1.3.

MARCO JURDICO DE EXTRANJERA E INMIGRACIN EN ESPAA

Los ltimos quince aos del siglo XX supusieron un gran cambio para la sociedad espaola en todo lo que se refiere a las migraciones, pues la inmigracin empez a consolidarse como una realidad en ese pas, que dej de ser productor de emigrantes para emerger como pas receptor de inmigrantes. Adems, en esa dcada fue cuando comenz a fraguarse la realidad de una Espaa miembro de la Unin Europea (UE).

El rpido desarrollo econmico que se vivi en esa poca hasta que comenz la actual crisis econmica, junto con su situacin geogrfica y su relacin de privilegio con determinadas regiones del planeta, la convirtieron en principal destino de muchos extranjeros que buscaban mejorar sus condiciones de vida, frente a situaciones de marginacin, pobreza, hambre, paro, etc. que predominaban en el pas del que procedan.

Para ordenar estos cambiantes escenarios de la realidad social espaola, los legisladores y gobernantes optaron por promulgar leyes que regularan los nuevos fenmenos sociales emergentes dentro de un contexto que iba adquiriendo complejidad a raz de la incorporacin de Espaa a la UE y de los procesos de globalizacin actuales. Ambos factores obligaron a mejorar la coordinacin entre los distintos niveles normativos, a fin de evitar incompatibilidades jurdicas entre las leyes que rigen a nivel internacional, con la UE y las del propio Estado. Sobre este particular, cabe subrayar cmo:

El Art. 149 de la Constitucin espaola establece como competencia exclusiva del Estado lo concerniente a nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo. Esta competencia exclusiva del Estado condiciona las competencias que, por mandato constitucional y estatutario, tienen las comunidades autnomas (CCAA) y las corporaciones locales a la hora de disear y ejecutar polticas de integracin para la poblacin inmigrante, lo cual obliga a las comunidades a realizar una serie de juegos lingsticos que les permitan otorgar a los extranjeros derechos que slo se suelen conceder a los ciudadanos nacionales, as como a crear nuevas formas o conceptos de ciudadana basados en la residencia, a fin de conceder a estos nuevos ciudadanos los derechos que s estn al alcance del gobierno regional, como los relacionados con la asistencia sanitaria, la educacin, los servicios sociales o la vivienda.1

Se debe considerar que las sucesivas reformas de la Ley han pretendido clarificar los requisitos de entrada y permanencia de los inmigrantes en Espaa desde una postura ms bien restrictiva, tanto en los aspectos laborales como en aquellos que afectan a la reagrupacin familiar, puesto que han perseguido reforzar los instrumentos sancionadores contra la inmigracin irregular.

1 Carreras, N. (2004) Nuevos ciudadanos y polticas locales. En: Espaa en la construccin de una poltica europea de inmigr acin. I Seminario de inmigracin en Europa. Barcelona. p.26.

En definitiva, la comprensin de la poltica de inmigracin en Espaa requiere de un repaso por el proceso normativo que podemos describir como el paulatino abandono de la extranjera como forma de abordar los fenmenos migratorios y el lento acercamiento hacia un modelo, an inalcanzable, de Ley de inmigracin, que () regula quin tiene derecho a entrar y permanecer en Espaa y quin debe ser expulsado, pero tambin las condiciones de convivencia entre nosotros de un nmero creciente de inmigrantes estables.2 El objetivo principal que gua esta seccin es identificar a partir de un anlisis jurdico, la evolucin y los cambios ocurridos en la legislacin espaola en materia de extranjera desde el ao 1968 hasta la actualidad. Para llevarlo a cabo se realizar un seguimiento histrico de la materia.

1.3.1. Derecho de extranjera e inmigracin en Espaa

En la ltima dcada, este pas ha vivido un acelerado proceso de desarrollo de la poltica de inmigracin que ha llevado a plantear sucesivas reformas legislativas. Tras un cuarto de siglo de vigencia de la Constitucin de 1978, se han aprobado cuatro leyes relativas a extranjera e inmigracin. La ley 7/85 signific el primer intento sistematizador de la dispersa normativa existente; la ley 4/2000 fue considerada en su momento la ley ms progresista de la Unin Europea en materia de inmigracin; la ley 8/2000 reubic a los extranjeros como un problema de poltica de inmigracin y control, y finalmente, la ltima ley, aprobada en 2003, desaprovecha la oportunidad de ofrecer un planteamiento integral y a largo plazo en materia de extranjeros.

A pesar de los esfuerzos, son muchos los autores (Aja y Arango, 2006; Lpez & Casasnovas, 2007; Rius, 2007; De la Dehesa, 2007) que coinciden en mantener que:

Las sucesivas reformas de la Ley han pretendido clarificar los requisitos de entrada y permanencia de los inmigrantes en Espaa desde una postura ms bien restrictiva, tanto en los aspectos laborales como en aquellos que afectan a la reagrupacin familiar, puesto que han perseguido reforzar los instrumentos sancionadores contra la inmigracin irregular. La Ley contempla la inmigracin ms como una visin cercana al control que a la integracin, con independencia de que dicha palabra aparezca en el ttulo de la misma.3
2 Santolaya, Pablo (2006). Los inmigrantes en situacin irregular: derechos, expulsin y regularizacin (1990-2004). En:Veinte aos de inmigracin en Espaa: Perspectiva jurdica y sociolgica (1985-2004). Barcelona: pp141. p.129. 3 Soriano, R. (2010) Anlisis sociolgico de la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Sus reformas (8/2000, 11/2003, 14/2003, 2/2009) y su implicacin social. Revista Papers. Documento Electrnico.

Por consiguiente, se observa, a lo largo de las reformas de la ley, cierta poltica continuista en dificultar la entrada por va legal de los extranjeros extracomunitarios en Espaa.

Para el anlisis de dichas reformas, el presente estudio ha dividido en forma aleatoria los cambios producidos en etapas, las cuales contendrn la descripcin de los instrumentos legislativos ms relevantes a los fines perseguidos por esta disertacin, los cuales fueron implementados o creados por los distintos gobiernos que sucedieron en Espaa dentro del perodo seleccionado. Esto permitir distinguir de mejor manera el endurecimiento de la norma en relacin al tiempo, al incremento de inmigrantes y a la situacin econmica, elementos esenciales que son balanceados al momento de reformar la poltica migratoria del pas receptor. A continuacin su desarrollo:

1.3.1.1. Etapas de las Polticas pblicas en materia de extranjera.-

1.3.1.1. a.

Etapa Preliminar (1978-1985): De la Constitucin espaola de 1978 hasta la Primera Ley de Extranjera de 1985.-

Como consecuencia de la prosperidad econmica vivida por Espaa a finales del siglo XX, este pas, se convirti en receptor de inmigrantes y hubo que empezar a regular jurdicamente este fenmeno puesto que hasta ese momento Espaa, era considerada como pas emisor.

De acuerdo con el profesor Antonio lvarez del Cuvillo, citado por Snchez:

La transicin poltica coincidi con una profunda crisis econmica internacional y con el desmantelamiento del sector industrial que se haba desarrollado durante la segunda mitad del perodo franquista; durante este perodo las tasas de desempleo eran muy elevadas y no se planteaba de ningn modo la necesidad de reclutamiento masivo de mano de obra extranjera.4

Puede ser que por ello la Constitucin no regul con mayor profundidad el fenmeno de la inmigracin y se limit a recoger el estatuto jurdico de los extranjeros en su Artculo 13:

Derechos de los extranjeros: 1. Los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente Ttulo en los trminos que establezcan los tratados y la ley.

Snchez, J. (2011). La autorizacin inicial de residencia temporal y trabajo. Universidad de Alcal. Madrid. p. 24.

2. Solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en el artculo 235, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. 3. La extradicin slo se conceder en cumplimiento de un tratado o de una ley, atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradicin los delitos polticos, no considerndose como tales los actos de terrorismo. 4. La ley establecer los trminos en que los ciudadanos de otros pases y los aptridas podrn gozar del derecho de asilo en Espaa.6

Antes de la publicacin de la primera norma de extranjera de 1985, el Tribunal Constitucional dict solamente dos sentencias sobre la materia de extranjera:

La primera fue la STC 11/1983, de 21 de febrero de 1983 (EDJ 1983/11) (interpuesto contra un auto dictado por la Audiencia Nacional, de 23 de septiembre de 1982) que a pesar de que se trata del primer recurso de amparo constitucional interpuesto por un extranjero, el Tribunal no hace ningn comentario general en relacin con el rgimen jurdico- constitucional de los no nacionales limitndose a resolver el fondo del asunto partiendo de la consideracin de que los derechos recogidos en el art. 24 de la Constitucin Espaola se atribuyen a todos, tanto a los ciudadanos espaoles como a los extranjeros.7

La segunda de las sentencias fue la STC 107/1984, de 23 de noviembre de 1984, (Referencia: EDJ 1984/107) relativa a determinar si desde el punto de vista constitucional los ciudadanos extranjeros deben ser tratados igual que los espaoles en relacin con la contratacin laboral8, haciendo una serie de consideraciones generales en torno al estatuto constitucional de los extranjeros, que constituirn, durante aos, el punto de referencia de doctrina y jurisprudencia, determinando respecto a los derechos contenidos en el Ttulo I de la C.E. y las libertades pblicas:
() Se efectuar en la medida en que lo determinen los tratados internacionales y la ley interna espaola, y de conformidad con las condiciones y el contenido previsto en tales normas, de modo que la igualdad o desigualdad en la titularidad y ejercicio de tales derechos y libertades depender, por propia previsin constitucional, de la libre voluntad del tratado o la Ley.9

5 Art.23: 1. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos, con los requisitos que sealen las leyes. Constitucin Espaola de 1978. (2009). BOE No 311 de 29 de diciembre de 1978, Ttulo I De los Derechos y Deberes fundamentales. Captulo I De los espaoles y los extranjeros p. 4. Documento Electrnico. 6 Ibdem. p.2 7 Relao, E. (2004, enero). Los continuos cambios de la poltica de inmigracin en Espaa". En: Revista Migraciones Internacionales. Vol. 2, Nm. 3. pp. 111-112. Documento Electrnico 8 Ibdem. Documento Electrnico. 9 STC 107/1984, de 23 de noviembre de 1984, (Referencia: EDJ 1984/107)

 Caractersticas. Afianzada en Decretos-Ley.- La normativa vigente en esta etapa, careci de rango de ley, estaba constituida por una amplia coleccin de Decretos-Ley, a los que se les aaden las circulares internas sobre concesin, delegacin, anulacin de permisos y la expulsin de extranjeros, emanadas del poder discrecional de que gozaba la Direccin General de Seguridad. Se fundamentaba sobre el Decreto-Ley 522/74, del 14 de febrero (que se continu aplicando despus de 1978 hasta 1985, a pesar de contener artculos inconstitucionales). Esta ltima disposicin tuvo un importante influencia en la redaccin de los borradores y en la filosofa de la Ley Orgnica 7/85, de 1 de julio10. Sin Norma ni Organismo competente.- Dentro de este perodo, el Estado espaol no contaba ni con una ley de inmigracin, ni con organismo alguno del Estado que entendiera del problema global de la inmigracin.
En cuanto a extranjeros se refera, se consideraba como competencia exclusiva del Ministerio del Interior y, ms en concreto, de la Direccin General de Seguridad del Estado. Hasta 1985, en el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social slo exista una Direccin General del Instituto Espaol de Emigracin, que careca de competencias para todo lo relacionado con los inmigrantes extranjeros11.

Limitada.- Consider nicamente el nmero reducido de extranjeros residentes. Los censados (entindase legales) se cifraban en 211.000, a los que habra que aadir un nmero estimado de transentes e irregulares12. La caracterstica de esta poblacin es que las colonias ms numerosas corresponde: a los pases comunitarios y del Primer Mundo. No obstante, hay que reconocer que en los primeros aos de la dcada de los 80 aumentaba ms rpidamente la inmigracin proveniente de pases subdesarrollados o en vas de desarrollo. Compensatoria.- Los inmigrantes originarios de Iberoamrica, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Andorra, Portugal y Brasil no necesitaban permiso de trabajo. Bastaba la inscripcin en el Ministerio de Trabajo para obtener un permiso de residencia. As se estableca en algunas leyes de artculo nico, como la Ley de 30-12-1969, referente a los trabajadores iberoamericanos, portugueses, andorranos y filipinos, y la Ley de 15-11-80, referente a los trabajadores guineanos13. Estas Leyes han de contemplarse como fruto de una poltica de
10 Maravall, H. (2012, 12 de abril) La Inmigracin y Asilo en Espaa. Foro para la integracin social de los inmigrantes. En: Captulo III. La Poltica espaola de inmigracin. Documento Electrnico. 11 Dos Santos, N. (2010, Noviembre) El proceso de seleccin de latinos en Espaa Un anlisis de la poltica migratoria espaola aplicada hacia Latinoamrica durante el perodo 1998-2008. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso Argentina) Universidad de San Andrs en cooperacin con la Universidad de Barcelona. Buenos Aires. p. 23. Documento Electrnico. 12 Ibdem. p.24 13 Maravall, Hctor. (2012) Op. Cit. Captulo III. Documento Electrnico.

compensacin por la acogida y privilegios concedidos a los emigrantes espaoles en las antiguas colonias y por las responsabilidades histricas. Sin embargo, al final de la dcada de los 70 y principio de los 80, los originarios de estos pases fueron encontrndose con un crculo vicioso, dado que sin previo permiso de residencia no era posible la inscripcin en el Ministerio de Trabajo, y sin inscripcin en este Ministerio no se poda conseguir el permiso de residencia, que la prctica administrativa haba generalizado para todos los extranjeros, como consecuencia de la aplicacin de los sucesivos Decretos-Ley. Consecuencias. Inmigracin ilegal.- De conformidad a las cifras del censo realizado en este perodo, un 70% de los extranjeros que vivan en Espaa se encontraban en situacin de ilegalidad14. Esta realidad vivida por la mayora de los extranjeros fue el resultado de la ausencia de una legislacin clara y democrtica. Ausencia de Derechos Humanos.- La inmigracin era contemplada nicamente como materia de orden pblico. No se tenan en cuenta los aspectos humanos, sociales y laborales que afectan al inmigrante, quienes se vean privados de todos los derechos y servicios sociales, incluidos los ms elementales, y sometidos a un proceso que poda desembocar en la crcel y la expulsin. Muchas veces el inmigrante vea cmo la polica estampaba un sello en su pasaporte, que le conminaba a abandonar el pas en un plazo breve de tiempo. El inmigrante no cumpla la orden de expulsin porque consideraba que se violaban sus derechos adquiridos como persona y como trabajador y porque careca de medios para costearse el pasaje. Por este supuesto delito de desacato a la autoridad el inmigrante poda ser detenido y encarcelado durante meses con presos comunes en espera de ser juzgado y expulsado15. Indefensin frente a la D.G.S.- La dependencia exclusiva de la Direccin General de Seguridad implicaba una grave situacin de indefensin, con la viciosa prctica de la interpretacin subjetiva de las normas a travs de circulares internas, que conllevaba una desviacin de poder desde el orden judicial al policial16. Esa desviacin de poder era ms preocupante por el hecho de que la larga lista de Decretos, Resoluciones y Circulares administrativas internas (De interpretacin compleja, lo que dio pie a criterios y actuaciones

14 Gmez, A. (2002). Inmigracin e integracin social En: Coleccin Mediterrneo Econmico: Procesos migratorio, economa y personas. 31 (9) p. 21. Documento Electrnico. 15 Ibdem. 31 (9) p.22 16 Fernndez, B. (2008, abril). La evolucin del Modelo de Integracin para la poblacin extranjera (1994 -2007). En: La Poltica Migratoria espaola. Documento Electrnico.

contradictorias) que regulaban la residencia del extranjero en Espaa contenan elementos claramente inconstitucionales. Abuso policaco.- La concesin y renovacin de permisos de trabajo y de residencia quedaban supeditados a criterios policiales en razn del orden pblico y, por ende, a criterios administrativos. Inmigrantes sin amparo judicial.- Los derechos adquiridos por el inmigrante, al margen de su reconocimiento y proteccin constitucional, de hecho no gozaban de la salvaguardia que conceden las leyes y de una proteccin judicial eficaz.
Hasta la entrada en vigor de la Ley Orgnica de Extranjera 7/1985, no haba ninguna Ley que regulara de manera global la situacin de los extranjeros en Espaa y estableciese sus derechos y obligaciones. Espaa se haba considerado bsicamente un pas de emigracin, dinmica que, sin embargo, ya haba empezado a cambiar a partir de 1968, momento en que Alemania cierra temporalmente sus fronteras a nuevos inmigrantes, quienes vieron en el Reino Espaa una salida. Esta incorporacin de extranjeros aument considerablemente en 1973, cuando Francia les cierra tambin sus puertas, vindose muchos de ellos obligados a buscar otras alternativas. 17

A esta catica y desordenada situacin habra de hacer frente la L.0. 7/85, en los trminos que a continuacin se sintetiza.

1.3.1.1. b. Primera etapa (1985 - 2000): Promulgacin de la Ley de Extranjera 7/85, de 1 de julio, y sus Reglamentos de ejecucin".

A mediados de la dcada de los ochenta, durante el gobierno del Partido Socialista, se aprob la primera norma de extranjera e inmigracin, la cual se concret en Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Deberes de los Extranjeros en Espaa, (BOE nm. 158/03/07/85) y regul la estancia de extranjeros en el territorio espaol hasta el 1ero de febrero del 2000. (Vase Anexo).

Su promulgacin persegua reunir en un solo texto la mltiple normativa dispersa que exista al respecto. Ciertamente sta era una regulacin pensada para controlar las entradas de extranjeros en Espaa y que estableca un rgimen de sanciones de gran discrecionalidad para los inmigrantes que no se encontraran en situacin regular. No resulta, por tanto, extrao que cuestiones como la entrada, la expulsin y la devolucin, constituyeron la base de esta norma.

17 Garrido P. (2011). Inmigracin y Diversidad cultural en Espaa. Un anlisis histrico desde la perspectiva de los Derechos Humanos. Universidad de Salamanca. p. 151.

La finalidad ltima de esta Ley fue adecuar la normativa sobre extranjera al contexto comunitario. Para algunos tratadistas, esta Ley nace, en palabras de su Prembulo: Con el propsito de cumplir el mandato constitucional previsto en el Art. 13.1 de la Constitucin Espaola de 1978: Los extranjeros gozarn en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente Ttulo en los trminos que establezcan los tratados y la ley, es por ello precisamente su ttulo: Sobre Derechos y Deberes de los Extranjeros en Espaa.

Pero para otros como Cristina Blanco, experta en temas migratorios, quien opina todo lo contrario al mandato constitucional:

La Ley 7/85 fue aprobada por razones de orden meramente poltico. Fue un requisito impuesto por la entonces Comunidad Econmica Europea, para aprobar la integracin definitiva del pas Vasco al espacio comunitario (hecho que se produjo el Primero Enero de 1986) dado que Espaa representaba para los dems pases pertenecientes a la Unin un factor de preocupacin en materia migratoria y su entrada a la comunidad supona un incremento en los flujos migratorios dentro del territorio europeo.18 [El subrayado es mo]

Al revisar los libros de historia, sin duda, estos le dan la razn a Blanco, ya que en ese entonces, Espaa respondi a todos los requerimientos impuestos por la entonces C.C.E., y esta Ley fue su primera exigencia, ????????? En todo caso, este fue el instrumento jurdico por medio del cual no solo el Gobierno, sino el Parlamento pretenda regular el indito fenmeno migratorio, un colectivo del que no se tenan datos precisos, ni sobre su nmero, ni sobre su situacin real. Pero no result ser una Ley de Inmigracin que respondiese a las exigencias de regulacin del fenmeno migratorio moderno, sino una Ley de Extranjera excesivamente volcada en la regulacin de aspectos tales como la entrada, permanencia y salida del territorio nacional de los extranjeros, fundamentalmente desde la ptica del orden pblico, como se deduce del contenido del articulado de la Ley19. Estructura.-

18 Blanco. M (2000). Las Migraciones Contemporneas. Madrid. Ed. Alianza Editorial. p. 18. 19 Constitucin Espaola de 1978. (2009). BOE No 311 de 29 de diciembre de 1978. Op. Cit. Ttulo II (Rgimen de entrada y situaciones de los extranjeros) y Ttulo IV (Salidas del territorio espaol)

La Ley 7/85 consta de 36 artculos, de los cuales, hay siete dedicados a los derechos de los extranjeros, partiendo de la base de considerar objeto de derechos nicamente a extranjeros que se encuentren legalmente en Espaa. Esta limitacin de derechos volver a repetirse quince aos despus con la promulgacin de la Ley Orgnica 8/2000. A modo de ejemplo, es menester reproducir algunos artculos de la Ley:

Art. 6. Los extranjeros que se hallen legalmente en territorio espaol tendrn derecho a circular libremente por l y a elegir libremente su residencia, sin ms limitaciones que las previstas en las leyes. Art. 7. Los extranjeros podrn ejercitar el derecho de reunin, de conformidad con lo dispuesto en las normas que lo regulan, siempre que se hallen legalmente en territorio espaol. Art. 8 Los extranjeros que se encuentran legalmente en Espaa podrn ejercer el derecho de asociacin conforme a las leyes que lo regulen. Art. 9. Se reconoce a los extranjeros que se hallen legalmente en Territorio Nacional el derecho a la educacin y la libertad de enseanza. Art. 10. Se reconoce a los trabajadores extranjeros que se hallen legalmente en Espaa el derecho de afiliarse libremente al sindicato.

Particularidades.-

Al realizar un estudio comparativo entre los principales tratadistas estudiosos del tema, las particularidades de esta ley se las resumen en los siguientes tems: De texto muy Breve.- Esta Ley no dispona de una amplia realidad que moderar, tuvo una escasa repercusin y se centr, esencialmente, en el enfrentamiento a la migracin proveniente del Magreb, dirigida casi totalmente a la regulacin del cruce de frontera. Derechos Limitados.- Esta ley y su Reglamento de 1986 garantizaban unos derechos limitados a los residentes legales, dentro de los cuales no se contemplaba la estabilidad jurdica20, el derecho de permanencia indefinida, el de reagrupacin familiar ni a la integracin social21 de los inmigrantes.

No dio cabida al derecho de residencia permanente.- Limit el tiempo de estancia de los inmigrantes a perodos cortos, con carcter funcional, y no se garantizaba el derecho de permanencia definitiva en el territorio.

20 Al hacer referencia al concepto de Estabilidad Jurdica, se habla de la posibilidad que el inmigrante tiene para poderse insertar dentro del mercado laboral legal del pas receptor, por medio de la obtencin de permisos de trabajo. 21 Integracin social busca garantizar a los inmigrantes las condiciones necesarias contempladas dentro del Estado de Derecho, as como la prevencin de la marginalizacin, la obtencin y mejora de la cobertura sanitaria, educativa y de seguridad social y la igualdad de derechos y deberes. Cfr. Gmez, A. Inmigracin e integracin social En Coleccin Mediterrneo Econmico: Procesos migratorio, economa y personas. 31 (9). pp. 308-309. Documento Electrnico.

Espaa fue el nico de los pases de la entonces C.E.E. que no tena previsto mecanismo alguno para acceder a la residencia permanente.

No se prevea la reagrupacin familiar - Esta Ley no reconoci el derecho a vivir en familia, slo lo hizo su Reglamento y con limitaciones.

Reformas. Visado.- Con esta norma para la entrada legal se exiga ya el visado obtenido en el pas de origen, en un contexto en el que apenas existan los vnculos internacionales necesarios para que los empresarios entraran en contacto con los trabajadores extranjeros.22 Adems de este primer filtro en el que una parte significativa de nacionales de terceros estados estaban exonerados de la obligacin de obtener visado en funcin de los convenios bilaterales que se hubieran suscrito con Espaa, tal es el caso del convenio firmado con el Ecuador en XXXX. (Vase Anexo). Permiso de residencia y trabajo unificados en un mismo documento.- Que a partir de entonces sera la prctica habitual. Adems se introdujo por primera vez el principio de preferencia nacional que en la redaccin del artculo 18 quedaba de la siguiente forma:

Para la concesin y renovacin del permiso de trabajo, se apreciarn las siguientes circunstancias: La existencia de trabajadores espaoles en paro en la actividad que se proponga desempear el solicitante. La insuficiencia o escasez de mano de obra espaola en la actividad o profesin y zona geogrfica en que se pretenda trabajar. El rgimen de reciprocidad en el pas de origen del extranjero. Trato preferencial a determinados extranjeros.- Quienes eran procedentes de pases iberoamericanos, filipinos, andorranos, ecuatoguineanos o sefardes. Sin embargo, es importante aclarar que ello no supone un tratamiento especial. Muy al contrario, las personas procedentes de estos pases perdieron una serie de privilegios a la entrada en vigor de esta Ley. El control en el momento de la entrada.- Era uno de los pilares de la ley de 1985. Adems incorporaba, junto a las medidas ya indicadas, otras de alejamiento como el rechazo en frontera o la devolucin.
22

Solanes, A. (2010, noviembre) Un balance tras 25 aos de leyes de extranjera en Espaa: 1985-2010. Revista del Ministerio de Trabajo e Inmigracin. Barcelona. Nm. 90. p. 3.

 Persecucin policial y el riesgo permanente de la expulsin del pas.- Finalmente, en el apartado sancionador23 se instaur un esquema que se repetir a lo largo del tiempo, impuso de forma casi exclusiva la expulsin como medida a adoptar para determinadas sanciones relacionadas con la estancia irregular o la entrada en el territorio sin la documentacin exigible. Era una constante en la vida de los inmigrantes. Pero, afortunadamente, los Tribunales de Justicia, tanto los nacionales (Tribunal Supremo y Constitucional) como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ampliaron los derechos de los inmigrantes respecto de los reconocidos legalmente, ya que las masivas expulsiones realizadas no tenan los resultados pretendidos, pues el volumen de flujos de inmigrantes no se vea reducido, y la solucin que tomaba el Gobierno ante este hecho eran las regularizaciones extraordinarias, que son la ms visible prueba del fracaso de esta Ley. 24

Prisin.- Se destac la instauracin de la figura del internamiento por espacio mximo de cuarenta das para quienes estuvieran a la espera de una expulsin. ste fue un punto muy criticado por la doctrina respecto al Tribunal Constitucional que declar ajustado a derecho este tiempo de estancia por no considerarlo que se estaba ante una detencin administrativa.

En definitiva, a partir de la introduccin de esta Ley, se presentaron graves problemas con relacin al acceso a la autorizacin de residencia, en el sentido que los extranjeros que desempeaban trabajos temporales o de informalidad no pudieron obtener un contrato laboral en regla, generando con ello el incremento de la inmigracin irregular, para luego rescatarlos en sucesivas regularizaciones o contingentes aos despus, si antes no han sido objeto de un procedimiento de expulsin, y otros retrocedieron al permiso inicial con sus restricciones. Los seis aos subsiguientes a la promulgacin de esta Ley, no hubo cambio alguno, todo lo contrario, pues la ilegalidad era la condicin de la mayora de los inmigrantes que se encontraban en el territorio espaol. Limitaciones. Sin acceso a Programas de Empleo.- Las posibilidades de entrar como trabajador legal eran mnimas, estableci unos criterios de entrada en Espaa prcticamente imposibles de alcanzar, los permisos de trabajo y residencia eran de corta duracin y casi inexistentes. Se

23 24

Ley Orgnica 7/1985 de 1ero de julio. Op. Cit. Ttulo VI.- Infracciones y Sanciones Villena, M. (2004). - Demografa, mercado de trabajo y poltica de inmigracin. Universidad de Valencia. Documento Electrnico.

recortaban algunos derechos fundamentales y se neg en veces las prestaciones sociales que les correspondan por sus cotizaciones. No abordaba las cuestiones de la integracin social del inmigrante. En parte debido a la falta de coordinacin entre la Administracin Central del Estado y las Autonomas. Sin embargo los gobiernos socialistas llevaron a cabo procesos de regularizacin (En 1986: 43.800; En 1991 1992: 100.000; en 1996: 18.800, y en el 2000: 155.695).25 Interpretaba la presencia de inmigrantes no comunitarios como un fenmeno temporal. Maximiz la discrecionalidad administrativa.- La precaria regulacin de este tipo de previsiones favoreca la discrecionalidad administrativa a la hora de concretar la norma aplicable, constituyendo una invitacin a la arbitrariedad administrativa26 No cont con un rgano gubernamental regulador.- Una de las deficiencias administrativas ms evidentes de la ley fue la falta de un rgano gubernamental que coordinase con eficacia los distintos Ministerios implicados en ella, lo que no permiti desarrollar una poltica de inmigracin enmarcada en el mbito social mucho menos en el de integracin. Esta ausencia se sinti en el proceso de regularizacin (1986), que dej evidenciar las autnticas caractersticas del fenmeno, todo ello agravado por la carencia de la mnima infraestructura necesaria y de personal preparado, lo que llevo a un total fracaso.27 Inconstitucional.-

Entrando a analizar brevemente su contenido, la caracterstica

principal sera que se trata de una Ley fuertemente restrictiva en cuanto a los derechos de los extranjeros. Buena prueba de ello es la presentacin por parte del Defensor del Pueblo de un recurso de inconstitucionalidad contra 4 artculos de la Ley (7, 8, 26 y 34), referidos al Derecho de Reunin, el de Asociacin, el Internamiento y la imposibilidad de Suspensin de las Resoluciones Administrativas. El Tribunal Constitucional, en Sentencia de 11 de mayo de 1987 declar inconstitucionales tres de los artculos antes citados, manteniendo la posibilidad de internamiento por cuarenta das.

25 Mazkiaran, M. (2004, 1ero de octubre). Recorrido por las leyes de extranjera en Espaa. Revista Mugak. Nm. 29. Documento Electrnico. 26 Moya, D. La evolucin del sistema de control migratorio de entrada en Espaa, Aja, E. y ARANGO, J., (eds.), Veinte aos de inmigracin en Espaa. Perspectiva jurdica y sociolgica (1985-2004), Fundacin CIDOB, Barcelona, 2006, p. 47. 27 Segarra, E. (2002). La Legislacin de Extranjera e Inmigracin: Los Derechos fundamentales y las libertades pblicas de los extranjeros en Espaa. Barcelona. Publicaciones de la Universidad de Barcelona. p.24.

1.3.1.1. b.1.

Reglamento de ejecucin de la Ley Orgnica 7/85, aprobado por el Real

DECRETO 1119/1986, de 26 de mayo.-

Este Reglamento, fruto del Real Decreto 1119/1986 de 26 de mayo y que en su prembulo advirti de que, en consonancia con la disposicin final primera de la Ley Orgnica 7/85, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los extranjeros en Espaa, habilita al gobierno para dictar el reglamento de ejecucion de la propia ley (Ver Anexo) Se trata de un Reglamento ordenador del proceso de entrada, permanencia, trabajo y establecimiento28.

Dentro de los mrgenes del principio de jerarqua normativa, esta disposicin de desarrollo vena a reproducir los defectos legales aadiendo alguno ms. En su contenido se entrecruzan competencias de las distintas administraciones pblicas, siendo preponderantes los Ministerios de Asuntos Exteriores, Interior y trabajo y Seguridad Social, entidades que se encargan de la expedicin y tratamiento de los visados de entrada, permisos de residencia y permisos de trabajo respectivamente; por cuya razn, estos Organismos fueron los responsables de realizar, de forma coordinada, las tareas de preparacin de este reglamento. A criterio del Dr. Hctor Maravall Gmez-Allende, esta normativa:

No garantizaba la estabilidad legal del inmigrante y los permisos que en l se contemplaban eran de corta duracin y, dada la dificultad que entraa su renovacin, fcilmente se cae en la ilegalidad o se vuelve reiteradamente al permiso inicial. Muchos de los regularizados en los sucesivos procesos de regularizacin y los contingentes son las mismas personas que han perdido la legalidad.29 [El subrayado es mo]

Particularidades.-

28 Prrafos segundo, tercero y cuarto del Prembulo del Real Decreto 1119/1986 de 26 de mayo: Determinado en las leyes, por prescripcin del artculo 53 de la Constitucin, el contenido esencial de los derechos y libertades, el presente reglamento se limita a concretar o desarrollar distintos aspectos de la normativa aplicable a extranjeros, en los casos en que, expresa o tcitamente, la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio, as lo ha dispuesto. Los preceptos del reglamento se dirigen principalmente a garantizar la regularidad de la presencia de los extranjeros en Espaa, ordenando el proceso de entrada, permanencia, trabajo y establecimiento, toda vez que dicha regularidad constituye la base esencial que permite el ejercicio normal, por parte de los extranjeros, de los derechos y libertades que tienen reconocidos. En la materia se entrecruzan competencias de las distintas administraciones pblicas, pero son preponderantes las que tienen atribuidas los ministerios de asuntos exteriores, interior y trabajo y seguridad social, que se polarizan, respectivamente, en la expedicin y tratamiento de los visados de entrada, permisos de residencia y permisos de trabajo; por cuya razn, han sido los rganos correspondientes de dichos departamentos ministeriales los responsables de realizar, de forma coordinada, las tareas de preparacin del presente reglamento. 29 Maravall, H. (2012, 12 de abril) Captulo III: La Poltica espaola de inmigracin. En: La Inmigracin y Asilo en Espaa. Foro p ara la integracin social de los inmigrantes. Documento Electrnico.

 Recogi preceptos ms all de los previstos por la propia Ley.- Los cuales contenan algunas limitaciones o infracciones, adems se le fue atribuido el desarrollo libre de situaciones esenciales. As, por ejemplo: Mientras que la Ley Orgnica de 1985, en su artculo 11, rezaba: "(...) los extranjeros podrn entrar en el territorio espaol, siempre que se hallen provistos de la documentacin requerida y de medios econmicos suficientes, en los trminos previstos reglamentariamente, y no estn sujetos a prohibiciones expresas", el Art.14 del Reglamento sealaba con puntualidad cuales eran dichas prohibiciones:

Se considerar prohibida la entrada y se impedir el acceso al territorio espaol, aunque renan los requisitos exigidos en los artculos precedentes, a los extranjeros:

a) Que hayan sido expulsados de Espaa, dentro del plazo que se hubiere determinado en la orden de expulsin. b) Que, encontrndose fuera de Espaa, se hallaren incursos en los supuestos del apartado d) del artculo 26, 1, de la Ley Orgnica 7/1985, de 1 de julio. c) Que por conductos diplomticos, a travs de interpol o por cualquier otra va de cooperacin internacional, judicial o policial, se tenga conocimiento de que se encuentran reclamados, en relacin con causas criminales derivadas de delitos comunes graves, por las autoridades judiciales o policiales de otros pases.

d) Que, por sus actividades contrarias a los intereses espaoles o a los derechos humanos o por sus notorias conexiones con organizaciones delictivas, nacionales o internacionales, hayan sido objeto de prohibicin expresa, en virtud de resoluciones del director de la seguridad del Estado [El subrayado es mo].30

Introdujo el control policial de la documentacin personal de los extranjeros.-Sin que existiera una disposicin legal en la que ampararse para justificar dicha medida que slo qued legitimada con posterioridad al amparo de la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana. Este Reglamento no hizo otra cosa que favorecer la arbitrariedad de las autoridades.

Amplo el margen de discrecionalidad.- Contemplado en la norma bsica, fue reforzado por la regulacin reglamentaria, consagrando un rgimen de infracciones y sanciones, en el que exista un amplio margen de discrecionalidad a la hora de concretar medidas como el rechazo en frontera, la devolucin o la expulsin. Neg el derecho al empleo.- A pesar de que este Reglamento prohiba la discriminacin laboral:

30 Reglamento de ejecucin de la Ley 7/1985 DE 1ero de julio. (1986, 26 de mayo) Espaa. Real Decreto No 1119/1986. BOE, nm. 43 de 19 de febrero de 1988. Documento Electrnico.

() Cuando el puesto lo desempeaban trabajadores con permisos inciales (que todava a comienzos de los noventa incluan a ms de la mitad de los inmigrantes no comunitarios) 31. (...) No slo las primeras concesiones, sino las renovaciones de los permisos de trabajo pueden ser denegadas y los permisos revocados atendiendo a la situacin nacional del empleo o al derecho de reciprocidad.32

Durante los primeros aos de la dcada de los noventa, la realidad migratoria superaba las previsiones de la norma y desde distintas instancias, tanto por parte de los actores sociales, las asociaciones de inmigrantes y los colegios de abogados, como desde la Oficina del Defensor del Pueblo, se demandaba una reforma legal. En lugar de modificar la ley, el gobierno opt por la elaboracin de un nuevo Reglamento de ejecucin, con las consiguientes limitaciones que ello supondra al estar circunscrito a las previsiones legales de la norma de 1985.

Mediante el Real Decreto 155/1996 de 2 de febrero, se derog al de 1986, he introdujo algunos parmetros de normalizacin e integracin de la poblacin extranjera, estableciendo, adems, un proceso de regularizacin extraordinaria, que en este caso se diriga exclusivamente a los extranjeros que haban sido anteriormente titulares de una autorizacin de residencia o de residencia y trabajo.

1.3.1.1. b.2.

Reglamento de ejecucin de la Ley Orgnica 7/85, aprobado por el Real

Decreto 155/1996 de 2 de febrero.-

A pesar de los intentos por modificar las consecuencias regresivas que haba provocado la Ley de Extranjera del ao 1985 sobre los inmigrantes, fue recin en el ao 1996, con la asuncin al gobierno del Partido Popular (PP) de la mano de Jos Mara Aznar, en el que se reform el Reglamento de dicha ley, con el objetivo de aumentar los perodos de vigencia de los permisos de trabajo y residencia.

En l se institucionalizaron los mecanismos jurdicos y administrativos necesarios para dar el tratamiento adecuado a la entrada anual de unos 45 millones de turistas y la situacin de residencia legal en que se encontraban ms de 200.000 extranjeros, sin olvidar de la permanencia de Espaa en la CE. Este sent nuevas bases en la poltica de inmigracin, logrando concretar los derechos de los extranjeros y algunas cuestiones vinculadas a la

31 Pereda, C. ACTIS, W & PRADA, M. (2009) Poltica Migratoria espaola en el Marco europeo. En: Studi Emigrazione. No. 144 (2001). p. 17. Documento Electrnico. 32 Ley Orgnica 7/1985 de 1ero de julio, sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en Espaa. (1985, 1de julio). Espaa. Boletn Oficial del Estado No 158 de 3 de julio de 1985. Art.18.1 / Reglamento de ejecucin de la Ley 7/1985 de 1ero de julio. (1986, 26 de mayo) Espaa. Real Decreto No 1119/1986. BOE 12-6-1986. Art. 37.

integracin. Con estos objetivos se empez a distanciarse cada vez ms de los lineamientos establecidos por la Ley de Extranjera original.

Justificaciones para su promulgacin.-

Las razones que justifican la reforma al RLOE 1986, pueden concretarse en las siguientes33:

Los cambios que se han producido en nuestro pas en relacin al fenmeno migratorio desde 1986 hasta la fecha, destacando el incremento de la poblacin extranjera residente en Espaa.

Los compromisos internacionales suscritos por nuestro pas, que obligan a adaptar nuestro ordenamiento jurdico a lo dispuesto en estas normas de carcter internacional, especialmente respecto del Tratado de la Unin Europea, las disposiciones aprobadas en desarrollo del mismo (admisin de trabajadores extranjeros, reagrupacin familiar, etc.), y el Convenio de aplicacin del Acuerdo Schengen.

La necesaria adecuacin del Reglamento de ejecucin a la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, sobre Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, en aspectos tales como la simplificacin de trmites en los procedimientos, los efectos de la falta de resolucin expresa en cada procedimiento, la no exigencia de documentos que obran en poder de la Administracin, los principios del procedimiento sancionador, etctera.

La necesidad de adaptar el Reglamento a la nueva organizacin administrativa con competencia en materia de extranjeros, que ha ido apareciendo desde 1986 hasta la fecha.

33 7/1985.

Sexto Prrafo del Prembulo del Real Decreto 155/1986 de 2 de febrero por el que se aprueba el Reglamento de ejecucin de la Ley

El objeto de mejorar la estabilidad y seguridad jurdica de los trabajadores extranjeros, como requisitos esenciales para su integracin, de acuerdo con las orientaciones del Plan para la Integracin Social de los Inmigrantes. Objetivos.-

A criterio de Snchez, columnista del peridico El Pas, esta norma tena como objetivos:

a) Regular la entrada, permanencia, trabajo y establecimiento en Espaa de ciudadanos extranjeros, incluidos los de la Comunidad Europea; b) Impedir la inmigracin clandestina; c) Normalizar el tratamiento de la devolucin de extranjeros que entraron ilegalmente en Espaa y; d) Canalizar su expulsin a causa de infracciones graves. En el caso de extranjeros procedentes de pases no integrados en la CE, el reglamento desarrolla una situacin reglamentaria en donde se habla de una tramitacin de visados, en lugar de la expulsin.34

Contenido.-

La Seccin de Derechos de los extranjeros que se encuentran legalmente en el territorio espaol agrupa derechos tales como: Residencia y libre circulacin (Art.3).- Los extranjeros tienen derecho a circular libremente por el territorio nacional y fijar tambin libremente su residencia, as como a empadronarse en el municipio en el que residan, bien como residentes, o, en su caso, como transentes, sin ms las limitaciones que las previstas en las leyes y las determinadas por razones de seguridad pblica, conforme se establece en el artculo 6 de la Ley Orgnica 7/1985. Sufragio y acceso al desempeo de cargos pblicos (Art.5). Sufragio.- Los extranjeros no podrn ser titulares del derecho de sufragio activo o pasivo, salvo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, conforme a lo dispuesto en el artculo 13.2 de la Constitucin. Trabajo.- Los extranjeros no podrn acceder al desempeo de cargos pblicos o que impliquen ejercicio de autoridad, de acuerdo con el artculo 5 de la Ley Orgnica 7/1985. Asistencia y prestaciones sociales (Art.8).- Los extranjeros tendrn acceso a la asistencia y prestaciones sociales ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de
34 Snchez, E. (1986, 24 de mayo). El Gobierno regula la entrada y permanencia de extranjeros en Espaa. El Pas. Documento Electrnico.

desempleo, conforme a lo que se establezca en la normativa reguladora, fundamentalmente la relativa al sistema de la Seguridad Social. Proteccin a la salud (Art.9).- Los extranjeros podrn acceder a las prestaciones y servicios organizados por los poderes pblicos para la proteccin de la salud, de acuerdo con lo dispuesto por la legislacin especfica sobre la materia. 35

Principales modificaciones incorporadas a travs de esta Ley.-

Reconocimiento de Derechos subjetivos a los extranjeros.- En este ltimo Reglamento, se abord la inmigracin como un fenmeno estructural y se caracteriz por dedicar una mayor atencin a los derechos y libertades de los extranjeros, reconocindoles una serie de derechos subjetivos que estaban regulados en la seccin segunda de la norma, en contraste con lo estipulado en la Ley Orgnica 7/1985, que reservaba este derecho exclusivamente a los residentes legales:

Los extranjeros tienen plenamente garantizados en el territorio espaol, en igualdad de condiciones que los espaoles, los derechos que son inherentes a las personas.

Los extranjeros tienen derecho a la educacin en las mismas condiciones que los espaoles.

Los extranjeros tienen derecho a la asistencia letrada en caso de detencin, que se proporcionar de oficio, en su caso, y a ser asistidos por intrprete, si no comprenden o hablan el castellano, y de forma gratuita en el caso de que careciesen de medios econmicos.36

Reagrupacin Familiar.- A travs de este se introdujo por primera vez en Espaa este derecho, aunque simplemente como una modalidad de visado, concepcin que se reitera en la Resolucin de 15 de febrero de 1994, por la que se dictan instrucciones generales y de procedimiento sobre la tramitacin de visados para la reagrupacin de familiares de extranjero no nacionales de los Estados miembros. De lo que acabamos de exponer se deduce que, el

35 Op. Cit. Reglamento de ejecucin de la LO 7/1985, aprobado por el RD 155/1996 de 2 de febrero. Seccin tercera. 36 Reglamento de ejecucin de la LO 7/1985, aprobado por el RD 155/1996 de 2 de febrero. Seccin 2da. Derecho de las personas. Art. 2 Derechos subjetivos de la persona. Art. 2. Inc. 2. Documento Electrnico.

sistema espaol de extranjera se muestra renuente, a proclamar el derecho al reagrupamiento familiar.37 Educacin para los menores extranjeros sin distincin de estatus migratorio.- Esta norma no estableci distinciones en cuanto a la situacin regular o irregular de los menores extranjeros a efecto de su educacin, equiparndoles con los menores espaoles a este respecto. De modo que esta regularizacin recogi el canon de la constitucionalidad de la enseanza.38 Asimismo, se fortaleci la facultad que tienen los gobiernos regionales de proteger los derechos de los inmigrantes menores de edad. Aument los perodos de vigencia de los permisos de residencia.

Nuevo perodo de regularizacin.- al cual podan acceder todos los extranjeros que haban ingresado al pas antes de enero de ese ao y que tuvieran un permiso de trabajo o residencia propio o de algn familiar. Residencia Permanente.- Puede destacarse el reconocimiento de los permisos permanentes de residencia y trabajo a partir de los cinco aos que resolva muchos problemas de renovacin y proporcionaba al inmigrante, en el mbito de la regularidad, una cierta situacin estable. Enfoque en la poblacin extranjera.-Lo que se consigui con dicha reforma fue la separacin de, por un lado, la gestin de los flujos inmigratorios de carcter laboral y, por otro, la poltica social destinada a la poblacin extranjera, unificando la atencin de inmigrantes y refugiados bajo la responsabilidad de un mismo organismo. Sin embargo, no se observaron cambios relevantes en la condicin social de los inmigrantes, puesto que se sigui poniendo el acento en las cuestiones vinculadas al mercado laboral espaol. Gradu las infracciones.- En leves, graves y muy graves (evitando que se aplicara la expulsin por cualquier infraccin). Sensibiliz la contratacin en origen.- El Art. 93 de este Reglamento, modific sensiblemente la contratacin en origen al establecer la exigencia por parte de la autoridad competente de los informes que juzgue necesarios y, en particular: a) Cuando se trate de
37 Santos, L. Conceptos jurdicos indeterminados y discrecionalidad: especial referencia al visado para la reagrupacin familiar, En TAPINOS, G. P. Inmigracin e integracin en Europa, Barcelona, 1993. p. 459. 38 Elas C. La Proteccin del menor inmigrante desde un a perspectiva Constitucional. Universidad de Valencia. Ed. Librii Mundi. p.24.

trabajadores por cuenta ajena, de los servicios pblicos de empleo, referida al rea geogrfica, actividad econmica y grupo de ocupaciones, a que se refieran las solicitudes".

Con independencia del carcter obligatorio o potestativo del informe del INEM, las denegaciones de permisos de trabajo haban de ser motivadas y los pronunciamientos judiciales deban ajustarse a la valoracin de la situacin nacional de empleo (Que fue una de las formas de adquirir una autorizacin de residencia y de trabajo en Espaa para extranjeros que se encuentren en su pas de origen. El Gobierno espaol presentaba trimestralmente un catlogo de difcil cobertura, esto es, profesiones que el mercado espaol no abastece y que tiene que exportar del extranjero), en el sentido de que la denegacin exiga acreditar que hubiese espaoles que optasen a la concreta ocupacin para la que se solicitaba la autorizacin administrativa de trabajo.

Limitaciones. Imposibilit desarrollar una poltica activa de inmigracin.- Al supeditar los procedimientos tanto de rgimen general como los de regmenes especiales, reagrupacin familiar, distintos permisos y la solicitud de visado a un sistema burocrtico encargado de la simplificacin de trmites ) Arts.: 30.3,5 6 y 7; 23.2; 28.1 y 92). Mantuvo la discrecionalidad administrativa.- En la apreciacin de los motivos de entrada, por ejemplo, en la ausencia de la documentacin necesaria o en la acreditacin de los medios econmicos suficientes, por parte de los funcionarios de fronteras. No garantiz la pretendida estabilidad legal y laboral.- Para la renovacin de los permisos del anterior Reglamento, dada la precariedad de los contratos laborales y la de los sectores para los que se ha llamado a la inmigracin. El Reglamento carece de una clusula transitoria que permitiera la aplicacin del art. 70.2 a todos los casos de renovacin de los permisos del anterior Reglamento -tambin de los trabajadores del sector del servicio domstico- hasta conseguir la pretendida estabilidad legal y laboral.

1.3.1.1. b.3. Proceso de Reforma a la Ley 7/1985.-

Entre 1996 a 2000 se desarrollaron varias iniciativas que pusieron en evidencia la necesidad de modificar la Ley Orgnica de 1985 por una nueva, mucho ms acorde con las dinmicas del momento. Entre las iniciativas parlamentarias se resalta:

a) La mocin del Pleno del Congreso de Diputados de 1997; b) Las Conclusiones del Informe de la Comisin de Poltica Social y Ocupacin del Congreso sobre la situacin de los espaoles que viven fuera y de los inmigrantes y refugiados que han llegado a Espaa de 1998. Los anteriores estaban a favor de la elaboracin de una nueva ley que facilitara la integracin de los inmigrantes extracomunitarios convirtindose as en una de las leyes ms progresistas de la Unin Europea, capaz de influir en la futura normativa europea [El subrayado es mo]. 39

El inicio tuvo su origen en las diversas iniciativas parlamentarias planteadas en la primera legislatura del gobierno del Partido Popular (1996-2000). Una mocin del pleno del Congreso de los Diputados de octubre de 1997 y las conclusiones del Informe de la Comisin de Poltica Social y Ocupacin del Congreso sobre la situacin de los espaoles que viven fuera y de los inmigrantes y refugiados que han llegado a Espaa, de junio de 1998, son los primeros pronunciamientos, por unanimidad de los grupos parlamentarios, a favor de la modificacin de la ley de 1985.
40

A partir de ese momento, los distintos partidos polticos presentaron

proposiciones para elaborar una nueva ley.

Casi 15 aos despus, y en correspondencia con las dimensiones que ya alcanzaba el fenmeno migratorio, el cual contaba con el apoyo de los movimientos sociales de inmigrantes y ciertos grupos polticos contrarios al partido de gobierno, lograron que se apruebe el 11 de enero del ao 2000 una norma progresista (ley 4/2000) que entr en vigencia el 1 de febrero del mismo ao. Esta ley permita a los inmigrantes el acceso a los derechos ciudadanos a travs de la regulacin de su situacin laboral. 1.3.1.1. c. Segunda etapa (2000 2005): Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre los Derechos y Libertades de los extranjeros en Espaa y su Integracin Social posteriores y Reglamentos de Desarrollo. Antecedentes.41

(LOEXIS 4/00) Reformas

En 1996 el Gobierno Espaol cambia de partido, el Partido Socialista abandona el poder despus de 13 aos a favor del Partido Popular liderado por Jos Mara Aznar, quien gan las elecciones, aunque sin una mayora absoluta que le permitiera gobernar con estabilidad, razn

39 Snchez, E. (1986, 24 de mayo). Op. Cit. 40 Balaguer, F. (2001). Derechos de los extranjeros e interpretacin de las normas. En: Comentario sistemtico a la Ley de Extranjera. Granada. Ed. Comares. p. 474. 41 Boletn Oficial del Estado, nm. 10, 2 de enero del 2000. Correccin de errores, Boletn Oficial del Estado, 24 de enero del 2000. Documentos Electrnicos.

por la cual tuvo que pactar habitualmente con otras fuerzas para conseguir cristalizar muchas de sus propuestas. En ese momento, se haca necesaria una reforma o un cambio de la ley de extranjera anterior, (Ley 7/1985), que haba quedado completamente obsoleta, puesto que tena una clara visin policial y de control de las personas emigrantes. Es en este marco que se desarroll la primera reforma a la Ley de Extranjera, vigente desde 1985.

El verdadero inicio de la reforma nace a mediados de junio de 1998 (en el ltimo tramo de la primera legislatura del PP), con la presentacin de tres iniciativas parlamentarias de Ley Orgnica, por parte de CIU (Convergencia y Unin), IU (Izquierda Unida)* y el Grupo Mixto* ante el Congreso de los Diputados. Despus de haber sido consensuado en la Comisin Constitucional del Congreso durante los meses previos finalmente las tres proposiciones fueron refundidas en un nico texto, que comenz a debatirse a partir de noviembre de 1999 como propuesta conjunta de elaboracin de una nueva Ley de Extranjera. Esta propuesta planteaba en su exposicin de motivos la necesidad de pasar de una poltica meramente policial, o de control de flujos, fruto de la anterior Ley de Extranjera, hacia una poltica que permitiese la integracin social, cuya misin era extender la cantidad de derechos reconocidos a los extranjeros, tanto en situacin regular como irregular, facilitar los trmites para obtener la residencia e incorporndolos de forma rpida, por decirlo de alguna manera a la sociedad espaola, evitando la discriminacin social de los inmigrantes, algo que an vemos que falta desarrollar[El subrayado es mo].42

A partir de esta proposicin de ley, consensuada entre todos los miembros de la mencionada Comisin Parlamentaria, se aceler el debate poltico en torno a la inmigracin, provocado por el cambio de postura que se produjo en el PP, que, de haber sido parte en la elaboracin consensuada de la Proposicin, pas a situarse en contra de ella. Mientras, los principales grupos de la oposicin, PSOE, Izquierda Unida, PNV y CIU, se mantienen a favor de la misma.43 As, durante los das previos al pleno del Congreso en donde tuvo lugar la primera fase de su tramitacin (aprobacin del dictamen de la Comisin, 25 de noviembre de 1999), miembros del Gobierno se manifestaron en contra de la Proposicin de Ley porque, decan, provocara una llegada masiva de inmigrantes y sera contraria a los acuerdos adquiridos con la Unin Europea en los Consejos Comunitarios de Schengen y Tampere.
Este cambio de postura en el Gobierno provoc un aluvin de crticas, las cuales incrementaron el apoyo hacia la ley entre los grupos principales de la oposicin. El debate parlamentario generado fue intenso, con la presentacin de numerosas enmiendas por parte del PSOE en el Congreso, conjuntamente con un texto alternativo, y otras del PP (Un total de 112 enmiendas al

* IU.- Movimiento poltico y social espaol formado en 1986 e inscrito como federacin en el Registro de Partidos Polticos desde noviembre de 1992.2 Su objetivo es la transformacin social hacia un sistema socialista democrtico, fundamentado en los principios de justicia, igualdad y solidaridad, y organizado conforme a un Estado laico, federal y republicano. * GRUPO MIXTO.- En un Parlamento, se denomina grupo mixto a un grupo parlamentario, formado por todos los diputados que no cumplen los requisitos esenciales y establecidos por la Constitucin espaola, la ley espaola, o el reglamento interno del parlamento, para formar un grupo parlamentario propio. Tambin se denomina grupo mixto a parlamentarios o ediles que han sido expulsados de su partido, ya que al ser expulsados de un partido este hace saber a la Cmara que ya no pertenecen a l, por lo que se integran en dicho grupo. 42 Muiz, C. (2007). Encuadres noticiosos e inmigracin: Del anlisis de los contenidos al estudio de los efectos mediticos. Universidad de Salamanca. Pp. 53-57. Documento Electrnico. 43 El Mundo. (1999, 17 de Noviembre). El PP da la espalda al proyecto de Ley a favor de los inmigrantes. Documento Electrnico.

texto elaborado durante 18 meses, todo ello con la intencin de recortar los derechos de los inmigrantes ilegales), principalmente en el Senado, cmara en la cual s dispona de una mayora absoluta, frente al Congreso de los Diputados, en donde tuvo que negociar con los partidos nacionalistas, CIU, PNV y Coalicin Canaria en vista de no contar con el apoyo suficiente para cambiar la proposicin de la ley en solitario.44

Sin embargo, para que esas enmiendas pudieran afectar al contenido definitivo de la ley, deberan ser aprobadas en el Congreso, por lo que el PP volvi a buscar el apoyo de los mencionados grupos nacionalistas. Cont con el apoyo de CIU e, igualmente, busc el compromiso de Coalicin Canaria (Necesario para obtener mayora suficiente en el Congreso), lo cual haca prever que la ley se promulgara tal y como el Gobierno la quera. Slo caba negociar con el grupo canario las enmiendas del Senado. Sin embargo, finalmente Coalicin Canaria rechaz el acuerdo con el PP; y CIU, ya que pudo avizorar que la ley no sera promulgada con las enmiendas realizadas en el Senado.

Todas estas enmiendas presentadas por el partido del Gobierno fueron rechazadas, para que finalmente en enero del 2000, el Parlamento, apruebe definitivamente el nuevo texto de la Ley de Extranjera, la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, bajo el ttulo de Derechos y Libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social (BOE de 12 de de enero de 2000), bajo la abierta oposicin del partido de gobierno.

Esta nueva regulacin nace marcada por las conclusiones adoptadas por los jefes de Estado miembros de la Unin Europea los das 16 y 17 de octubre de 1999 en Tampere, ste apostaba por una poltica de integracin encaminada a conceder a los extranjeros residentes derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unin, as como a fomentar la ausencia de discriminacin en la vida econmica, social y cultural y al desarrollo de medidas contra el racismo y la xenofobia.45. La ley no tuvo exposicin de motivos, no present ni se justific el objetivo de este programa, ni tampoco aludi a Tampere como referencia aunque su influencia fue evidente.46

Uno de los puntos cruciales a destacar en esta Ley, es que incorpor expresamente en su ttulo la nocin de integracin que, aunque no fue desarrollada en el articulado, supuso la concrecin de los derechos de los extranjeros, un importante viraje respecto a la regulacin anterior.

44 109.

Bravo, F. (2004). La legislacin de extranjera en el debate poltico. En. Atlas de la inmigracin Marroqu. Documento Electrnico. p.

45 Instituto de Derecho Pblico. (2009). Breve descripcin de la evolucin normativa en materia de inmigracin. <universidad de Barcelona. Documento Electrnico. 46 Solanes, A. (2010). Op. Cit. p.27.

 Estructura.-

Esta Ley introdujo un ttulo dedicado a los derechos y libertades de los extranjeros, perfilando as un estatuto jurdico de una comunidad especfica, que sin duda fue conocida como una Constitucin de bolsillo. El ttulo aglomer, en una peculiar distribucin en cuatro captulos, derechos novedosos con los ya conocidos y consagrados en otras leyes e, incluso, en el mismo texto constitucional. La voluntad del legislador fue la de facilitar al colectivo afectado, en este caso los extranjeros, la comprensin global de las normas que les afecta. Esta ley fue la norma suprema de la comunidad de inmigracin, en definitiva, el fuero propio donde se regularon sus derechos y deberes.47

Tras estas consideraciones, Segn la Dra. Rosa Soriano, existe en Espaa una triple normativa en materia de extranjera:

Encontramos tres tipos de sujetos que coexisten en Espaa. En primer lugar y por exclusin de la ley 4/2000, los ciudadanos espaoles a los que atae la Constitucin espaola. En segunda instancia, los ciudadanos comunitarios europeos, que se encuentran bajo el amparo del Tratado de Lisboa; y, en tercer y ltimo trmino, los ciudadanos extracomunitarios a los que compete la LOEXIS y sus reformas. 48

La Ley Orgnica 4/2000 signific, sin embargo, un claro avance, como antes se mencion, en la situacin jurdica de los extranjeros, ampliando el reconocimiento de derechos, introduciendo un control ms efectivo de la actuacin administrativa y estableciendo cauces permanentes para la obtencin de permisos de residencia y trabajo, sobre todo para aquellas personas que se encontraban en una situacin irregular en el territorio espaol.

La vida del articulado de esta Ley vio la luz por muy poco tiempo (Nueve meses coincidentes con el diagnstico en el que la realidad del fenmeno migratorio superaba las previsiones de la norma), por lo que sus consecuencias no se pudieron evaluar. Ni siquiera se lleg a elaborar el Reglamento de ejecucin, pues el PP consider que, si ganaba en las cercanas elecciones, con la reforma de la Ley que llevara a cabo, se desarrollara su creacin.

Puede afirmarse que esta ley naci parcialmente muerta y a pesar de que algunos de sus preceptos continen vigentes, el modelo que la norma dise, ha quedado desvirtuado por las sucesivas revisiones.

47 Cfr. Olivn, F. (2000). Ley y extranjera. Argumentos para un debate. En: Nmadas: Revista Crtica de Ciencias Sociales y Jurdicas. N. 1. Revista electrnica. Documento Electrnico. 48 Soriano R. (2011) Anlisis sociolgico de la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Sus reformas (8/2000, 11/2003, 14/2003, 2/2009) y su implicacin social. Revista Papers. 96 (3). p.688.

 Caractersticas. Progresista.- En defensa de la ley se argument que fue la ms progresista de la Unin Europea en materia de inmigracin. El mismo argumento fue utilizado tanto por sus defensores, puesto que influira en la futura normativa que elaborase la Unin Europea y facilitara la integracin de los inmigrantes extracomunitarios, como por sus detractores, para quienes el carcter progresista devena una grave irresponsabilidad para Espaa, que, frente a la Unin Europea, poda ser acusada de imprudente.49 Objetiva.- Entre las principales virtudes de esta norma, es imperativo sealar la visualizacin jurdica del extranjero en situacin irregular. A diferencia de la LO 7/85 en la que el extranjero irregular por tal condicin era concebido a nivel jurdico casi exclusivamente como potencial sujeto de expulsin. La LOEXIS le reconoce derechos a pesar de esa situacin administrativa, vinculando su ejercicio a la inscripcin padronal. A partir de este momento el padrn municipal se convirti en un instrumento vinculado a la poltica de extranjera cuya relevancia ha ido aumentando en los ltimos aos.50 Equitativa.- En su esencia, procur dotar a los extranjeros con los mismos derechos que los espaoles. Se defenda la mxima cota de derechos y libertades para los inmigrantes que vivan en Espaa, sin necesidad de permisos de residencia o trabajo como requisitos para acceder a algunos de ellos, se flexibilizaron los trmites administrativos para conseguir uno de estos permisos y se deslig el permiso de residencia de la obtencin de un permiso de trabajo. El empadronamiento, y en algunos casos ser residente, s fue considerado como requisito previo para ser sujeto de algunos derechos. Integracionista.- El principio de universalidad del Estado de bienestar se extenda por igual a esta nueva poblacin en la mayor parte de las prestaciones sociales. Fue, por lo tanto, una ley con un marcado carcter social y realmente orientada a facilitar la integracin de los inmigrantes desde la premisa de que no puede haber plena integracin si no hay igualdad desde el primer momento, pues la adquisicin de derechos y libertades no puede considerarse el fin de la integracin, sino su origen.51 Objetivos.49 Cfr. Relao E. (2004). Op.Cit. p.111. 50 Trinidad, M. (2002) Aspectos generales valorativos de la nueva Ley de extranjera. Universidad de Almera. Ed. Instituto de Estudios Socioeconmicos de Cajamar. P.268. Documento Electrnico. 51 Solanes, A. (2008). Vas ordinarias de regularizacin de extranjeros. En: Cabeza, Jaime y Mendoza, Natividad. Tratamiento Jurdico de la Inmigracin. Albacete: Bomarzo, p.185. (pp.216)

 Combatir la irregularidad sobrevenida.- Como problema recurrente que la ley de 1985 no supo solucionar. Responder a la nueva realidad de la extranjera en Espaa.- Desde un planteamiento meramente tcnico, sin mayor pretensin ideolgica. Formular un marco general.- Una especie de estatuto de los inmigrantes que aglutinara la regulacin de todo lo referido a este colectivo, lo que si bien puedo resultar didctico, conllev tambin una cierta sensacin de separacin con respecto a la poblacin nacional.52 Regular el volumen de la inmigracin.- La Ley nace con el objetivo de regular el volumen de poblacin extranjera que reside en Espaa con intencin de quedarse por motivos laborales, lo que convierte a la misma en un pilar bsico en materia de gestin de las migraciones.53 Suministrar al mercado laboral.- Esta Ley fue utilizada como punto de partida en la elaboracin de una poltica migratoria que pretendi ser seria y rigurosa, a travs de una concepcin utilitarista de la inmigracin reducida a su papel de suministrador, ms o menos eventual, de mano de obra en funcin de las necesidades inmediatas del mercado laboral.54 Reconocer a la inmigracin.- Acept a esta afluencia de seres humanos ajenos a su cultura y pensamiento como un fenmeno estructural y no coyuntural, puesto que fue concebida como un acontecimiento ligado directamente al mercado laboral, en vez de un asunto de orden pblico. 55 Equiparar Derechos fundamentales.- Tarea muy pretenciosa y criticada por la opinin pblica, ya que pretendi que tantos espaoles como extranjeros gocen de los derechos establecidos en la Constitucin de 1978. Asumir los Pactos Internacionales.- Contempl de manera expresa todo el ordenamiento jurdico y pretendi responder por todos los tratados y convenios internacionales firmados por sus diferentes gobiernos, siempre y cuando se encontrasen en vigor.

52 Garrido, P. (2011). Inmigracin y diversidad cultural en Espaa. Un anlisis histrico desde las perspectivas de los Derechos Humanos. Universidad de Salamanca. Documento Electrnico. 53 Cfr. Soriano, R. (2010) Anlisis sociolgico de la Ley 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Sus reformas (8/2000, 11/2003, 14/2003, 2/2009) y su implicacin social. Revista Papers. 96(3). p. 688. Documento Electrnico. 54 Cfr. Ibdem. p.689. 55 Cfr. Soriano R. (2010) Op. Cit. Documento Electrnico.

 Negar la expulsin.- el nuevo texto negaba la posibilidad de expulsar a un inmigrante irregular por el mero hecho de no tener los papeles en regla. Por primera vez se contempl en Espaa una va de regularizacin ordinaria (arraigo) que supuso una excepcin a la expulsin para los extranjeros que pudieron acogerse a ella. Principales modificaciones incorporadas a travs de esta Ley.- (Ver Anexo X Cuadros de Mara Luisa Trinidad)
}

A criterio de la Dra. Eugenia Relao56 se resumen as:

La equiparacin amplia de los derechos con los nacionales que alcanzaba a las personas en situacin administrativa irregular bajo determinados trminos. Derecho de asistencia jurdica gratuita, tanto en los procedimientos administrativos que pueden llevar aparejada la expulsin como en los judiciales, incluyendo como titulares a los inmigrantes en situacin irregular;

Reconocimiento expreso del derecho de huelga, sindicacin, asociacin y reunin; Reconocimiento expreso del derecho de todos los menores a la educacin; Reconocimiento del derecho de reagrupacin familiar para los inmigrantes en situacin regular que cuenten con los medios de vida para mantener a su familia; Denegacin expresa y motivada de visados; Regularizacin permanente para los inmigrantes irregulares que lleven dos aos empadronados y cuenten con medios de vida suficientes; Residencia permanente no sujeta a la renovacin a partir de los cinco aos; Falta de documentacin clasificada como infraccin grave sancionada con multa. La desaparicin de la estancia o trabajo en situacin irregular como causa de expulsin. Los extranjeros residentes en un municipio, podan elegir a sus representantes para participar en los debates y en las decisiones municipales que les afectaran. Se crea el Foro para la integracin social de los inmigrantes mediante la aprobacin del Real Decreto 490/1995.

A dems de estas modificaciones, La Ley 4/2000 tambin contempl: Derecho a la sanidad.- El artculo 12 de la ley recoge el derecho a la asistencia sanitaria. Este artculo hace una distincin entre los extranjeros que viven en Espaa y estn inscritos en el

56 Relao, E. (2004, enero). Los continuos cambios de la poltica de inmigracin en Espaa. Revista Migraciones Internacionales. Tijuana. Vol. 2. Nm. 3. p. 112.

padrn municipal de la poblacin en la que residen habitualmente, y aquellos otros que no estn empadronados.

El apartado 1 del mencionado artculo otorga a los extranjeros empadronados la igualdad de derechos con los ciudadanos espaoles, es decir, el acceso libre, gratuito e indefinido a todas las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud. Y los mismos derechos se reconocen a los extranjeros hasta los 18 aos, en el apartado 3.
Por otro lado, el nico colectivo que no se contempla expresamente, los emigrantes no empadronados, se les reconoce -en el apartado 2 del artculo 12- el derecho a la atencin de enfermedades graves o accidentes, cualquiera que sea su causa, y la continuidad asistencial hasta la situacin de alta mdica. As pues la atencin sanitaria en el tratamiento de las enfermedades de carcter comn, para las personas en situacin irregular, puede realizarse a travs de la solicitud del reconocimiento del derecho a la asistencia sanitaria a las personas sin recursos econmicos suficientes. 57

En el apartado 4 del artculo 12, se recoge expresamente la atencin a las extranjeras embarazadas, independientemente de su situacin. Medidas de acceso y control.- Esta Ley limit la inmigracin no autorizada y se tomaron medidas para el manejo de los influjos de inmigrantes desde el punto de origen a travs de la posibilidad de la firma de acuerdos de cooperacin con los principales pases de donde proceden los emigrantes. Acuerdos Bilaterales.- En el ao 1999, se firm un acuerdo por el que se estableci un procedimiento para contratar a trabajadores extranjeros en sus propios pases cuando la oferta de mano de obra residente en Espaa resulte insuficiente. Con el acuerdo se intent regular las migraciones temporales, no superiores a nueve meses por ao.58
De aqu en adelante, Espaa suscribi diversos acuerdos bilaterales con Ecuador, Colombia, Marruecos, Repblica Dominicana, Nigeria, entre otros (Vase Cuadro). Dichos acuerdos se concentraron en la negociacin de frmulas administrativas para el acceso a Espaa y a su mercado laboral. En ellos se reglamentaron cuestiones como las oportunidades laborales y se dispuso lo referente a la comunicacin de ofertas de empleo, la evaluacin de condiciones profesionales, el transporte y la admisin de personas, entre otras cuestiones. 59

Modificaciones claves en la lnea de conseguir una autntica transicin entre la etapa anterior de marcado control policial y de gran rigidez en todos los procedimientos para obtener la condicin de residente, y la nueva etapa en la que se apostaba por introducir cierta flexibilizacin en alguno de los procedimientos para facilitar la regularizacin y con ello favorecer la integracin.
57 Bedoya, M., Cobacho, Judit J., Nez, M. & Tu T. La ley 4/2000: Los Derechos Sociales. Revista la Factora. Documento Electrnico. 58 Bedoya, M., Cobacho, Judit J., Nez, M. & Tu T. La ley 4/2000: Los Derechos Sociales. Revista la Factora. Documento Electrnico. 59 Dos Santos, N. Op. Cit. p. 62.

 Derechos, recursos y garantas jurdicas.- En trminos generales debe afirmarse que se produjo una mejora sustancial en el sistema de garantas jurdicas respecto de la normativa de 1985, sin embargo quedan lejos las cotas que se alcanzaron en la Ley antes de su reforma. Como sealan Aguel Navarro y lvarez Rodrguez:
() Hay recortes respecto del amplio andamiaje previsto con mejor o peor rigor tcnico que, sin perjuicio, de su acomodo al Texto Constitucional suponen un debilitamiento de los derechos y garantas jurdicas de los extranjeros. Sirven de ejemplo: la ausencia de motivacin en algunos supuestos de denegacin de visados; la no previsin con el carcter de preceptiva de la asistencia letrada en supuestos que pueden dar lugar a la salida forzosa del territorio: devolucin, retorno y denegacin de entrada o el establecimiento del rgimen excepcional de ejecutividad para el procedimiento de expulsin en algunos casos. [El subrayado es mo].60

Visados, autorizaciones y permisos: soportes administrativos de la residencia legal.A lo largo del Ttulo II se desarroll el rgimen jurdico de las distintas situaciones en las que pudieron encontrar los extranjeros y que se sintetizan en: estancia, residencia temporal y residencia permanente. Se consider residente al extranjero que ostentaba un permiso de residencia o una autorizacin para residir. Cuando el extranjero se encontraba fuera de Espaa, y salvo que proceda de un pas con el que existe Convenio sobre supresin de visado, la entrada se document con l y poda ser de distintas clases segn el propsito de la persona (turismo, reagrupacin familiar, trabajo temporal, etctera) conforme al Art. 25 LOEXIS en concordancia con el Art. 12 y siguientes del Reglamento de desarrollo.

Especial mencin merece la situacin excepcional en la que se produjo una entrada irregular, con documentacin defectuosa o sin ella, el Ministerio del Interior pudo autorizar la estancia por motivos humanitarios, de inters nacional u obligaciones internacionales (Art. 25.4 LOEXIS y Art. 38 REXIS) por un mximo de tres meses en un perodo de seis. Asimismo, se estableci una diferencia entre la situacin de las personas aptridas y la de todos aquellos extranjeros que, no pudiendo ser documentados por ningn pas, y que desearon obtener una documentacin en Espaa que acredite su identidad.

Con carcter general, los extranjeros que ostentaron durante un perodo ininterrumpido de cinco aos un permiso de residencia o de residencia y de trabajo en ese pas, tuvieron derecho a obtener un permiso de residente permanente. Esta situacin consagr ya la plena igualdad de manera que el acceso al mercado de trabajo se produjo sin el filtro de la situacin nacional de empleo.

Contrarreforma.60 Aguelo P. & lvarez A. (2000). Ley de Extranjera, Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza, Ed. Lex Nova, Valladolid, p. 81

Antecedentes.-

Durante los meses siguientes a la promulgacin de la LO 4/2000 desde el PP se reprodujeron las declaraciones en contra de esta. Se repiti una y otra vez que esta ley, al mejorar las condiciones de insercin social de los inmigrantes, al favorecer su regularizacin, provocaba un claro efecto llamada, invitaba a ms y ms extranjeros a arribar a Espaa. Ms an cuando a partir del da 6 de febrero se produjeron una serie de incidentes racistas en la localidad almeriense de El Ejido. Algunos miembros del Gobierno achacaron a la nueva ley la cual cre un marco jurdico que favoreca la inmigracin ilegal, produciendo entre la poblacin autctona mayor rechazo hacia los inmigrantes, y dando lugar a conflictos sociales como los ocurridos en El Ejido (Ver recortes de prensa)

A juicio de los responsables polticos de la localidad almeriense, as como de los del PP, se haba rebasado ampliamente en el caso ejidense, sobre todo por la presencia masiva de inmigrantes irregulares; lo cual, supone una prueba evidente de que la ley [Que escasamente tena un mes de vigor] deba ser reformada con el objeto de restringir la llegada de inmigrantes y que sta se realizar de forma regular. 61.

En esta situacin, con la validez de la Ley 4/2000 puesta en duda desde su nacimiento, con la intencin oficial del Gobierno de reformarla62, con los acontecimientos de El Ejido en la mente de todos, tuvieron lugar las Elecciones Generales el 12 de Marzo del 2000, en las que el PP obtuvo la mayora absoluta en ambas cmaras.

A partir de ese momento, la Ley 4/2000 se convirti, en el discurso del Gobierno (y de algunos lderes polticos regionales), en una especie de chivo expiatorio sobre la cual cargar las culpas de todas las situaciones crticas relacionadas con la inmigracin, con lo que se trat de justificar la necesidad de reformarla. 63
Ver notas de prensa del Partido Popular de los das 6 de mayo de 2000: Rafael Hernando afirma que la nueva Ley de Extranjer a est provocando un efecto llamada; 10 de mayo de 2000: El PP cree que es urgente reformar la Ley de Extranjera y 26 de junio 6 2000: Hernando asegura que la reforma de la ley de Extranjera favorecer la inmigracin. (Todas en www.pp.es). Tambin: La Estr ella Digital, 17 de mayo de 2000: Mayor Oreja advierte de los riesg os del 'efecto llamada' provocado por la Ley de Extranjera. Fernndez Miranda anuncia que su Departamento de Inmigracin aplicar una poltica de Gobierno adaptada a las normas de la UE. La Estrella Digital, 26 de mayo de 2000: El Gobierno prefiere aprobar la Ley de Extranjera antes que los presupuestos. Fernndez Miranda reitera que la actual normativa ha favorecido la llegada de inmigrantes ilegales. El delegado del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin, Enrique Fernndez Miranda, consider ayer que "lo razonable" sera que la reforma de la actual ley de Extranjera se llevara a cabo entre octubre y noviembre, antes de aprobar los prximos presupuestos.

61 El Mundo. (2000, 8 de febrero): Piqu culpa de los sucesos a la nueva Ley de Extranjera. Documento Electrnico. 62 El fenmeno de la inmigracin exige una poltica de Estado. Queremos desarrollarla con el mximo de acuerdo de las fuerzas polticas parlamentarias. Debe ser una poltica congruente con los compromisos y responsabilidades que hemos asumido en la Unin Europea en el Consejo de Tampere. Esos compromisos nos exigen desarrollar una accin basada en los criterios que se enuncian a continuacin y que obligan a una adaptacin normativa a los mismos de la llamada ley de extranjera recientemente aprobada., (Programa electoral del Partido Popular 2000, en www.pp.es/popular/pro-ele-pp.pdf). 63 Cfr. Bravo, F. (2000). La legislacin de extranjera en el debate poltico. En . Atlas de la inmigracin Marroqu. Documento Electrnico. p. 214.

En septiembre de ese ao el nuevo lder del PSOE, Rodrguez Zapatero empezaba a hablar del Pacto de Estado sobre la inmigracin, en un intento de suavizar la reforma de la ley64, mientras que otros miembros de su partido optaron por recurrir a la inconstitucionalidad de la contrarreforma. Pese a todo ello, el Gobierno ya tena preparado un modelo para la reforma (aprovechando para ello las enmiendas que le haban sido rechazadas en el Congreso meses atrs), el cual fue aprobado en el Consejo de Ministros del 4 de agosto y que presentara el 5 de octubre del 2000 como Proposicin de Ley de reforma de la LO 4/2000 ante el pleno del Congreso de los Diputados. El texto sali adelante con el apoyo del PP, CIU y Coalicin Canaria (CC), ambos grupos nacionalistas que consiguieron introducir una mayor presencia del papel de las comunidades autnomas en los procesos relacionados con la inmigracin.

Por su lado, el PP y el Gobierno defendan su reforma y cuando surga algn problema relacionado con la inmigracin no tena reparos en achacarlo a los efectos perniciosos de la LO 4/200065. Fundamentacin de la Contrarreforma:

Para su formulacin fueron elaborados dos baluartes dentro del texto de la exposicin de motivos del 22 de diciembre66. Como introduccin al texto argumentaron que fueron detectadas aspectos durante su vigencia [Cabe aclarar que en ningn apartado posterior se concretan mencionados aspectos]. Estas se resumen as:
() Haba superado las previsiones que estableca la anterior Ley de Extranjera, por lo que era necesario encauzarlo para incentivar la entrada y permanencia de los inmigrantes dentro de un marco regular. Al mismo tiempo, nuestra normativa debe ser conforme con los compromisos asumidos por Espaa, concretamente, con las conclusiones adoptadas por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unin Europea los das 16 y 17 de octubre de 1999 sobre la creacin de un espacio de libre trnsito de ciudadanos por la Unin Europea, eliminando todas las fronteras interiores,; y a su vez asumir con las soluciones dadas a travs del Acuerdo de Schengen el 14 de junio de 1985,con respecto al rgimen de entrada, condiciones de expedicin, de visados, regulacin de la estancia de extranjeros, etc.67. [Acuerdos que se convertiran en directrices de la poltica espaola sobre inmigracin y extranjera en el marco de la Unin Europea, a travs de los cuales se dedujo que la garanta de un trato justo a los nacionales de terceros pases exige, o debe tener como presupuesto la residencia legal en el territorio del pas receptor].

64 En www.psoe.es, 1 de septiembre de 2000: Bases para un Pacto de Estado sobre inmigracin. 65 El Pas, 21 de agosto de 2001: El Gobierno atribuye el desbarajuste de la inmigracin a la anterior Ley de Extranjera. 66 Ley Orgnica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Boletn Oficial del Estado, nm. 307 de 23 de diciembre de 2000, pginas 45508 a 45522. Documento Electrnico. 67 Exposicin de motivos. Ley Orgnica 8/2000. BOE No. 307 de 23 de diciembre.

A pesar de las respectivas justificaciones68, no caba la reforma a la Ley 4/2000 y mucho menos en calidad de urgente, pues, excepcin hecha del reconocimiento de ciertos derechos sociales a los extranjeros irregulares empadronados, no existi en su articulado un tratamiento que se apart de las directrices europeas en la materia.

Con estas premisas (Que no son otra cosa que el resultado de una decisin poltica unilateral del gobierno), el 22 de diciembre del 2000 se aprob la Ley Orgnica 8/2000, para luego entrar en vigor el 23 de enero del 2001. Desde ese momento y hasta los meses posteriores a su aprobacin (22 de Diciembre del 2000) y puesta en vigor el 23 de enero de 2001 como LO 8/2000, la reforma de la Ley de Extranjera se convirti en el centro de una reida polmica entre aquellos que consideraban que la ley de reforma era la legislacin ms generosa y ms abierta de toda Europa con la inmigracin69, y aquellos que, por el contrario consideraban que era una reforma que cercenaba derechos fundamentales de las personas70

Esta ley, que aparentemente era tan slo una reforma de la anterior, fue en realidad una nueva Ley Orgnica, aprobada nuevamente sin el consenso de los dos principales partidos polticos espaoles y que volvi a regular la poltica de extranjera del Estado, determinando los aspectos que afectaran a los inmigrantes ya presentes o que pretendan arribar a Espaa [El subrayado es mo]71.

LEY ORGNICA 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de Enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social72.-

Esta no fue considerada como una simple reforma al texto legal, sino como una nueva Ley de extranjera, debido a que su contenido modific la mayor parte del articulado (80% de alteracin al texto antecesor) e imprima un carcter menos innovador. Dicha normativa se convirti en una especie de Constitucin para los extranjeros en Espaa, ya que la igualdad de derechos se limit a los contemplados en ella y no a la Constitucin espaola73.

68 En cuanto a la primera justificacin, careca de un anlisis riguroso, adems de adolecer de una carencia absoluta de humanitarismo. El efecto contrario del conocido efecto llamada, tan ampliamente difundido por el Ministerio del Interior, debera haber provocado una reaccin inversa como consecuencia del anuncio y la aprobacin de su reforma, disminuyendo las entradas; sin embargo, no pareci ocurrir. En los primeros seis meses de 2001 las detenciones se incrementaron en un 30 por ciento, segn datos de la propia Delegacin del Gobierno para la Extranjera y la Inmigracin. En cuanto a la segunda de las razones alegadas, las directrices de la Unin Europea estn recibiendo an fuertes crticas dentro de sus propias instituciones y las ltimas orientaciones priorizan la integracin cvica de los inmigrantes como objetivo principal sobre la funcin policial. 69 Discurso de Jos Mara Aznar en Quintanilla de Onsimo, 29 de agosto de 2001. 70 Inmigracin: la vuelta atrs. Reforma de la Ley 4/2000 que propone el partido popular (valoracin del rea Federal de Migrac iones de IU). En www.iu.es, 20 de junio de 2000; Rum, Consuelo: Espaa 2001: sin poltica migratoria, en El Pas, 27 de enero de 2001; Lpez Garrido, Diego: La ley de las no personas, en El Pas, 23 de enero de 2001. 71 Santolaya, P. (2005). Captulo VII. Espaa. En E. Aja y L. Dez (Eds.), La regulacin de la inmigracin en Europa. Barcelona: Fundacin La Caixa. p. 30. 72 Publicada en el BOE 23.12.2000 73 A no ser que est reconocido un mecanismo de reciprocidad con el estado de origen.

La Ley 8/2000 constituy la ruptura del aparente consenso social que haba logrado la anterior ley y gener una voluntad legislativa de reintroducir medidas ms restrictivas en el mbito de la extranjera.74

Caractersticas. Retrgrada.- Porque esta norma legal () volvi a las mismas posiciones de 1985 (...). Esta no solo acento el control de los flujos migratorios, sino que tambin cuestion varios de los principales derechos y libertades alcanzados por los extranjeros que ya se encontraban asentados en territorio espaol de forma legal () 75. Restrictiva.-

En efecto la Ley 8/2000 ms que una norma orgnica de tipo general,

constituy una Reglamentacin policial que, adems de reforzar el control de flujos migratorios, anul o restringi los derechos sociales y polticos que tanto los inmigrantes regulares como los irregulares lograron conseguir a travs de la LOEXIS.

As, de nuevo encontramos la imagen totalmente negativa de una norma que termin con toda esperanza del inmigrante por regular su estatus migratorio. Objetivos. Corregir la deficiencia tcnica jurdica antecesora.- Para ello se hizo hincapi en algunas inexactitudes presentadas en varios artculos de la Ley 4/2000. Controlar los flujos migratorios.-

El texto pretendi controlar el movimiento y

circulacin de personas, y a su vez intervenir en el empleo de su fuerza laboral. Para ello se opt por recuperar la causa de expulsin basada en la estancia irregular que ya fue tipificada en la Ley del 85 y que fue eliminada en la redaccin de la Ley 4/2000.

En el cuadro Xx se grafica el eje regulador de esta Ley, y cmo se articularon a ella las diferentes normas, reglamentos y acciones policiales emprendidas por las autoridades espaolas competentes en relacin al tema migratorio. (Ver cuadro para anexo BONILLA)

74 De Lucas, F. (2001). Una poltica de inmigracin que no llega: las sinrazones de la contrarreforma de la L.O. 8/2000. Revista Tiempo de Paz, N 16. p. 6. Documento Electrnico. 75 Pujada, J & Massal, J. (2002). Migraciones Ecuatorianas a Espaa: Proceso de insercin y claroscuros. Revista conos. Flacso Sede Quito-Ecuador. (14). p.67.

 Frenar el Efecto Llamada.- Segn sus creadores, los legisladores del partido de gobierno (PP), esta ley busc generar un efecto disuasorio en los potenciales inmigrantes, que les obligue a mantenerse en su pas de origen. Los mentores argumentaron que la ley precedente (4/2000), era demasiado permisiva y generaba flujos migratorios provenientes de los pases de economas estancadas.76 Diferenciar al inmigrante irregular (ilegal) del regular (legal).- Se volvi a marcar una ntida frontera entre extranjeros residentes e irregulares para fundamentar la concesin de derechos de ndole social, negndole a stos ltimos el ejercicio de ellos. Obstaculizar el proceso de Regularizacin.- A partir de su vigencia, este sistema normativo cerr las puertas al proceso de regularizacin para aproximadamente 300.000 inmigrantes irregulares que vivan y trabajaban en Espaa de forma clandestina. Esta Ley estableci un crculo vicioso o un sin sentido jurdico que imposibilit tal eventualidad, pues determin que un extranjero slo poda acceder a una fuente de empleo si consegua un permiso de residencia o estancia (art.36), y tal permiso era posible obtener nicamente con una autorizacin de trabajo (art. 31.2).77 Utilizar el contingente exclusivamente para la contratacin en origen.- De cara a conseguir este propsito, se firmaron Convenios bilaterales con los pases de mayor afluencia a fin de facilitar el trmite de dicha contratacin, y asimismo, se increment el nmero de pases con los que se firm Convenios de readmisin con el objeto de efectivizar los expedientes de expulsin. Vease Cuadro Xx (Dos Santos Claro) Aumentar el margen de discrecionalidad en la Administracin.- Sirva de ejemplo la expulsin preferente del art. 63.2 o la motivacin en la denegacin de visado para trabajar por cuenta ajena del art. 27.5.
Art. 63. Procedimiento preferente.2. Cuando de las investigaciones se deduzca la oportunidad de decidir la expulsin, se dar traslado de la propuesta motivada por escrito al interesado (). Art. 27. Expedicin del visado.5. La denegacin de visado deber ser motivada cuando se trate de visados de residencia para reagrupacin familiar o para el trabajo por cuenta ajena.

Negar determinados derechos a los inmigrantes en situacin administrativa irregular.Reunin, asociacin, manifestacin, sindicacin y huelga, de manera que la negacin del ejercicio de tales derechos para los irregulares equivali, en la prctica, a negar su titularidad.
76 77 Ibdem p. 71. Cf. Dos Santos N. (2010, Noviembre). Op. Cit. 54.

 Estructura.-

La reforma contena tres enfoques: El primero se dedic a la modificacin del articulado de la Ley Orgnica 4/2000, mientras que el segundo transform la Disposicin Adicional nica, aadiendo especificaciones precisas, y el tercero adecu los Ttulos y Captulos a la reforma efectuada. Se conserv el orden en torno a un Ttulo Preliminar dedicado a Disposiciones Generales, en el que se concret el mbito de aplicacin (arts. 1 y 2), y le siguen cuatro Ttulos que contenan, respectivamente, los artculos dedicados a los Derechos y libertades de los extranjeros (del Art.3 al Art. 24), el Rgimen Jurdico de los Extranjeros (del Art. 25 al Art. 49), De las Infracciones en materia de extranjera y su rgimen sancionador (del Art.50 al Art. 66) y, finalmente, el relativo a la Coordinacin de los poderes pblicos en materia de inmigracin (del Art. 67 al Art. 70). La Ley conclua con dos Disposiciones Adicionales, cuatro Transitorias, una Disposicin Derogatoria nica y cinco Disposiciones finales.78 Modificaciones incorporadas a travs de esta contrarreforma.-

Pese a que la Ley Orgnica de Extranjera aparentemente persegua la extensin de los derechos fundamentales a todos los extranjeros, la realidad de la misma dijo todo lo contrario. Los temas en los que instaur un retroceso fueron: Derechos Sociales.- Sin duda alguna, el mayor debate que suscit este texto legal fue el de la regulacin de los derechos y libertades, la cual excluy a los inmigrantes irregulares del ejercicio de algunos de ellos79, frente a la primera versin que los conceda a todos, sin distincin por la naturaleza de su estatus jurdico en el territorio espaol. As, los derechos de reunin, asociacin y sindicacin slo los tendrn aquellos inmigrantes con autorizacin de estancia o residencia, el derecho de huelga slo lo podrn ejercer los autorizados para trabajar y podrn disponer del derecho a la ayuda para la vivienda los residentes, pero no los dems inmigrantes (Arts.:7;8;11)80. De hecho, la ley propiamente no negaba la titularidad de tales derechos a los extranjeros en situacin irregular sino que introdujo el artificio de considerar que stos slo se podan ejercer por aquellos que estuvieran en situacin regular.

78 Cfr. Trinidad, M. & Guerola M. (2005). Una forma nueva de ordenar la inmigracin en Espaa. En: Estudio de la Ley 14/2003 y su Reglamento de desarrollo. Madrid. Ed. Lex Nova. p. 265. 79 Siete aos despus, el Tribunal Constitucional declar la inconstitucionalidad de varios de los preceptos de esta Ley mediante Sentencia 236/2007, de 7 de noviembre de 2007 (EDJ 2007/188657) donde se declar que es nulo, ilegal e inconstitucional condicionar el reconocimiento y el ejercicio de los derechos de reunin, manifestacin y sindicacin a los extranjeros inmigrantes que se hallaban en ese pas a la previa obtencin o posesin de autorizacin de estancia o residencia en Espaa. Asimismo anul tal exigencia para el acceso a la justicia gratuita as como a la educacin de naturaleza no obligatoria, otorgndolo en las mismas condiciones que los espaoles. 80 Muiz, C. (2007). Encuadres noticiosos e inmigracin: Del anlisis de los contenidos al estudio de los efectos mediticos. Universidad de Salamanca. p. 54.

Se debe tomar en cuenta que entre la titularidad de los derechos y su ejercicio, la Administracin tuvo un papel protagnico, pues fue quien decidi la concesin o no de los distintos permisos con los que se acceda a la condicin de residente legal. Esta situacin administrativa fue la que permita el acceso o la negacin de los derecho s fundamentales de ndole social ().81

a.

Acceso al empadronamiento, a los servicios y prestaciones sociales bsicas.-Se restringi el acceso al Padrn Municipal establecindose que slo podan empadronarse las personas que tenan autorizacin de residencia y estancia, limitando el acceso a la asistencia sanitaria, la educacin, el acceso a servicios y prestaciones sociales bsicas a las personas sin permiso de residencia que hasta antes de entrar en vigor esta ley podan acceder a estos derechos. 82

b.

Acceso al Trabajo.- El nuevo rgimen imposibilit al extranjero de una fuente de ingresos, pilar fundamental para la adquisicin de los dems derechos sociales y polticos.

Hay que sealar que la nueva versin de la ley elimin de plano la norma de la antigua ley contenida en su art.3.2 que sealaba el acatamiento del rgimen de extranjera a la Declaracin Universal de Derechos Humanos83 y otros tratados y acuerdos internacionales84, por lo que se pudo contemplar una clara inconstitucionalidad de este nuevo cuerpo legal en cuanto anul los derechos sociales que los inmigrantes en calidad de trabajadores haban conseguido. () El nuevo rgimen destruye la base social de los derechos de los inmigrantes, condicin sine qua non para una apropiada inclusin poltica85 b.1. Regulacin del permiso de trabajo.- En cuanto a la autorizacin para que los extranjeros pudieran realizar actividades laborales por cuenta propia o ajena en Espaa, se clarific la diferencia entre dicho permiso y la mera situacin de residencia, pero se mantuvo el filtro de la situacin nacional de empleo respecto de las concesiones iniciales.

81 Balaguer, F. (2001) Derechos de los extranjeros e interpretacin de las normas En: Comentario sistemtico a la Ley de Extranjera. Granada. p. 189. 82 Cfr. Coordinadora ONG para el desarrollo de Espaa. (2009, 11 de Septiembre). Reforma de la Ley de Extranjera: Anlisis desde la perspectiva del desarrollo. Documento Electrnico. p. 3. 83 Cfr. Garro, C. (1985). Declaracin de Derechos Humanos de 1948, Precedida de un estudio sobre sus antecedentes, sus principios y su insercin en el mundo contemporneo. Buenos Aires: Ediciones Depalma. p.48. 84 El artculo 10 de la Constitucin espaola reconoce a la Declaracin de Derechos Humanos (1948) como una norma rectora de las leyes y reglamentos que en cuestin de derechos fundamentales y libertades fueron desarrolladas en Espaa. Este mismo artculo tambin elev a la misma categora al Pacto de Derechos Civiles y Polticos (1966), al Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (1950) y diversos convenios de la OIT, suscritos por el Estado Espaol. En definitiva, los preceptos que resguardaban derechos de libertad de reunin, huelga, sindicacin presentes en estos cuerpos legales internacionales fueron quebrantados con la aprobacin de la ley 8/2000. 85 De Lucas, J. (2002). Inclusin poltica y social de los inmigrantes. En: S.O.S. Racismo: Informe anual 2002 sobre el racismo en el Estado espaol. Ed. Icaria. p. 99.

c. Seguridad Social.-

De forma similar y como consecuencia de lo descrito

anteriormente, al limitar el acceso al trabajo, se bloque la posibilidad de que el inmigrante acceda a la seguridad social.

En cuanto a este derecho, la antigua ley propugnaba la posibilidad de que el extranjero recibiera ayuda social tan slo con el requisito de su empadronamiento en la respectiva municipalidad, Tras la reforma, fue necesario ser Extranjero residente (Art.13).

d. Vivienda.- La reforma endureci el acceso de las personas inmigrantes con permiso de trabajo y residencia a los sistemas pblicos de ayudas en materia de vivienda, al exigir la residencia de larga duracin (que se obtena a los cinco aos de permanencia en el territorio espaol). Esta reforma estableciendo una diferencia entre los residentes de larga duracin y el resto de residentes en relacin al derecho para acceder una vivienda.86

e. Educacin.- A partir de este rgimen. se circunscribi nicamente a la educacin obligatoria bsica:

1.

Artculo 9. Derecho a la educacin.Todos los extranjeros menores de dieciocho aos tienen derecho y deber a la educacin en las mismas condiciones que los espaoles, derecho que comprende el acceso a una enseanza bsica, gratuita y obligatoria, a la obtencin de la titulacin acadmica correspondiente y al acceso al sistema pblico de becas y ayudas [El subrayado es mo].

En este sentido, los extranjeros perdieron esa igualdad de condiciones que los ciudadanos espaoles para acceder a la educacin secundaria y superior que contemplaba la antigua ley.

f.

Reagrupacin familiar.- Se restringi el derecho a vivir en familia al endurecer severamente los requisitos para que cualquier ciudadano pueda traer a sus ascendientes no comunitarios a residir en Espaa. Adems, se introdujo un concepto jurdico indeterminado como son las razones humanitarias para la reagrupacin de los ascendientes menores de 65 aos.87

86 Cfr. Coordinadora ONG para el desarrollo de Espaa. (2009, 11 de Septiembre). Reforma de la Ley de Extranjera: Anlisis desde la perspectiva del desarrollo. Documento Electrnico. p. 7. 87 Coordinadora ONG para el desarrollo de Espaa. (2009, 11 de Septiembre).Op. Cit. p. 9.

g. Sufragio.- En cuanto a este tema, segn la anterior ley el inmigrante con el empadronamiento en la municipalidad acceda al derecho al sufragio en el mbito de las elecciones municipales, a partir de la contrarreforma el referndum fue restringido de forma exclusiva a los inmigrantes regulares.

Art. 6. Participacin Pblica.1. Los extranjeros residentes en Espaa podrn ser titulares del derecho de sufragio en las elecciones municipales, atendiendo a criterios de reciprocidad en los trminos que por Ley o Tratado sean establecidos para los espaoles residentes en los pases de origen de aquellos. 2. Los extranjeros residentes, empadronados en un municipio, tienen todos los derechos establecidos por tal concepto en la legislacin de bases de rgimen local pudiendo ser odos en los asuntos que les afecten de acuerdo con lo que dispongan los reglamentos de aplicacin [El subrayado es mo].

h.

Justicia gratuita.- Se restringi el acceso al derecho de justicia gratuita en los procedimientos contra resoluciones que denegaban la entrada, la devolucin o la expulsin. Se impuso al extranjero condiciones ms severas que quebraron el principio de igualdad de trato. Condiciones que para las personas expulsadas fueron de muy difcil cumplimiento, lo que gener su indefensin.88

i. Libertad de Circulacin.- Este derecho tambin fue limitado, pues el nuevo cuerpo legal estableci una libre discrecionalidad del Ministro del Interior para regular los movimientos y desplazamientos de los inmigrantes (Art.5.2), a esto se suma la norma que dispuso que el permiso de trabajo temporal concedido al inmigrante se circunscriba a determinado territorio, sector o actividad, y por un tiempo no superior a 5 aos. (Art. 38.2). Cabe aclarar que el permiso de residencia temporal tampoco pudo sobrepasar los 5 aos (art.31). De esta manera, se asegur que ningn extranjero residiera en Espaa por ms de 5 aos. Esta fue una de las vas de regularizacin establecidas en la misma ley (art.32). Rgimen jurdico de las situaciones de los extranjeros.- Al respecto, en el Ttulo II incentiv a los extranjeros a entrar y residir en Espaa dentro del marco de la regularidad, frente a la entrada y estancia irregular. Propsito sin duda compartido con la Ley 4/2000 Residencia temporal.Se elimin de la Ley la posibilidad de regularizacin por arraigo a quienes llevaban dos aos empadronados en Espaa. En su lugar, se ofreci la opcin de obtener residencia temporal a quienes disponan de permiso y se les haya caducado, pero siempre y cuando acrediten medios
88 17. Cfr. Marn A. (2001). El mbito de aplicacin personal de la Ley En: Comentario sistemtico a la Ley de Extranjera. Granada. p.

econmicos para subsistir [Esta residencia temporal no estaba sujeta a la renovacin a partir de los cinco aos, y la falta de documentacin era clasificada como infraccin grave sancionada con multa].89

Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes.- En el Ttulo IV de la Ley Orgnica, relativo a la coordinacin de los poderes pblicos en materia de inmigracin, se revis la definicin de este foro, enfocndose nicamente en su funcin como rgano de consulta, informacin y asesoramiento para la integracin de los inmigrantes que se encuentran en Espaa. Infracciones en materia de extranjera y su Rgimen sancionador.-

El Ttulo III

estableci los cambios que pueden sintetizarse en dos apartados: medidas relativas a la lucha contra la inmigracin ilegal y mejora de los mecanismos para evitar esa inmigracin . Respecto al primer punto se destac, por un lado, la previsin de sanciones a las compaas de transporte que trasladen a extranjeros hasta el territorio espaol sin verificar que cumplen los requisitos para la entrada, y, de otro, a los que organicen redes para el trfico de seres humanos. Fueron medidas que buscaron controlar determinadas actividades vinculadas al trfico de personas o que facilitaron la neutralizacin de los medios que fueron empleados por los traficantes.90 Adicionalmente a ello:

Se sancion la solidaridad de los espaoles que extendieron una invitacin a personas extranjeras y trascurrido el periodo de tiempo permitido por su visado no abandonaron el pas, as como a aquellos que facilitaron la inscripcin de un extranjero en el padrn y que el domicilio registrado no era el habitual.

Se sancion al extranjero y al empleador por trabajar en un sector de actividad o mbito geogrfico distinto al recogido en su autorizacin o por no cumplir con los requisitos ante la administracin. Estas medidas incrementaron el nmero de personas en situacin irregular y por tanto la precarizacin, el empobrecimiento y el aumento de la marginalidad entre la poblacin.91 (Ver Anexo recorte Fernadez Mir)

Centros de Internamiento.- Se aument el tiempo de internamiento en los CIE (Centro de Internamiento de Extranjeros), de 40 a 60 das, a pesar del compromiso del Gobierno Espaol

89 Balaguer F.. (2001). Derechos de los extranjeros e interpretacin de las normas. Comentario sistemtico a la Ley de Extranjera. Granada. Ed. Comares. p127.. 90 Solanes, A. (2010. Noviembre). Un Balance tras 25 aos de leyes de extranjera en Espaa: 1985-2010. Revista del Ministerio del Trabajo e Inmigracin. Barcelona. (90). p. 17. Documento Electrnico. 91 Coordinadora ONG para el desarrollo de Espaa. (2009, 11 de Septiembre). p. Cit. p. 10.

de que la Directiva Europea de Retorno, calificada acertadamente por el presidente del Bolivia Evo Morales como La Directiva de la vergenza92, no tendra consecuencias en Espaa.
Esta medida pas por alto que las personas retenidas lo estn slo por infringir una norma administrativa y no un ilcito penal. Con este aumento, ni se garantiza la efectiva expulsin del extranjero (objetivo ltimo del internamiento) ni se aumentan las garantas de los internos. Es ms, se permite la suspensin del internamiento, ampliando su tiempo de privacin de libertad, en determinados supuestos (solicitud de asilo, enfermedad y Habeas Corpus), lo que dificulta el ejercicio de los correspondientes derechos fundamentales de la persona [El subrayado es mo]. 93

Reinstauracin de la Expulsin del extranjero.- Por otro lado, esta contrarreforma recuper de la Ley del 85 la causa de expulsin (Recurso de urgencia), basada en el hecho de encontrarse en situacin administrativa irregular, medida que afectara a quienes fuesen hallados en esas circunstancias (Art.58), para luego ser enviados a su pas de origen en un trmino de 48 a 72 horas. Segn fuentes, en aquel momento corran este peligro, alrededor de 30.000 extranjeros no residentes, (22.000 que no haban sido regularizados por incumplir determinados requisitos, y 6.271 cuya solicitud haba sido archivada sin procesar).

Para su justificacin, se argument lo siguiente:

En un Estado de derecho es necesario establecer los instrumentos que permitan hacer efectivo el cumplimiento de las normas, en este caso, de las que rigen la entrada y permanencia en territorio espaol, pretendindose, con ello, incrementar la capacidad de actuacin del Estado en cuanto al control de la inmigracin ilegal, hasta el nivel de otros Estados miembros de la Unin Europea. 94

En principio, no es difcil compartir este planteamiento del refuerzo de la legalidad. Sin embargo, llama la atencin el hecho de que, en no pocas ocasiones, la situacin de irregularidad se produjo como consecuencia de la propia traba administrativa creada y su inadecuada gestin, provocando a posteriori el resultado que Delgado (columnista del diario El Tiempo) atribuy a la Ley tras su reforma, y con el que dio ttulo a su artculo La produccin legal de ilegales (Ver Anexo Recorte prensa).

Esta Ley prevea una serie de infracciones calificadas de graves y de muy graves que fueron sancionables con expulsin del extranjero del territorio espaol. Algunas de estas infracciones que permitan la expulsin del extranjero consistan en encontrarse irregularmente en territorio espaol o trabajar en Espaa sin haber obtenido permiso de trabajo, cuando se carezca de autorizacin de residencia.

92 93 94

20 minutos.es. Bolivia califica de vergenza la poltica migratoria de la UE. (2008, 11 de Junio). Documento Electrnico. Coordinadora ONG para el desarrollo de Espaa. (2009, 11 de Septiembre). p. Cit. p. 12. Trinidad, M. & Guerola M. (2005). Op. Cit. p. 272.

Supuestos.-

a. Participar en actividades contrarias al orden pblico.- Una de las infracciones sancionables con la expulsin que merece ser citada por su identidad con los supuestos de expulsin previstos en las viejas legislaciones de orden pblico consiste en "Participar en actividades contrarias a la seguridad exterior del Estado o que pueden perjudicar las relaciones de Espaa con otros pases, o estar implicados en actividades contrarias al orden pblico previstas como muy graves en la Ley Orgnica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Proteccin de la Seguridad Ciudadana" (Art. 54.1,a).

En relacin a ello, los estudiosos HEREDIA Y FBREGA, opinaron lo siguiente:

Es difcil concretar cules son las actividades contrarias a la seguridad exterior del Estado o que pueden perjudicar las relaciones de Espaa con otros pases; se trata de conceptos muy ambiguos que pueden servir de cobertura a las ms variadas conductas y, por tanto, posibilitar una gran discrecionalidad por parte de la administracin. 95

b. Condenado por una Conducta Dolosa.- Otro supuesto que remita directamente a la facultad del Estado de expulsar a los "extranjeros indeseables", derivada de una concepcin absoluta e ilimitada de la soberana, fue el previsto en el Art. 57.2, que no exiga la comisin de una infraccin sino que constituye una "causa de expulsin". Este artculo estableca lo siguiente: "Que el extranjero haya sido condenado, dentro o fuera de Espaa, por una conducta dolosa que constituya en nuestro pas delito sancionado con pena privativa de libertad superior a un ao, salvo que los antecedentes penales hubieran sido cancelados".

ATIENZA subray la ambigedad de este supuesto, ya que el texto del artculo pudo haber sido interpretado al menos de tres formas, de modo que constituy un ejemplo de irracionalidad lingstica de la tcnica legislativa.96

c. Por delitos castigados con penas privativas de libertad inferiores a seis aos.- Otro supuesto previsto en esta Ley, que merece especial atencin, es la posibilidad de expulsar al extranjero procesado o inculpado en un procedimiento penal por delitos castigados con penas privativas de libertad inferiores a seis aos, si la expulsin resultase procedente de acuerdo con los supuestos previstos en ese mismo artculo (Art. 57.7).
95 Heredia, M. & Fbrega, C. (1997) Medidas cautelares en el derecho de extranjera, Internamientos, expulsiones y otros aspectos del derecho del extranjera espaol. Madrid. Editorial Constitucin y Leyes Colex. p. 43. 96 Atienza, M. Tras la Justicia. (1993). Una introduccin al Derecho y al razonamiento jurdico. Barcelona. Ed. Ariel. p. 139.

Este precepto permita que el Juez interrumpa el curso normal del proceso penal, facultando a la autoridad gubernativa para que ejecute una medida de expulsin. En este caso se archivaban provisionalmente las actuaciones penales, por imposibilidad de continuar el proceso en ausencia del imputado.

Esta posibilidad de expulsin gener una gran problemtica, debido a que constituy una contradiccin con el resto del ordenamiento jurdico espaol. A criterio de ATIENZA, este supuesto constituy:

Una contradiccin respecto de principios bsicos del ordenamiento jurdico, como son el de prevalencia de la jurisdiccin penal sobre la potestad sancionadora de la administracin y el principio de legalidad e indisponibilidad de la accin penal. En concreto, tal expulsin implica una renuncia del ius puniendi para dar paso a la ejecucin de una resolucin administrativa, infringiendo gravemente el principio de preeminencia de la actividad jurisdiccional frente a la actividad administrativa sancionadora. Adems, significa la introduccin de criterios de oportunidad en el proceso penal, que son absolutamente extraos a nuestro ordenamiento jurdico.97

Todos estos supuestos de expulsin previstos por esta Ley se llevaron a cabo mediante un expediente sumarsimo sin intervencin judicial. Slo fue preceptiva la intervencin de la autoridad judicial cuando la expulsin no se pudo ejecutar en el plazo de 72 horas (lmite mximo de la detencin del extranjero irregular) y la autoridad gubernativa vio prudente el internamiento, el cual requiri de orden judicial. La expulsin contemplada como medida sustitutiva de penas en el cdigo penal (98).-

En cuanto a las condicionales de expulsin contenidas en el Cdigo Penal, estn previstas como sustitutivos de penas privativas de libertad, como indica el Art. 89: "De la sustitucin de las penas privativas de libertad". En primer lugar, se estableci la posibilidad de expulsar del territorio nacional a los extranjeros no residentes legalmente y que estuvieron condenados a una pena privativa de libertad inferior a seis aos de duracin.
Esta posibilidad de expulsin la encontrbamos ya prevista en la L.O. 7/1985 sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social (Art.21.2, prrafo segundo), y sobre su constitucionalidad se pronunci favorablemente el Tribunal Constitucional en STC 242/1994. Con posterioridad encontramos el presupuesto tanto en el Anteproyecto de Cdigo Penal de 1992 (Art. 88) como en el de 1994 (Art. 89), hasta que finalmente se plasm en la

97 Ibdem. p. 139 98 Con naturaleza de pena est prevista actualmente en el Cdigo Penal suizo, en el Cdigo Penal italiano y en el Cdigo Penal francs (Cfr. Palomo del Arco, Andrs. (2000). La expulsin de extranjeros en el Proceso Penal. El extranjero en el Derecho penal espaol sustantivo y Procesal. Madrid. Consejo General del Poder Judicial. p. 139.)

Cdigo Penal de199599 (Art. 89)100, modificado por LO 15/2003, BOE No. 283, de 26 de Noviembre [Ver Anexo X].

En segundo lugar, tambin se prevea la posibilidad de expulsin de los extranjeros no residentes legalmente
(101)

condenados a pena de prisin igual o superior a seis aos, una vez

cumplidas las tres cuartas partes de la condena. En este supuesto el CP vino a dar cobertura a una prctica que se realizaba mediante una interpretacin extensiva del mencionado (Art. 21.2, prrafo segundo de la L.O. 7/1985), que permita la expulsin como medida sustitutiva de toda la pena102. Varios autores criticaron esta posibilidad de expulsin debido a que constituye un trato discriminatorio, ya que cumplidas las tres cuartas partes de la condena lo que procede es la libertad condicional103

A criterio del tratadista francs WACQUANT:

La posibilidad de expulsin una vez cumplidas las tres cuartas partes de la condena infringe el principio ne bis in idem, ya que no cabe duda que la expulsin es una medida de carcter sancionador y restrictiva de derechos, segn ha declarado la STC 115/1987 a la posibilidad que los extranjeros sean sancionados en primer lugar mediante pena privativa de libertad por el delito que cometieron y, en segundo lugar, con la expulsin del territorio nacional tras haber 104 cumplido la condena, se la denomina en Francia con la expresin de double peine .

Estos supuestos plantearon graves problemas de coherencia con el resto del ordenamiento jurdico, ya que dicha expulsin no estuvo prevista como pena dentro del Captulo Primero, Ttulo III del Cdigo Penal, dedicado a "Las penas, sus clases y efectos", como s ocurri con el resto de las posibilidades de sustitucin de las penas privativas de libertad (Arresto de fin de semana, multa, trabajos en beneficio de la comunidad). Tampoco se mencion a la expulsin en el Art. 34 del CP, que estableca la enumeracin de lo que no se reputar pena. Por lo tanto, se cuestion la naturaleza jurdica de dicha expulsin prevista en el Cdigo Penal cuyo anlisis ser desarrollado en el siguiente acpite. Finalmente hay que hacer mencin a la posibilidad de expulsin prevista en el Art. 108 CP, como sustitutiva de medidas de seguridad privativas de libertad. La redaccin de este precepto es paralela a la del Art. 89.1. Al igual que en la figura analizada, se posibilit la expulsin de los extranjeros no residentes legalmente en territorio nacional, sin necesidad de consentimiento del afectado.

99 Ley Orgnica 10/1995, de 23 de noviembre, del Cdigo Penal. BOE No. 281 de 24 de Noviembre de 1995. Documento Electrnico. 100 Moncls M. (2001, 1 de Agosto). La expulsin del extranjero como sancin penal encubierta. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona. 94(34) p.8. Documento Electrnico. 101 La mayora de la doctrina interpret la norma en sentido literal y entiende que la expulsin que prev es aplicable tanto a los extranjeros irregulares como a los que disponen de permiso de residencia, debido a que el precepto no repite el calificativo de "no residente legalmente" (Cfr. Palomo del Arco, Andrs. (2000). p. Cit. p. 141. 102 Cfr. Roma. A. La sustitucin de las penas cortas de prisin en el caso de delincuentes extranjeros. Revista Actualidad Penal. (35). Madrid. Ed. La Ley. Documento Electrnico 103 Muoz, F. & Garca, M. (2000). Derecho Penal. Parte General. Valencia. Ed. Tirant lo Blanch. p. 37. 104 WACQUANT, Loc. (2001). Parias Urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos de milenio. (Traducido por: Horacio Pons). Buenos Aires: Manantial. p.189. [Edicin original en ingls: 1977, London: Longman Group Limited,].

 Naturaleza jurdica.- En cuanto a la naturaleza jurdica de esta medida prevista en el Art. 89.1 del CP, algunos autores sustentaron que, el Art. 33 del mencionado cuerpo legal, no contempl a la expulsin dentro de la clasificacin de las penas; razonamiento que fue contemplado en el Auto del TC 106/97 de 17 de abril. Al respecto, ROMA VALDS seal:
Su estructura es muy prxima a la de la suspensin de la ejecucin de la pena (Art. 80) y, en cambio, no presenta semejanzas con la sustitucin de penas regulada en el Art. 88, por tal motivo es discutible su ubicacin sistemtica dentro del Art. 89.1, ya que en realidad, no se sustituye una pena por otra, sino que se condiciona su efectiva aplicacin. La diferencia obvia entre la expulsin y el resto de las formas sustitutivas de la ejecucin de las penas privativas de libertad, todas ellas reguladas en el Captulo III del CP, es la posibilidad que la medida de expulsin sea mucho ms grave para la persona afectada que la pena privativa de libertad a que ha sido condenada. [El subrayado es mo].105

Este dato es suficiente por s solo para negar que la expulsin prevista en el art. 89 CP forme parte de las llamadas "medidas alternativas"106 a la privacin de libertad. Adems, como sealan MAPELLI CAFFARENA Y TERRADILLOS BASOCO: () Sera un sinsentido considerar la expulsin como una medida alternativa, ya que esta slo se aplica precisamente a los "extranjeros irregulares.107

Contingente de trabajadores extranjeros

No se puede pasar por alto la decisin tomada por el gobierno de Espaa a travs del Decreto 864/2001, en el que se estableci este mecanismo, el cual exigi que el trmite de regulacin del inmigrante se inicie en el pas de origen, y no como hasta ese entonces se buscaba conseguir la regularizacin de los que se encontraban en Espaa. Este se enfoc en enlistar extranjeros a travs de propuestas de trabajo de tipo temporal. Por lo tanto, el rgimen legal expuesto perfil al inmigrante dentro de la fuerza de trabajo transitoria, desprovista de derechos ciudadanos mnimos. Proceso de Regularizacin108

105 Roma, A. (1999, 27 de Septiembre). La sustitucin de las penas cortas de prisin en el caso de delincuentes extranjeros. Actualidad Penal. N 35, Madrid: La Ley. p.14. 106 Las llamadas "medidas alternativas" surgen tanto en Europa como en Estados Unidos a partir de los aos 60 para paliar los efectos desocializadores de la crcel, una vez reconocido su fracaso en la "empresa resocializadora". En Espaa este tipo de medidas se incorporan limitadamente en el Cdigo Penal de 1995, para sustituir a las penas cortas de prisin, al haber reconocido la doctrina casi unnimemente sus efectos crimingenos. Pero no son estas "buenas intenciones" las que guiaron la introduccin del Art. 89 CP. Su fundamento es muy distinto, y lo encontramos, como han reconocido algunos autores, en consideraciones de orden pblico. El Auto del TC (106/97) antes mencionado reconoce que la medida de expulsin: "no persigue, a diferencia de otros sustitutivos de las penas cortas privativas de libertad, surtir efectos positivos en orden a la reeducacin y reinsercin social del extranjero no residente en Espaa" 107 Mapelli, B. & Terradillos, J. (1996) Las consecuencias jurdicas del delito. Tercera edicin. Madrid: Civitas. p.110. 108 Real Decreto 239/2000 (de 18 de Febrero), por el que se estableci el procedimiento para la regularizacin de extranjeros prevista en la disposicin transitoria primera de la ley orgnica 4/2000, de 11 de Febrero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social. Documento Electrnico.

Todo este sistema normativo se perfeccion con el cierre del rgimen general o proceso de regulacin comunicado en la circular 1/2000 del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales109. Decisin, que como ya se mencion, convirti a aproximadamente 300.000 inmigrantes que viven en Espaa en irregulares, sin permisos de residencia ni trabajo ya que este proceso fue mucho ms estricto en cuanto a los requisitos solicitados para acogerse a l, ampliando de dos a cinco aos el tiempo de estancia en Espaa que debe tener un extranjero no residente para regularizar su estatus migratorio.

Planes: Greco y Ludeco

Dentro de esta etapa, el gobierno espaol enmarc toda la poltica migratoria en lo que llam EL PLAN GRECO110, aprobado en Marzo de 2001, bajo la autoridad del Ministerio del Interior. Este plan estuvo dirigido a reforzar el control policial en las fronteras a travs de la implementacin de sofisticadas tecnologas de rastreo y la especializacin de los recursos humanos en miras de ejecutar de forma eficaz detenciones y expulsiones de inmigrantes.

EL PLAN LUDECO no fue otra cosa que un dispositivo de corte policial, emprendido el 19 de Octubre del ao 2001 a travs de una circular del Ministerio del Interior, el mismo que puso bajo sospecha a 157.000 inmigrantes colombianos y ecuatorianos, el objetivo era detener el aumento progresivo de actos criminales ejecutados por individuos de estos dos pases, sobre todo en el mbito del narcotrfico y la prostitucin. Esta operacin violent de manera radical los principios de la presuncin de inocencia y derecho a la intimidad.

Se debe sealar que estos operativos tuvieron un impacto meditico y formaron parte de los mecanismos de construccin de la identidad del no - ciudadano, es decir del inmigrante indocumentado, a travs de su criminalizacin.

109 Circular 1/2002, de 16 de enero, de la Direccin General de Ordenacin de las Migraciones, sobre Instrucciones generales sobre el contingente de trabajadores extranjeros no comunitarios y el procedimiento para su cobertura. Documento Electrnico. 110 Programa Global de Regulacin y Coordinacin de la Extranjera y la Inmigracin en Espaa (Plan GRECO), (2001, 30 de Marzo).Ministerio del Interior. Sus lneas bsicas son: 1. Diseo global y coordinado de la inmigracin como fenmeno deseable para Espaa, en el marco de la Unin Europea; 2. Integracin de los residentes extranjeros y de sus familias, que contribuyen activamente al crecimiento de nuestro pas; 3. Regulacin de los flujos migratorios para garantizar la convivencia en la sociedad espaola y 4. Mantenimiento del sistema de proteccin para los refugiados y desplazados. Dichas lneas bsicas se desarrollarn en 23 acciones a travs de 72 medidas concretas. Documento Electrnico.

Reaccin ante su aprobacin

La reaccin a la aprobacin de esta ley no se hizo esperar. Numerosas fueron las manifestaciones por parte de algunas organizaciones de inmigrantes, partidos polticos, grupos de la judicatura e incluso la iglesia. En cuanto a las diferentes posturas, dos fueron los grandes grupos generados. Por una parte los partidarios a la reforma, encarnados en el partido de Gobierno, el PP, y sus socios parlamentarios, CIU y CC, que apoyaron la ley en el Parlamento.

En la oposicin a la Ley se enmarcaron diversos partidos, entre ellos el principal de la oposicin, el PSOE, y otros como IU (Izquierda Unida), PNV (Partido Nacionalista Vasco) o los del Grupo Mixto. El partido socialista se opuso a la reforma por entender que el endurecimiento del control de la inmigracin solamente favorecera a la clandestinidad y a la marginacin de gran parte de los inmigrantes en el pas y que generara, con el paso del tiempo, una mayor exclusin de stos por parte de los espaoles. A esta postura se unieron adems otros grupos, como asociaciones de jueces, los principales sindicatos y la mayora de asociaciones de inmigrantes [El subrayado es mo]. 111

Pero, sin duda alguna, la principal oposicin a la nueva Ley vino por parte de los propios inmigrantes, en especial aquellos en situacin irregular, que a partir de la entrada en vigor de la Ley (Enero del 2001), realizaron diferentes movilizaciones, manifestaciones y huelgas. Este escenario llev a la promesa gubernamental de una regularizacin masiva para aquellos residentes anteriormente a la entrada en vigor de la Ley Orgnica.

Sin duda alguna, La dimensin legal ms restrictiva qued consolidada con la LO 8/2000. De hecho, algunos de los objetivos que la ley dijo perseguir, como el de la integracin de los inmigrantes, se perdieron en la lectura de su articulado, salvo por contadas excepciones como la referencia al Foro para la Integracin Social de los Inmigrantes cuya funcin fue de consulta, informacin y asesoramiento.112 Esta ley tuvo un dficit de legitimidad y present graves incoherencias con los principios del Estado de Derecho en la medida que se establecieron diferentes categoras de ciudadanos (espaoles, extranjeros comunitarios, extranjeros extracomunitarios, inmigrantes ilegales) a los que se les asignaron derechos diferenciados.

111 112

Prez, V. et. al. (2001). Espaa ante la inmigracin. Barcelona: Fundacin La Caixa. p. 32. Cfr. Solanes, A. (2010. Noviembre) Op. Cit. p. 19.