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La dimensin cognitiva en las
polticas pblicas
Interpelacin politolgica
Jo s Franc i s c o PuelloS o c arrs
Politlogo, Universidad Nacional de Colombia, Magster en Administracin Pblica, Docente adscrito e Investigador Grupo Interdisciplinario de Estudios Polticos y Sociales, Theseus, Universidad Nacional de Colombia. Asesor en Asuntos Polticos y Econmicos Corporacin ConCiencia Poltica y Senado de la Repblica.
ISSN 1909-230X
p e r s p e c t i va s t e r i c a s
Resumen Este ensayo pretende destacar varios aspectos de los enfoques cognitivos para la teora poltica y las polticas pblicas. Aproximando diferentes categoras de los repertorios cognitivos y normativos en el anlisis de las polticas pblicas, esta perspectiva espera extender la discusin desde un ngulo eminentemente politolgico hacia los diseos investigativos y promover as algunas alternativas que mejoren las aproximaciones actuales de la ciencia poltica en relacin con los problemas pblicos Palabras clave enfoques cognitivos, ciencia poltica, anlisis de polticas pblicas, administracin pblica, foros.
La dimensin cognitiva en las polticas pblicas. Interpelacin politolgica Jos Francisco Puello-Socarrs
Abstract
The cognitive dimension in public policies. A politological interpellation

This essay attempts to point out various aspects of the cognitive frames both in politics and public policy process theories. By approximating different categories of cognitive and normative repertories in policy analysis, this perspective trusts extend this discussion in a politological way of research designs and promote some alternatives to improve current approach of analysis in political science about public problems. Key words cognitive frames, political science, policy analysis, public administration, forums.
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c i enc i a po lt i c a n 3 enero-jun i o 2007 i ssn 1909 - 230 x/pg s. 30 - 57
Preliminar
Aunque las tendencias recientes del anlisis de las polticas pblicas y las revisiones temticas en torno a los factores ideolgicos y normativos presentes en los procesos de decisin pblica han dejado un legado significativo, por el momento no existe ninguna aproximacin que haya podido asumir una perspectiva integral como paradigma analtico de evaluacin, al mismo tiempo crtica y terica, en las investigaciones sobre contextos especficos. Por un lado, la literatura local se ha sumergido en cierto dogmatismo frente a los criterios que ofrece el saber poltico en la actualidad. Por el otro, el escenario de la disciplina se ha visto enrarecido, pues la literatura sobre el tema sigue siendo demasiado novedosa cuando no absolutamente indita. La situacin ha llegado hasta tal punto que la construccin y los diseos investigativos deben recurrir a la literatura de frontera y esforzarse en traducir los desarrollos, las aplicaciones y los estudios de caso, los cuales solo estn disponibles en lenguas distintas al castellano. Aproximar los repertorios cognitivos en el estudio de las polticas pblicas constituye un desafo importante para actualizar los marcos y las categoras analticas que eventualmente aporten los elementos tericos de las polticas pblicas en general aunque con mayor relevancia an motiven exmenes en los contextos locales bajo las exigencias del nuevo escenario global. El presente ensayo ampla los discursos tericos y prcticos en cuatro secciones bsicas. La primera justifica el valor heurstico de lo cognitivo en el marco de la ciencia de la poltica (o, simplemente, la politologa), introduciendo una crtica epistemolgica desde la denominada ciencia poltica actual, de la mano de los retos que podran superarse bajo las exigencias de una nueva perspectiva. La segunda ofrece un estado general de la discusin, desde las aproximaciones cognitivas, con el fin de actualizar el marco de anlisis de las polticas pblicas. La tercera apunta a sintetizar los instrumentos metodolgicos e investigativos que, a partir de los enfoques cognitivos, pueden resultar tiles en la produccin actual del conocimiento politolgico, mostrando alternativas plausibles para futuros diseos de investigacin en el campo de las polticas pblicas. La cuarta seala, una va concreta para aplicar los enfoques cognitivos, con instrumentos prcticos, en las problemticas contemporneas.
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La dimensin cognitiva: necesidad y exigencia epistemolgica? El estatuto cientfico en el discurso de la poltica
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La indagacin por el carcter cientfico en el estudio de la poltica dimensin que, desde luego, puede proyectarse hasta la administracin y las polticas pblicas- no puede presentarse como una cuestin menor. Antes, por el contrario, es el ncleo problemtico esencial de las exigencias intelectuales contemporneas. Por tanto, hay que tener en cuenta importantes consecuencias desde el punto de vista del perfil y de la naturaleza del discurso politolgico en su dimensin ms amplia. A pesar de ser objeto de diversas aproximaciones contemporneas la mayora tmidas, ingenuas y, ciertamente, bastante vagas, no se han podido esclarecer con cierta consistencia los presupuestos del conocimiento politolgico actual ni mucho menos se han exhortado alternativas plausibles dentro del estudio del fenmeno poltico y sus relaciones con los problemas que lo involucran, sean epistemolgicos o realmente reales. Por el contrario, el marco en que se ha desarrollado la denominada political science nada sugiere frente a la poltica misma. Se debe advertir que el conocimiento cientfico tiene un estatus muy preciso dentro del ejercicio intelectual en las sociedades modernas y contemporneas. En consecuencia, se exige que cualquier aventura intelectual en el campo de la poltica, tanto en su interioridad (acadmica o erudita) como, tal vez con mayor atencin, en su exterioridad, es decir, sus inevitables efectos, resulte una empresa sumamente seria, consecuente y responsable. Aludiendo precisamente a su carcter cientfico la ciencia de la poltica, cosa distinta a la ciencia poltica o political science de cuo norteamericano, relacionara instantneamente un discurso privilegiado para proferir la realidad legtima sobre las cuestiones polticas: sobre lo poltico y la poltica. Esta situacin disciplinar permite distinguir, a la postre, la simple opinin ordinaria del conocimiento reconocido como vlido (cientfico): la diferencia, todava vigente, entre doxa y episteme platnica .
Castoriadis, C., Poder, poltica y autonoma, en Ensayo y Error, Vol. 1, No. 1, noviembre de 1988. Cerroni, U., Poltica: mtodo, teoras, procesos, sujetos, instituciones y categoras, Madrid, Siglo xxi , 1967.
La supuesta muerte de la filosofa poltica como apuesta del conocimiento poltico vlido dictada unilateralmente por Harold Lasswell y confirmada poco despus por David Easton, padres de la Political Science, a mediados del siglo pasado, antes que dar con el santo Grial del conocimiento cientfico en la poltica y de una autntica ciencia de la poltica (bsqueda, por cierto, vetusta desde Aristteles hasta Gaetano Mosca), solamente pudo instalar una onomaturgia anacrnica que, de la mano de la represin ideolgica que la sustentaba, puede resumirse en una triple paradoja: primero, pretender vaciar la poltica de su carcter poltico; segundo, intentar vaciar la realidad social de su naturaleza sociopoltica, como si se la intentara descubrir ; y, por ltimo, emprender el vaciamiento del vaco al querer convocar con ello autntica ciencia, genuina objetividad, legtima precisin, probada productividad, verdica imparcialidad, etc., al medir, calcular, todo eso heredado acrticamente de un espritu cientfico iluminado que en este momento se muestra caduco o, cuando menos, bastante inocuo para aproximarse a la complejidad de la realidad social. Resulta llamativo entonces que la ciencia poltica (al estilo Easton) distinta de la politologa, siga insistiendo en su calidad y naturaleza con argumentos de hace dos siglos! Aunque no sobrara recordar que este virtual delay en que se ha querido enclaustrar una teora sobre la poltica, cuestin que limita la amplitud que muestra el saber y el conocimiento de ella, la politologa, no resulta espontneo. Antes bien, funciona y sigue funcionado de la mano del poder que ha ejercido sobre la realidad social y poltica que pretende construir y los poderes concretos que la sustentan. De hecho, los criterios Lasswell-Easton han sido el modelo en la reconstruccin del panorama de la poltica en su triple dimensin de politics, policy y polity. Tanto el political analysis como el new public management (npm) y el policy analysis (en trminos prcticos, tres subdisciplinas del mundo de la poltica: ciencia poltica, administracin pblica en su faceta de nueva gestin pblica y el estudio de las polticas pblicas en general) han adoptado con
Entre muchos, es obra de Kuhn y Habermas haber puesto en duda la neutralidad del espritu cientfico; una de las razones del poder de su discurso. Prez Ransanz, A.R., Kuhn y el cambio cientfico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 12. Montesinos, V., Economic policy elites and democratization, en Studies in Comparative Internacional Development, Vol. 28, No. 1, Spring 1993, pp. 28 -29.
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recelo el modelo input-output como gua epistemolgica exclusiva y habitual, sin considerar la consistencia de sus argumentos y desafiando, de paso, cualquier crtica en un dogmatismo a limine que se autodefine como realmente cientfico, dadas las posibilidades (y se debera decir tambin, imposibilidades) que presenta una ciencia de la poltica en el terreno contemporneo de las ciencias sociales. Sin embargo, no se logra enunciar que el pensamiento de las ciencias sociales contemporneas, desde su mismo nacimiento, ha estado anclado en diferentes versiones del positivismo y del empirismo lgico, simplemente dos opciones filosficas entre otras que nunca pueden mostrarse como verdades epistmicas omnipotentes que definen per secula seculorum en qu consiste la autntica ciencia. Mientras el anlisis de las polticas pblicas sigue sumido en el modelo de la secuencialidad, bajo el esquema del proceso de las polticas pblicas (etapas o fases funcionales presentes en la vida de las decisiones pblicas: iniciacin, estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin) que, incluso hoy, sin mostrar alternativas, algunos siguen defendiendo con tozudez, la teora de la administracin pblica actual, denominada new public management, reproduce con ingenuidad el mismo paradigma input-output que se traduce en la articulacin sesgada y simplista de eficiencia, eficacia, economa. Esta visin de las cosas (irnicamente, la misma definicin etimolgica original de theorin, teora) no solo ha contagiado los anlisis recurrentes sobre las cuestiones polticas, pblicas y de poltica sino que, desde hace mucho, ha conquistado el sentido comn como planteara Bourdieu en el campo acadmico e intelectual, concertando unvocamente una cuestin crucial: cul es la semntica que autoriza la denominacin cientfica en la produccin del pensamiento, el conocimiento o la reflexin en materia del anlisis poltico.
La complejidad: la cuestin omitida
Kuhn posiblemente ser recordado por haber colaborado en sustentar la disolucin de la crisis de la civilizacin occidental que desde la etapa finisecular decimonnica ya haba empezado a
De Len, P., Una revisin del proceso de las polticas: de Lasswell a Sabatier, en Gestin y Poltica Pblica, Vol. vi , No. 1, primer semestre de 1997. Metcalfe, L., La gestin pblica: de la imitacin a la innovacin, en Losada, C., I Marrodn (ed.), De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la Administracin del Estado, Washington, bid, 1999, pp. 52-53.
mostrar su rostro descompuesto. Qu otra cosa pudo representar el pensamiento de Marx, Nietzsche y Freud sino una primera afronta, una dislocacin de la ratio ilustrada! Por fortuna, la cuestin no habra de agotarse ah. A lo largo del siglo xx y ad portas del xxi cualquiera pudo dar fe de una transformacin notable, y bastante consolidada, en los modos de pensar, de actuar; en ltimas, de incorporarse y situarse en el mundo. Es la manifestacin y posibilidad de un cambio de paradigma. Las antiguas cuestiones cientficas tanto o ms escolticas que aquellas contra las que antao el antropocentrismo europeo renacentista quiso subvertir en nombre de una humanidad ilustrada en torno a la Verdad, la Razn, el Orden no solo han sido sealadas, sino tambin cuestionadas con severidad. Con mayor alcance o regularidad: reconsideradas. Un nuevo horizonte, entonces, se abre en una multiplicidad de versiones. El paradigma del pensamiento complejo ha sido protagonista en esta hazaa contestataria frente al positivismo crtico y al empirismo lgico esos mismos al que se somete y da fe la political science. Estas posturas vieron tambalear sus estatutos a principios del siglo pasado con la introduccin de la tesis de la complementariedad . Tesis que, en ltimas, tuvo una influencia duradera en las nuevas formas de asumir la realidad. Bachelard, Prigogine, Morin, Derrida, Guattari, Deleuze, Foucault, entre muchos otros, desde las ms diversas perspectivas, han levantado su voz en este sentido.
Un paradigma en trminos de Kuhn son las realizaciones cientficas universalmente reconocidas que durante cierto tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad cientfica. Kuhn, T.S., Estructura de las revoluciones cientficas, Bogot, Fondo de Cultura Econmica, 1962, p. 14. El mismo Edgar Morin opina: (...) nos acercamos a una revolucin considerable que hasta el momento no se asomara consistentemente en la politologa. Morin, E., Introduccin al pensamiento complejo, Barcelona, Gedisa, 1996, pp. 83- 84. Para Roger Callois, el postulado puede resumirse en el siguiente dilema: Debe prevalecer la sistematizacin o bien las formas de intuicin sensibles e inteligibles? La solucin: la instauracin efectiva por la fsica moderna de nuevos marcos de pensamiento y la sustitucin de la lgica cerrada de la identidad por una nueva, mediante el principio de extensin continua: la lgica de la generalizacin. Caillois, R., Acercamientos a lo imaginario, Bogot, Fondo de Cultura Econmica, 1974, p. 40. Morin, E., El Mtodo I: La naturaleza de la Naturaleza, Madrid, Ctedra, 1981. p. 34.
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Sin embargo, parece que esta tesis no tuviera espacio para pensar la poltica desde la tradicin que domina el marco de nuestra ciencia social actual. Por el contrario, con obstinacin se considera que podran convertirse en un obstculo para el entendimiento10. Por supuesto, esta actitud solamente puede calificarse de anticientfica. Conviene explicar que la political science y sus vertientes analticas en la administracin pblica y el proceso de las polticas pblicas, como se han venido reseando, han intentando salir del paso ante esta exigencia, pretendiendo sustentar su carcter actualizado de aproximacin cientfica basndose en la utilizacin del concepto de lo sistmico como garanta de su estatus y llenar as el requisito exigible de la complejidad. En este caso, es pertinente dejar clara esta situacin para evitar confusiones: lo sistmico, en trminos del paradigma Lasswell-Easton, simple y llanamente asume la complejidad con complejos, es decir, no incorpora un pensamiento que permita aproximar las realidades polticas en su autntica complejidad innata ni tampoco ofrece estrategias ni instrumentos para avanzar hacia este objetivo11. En contraste, la toma de conciencia radical sobre la complejidad sera apostar en trminos de Morin por una ciencia con conciencia; una invitacin hacia la aventura de la inteligencia humana que a partir de la reflexin tradicional en la poltica no es posible interceder en tanto se contine a la sombra del carcter comn y habitual que termina en un modo mutilante de organizacin del conocimiento, incapaz de reconocer y aprehender la complejidad de lo real12.
10 Es una insinuacin que hace De Len con base en una advertencia de Albert Hirschman. De Len, P. (1997), op. cit., p. 9. 11 El pensamiento complejo es una construccin imparcelada que, por su misma procedencia, no podra acusrsele de pretender un fundamento exclusivo de un autor o una disciplina; menos an, limitarlo a un conjunto de obras con una etiqueta simulada. Por el contrario, convoca un ethos casi annimo: una manera de ser y de asumir la realidad y el conocimiento. Lo cual llevara a proponerlo, por lo menos, polvoco y amplio. A pesar de todo, sera un error imperdonable encaminarlo hacia una inadecuacin cruda, pues sus mismos fundamentos correran el riesgo de verse aminorados y hasta despotenciados ante la problemtica que en su mismo seno se suscita. 12 Morin, E. (1996), p. cit., pp. 27-28.
En este caso, el modelo bsico input-output nicamente puede convocar la exacerbacin exclusiva de un pensamiento de la simplicidad: Esta alternativa, slo enfrenta los problemas simples y, desde luego, resulta inocua para la progresiva complejidad sociopoltica ms que evidente en la sociedad actual y, por supuesto, antpoda y ciertamente anacrnica con las exigencias del pensamiento contemporneo y la reorganizacin del mismo, a la luz de los llamados a abrir las ciencias sociales13. La orientacin fundamental de la secuencialidad en los anlisis sobre los procesos en las polticas pblicas (policy analysis) o el modelo ampliado de input-output-outcomes en las explicaciones ms autorizadas del new public management comprenden una aproximacin sistmica que tiene que ver cada vez menos con la simplificacin de la complejidad que con la asuncin de la simplicidad articulada en la complicacin. Se debe rescatar este punto y destacar, por supuesto, que el descubrimiento de la complejidad no puede ser llevado a una triste analoga con lo que precisamente pretenda luchar: la simplificacin sencilla, la objetividad obligante y los valores que suponan la Verdad, la Razn, el Orden en la realidad que promocionaba la modernidad ilustrada, aunque en todo caso enceguecida. As las cosas, complejizar no es tampoco complicar pues, parafraseando un libro de Morin, se trata de tener la cabeza bien puesta, pero nunca llena14. Lo que queremos decir entonces es que el argumento de lo complejo debera asumirse sin complejos y en su verdadero carcter de complejidad. De all que los enfoques tericos que persigan esta va tengan que utilizar herramientas que permitan enfrentar genuinamente la complejidad de las realidades y no nicamente se
13 Wallerstein, I., Social science and contemporary society: the vanishing guarantees of racionality, en International Sociology, No. 11, marzo de 1996 ; Las incertidumbres del saber, Barcelona, Gedisa, 2005. Esta invitacin aparece como un reclamo inveterado, compartido tambin por los estudios latinoamericanos, quienes han reclamado insistentemente que La ciencia est en la mira y, en el momento, no parece haber alternativas plausibles que vayan ms all de los instrumentos analticos tradicionales, muy cuestionados ahora por su incapacidad para afrontar la complejidad que asumen las realidades ms sentidas. CastroGmez, S. y Mendieta, E. (comp.), Teoras sin disciplina (latinoamericanismo, poscolonialidad y globalizacin al debate), Mxico, Porra, 1998. 14 Morin, E., La cabeza bien puesta: Repensar la reforma, reformar el pensamiento, Buenos Aires, Nueva Visin, 2001, p. 13-21.
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contenten con arrimar un utillaje que retricamente y de manera facilista incorpora una conciencia inconsciente e inconsecuente sobre lo que significa lo complejo. La diferencia que existe en este sentido ha trado varias confusiones en torno al tema de la complejidad y el uso de los paradigmas y las relaciones sistmicas, cuestiones que tienen considerables diferencias. Existen enfoques sistmicos simples y complejos. Lo que separa radicalmente ambas concepciones puede someterse a consideracin teniendo en cuenta por ahora dos criterios. Por un lado, la concepcin desarrollada en los estudios del new public management acude a una concepcin de lo administrativo y de lo poltico con referencia al modelo sistmico de Easton (inputs-outputs-outcomes) 15 , el cual se ubica dentro de la tradicin conductista-sistmica y se apoya, como se plante, en el paradigma de la simplicidad basado en una descripcin por entradas y salidas. Aqu el sistema es concebido como una caja negra que a iguales entradas asegura la produccin de iguales salidas; as garantiza su carcter atemporal, independiente del transcurso del tiempo ya que la experiencia no se constituye como variable de retroalimentacin, por ms que se aluda a una acumulacin de experiencias que, en todo caso, son externas al mbito en el cual se pretenden sistematizar, es decir, experiencias de lo privado aplicadas a lo pblico. Otras propuestas (como la ofrecida por Niklas Luhmann), asumen el paradigma de la complejidad consistentemente y adhieren a nuevas lgicas dialgicas, no formales (o modales), la policausalidad, el equilibrio dinmico, la recursividad, la historicidad sistmica, la autopoiesis y la autorregulacin. Por otro lado, mientras la intencin del paradigma de la complejidad est en superar la visin trivial y mecanicista de la realidad, en este caso, de la poltica, el paradigma sistmico de la simplicidad, prototpico de Easton (la political science y gran parte de la comparative politics, que implcitamente proporcionan el soporte a las versiones expuestas aqu), resulta anclado en los conceptos de
15 Un trabajo renombrado en este tipo de estudios es Echebarra, K. y Mendoza,
x ., La especificidad de la gestin pblica: el concepto de management pblico, en: Losada, C., I. Marrodn (ed.) (1999), p. cit, pp. 15-46. Resulta ilustrativa la figura de la pgina 38, donde se reproduce el modelo eastoniano con algunas modificaciones. Tambin se alude a esta variante en Duran, P., Penser laction publique, Paris, lgdj, 1999.
equilibrio esttico, causalidad lineal, lgica formal, exterorregulacin, trivializacin, reduccionismo y homogeneidad sistmicas, al lado de una idea casi inflexible y fundamental de la dinmica del orden16. En consecuencia, no basta aludir a la complejidad y dar por sentado un anlisis holstico de la cuestin organizativa y de la administracin o en el proceso de decisin pblica, como se plantea en dicha literatura. Para enfatizar an ms sobre esta idea, veamos el planteamiento de Kenneth Boulding, quien ha planteado una taxonoma de los sistemas, que corrobora nuestra distincin:
El segundo nivel [Nota: al que correspondera la versin sistmica de Easton], los sistemas dinmicos simples (), corresponden a un buen nmero de estrategias tericas fsicas, qumicas y de la economa neoclsica [Nota: nuestra perspectiva en general como lo plantea Omar Guerrero es que el npm se expresa como la teora neoliberal de la administracin pblica, es decir, una narrativa ideolgica17] las mquinas sencillas, forman parte de este tipo de sistemas. Los niveles subsecuentes son aquellos que aumentan en complejidad: los sistemas cibernticos o de autocontrol (sistemas con termostato), sistemas abiertos hasta llegar a los sistemas sociales y trascendentales18.
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Para los ms absortos, el modelo eastoniano (y, por supuesto, sus complementarios; o, para no confundir, su apoyo terico fundamental, an sin que lo planteen en forma expresa), desde su misma concepcin basada en inputs-outputs (complementado en otras aproximaciones con la etapa de outcomes), responde entre otras fundamentalmente a la idea de mquinas trmicas, sistematizada por primera vez por Helmholtz en 1847. Aunque para esa poca se intentaba su incorporacin operativa dentro de la explicacin mecanicista newtoniana del mundo y tena un carcter cientfico, se trata en todo caso de una idea del siglo xix! que llega
16 Para tener una idea de ambos paradigmas, vase Etkin, J. y Schvarstein, L., Identidad en las organizaciones: invarianza y cambio, Buenos Aires, Paids, 1995. 17 Guerrero, O., La nueva gerencia pblica: neoliberalismo en administracin pblica, Mxico, Fontamara, 2004. Tambin el excelente artculo El management de la interdependencia global: un modelo de gerencia pblica estndar en la era de la globalizacin. 18 Citado por Gonzlez Casanova, P., Las nuevas ciencias y las humanidades. De la academia a la Poltica, Barcelona, Anthropos, 2004, pp. 53-56.
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hasta nosotros como justificacin para la ciencia de la poltica, como se viene presentando, ahora en la nueva administracin pblica, la cual est muy presente en los anlisis considerados de vanguardia de las polticas pblicas19. Con esto se requiere subrayar que la novedad de lo nuevo que se pretende no tiene ninguna consideracin; por el contrario, hay que reconocer estos argumentos como un anacronismo que el estudio de la poltica, las polticas y la administracin pblica no se pueden dar el lujo de revalidar20. Todava pesan demasiado aquellas actitudes expuestas frente al proceso poltico, que son, a todas luces, entendidas como sistema poltico (una versin absolutamente simplista de los problemas actuales y que reproduce lo antes planteado), pero no como rgimen poltico. Actualmente estas versiones s asumen una perspectiva sistmica y compleja en su efectiva proporcin. La realidad: lo social y lo cognitivo, elementos inexcusables Una de las razones para poner a tono la semntica de la ciencia y dar al traste con la ingenua ilusin de poseer un carcter cientfico en el metarrelato de Easton-Lasswell y de la political science (y sus derivaciones: new public management y el policy analisys) est en invitar hacia una reflexin seria y bien sentada sobre lo que significara hacer ciencia hoy inclusive en el terreno de las denominadas ciencias sociales y tomar la ciencia de la poltica en su realidad y no simplemente como una adecuacin curiosa de nombre y adjetivo. El tema resulta tan extenso como denso para desarrollarlo en unas pocas lneas. No obstante, lo que parece guiar la actividad cientfica puede compendiarse en una frase nuclear que atrapa y conceptualiza con brillantez la produccin del pensamiento ms contemporneo y la estructura de su organizacin: una nueva visin del mundo. La obra de Fritjol Capra precisamente ha estado atenta a proporcionar un marco pertinente, adems de innovador, para
19 Sobre la teora de Helmholtz, vase Burrow, J. W., La crisis de la razn. El pensamiento europeo 1948 -1914, Barcelona, Crtica, 2000 (2001), pp. 58 - 61. 20 Puello-Socarrs, J. F. Francisco, Poltica: mito, filosofa y ciencia. Desde la politologa hacia la mtico-poltica, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2006.
conectar las profundas implicaciones sociales de los ms recientes principios cientficos21. Capra advierte que para comprender la vida (sea esta biolgica o social), las teoras ms recientes han acudido a la nocin de dinmica no lineal o, como ms comnmente se le conoce, teora de la complejidad. De la mano de esta aproximacin podran establecerse tres perspectivas de la vida, presentes en la naturaleza de los sistemas vivos: el patrn de organizacin o forma, que como configuracin de las relaciones entre sus componentes, determina las caractersticas esenciales del sistema; la estructura o materia del sistema, que figura como la encarnacin fsica de su respectivo patrn de organizacin; y el proceso vital o simplemente el proceso continuo de encarnacin22. En lo fundamental, esta sntesis reconoce que cualquier fenmeno biolgico necesariamente incorpora estas tres perspectivas:
() las tres perspectivas de la naturaleza de los sistemas vivos antes mencionada corresponden al estudio de la forma (o patrn de organizacin), de la materia (o estructura material) y del proceso Al estudiar los sistemas vivos desde la perspectiva de la forma, descubrimos que sus patrones de organizacin son los de una red autogentica. Desde la perspectiva de la materia, la estructura material de un sistema vivo es una estructura disipativa, es decir, un sistema abierto que opera lejos del equilibrio. Finalmente, desde la perspectiva del proceso, los sistemas vivos son sistemas cognitivos, en los que el proceso de cognicin est ntimamente ligado al proceso de autopoiesis23 [subrayado y negrilla por fuera del texto].
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Aqu el reconocimiento de la dimensin cognitiva es un hecho de capital importancia. Sin embargo, este se sustenta y se consolida an ms cuando se extiende como lo plantea Capra hacia las implicaciones sociales de los sistemas vivos, las cuales tendramos
21 Particularmente El tao de la fsica, Madrid, Luis Crcamo, 1984 ; El punto crucial, Barcelona, Integral, 1985 ; y La trama de la vida, Barcelona, Anagrama, 1998. Especficamente, se desarrollar la argumentacin de Capra presente en Las conexiones ocultas: implicaciones sociales, medioambientales, econmicas y biolgicas de una nueva visin del mundo, Barcelona Anagrama, 2003, captulo 3 (Parte I): La realidad social, pp. 103-130. 22 Capra, F. (2003), p cit., p. 103. 23 dem, p. 104.
que considerar una cuarta perspectiva adicional, inapelable para la comprensin del fenmeno social: la cuestin del significado.
Al tratar de extender la nueva comprensin de la vida al mbito social, nos encontramos de inmediato enfrentados a una increble multitud de fenmenos normas de conducta, valores, intenciones, objetivos, estrategias, diseos, relaciones de poder que no tienen papel en el mundo no humano, pero que son esenciales en nuestra vida social. Sin embargo, todas esas facetas de la realidad social comparten una caracterstica bsica comn () la comprensin de la consciencia reflexiva inextricablemente vinculada a la del lenguaje y su contexto social. Este argumento puede ser expresado a la inversa: la comprensin de la realidad social est inextricablemente vinculada a la de la consciencia reflexiva 24 .
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Hasta el momento se quiere enfatizar en estas dos ltimas dimensiones: la cognitiva y la hermenutica (significado). Ambas son constitutivas de lo social sin las cuales sera impensable, desde luego. De hecho esta referencia, a pesar de la novedad en la presentacin, ya haba sido enunciada algunos aos atrs desde la biologa por Humberto Maturana y Francisco Valera la conocida Teora de Santiago de la cognicin al identificar el proceso de conocimiento con el proceso de la vida (la cognicin es el proceso mismo de la vida25). Este argumento cobra mucho ms valor heurstico para nuestros fines cuando se recuerdan los argumentos de la sociologa del conocimiento de Peter Berger y Thomas Luckmann o cuando se tiene en cuenta el denominado estructural-constructivismo de Pierre Bourdieu, quien la habra retomado con alguna originalidad26. En todo caso, la conclusin paradigmtica de estas tentativas pone de relieve la construccin social de la realidad. Esta mxima tambin puede ser expresada a la inversa: la realidad se construye socialmente. Las consecuencias inmediatas de lo anterior son an ms relevantes cuando se reconoce la existencia de una dimensin social, a la vez cognitiva y hermenutica, en la construccin de la
24 dem, p. 106. 25 dem, p. 61. 26 Berger, P. y Luckmann, T., La construccin social de la realidad, Buenos Aires, Amorrortu, 1968 (1994), pp. 13-35, y Bourdieu, P., Cosas dichas, Barcelona, Gedisa, 1986, (1988), pp. 127-142.
realidad, lo cual no es otra cosa que reivindicar el papel que representan las ideas, los valores, las actitudes, los referentes culturales y las representaciones, y hasta los imaginarios sociales; es decir, en general, los marcos de produccin del mundo (en su dimensin de orden, organizacin, en ltimas, la realidad, para nuestro caso, poltica) y los marcos de interpretacin, es decir, la produccin de sentido (precisamente, para que ese mundo, ese orden, se tornen significativos, tengan un significado y sean realmente efectivos), son constitutivos en cualquier consideracin sobre la dimensin social27. Por desgracia esta tesis ha sido poco advertida en sus alcances y consecuencias epistemolgicas ms profundas y apenas en pocas muy recientes ha sido introducida en las discusiones28. No obstante, y a pesar del enmudecimiento explcito que por tanto habra silenciado esta posicin en el campo del estudio de la poltica, se ha avanzado en la reivindicacin del papel que representan los elementos cognitivos y normativos en cmo los sujetos y los actores sociales entienden y explican el mundo, y en cmo la esfera de las representaciones polticas constituye una de las dimensiones inexcusables de investigacin, dado que permite comprender de manera mucho ms dinmica las decisiones en materia pblica29.
27 Lo que se llama realidad social plantea iek es una construccin tica que se apoya en un como si, en la objetividad de la creencia. Pues tan pronto se pierde la creencia (no como un mero psicologismo, ya que esta creencia se objetiva, se materializa en el funcionamiento efectivo del campo social), la trama de la realidad se desintegra. iek, S., Cmo invent Marx el sntoma, en iek, S. (comp.), Ideologa. Un mapa de la cuestin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2005, pp. 351 y ss. Vase tambin El sublime objeto de la ideologa, Buenos Aires, Siglo xxi , 2003. 28 Las razones pueden ser mltiples. Principalmente, debido al perfil intelectual y acadmico que ha dominado el campo del pensamiento social hegemnico, al cual le ha sido funcional un saber-poder especfico emparentado con el paradigma de las luces y una ciencia asentada en el determinismo y en los sistemas cerrados, en las matemticas globalizantes y el axiomatismo lgico-deductivo que, como lo plante as alguna vez Michel Srres, ha estado aliado a las grandes maquinarias de guerra que son los Estados-nacionales, los Estados-razn. Serres, M., El nacimiento de la fsica en el texto de Lucrecio, Valencia, Pre-textos, 1977, p. 9. 29 Mller, P. Lanalyse cognitive des politiques publiques. Vers une sociologique politique de la action publique. Sminaire Mutation de ltat dans la socit post-industrielle, Paris, Novembre 2003. En el campo de la administracin pblica, especficamente desde la teora de las organizaciones, vale la pena resear el
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La dimensin cognitiva es justamente lo que los anlisis de los procesos de decisin pblica y polticas pblicas han querido omitir sistemticamente30. Por tanto, proponer una perspectiva cognitiva en las polticas pblicas parece no solo una alternativa plausible de anlisis sino que, ante todo, se traduce en la exigencia de promover una reflexin compleja de la poltica (politics) y de lo pblico (en tanto public policy), y en la necesidad de mejores teoras como ha reclamado insistentemente en este tema Paul Sabatier, incluso bajo la presin actual que suscita el pensar en una ciencia de la poltica, no en caricatura, sino por fin realmente autntica31.
Los enfoques cognitivos en el anlisis de las polticas pblicas
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Si alguna disyuntiva terica ha podido forjar un conocimiento slido y bien logrado en torno a los elementos cognitivos y normativos dentro del marco de la investigacin en polticas pblicas, es el denominado enfoque cognitivo. En esta corriente del policy analysis, considerada apcrifa por sus contradictores, la investigacin de las polticas pblicas ha tomado recientemente una fuerza inusitada, dando vigor a los instrumentos conceptuales, los diseos metodolgicos y, en general,
estado de la discusin que enfatiza en esta perspectiva en el estudio de Petit, F. y Dubois, M. Introduction la psychosociologie des organisations, Paris, Dunod, 1998. 30 Como lo ha mostrado Sabatier, al hacer una revisin sobre las estrategias analticas y las teoras de las polticas pblicas, los enfoques omitidos y no dominantes en el estudio del proceso de decisiones pblicas son precisamente aquellos que exhiben un perfil epistmico de raigambre cognitivo. Sabatier, P., Theories of the policy process, 1999, pp. 11-12. 31 Sabatier, P., The need for better theories, en, Sabatier, P. (ed.), Theories of the policy process, Boulder, Co, Westview Press, 1999. Igual Mller anota: () Cest pourquoi, comme le souligne Jean Leca, lanalyse des politiques publiques a montr de manire sans doute dfinitive que les fonctions de gouvernement sont irrductibles aux processus de reprsentation politique, et que lon ne peut pas dduire le contenu et les formes des activits gouvernementales (en tant quactivits spcifiques) des caractristiques de la politique lectorale Cest ainsi que lon a vu se multiplier des tudes mettant en vidence la complexit de la relation entre alternance politique et changement du contenu des politiques publiques. Mller, P. Lanalyse cognitive des politiques publiques. Vers une sociologique politique de la action publique. Sminaire Mutation de ltat dans la socit post-industrielle, Paris, Novembre 2003, p. 2.
al campo de estudio sobre lo pblico, de la mano de la influencia de las visiones del mundo, los mecanismos de formacin de identidades y los principios de accin en el panorama de los anlisis32. Una de las mayores preocupaciones de los enfoques cognitivos est en definir las polticas pblicas como construccin del mundo; productoras de visiones del mundo. As, cada poltica plantea Pierre Mller sera portadora de una idea especfica y distintiva de un problema (el problema agrcola, de la exclusin, del empleo, etc.); de una representacin de un grupo social que permite su existencia pblica (la modernizacin de los agricultores, la visibilidad de los excluidos, la favorabilidad al empleo o hacia los desempleados, etc.); y de una teora del cambio social33. Teniendo en cuenta este ltimo elemento, resultara lgico pensar que para responder al entorno cambiante, ya sea este econmico, poltico o social, buena parte de la capacidad de los gobernantes depende de la existencia de un gran conjunto de ideas y propuestas34. Las polticas pblicas contribuyen, entonces, por un lado, a la configuracin de un espacio de sentido (pblico, desde luego) que proporciona una mundo-visin y, por el otro actan, en ltimas, a la manera de un sistema de creencias que gua las conductas pblicas35. La diversidad de los estudios orientados bajo los lineamientos cognitivos y normativos no ha sido un obstculo para dar unidad y consistencia a los novedosos criterios investigativos que, ltimamente, han aportado ms alternativas interdisciplinarias de gran utilidad. Por tanto, sin abandonar la identidad epistemolgica que los caracteriza, motivan constantemente salidas bastante creativas, incluso, allanando la exaccin estratgica, de la que continuamente se ha solicitado presencia en el estudio de la poltica36.
32 Surel, Y., The role of cognitive and normative frames in policy-making, en Journal of European Public Policy, Vol. 7, No. 4, 2000; p. 495. 33 Mller, P., Cinq dfis pour lanalyse des politiques publiques, Forum: enjeux, controverses et tendances de lanalyse des politiques publiques, en Revue Franaise de Science Politique, 1996, Volume 46, Numro 1, pp. 96 -102. 34 Majone, G. Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1989, p. 207. 35 Mller, P. (1996), p. cit., pp. 96 -102. 36 David Easton, por ejemplo, considera que el aporte de los cientficos sociales desde afuera de la ciencia poltica estimula el desarrollo ms que debilitarla. De hecho, significara hallar nuevas vas de aproximacin al fenmeno poltico. Esta es una indicacin evidente de Easton en el captulo introductorio
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Aunque autores como Sabatier y Schlager37 plantean una tipologa demasiado compleja, los enfoques que recurren a los factores cognitivos y normativos en los anlisis pueden resumirse alrededor de tres aproximaciones bsicas, cada una de ellas desarrollada a travs de una categora central: en primer lugar, los paradigmas de poltica o policy paradigms (como en Peter Hall38); en segundo lugar, los referenciales [rfrentiels] (cuyos mximos representantes son Bruno Jobert y Pierre Mller) 39 ; y, por ltimo, las coaliciones de poltica, segn la denominacin dada a los desarrollos tericos sobre el cambio de polticas pblicas a largo
a su obra Enfoques sobre teora poltica, titulado: Introduccin: estrategias alternativas en la investigacin terica. Easton, D., Enfoques sobre teora poltica, Barcelona, Amorrortu, 1966, pp. 17-34. En otro texto tambin reconoci: Las ciencias sociales se ocupan de la totalidad de la situacin humana; por ello, si la investigacin poltica prescinde de los hallazgos de otras disciplinas, corre el peligro de reducir la validez de sus propios resultados y socavar su generalidad.. Easton, D., Esquema para el anlisis poltico, Barcelona, Amorrortu, 1965 (1969), p. 25. Sin embargo, esta estrategia de integracin terica, uno de los cinco requisitos que deba cumplir la naciente por aquella poca political science (norteamericana), en realidad solo quiso recibir aportes de las ciencias sociales atrapados en el metarrelato de la eleccin racional (particularmente, la teora econmica neoclsica que, como aqu antes se anot, comparece a la perfeccin con su perfil epistemolgico e incluso ha sido su derrotero), desconociendo aportes valiossimos provenientes de, por ejemplo, la antropologa o de la misma filosofa poltica, considerada ideolgica y, por tanto, anticientfica. 37 Sabatier, P. y Schlager, E., Approches cognitives: perspectives amricaines, en Revue Franaise de Science Politique, Vol. 50, No. 2, abril de 2000, pp. 215-234. 38 Hall, P., Policy paradigm, social learning and the state: the case of the economic policy-making in Britain, en Comparative Politics, Vol. 25, No. 3, abril de 1993, pp. 275 296. 39 Adems de la literatura de los autores antes reseada, vale la pena adjuntar Jobert, B., Le tournant no-libral en Europe, Paris, LHarmattan, 1994, y Mller, P., Las polticas pblicas, Bogot, Universidad Externado, 2002. As mismo, su trabajo conjunto: Jobert, B. y Mller, P., Ltat en action, Paris, PUF, 1987, y los trabajos editados por Faure, A., Pollet, G. y Warin, P. (eds.), La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, LHarmattan, 1995, que han contribuido a la profundizacin de la problemtica.
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plazo40 basados en el modelo advocacy coalitions de Sabatier y Jenkins-Smith41. El comn denominador de estos frentes analticos est en destacar el rol preponderante de las ideas y la ideologa (en su sentido amplio de visin del mundo) en el interior de los procesos de poltica pblica 42. Las polticas (policies) aparecen como fruto de las interacciones sociales que dan lugar a la produccin de ideas, representaciones y valores comunes. Surel, de manera mucho ms precisa, propone que el proceso de elaboracin de polticas estara determinado sustancialmente por las creencias ms comunes de los actores pblicos y privados involucrados en los subsistemas de accin pblica. Los marcos cognitivos y normativos definiran as cmo los actores entienden, enfrentan y solucionan los problemas pblicos mediante respuestas que se ajustan a un conjunto determinado de percepciones43. En este sentido, los procesos de produccin y elaboracin de polticas seran fruto de creencias compartidas en el terreno pblico o, si se quiere, de una construccin pblica de la realidad social, mediada ideolgicamente. Existen diferentes niveles en que intervienen los elementos cognitivos y normativos. Los anlisis identifican distintos estratos, los cuales permiten discernir entre mbitos generales o universales (o escenarios macrosocietales) y microestratos, dominios mucho ms especficos. Sin embargo, se debe destacar que las normas globales finalmente cristalizan ciertas lgicas de lo apropiado alrededor de los sistemas de comportamiento social, sobre todo en el interior
40 Roth Dubiel, A. N., Polticas pblicas: formulacin, implementacin y evaluacin, Bogot, Aurora, 2003, p. 168. 41 Sabatier, P., The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe, en Journal of European Public Policy, No. 5, Vol. 1, 1998, pp. 98 -130. Sabatier, P. y Jenkins-Smith, H. (eds.), Policy change and learning, Boulder, Co, Westview Press, 1993. 42 Surel, Y. (2000a), p. cit., pp. 235-254. Tambin Jobert, B., Reprsentations sociales, controverses et dbats dans la conduite des politiques publiques, en Revue Franaise de Science Politique, Anne 1992, Volume 42, Numro 2, pp. 219 -234 [existe versin en espaol, traducida como Representaciones sociales: controversias y debates en la conducta de las polticas pblicas, en Estado, sociedad, polticas pblicas, Santiago, Lom Editores, 2004, pp. 91-110. 43 Surel, Y. (2000a), p. cit.
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de los mismos subsistemas que conforman los procesos de poltica pblica 44. Este nivel resulta imprescindible porque desde all es posible identificar el locus de las dinmicas ms estructurales en torno a los procesos de transformacin de referentes de poltica pblica y porque en l se localizan los sistemas de sentido y los conjuntos de prcticas del proceso decisional. En esta idea cabe igualmente la posibilidad de balancear las variables institucionales (entendidas como pautas metasistmicas de la actividad humana) y los sistemas cognitivo-normativos (entendidos como estructuras simblicas que ordenan de la realidad y la proveen de un significado especfico), como han sugerido las revisiones crticas ms recientes45. Los marcos cognitivos definen las visiones del mundo que animan, a su vez, los principios de la accin pblica y las metodologas prcticas que convergen en un sistema estructurado de instrumentos conceptuales y analticos, legtimos a la hora de justificar e interpretar las relaciones sociales, y el manejo de los asuntos pblicos y las polticas en un dominio particular de accin en la esfera pblica. De este modo, determinan en buena parte las posibilidades para el cambio social. A continuacin se har referencia a cuatro estratos normativos desde los cuales parten las dimensiones cognitivas46. Sobre ellas se desplegaran, en diferentes magnitudes, la movilizacin de variables en trminos de creencias y representaciones que construyen la realidad administrativa y, por supuesto, la realidad social 47. El primer estrato, el nivel ms abstracto de la sociedad, genera visiones o interpretaciones del mundo, es decir, versiones sobre el
44 Jenson, J., Paradigms and political discourse: protective legislation in France and the United States before 1914, en Canadian Journal of Political Science, No. 22, p. 239. Jenson, J. y Dufour, P., Des politiques demploi la lutte contre la pauvret des travailleurs: ltat de linvestissement social dans les rgimes libraux de bien-tre. De la scurit de revenu lemploi: un forum canadien, St. Jean, Terre Neuve et Labrador, novembre 16 -18, 2003. 45 Surel, Y. (2000b), p. cit., Sabatier, P. (1998 ), p. cit. 46 Basado en la inmejorable revisin de la literatura disponible de Surel, Surel, Y. (2000a), p. cit., pp. 496 -509. 47 Pocos trabajos que han seguido la lnea de Berger y Luckmann han contribuido a pensar la construccin administrativa de la realidad social y as convocar nuevas luces sobre este problema. Beltrn, M., Un estudio de caso: La construccin administrativa de la realidad social, en La realidad social, Madrid, Tecnos, 1991.
orden de lo social. Aqu, los preceptos abstractos circunscriben normativamente lo que es posible en una sociedad dada, identificando y justificando la existencia de las diferencias entre individuos o grupos, y asignando una escala jerrquica a la variedad de los procesos sociales. Este nivel es el mbito por excelencia de los principios metafsicos que influyen sobre los procesos de definicin de estilos de poltica pblica en su forma ms amplia. Se trata de un verdadero metasistema48. El segundo estrato lo conforman los principios especficos que, en diversas formas, se originan a partir de las visiones de mundo (los principios metafsicos y abstractos), pero en una escala ms concreta. Cobran relevancia en el sentido que sealan las sentencias deductivas e hipotticas que permiten la operacionalizacin de los valores (abstractos) en un dominio o en una poltica particular o en un subsistema de poltica pblica dado. El tercer nivel normativo tiene que ver con las formas de accin. Los principios de los estratos superiores antes mencionados estn estrechamente vinculados con consideraciones prcticas de los mtodos y medios ms apropiados para alcanzar los valores y objetivos definidos49. En virtud de ello, los marcos cognitivos y normativos no se limitaran a constituir simples mapas mentales sino que determinaran las prcticas y los comportamientos que, para el caso del Estado, tendran que ver con la seleccin de instrumentos en su meta de implementar estrategias pblicas particulares. Finalmente, el estrato normativo menos abstracto, socialmente hablando, se relaciona con los instrumentos. Cada marco cognitivo delimita de inmediato el alcance y la especificacin de los instrumentos necesarios y potenciales, as como la importancia relativa de cada uno (mecanismos regulatorios o legislativos, niveles de las tasas de inters, etc.). Los instrumentos de las polticas pblicas se corresponden con las exigencias cognitivas del sistema como un todo (holsticamente) y responden de igual modo al marco mental determinado por los sentidos otorgados a los problemas, su magnitud y su importancia. El nivel de definicin poltico-normativa de la accin pblica ms arquitectnica y que ms animara cambios en los referentes de accin en los programas de poltica pblica pertenece a las
48 Etkin, J. y Schvarstein, L. (1995), p. cit., pp. 44-45 y 64- 65. 49 Surel, Y. (2000a), p. cit., p. 498.
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mundo-visiones, es decir, al dominio de los principios normativos ms abstractos (metafsicos), dado que, en este nivel, se establece de forma paradigmtica toda una hermenutica social que define e impone un tipo de representaciones socioeconmicas comunes, las condiciones mismas de su estabilidad y evolucin, y las formas de regulacin-desregulacin y re-regulacin, habra que complementar a la indicacin de Surel50 sobre las relaciones de fuerza desplegadas alrededor del proceso mismo de intervencin pblica. Las polticas pblicas sirven paralelamente para construir la realidad y para definir los modelos normativos de accin sociales por referencia a creencias, valores y representaciones que los mismos actores comparten o disputan en el campo social51. A partir de all se despliegan, aunque sin constreirlos por completo, los dems estratos normativos. Las tres aproximaciones sealadas llaman la atencin no solo por el desarrollo de los aspectos cognitivo-normativos en este campo de anlisis, sino por la aplicacin prctica y las contribuciones hechas a esta perspectiva de estudio.
Paradigmas
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Peter Hall utiliza la nocin de policy paradigm (paradigma de poltica) para revelar las condiciones en que los diferentes actores que convergen en un sistema de poltica pblica operan alrededor de un discurso poltico general y delimitan las acciones aceptables del Estado y los contextos especficos en los que sern entendidas diversas situaciones problemticas, as como, la forma en que sern atendidas52. En el estudio sobre la evolucin de las polticas macroeconmicas en Gran Bretaa durante los aos de 1970 y los de 1980, Hall
50 Sassen, S., Nueva geografa poltica. Un nuevo campo transfronterizo para actores pblicos y privados, en Estrada, J. (comp.), Dominacin, crisis y resistencias en el nuevo orden capitalista, Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2003. 51 Mller, P., Lanalyse cognitive des politiques publiques. Vers une sociologique politique de la action publique. Sminaire Mutation de lEtat dans la socit postindustrielle. Paris, 4 de noviembre de 2003. Sabatier, P., An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein, en Policy Sciences, No. 21, 1988, pp. 129 -168, [citado por Roth Dubiel, p. cit.]. 52 Hall, P., (1993), p. cit., p, 289. Schn, D. y Rein, M., Frame Reflection: Resolving Intractable Policy Issues, New York, Basic Books, 1994.
identific una transformacin considerable en los principios-gua de las polticas estatales con motivo de la transicin desde los fundamentos keynesianos hacia principios neoliberales y monetaristas como la orientacin en la conduccin de las polticas. La explicacin de Hall sobre el cambio de trayectoria reside en la adopcin de una visin del mundo diferente. Para el autor, el keynesianismo y el llamado neoliberalismo representan, como ideologas econmicas valores y sentidos normativos sobre los procesos sociales, la naturaleza humana, el rol de los individuos en la sociedad, el proceso econmico y diferentes aspectos de la vida social; en suma, entre ambos se postulan paradigmas de poltica distintos53. Tambin, considerando la dimensin de los principios especficos, la seleccin y especificacin de instrumentos de poltica, estos modelos econmicos presentaban disconformidades. En lo relativo a los objetivos de poltica, por ejemplo, mientras los keynesianos privilegiaban el empleo, el objetivo neoliberal se concentraba en la inflacin. Por tal razn, las tcnicas empleadas contrastaban considerablemente de acuerdo con el paradigma adoptado. Estas variaciones, plantea Hall, estuvieron acompaadas por un cambio sustancial en el discurso empleado por los actores de poltica y los anlisis de la economa en los que se bas la poltica (policy) 54. En el trnsito del modelo keynesiano hacia el neoliberal se evidenci la modificacin de un paradigma que condujo no solo a la descentralizacin de los sitios del poder en los contextos de decisin, sino que fue la expresin ms explcita de un cambio de la naturaleza y estabilidad de los intercambios sociales dentro del subsistema de poltica55. En este caso, el paso hacia un paradigma monetarista, ms all de provocar una circulacin de la lite poltica con el retorno de los conservadores britnicos a finales de los aos de 1970, se tradujo en una notable transformacin de las relaciones de poder entre el Tesoro y otros departamentos del gobierno. Una de las razones que propone Hall para explicar la sustitucin paulatina de los paradigmas de poltica es la incapacidad de operacin para gestionar las tensiones sociales o para ofrecer soluciones de poltica pblica legtimas o satisfactorias. Hall muestra que la respuesta dada a la crisis del petrleo por las estrategias
53 Hall, P., (1993), p. cit., p. 284. 54 dem. 55 dem, p. 286.
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keynesianas (restauracin contracclica de la economa e impulso a la demanda) produjo consecuencias inesperadas, causando a la vez inflacin y desempleo. Este resultado rest credibilidad al paradigma keynesiano y le redujo la confiabilidad como punto de referencia dominante de interpretacin de la poltica macroeconmica, abriendo el camino para que el paradigma neoliberal lograra desafiarlo y, a la postre, colonizar los espacios de poder. Es preciso destacar el lugar preponderante que Hall otorga al debate social como promotor de los cambios sustanciales en las trayectorias de la poltica econmica. En el caso de estudio, el debate pblico fue consolidndose en los medios masivos de comunicacin y en la misma contienda electoral56. Para Hall, la combinacin entre debate y medios de comunicacin fue la frmula que catapult con xito el pensamiento monetarista y lo introdujo en forma determinante en la agenda pblica. Las ideas, por tanto, condicionan los procesos de elaboracin de polticas y cmo estos se transforman y modifican57.
Referenciales
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Los trabajos de Jobert y Mller han desarrollado la nocin de referencial para explicar cmo los sistemas de ideas sirven de gua para la accin pblica en el seno de un subsistema de poltica (o sector) y entre las relaciones sectoriales y la sociedad global58. Desde sus primeras elaboraciones, han insistido en la invocacin de variables ideolgicas para el estudio de las polticas pblicas con el fin de observar de qu manera la definicin social de la realidad constituye a los mismos actores y predetermina, en buena parte, sus marcos de accin59. El problema de la elaboracin de una poltica pblica se reduce a construir una representacin, una imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir60 ; y as el manejo de las polticas se ejerce a travs de un sistema de representaciones societales61. Esta imagen cognitiva organiza la percepcin del sistema que tienen los actores
56 dem, p. 288. 57 dem, p. 290. Kingdon, J., Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little Brown, 1984. 58 Sabatier, P. y Schlager, E. (2000), p. cit., pp. 223. 59 Jobert, B. y Mller, P., (1987), p. cit., 1.987. 60 Mller, P. (2002), p. cit., p. 73. 61 Jobert, B., (1994), p. cit., p. 219.
y permite confrontar sus soluciones y definir sus propuestas de accin. Al conjunto de imgenes se ha denominado el referencial de la poltica pblica. Como plantea Jobert, los referenciales son instituciones del sentido62 que no solamente configuran un cuadro de organizacin del mundo mantenido como verdadero63, sino que tambin organizan y estabilizan las transacciones entre los empresarios de una poltica pblica [stakeholders]. Jobert destaca que, a travs de la definicin de ciertos esquemas causales que estilizan la realidad social, cualquier referencial tiene que ser legitimado apelando a los valores caractersticos de la cultura poltica 64. En este caso, se logra establecer una hermenutica especfica, causal y normativa que confiere un sentido especial a la problemtica social desde una referencia global. Las tensiones y los conflictos de la sociedad son sancionados desde estas perspectivas65. Sin embargo, dependiendo del segmento o sector de la sociedad, la interpretacin de valores parte de la movilizacin de referenciales, otorgndoles un sentido especfico. Alrededor de los procesos de poltica pblica se mueven ciertos actores privilegiados o mediadores que, utilizando descodificaciones y recodificaciones del referencial, posibilitan la traduccin de la realidad pblica y la inclusin de problemas en las agendas66. Es el caso del estudio del autor en relacin con la adopcin del referencial neoliberal. Describiendo la dinmica que exhibieron diferentes espacios estatales y las comunidades de poltica integrados en una compleja red de relaciones entre expertos, acadmicos, polticos y diversos actores sociales en torno a los segmentos de poltica pblica en Francia, Gran Bretaa, Italia y Alemania, Jobert plantea que el discurso neoliberal ha servido para modificar los compromisos establecidos en trminos de luchas por el poder en la
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62 Jobert, B., Europe and the recomposition of national forums: the French case. Harvard Conference: Ideas, discourse and European integration. European Union Center, Harvard University. 10 -11 de mayo de 2001, p. 3. 63 Mller, P. (2003), p. cit., p. 6. 64 Jobert, B., Europe and the recomposition of national forums: the French case. Journal of European Public Policy, Vol. 10, No. 3, junio de 2003, p. 466. 65 Jobert, B., El Estado en accin. La contribucin de las polticas pblicas, en Revista Tecnologa Administrativa, Vol. xi , No. 23, mayo de 1997. 66 Mller, P. (2002), p. cit., p. 80.
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gestin del Estado providencia67 y, en todo caso, la adopcin de un nuevo referencial en la conduccin de la cosa pblica, mediatizado desde lo global, pero operativo sectorialmente68. Como lo plantea Surel, la instrumentalizacin particular de varios insumos normativos similares no ha producido el mismo marco cognitivo y normativo en cada pas. La norma neoliberal fue aceptada con relativa facilidad y de lleno en algunos pases (Estados Unidos y Gran Bretaa), mientras que en otros fue muy debatida (Francia y Alemania). As mismo, los efectos de los discursos gubernamentales vinculados a este referencial han sido diversos, por lo menos en Europa. En unos casos han buscado legitimar reformas actuales (por ejemplo en poltica monetaria) justificando el statu quo (como en Gran Bretaa); en otros, simplemente han querido impulsar cambios significativos en la conduccin de polticas pblicas (Italia) 69. Una de las diferencias entre la nocin de paradigma de Hall frente a la de referencial de Jobert y Mller est en que mientras el primero parece sugerir una validacin-invalidacin experimental, el segundo descansa sobre el hecho de la modificacin del sistema de creencias de los actores, haciendo primordial la privacin o no del sentido. Este punto es importante cuando se considera que los procesos de emergencia de referenciales estaran lejos de ser un debate consensual de ideas; por el contrario, este proceso se caracteriza con frecuencia por formas de violencia econmica, social, hasta psquica70.
Coaliciones de poltica
El modelo de advocacy coalitions, desarrollado por Paul Sabatier y Jenkins-Smith, considera que los cambios en las polticas pblicas se deben a factores externos como consideraban Heclo y Rose71 sometidos a una dinmica interna (dependencia al pasado). En este sentido, Sabatier acude a la nocin de advocacy coalitions, coaliciones de defensa, vindicacin o apologa (de poltica) para subrayar el importante rol de los sistemas de creencias en
67 Lesquene, C., Bruno Jobert. Le tournant neo-libral, en Revue Franaise de Science Politique, Vol. 45, No. 5, abril de 1995, pp. 879 - 881. 68 Mller, P. (2003), p. cit., p. 12. 69 Jobert, B. (2001), p. cit., p. 476. 70 Mller, P. (2003), p. Cit, p. 9. 71 Roth, A. N. (2003), p. cit., p. 168.
los procesos de elaboracin de polticas. La privacin de un sistema de ideas en la poltica y en las polticas pblicas impedira que las opiniones de la gente fueran consistentes o estables, haciendo casi imposible la expresin de los intereses sociales72. Roth trae a colacin la definicin propuesta por Sabatier: las personas pertenecientes a diferentes posiciones responsables de entidades gubernamentales, congresistas, representantes polticos, responsables de gremios, investigadores que comparten un sistema similar de creencias serie de valores fundamentales, supuestos y percepciones de un problema especfico y que demuestran un cierto grado de coordinacin de sus actividades en el tiempo73. Sabatier, como sucede en los trabajos de Jobert y Mller, subraya el papel privilegiado que desempean ciertos actores en el proceso de construccin de polticas [policy-making process] tanto en la produccin como en la difusin de los marcos cognitivos y normativos. Como tal, la nocin de mediadores de poltica [policybroker] en el trabajo de Sabatier hace referencia a una categora de actores caracterizados por su capacidad para establecer un vnculo entre subsistemas de polticas pblicas, que facilita la integracin de la esfera pblica global. El modelo de advocacy coalitions convoca tres estratos en los que se definen los marcos cognitivos y normativos de poltica. Por ejemplo, el deep core, (ncleo duro) que incluye una base ontolgica y un sistema de creencias normativas como la valoracin relativa de la libertad individual versus la igualdad social; temas relativos a los espectros ideolgicos (derecha versus izquierda), los cuales operan virtualmente a lo largo de todos los dominios polticos74. En segundo lugar, el policy core (ncleo de poltica) relaciona un segundo nivel que correspondera a los principios especficos, determinando el alcance de los marcos cognitivonormativos en un subsistema de poltica y su influencia concreta en la elaboracin de polticas. Mientras que el deep core afectara a la sociedad en conjunto (o por lo menos en una magnitud consi72 Weible, C., Sabatier, P. A. y Lubell, M., A Comparison of a Collaborative and Top-Down Approach to the Use of Science in Policy: Establishing Marine Protected Areas in California en The Policy Studies Journal, Vol. 32, No. 2, 2004, p. 190. 73 Roth, A. N. (2003), p. cit., p. 169 -170. 74 Sabatier, P. A., (1998), p. cit., p. 103.
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derable), el policy core se referira solamente a un subsistema de la poltica pblica75. En este modelo, los actores son racionales en un nivel instrumental, maximizando en el nivel ms bajo (formas de accin e instrumentos) los recursos disponibles, con arreglo a objetivos ya definidos. Por tanto, la definicin ms sustancial de tales objetivos est en relacin fundamental con marcos cognitivos y normativos especficos de los subsistemas de poltica. Sabatier considera que los actores siempre perciben el mundo mediante unos lentes que consisten en sus creencias preexistentes y desde all se configuran, en primer lugar, las normas y valores polticos fundamentales (deep core), mientras que en el ncleo de poltica se definiran, en consecuencia, los principios especficos que orientan la accin pblica en segmentos particulares, afectando las formas de accin y los instrumentos privilegiados en la conduccin pblica76. En trabajos recientes, Sabatier ha aplicado las conclusiones de su modelo a casos especficos de poltica pblica en Estados Unidos, consolidando la utilidad de los anlisis de poltica en funcin de marcos cognitivo-normativos generales (ncleos duros y ncleos de poltica) 77.
Tabla 1 Elementos de los enfoques cognitivos y normativos.
Paradigma (Hall) Coaliciones de poltica (Sabatier + Jenkins-Smith) Referencial (Jobert + Mller)
Principios metafsicos Paradigma de poltica Principios especficos Formas de accin Instrumentos

Fuente: Surel, 2000a.
Deep core78 (ncleo duro) Policy core (ncleo de poltica)
Valores Imgenes Normas Algoritmos
Seleccin de instrumentos Especificacin de instrumentos Aspectos secundarios
75 Surel, Y. (2000), p. cit., p. 479. 76 Sabatier, P. A., (1998), p. cit., p. 109. 77 Weible, C. y Lubell, M. (2004), p. cit. 78 Consideramos no traducir esta expresin porque no tiene equivalente en espaol. Hace relacin a un sentimiento profundo o a un ncleo duro en trminos de Kuhn. Una interpretacin es propuesta por Roth, quien traduce deep core y policy core como ncleo duro y ncleo de poltica. Roth, A. N. (2003), p. cit., 172-173.
Foros de poltica: denominador comn de los enfoques cognitivos
Un aspecto clave y claramente compatible con los tres enfoques principales de los estudios cognitivos y normativos de anlisis de poltica se resume alrededor del importante papel de los foros en los procesos de poltica pblica (forums). Como ha sido subrayado, entre otros, por Schmitt y Radaelli, los foros involucran comunidades epistemolgicas, coaliciones discursivas, coaliciones de poltica (ac) todo un complejo de interaccin de ideas que terminan siendo traducidas en las arenas de poltica, donde los actores con poder para formular polticas se comprometen unos con otros en un discurso coordinado, alimentado por las ideas de los foros79. En las arenas culminan las negociaciones acerca las definiciones de poltica. No obstante, estas son posibles nicamente a partir de ciertos mapas de interacciones y de marcos ideacionales que definen los trminos de las negociaciones despus de haber sido construidos y reconstruidos en los forums. Es importante volver sobre la importancia que adquiere la constitucin de referenciales de poltica, en los trabajos de Jobert, en relacin con el giro neoliberal en Europa y la construccin de la comunidad europea, en relacin con los foros. Los autores de los enfoques cognitivos han subrayado reiteradamente la importancia de los foros constituidos alrededor de polticas pblicas precisas y forjados en torno a un paradigma particular. Los foros actan como centros de resistencia o redes que modifican tanto el contenido como el progreso de un nuevo conjunto de modelos cognitivos y normativos80. No se debe olvidar que alrededor de ellos se desencadenan las recetas con las cuales van a ser dispuestos los programas de accin pblica81. Jobert enfatiza en un aspecto importante en la produccin de referenciales de polticas pblicas y su relacin con los foros. Destaca que la emergencia de referenciales implica la transformacin de los repertorios de accin poltica y la seleccin de ciertos aspectos de esos mismos repertorios que constituirn el referencial.
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79 Schmitt, V. y Radaelli, C., Policy Change and Discourse in Europe: Conceptual and Methodological Issues, en West European Politics, Vol. 27, No. 2, marzo de 2004, p. 204. 80 Radaelli, C., The role of knowledge in the policy process, en Journal of European Public Policy. Vol. 2, No. 2, 1998, pp. 159 183. 81 Mller, P. (2003), p. cit., p. 13.
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El surgimiento de los repertorios se relacionara directamente con los foros cientficos, acadmicos, profesionales y comunidades de expertos, mientras que en la seleccin de los elementos que constituirn los referenciales intervienen los foros sociales y las comunidades epistmicas que giran alrededor de varios segmentos estatales y societales vinculados estrechamente con los procesos de poltica pblica. Por consiguiente, detrs de la fachada de la unidad del Estado, el proceso de elaboracin e implementacin de polticas depara una segmentacin de los dominios estatales de la accin pblica, regulados por un articulado sistema de foros y arenas82. Este aspecto llega a convertirse en una clave fundamental para aproximar un anlisis de las polticas pblicas, considerando al Estado en accin y en concreto. Schmitt y Radaelli piensan que las influencias causales del discurso, provenientes de los foros de poltica cuando delinean las ideas de la deliberacin de las arenas, no solo requiere un anlisis del contenido sustantivo de los discursos exitosos, sino que tambin exige tener en cuenta las condiciones cognitivas y normativas de la interaccin discursiva entre los actores que concurren a los subsistemas de poltica, develando por igual el poder de los intereses y el poder de las ideas83. Acompaado de las herramientas de anlisis discursivo, es necesario abordar las narrativas y relatos polticos, es decir, las ideas representadas en los discursos generales y, paralelamente, los procesos de interacciones discursivas en que intervienen a los responsables de la poltica pblica, y realizados a travs de los diferentes foros. En este sentido, el discurso no es el factor que explicara por s solo el cambio de orientacin de la accin pblica; por tanto, los intereses y opiniones pblicas debne encontrar un espacio adecuado de expresin en el cual se encuentren estructurados los valores generales y especficos de una configuracin institucional que reflejen los marcos normativos moldeados en los espacios pblicos constituidos por los foros polticos y de poltica (politics and policy forums) 84.
82 Jobert, B. (2001), p. cit., pp. 464 y 466. 83 Schmitt, V. y Radaelli, C. (2004), p. cit., pp. 206 -207. 84 Jobert, B. (2001), p. cit.
Foros de poltica y su centralidad constitutiva
La definicin de las polticas pblicas como accin del Estado, teniendo en cuenta la complejidad de sus procesos, remiten a analizar finalmente una dimensin sumamente til en la realidad poltica de la construccin de las polticas pblicas: la relacin entre invencin intelectual y la funcin intelectual del Estado. Por este camino no solo se logra reconocer un espacio prototpico de las luchas polticas en torno a la definicin de la poltica gubernamental, Sino que se ejerce en trminos de Pierre Bourdieu el monopolio legtimo de la violencia simblica a travs de mecanismos de legitimacin y regulacin, directamente dirigidos hacia la movilizacin de representaciones colectivas85. Los procesos de polticas pblicas, en su poder de world-making, construyen socialmente la realidad, sancionando los modelos normativos de accin y generando actores y prcticas societales por referencia a creencias, valores y representaciones que esos mismos actores comparten y disputan en el interior del campo social86. El punto relevante de este sealamiento est en que la definicin y redefinicin de la accin estatal en general y del proceso de polticas en particular requiere capital simblico y trabajo continuo de invencin intelectual, como lo sugiere, entre otros, Bruno Jobert:
Ya no se trata de ordenar y reglamentar sino ms bien de cambiar la direccin de los comportamientos de los agentes de desarrollo, sean stos profesionales, servicios, empresas pblicas o de economa privada () La accin significativa [del Estado] se ubicar entonces, ms bien en el nivel de las normas y de las representaciones que orientan los comportamientos cotidianos87.
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La dimensin intelectual del Estado y de las polticas pblicas definen e imponen un tipo de representaciones socioeconmicas comunes y, formas de regulacin sobre las relaciones de fuerza (de poder) desplegadas alrededor del proceso mismo de intervencin pblica. Es decir, las polticas pblicas construyen la realidad social y definen modelos normativos de accin sociales con referencia a creencias, valores y representaciones que los actores comparten (o disputan) en el campo social.
85 Bourdieu, P., p. cit. pp. 139 -140. 86 Sabatier, P., (1998b) p. cit., y Mller, P. (2003), p. cit. p. 9. 87 Jobert, B., (1997), p. cit. p. 186.
Existen, por tanto, principios del Estado en accin y paradigmas de la accin pblica (del Estado), como lo ratifica Hall:
() polticos, empleados pblicos, portavoces de intereses sociales, y expertos de poltica todos operan en los trminos del discurso poltico general en la nacin en un tiempo dado, y los trminos del discurso poltico generalmente tienen una configuracin especfica que presta legitimidad representativa a algunos intereses sociales ms que a otros, delinea los lmites aceptables de la accin del Estado, asocia los desarrollos de la poltica contempornea con interpretaciones particulares de la historia nacional, y define el contexto en el cual muchas situaciones problemticas sern entendidas
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Los intereses sociales son construcciones sociales que movilizan creencias y representaciones. Esto no es otra cosa que la situacin de adopcin de un referencial (Jobert) o, como se ha propuesto en algunos estudios locales, un hegemn (Meja Quintana) para el caso colombiano del ltimo cuarto de siglo, el periodo neoliberal criollo88. Estos referenciales personifican recetas o repertorios estratgicos que tienden a institucionalizarse en instrumentos de polticas pblicas; formas de ver el mundo, su orden y organizacin que no se quedan simplemente como meras ideas, sino que se concretan (se materializan, recordando a Capra) en diversos espacios macro y microsociales y se realizan e institucionalizan, sobre todo, en los procesos de la poltica y de las polticas (politics-policy-polity). Este aspecto, muchas veces eclipsado en los anlisis, es un poderoso instrumento para desatar los desafos de la poltica, la gestin y el manejo pblico actual. Sin embargo, el problema de los foros, implicara varias consecuencias analticas concretas y bastante utilizables a la hora del anlisis poltico de las polticas. Por ejemplo, cuando Mller considera los caminos especficos recorridos por los referenciales, est refirindose a recuperar el rol que de los actores sociales relevantes en la construccin de marcos de interpretacin. La aceptacin e imposicin de nuevos referenciales recorre diferentes instancias y mltiples niveles en la trayectoria de la poltica pblica. Principalmente, los centros de investigacin
88 Meja Quintana, O., Dominacin y exclusin en la Constitucin de 1991: la constitucionalizacin de la mentira, Revista Palimpsesto (Bogot), No. 2, 2002.
y asesora, los denominados think tanks, las fundaciones internacionales y las diferentes instituciones universitarias vinculados por supuesto a las lites polticas, al capital transnacional89. No obstante la pluralidad de espacios, en todo caso pueden identificarse dos escenarios destacados para afrontar la problemtica de las polticas pblicas: los foros acadmicos y los foros gubernamentales. Esta es una de las contribuciones ms significativas de los trabajos de Jobert al exponer cmo el referencial del mercado se impuso durante los aos de 1980 en diversos pases de Europa el denominado giro neoliberal, lo cual confirma el valor matricial que adquieren estos foros como lugares relevantes de la dinmica poltica. All se legitiman, tanto en lo profesional como en lo representativo, la institucionalidad de la funcin intelectual del Estado y se proyectan sus ms sentidas consecuencias. La dinmica compleja que alimenta los tipos de foros permite un sinnmero de intercambios y negociaciones entre lo global y lo sectorial (y, por supuesto, involucramos lo local); lo profesional y lo administrativo; lo tcnico y lo poltico. La lgica de cada uno de los foros ayuda a definir los nuevos marcos interpretativos de referencia y los mismos referenciales. Al final, resultara bastante plausible derivar una arqueologa poltica muy completa sobre cmo llegan a posicionarse polticamente este tipo de universales. Dentro de esta produccin de referenciales, el entorno propio de los escenarios institucionales resulta irrevocable; en especial el que se relaciona con los foros gubernamentales.
Evidentemente no se trata de pretender que los actores gubernamentales estn beneficiados, antes, de un monopolio de la produccin de sentido. Pero, el gobierno constituye el foro principal, el lugar donde esas ideas estn constituidas en referencia con el destino de la sociedad. En adelante, los gobiernos deben adaptarse a los cuadros producidos ms all de ellos mismos y administrar las consecuencias del cambio sobre la reproduccin del orden poltico: lo global se sita a la postre ms all del Estadonacin. Esta evolucin no corresponde a una desaparicin del
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89 Puello-Socarrs, J. F., Poltica qua experticia. lites intelectuales, tecnocracia, think tanks, en Investigaciones en construccin, Bogot: Instituto Unidad de Investigaciones Jurdico Sociales Gerardo Molina, unijus , Universidad Nacional de Colombia. ISSN 1900 -5075, 2.006. Disponible en lnea a travs de: http://www. unal.edu.co/derecho/paginas/unijus/ avances_ investigacion.htm.
Estado, sino a una profunda trasformacin de las condiciones del ejercicio de la regulacin poltica 90.
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El valor que adquiere la articulacin transversal entre ambos espacios foros acadmicos y gubernamentales es evidentemente matricial. En el contexto local, propio de la poltica econmica, fiscal y monetaria, la profundidad vigente de este fenmeno expresa con creces los fermentos constitutivos del proyecto social bajo el cual han pretendido ser matizados el discurso poltico de la economa y, en la prctica, la forma de sus polticas en medio de la novedad del proceso reformista que acaeci durante los aos de 1990 en Colombia. Por lo menos, desde el giro caracterstico adoptado por la poltica econmica latinoamericana durante los aos de 1980 y, en especial, desde el inicio de los de 1990, el caso colombiano, como se explora en este documento, ofrecera una buena ocasin para reflexionar. De hecho, preliminarmente se podra decir que la produccin de poltica econmica en Colombia, encuentra poco a poco una convergencia sistemtica a partir de un enfoque como ste91.
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90 Mller, P. (2003), p. cit., p. 9. 91 Puello-Socarrs, J. F., El mito neo-liberal: relatos pblicos, foros intelectuales y diseos de poltica en Colombia (1988 -2000) una aproximacin cognitiva, Tesis de maestra, Escuela Superior de Administracin Pblica, 2007. En este trabajo se explora la puesta en prctica de los enfoques cognitivos como estrategia de investigacin en el anlisis poltico de las polticas pblicas bajo el neoliberalismo colombiano.
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Los enfoques cognitivos en el anlisis de las polticas pblicas

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Principios metafsicos Paradigma de poltica Principios especficos Formas de accin Instrumentos

Deep core78 (ncleo duro) Policy core (ncleo de poltica)

Valores Imgenes Normas Algoritmos

Seleccin de instrumentos Especificacin de instrumentos Aspectos secundarios

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Foros de poltica: denominador comn de los enfoques cognitivos

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Foros de poltica y su centralidad constitutiva

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