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Derecho Municipal Definiciones, Objeto y Principios

CAPTULO PRIMERO DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMA CIENTFICA Y DIDCTICA, RELACIONES Y FUENTES I. DEFINICIONES En la doctrina extranjera y nacional 1. Adriano G. Carmona Romay, 1 ilustre municipalista cubano, defini al derecho municipal como el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integracin, organizacin y funcionamiento de los gobiernos locales. 2. Otro distinguido municipalista americano, el brasileo Ives de Oliveira, lo hizo como el ordenamiento jurdico de la administracin pblica del municipio, y atae a las respectivas relaciones en un radio de accin tan amplio que tiene por lmite las propias manifestaciones de la vida municipal. 3. En la doctrina nacional, Adolfo Korn Villafae, fundador de la Escuela de La Plata, expres: En sntesis, podemos decir que el derecho municipal es una rama cientficamente autnoma del derecho pblico poltico, con accin pblica, que estudia los problemas polticos, jurdicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el derecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo; y Salvador Dana Montao, eminente representante de la Universidad del Litoral, distingue entre derecho municipal cientfico y derecho municipal positivo, definiendo al primero como una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y al segundo, como una rama del derecho pblico interno. El municipio puede ser estudiado desde no pocos puntos de vista. Alfredo Povia, en su trabajo La integracin regional y el municipio, postul la creacin de la municipologa o ciencia general del municipio, integrada por las siguientes ciencias contribuyentes del municipio: 1) El municipio como fenmeno poltico terico, como forma de la democracia y sustento de la libertad. 2) El estudio del municipio propiamente dicho, como figura, tanto concreta y especfica, como general y comparativa con otros municipios en el espacio. 3) Anlisis del municipio desde el punto de vista de la ciencia de la administracin, como institucin burocrtica y administrativa. 4) El municipio como rgimen de gobierno, junto a la provincia, el departamento y el Estado, integrando el campo de la ciencia constitucional. 5) La sistemtica jurdica, como persona de derecho pblico y de derecho privado; con sus sistemas de leyes, reglamentos y ordenanzas, en relacin a su funcionamiento y la vida de la comunidad municipal.

6) La presencia de las ciencias tcnicas, en relacin al urbanismo, bienestar, salud, educacin y bien del municipio. 7) Historia de la institucin, desde el punto de vista universal, nacional, como tambin particular de cada uno de los municipios. 8) Geografa del municipio como expresin de un rea territorial limitada, su fraccionamiento y propiedad de la tierra. 9) La tica como conjunto de principios morales que el municipio establece y vigila en la vida de la comunidad. 10) Demografa del municipio, referida al ncleo de la poblacin que lo constituye. 11) La economa y las finanzas desde el punto de vista particular de la institucin. 12) Los principios de la religin en su aplicacin a los distintos tipos de municipios. 13) El estilo de vida y la polica de las costumbres. 14) La sociologa del municipio, que lo estudia como una figura de contorno social, en s misma y en relacin a grupos mayores; y anlisis de los elementos que lo constituyen, para aplicarlo, segn nuestro punto de vista, en su estructura y en su funcionamiento. No estamos seguros de que nuestra enumeracin ----sigue diciendo el socilogo cordobs---- sea completa y totalmente significativa; pero s la creemos suficientemente representativa, para abonar la sugerencia de crear una ciencia nica y general del municipio, integrada por distintas vertientes de diferentes campos del conocimiento. Adriano G. Carmona Romay realiz el siguiente esquema de la enciclopedia de las ciencias municipales: I. Sociologa municipal, que comprende la sociologa urbana y la sociologa rural. II. Gobierno municipal o ciencia municipal, que es la disciplina que tiene por objeto el estudio de los principios y problemas de naturaleza poltica propios de la integracin, sistemas y funcionamiento de los rganos o poderes de la sociedad local, polticamente organizada. III. Administracin municipal. IV. Derecho municipal, dividido en derecho municipal, derecho administrativo municipal y rgimen municipal. V. Urbanismo. En parecida lnea de pensamiento, Salvador Dana Montao sostiene que el municipio puede y debe ser estudiado en tres planos distintos: 1) El natural o social: cmo es el ser municipal en todas partes; qu es y cmo es el municipio, por su naturaleza, como entidad social y cmo ha sido siempre. 2) El formal o jurdico: cmo debe ser, o se considera que debe ser el municipio en la legislacin positiva de un pas determinado; el derecho municipal comparado suministrar, a su turno, una imagen universal de cmo debe ser considerado el municipio, como organizacin universal. 3) El ideal o poltico propiamente dicho: cmo debiera ser el municipio, para llenar del modo ms satisfactorio sus fines propios.

Nuestra definicin 4. Para nosotros, es la parte del derecho pblico que estudia lo relativo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurdica destinado a investigar el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, sus relaciones, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad. De ah su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos de esplendor y luminosidad en Grecia y Roma y en la Edad Media, y que hoy est en permanente evolucin, ya que marchamos a Ecumenpolis, la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, de vigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia del hombre. Art. 2.- El Municipio constituye la Unidad Poltica Administrativa primaria dentro de la organizacin estatal, establecida en un territorio determinado que le es propio, organizado bajo un ordenamiento jurdico que garantiza la participacin popular en la formacin y conduccin de la sociedad local, con autonoma para darse su propio gobierno, el cual como parte instrumental del Municipio est encargado de la rectora y gerencia del bien comn local, en coordinacin con las polticas y actuaciones nacionales orientadas al bien comn general, gozando para cumplir con dichas funciones del poder, autoridad y autonoma suficiente. El Municipio tiene personalidad jurdica, con jurisdiccin territorial determinada y su representacin la ejercern los rganos determinados en esta ley. El ncleo urbano principal del municipio ser la sede del Gobierno Municipal. II. AUTONOMA CIENTFICA Y DIDCTICA Distintas opiniones Se discute todava la autonoma cientfica y didctica del derecho municipal. Hay quienes negaron y niegan dichos aspectos. Otros, entre los cuales nos contamos, defendemos ambas autonomas. Entre los primeros, que incluyen el estudio de la materia en otras ramas jurdicas, podemos efectuar esta clasificacin: a) Como parte especializada del derecho administrativo: fue la primera posicin de Alcides Greca, siguiendo a Rafael Bielsa. ste as manifestaba su pensamiento al respecto: Lo que ha dado cuerpo al derecho municipal, as llamado, ha sido ms que lo jurdico, el elemento poltico del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno El derecho municipal, parte especializada del derecho administrativo, se encuentra, como ste, en constante evolucin, adaptndose al proceso que se opera en la estructura social y que a su vez repercute en las instituciones del Estado (Prefacio de la primera edicin de su Derecho y ciencia de la administracin municipal, Rosario, 1937, incluido en el t. I de la misma obra, en su segunda edicin de 1943, p. 18). En este sentido, el derecho municipal tiene, sin duda, su razn de ser, aun cuando cuestionemos su autonoma orgnica. Y

ms adelante deca: Y en la esfera comunal, el dere cho administrativo y ---aunque no tanto---- el derecho financiero dominan sobre todo. Desde luego, es bien distinto suponer un derecho administrativo comunal, de sostener la existencia de un derecho comunal o municipal. El derecho administrativo comunal no es sino el conjunto de preceptos o principios de derecho administrativo general aplicables en la esfera comunal. No se trata, por eso, de normas especficas que constituyan un derecho autnomo con caracteres propios o diferenciales; sino, repito, de principios generales, a lo sumo con modalidades determinadas por la aplicacin especial a un organismo esencialmente administrativo, ms bien autrquico, no siempre autnomo. 10 Es el criterio seguido por la mayora de los administrativistas, tanto argentinos como extranjeros; v. gr., Marienhoff, Fiorini, Villegas Basavilbaso, Daniel Hugo Martins, Otto Gnnenwein, etctera. b) Como parte especializada del derecho constitucional: esta opinin se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institucional del pas, siempre se hace referencia al municipio; adems, que normalmente las Constituciones tienen normas al respecto. c) Como parte especializada del derecho pblico provincial: lo que puede ocurrir nicamente en los pases de organizacin federal, donde existen tres rdenes gubernamentales. En consecuencia, las razones del caso anterior se aplican al estado provincial, cuyas instituciones -- -entre las cuales se cuenta la municipal--- son investigadas por el derecho pblico provincial. d) Como parte especializada del derecho poltico: as postulado por Luis R. Longhi, quien expresaba: por sus antecedentes de carcter universal, por la naturaleza de sus relaciones de carcter poltico y por las proyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado como una de las tantas ramas que integran el derecho poltico. 16 Sostienen, en cambio, la autonoma cientfica y didctica del derecho municipal la mayora de los municipalistas. El precursor en esta cuestin fue el fundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villafae, que al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza del derecho municipal con la Escuela del Litoral, que tena como representantes a Rafael Bielsa y Alcides Greca, dijo, en su renombrada obra: En nuestra opinin, no es lcito identificar al derecho municipal ni con el derecho administrativo ni con el derecho constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas relaciones de interdependencia cientfica. El derecho municipal es una rama cientficamente autnoma dentro del derecho pblico poltico; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian antolgicamente del derecho constitucional y del derecho administrativo.

Y agreg ms adelante: Aceptar la existencia de un derecho municipal antolgicamente catalogado como un breve captulo del derecho administrativo, implica aceptar municipios que se definen automticamente como simples oficinas burocrticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmar la existencia de un derecho municipal poltico, con autonoma cientfica propia y dotado de un contenido antolgicamente diferencial frente al derecho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, dotados de autonoma poltica, o sea, como repblicas representativas. La discusin sobre la ontologa del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el planteo cientfico de un problema real de consecuencias prcticas evidentes. Su posicin fue seguida posteriormente por Clodomiro Zavala, que en el prefacio de su Tratado de derecho municipal expres: Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama autnoma dentro de la disciplina jurdica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira slo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el ncleo urbano que, grande o pequeo, presenta modalidades propias, vale decir, susceptibles de estudiarse con arreglo a conceptos especficos, tanto en su contenido como en la forma de enunciarse. En un comienzo, todas las instituciones polticas, jurdicas y administrativas son esencialmente locales. La nica institucin de derecho pblico que existe desde los albores de la civilizacin y que subsiste y subsistir siempre, es la del gobierno comunal. El derecho municipal es al derecho pblico lo que la familia y la propiedad son a las instituciones de derecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el derecho pblico. Los derechos polticos y las libertades cvicas nacieron en las comunas. Y ms adelante agregaba: En el derecho municipal existe, como expresamos ms adelante, una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios pblicos y organizacin financiera, que son comunes a la organizacin administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra ms inmutable, que tiene sus races en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuracin. En la institucin municipal, debemos atender, por consiguiente, dos aspectos: el histrico-institucional, que debe ser estudiado a la luz de una ciencia propia (el derecho pblico municipal), y el estrictamente administrativo, en que se aplican las reglas y principios que dan forma al derecho y a la ciencia de la administracin. Este derecho y esta ciencia son comunes a todos los organismos del Estado donde haya administracin y donde se organicen servicios pblicos, pertenezcan stos a la nacin, a las provincias o a los municipios. Consideremos, primeramente, el aspecto histrico-institucional y veamos cmo

el derecho municipal tiene categora cientfica para ser considerado como una rama autnoma dentro de las ciencias jurdicas. Objeto No se puede defender el carcter cientfico del derecho municipal, sin analizar especialmente dos aspectos esenciales para ello: el objeto y el mtodo. Concordamos en este sentido con quien, con mayor profundidad, investig estos temas, el profesor Dana Montao. El maestro santafesino considera que el objeto propio es la materia del derecho municipal cientfico y del positivo vigente en el pas de que se trate, atribuyendo al derecho municipal el carcter de ciencia jurdica autnoma, distinta de la sociologa municipal y de la ciencia del gobierno municipal, pero no independiente o separada de stas. Recordemos que consideraba esta disciplina jurdica como integrada por el derecho municipal cientfico, que es una porcin de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurdicas a que da lugar el municipio, como entidad poltica de existencia necesaria, y por el derecho municipal positivo, que es una rama del derecho pblico interno. Esto es coincidente con nuestra definicin sobre el derecho municipal, y en consecuencia, el objeto de esta disciplina jurdica no puede ser otro que el municipio. Como antes lo dijimos, se trata del enfoque de la ciencia jurdica sobre el origen histrico, la naturaleza, definicin, elementos y fines de la institucin municipal, as como su insercin en el Estado, competencia y dems aspectos del gobierno, administracin y finanzas locales. Al ser el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar el basamento sociolgico de la institucin municipal, constituido obviamente por la ciudad y las relaciones de vecindad. Tampoco escapa a esta parte del derecho pblico lo relativo al derecho municipal comparado, ya que estamos en presencia de una institucin de vigencia universal, cualquiera que sea el rgimen poltico imperante en los Estados. Esta enunciacin, que slo abarca los temas centrales del derecho municipal y que desarrollaremos a lo largo de esta obra, muestra acabadamente que existe un objeto propio, especfico, con mxima suficiencia para postular la autonoma cientfica del derecho municipal, y, por ende, su autonoma didctica. Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociolgica y del anlisis histrico de la institucin comunal, debe abarcar el derecho municipal poltico (que estudia la teora del municipio), el derecho municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al municipio como administracin local) y el derecho municipal financiero (que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derecho municipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Slo de tal modo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y compleja temtica municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derecho municipal comparado.

Mtodo Respecto del mtodo, expresa Dana Montao: Materias como el derecho municipal requieren, por su naturaleza, el mtodo histrico poltico, por la misma razn que las ciencias relativas a la organizacin del Estado y de los entes pblicos menores (provincias, municipios, etctera) no pueden prescindir de la historia y de la poltica cientfica. Compartimos el criterio de que a esta disciplina le resulta insuficiente para aprehender su objeto el mtodo exegtico, ms propio del derecho privado, y que slo alcanza al anlisis de los textos legales. Aqu es menester abrir juicios de valor sobre las leyes, las instituciones y el rgimen municipal. No se puede prescindir, pues, de enfoques histricos, sociolgicos y polticos, que son fundamentales para conocer la realidad del municipio, ms all de lo que disponen las normas jurdicas. Autonoma didctica En cuanto a la autonoma didctica del derecho municipal, tal como lo anticipamos, tambin est discutida, ya que es un aspecto ligado a la autonoma cientfica. Quienes la rechazan consideran a la materia como parte de otras disciplinas, ya mencionadas. Con base en estas posiciones, se encuentran estudios referentes al municipio en los programas y obras de ciencia o derecho poltico, derecho constitucional, derecho financiero y, en mayor medida, derecho administrativo. Esto ocurre tanto en Amrica como en Europa, siendo menester destacar los aportes de los administrativistas, que consideran esencialmente al municipio como administracin local. Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la autonoma didctica del derecho municipal, logrndolo en pocos casos. En Europa, segn Bermejo Girons, fueron Alemania y Dinamarca los primeros pases en establecer ctedras especiales de derecho y ciencia municipal. En Espaa, en 1910, se cre en la Universidad de Madrid la ctedra de derecho municipal comparado, confiada al eminente maestro Martnez Paz caracteriza al programa interdisciplinario propio del mundo jurdico multidimensional de la siguiente manera: a) se entiende por disciplina el conjunto de hechos, de conceptos, de relaciones y de estructuras pertenecientes a una misma categora de fenmenos, vinculados por principios organizadores; b) una manera eficaz de identificar una disciplina consiste en reconocer su mtodo, es decir, el modo en que se dan las diversas operaciones en la realizacin de la disciplina. Cada una de estas operaciones, descriptiva, analtica, explicativa y constructiva, es distinta segn los objetos con que se enfrenta; c) las disciplinas tienen un campo semntico coherente con su mtodo de produccin del conocimiento y un modo de legitimar el conocimiento producido; d) toda disciplina puede ser considerada como una actividad cuyo objetivo es crear y utilizar modelos, por lo cual cada uno construye sus propios y distintos esquemas; e) toda disciplina es producto de un desarrollo histrico. Las contingencias histricas que aceleran, o no, el

progreso de una disciplina, estn unidas, por una parte, a su lgica interna, y por otra, se ven sometidas a fuerzas externas (valores socio-culturales, ideologas, etctera) que estn en constante cambio RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS Con el derecho poltico, constitucional, administrativo y financiero De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar especficamente, por ser ms estrechos y prximos, las que tienen lugar con el derecho poltico, derecho constitucional, derecho administrativo y derecho financiero. La aplicacin a la institucin municipal de los principios de estas disciplinas conforma, bajo nuestro punto de vista, distintas partes del derecho municipal: el poltico, constitucional, administrativo y financiero, que como antes lo expresamos, son aspectos esenciales de la materia. El derecho poltico brinda su mtodo y sus estudios sobre teora del Estado, rgimen poltico, descentralizacin, participacin poltica, etctera, de aplicacin en la teora del municipio, la democracia local, la posicin del municipio en el Estado, etctera. El derecho constitucional establece los principios fundamentales del rgimen municipal y de la organizacin poltica y administrativa del pas, lo que resulta bsico para el derecho municipal. El derecho administrativo ofrece su amplia temtica para el estudio del municipio como administracin local, que tiene entre sus clsicas funciones la de prestar servicios pblicos, ejercitar poder de polica, ser titular de dominio pblico, realizar contratos administrativos, etctera, y que revelan la importancia de estas relaciones. Adems, una rama del derecho administrativo, el derecho urbanstico, ha alcanzado extraordinaria dimensin, mostrando la interdependencia de estas disciplinas. El derecho financiero, con su trada de gasto pblico, recurso pblico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal en los aspectos relativos a las finanzas locales. FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL La Constitucin nacional La primera fuente del derecho municipal es la Constitucin nacional. Naturalmente, vara en cada ley suprema el alcance de la regulacin atinente al municipio. En la nuestra, antes de la reforma de 1992, slo exista una referencia general, la del artculo 5o., que obliga imperativa mente a las provincias a asegurar el rgimen municipal, y otras particulares, relativas al municipio de la capital federal, en los artculos La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atencin al gran tema municipal. Por una parte, se

asegura el principio de la autonoma municipal en todos sus aspectos. Por otra parte, se reconoce una especial jerarqua a la ciudad modificndose en profundidad el rgimen anterior. Adems se fortalece el ejercicio de los poderes de polica e imposicin provinciales y municipales. En otros pases, el rgimen local ha merecido mayor atencin por parte del Constituyente, existiendo normas que establecen las bases de l; v. gr. , la nueva Constitucin espaola de 1978, en los artculos 140, 141 y 142, o la Constitucin de Venezuela, que le destina los artculos 12, 16, 17, 25-34, 47, 124, 126, 134137, 140, 215, 224, 225, 229, 233y 235. Las leyes que se dicten en consecuencia de la Constitucin Destacamos el Cdigo Civil, que se refiere a las municipalidades en varios artculos. En el 33, con respecto a la personalidad jurdica; en el 2344, relativo al patrimonio comunal; en el 1624, atribuyendo a las municipalidades la competencia para reglar el servicio domstico; en el 2069, que hace lo propio con las loteras y rifas, y en el 2535, disponiendo que el producto de la subasta de un bien perdido corresponde a la municipalidad del lugar donde se lo hall. Las Constituciones provinciales Los pases federales, como el nuestro, legislan con mayor detalle lo atinente al rgimen municipal, ampliando los postulados prescritos por la Constitucin nacional. Las leyes orgnicas municipales Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normas constitucionales. Estas leyes, en los pases unitarios, son dictadas por el gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de los gobiernos estaduales o provinciales. ste es el caso de la Argentina, Brasil, Mxico, Estados Unidos, Suiza, Alemania Federal, etctera, variando la legislacin en cada provincia, estado o Lander. Las cartas orgnicas municipales Prcticamente cumplen la funcin de las leyes orgnicas municipales, en los municipios que pueden dictarlas, en reconocimiento de una especie de poder constituyente local. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales Se trata, con ms adelante se ver, del ejercicio de funciones legislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de mayor entidad en este sentido son las ordenanzas ----tambin llamadas acuerdos en otros pases----, que en muchos casos son verdaderas leyes locales, por sus caracteres de generalidad. En otros casos, por ser particulares o referirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancionadas por cuerpos deliberativos, comnmente designados concejos deliberantes.

Los decretos, reglamentarios o no, emanan casi siempre del departamento ejecutivo, lo mismo que las resoluciones, aunque estas ltimas tambin pueden originarse en autoridades inferiores a aqul. Esta legislacin municipal puede ser dividida en interna y externa. La primera se refiere esencialmente a la organizacin y el procedimiento administrativo, la actividad de su personal, la gestin financiera, la formalizacin y el cumplimiento de contratos administrativos y la prestacin de servicios pblicos. La segunda...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder de polica. Mediante ste, por va legislativa se limita o reglamenta el ejercicio de los derechos individuales reconocidos constitucionalmente a los habitantes (artculo 14 de la Constitucin nacional), para salvaguardar la seguridad, salubridad, comodidad y moralidad pblicas y, en definitiva, para tutelar el orden pblico y promover el bienestar general. Las principales materias a las que se refiere esta legislacin son: urbanismo, edificacin, trnsito, higiene pblica, moralidad, uso de bienes pblicos municipales y tributacin. Otras fuentes Despus cabe sealar como fuentes la jurisprudencia, la doctrina, las costumbres, las instituciones locales anteriores y el derecho comparado. PRINCIPIOS DEL DERECHO MUNICIPAL Cdigo Municipal. Art. 1.- El presente Cdigo tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales referentes a la organizacin, funcionamiento y ejercicio de las facultades autnomas de los municipios. Principio de legalidad y potestades tributarias del Municipio. a) De conformidad al Art. 86 Inciso final de la Constitucin de la Repblica, la Administracin pblica en El Salvador, se encuentra sometida al principio de legalidad en un sentido o versin positiva, esta sujecin significa que los entes que la articulan, en el ejercicio de la funcin administrativa no poseen ms potestades que las que la ley expresamente les reconoce. Dado que segn el Art. 2 literal c) de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, el Gobierno local, se constituye como parte de la Administracin pblica en El Salvador, la validez de sus actos, obedece al anterior parmetro. Como esta Sala ha expresado en anteriores sentencias, las potestades administrativas - tributarias del Gobierno local, se encuentran bsicamente reguladas por medio del Cdigo Municipal, la Ley General Tributaria Municipal y las Leyes de impuestos municipales, propias y especficas de cada municipio. De lo anterior se colige que nicamente en el caso que la Ley de Impuestos Municipales de Santa Ana - que es la que contiene el establecimiento de los tributos municipales a pagar en dicha circunscripcin territorial - determine una

exclusin del pago de impuestos municipales respecto de las asociaciones sin fines de lucro podran stas estar exentas de dicha obligacin. En base al artculo ciento diecinueve del Cdigo Municipal se solicit al Concejo Municipal de Tonacatepeque, inscribiera y otorgara la personalidad jurdica a dicha Asociacin, para lo cual se present solicitud el da veintids de noviembre de dos mil, adjuntando los estatutos de la Asociacin, y copia certificada del acta en la que consta el acto constitutivo y la aprobacin de los Estatutos. Eduardo Garcia de Enterria, al referirse a la pluralidad de Administraciones Publicas y las tcnicas de reduccin de la Unidad. Dice el Autor: En efecto no hay una sola Administracin Publica, sino una pluralidad de Administraciones Publicas, titulares todas ellas de relaciones jurdico administrativos, junta a la Administracin del Estado se alinean las de las comunidades autnomas, las administraciones locales(Provincias, Municipios) todas y cada una cuenta con su propia personalidad jurdica independiente. Existe en primer lugar, entre todas ellas una primera divisin, a la vez horizontal, mediante el principio constitucional de competencia y la separacin de dos rdenes polticos separados, el del Estado y el de las comunidades autnomas, y vertical, por la concentracin en el orden del Estado de los poderes polticos superiores o soberanos; a su vez estn las autonomas constitucionalmente garantizadas, que son las administraciones locales( ordenes administrativos territoriales, bajo el principio de unidad estructural, y de coordinacin, que es expresin del principio organizativo de la unidad global del Estado) B) Con fecha quince de febrero de dos mil uno, el Concejo Municipal emiti un Acuerdo en el que negaban la personalidad jurdica, fundamentado en la existencia de otra asociacin con personalidad jurdica en esa misma comunidad, lo que causara una divisin en la misma, por lo que era mejor el apoyar a la ya existente. El Concejo Municipal se rige bajo el principio de legalidad establecido en el inciso tercero del artculo ochenta y seis de la Constitucin de la Repblica, que expresa: "Los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen ms facultades que las que expresamente les da la ley", y su gestin debe apegarse a lo establecido en la ley como lo ha manifestado el Cdigo Municipal en su artculo cincuenta y siete. En el sentido expuesto la denegatoria de la personalidad por parte del Concejo Municipal solo puede fundarse en el incumplimiento de uno o varios requisitos de ley, y no en la existencia de otra asociacin en la misma comunidad. As, al haber cumplido los requisitos que la ley ha formulado el Concejo Municipal no puede negarse a autorizar la personalidad jurdica de la asociacin. c) Potestades de la Administracin Pblica. El artculo 86 de la Constitucin seala en su inciso tercero que los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen ms facultades que las que expresamente les da la ley. Dicho artculo establece el principio de legalidad de la Administracin Pblica, y ste se constituye como la directriz habilitante para el desarrollo de toda actuacin de sta, de tal forma que toda accin administrativa se presenta como ejercicio de un poder atribuido previamente por

la ley, la cual lo crea y delimita. Sobre el particular, Marienhoff plantea en su Tratado de Derecho Administrativo: "La actividad de la Administracin Pblica se concreta en hechos y actos jurdicos y no jurdicos, cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el rgano actuante dentro del respectivo crculo de las atribuciones legales. Este crculo de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa". (Sentencia del da treinta de marzo de mil novecientos noventa ocho. Ref. 20-T-96) La relacin jurdica entre la Administracin Pblica y los administrados est regulada por el Derecho Administrativo, por lo que en un Estado de Derecho la Administracin acta conforme a las exigencias que el ordenamiento jurdico aplicable le ordena y que en otros trminos significa "sometimiento estricto a la ley". El principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administracin Pblica, no como un mero lmite de la actuacin administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar. Art. 5.- Las Competencias establecidas en el artculo anterior, no afectan las competencias de carcter nacional conferidas a las diversas entidades de la administracin pblica. En virtud de lo anterior se afirma que las facultades con que se encuentran revestidos los entes y rganos de la Administracin Pblica para la consecucin de sus fines, estn expresamente consignadas en la normativa jurdica reguladora de la actividad pblica que estn llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligacin de supeditar las facultades encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la ley. Contrario sensu, conllevara transgresiones a la ley y por supuesto violacin al principio de legalidad. Esta Sala ha declarado en anteriores resoluciones que la conexin entre el Derecho y el desarrollo de las actuaciones de la Administracin, se materializa en la atribucin de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administracin a realizar sus actos. En virtud de lo anterior, el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitucin implica que la Administracin Pblica en el pas puede ejecutar slo aquellos actos que el bloque jurdico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule, es decir, slo puede actuar cuando la ley la faculte y en los trminos que la delimite. La Administracin Pblica puede nica y exclusivamente dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la ley, y de esta manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-ley. En consecuencia, aquellos actos que en su procedimiento de creacin omitan el anterior trinomio, resultarn ilegales. (Sentencia del da once de diciembre de mil novecientos noventa ocho. Ref. 34-L-97) (Sentencia del da once de diciembre de mil novecientos noventa ocho. Ref. 120-C-96) (Sentencia del da veintids de diciembre de mil novecientos noventa ocho. Ref. 50-V-97). d) Potestad Reglada y Discrecional. La atribucin de las potestades de la Administracin Pblica por la ley puede tener dos matices que la doctrina distingue como potestades regladas y potestades discrecionales de la Administracin. La configuracin de potestades regladas o discrecionales depende de la mayor o menor exhaustividad determinada por la ley en los supuestos que rigen la

actuacin de la Administracin. Es decir, la diferencia radica en el grado de precisin o explicitud con que la ley se refiera a su ejecucin. Las potestades regladas responden a una determinacin taxativa del actuar de la Administracin, de manera que la ley determina todas y cada una de las condiciones para el ejercicio de la potestad. El carcter reglado de los elementos del acto condiciona la voluntad de la Administracin para su emisin, de manera tal que la valoracin de los hechos o circunstancias que han de servir de base para la emisin del acto est predeterminada por la ley, excluyendo cualquier apreciacin subjetiva de la Administracin. Diferente el supuesto de la potestad discrecional, ya que en este segundo caso la ley misma determina un parmetro de razonabilidad y aplicabilidad de la normativa, que pende de una estimacin de la Administracin, con la que se completa o cierra el anlisis legal que condiciona el ejercicio de la potestad y su contenido particular; aqu la normativa habilita de forma parcial a la Administracin pblica en su actuar, para que sta complete el cuadro regulador de la potestad y condiciones para su ejercicio. Aplicacin al caso en debate. En el caso en anlisis, se debe determinar en principio si la denegatoria hecha por el Concejo Municipal de la Ciudad de Tonacatepeque a la solicitud de conceder personalidad jurdica a la Asociacin de Desarrollo Comunal Pro Mejoramiento de la Comunidad del Asentamiento Humano Los Hroes de San Jos Arrazola, responde al ejercicio de una potestad reglada o discrecional. Como se ha expuesto, conforme al artculo 120 del Cdigo Municipal: "Las asociaciones comunales se constituirn con no menos de veinticinco miembros de la comunidad, mediante acto constitutivo celebrado ante el Alcalde o funcionarios y empleados delegados para tal efecto, el cual se asentar en un acta. Adems debern elaborar sus propios estatutos". Y el Art. 121 establece: "Las asociaciones constituidas de conformidad al artculo anterior presentarn solicitud de inscripcin y otorgamiento de personalidad jurdica al Concejo()" Del contenido de tales disposiciones se establece que los requisitos a llenar para la constitucin de una asociacin son taxativos y claros, y es en este sentido que se determina la condicin reglada de la facultad conferida a la Administracin Pblica para la consecuencia del artculo 121 del mismo cuerpo legal, que es la "aprobacin" de dicha asociacin. El Concejo Municipal conforme a esta normativa no tiene un margen para determinar valoraciones fuera de los lmites establecidos, de tal forma que nicamente debe verificar si se cumplen o no los requisitos, es decir, si se han llenado las condiciones sealadas en el artculo 120, la conclusin inmediata es otorgar la aprobacin solicitada. Al respecto, se aprecia que la justificacin sealada es una valoracin totalmente ajena a las facultades conferidas a la Administracin para emitir este tipo de actos, ya que el Concejo Municipal adopta elementos de juicio extralegales como es el comportamiento del actor, para considerar la no procedencia de la aprobacin de la personalidad jurdica, valoracin que no se encuentra avalada por la legislacin (artculo 120 Cdigo Municipal).

Se reitera, la facultad conferida a la Administracin para resolver la solicitud presentada era de la naturaleza reglada, lo que implica el ejercicio de la Administracin de una simple constatacin de las condiciones enunciadas en el esquema normativo y la situacin de hecho. Por ende, el Concejo Municipal de Tonacatepeque actu ilegalmente al crear condiciones de valoracin que no existen en la normativa, y as traer aparejada como consecuencia la restriccin al ejercicio de un derecho para el administrado. (Libertad de Asociacin) SOBRE LA RESERVA DE LEY. Expone el demandante que as como el desarrollo de la garanta de audiencia es materia de reserva de Ley, tambin lo es el establecimiento de sanciones, conforme al aforismo "nulla poena sine lege". Existen diferentes posturas respecto a la naturaleza de la reserva de ley. sta es visualizada por algunos autores como un principio (Alejandro Nieto, Eduardo Garca de Enterra), como una figura (Rafael Entrena Cuestas, Gabino Fraga), como un mecanismo, como una tcnica jurdica de proteccin de ciertos derechos o bien una tcnica legislativa (Alvaro Rodrguez Bereijo). Eduardo Garca de Enterra advierte, refirindose de manera general y sinttica a la reserva de Ley, que sta "es un principio segn el cual slo por Ley pueden adoptarse determinadas regulaciones". (Eduardo Garca de Enterra y Tomas Ramn Fernndez, Curso de Derecho Administrativo Tomo I, Editorial Civitas, 1997, Pg. 232). Aunque la doctrina de comn acuerdo advierte la dificultad de caracterizar de manera unitaria a la reserva de ley -por su diversidad y heterogeneidad- es posible determinar, que como apunt el tratadista Eduardo Garca de Enterra, la principal caracterstica de sta es la prohibicin de regular por medio distinto a la ley formal -entendida como norma emanada exclusivamente de los Parlamentos o Asambleas- determinadas materias. Otro punto en que existe acuerdo en la doctrina es el carcter tutelar de la reserva de ley. El fundamento de la reserva de ley es, entre otros, la proteccin de derechos fundamentales. La anterior proteccin opera al constreir o limitar en razn del sujeto (Parlamento) y de la jerarqua normativa (Ley secundaria) el tratamiento o regulacin de ciertas reas del Derecho que son especialmente importantes. Refirindose a este punto, el autor P. Kirchhof en su libro "Garantas Constitucionales del Contribuyente", seala que la reserva de ley "es la garanta de que un determinado mbito vital de las personas, dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes". El anterior planteamiento, que apunta a constituir el denominado principio de primaca de la ley, fortalece la idea que las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales, no puede venir mas que por la norma soberana (ley formal). La preferencia hacia la ley, como instrumento normativo que imponga limitantes a los derechos fundamentales, proviene de la carga de legitimacin democrtica de los Parlamentos o Asambleas. stos, como seala Eduardo Garca de Enterra, por recoger y representar la voluntad general son a quien en exclusiva corresponde modificar o alterar el tratamiento de materias que resultan

trascendentales. El establecimiento concreto de cules son las materias sometidas a tal tratamiento (restriccin) es una construccin propia de cada pas, en la forma en la que el Constituyente haya dejado sealadas las reservas. Las tcnicas de ste estriban entre sealamientos concretos a partir de los cuales no existe una nica reserva de ley, sino como seala Alejandro Nieto: "varias reservas legales"-, hasta el planteamiento de clusulas generales. La primera de ellas, es decir, la tcnica de los sealamientos concretos, comnmente se realiza utilizando expresiones como: "de acuerdo a las leyes", "conforme a la ley", "salvo las limitaciones que la ley establezca", "en los trminos que la ley establezca" , "en la forma que determinen las leyes", "la ley determinar los casos", etc. La segunda variante, es decir el establecimiento de una clusula general, nos remite en nuestro medio al Art. 246 inciso primero de la Constitucin de la Repblica, que literalmente dice: "Los principios, derechos y obligaciones establecidos por esta Constitucin no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio". La Sala de lo Constitucional de esta Corte, en sentencia de inconstitucionalidad pronunciada a las diez horas del da veintisis de julio de mil novecientos noventa y nueve, en un anlisis de los alcances de dicha disposicin estableci la diferencia entre regulacin y limitacin de derechos, sealando por una parte que la regulacin normativa "comprende entre otros aspectos, el establecimiento de la titularidad, las manifestaciones y alcances de los derechos, as como las condiciones para su ejercicio y garantas. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que un derecho constitucional puede ser regulado directamente por la misma Constitucin o por las normas infraconstitucionales provenientes de aquellos entes pblicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello". Mientras que la limitacin o restriccin de un derecho "supone en principio una regulacin, por la cual se establecen ciertos impedimentos para el ejercicio de ese derecho..". En ese contexto estableci que el citado Art. 246 inciso primero de la Constitucin ha de interpretarse en el sentido que "nicamente se podrn limitar derechos fundamentales -establecer impedimentos o restricciones para su ejercicio- por ley en sentido formal, pero que la regulacin de derechos que comprende titularidad, condiciones de ejercicio, manifestaciones y alcances del derecho, as como sus garantas, puede hacerse por cualquier norma de carcter general, impersonal y abstracta", argumentando que "se justifica que las limitaciones o restricciones a los derechos -es decir, aquellos aspectos de la regulacin normativa que implican obstaculizacin o reduccin de las posibilidades de ejercicio- sean encomendadas al Organo Legislativo, pues tal se encuentra regido por un estatuto que comprende ciertos principios orientadores e informadores, tales el democrtico, el pluralista, el de publicidad, el de contradiccin y libre debate y la seguridad jurdica; principios que legitiman la creacin normativa por la Asamblea Legislativa y que, a travs del procedimiento legislativo se busca garantizar". De lo anterior se concluye que las regulaciones que limiten -estableciendo

impedimentos o restricciones- al ejercicio de los derechos fundamentales requieren inexcusablemente de cobertura de ley formal, como nico ttulo constitutivo eficaz. a) Materias sometidas a reserva de ley. A pesar que, tal como se anot en prrafos anteriores, la construccin de las materias que se entienden reservadas -as como del alcance de estas reservas- es un ejercicio interno de cada Estado, la doctrina ha concretizado ciertas materias de coincidencia. La reserva de ley no est constituida sobre un nico objeto, sino que se mueve en diferentes mbitos formando un conjunto heterogneo, alcanzando aspectos relacionados con el patrimonio (tributos, expropiacin forzosa), con la libertad (principio de legalidad de los delitos y las penas), con el derecho de defensa (establecimiento de recursos), etc. A modo de ejemplo, la manifestacin de la reserva de ley en materia de tributos, materializada en el principio "nullum tributum sine lege", genera la prohibicin de crear algn gravamen sin la previa cobertura de una ley entindase ley formal - (Garantas Constitucionales del Contribuyente, P. Kirchhof, Pg 132, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, 1998). Al igual que el caso anterior, tambin encontramos expresiones de la reserva de ley en materia represiva, manifestada enrgicamente en el llamado "principio de legalidad de los delitos y de las penas", en virtud del cual solamente cabe castigar un hecho, cuando el supuesto hipottico que le da origen, as como la pena asignada al mismo se encuentren concretamente definidos en una ley. b) De la reserva legal para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica. A la Administracin Pblica le corresponde el ejercicio de roles de control y seguimiento de la actividad de los administrados, relacionndose con stos a travs de las tcnicas permisivas de control (como los permisos licencias, concesiones, etc.), y junto a estas, se erige la posibilidad que la misma Administracin en una actividad de tutela de los intereses sociales, pueda aplicar ante determinados incumplimientos (acciones u omisiones) las denominadas sanciones administrativas. Como seala Adolfo Carretero Prez, en su libro Derecho Administrativo Sancionador, el Ius Puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilcito, no solo se manifiesta en la aplicacin de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdiccin, sino que tambin se manifiesta en manos de la Administracin Pblica. La materializacin de la funcin administrativa desarrollada en aplicacin del Ius Puniendi estatal, tcnicamente se conoce como potestad sancionatoria de la Administracin. La discusin del tema del Ius Puniendi en manos de la Administracin y de la aplicacin del Derecho Administrativo sancionatorio a la luz de la Constitucin, ha generado la aplicacin -dentro de sus lmites y matices- de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo sancionatorio, en palabras de Garca Trevijano Foss: "El acto sancionador administrativo se rige en lo fundamental por

los principios penales" (Jos Antonio Garca Trevijano Foss, Los Actos Administrativos, segunda edicin, Editorial Civitas 1986, Pg.263). Alejandro Nieto seala que en materia sancionatoria rige con primaca el principio de legalidad, el cual presupone que para el ejercicio de la actividad administrativa sancionadora, es necesaria la existencia de una infraccin para la cual es indispensable que los hechos imputados se encuentren precisamente calificados como ilcitos en la legislacin aplicable. Este ltimo trmino: "legislacin", en materia penal y punitiva, se traduce en la prohibicin que la punibilidad de una accin u omisin est basada en normativa distinta o de rango inferior a la legislacin secundaria. En concordancia con todo lo expuesto, el establecimiento de las conductas constitutivas de infraccin y las correlativas sanciones, conforme al principio de legalidad y a la relacionada reserva de ley, no puede fundamentarse meramente en una norma de carcter reglamentario, sin la cobertura de una ley formal. Principio de igualdad. A partir de las consideraciones hechas, es pertinente analizar las razones que evidencian la incompatibilidad de la norma de exencin del artculo 26 LCEL, nicamente en lo que respecta al impuesto municipal, bajo algunos lmites materiales que prescribe la actual Constitucin. Con base en el principio de igualdad, el legislador debe cuidar que en las exenciones que se otorguen a alguna actividad en particular exista un trato equivalente, dadas, por supuesto, condiciones similares. Lgicamente debe tambin manejar de una forma deliberada y en condiciones distintas hacia un trato dispar, para beneficiar a cualquiera de los sujetos involucrados, bajo criterios estrictamente objetivos y razonables. De ah que el legislador, con base en su discrecionalidad configurativa de las exenciones, puede hacer diferenciaciones basadas estrictamente en criterios de razonabilidad para el trato desigual, razonabilidad basada en la justicia. La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional ha dicho muchas veces que el mandato de igualdad en la formulacin de la ley no significa que el legislador tenga que colocar a todas las personas en las mismas posiciones jurdicas, ni que todas presenten iguales cualidades o se encuentren en las mismas situaciones fcticas. Si es claro que la igualdad designa un concepto relacional, no una cualidad de las personas, aquella ha de referirse a uno o varios rasgos o calidades discernibles. Ello obliga a recurrir a un trmino de comparacin comnmente denominado tertium comparationis, el cual no viene impuesto por la naturaleza de las realidades que se comparan; su determinacin es una decisin discretamente libre, aunque no arbitraria, de quien elige el criterio de valoracin. Es el legislador quien establece hasta qu punto las diferencias reales deben ser susceptibles o no de una consideracin igualitaria. Por eso, una formulacin de la ley que implique un tratamiento desigual solamente estar justificada por la existencia de una razn deducida precisamente de la realidad; es decir, de las mismas diferencias fcticas que colocan a un sujeto fuera del rango de homogeneidad que puede ser susceptible de igual tratamiento. El legislador debe escoger, de entre la amplia gama de hechos generadores para la imposicin del tributo, aquellos que objetivamente sean idneos para reflejar

la capacidad contributiva. De la misma manera, el deber de contribuir es general para todos los ciudadanos. El legislador est obligado a seleccionar los supuestos concretos o especiales respecto de los cuales opera la exencin, la que debe estar justificada en razones de orden econmico, cientfico, educativo, comercial u otras. Se puede decir entonces que ese deber general de los ciudadanos de contribuir colisiona as contra la concesin de exenciones tributarias que carezcan de razn de ser. Seguridad jurdica. Por otra parte, con base en el principio de seguridad jurdica, uno de cuyos fundamentos es la certeza en la aplicacin del Derecho, puede decirse que la dispensa indefinida respecto de la obligacin de pago del impuesto municipal rompera el mecanismo o esquema jurdico que est restringido en el tiempo, segn las circunstancias mediante el cual operan las exenciones.