PERFIL DEL CENTRALISMO PERUANO: Como ya se ha sostenido en este trabajo, Amrica Latina y El Caribe padecen en conjunto un nivel de centralismo

comparativamente mayor que los pases industrializados. No obstante, al interior de la regin la realidad no es homognea, y la diversidad existente tiene relacin, en importante grado, con los factores especficos que estuvieron y estn a la base de los procesos de desplazamiento demogrfico y de urbanizacin de cada pas. Un estudio de Jorge Rodrguez y Miguel Villa, al analizar las tendencias generales de la ocupacin del territorio, sostiene que en los ltimos 50 aos, la localizacin de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado una combinacin de tendencias centrpetas y centrfugas. Las primeras corresponden a los procesos de concentracin de la poblacin en algunas localidades, que han experimentado un rpido crecimiento demogrfico y han alcanzado crecientes niveles de tamao poblacional hasta devenir, en algunos casos, metrpolis y megpolis. El segundo conjunto de tendencias se ha expresado en una progresiva expansin del poblamiento, mediante la ocupacin paulatina de los tradicionales espacios vacos (especialmente agrcolas) y otros con redes urbanas,

articuladas en torno a varios nodos de magnitud demogrfica no muy desigual o, por lo menos, con claros contrapesos respecto de la ciudad principal. con una aguda concentracin en la ciudad principal, unos ms rpidos que otros, en todos los pases de Amrica Latina y El Caribe. Pero el fortalecimiento del sistema de ciudades no implica que ste haya ocurrido de una misma manera en todos los pases. En la modalidad de estructuracin y consolidacin del sistema de ciudades radica uno de los factores de diferenciacin ms importante del proceso de urbanizacin dentro de Amrica Latina y El Caribe. Esta diferenciacin, en principio, se manifiesta como una lnea divisoria entre pases macroceflicos crecimiento de las ciudadesAaden los mencionados investigadores que dichas tendencias estuvieron acompaadas de una acelerada expansin de los procesos de urbanizacin Amrica Latina durante el siglo XX experiment una acelerada expansin demogrfica, cuya intensidad en los aos sesenta hizo que ms de algn especialista se refiriera a ella como una explosin demogrfica. En este proceso la poblacin urbana se acrecent con una celeridad mucho mayor que la total, aunque atenundose en dcadas recientes. Con todo, la intensidad del proceso ha sido tal que ha llevado a la regin a ubicarse entre las ms urbanizadas del mundo contemporneo.

Diversos esfuerzos tipolgicos, corrientemente basados en el grado de urbanizacin alcanzado, encuentran que: Los pases con mayor grado de urbanizacin presentaban, ya a principios de siglo, un perfil urbano ms marcado (Argentina y Uruguay, cuya urbanizacin fue empujada por los flujos de migracin internacional, y Chile, son exponentes de esta situacin). Los pases ms populosos de la regin (Brasil y Mxico, como tambin Colombia y Per) experimentaron entre 1940 y 1980 un aumento vertiginoso de su porcentaje urbano, que incidi decisivamente en el ascenso del grado medio de urbanizacin regional. Los pases ms pobres de la regin tienden a ser aquellos que presentan menores grados de urbanizacin (Guatemala, Hait, Honduras). La transicin urbana y la transicin demogrfica se encuentran unidas, aunque sus vnculos son complejos; en general, los pases que se urbanizaron antes experimentaron procesos de transicin demogrfica ms tempranos. De otro lado, uno de los rasgos ms destacados de los asentamientos humanos en Amrica Latina y El Caribe consiste en el enorme peso demogrfico, econmico, social y poltico de la ciudad principal de cada pas. Una primera indagacin de Jorge Rodrguez y Miguel Villa muestra que en otras regiones del mundo tambin existen grandes reas metropolitanas, concentradoras de funciones socioeconmicas y poltico-administrativas, de crecimiento demogrfico acelerado (entre otros casos pueden mencionarse los de Atenas, Bagdad, El Cairo, Sel y Tokio). Sin embargo, un examen ms detallado indica que la regin destaca en el concierto mundial por una mayor frecuencia relativa de pases donde la ciudad principal representa ms de un cuarto de las respectivas poblaciones nacionales, definiendo un rasgo macroceflico. Buenos Aires, Lima, Managua, Montevideo, Ciudad de Panam, San Jos de Costa Rica, Santiago de Chile y Santo Domingo ilustran esta situacin. Un punto que conviene sealar es que los patrones migratorios de los ltimos 50 aos estn en las races de este rasgo metropolitano de la regin. Aunque las races del fenmeno de enormes aglomerados urbanos que sobresalen dentro de los sistemas de asentamientos humanos pueden encontrarse en las grandes ciudades-templo de las culturas pre-hispnicas, es claro que durante el siglo XX tal rasgo se acentu. Son particularmente destacables los casos de los seis pases en los que se localizan

los siete aglomerados metropolitanos de la regin (Buenos Aires, Bogot, Lima, Ciudad de Mxico, Ro de Janeiro, Santiago de Chile y So Paulo). En trminos demogrficos, el aumento del peso de la poblacin de las metrpolis sobre los conjuntos nacionales y urbanos slo parece haber sido posible en virtud de los elevados saldos migratorios positivos exhibidos por las ciudades que devinieron metrpolis. En el perfil del contexto latinoamericano descrito, el Per se caracteriza por ser uno de los pases con los ms elevados grados de centralismo poblacional, entendido ste como el pas que tiene una enorme concentracin de habitantes en una ciudad. As, en el Cuadro 1.3 se verifica que entre los pases cuyas principales ciudades han tenido tasa de crecimiento poblacional por encima del 4% anual en el periodo 1950-90, el Per tiene la mayor concentracin de su poblacin en su ciudad principal: Bogot (15.8% de la poblacin nacional), Guayaquil (16.5%), Managua (18.8%), Lima (28.7%) y Santo Domingo (21.9%). En el periodo analizado esta aguda centralizacin del pas se refleja en las diferentes tasas de crecimiento de la poblacin: la poblacin nacional creci a un promedio de 2.4% anual, mientras que la de Lima lo hizo a 4.3% anual. Para el caso del Per y el resto de los que conforman la regin de Amrica Latina y el Caribe, se concluye que aunque las crisis econmicas de los ltimos 20 aos han golpeado con particular rigor al medio urbano, elevando, a veces dramticamente, sus ndices de pobreza, las ciudades siguen atrayendo poblacin y actividades econmicas. Los sistemas nacionales de ciudades han mostrado, a la vez, signos de colapso, cambio y pujanza, y la creciente gravitacin de las ciudades intermedias es una tendencia clara, aunque en algunos muy pocos casos como el Per el proceso marcha con demasiada lentitud. En virtud de estas constataciones, resulta evidente que el mejoramiento del bienestar de la poblacin, de la capacidad productiva de las economas y del funcionamiento general de las sociedades de la regin, supone hacer de las ciudades espacios de realizacin de las personas en tanto tales y tambin en cuanto ciudadanos y trabajadores. Jorge Rodrguez y Miguel Villa sostienen que la mayora de los cambios en la estructuracin de los sistemas urbanos no han resultado de polticas oficiales ni han guardado una coherencia directa con los planes de desarrollo gubernamentales. Ms bien, estos cambios parecen haber sido desatados por fuerzas no promovidas por los tomadores de decisiones (como la agudizacin de los problemas urbanos en las grandes ciudades y las crisis econmicas) o se han originado en un conjunto de acciones desprovistas de un marco

comn de coherencia. Sin embargo, esta evaluacin pesimista no significa que los cambios acaecidos carezcan de virtudes. Por el contrario, han demostrado que la dinmica concentradora puede ser revertida y han puesto de manifiesto el potencial socioeconmico de centros urbanos alternativos a la ciudad principal. Ubicada la situacin del pas en el contexto latinoamericano, a continuacin se realiza un anlisis de las caractersticas especficas del Per, visto desde sus diferentes espacios regionales, sobre la base de la informacin que se ha podido disponer. Efran Gonzales de Olarte, en su trabajo Neocentralismo y Neoliberalismo en el Per, llama la atencin acerca de que la omisin del espacio no slo es lamentable desde el punto de vista terico, sino que es un error desde el punto de vista prctico y de las polticas econmicas, pues casi siempre los impactos de medidas econmicas de la talla del ajuste estructural son diferentes en los distintos departamentos y regiones, por la combinacin de geografa y economa, tal como sucede en el caso peruano. Dicho autor sostiene que el sistema econmico regional peruano se basa en cuatro factores: la geografa; las tendencias histricas de organizacin y utilizacin del espacio; el modelo econmico; y las polticas pblicas. A partir de cambios en el patrn de crecimiento, que cambia progresivamente a travs de los nuevos incentivos reflejados en los precios relativos y las nuevas instituciones, la organizacin y el funcionamiento de la economa en el espacio se modifican y, por consiguiente, tanto las ciudades como sus respectivos entornos rurales ven alterados los mecanismos e instituciones econmicos que los vinculan, como son: los mercados, los rendimientos de escala, los costos de transporte, los cambios en los ingresos y en la demanda, el empleo y los mercados de trabajo, la estructura socio econmica regional y el papel del Estado. En el Per es suficiente hacer un recorrido por sus distintas localidades, para percibir claramente que las regiones se han desarrollado de manera desigual. Desde una perspectiva ms analtica, diversas investigaciones y revisiones de trabajos efectuados, le permiten a Gonzales de Olarte sealar que las principales caractersticas del desarrollo regional peruano han sido: La concentracin y centralizacin econmica en la ciudad de Lima, es decir, la consolidacin de un sistema centro-periferia con importantes brechas de desarrollo entre las regiones ms ricas y las ms pobres, y entre el campo y la ciudad; el crecimiento divergente

entre el centro y las periferias, y entre las regiones ms modernas y las ms tradicionales y la persistencia de desigualdades productivas y distributivas materializada territorialmente. Como reflejo de estas caractersticas, en un sistema centro periferia con una periferia diversificada y heterognea, los mercados han tenido diferentes grados de desarrollo a nivel espacial, dando lugar a regiones de distinto tipo. Por otro lado, la presencia y el papel del Estado en cada regin han dependido de factores econmicos y polticos, estos ltimos reflejados en las distintas Constituciones del Per (1933, 1979 y 1993), que contemplan diferentes niveles y funciones de gobierno. Los principales factores de cambio generados por el ajuste estructural aplicado en la dcada de los noventa son: los nuevos precios relativos, la modificacin de la estructura de la propiedad como consecuencia de la privatizacin, la desregulacin y la flexibilizacin de los mercados de bienes y factores, y las reformas institucionales del Estado. En conjunto, estos cambios conducen a un mayor centralismo con nuevos ingredientes; es decir, en el Per de despus de 1990 se est generando un neocentralismo. El Per, como pocos otros pases, tiene caractersticas econmicas fuertemente condicionadas por aspectos geogrficos espaciales. La variada ecologa de sus tres regiones naturales de costa, sierra y selva (cuenta con 84 de las 103 zonas de vida existentes en el planeta), la quebrada orografa (con zonas que van desde algunos pocos metros sobre el nivel del mar hasta ms de 4,500 msnm) y la vasta disponibilidad de recursos naturales renovables y no renovables, han condicionado sus asentamientos humanos durante distintas pocas histricas. Pero el tipo de sociedad y la racionalidad econmica de cada etapa histrica son los que han definido el uso y la transformacin de su espacio. Desde una perspectiva espacial, Gonzales de Olarte realiza la siguiente caracterizacin de la economa peruana: Un sistema centro periferia con regiones de distintos tipos, relaciones asimtricas y tendencia a la divergencia entre ambos Dbiles relaciones entre la ciudad y el campo en cada regin. Regiones o mercados regionales con mbitos limitados, por razones geogrficas o por la segmentacin de los mercados debido a las distancias y a los costos de transporte. Un Estado con un papel redistribuidor e integrador, frente a las fallas y ausencias espaciales de los mercados.

Durante los ltimos cincuenta aos, el uso del espacio ha configurado economas regionales con un predominio de la regin central (Lima y Callao) sobre la periferia constituida por regiones con distinto nivel de desarrollo. El Centro, conformado territorialmente por el Departamento de Lima y la Provincia Constitucional de Callao, es un espacio de 31 mil kilmetros cuadrados, equivalentes al 2.9% del territorio nacional. En l vive actualmente el 32% de la poblacin total, se produce el 44% del PBI, el 55.4% de la produccin industrial y el 57.7% del comercio. Tiene el 37% de la fuerza laboral, el 50% del ingreso nacional, el 83 % de las colocaciones bancarias, el 85% de la recaudacin tributaria, el 55% del gasto pblico y e1 40.4% del producto bruto gubernamental. Este espacio se caracteriza por ser un centro de gravedad con gran fuerza de atraccin; pero su dinamismo se basa en la disponibilidad de divisas generadas por las actividades primario-exportadoras de otras regiones. La Periferia, o ms bien las regiones perifricas, est repartida sobre 1, 250,000 kilmetros cuadrados (el 97.1% del territorio nacional). En ella viven 17 millones de peruanos, en 23 departamentos, 178 provincias y 1,756 distritos. Est compuesta por ocho ciudades de ms de 250 mil habitantes y nueve de entre 100 y 200 mil, en torno a las cuales se organizan los respectivos mbitos rurales. La periferia produce el 57% del PBI de una manera territorialmente dispersa y sus principales actividades son: la agricultura con el 87% del total nacional, la minera con el 95.6%, la pesca con el 84%, las actividades primarias y las extractivas. La periferia es la principal productora de divisas, gracias a la minera y la pesca. Por razones geogrficas y econmicas, entonces, el Per se divide en regiones con distinto grado de desarrollo. El sistema centro periferia las organiza jerrquicamente en funcin de sus mercados y de las distancias. Esto significa que existe una periferia diversa, con regiones desigualmente desarrolladas. Las desigualdades est en el distinto grado de desarrollo de los mercados en el espacio y en la intervencin estatal, de acuerdo a la importancia econmica o poltica de cada regin. Segn Gonzales de Olarte existen cuatro tipos de regiones en el pas: 1. La regin central (Lima Callao), donde se encuentran todos los mercados: de bienes y servicios, de trabajo, de capitales y financiero. Esta regin es la ms urbana.

2. Las regiones descentralizadas de la Costa (los departamentos de Piura Tumbes, Lambayeque Amazonas Cajamarca, Ancash La Libertad, Arequipa Moquegua Tacna), donde existen slo los mercados de trabajo y bienes, vive el 34% de la poblacin del Per y se produce el 31% del PBI. 3. Las regiones de colonizacin (Loreto, Ucayali, San Martn), con mercados de trabajo y bienes, cuya poblacin es el 8% del total nacional y donde se produce el 8% del PBI. 4. Los espacios mercantiles (Puno, Cusco Apurmac-Madre de Dios, Ica Huancavelica Ayacucho, Junn Cerro de Pasco Hunuco), con mercados de bienes y dbiles mercados de trabajo, con un gran componente de economas de autosubsistencia, donde se concentra la pobreza rural, vive el 26% de la poblacin nacional y se produce el 19% del PBI. Estos espacios son los ms rurales. Se confronten con una realidad distinta a la teora de los ajustes estructurales. La sola existencia de mercados diferenciados implica que el impacto del ajuste ser distinto segn las regiones, si es que se aplican polticas econmicas uniformes (como la desregulacin y la liberalizacin de mercados). Esta heterogeneidad regional repercute de dos maneras. Por un lado, hace que el sistema centro-periferia funcione sobre la base de mercados desigualmente desarrollados e incompletos. Los perodos de crecimiento del centro se han dado con polticas heterodoxas (1970 1975 y 1985 1987), mientras que las mayores expansiones de la periferia se realizaron con polticas ortodoxas (1976 1985). Este patrn parece no cumplirse a partir de 1990, pues pese a la poltica ortodoxa el centro crece ms que la periferia, pero esto se debe bsicamente a los precios relativos generados por el programa de ajuste estructural neoliberal y al abandono de las polticas sectoriales. La propia periferia regional ha tenido tambin distintas dinmicas en el largo plazo. Las regiones descentralizadas han sido las ms estables en su evolucin, su dinamismo ha sido menor y tienen una correlacin con la evolucin del centro. Las regiones de colonizacin han tenido una evolucin bastante independiente del resto, debido bsicamente a la produccin petrolera y a la economa de la coca. Los espacios mercantiles han mostrado un dbil crecimiento y estancamiento en varias etapas y han tenido una evolucin independiente del centro. No obstante, durante el perodo 1990 1996 esta situacin ha cambiado.

La tendencia de largo plazo del producto por persona del centro y la periferia fue decreciente entre 1970 y 1996, con ciclos ms pronunciados en el centro (ver Cuadro 1.5). Segn Gonzales de Olarte, durante la fase expansiva, en cada ciclo se dio una tendencia a la divergencia, mientras que durante la fase recesiva se dio una tendencia contraria. Sin embargo, si se realiza un corte de la serie en 1990, considerando que desde entonces se lleva a cabo el ajuste estructural, se observa algo distinto. En primer lugar, la tendencia a la convergencia, que era bastante fuerte hasta 1990, cambia de signo y se vuelve divergente entre 1991 y 1996, con una tasa de crecimiento promedio del centro de 7.1% anual y de la periferia de 5.5% Este cambio an no afecta la tendencia de largo plazo, pero podra ser el inicio de un nuevo ciclo de largo plazo, generado por los cambios estructurales. En segundo lugar, esto significa que el centro se ha fortalecido a partir del ajuste estructural y que la periferia, si bien crece, parece retomar su comportamiento anterior, aquel de crecer ms lentamente que el centro y con ciclos menos pronunciados. De estos datos se puede inferir que no existe una estructura equitativa en ninguno de los niveles de gobierno y que, en general, los departamentos pobres reciben mayores asignaciones relativas del gobierno central y menores de los gobiernos locales. Debido a la estructura fiscal y a la centralizacin, el gobierno central tiene ms capacidad de redistribucin que los gobiernos locales. Con relacin a la distribucin espacial del ingreso, existen limitaciones en la informacin a nivel regional y departamental, pues las encuestas nacionales de niveles de vida, que slo proporcionan informacin sobre el ingreso personal y familiar, tienen una clasificacin espacial distinta al resto de la informacin estadstica. En general, por lo menos hasta 1997, con la informacin disponible se puede inferir que los efectos distributivos del ajuste estructural son favorables al centro y no han logrado modificar las distintas estructuras distributivas espaciales. Los ricos siguen siendo ricos y los pobres siguen siendo pobres. Al analizar los efectos de las medidas de ajuste estructural aplicadas durante los gobiernos de Fujimori sobre la economa del sector pblico, Gonzales de Olarte encuentra que: Los principales cambios introducidos por el ajuste estructural han sido por un lado, que el gobierno central ha centralizado la recaudacin de impuestos y el gasto pblico y, por otro, que los gobiernos locales han incrementado sus recursos, como resultado del aumento de

los niveles de recaudacin del impuesto general a las ventas, [de cuyo total el 2% forma parte]... del Fondo de Compensacin Municipal... Esto ha ocasionado que, desde un punto de vista de recursos absolutos, los gobiernos municipales tengan ms recursos que antes de 1990, mientras que desde un punto de vista relativo el gobierno central sigue centralizando la mayor parte de la economa fiscal. De lo expuesto en esta parte del trabajo y de los anlisis efectuados por Gonzales de Olarte, se puede concluir lo siguiente: E1 principal efecto del programa de ajuste estructural neoliberal en el sistema regional peruano ha sido el incremento de la centralizacin econmica en Lima y del centralismo fiscal en el gobierno central. Esto significa que los cambios estructurales a institucionales no estn corrigiendo las desigualdades econmicas espaciales y que las polticas de gasto pblico no son suficientes para remediarlas. La economa peruana sigue funcionando, a nivel espacial, como un sistema de regiones con grados desiguales de desarrollo capitalista y de economas de mercado. Las reformas no parecen conducir a un desarrollo ms homogneo y a la ampliacin de los mercados. El modelo econmico de los noventa no encontr la frmula para resolver este viejo problema estructural. El sistema centro periferia que organiza espacialmente la economa peruana parece haber sido reforzado, aunque con algunas variantes: el centro sigue siendo industrial y de servicios, con economas de escala y rendimientos crecientes; no depende de sus propias exportaciones sino de las exportaciones de una periferia alejada y minera, lo que lo hace ms vulnerable a los shocks externos y a los cambios en las polticas econmicas. La novedad es que el centro se est fortaleciendo, gracias al incremento de los servicios o sectores no transables, y debido a la mayor disponibilidad de divisas provenientes del incremento de las exportaciones y del ingreso de capitales extranjeros. En cambio, la periferia tiene menor dinamismo relativo debido a que la gran minera exportadora sigue sin generar eslabonamientos regionales, y a que el ajuste estructural no tiene polticas sectoriales capaces de promover la agricultura, la agroindustria y la industria en las diversas regiones. El primer problema generado por el programa de ajuste estructural neoliberal de los noventa es que los ingresos muestran un crecimiento bastante ms lento que el de la produccin; es decir, el dinamismo productivo regional no se est traduciendo en incrementos proporcionales de los ingresos. La brecha entre la produccin y los ingresos parece favorecer las desigualdades distributivas, que no aparentan haber

cambiado a nivel espacial, aunque se observan cambios a niveles de estratos de ingreso en cada regin. En resumen, segn la informacin no del todo confiable de la ENNIV, despus del ajuste estructural los ricos siguen siendo ricos y viven en el centro y los pobres siguen pobres y viven en la periferia rural. El papel del Estado se ha modificado despus del programa de ajuste estructural neoliberal. Por un lado, el Estado se ha reducido mientras que el sector privado se ha incrementado. Sin embargo, esta reduccin no ha sido homognea en las regiones. En la regin central, en las regiones descentralizadas de la costa y en las de colonizacin de la selva se ha reducido relativamente ms que en las regiones de la sierra. Por otro lado, la privatizacin de empresas ha favorecido al gobierno central, en la medida en que todos sus fondos han sido manejados y asignados por este nivel de gobierno, inclusive los de las empresas regionales privatizadas. Es decir, si bien el gobierno central redujo su injerencia productiva, sus recursos extraordinarios aumentaron y fueron utilizados con criterios centralistas. No obstante que el ordenamiento jurdico vigente reconoce la descentralizacin del Estado y las municipalidades tienen formalmente significativos elementos de autonoma. Finalmente, en el mbito normativo, segn Zas Friz el diseo regional propuesto por la Constitucin vigente presenta un ente territorial muy dbil, ms prximo a un rgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, e incompatible con la eleccin directa del Presidente de la regin que la misma Constitucin ha previsto. Por otra parte, percibe que los gobiernos locales tienen, a pesar del reconocimiento constitucional de autonoma (poltica, administrativa y econmica), una limitada autonoma financiera, tanto por el lado de los ingresos como por el lado de los gastos: no tienen ninguna autonoma con relacin a los impuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonoma respecto de las contribuciones y de las tasas, y una mnima autonoma con relacin al Fondo de Compensacin Municipal; y estn sujetas a una normativa que limita de manera significativa su discrecionalidad en la ejecucin de sus presupuestos.