutrina/]. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomos I e II. 4. ed.

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