ALSINA JR, João Paulo S - A Síntese Imperfeita Entre PEB e Política de Defesa Na Era Cardoso

A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso
JOO PAULO SOARES ALSINA JR.
A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso
JOO PAULO SOARES ALSINA JR.* Introduo O presente artigo tem por fundamento a dissertao de mestrado defendida pelo autor, em dezembro de 2002, junto ao Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB). O ttulo do trabalho apresentado UnB, A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na Era Cardoso (1995-2002), pretendeu dar conta de uma questo central: como se processaria a articulao entre a poltica externa e a poltica de defesa durante a gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) a partir da anlise de dois episdios especficos e inter-relacionados a formulao da Poltica de Defesa Nacional (PDN), em 1996, e a criao do Ministrio da Defesa (MD), em 1999. Por corresponder ao que de mais significativo ocorreu em termos de modificaes do arcabouo institucional relacionado ao setor de defesa e por suas claras implicaes para a interface diplomacia-foras armadas, optou-se por realizar um estudo de caso sobre o processo de delineamento da PDN e de suas repercusses para a posterior implantao do MD. Em vista das limitaes de espao, este artigo abordar de maneira muito pontual a inter-relao entre a publicao da PDN e a constituio do MD. Ainda que os processos de formulao da PDN e do MD tenham ambos contado com a participao de diplomatas e militares, faz-se necessrio um esclarecimento: a publicao da PDN e a criao do MD representaram acontecimentos interligados. Contudo, mesmo que se suponha que uma poltica necessite de um agente capaz de implement-la, h uma distino entre os exerccios que deram origem primeira e ao ltimo no que tange articulao entre poltica externa e de defesa. Enquanto a PDN implicava necessariamente uma avaliao do quadro poltico-estratgico internacional luz dos objetivos de poltica externa brasileiros, o MD suscitava o estabelecimento de novas formas de coordenao (dilogo unificado) entre o Itamaraty e as foras singulares.
Rev. Bras. Polt. Int. 46 (2): 2-35 [2003] * Diplomata e Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia.
A SNTESE IMPERFEITA: ARTICULAO ENTRE POLTICA EXTERNA E POLTICA DE DEFESA...
Embora tanto um quanto o outro constituam exemplos de processos em que algum tipo de interao entre as duas polticas teria forosamente que se processar, no se pde abordar os dois de forma idntica. Prioridade foi atribuda anlise da PDN em face de sua natureza, uma vez que se pretendeu determinar os padres de articulao existentes a partir do ponto de vista da instrumentalidade da poltica de defesa para a poltica externa.
Algumas palavras sobre conceitos

Conceitos all-encompassing como os de segurana, poder, democracia etc., so extremamente difceis de abordar em funo de sua infinita complexidade. Esse fato, no entanto, no pode desestimular o analista. Acredita-se, portanto, que uma das mais importantes contribuies recentes discusso sobre segurana tenha sido dada por Barry Buzan et al.1 Os mencionados autores procuraram elaborar uma moldura conceitual capaz de romper com a dicotomia existente, na literatura anglo-sax, entre os Traditional Security Studies (TSS) e os Critical Security Studies (CSS). Fundamentalmente, argumentam que no possvel determinar de maneira objetiva o que seria uma ameaa a um objeto referente da segurana seja ele um indivduo, um Estado ou qualquer outro. Adotando uma posio radicalmente construtivista, supem que a percepo de ameaa ocorre por meio da relao intersubjetiva entre atores securitizadores e o pblico-alvo do ato de fala que enuncia a tentativa de securitizao (essa, uma vez efetivada, corresponderia elevao, acima dos constrangimentos procedimentais inerentes ao tratamento poltico de um problema coletivo em poliarquias institucionalizadas, das aes adotadas para debelar a ameaa existncia de um determinado objeto referente da segurana). Ademais, Buzan et al. estendem a abrangncia da aplicao do conceito de segurana para alm do tradicional domnio militar, incorporando tambm os setores econmico, poltico, ecolgico e societal. A partir das ferramentas conceituais fornecidas pela definio acima citada, torna-se necessrio dar um passo adicional e imprescindvel: se se aceita que os processos de securitizao so intersubjetivamente determinados no havendo metodologias eficazes para a determinao objetiva de ameaas a objetos referentes da segurana, qual o limiar que permite estabelecer a distino entre um processo de securitizao bem sucedido e outro que se encontra em vias de se concretizar e que talvez no venha a s-lo? O aparato conceitual mencionado no d conta satisfatria desse problema. Permanece a questo sobre onde se deve estabelecer a cut-off line para a separao daquilo que securitizado daquilo que no . No caso brasileiro, a aplicao da idia de securitizao tal como formulada por Buzan et al., a despeito de suas deficincias, tem a vantagem de livrar o estudioso da camisa de fora representada pela perspectiva objetivista e funcionalista da Escola Superior de Guerra (ESG) sobre segurana. Nessa linha,
considera-se que possvel analisar a problemtica de defesa no Brasil a partir do arcabouo conceitual delineado por Barry Buzan e seus colaboradores. Ora, se as ameaas segurana podem ser encaradas como um construto cujo contedo ser determinado por meio de processos de securitizao especficos, como considerar o conceito de defesa? Seguindo a posio aqui adotada, deduzse logicamente que a defesa no seno um dos setores em que a segurana pode ser subdividida para fins analticos. Assim, a defesa o que se poderia denominar de segurana militar externa, pois no se pode negar o fato de que as foras armadas, na condio de burocracias especializadas na utilizao racionalizada dos meios de coero, possuem, na maior parte dos pases, e tambm no Brasil, funes concernentes segurana interna manuteno da lei e da ordem, por exemplo. Em conseqncia, uma poltica de defesa deve ser encarada como uma poltica pblica responsvel por regular no somente a estruturao das foras armadas como instrumentos do poder poltico nacional, mas, sobretudo, garantir que o poder militar gerado por estas estruturas (Marinha, Exrcito e Aeronutica) seja capaz de equilibrar as relaes de fora existentes entre os Estados no plano internacional. Decorre desse fato primordial a conexo entre a poltica externa e a poltica de defesa.
O mundo, a Amrica do Sul e o Brasil: os limites das polticas externa e de defesa da era Cardoso
possvel estabelecer trs linhas de fora da poltica externa ao longo dos anos 1990: a afirmao da dinmica democrtica brasileira e de seus desdobramentos no plano internacional (e vice-versa, ou seja, a influncia do contexto externo sobre o processo poltico local); a tentativa de insero competitiva do Brasil na economia mundial por meio da assimilao da lgica do livre mercado como elemento propulsor do desenvolvimento nacional; e a reiterao da compatibilidade entre os valores esposados pelos brasileiros e os pressupostos de uma tica cosmopolita relacionada ao respeito aos direitos humanos, preservao do meio ambiente, o combate ao crime transnacional, entre outros. Poder-se-iam resumir as trs linhas mencionadas em conceitos-sntese, que seriam os seguintes: Democracia, Mercado e Direitos Humanos (a diviso mencionada justifica-se na medida em que se possui como objetivo representar as esferas poltica, econmica e valorativa respectivamente). evidente que esses conceitos, por sua generalidade, no explicam nem abarcam todas as dimenses da poltica externa. So teis, contudo, para delinear o sentido geral das polticas adotadas. Com maior ou menor nfase em alguma das dimenses expressas pelos conceitos-sntese, modulaes aqui ou acol, a poltica externa brasileira no sofre rupturas significativas ao longo do perodo que se inicia com a presidncia de Fernando Collor e estende-se gesto de Fernando Henrique Cardoso. A
inexistncia de rupturas importantes no elide o fato de que houve modulaes ao longo dos trs governos cujos mandatos correspondem dcada de 1990 e ao incio da primeira dcada do sculo XXI. Nesse sentido, acredita-se ser possvel apontar uma leve inflexo do discurso diplomtico brasileiro dentro da prpria presidncia FHC, ainda que no admitida ou alardeada. Pode-se dividir a gesto FHC em dois perodos no que se refere poltica externa. Esses corresponderiam, grosso modo, aos dois mandatos presidenciais: 1995-1999 e 1999-2002. A hiptese aqui formulada de que houve uma mudana na percepo do carter do processo de globalizao, sobretudo a partir do fracasso da Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, em Seattle. Desse momento em diante, a diplomacia brasileira passa a ter uma posio mais assertiva no tocante crtica do modelo vigente de estruturao da economia internacional. A percepo da injustia representada pelas normas da OMC, tendencialmente favorvel s naes ricas, e pelo protecionismo dos pases centrais, especialmente no que se refere ao mercado de produtos agrcolas, teria motivado o incio da inflexo mencionada. No foi somente a impossibilidade de se lanar uma nova rodada de liberalizao comercial em Seattle que motivou a inflexo do discurso. Contribuiu para isso toda a srie de crises financeiras pelas quais passaram os pases emergentes a partir de 1997. A crise da Tailndia, seguida das crises da sia, da Rssia e, finalmente, do Brasil, em 1998/1999, demonstraram a fragilidade dessas economias diante dos efeitos potencialmente explosivos do capital financeiro internacional. Pode-se supor, ainda, que, no plano poltico, o crescente esvaziamento da Organizao das Naes Unidas (ONU) patrocinado pelos norte-americanos (ou a substituio das aes concertadas no mbito do Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) pelo consentimento plurilateral restrito da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) no caso do conflito da Bsnia), a noratificao pelo senado dos Estados Unidos do CTBT (Tratado para o Banimento Total de Testes Nucleares), a acomodao, pelas grandes potncias, das exploses de artefatos nucleares por parte de ndia e Paquisto, entre outros eventos, teriam introduzido uma nota de cautela em relao possibilidade de que estivesse havendo uma modificao estrutural do sistema internacional to profunda a ponto de diminuir as clivagens e as assimetrias existentes entre os have e have nots. Finalmente, a modulao de discurso percebida na transio do primeiro para o segundo mandato tambm pode ter sido influenciada pelo fato de que Cardoso no poderia mais ser reeleito. Tratava-se, nessa linha, de incorporar discretamente crticas da oposio no discurso da poltica externa como forma de anular, pela absoro, a validade da retrica oposicionista sobretudo aquela propalada pela esquerda. em contextos domstico e internacional complexos, em que o nvel de incerteza se sobrepe claramente ao j conhecido e mapeado, que transitar a poltica externa de Fernando Henrique Cardoso. Apesar disso, cabe mencionar
que, em poucas ocasies na histria republicana, um Presidente possuiu tantas credenciais para o exerccio efetivo de formulao da poltica externa. Embora Srgio Danese mencione o fato de que foi o Itamaraty o responsvel pela elaborao do conceito de diplomacia presidencial, no h dvida de que o perfil do primeiro mandatrio foi determinante para que se pudesse deslanchar um intenso programa de visitas ao exterior a partir de sua posse.2 Os objetivos centrais da mencionada iniciativa eram os de garantir uma adequada avaliao do Brasil, a partir do advento do Plano Real, por parte de seus principais parceiros sobretudo com base na necessidade de atrao de investimentos e capitais bem como o de elevar o nvel de interlocuo do Pas com as lideranas das naes visitadas. Em suma, a partir de 1995, o Brasil passou a contar com um primeiro mandatrio claramente consciente da importncia da poltica externa para seu projeto de governo e interessado em tra-la pessoalmente.
Democracia, Mercado, Direitos Humanos

O conceito de democracia expresso de forma incisiva no discurso da diplomacia brasileira ao longo da gesto Cardoso no se confunde com qualquer concepo terica especfica. Dessa forma, deve-se procurar definir o escopo de sua utilizao no plano declaratrio da poltica externa. Em primeiro lugar, preciso admitir que o grau de generalidade com que foi utilizado d margem a inmeras interpretaes. Anlise mais detida parece indicar, contudo, que o conceito de democracia, tal como foi enunciado, possua dupla funo: descrever uma realidade domstica e enfatizar a compatibilidade entre essa realidade e os standards de organizao poltica prevalecentes nos pases desenvolvidos do Ocidente. A reiterao da democracia teve como fulcro as idias de valores compartilhados e de afirmao da identidade existente entre o Brasil e os membros do mundo democrtico. Apesar da retrica prudente, caracterstica da diplomacia brasileira3, acreditava-se cautelosamente que o processo histrico em marcha apontava para a transformao qualitativa do mundo. Supunha-se que essa permitiria aos pases em desenvolvimento maior participao nos diversos tabuleiros onde se desenrolavam as relaes internacionais. Seria incorreto, apesar do acima exposto, alegar que os formuladores da poltica externa teriam se deixado seduzir, ingenuamente, pela esperana de uma nova ordem mundial estvel, livre de assimetrias de poder e mais favorvel aos pases de menor peso relativo. A nfase do discurso diplomtico de Cardoso na possibilidade de um sistema internacional mais democrtico possua, portanto, importante contedo retrico (ttico). Tratava-se, assim, de reforar um conceito difuso de democracia como a causa/conseqncia de um mundo tendente diminuio dos desequilbrios que historicamente o caracterizaram. O Brasil, como pas onde a liberdade poltica se consolidara, teria uma contribuio a dar nesse
sentido, incrementando seu capital de legitimidade ao defender o vnculo entre a democracia e um processo decisrio menos concentrado no plano internacional. Se a tradio de prudncia e realismo da poltica externa brasileira no permitiu que se adotasse uma perspectiva transformacionista do mundo 4, pode-se observar, contudo, uma tendncia muito forte, no primeiro mandato de Cardoso, a retratar a processo de globalizao como algo inevitvel, irreversvel, que impunha enormes restries capacidade de atuao do Estado. Nessa linha, preciso enfatizar a existncia de flutuaes, at mesmo de certa ambigidade, no que se refere avaliao da margem de manobra do Pas no contexto de um mundo cada vez mais complexo. Embora o Presidente tenha criticado, em diversas ocasies, a ausncia de regras que permitissem aos Estados nacionais controlar, por exemplo, os efeitos potencialmente devastadores dos fluxos internacionais de capitais, parece lcito argumentar pela existncia, em seu primeiro mandato, de um alto grau de cautela em relao ao aumento do perfil da crtica aos efeitos perversos da globalizao. Partia-se da constatao de que os novos meios de transporte e comunicao mudaram a lgica de organizao produtiva, o que permitia a disperso das cadeias de manufaturas por vrios pontos do planeta onde houvesse um ambiente amigvel ao investimento. Avaliava-se, igualmente, que, ao menos no horizonte previsvel, a preponderncia (ou mesmo hegemonia) americana constituiria fator estruturador do sistema internacional, assim como a fora homogeneizadora dos valores exportados pelos Estados Unidos: democracia, livre mercado, direitos humanos. Esses valores seriam crescentemente aceitos e adotados em escala global, restando aos recalcitrantes a marginalidade. Glson Fonseca Jr., por exemplo, avaliava como correta a idia de que o mais convincente quadro explicativo das relaes internacionais do perodo em tela seria aquele que identificava a existncia de um sistema de concerto entre as grandes potncias. Ao contrrio do concerto europeu do sculo XIX, composto por um grupo de pases com recursos de poder semelhantes, o atual singularizarse-ia pela gravitao de vrias potncias secundrias em torno dos Estados Unidos.5 A preponderncia de valores compartilhados e a inexistncia de divergncias fundamentais entre os principais atores fariam com que o concerto permitisse uma melhor administrao da ordem mundial ao estabelecer regimes universais capazes de dar conta das questes que, por seu carter sistmico, no poderiam ser adequadamente resolvidas por nenhum pas isoladamente. Resulta evidente a pergunta: se se est falando em um sistema de concerto, como ocorreria no plano concreto a formulao dos regimes e qual o seu sentido? Na linha do que parece ser a percepo dominante da diplomacia de Cardoso, durante seu primeiro mandato, acreditava-se na possibilidade de que a formulao dos regimes internacionais fosse franqueada a um maior nmero de pases e de que seu sentido seria o da incluso (da democratizao), uma vez que a legitimidade estaria condicionada ao multilateralismo.
O desdobramento lgico dessa avaliao era a necessidade de adequao do Pas ao mainstream internacional (aos regimes das mais diversas naturezas, em especial) como requisito essencial para participar do jogo. Percebe-se que os custos da no-adequao seriam altos demais e que prejudicariam a pretenso brasileira de ver aumentado o seu espao de proposio nos debates que levavam construo da ordem internacional. A exaltao dos valores democrticos aparece nesse quadrante alinhada ao rumo supostamente escolhido pela sociedade brasileira quanto a seu sistema poltico e insero externa. Alm da percepo sobre as tendncias prevalecentes no plano mundial, a avaliao dos atributos domsticos contribuiu decisivamente para a conformao da poltica externa de Cardoso. Um dos principais fatores que determinaram o impulso em direo busca de autonomia pela participao foi a constatao de que o Pas no mais teria condies de arcar com os custos de transgresso dos regimes e tampouco capacidade de aspirar construo da potncia.6 Tratava-se, ento, de priorizar a economia em detrimento da poltica. E foi exatamente isso que aconteceu, sobretudo, na primeira gesto Cardoso. A integrao regional, traduzida pelo projeto do Mercosul, tornar-se-ia, nas palavras de um analista, o alfa e o mega da poltica externa brasileira.7 Nessa linha, clara foi a tendncia adoo de uma no-explicitada identidade entre concesses no plano poltico internacional e supostos benefcios na esfera econmica. Ora, no possvel identificar, por exemplo, onde a alegada transferncia de tecnologia decorrente da adeso brasileira a, praticamente, todos os regimes internacionais de no-proliferao teria se processado. Da mesma forma, difcil admitir como a simples reiterao da relativa identidade de valores do Brasil, na condio de membro de um outro Ocidente, com o eixo euro-atlntico fosse capaz de minimizar as acentuadas discrepncias de interesses relacionados posio estrutural ocupada por pases desenvolvidos e em desenvolvimento na diviso internacional do trabalho e do poder. Finalmente, supe-se aqui que a j mencionada modulao percebida no plano declaratrio da poltica externa brasileira, no segundo mandato de Cardoso, no tem correspondncia em uma mudana de rumo acentuada no plano emprico. A fragilidade do Brasil no campo econmico, a permanncia da agenda negativa na rea social, a elevao dos temas de segurana condio de prioridade internacional nmero um impulsionada pelos Estados Unidos, entre outros fatores, tornaram mais difcil traduzir em aes efetivas a postura internacional mais crtica assumida pelo Pas a partir de 1999.
A dimenso da segurana internacional

No que se refere ao sistema internacional de segurana, uma srie de fenmenos inter-relacionados se produziram ao longo da era Cardoso: o
fortalecimento simultneo da globalizao e da regionalizao dos arranjos de segurana coletiva, a acelerao do avano tecnolgico verificado no setor de armamentos com o decorrente aumento do hiato tecnolgico entre os pases desenvolvidos (os Estados Unidos, em especial) e os pases em desenvolvimento bem como o fortalecimento dos regimes de no-proliferao de armas de destruio em massa.8 Alguns analistas chegaram a formular a tese de que, cada vez mais, consolidava-se o que qualificaram como uma bifurcao estrutural no mundo.9 De um lado, o norte prspero e democrtico, vivendo em uma comunidade de segurana pluralista (onde o recurso guerra seria impensvel entre seus membros), e o sul pobre e violento, onde a guerra seria recorrente e disseminada. Os Estados Unidos exerceriam sua hegemonia incontestvel no plano militar e escolheriam, sua discrio, intervir onde quer que fosse de acordo com o interesse nacional norte-americano. No plano regional, a predominncia da democracia em todo o subcontinente sul-americano, os processos de aproximao comercial, a identidade de valores (incluindo a tradio jurisdicista da regio), a sombra da superpotncia no hemisfrio, a baixa capacidade de projeo de poder (mesmo do Brasil), entre outros fatores, reforariam a tese de que a Amrica do Sul constituiria uma zona de paz ou, ao menos, uma zona sem guerras.10 No plano domstico, a severa crise fiscal do Estado, a ausncia de percepes de ameaa externa clssica (estatal), a prioridade atribuda a programas sociais, a generalizada falta de conhecimento sobre a instrumentalidade do poder militar e o desinteresse do poder poltico por assuntos castrenses contriburam para o baixo perfil adotado pela gesto FHC no setor de defesa. A baixa prioridade atribuda ao setor se viu reforada, igualmente, pela percepo dominante no seio dos formuladores da poltica externa brasileira. tradio de cautela, jurisdicismo e no-intervencionismo da diplomacia local, somou-se a noo de que as relaes de fora no plano internacional seriam cada vez mais limitadas em conseqncia, basicamente, da convergncia de valores, da expanso do comrcio e da crescente dificuldade de legitimao do recurso guerra junto opinio pblica mundial.
A formulao da PDN
Ainda na campanha eleitoral de 1994, FHC expressara sua inteno de criar no Brasil um Ministrio da Defesa (MD) que incorporasse a Marinha, o Exrcito, a Aeronutica e o Estado-Maior das Foras Armadas (Emfa).11 No h dvida de que o supremo mandatrio conhecia as resistncias castrenses interposio de um escalo hierrquico entre as foras singulares e ele. Essa resistncia, alis, no era nova e podia ser traada nas discusses que deram origem Constituio de 1946 quando alguns legisladores brasileiros cogitaram a hiptese de criao do MD.12 Para alm da frustrada tentativa de Castelo Branco
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visando reformulao da estrutura de defesa brasileira no mbito do Decreto-lei 200, no passado mais recente, aproveitando o capital poltico derivado de uma transio pactuada, os militares se oporiam tenazmente idia do MD aventada por parlamentares durante a Assemblia Nacional Constituinte (ANC).13 Ao convidar os oficiais-generais que ocupariam os cargos de Ministros da Marinha (almirante Mauro Csar Pereira), do Exrcito (general Zenildo Zoroastro de Lucena), da Aeronutica (brigadeiro Mauro Gandra) e do Emfa (general Benedito Bezerra Leonel) esse ltimo novamente elevado categoria de ministrio, FHC deixou clara sua inteno de criar o MD.14 Aqui cabe uma nota de esclarecimento: o general Leonel ressaltar o sentido do termo inteno, que seria bastante diferente de deciso . 15 Essa diferenciao no se reduz, evidentemente, a uma sutileza semntica. Ao enfatizar a palavra inteno, o Ministro-Chefe do Emfa introduz um elemento de condicionalidade no processo que redundaria na criao do MD. Logo, medida que afirmava sua inteno, o Comandante-em-Chefe estaria deixando espao aberto para a negociao e, em conseqncia, para a assimilao gradual da idia pelo estamento militar. No se trataria, portanto, de uma imposio a partir de deciso previamente tomada, mas de uma paulatina construo de consenso que poderia, em ltima instncia, no resultar no MD. A corroborar a interpretao do referido oficial-general, est a ausncia de meno ao novo ministrio no discurso de posse do supremo mandatrio. Independentemente dessa qualificao, todos os oficiais que viriam a assumir os ministrios militares, alm do diplomata apontado para a chefia do Itamaraty, so unnimes em admitir que FHC tratou do tema quando do convite para a assuno de suas respectivas pastas.16 Se parece difcil supor, como decorre do depoimento do general Leonel, a possibilidade de no-constituio do MD contrariamente inteno do Presidente, foroso constatar que todo o processo foi marcado pelo gradualismo e pelo comedimento. Tratava-se de deixar a idia decantar, tornando-a digervel pela caserna. Nessa linha, vale registrar a afirmao do Ministro-Chefe do Emfa de que, em suas conversas com o supremo mandatrio, teria ponderado que pelo menos 70% dos oficiais do Exrcito seriam contrrios criao do MD, mas que a vasta maioria deles possuiria informao insuficiente para formar uma opinio fundamentada.17 Difundida entre o oficialato era a suposio de que a iniciativa presidencial seria fruto de presses internacionais, provenientes especialmente dos Estados Unidos pas cuja poltica externa teria como objetivo transformar as Foras Armadas latino-americanas em unidades de combate ao narcotrfico. Logo, ao aceitar a diretiva do Comandante-em-Chefe, o general Benedito Leonel estava convencido de que, com tempo e esforo de convencimento, as resistncias corporativas poderiam ser quebradas. Afinal, os conflitos blicos contemporneos haviam demonstrado que a capacidade de atuao combinada das foras era cada vez mais um elemento decisivo para o sucesso na guerra. O
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MD poderia representar, assim, avano no sentido de maior integrao entre Marinha, Exrcito e Aeronutica sobretudo no campo da logstica.18 Nessa linha, preciso assinalar que ao Emfa, em vista de seu papel de coordenao, caberia a tarefa de formar o ncleo a partir do qual seria constitudo o futuro Ministrio da Defesa. As resistncias detectadas no Exrcito no eram isoladas. A Marinha, em especial, via com enorme reticncia a possibilidade de constituio do Ministrio da Defesa. Da mesma forma, a Aeronutica no era inicialmente simptica idia. Os estudos iniciados pelo Emfa, com a finalidade de recolher subsdios para a anlise dos modelos de estruturao dos MDs existentes no mundo, foram conduzidos sem aodamento. Ocorre que em face das informaes acumuladas pelo Estado-Maior das Foras Armadas, resultantes dos estudos iniciais denominados exploratrios, tornava-se gritante a singularidade da estrutura administrativa nacional relacionada defesa: entre 179 pases pesquisados, somente 23 no possuam MDs, sendo que a maior parte era formada por naes pouco expressivas (ilhas, arquiplagos, pases minsculos etc.). Entre os Estados mais importantes, apenas Japo, Mxico e Brasil mantinham o formato de disperso dos temas militares em vrios ministrios.19 Cabe assinalar um outro aspecto importante dos trabalhos que visavam ao recolhimento das informaes que embasariam a modelagem institucional do futuro ministrio. Esse era o do virtual monoplio exercido pelo estamento militar sobre sua conduo. Coube exclusivamente ao Emfa coordenar os estudos exploratrios e estabelecer os princpios que fundamentariam a seleo dos dados obtidos. Esses ltimos seriam, sucintamente: a no-importao de modelos aliengenas, a mudana com moderao, a no-confrontao da tradio militar brasileira e a rejeio de artificialismos.20 Diante do que precede, a sinalizao emitida pelo Presidente ao encarregar o general Leonel da tarefa, para alm do objetivo de evitar melindres, indica a baixa prioridade atribuda aos aspectos administrativos daquilo que viria a ser o MD. Embora a idia de avanar gradualmente e de forma segura fosse um valor fundamental a permear o processo, no momento em que FHC deixa nas mos dos prprios militares a construo institucional do pretendido ministrio, no estaria ele permitindo que fosse adotada uma estratgia a la Lampedusa por parte da caserna? Assim, a determinao presidencial de reconfigurar o formato institucional do tratamento das questes de defesa no Brasil parece ter obedecido a uma lgica complementar. Se, por um lado, tratava-se de avanar no caminho da submisso das Foras Armadas ao poder civil, por outro, pretendia-se dotar o Pas de um arcabouo mais moderno para o encaminhamento da problemtica em tela, compatvel com o padro identificado na grande maioria das naes democrticas.21 Embora seja temerrio sustentar que o argumento da modernizao e da racionalizao do sistema de defesa tenha sido determinante para a ao governamental (at porque, conforme o anteriormente aludido, estava nas mos
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das prprias foras dar feio ao MD), no se pode deixar de considerar a sua relevncia. Como o governo FHC levava a cabo um programa de reforma do Estado, difcil assumir que o setor militar permanecesse completamente alheio a esse contexto. Nessa linha, ao se buscar a afirmao de uma nova sistemtica de planejamento, traduzida no Plano Plurianual (PPA) 1996/1999, criou-se um Comit de Assuntos de Defesa.22 Em um primeiro momento, contudo, o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) no previa a existncia do citado Comit. Esse foi criado posteriormente em funo de pedido encaminhado pela SAE em face de solicitao das foras singulares. O Comit em questo, que reunia militares, diplomatas, acadmicos e tcnicos das reas de oramento e planejamento, foi inovador por ter possibilitado o dilogo e o intercmbio de vises sobre a temtica da defesa nacional entre civis e representantes da caserna. A partir de uma definio genrica do quadro internacional, procurou-se estabelecer um elenco de prioridades em termos de programas e de aquisio de sistemas de armas e as dotaes oramentrias correspondentes. Para tanto, os membros do Comit decidiram aproveitar como subsdio o documento Bases para uma Poltica de Defesa, elaborado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) em 1994. Em entrevista ao autor, o general Benedito Leonel admitiu que somente no segundo semestre de 1996 os estudos exploratrios foram finalizados e apresentados aos ministros militares. At essa data, no se fez nada em termos de coordenao das posies das foras singulares a respeito do formato projetado para o Ministrio da Defesa.23 Havia uma espcie de resistncia passiva determinao presidencial: Marinha, Exrcito e Aeronutica permaneciam em silncio, esperando para ver o que iria acontecer. A contribuir para a paralisia, pode-se citar, entre outros motivos, a suspeita das foras singulares de que o Ministro-Chefe do Emfa estaria trabalhando nos bastidores por sua nomeao para o futuro cargo de Ministro da Defesa.24 A apresentao dos estudos exploratrios, contudo, ensejou a constituio de um Conselho de Vice-Chefes de Estado-Maior (Convice) reunindo as trs foras e coordenado pelo Emfa cuja tarefa era formular uma posio comum sobre o assunto. Embora inesperado, no de causar espanto o fato de que o referido Conselho tenha elaborado trabalho em que a principal concluso a da inconvenincia de se criar o MD.25 No poderia ser mais explcita a enumerao dos motivos pelos quais as Foras Armadas rejeitavam a criao do MD. O referido estudo mencionava tambm que, caso houvesse a necessidade inevitvel de estabelecimento do MD, esse deveria suceder o Emfa a mdio ou longo prazo, sem que se procedesse necessariamente extino dos demais ministrios militares.26 Essa posio seria depois publicamente defendida pela Marinha. H, contudo, uma discrepncia essencial entre a viso do Ministro Leonel, responsvel em ltima instncia pela coordenao do Convice, e a de Elizer Rizzo sobre o destino atribudo ao documento em questo: para o primeiro, o divrcio entre aquilo que foi produzido
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e a inteno do Presidente era to flagrante que teria obrigado os seus autores a desistir de apresent-lo (o prprio general teria se recusado a mostrar o documento a FHC); para o ltimo, o documento teria sido apresentado ao Comandante-emChefe e por ele descartado.27 Independentemente dessa divergncia, o essencial notar que o teor do referido documento no obteve acolhida no mbito do executivo.
A retomada do mpeto reformador: a criao da Creden e a formulao da PDN

At o primeiro semestre de 1996, o processo de criao do MD encontravase atolado no pntano das resistncias corporativas. Assim, embora no representasse novidade o fato de haver divergncias de entendimento entre as foras singulares quanto aos seus respectivos papis institucionais, um episdio especfico teve peso decisivo na acelerao das mudanas em curso no setor: a querela entre a Marinha e a Aeronutica em torno da aviao naval embarcada. No h dvida de que essa se constituiu em importante elemento para a deciso presidencial de determinar a criao da Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional (Creden) no mbito do Conselho de Governo efetivada em 06 de maio de 1996 pelo Decreto n1895.28 Calcada no modelo de Cmaras Setoriais adotado pela gesto FHC, entre as atribuies da Creden constavam a formulao de polticas, o estabelecimento de diretrizes, a aprovao e o acompanhamento de programas governamentais nas seguintes reas: cooperao internacional em assuntos de segurana e defesa, integrao fronteiria, populaes indgenas e direitos humanos, operaes de paz, narcotrfico e outros delitos internacionais, imigrao e atividades de inteligncia.29 De acordo com seu decreto de criao, eram membros da mencionada Cmara: os Ministros das Relaes Exteriores, Justia, Marinha, Exrcito, Aeronutica, Emfa, Casa Civil, Casa Militar e da SAE cabendo ao Ministro-Chefe da Casa Militar atuar como secretrio da Creden. V-se que o escopo de atuao dessa ltima bastante amplo e que a questo dos delitos transnacionais aparece como uma de suas responsabilidades. Interpretao possvel a esse respeito a de que a iniciativa norte-americana de reformulao do conceito de segurana hemisfrica, tendo como elemento impulsionador a 1 Reunio Ministerial de Defesa das Amricas, em outubro de 1995, somada realizao, em seqncia, pelos Estados Unidos e alguns pases andinos, de duas grandes operaes conjuntas de combate ao narcotrfico (Green Clover e Laser Strike) na fronteira norte do Brasil, tenham chamado a ateno do governo para a sensibilidade desse tema.30 Seriam, portanto, fatores a contribuir incrementalmente para a deciso de criar a Creden. No existe, porm, consenso entre os envolvidos no processo sobre o grau de relevncia das frices entre Marinha e Aeronutica para a iniciativa do Presidente. Embora todos admitam a importncia do evento, os ento Ministros
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da Marinha e do Emfa consideram que a celeuma em torno da aviao de asa fixa embarcada no teria sido a causa eficiente da deciso presidencial, mas apenas um elemento adicional a contribuir de maneira progressiva para essa ltima. O ex-Ministro da Marinha afirmar, inclusive, que teria sido ele um dos maiores defensores da idia da Creden, por acreditar que o Brasil no poderia furtar-se a ter um locus onde fosse possvel debater conjuntamente os temas relacionados defesa nacional. Os crticos da atuao do Almirante Mauro Csar afirmam, em outro sentido, que o apoio da Marinha constituio da Creden que reunia ministrios civis como o Itamaraty, Justia, Casa Civil e SAE derivava de uma estratgia para diluir a desvantagem poltica que essa arma tinha em funo do estreitamento das relaes entre Exrcito e Aeronutica.31 A aproximao acima aludida teria se intensificado por causa da mencionada disputa de bastidores em torno da aviao naval. Quanto a esse tema, vm de longa data as divergncias entre as duas foras singulares em questo. Em 1965, depois de uma intensa batalha interburocrtica, o Ministrio da Aeronutica (Maer) convenceu o Presidente Castelo Branco a proibir a operao, pela Marinha, de avies de asa fixa em navio-aerdromo. A essa arma era somente permitido pilotar helicpteros. Dessa forma, cabia ao Maer a operao dos avies de patrulha nucleados no Minas Gerais. No final do governo Itamar Franco, baseada na concepo de que os meios de superfcie da esquadra precisariam de cobertura area para atuar afastados do litoral brasileiro (e de que essa no era nem poderia ser provida pela Fora Area Brasileira (FAB) a curto prazo), a Marinha comeou a treinar pilotos na Argentina e no Uruguai antes mesmo de adquirir os avies pretendidos para essa tarefa.32 A Marinha estava convencida da necessidade de possuir uma esquadra equilibrada, o que significava deter a capacidade de desempenhar autonomamente todo o espectro de modalidades de combate atinentes a uma fora naval.33 Essa inteno esbarrava, contudo, na inexistncia de vetores que pudessem prover a cobertura area dos navios em alto-mar. A soluo contemplada para sanar a carncia em tela seria a compra de avies habilitados a operar a partir do navio-aerdromo Minas Gerais. Diante desse rationale, a posse dos meios materiais capazes de suprir essa lacuna passaria a ser a prioridade nmero um da Marinha ainda que em detrimento do projeto de construo do submarino nuclear. Argumento contrrio a esse, por sua vez, ressaltava o fato de que os obsoletos avies de ataque que poderiam ser adquiridos, de qualquer forma, no seriam capazes de fornecer cobertura area para a esquadra em alto-mar. Isso, pois dificilmente teriam condies mnimas de operacionalidade em vista da ausncia de suporte logstico adequado (contemplava-se adquirir o super etendard francs ou o A-4 Skyhawk americano). Alm do mais, a aquisio traria como conseqncia a drenagem de recursos escassos que poderiam ser investidos em projetos at ento considerados prioritrios como o do submarino de propulso nuclear.
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Apesar das ponderaes dos crticos, desde que assumiu o cargo, em 1995, o Ministro Mauro Csar empreender uma intensa campanha para derrubar a proibio de operao, pela Marinha, de avies de asa fixa em navio-aerdromo,34 o que se chocava com a percepo da Aeronutica de que somente ela poderia faz-lo. Embora tenha havido conversas entre marinheiros e aviadores sobre o assunto, no se chegou a uma concluso definitiva. O ento Ministro da Aeronutica, Llio Lbo, salientava que a prioridade de sua fora era o reforo da capacidade de manuteno da soberania sobre o espao areo nacional. Nessa linha, a Fora Area demonstrou no considerar prioritrio o investimento na aviao naval.35 A despeito disso, alm de atentar contra a doutrina do poder aeroespacial unificado defendida por muitos dentro da fora area, o intento da Marinha soava como um acinte diante das dificuldades enfrentadas pela FAB.36 Essa passava por um dos piores momentos de sua histria e se debatia, entre outros problemas, com o penoso processo de revitalizao da aviao de caa.37 Alguns analistas chegam a sustentar a tese de que a realidade vivida pelo Ministrio da Aeronutica (Maer) naquele momento decorreria do fato de que esse nunca foi uma burocracia militar propriamente. O Maer seria, antes, uma mistura de agncia regulatria do setor aeronutico (Departamento de Aviao Civil DAC), entidade de fomento pesquisa tecnolgica (Departamento de Pesquisa e Desenvolvimento Deped) e fora area (FAB). De acordo com essa linha de raciocnio, o Maer seria apenas um tero militar.38 A multiplicidade de misses e demandas decorrentes desse perfil teria levado ao colapso da capacidade operacional da FAB em um contexto oramentrio declinante. Essa situao foi responsvel por agudizar a sensibilidade corporativa da fora no tocante problemtica da aviao naval. Ao tratar do tema, o Ministro Llio Lbo indica claramente a posio de sua arma e confirma a importncia da querela para a acelerao do mpeto reformista de FHC:
Sempre tivemos em mente a necessidade de apoio areo para a Marinha. Mas h um enfoque um pouco diferente entre a Aeronutica e a Marinha. Enfoque esse que, como disse ao Presidente, precisava ser equacionado atravs de orientao de nvel superior. A Marinha tinha um planejamento blico que no nos parecia afinado com a poltica de defesa nacional. Alis, cada fora tinha sua prpria poltica de defesa nacional, e isso no era bom. Foi em decorrncia disso que comeou o trabalho que culminou, em 1996, com a aprovao da Poltica de Defesa Nacional pelo Presidente da Repblica. Foi uma tentativa de colocar uma certa base comum no processo.39
Essa afirmativa evidencia as divergncias interforas e expe de maneira cabal a ausncia de direo poltica superior capaz de orientar o preparo militar em sentido harmnico. A admisso explcita da existncia de vrias polticas de defesa por uma alta autoridade castrense no poderia ser mais reveladora.
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Diante da declarao do ex-Ministro da Aeronutica, refora-se a tese de que a disputa envolvendo a aviao naval embarcada em porta-avies teve carter instrumental para a criao da Creden. Como j mencionado anteriormente, tambm contribuiu para tal a percepo de que era preciso constituir um foro permanente de coordenao interministerial na rea de defesa e assuntos conexos (especialmente aqueles relacionados aos chamados delitos transnacionais, a includo o narcotrfico). Nesse sentido, FHC j vinha realizando reunies informais com diplomatas e militares para a discusso de temas comuns a ambos, desde o incio de seu mandato.40 A instituio da Creden sinalizou o aumento das preocupaes de FHC com a falta de articulao prevalecente no setor. Assim, se, por um lado, as srias divergncias existentes entre Marinha e Aeronutica foram relevantes para o estabelecimento, pelo governo, de um locus de coordenao institucionalizado, por outro, no resta dvida de que esse episdio teve papel fundamental para a deciso do Presidente de determinar a formulao da Poltica de Defesa Nacional (PDN). A PDN surge no somente como resposta ao desconforto do supremo mandatrio em relao s dissenses existentes entre os ministros militares, e as decorrentes presses de parte a parte com o fito de convenc-lo sobre quem estava com a razo, mas, sobretudo, pela insatisfao de FHC com a forma de conduo do assunto imprimida pelo Ministro da Marinha. A avaliao de um observador privilegiado do processo a de que esse ltimo tentava, em ltima anlise, apresentar ao Presidente um fait accompli verso negada veementemente pelo Almirante Mauro Csar. 41 Ao perceber o que acontecia, FHC teve a convico de que aquele episdio era a representao definitiva da necessidade de elaborao de um documento pblico que proporcionasse um quadro de referncias comum s foras singulares. Nessa mesma direo, embora muito pouco lembrado, um outro episdio pode ter contribudo para a consolidao da idia de convocar a Creden e determinar a elaborao da PDN. Em meados de 1996, o Ministrio da Aeronutica fez um pedido oficial de informaes s empresas norte-americanas Lockheed Martin e Boeing sobre os caas F-16 e F-18. A FAB j vinha acalentando h muito o sonho de renovar sua envelhecida frota desse tipo de avies. Solicitou as informaes s empresas, contudo, sem nada informar ao Planalto e ao Itamaraty. Nos bastidores, houve suspeitas de que a Fora Area teria sido induzida a agir assim para que lobbistas de Washington obtivessem argumentos mais slidos para pressionar as autoridades do governo norte-americano a liberar a venda de armamentos sofisticados Amrica Latina at ento proibida pela legislao daquele pas. Ao chegar aos ouvidos do Presidente, a atitude do Ministrio da Aeronutica causou irritao. Em vista do que precede, ao convocar a segunda reunio da Creden, em 06 de setembro de 1996, FHC instruiu os membros da Cmara a iniciarem os trabalhos para a formulao de uma poltica de defesa nacional.42
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Na linha da diretiva presidencial, formou-se um comit com representantes dos membros natos da Creden em nvel de secretrios-executivos (ministrios civis) e de chefes de estado-maior (ministrios militares). Naquela ocasio, a Marinha sugeriu que o documento preparado pela SAE, ainda na gesto Flores, fosse tomado como referncia inicial para as discusses note-se que o Bases para uma Poltica de Defesa tinha como caractersticas essenciais a generalidade e a influncia da nomenclatura esguiana. A partir de ento, o Secretrio de Assuntos Estratgicos, Ronaldo Sardenberg, desempenhar papel central. Respeitado Embaixador, com longo histrico de interesse pela rea de estudos estratgicos, Sardenberg possua bom trnsito com o Presidente. Em decorrncia de sua posio institucional e da qualificao para o trato das questes de defesa, passar a ser um dos principais interlocutores civis de FHC para assuntos militares. Esse fato ensejar a elaborao, por parte do prprio Secretrio de Assuntos Estratgicos, de um outro texto que viria a subsidiar os trabalhos do comit designado pela Creden, intitulado Apontamentos Tentativos para uma Concepo Estratgica e Poltica de Defesa Nacional. Nesse texto, o mencionado Embaixador ressaltar a necessidade de que as Foras Armadas ofeream respaldo ao diplomtica, bem como que se proceda a um monitoramento conjunto do quadro estratgico internacional. Os Apontamentos introduzem, ainda, a idia de defesa sustentvel, que visava compatibilizar o aparato militar brasileiro aos recursos disponveis.43 Com base no anteriormente exposto, a formulao da PDN beneficiou-se bastante dos aportes oferecidos pela SAE. Essa, ao que tudo indica, esteve fortemente engajada no processo, espelhando a importncia atribuda a ele pelo Secretrio de Assuntos Estratgicos. As Foras Armadas, por sua vez, aparecem em vrios depoimentos como no estando especialmente entusiasmadas pela elaborao da PDN.44 A percepo compartilhada por essas ltimas era a de que no se deveria inovar: a poltica de defesa nacional limitar-se-ia a sistematizao daquilo que cada uma das foras j vinha fazendo.45 De acordo com a perspectiva castrense, portanto, a PDN teria o carter de um somatrio de consensos genricos. O corolrio da generalidade seria, logicamente, a produo de um documento que no implicasse qualquer reorientao expressiva das polticas setoriais levadas a cabo pelas foras singulares no por acaso que a Marinha publicar, em 1997, as suas Diretrizes da Poltica de Defesa: Aes Decorrentes, que, de forma nada surpreendente, se encaixa como uma luva na PDN.46 A idia da sistematizao do que j existia ser reforada pela rapidez com que a PDN foi elaborada: em apenas dois meses, com nmero no exaustivo de reunies semanais, foi possvel chegar a um texto consensual.47 Note-se, no entanto, que o Presidente teria estabelecido prazo de apenas vinte dias teis para a produo do documento! Nessas condies, seria de todo improvvel chegar a uma frmula que contemplasse qualquer inovao substantiva em relao s
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convices arraigadas nos meios militar e diplomtico como de fato pode-se constatar por meio de uma anlise detida da PDN. Mesmo tendo em vista a dificuldade de falar em posies unvocas, capazes de produzir consensos abrangentes dentro de burocracias complexas como as Foras Armadas e a Chancelaria, preciso admitir que diplomatas e militares possuam vises discrepantes sobre poltica de defesa. Esquematicamente, luz do exposto, pode-se traar duas posies bsicas. A primeira, hegemnica no seio do Itamaraty, trata a problemtica de defesa como elemento menor da poltica externa. A diplomacia brasileira do sculo XX atuou quase sempre de maneira independente do poder militar. Consolidou-se, ao longo do tempo, a vertente de pensamento diplomtico de matriz grociana que privilegia a dimenso da cooperao.48 Embora essa constatao parea insofismvel, a matriz realista da poltica externa nacional nunca foi completamente soterrada, o que explica a contnua percepo (ainda que pouco enfatizada no plano declaratrio) de que os fatores tradicionais de poder permanecem relevantes, ainda que de maneira matizada. No caso especfico da formulao da PDN, a viso diplomtica dominante no correspondia exatamente quela da liderana do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Dado o maior engajamento no processo demonstrado pela SAE, o Itamaraty acabou se compondo com a primeira. No h evidncias, contudo, de que houvesse divergncias importantes entre essas instituies. Logo, no bojo dos conceitos fundamentais que embasavam a posio da burocracia civil de Estado, encontrava-se o da relao entre democracia, integrao regional, desenvolvimento e paz: amplamente reiterada por meio da meno ao papel do Brasil na construo de uma Amrica do Sul livre de conflitos.49 Embora no haja qualquer elemento que sustente a tese de que havia conscincia da importncia de utilizao da poltica de defesa como meio de alavancar a capacidade de projeo de poder do Pas (com exceo do caso das operaes de paz da ONU), no resta dvida de que a consolidao da democracia no subcontinente e a nova configurao do sistema internacional condicionavam a redao da PDN, no entender dos diplomatas. Tratava-se, a um s tempo, de afirmar o foco externo da poltica de defesa, assegurar as intenes pacficas perante os vizinhos e o mundo, demonstrar o engajamento nacional na construo de uma ordem mundial estvel e salientar o papel primordial da diplomacia na resoluo de diferendos. A tese da vinculao da defesa s ameaas provenientes do plano internacional, contudo, respondia muito mais necessidade de renovao dos conceitos herdados da guerra fria do que a um projeto de insero estratgica global que considerasse a relevncia do poder militar como instrumento de respaldo da poltica externa brasileira.50 De outro lado, a posio das Foras Armadas encontrava-se plena de nuances. Em poucas ocasies possvel falar da existncia de uma nica perspectiva castrense sobre o que quer que seja. As divergncias entre as foras
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singulares sero quase to comuns quanto as convergncias. No que tange viso militar sobre o relacionamento entre poltica de defesa e poltica externa, no ser diferente. O exemplo mais conspcuo desse fato representado pelo antagonismo Marinha versus Exrcito. Enquanto a primeira possui uma concepo mais ambiciosa a respeito do papel a ser desempenhado pelo Pas no mundo, o ltimo privilegia uma postura modesta em que a idia de projeo de poder secundria em relao estratgia da presena.51 A despeito do que precede, pode-se traar um painel genrico com alguns pontos que seriam objeto de consenso. Em vista de suas atribuies constitucionais, todas as trs foras possuem responsabilidade pela defesa da soberania e da integridade territorial brasileira em face de ameaas externas. Como decorrncia lgica, procuram realizar avaliaes da conjuntura internacional de modo a obterem os inputs indispensveis estruturao de seus respectivos planejamentos estratgicos. Para tanto, mantm interlocuo permanente com o Ministrio das Relaes Exteriores. Aqui reside o n grdio da questo. Na ausncia de consenso poltico mnimo que fornea orientao de longo prazo ao externa, de documentos declaratrios abrangentes sobre defesa e de burocracia efetivamente capaz de exercer a coordenao das diversas instituies que se ocupam da temtica em tela, cada ministrio militar acaba por interpretar sua maneira as linhas de orientao existentes. Essas ltimas podem ser resumidas basicamente em: preceitos constitucionais, princpios tradicionais de poltica externa e diretrizes tpicas emanadas do executivo. A generalidade e a superficialidade das mencionadas guidelines conferem ampla latitude de atuao s foras singulares que as interpretam de acordo com suas lentes corporativas especficas: (...) as concepes de poltica externa e de defesa externa, elas esto totalmente divorciadas, elas no tm conexo nenhuma.52 Dessa forma, apesar da variedade de leituras do contexto internacional, calcados em premissas realistas, Marinha, Exrcito e Aeronutica possuem em comum a certeza de que o poder militar continua sendo elemento fundamental para a projeo do poder nacional no plano externo. Mesmo diante de uma gama to estreita de pontos de convergncia, possvel afirmar que a principal discrepncia entre a viso das Foras Armadas e a do Itamaraty reside na avaliao da importncia do instrumento militar como ferramenta poltica. Se as primeiras, por motivos bvios, consideram o poder das armas como essencial para a consecuo dos interesses nacionais, o segundo encara-o com grande ceticismo no caso do Brasil.53 Geraldo Cavagnari, ao tratar do tema, aponta para o que seria uma incongruncia da postura dominante no seio da diplomacia:
A poltica externa brasileira coerente com o perfil de potncia mdia. Seu objetivo maior liderar o processo de integrao regional, desde que essa liderana implique, apenas, a busca do consenso sem custos nem riscos. No campo poltico-estratgico, a diplomacia procura destacar esse perfil como se fosse
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sinnimo de potncia pacfica. Por ser o Pas vulnervel a condicionalidades e constrangimentos, aposta, de certo modo, na desqualificao da fora como meio de soluo dos conflitos de interesses. Embora reconhea que a capacidade estratgico-militar ainda significativa na avaliao do poder, para ela nada impede o Brasil de construir um projeto diplomtico baseado na sua capacidade de persuaso centrado na paz como instrumento das relaes internacionais. (...) Ou seja: ela descarta a fora militar do jogo estratgico, ao desqualificar a ao militar como substituto eventual da ao diplomtica.54
Em ltima anlise, a poltica externa brasileira no considera a poltica de defesa como um instrumento significativo para a consecuo dos interesses nacionais no plano externo o que restringiria a margem de manobra do Pas unicamente ao leito diplomtico. Esse fato seria responsvel por uma certa alienao conceitual entre a poltica externa e as questes de defesa. Nesse sentido, a reiterao do legado de Rio Branco pelo Itamaraty, como eixo a partir do qual se plasmariam as linhas de fora de nossa diplomacia, incompleta. Ao enfatizar o seu extraordinrio trabalho de consolidao das fronteiras nacionais por meios pacficos, o pensamento diplomtico contemporneo desconsidera o fato de que o patrono do MRE, apesar de ser um estadista moderado e clarividente, tinha ntida noo da importncia de que o Brasil contasse com o respaldo de seu brao armado.55 Trao comum tanto a diplomatas quanto a militares, no entanto, o zelo com que procuram resguardar suas respectivas autonomias corporativas. Nessa direo, no h relatos de que houvesse dissenses importantes entre Marinha, Exrcito e Aeronutica no que se refere PDN. Quanto ao papel desempenhado pelo Itamaraty na elaborao do documento, pode-se dizer que esteve muito alinhado perspectiva da SAE at mesmo porque essa Secretaria possua trs diplomatas entre os membros do comit de elaborao da poltica de defesa.56 Os representantes daquela Secretaria e o do Ministrio das Relaes Exteriores uniram esforos com vistas a convencer os demais participantes do exerccio a eliminar do texto os termos tradicionais do linguajar da ESG ainda muito presentes no vocabulrio castrense.57 O interesse da Chancelaria na redao da PDN, contudo, relativizado pelo Almirante Mauro Csar: Para encerrar esse quesito, a sua indagao direta sobre o interesse do Itamaraty na Poltica de Defesa. Para ser sincero e honesto, como devo ser em um depoimento como esse, no o vi muito elevado em instante algum.58 De outra perspectiva, Edmundo Fujita, diplomata que participou do processo de elaborao do documento como um dos representantes da SAE, em artigo que avalia o significado de sua publicao, oferece algumas pistas sobre o pensamento prevalecente naquela Secretaria.59 Havia, ali, duas ordens bsicas de preocupaes. A primeira, que a poltica de defesa refletisse a subordinao militar ao poder civil possibilitada pela consolidao
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do regime democrtico no Pas. A segunda, garantir que fosse incorporada a viso diplomtica hegemnica sobre as transformaes ocorridas no sistema internacional ps-guerra fria nos nveis global, hemisfrico e regional. Na linha do j mencionado anteriormente, a diplomacia caminhava na direo de acoplar o tradicional conceito de dissuaso s grandes linhas da poltica externa brasileira, explicitando a preeminncia dessa ltima sobre a primeira. Assim, a utilizao dos conceitos de dissuaso e autodefesa na PDN ambos perfeitamente alinhados ao ponto de vista diplomtico suscita uma srie de interrogaes. A principal delas a de que estariam calcados em uma avaliao esttica e fatalista da insero do Brasil no sistema de segurana internacional, alm de conterem imperfeies conceituais. O pessimismo quanto posio ocupada pelo Pas decorre da j sugerida excluso da fora como instrumento poltico. Nesse sentido, algumas questes de fundo precisam ser abordadas para que seja possvel compreender as vrias dimenses do processo de formulao da PDN. De acordo com a definio conceitual adotada pelo autor desse artigo, no seria tecnicamente correto afirmar que o documento apresentado pelo Presidente, em 7 de novembro de 1996, constituiria uma poltica de defesa. No entender de Domcio Proena e Eugnio Diniz, a PDN poderia ser melhor classificada como uma harmonizao de pontos de vista entre diversas agncias responsveis por assuntos externos do pas (...).60 Mesmo que se admita que a iniciativa presidencial tinha por objetivo desdobrar posteriormente a PDN em uma Poltica Militar e uma Estratgia Militar brasileiras, no possvel consider-la uma poltica de defesa.61 Ao limitar-se reiterao de princpios consagrados da atuao diplomtica do Pas, acrescidos de referncias pouco especficas ao papel das Foras Armadas nesse contexto, a PDN elide o estabelecimento de diretrizes claras no tocante aos quatro elementos fundamentais de uma poltica de defesa: as Foras Armadas, a estrutura integrada de comando e planejamento militar, a institucionalidade governamental para a defesa e a articulao entre poltica declaratria e prtica concreta. A constatao de que a PDN no uma poltica de defesa propriamente dita, contudo, no elimina sua centralidade para a reestruturao do arcabouo institucional brasileiro relacionado ao setor militar. No entanto, h que se admitir: para alm da generalidade que permite o uso dos termos do documento para a proposio das mesmas polticas setoriais praticadas antes de novembro de 1996 o que constitui uma evidente perverso do sentido da PDN, restam outras imperfeies que precisam ser apontadas. A mais flagrante a que diz respeito confuso entre segurana e defesa: A falta de firmeza quanto aplicao dos conceitos de segurana e defesa permeia toda a Poltica de Defesa Nacional, tendo como resultado a indefinio se ela uma poltica de defesa ou de segurana.62 Dessa forma, vrios trechos do documento fazem referncia a temas como os do desenvolvimento econmico, fortalecimento da democracia, reduo
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das desigualdades sociais e dos desequilbrios regionais como relacionados defesa. De acordo com o arcabouo conceitual aqui adotado, no correto associar esses ltimos defesa, mas segurana. Embora o entrelaamento entre os dois conceitos seja inescapvel, parece totalmente imprprio incluir nas Orientaes Estratgicas da PDN o seguinte: O escopo de atuao do Estado brasileiro na rea de defesa tem como fundamento a obrigao de prover segurana Nao, tanto em tempo de paz, quanto em tempo de conflito.63 Ora, a idia de segurana tal como expressa no item mencionado abrangente demais para ter qualquer significado apreensvel. Alm do mais, essa orientao estratgica atribui defesa um sentido que ela no tem, qual seja o de prover segurana de maneira abstrata e irrestrita. Decorre desse fato a pergunta: a defesa prover segurana em que setores (militar, societal, econmico, poltico, ecolgico)? Trata-se de segurana interna, externa ou ambas? Assim, mesmo que se suponha, corretamente, a existncia de um vnculo necessrio entre defesa e segurana e a importncia do desenvolvimento, da coeso social e da diminuio dos desequilbrios para o fortalecimento da capacidade de defesa nacional, ao no fornecer nenhuma orientao nem representar uma estratgia, o item mencionado detrimental para a coerncia da PDN. Deve-se aludir a outra seo do documento em que h graves imprecises: a dos Objetivos. Ao salientar a necessidade de que sejam explicitadas as prioridades estratgicas do Pas a partir dos interesses nacionais e dos objetivos bsicos da defesa nacional, caberia uma definio precisa desses dois ltimos. No entanto, no h qualquer detalhamento do que efetivamente significam. Esse fato, por si s, torna dispensvel a existncia daquela seo, porquanto calcada em algo que no se sabe o que . Nesse ponto, h que se constatar que o documento em anlise ainda reflete a influncia dos conceitos esguianos at hoje muito presentes na mentalidade do estamento militar. Tanto assim que, no item 3.2 da seo Objetivos, l-se: (...) Esse o sentido da formulao de uma poltica de defesa nacional, com recursos para implement-la, que integre as vises estratgicas de cunho social, econmico, militar e diplomtico, e que conte com o respaldo da Nao. Como no identificar as vises estratgicas de cunho social, econmico, militar e diplomtico com as conhecidas expresses do poder nacional to propaladas pela Escola Superior de Guerra? Ainda na seo em tela, outros itens que precisariam de reviso so os que relacionam como objetivos da defesa nacional a garantia do estado de direito e das instituies democrticas e a preservao da coeso e da unidade da Nao.64 Quanto ao primeiro, no cabe dvida de que inapropriado mencionar o papel de uma poltica de defesa voltada para ameaas externas na garantia do estado de direito e da democracia, tema de carter essencialmente domstico. Ademais, no parece haver processos de securitizao no plano internacional que apontem para eventuais tentativas de obliterao das instituies brasileiras. Em relao ao segundo, foge ao esprito da PDN, nos
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termos em que foi formulada, a defesa de algo to genrico quanto a coeso nacional. O que isso quer dizer? Em que termos se daria essa defesa? Estaramos diante de uma concesso do grupo de trabalho que redigiu o documento ao ideal to caro s Foras Armadas, em especial ao Exrcito, da importncia da caserna para a integrao e a formao da nacionalidade? Ou para o fortalecimento do civismo e do amor ptria? Caso contrrio, como explicar a insero desse item na PDN? As imperfeies enumeradas acima no refletem somente a dificuldade dos formuladores da PDN de esconjurar a herana da ESG. Dessa forma, se, por um lado, as mudanas percebidas no Brasil e no mundo determinavam uma reviso profunda do papel dos militares cujas misses prioritrias passavam a ser de defesa e no mais de segurana interna, por outro, era impossvel ignorar a sensibilidade crescente de questes no-tradicionais como o narcotrfico e a criminalidade. A PDN no far meno a qualquer tipo de ameaa estatal ao Brasil, mas citar especificamente: (...) A ao de bandos armados que atuam em pases vizinhos, nos lindes da Amaznia brasileira, e o crime organizado internacional so alguns dos pontos a provocar preocupao.65 Ocorre que, ao enfatizar genericamente a vinculao do preparo da defesa s ameaas externas e, ao mesmo tempo, singularizar a preocupao com problemas de carter essencialmente interno (no caso do narcotrfico e da criminalidade, bem verdade, h uma interface entre os dois planos), o documento acaba por resvalar, na prtica, em temas que nada tm a ver com a defesa. A ambigidade aludida pode ser parcialmente explicada pelo peso crescente que a crise da segurana pblica vem adquirindo no Brasil contemporneo, em funo, sobretudo, dos efeitos deletrios do trfico de drogas nos grandes centros urbanos. Nesse contexto, a Amaznia adquire transcendncia especial.66 Essa vasta poro do territrio nacional tornou-se o principal objeto de tentativas de securitizao por parte das Foras Armadas brasileiras. Nela, identificam-se diversos focos de preocupao que, na perspectiva castrense, seriam passveis de solapar a soberania do Pas sobre a rea: guerrilheiros, narcotraficantes, garimpeiros, ONGs inescrupulosas, grupos econmicos transnacionais, interesse de terceiros Estados sobre as riquezas amaznicas etc. A variedade de possveis ameaas fornece uma clara dimenso da abrangncia das questes envolvidas. Todas, exceo da hiptese de tomada da regio por uma ou vrias potncias coligadas, possuem carter no-estatal. Esse fato, contudo, introduz um elemento de incerteza para a preparao castrense. Se a Amaznia passa a ser a prioridade estratgica nmero um, mas as ameaas mais provveis so de natureza noestatal quase todas ligadas a problemas de segurana pblica para os quais as Foras Armadas no esto habilitadas a lidar, nem sequer do ponto de vista legal como possvel dar conta dessa situao? Na prtica, no h uma resposta acabada para essa pergunta. Ela ajuda a entender, no entanto, porque a PDN
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menciona o tema da ao de bandos armados e do crime internacional, singularizando a necessidade de defesa da Amaznia. Na ltima seo do documento, intitulado Diretrizes, as deficincias j citadas refletem-se inevitavelmente. Torna-se muito difcil derivar diretrizes de defesa precisas a partir de objetivos nacionais muito genricos. A conseqncia lgica desse fato a enumerao de vinte aspiraes pouco especficas e de escassa utilidade para a orientao do preparo militar. A diretriz q, por exemplo, que sugere o fortalecimento do sistema nacional de transporte, energia e comunicaes, apesar de ter bvias implicaes para a capacidade blica do Brasil, tema afeto essencialmente poltica de infra-estrutura. Outra diretriz, a s, pode ser classificada como imprpria, uma vez que se ocupa da poltica cientfica do Pas em relao Antrtica. Essa, salvo engano, no tem nenhuma relao claramente identificvel com a poltica de defesa, devendo antes ser objeto de poltica de cincia e tecnologia. A despeito do acima exposto e do fato de que foi muito criticada em funo da generalidade com que aborda a problemtica da defesa, a PDN tambm possui aspectos positivos e inovadores. Considerando que os principais objetivos de FHC eram os de adequar Marinha, Exrcito e Aeronutica a mecanismos de controle vigentes em democracias consolidadas (supremacia do poder civil), alm de conferir racionalidade ao sistema de defesa brasileiro a partir do estabelecimento de um quadro de referncias comum, o aspecto inovador mais evidente o da participao de civis no processo de formulao da PDN. Esse fato rompe com o padro de monoplio militar sobre a elaborao de documentos relacionados defesa, bem como com o carter sigiloso at ento atribudo a instrumentos semelhantes. Outra caracterstica a ser enfatizada, a despeito das contradies j expostas, a da determinao explcita de que a PDN tem por base as ameaas provenientes do exterior, vinculando-a de maneira inequvoca s relaes exteriores ou, em outras palavras, conectando militares e diplomatas.67 A relao informal existente at ento entre o Itamaraty e as foras singulares, quase sempre para o tratamento de questes pontuais que dissessem respeito s duas burocracias, foi balizada de maneira abrangente por intermdio da PDN. Pela primeira vez, formulou-se conjuntamente um documento declaratrio sobre defesa em que o vnculo institucional entre a diplomacia e as Foras Armadas claramente articulado a partir de uma base comum de entendimentos. A embasar a redao da PDN, estava a percepo de FHC de que se deveria romper definitivamente com as perspectivas que fundamentaram o preparo militar (especialmente do Exrcito) no passado, atribuindo prioridade ao papel castrense no respaldo s iniciativas de poltica externa do Pas. No toa que o texto da PDN faz inmeras referncias articulao entre poltica externa e poltica de defesa.68 Entre elas, talvez a mais significativa seja a que afirma que a presente poltica centrada em uma ativa diplomacia voltada para a paz e em uma postura
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estratgica dissuasria de carter defensivo (...).69 Tambm digno de nota o fato de que, naquele momento, o Brasil postulava um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU), o que condicionava o preparo militar no sentido da participao em misses de paz da ONU.70 Acreditava-se que o engajamento nessas misses poderia trazer, como efeito colateral positivo, estmulo profissionalizao das foras e elevao da estatura estratgica nacional.71 Ainda nessa linha, aproveitou-se a oportunidade do lanamento da PDN para capitalizar dividendos internacionais, tendo em vista que o documento foi imediatamente entregue aos embaixadores residentes em Braslia, bem como diretamente aos governos com os quais o Pas mantinha relaes diplomticas. Coerentemente com a postura histrica adotada pelo Itamaraty e pelas Foras Armadas, a PDN trata com acentuada prudncia a possibilidade de participao nacional em alianas militares. Ao contrrio da contribuio s misses de paz da ONU, encara-se com grande ceticismo o engajamento brasileiro em alianas desse tipo. O fundamento dessa posio reside na avaliao de que no seria conveniente ao Pas limitar sua margem de manobra vinculando-se a arranjos internacionais potencialmente restritivos. A circunstncia poltico-estratgica da Amrica do Sul, caracterizada pela prevalncia de relaes pacficas entre os Estados que a compem, contribuiria adicionalmente para a baixa prioridade atribuda ao tema. Dessa forma, e levando em conta a presena norte-americana no hemisfrio, a posio do governo brasileiro privilegia o reconhecimento da existncia de uma multiplicidade de ambientes estratgicos nas Amricas, o que dificultaria a adoo de solues genricas para os problemas de segurana dos pases da regio. A PDN reflete essas preocupaes e, embora saliente a importncia de que a poltica de defesa auxilie os esforos de integrao e acercamento com os Estados vizinhos, no menciona a participao nacional em qualquer aliana de carter militar. Assume-se, portanto, uma postura de self-help em que o Brasil implicitamente admite que sua defesa depender, exclusivamente, dele mesmo. Como j citado anteriormente, embora os termos da PDN apontem para a centralidade da articulao entre poltica externa e de defesa, h tambm elementos que do margem ambigidade quanto ao papel a ser exercido pelas Foras Armadas no mbito domstico. Tendo em vista que no documento no h meno a misses voltadas para o controle social, combate ao narcotrfico, garantia da lei e da ordem etc., registra-se no plano prtico uma discrepncia notvel entre essa ausncia e o nmero de vezes em que o governo FHC utilizou o Exrcito para tais fins.72 A tenso esquematicamente apontada acima reflete-se claramente em toda sua gesto. A prioridade conferida vinculao da poltica de defesa poltica externa expressa na PDN, no estando calcada em um abrangente consenso poltico uma vez que o documento foi elaborado no mbito do executivo e somente depois apresentado ao Congresso e tampouco em um planejamento diplomtico
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que incorporasse a utilizao do poder militar como ferramenta efetiva, representou muito pouco em termos objetivos. Mesmo a participao em operaes de paz da ONU, algo no qual o Itamaraty gostaria de ver as Foras Armadas engajadas, no pde ser conduzida a contento em vista de sua baixa relevncia para o preparo militar tradicional e de seus altos custos de implementao.73 H, portanto, ao longo da presidncia FHC, uma clara incongruncia resultante da disjuno entre poltica declaratria e prtica concreta. Isso no surpreendente na medida em que a temtica de defesa nunca foi objeto de preocupao prioritria durante a gesto FHC. Assim, exemplo cabal do acima exposto pode ser encontrado na forma como se encaminhou a deciso de criar a Creden e determinar a elaborao da PDN. Salvo melhor juzo, inexistia, at o transbordamento da querela Marinha versus Aeronutica, qualquer planejamento por parte do Presidente no sentido de estabelecer uma poltica de defesa que conferisse uma base de entendimentos comum s foras singulares e ao Itamaraty. Ao que tudo indica, a idia original de constituio do MD no inclua como etapa prvia a produo da PDN. Essa, ao contrrio, surge como uma espcie de balizamento a partir do qual seria possvel avanar no processo de constituio do Ministrio da Defesa, que at ento patinava. Embora, no limite, seja possvel atribuir a elaborao da PDN a uma circunstncia aleatria, o fato que os termos tradicionais da equao institucional foram invertidos. Intuitivamente, supe-se que a elaborao de um documento declaratrio sobre defesa, abarcando as trs foras singulares, deveria ser encaminhada pela instncia governamental responsvel pela coordenao das polticas setoriais de cada uma delas. No caso brasileiro, essa instncia, para todos os fins, no existia, uma vez que o Emfa no cumpria essa funo e o processo de criao do Ministrio da Defesa encontrava-se em estgio incipiente. No plano concreto, delineavam-se as grandes linhas de ao no tocante postura estratgica do Pas sem que houvesse um rgo ou um colegiado cuja tarefa fosse garantir que as diversas burocracias envolvidas caminhassem no sentido desejado. Sugestivamente, a PDN no faz uma meno sequer ao MD, embora cite a necessidade de integrao das Foras Armadas em seu preparo e emprego, bem como da racionalizao das atividades afins.74 Surgia, assim, uma orientao governamental de alto nvel para as burocracias direta ou indiretamente responsveis pela defesa que, na realidade, no poderia ser implementada em vista da inexistncia de um locus institucional adequado. Alis, a implementao do documento s poderia ser levada frente a partir do momento em que esse fosse desdobrado em uma poltica e uma estratgia militares. Nessa linha, levandose em conta que a PDN, como documento mais abrangente, representava, ainda que somente no plano formal, mudana em relao ao que existia no passado, tornava-se de fato incuo o contedo da poltica militar brasileira publicada pelo Emfa na administrao Itamar Franco. Para que fosse possvel pensar em uma
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implementao efetiva, o primeiro passo seria a reformulao desse ltimo documento luz da PDN. A despeito de ter surgido de forma no-planejada, a PDN converteu-se em um passo lgico em direo ao Ministrio da Defesa. Se o procedimento ortodoxo seria primeiro unificar Marinha, Exrcito e Aeronutica sob o comando do MD e depois elaborar uma poltica de defesa que fornecesse as linhas de orientao para o preparo castrense, no plano concreto ocorreu o oposto. Inicialmente, formulou-se um documento declaratrio que, apesar de suas deficincias, serviu como elemento impulsionador do processo de mudana que at ento caminhava lentamente: Indicamos ainda que esse instrumento (a PDN) refora a disposio do Presidente em implantar o Ministrio da Defesa no prximo ano, Ministrio que dever apropriar-se de uma mentalidade civil no tratamento da Poltica de Defesa Nacional...75 Ainda que se considere que a PDN no faz nenhuma aluso ao MD, o importante a reter a idia de gradualismo j mencionada em outra parte desse texto. Em face das importantes resistncias corporativas perspectiva de rebaixamento do status dos ministrios militares consubstanciada na criao do MD, a redao do documento sobre poltica de defesa, centrada na busca de consenso, evitou tocar no assunto. Contudo, ao prever a necessidade de integrao com a poltica externa e de interoperabilidade das foras singulares, a PDN deixou aberta a porta para a justificao tcnica e poltica do Ministrio da Defesa. A base comum de entendimentos possibilitada pelo documento converteu-se em passo importante para o avano do processo reformista empreendido por FHC. De incio, a publicao da PDN cria um momentum favorvel ao sinalizar publicamente o empenho do Comandante-em-Chefe em caminhar no sentido da modernizao do arcabouo institucional que instrua a ao de governo na rea de defesa: movimento claro nessa direo pode ser constatado a partir do resultado do trabalho do Convice, finalizado em data muito prxima da PDN e que no obteve qualquer ressonncia no mbito do executivo. O documento contribuiu, da mesma forma, como um ensaio do que viria a ser o processo de constituio do MD, no qual as Foras Armadas foram obrigadas a trabalhar em conjunto com membros da burocracia civil, refletindo o enfraquecimento do padro de autonomia corporativa irrestrita at havia pouco verificado no tratamento desse tipo de questo. Pode-se argumentar, ainda, que a PDN conferiu sentido Creden, locus de coordenao que permanecia inerte at a determinao presidencial de formular uma poltica de defesa. Todos esses fatores contriburam para emprestar relevncia ao documento produzido.
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A implementao da PDN? A criao do Ministrio da Defesa (MD) e suas implicaes para a articulao entre a poltica externa e a poltica de defesa
Deve-se indagar a respeito da plausibilidade de implementao da PDN e da conexo dessa com a criao do MD. Em face de todas as dificuldades conceituais e polticas apontadas na seo anterior, no possvel comprovar que tenha havido uma implementao efetiva da PDN. Ao contrrio, essa parece ter sido muito mais uma pea de retrica do que um balizamento concreto para a ao diplomtica e militar. Isso torna-se evidente a partir do momento em que se constata que o documento no se traduziu em diretrizes especficas para o preparo castrense e tampouco para o planejamento da poltica externa brasileira. A PDN serviu, antes, como uma ferramenta poltica de dupla funo: avanar na subordinao da caserna ao poder civil e apontar para a mudana das bases conceituais em que se assentava a preparao militar, vinculando-a agenda externa. Adicionalmente, contribuiu para impulsionar a criao do MD na medida em que sinalizou a inteno do Presidente de romper com o marasmo burocrtico que imperava em meados de 1996. Assim, a existncia da PDN, embora esta no cite o MD em momento algum, criou uma demanda no sentido da institucionalizao de uma burocracia capaz de dar conseqncia ao seu contedo. Logo, a idia de que a PDN teria se constitudo em um passo lgico na direo do Ministrio da Defesa sustenta-se plenamente.
Concluso
Durante a gesto Cardoso, a prioridade atribuda insero competitiva do Pas na economia internacional foi acompanhada por um baixo perfil no plano poltico, em que a nota mais significativa foi a adeso a praticamente todos os regimes de no-proliferao de armas de destruio em massa. Note-se que esse curso de ao, justificado com base na idia de resgate de hipotecas do passado, foi implementado sem a negociao de qualquer contrapartida expressiva. A resultante desse processo revela-se por meio da incorporao e resoluo de uma carregada agenda negativa no campo da segurana internacional. No est claro, contudo, se as aes empreendidas tiveram por base reflexo serena e abrangente sobre as conseqncias de longo prazo do trabalho de limpeza de pauta realizado. Um dos mais evidentes indcios de que a aludida reflexo inexistiu pode ser encontrado na prpria ausncia de nitidez e nas imperfeies conceituais observadas na Poltica de Defesa Nacional. Logo, se o documento normativo de alto nvel sobre defesa, elaborado por diplomatas e militares, possui incongruncias considerveis, como esperar que a poltica de enquadramento do Brasil nos regimes de no-proliferao no as tivesse?
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Em relao PDN, constata-se que essa nasce de uma circunstncia aleatria a disputa entre Marinha e Aeronutica em torno da aviao naval e no de um planejamento coerente de construo de um novo arcabouo institucional para o setor. O resultado dessa circunstncia expressou-se por meio da produo de um documento que no pode ser classificado como uma poltica de defesa e que se limita a refletir posies tradicionais da Chancelaria e das Foras Armadas. Como essas posies no estavam lastreadas em diretrizes claras emanadas do poder poltico considerando que os princpios genricos da Constituio so insuficientes para especificar as polticas efetivamente praticadas pelas burocracias pertinentes, a soluo encontrada privilegiou a generalidade como forma de garantir a manuteno daquilo que j existia. A PDN no representou, portanto, qualquer constrangimento significativo continuidade das polticas setoriais pouco articuladas perseguidas por diplomatas e militares. Ao fim e ao cabo, produziu-se uma sntese imperfeita entre a poltica externa e a poltica de defesa. A falta de um elemento integrador das vises do Itamaraty, da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica permanece depois da publicao da PDN. Esse elemento integrador expressar-se-ia, idealmente, por meio da existncia de um consenso poltico abrangente capaz de produzir diretrizes de longo prazo precisas, formais ou informais, sobre o papel a ser desempenhado pelo Brasil no mundo. A partir da, seria possvel definir as polticas externa e de defesa mais adequadas para a obteno dos objetivos almejados, bem como os mecanismos conjuntos de coordenao e avaliao apropriados. Ocorre que o consenso necessrio ao estabelecimento de um projeto nacional no existia e talvez no venha a existir em um Pas complexo e desigual como o Brasil. Na sua ausncia, caberia ao supremo mandatrio inferi-lo e implement-lo durante o perodo de seu mandato. Isso, contudo, no ocorreu no caso de FHC. Embora tenha dado grande ateno rea externa, o setor de defesa pde ser contemplado apenas de maneira limitada. Ademais, a cautela com que foi abordada a reformulao do aparato institucional relacionado ao campo militar deu margem a que dinmicas corporativas inerciais fossem mantidas. Muitas das contradies mais evidentes encontradas na PDN decorrem da manuteno, com pequenas variaes de vocabulrio, de concepes antigas e por vezes incompatveis existentes nos mbitos diplomtico e castrense. A PDN, a despeito do que precede, foi um elemento importante, mas no essencial, para o processo de implementao do MD. No plano emprico, representou um passo lgico no caminho da criao do novo ministrio. Apesar disso, esse s se concretizou a partir do momento em que o processo de formulao foi ampliado para a esfera civil, saindo do controle militar. Constata-se, no entanto, que a PDN e o MD no foram capazes de intensificar a articulao entre a poltica externa e a poltica de defesa. Como j mencionado nesse artigo, se, ao longo de quase todo o sculo XX, a diplomacia brasileira prescindiu do brao armado como elemento de respaldo da ao externa,
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seria surpreendente que uma constante to arraigada fosse modificada pela simples publicao de um documento declaratrio sobre defesa e pela implantao de uma nova estrutura administrativa responsvel pelo tratamento unificado da temtica militar. Da mesma forma, se as foras singulares atuaram durante muitas dcadas com total autonomia em relao s polticas setoriais praticadas pelas demais foras e pelo Itamaraty, no seria em um par de anos que haveria uma modificao significativa desse quadro. Mudanas concretas s poderiam ocorrer na presena de um firme comprometimento do executivo e do legislativo (em ltima anlise da sociedade) no sentido de aprofundar as reformas em curso. Ainda que se considere que havia algum interesse pelo tema no mbito do executivo, derivado basicamente da inteno presidencial de enquadrar a caserna em uma moldura institucional disseminada nas democracias do Ocidente, o mesmo no pode ser dito do legislativo que manteve quase inalterado seu slido desinteresse pelos assuntos relacionados defesa. Esse fato, somado s naturais resistncias corporativas, conduziu o Pas consolidao de uma reforma a la Lampedusa. Assim, a poltica de defesa efetivamente praticada permanece implcita, no-integrada e articulada apenas em nvel superficial com a poltica externa. No plano da realidade, as relaes entre as Foras Armadas e o Itamaraty, agora mediadas pelo MD, mantm-se desvinculadas no que concerne coordenao de esforos de longo prazo. Inexiste qualquer mecanismo operacional ainda que a Creden, ou o prprio Conselho de Defesa Nacional (CDN), pudesse representar o foro adequado de formulao conjunta de polticas, inclusive das de carter contingencial. Nessa linha, as espordicas conversas informais entre diplomatas e militares, que se processam em base ad hoc, so insuficientes como sucedneos de uma coordenao organicamente organizada. Aspecto notvel nesse sentido a falta de integrao no que se refere ao planejamento de aes de contingncia no caso de ameaa integridade do patrimnio brasileiro localizado na rea de fronteira. At onde vai a informao disponvel, cada fora singular possui um plano especfico para esse tipo de situao que no leva em conta os planos existentes nas demais, sem falar na ausncia de procedimentos de consulta Chancelaria.76 De acordo com o que se procurou demonstrar ao longo desse artigo, as percepes de ameaa no Brasil tambm representam fatores crticos para que se torne difcil a alterao do quadro atual de baixa articulao sistmica entre as polticas externa e de defesa. medida que a crise da segurana pblica se aprofunda e que no h processos de securitizao de ameaas externas clssicas, cada vez mais presso exercida por segmentos da sociedade para que as Foras Armadas se engajem no combate ao crime organizado. Esse estado de coisas, caso no se reverta, pode ser desastroso para o Pas. Isso, pois a experincia de outras naes alerta para o fato de que o engajamento das Foras Armadas no
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combate ao crime possui trs conseqncias negativas fundamentais: debilita a capacidade combatente em funo da incompatibilidade entre as demandas profissionais da atividade policial e da preparao para a guerra, expe as instituies castrenses corrupo e possibilita o comprometimento da democracia ao franquear corporao armada de ltima instncia a prerrogativa de intruso em assuntos que possuem bvias implicaes polticas como os relacionados segurana pblica. Somente a partir de um trabalho intenso e continuado com vistas a promover a difuso de conhecimento sobre as questes concernentes diplomacia e defesa, ser factvel modificar o atual estado de coisas. Trata-se, em ltima anlise, de romper a lgica circular perversa existente, caracterizada por: desinteresse/ desconhecimento/ baixa prioridade poltica/ baixos oramentos/ inexistncia de controles externos efetivos/ autonomia disfuncional/ irrelevncia/ desinteresse/ desconhecimento... Finalmente, partindo do que foi dito nesse estudo, torna-se inadivel voltar a pensar a poltica externa de maneira integral. A reflexo a respeito da instrumentalidade dos meios de coero para a sobrevivncia e o fortalecimento da posio de um Estado no sistema internacional no pode, em hiptese alguma, ser considerada um tema menor. A experincia histrica demonstra que no se forja uma grande nao sem que essa esteja respaldada por poder militar compatvel. No caso brasileiro, estamos muito longe de romper o limiar que nos separa dos pases desenvolvidos. No entanto, difcil imaginar como esse limiar possa ser um dia rompido sem que o Pas conte com um aparato de defesa condizente com a posio almejada. Todos os caminhos apontam, portanto, para a necessidade de reconsiderar urgentemente a interface entre a poltica externa e a poltica de defesa nacionais. Quem sabe refletir sobre o assunto no seja um bom comeo? Outubro de 2003
Notas
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Celso (Orgs.). Op. cit., p. 284. CAMPOS, ris Walquiria. Op. cit., p. 479. O intento do Ministro Mauro Csar seria posteriormente concretizado por meio do Decreto n 2.538, de 8 de abril de 1998. LBO, Llio Viana. Entrevista. In: DARAUJO, Maria Celina, CASTRO, Celso (Orgs.). Op. cit., p. 242. Idem. Havia dois projetos em curso. Um, o chamado projeto FX que visava substituio dos envelhecidos e obsoletos caas mirage III por volta de 2005. Outro, mais premente, e que se arrastava havia muito tempo, tratava da modernizao dos caas F-5 tambm obsoletos e totalmente incapazes, assim como os mirage, de atuar em um teatro de operaes moderno. Esse ltimo projeto, segundo fontes jornalsticas, teria se iniciado em 1986! Ver BRIGAGO, Clvis; PROENA JR., Domcio. Op. cit., p. 82. LBO, Llio Viana. Op. cit., p. 241. PINTO, Paulo Cordeiro de Andrade. Op. cit., p. 148. COSTA, Jos Luiz Machado e. Op. cit. PINTO, Paulo Cordeiro de Andrade. Op. cit., p. 150. Idem. p. 151. Note-se que esse conceito, ainda que no propriamente especificado, aparecer no texto da PDN. COSTA, Jos Luiz Machado e. Op. cit. LEONEL, Benedito Onofre Bezerra. Op. cit. DIRETRIZES DA POLTICA DE DEFESA: AES DECORRENTES. 1997. Disponvel em: <http://www.infomarmb.hpg.ig.com.br/diretrizes_do_pdn.htm> Acesso em: 05 dez. 2001. FUJITA, Edmundo Sussumo. Braslia, dez. de 2001.Entrevista concedida ao autor. LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. So Paulo: Perspectiva, 2001. p. 47. DOCUMENTO SOBRE POLTICA DE DEFESA NACIONAL. Parcerias Estratgicas. O Quadro Internacional. Item 2.10. Vol. 1, n 2, p. 10, dez. 1996. Sobre a relao poder militar-poltica externa, ver CAVAGNARI, Geraldo Lesbat. Introduo Crtica a Atual Poltica de Defesa. Carta Internacional, ano IX, n 96, fev. 2001. p. 11-12. Para um depoimento esclarecedor sobre o pensamento da liderana do Exrcito Brasileiro sobre as estratgias a serem perseguidas, ver LUCENA, Zenildo Zoroastro de. Entrevista. In: DARAUJO, Maria Celina, CASTRO, Celso (Orgs.). Op. cit. p.203-225. Para uma crtica aguda das incoerncias resultantes da coexistncia das estratgias da presena e da dissuaso, ver BRIGAGO, Clvis; PROENA JR., Domcio. Op. cit., p. 74-81. FLORES, Mrio Csar. Rio de Janeiro, dez. de 2001. Entrevista concedida ao autor. CAVAGNARI, Geraldo Lesbat. Op. cit., p. 11. Idem. PARANHOS, Jos Maria da Silva Apud RICUPERO, Rubens. Baro do Rio Branco: uma biografia fotogrfica. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 1995. p. 114-115. Eram eles o Ministro Edmundo Fujita, Subsecretrio de Anlises e Avaliao, o Conselheiro Paulo Cordeiro, Diretor do Centro de Estudos Estratgicos, e o Conselheiro Jos Luiz Machado e Costa, cedido pela Presidncia da Repblica SAE especificamente para o exerccio de elaborao da PDN. O Itamaraty era representado pelo Secretrio de Planejamento Diplomtico, embaixador Lcio Amorim, a Marinha pelo almirante Davena, o Exrcito pelo general Cmara Sena, a Aeronutica pelo brigadeiro Candiotti, o Emfa pelo general Ariel e a Casa Militar por vrios coronis que se alternavam. PEREIRA, Mauro Csar. Entrevista, por escrito, concedida ao autor. Londres, jul. de 2002. Ver FUJITA, Edmundo S. Uma Poltica de Defesa Sustentvel para o Brasil. Parcerias
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Estratgicas. Vol. 1, n 5, set. 1998. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/CEE/revista/ Parcerias5/polidesu.htm>. Acesso em: 05 dez. 2001. PROENA JR., Domcio; DINIZ, Eugnio. Poltica de defesa no Brasil: uma anlise crtica. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1998. p. 18. CARDOSO, Fernando Henrique. Discurso proferido em 07 de novembro de 1996 quando do lanamento da Poltica de Defesa Nacional. Parcerias Estratgicas. Vol. 1, n 2, dez. 1996. p. 18. Para uma definio conceitual sobre o que seria Poltica Militar e Estratgia Militar, ver LONGO, Airton Ronaldo. Planejamento Estratgico da Marinha. Revista Martima Brasileira. Vol. 122, n 04/06, abr./jun. 2002. p. 29. GUSMO, Luiz Guilherme S de. Poltica de Defesa Nacional: uma anlise crtica e comparativa. Revista Martima Brasileira. Vol. 122, n 04/06, abr./jun. 2002. p. 202. DOCUMENTO SOBRE POLTICA DE DEFESA NACIONAL. Parcerias Estratgicas. Orientao Estratgica. Item 4.1. Op. cit., p. 11. Idem. Itens 3.3B e 3.3C. p. 11. Ibidem. Item 2.12. p.10.. MIYAMOTO, Shiguenoli. A Poltica de Defesa Brasileira e a Segurana Regional. Contexto Internacional. Vol. 22, n 2, jul. 2000. p.465-466. DOCUMENTO SOBRE POLTICA DE DEFESA NACIONAL. Parcerias Estratgicas. Introduo, Itens 1.3 e 1.4. Op. cit., p.7. Idem. Itens 1.2, 1.3, 1.4, 1.6, 2.5, 2.8, 2.9, 2.11, 2.13, 3.2, 3.3E, 3.3F, 3.3G, 4.2, 4.3, 5.1A, 5.1B, 5.1C, 5.1D, 5.1E, 5.1F, 5.1G, 5.1H. p.7-15. Ibidem. Item 4.2. p. 11. HUNTER, Wendy. Op. cit. p. 116. FONTOURA, Paulo Tarisse da. Braslia, jun. de 2002. Entrevista concedida ao autor. OLIVEIRA, Elizer Rizzo de. Poltica de Defesa Nacional e relaes civis-militares no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Caderno Premissas. N 17-18, maio de 1998. p. 61-68. Ver ALSINA JR., Joo Paulo Soares. Relaes civis-militares e poltica de defesa no Brasil e na Argentina ps-transio. Braslia: mimeo, dez. 2001. 26 p. DOCUMENTO SOBRE POLTICA DE DEFESA NACIONAL. Op. cit., p.13. OLIVEIRA, Elizer Rizzo de. Op. cit., p. 67. FLORES, Mrio Csar. Op. cit.
Resumo
Esse artigo tem por objetivo gerar hipteses sobre a articulao entre poltica externa e poltica de defesa na gesto Cardoso. Partiu-se de estudo de caso sobre a formulao da Poltica de Defesa Nacional (PDN) e as conseqncias dessa para a institucionalizao do Ministrio da Defesa (MD). Constatou-se a baixa prioridade atribuda pela diplomacia ao poder militar como ferramenta de poltica externa. Finalmente, explicitou-se a inexistncia de mecanismos efetivos de articulao.
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Abstract
This article has the objective of producing hypotheses on the articulation between foreign and defense policies during Presidents Cardoso administration. Initially, a case study on the formulation of the National Defense Policy Document (PDN) and its consequences to the institutionalization of the Defense Ministry (MD) was conducted. The low priority Brazilian diplomacy attributes to military power as a foreign policy tool was established. Finally, the lack of effective articulation mechanisms between foreign and defense policies was stressed. Palavras-chave: Poltica externa; Poltica de defesa; Articulao; Gesto Cardoso. Key words: Foreign Policy; Defense Policy; Articulation; Cardoso administration.

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