MD 1 - PINTO, José Roberto de Almeida - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da - SILVA, Roberto Doring Da - Reflexões Sobre Defesa e Segurança - Uma Estratégia para o Brasil

Copyright Ministrio da Defesa Secretaria de Estudos e de Cooperao REVISO: Alexandre Parola e LGE Editora IMPRESSO E ACABAMENTO: Quick Printer
DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

Reflexes sobre defesa e segurana : uma estratgia para o Brasil / organizadores: J.R. de Almeida Pinto, A.J. Ramalho da Rocha, R. Doring Pinho da Silva. Braslia : Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperao, 2004. 235p. ; 22cm. (Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana ; v.1) ISBN 85-7238-119-8 1. Defesa, Brasil. 2. Segurana, Brasil. I. Almeida Pinto, J. R. de, coord. II. Rocha, A. J. Ramalho da, coord. III. Silva, R. Doring Pinho da, coord. IV. Brasil. Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperao. V. Srie. CDU 356.35 351.86
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................................ 7 PREFCIO DO PRESIDENTE LUIZ INCIO LULA DA SILVA ...................................................... 11 PRIMEIRA R ODADA DE DEBATES : EVOLUO DO PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE DEFESA E SEGURANA UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL ........................ 15 JOS VIEGAS FILHO ..................................................................................................... 17 MARIO CESAR FLORES .............................................................................................. 27 SAMUEL PINHEIRO GUIMARES ........................................................................................ 39 CARLOS IVAN SIMONSEN LEAL ......................................................................................... 49 HELIO JAGUARIBE ...................................................................................................... 61 DOMCIO PROENA JNIOR ..................................................................................... 85 RELATO DA PRIMEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELO PROFESSOR DOMCIO PROENA JNIOR .................................................................. 107 RELATO DA PRIMEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS ORGANIZADORES ....................... 117 SEGUNDA RODADA DE DEBATES : CONCEITOS DE SEGURANA E DEFESA IMPLICAES PARA A AO INTERNA E EXTERNA DO GOVERNO .................................... 125 MRCIO THOMAZ BASTOS ............................................................................................. 127 CELSO L. N. AMORIM ................................................................................................... 135 PAULO DELGADO ......................................................................................................... 157 RUI MONARCA DA SILVEIRA ................................................................................................. 167 ARTHUR XAVIER FERREIRA ........................................................................................ 189 ANTONIO CARLOS PEREIRA ............................................................................................ 203 RELATO DA SEGUNDA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS ORGANIZADORES ........................ 213
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
APRESENTAO
A coleo que ora lanada com a publicao de seu volume inicial resulta de um esforo amplo de reflexo sobre os desafios a serem enfrentados pelo Brasil na rea de defesa e segurana. Desde setembro de 2003, o Ministrio da Defesa vem promovendo, em parceria com o Ministrio da Cincia e Tecnologia e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, um ciclo de debates voltado para a atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. O exerccio a ser concludo em meados de 2004 consiste na realizao de oito rodadas de debates dedicadas a temas previamente definidos. Entre representantes do Governo, parlamentares, militares, acadmicos, diplomatas e jornalistas, participam de cada rodada cerca de seis debatedores, os quais so convidados a contribuir com artigos que servem como documentos de base para as discusses. O grupo de debatedores, escolhido conforme o tema de que se trata, varia de uma rodada a outra. Alm das personalidades convidadas, o conjunto do exerccio acompanhado por uma equipe permanente, integrada essencialmente por representantes do Governo e do meio acadmico. A iniciativa no se confunde com a formulao propriamente dita de polticas pblicas. Ela tem por objetivo gerar subsdios que j se vm mostrando relevantes para a atuao do Governo e, em especial, do Ministrio da Defesa, bem como estimular a discusso 7
REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL
e o estudo, pela sociedade brasileira, de questes afetas rea da defesa e da segurana. A coleo Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana consolidar os artigos elaborados pelos debatedores e os relatos preparados sobre cada uma das rodadas havidas textos j disponveis na pgina do Ministrio da Defesa na internet. Trata-se de obra que dever contar com os seguintes volumes: 1) Reflexes sobre defesa e segurana: uma estratgia para o Brasil, referente s rodadas intituladas Evoluo do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana uma estratgia para o Brasil e Conceitos de segurana e defesa implicaes para a ao interna e externa do Governo; 2) O Brasil no cenrio internacional de defesa e segurana, referente s rodadas intituladas O Brasil diante dos desafios internacionais em matria de segurana e defesa e O Brasil no cenrio regional de segurana e defesa; 3) As Foras Armadas e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico do Pas, referente s rodadas intituladas Indstria de defesa e O papel da cincia e tecnologia na defesa da soberania nacional; e 4) Desafios na atuao das Foras Armadas, referente s rodadas intituladas As Foras Armadas e o desenvolvimento social do Pas e Alocao de recursos das Foras Armadas. Aproveitamos para reiterar o agradecimento do Ministrio da Defesa aos debatedores convidados, por sua participao sempre construtiva, bem como ao Ministrio da Cincia e Tecnologia e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, por terem tornado vivel a realizao do ciclo de debates. Da mesma forma, registramos o nosso reconhecimento ao Comando Militar do Leste 8
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
e, em particular, ao Centro General Ernani Ayrosa, sede dos debates, que tm tornado a vida destes organizadores significativamente mais fcil. Esse reconhecimento estende-se Senhora Beatriz Helena Lobo, a quem coube o trabalho de secretariar as reunies do ciclo de debates. Por fim, expressamos a nossa gratido pela atuao de cada um dos membros da equipe permanente de acompanhamento do ciclo de debates: Embaixador Antonio de Aguiar Patriota; General Aurlio Cavalcanti da Silva; Almirante Eduardo Monteiro Lopes; Professor Elizer Rizzo; Comandante Humberto Moraes Ruivo; Embaixador Jos Eduardo Martins Felcio; General Jos Luiz Halley; Professor Jos Ricardo Tauille; Doutora Lcia Feij Barroso; Doutor Luis Henrique Rosati Rocha; Coronel Mrcio Tadeu Bettega Bergo; Almirante Murillo Barbosa; General Nelson Marcelino de Faria Filho; Almirante Reginaldo Gomes Garcia dos Reis; Secretrio Ricardo Ayrosa; Brigadeiro Ricardo Machado Vieira; General Rui Monarca da Silveira; Coronel Srgio Aita; Almirante Srgio Antnio da Conceio Freitas; e General Urano Teixeira da Matta Bacellar.
Braslia, maio de 2004 Jos Roberto de Almeida Pinto Antnio Jorge Ramalho da Rocha Roberto Doring Pinho da Silva
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
PREFCIO
LUIZ INCIO LULA DA SILVA PRESIDENTE DA REPBLICA
A publicao deste primeiro volume da coleo Pensamento brasileiro sobre defesa e segurana oferece ao pblico verdadeira lio da importncia do dilogo na formulao de polticas pblicas em um governo democrtico. Desde setembro de 2003, o Ministrio da Defesa, junto com outras reas do Governo e com a participao ampla de integrantes do Executivo, parlamentares, intelectuais, professores, jornalistas e estudiosos do assunto, tem promovido encontros mensais em que se discutem os grandes temas da defesa e da segurana nacionais. Como o leitor poder constatar a partir desta obra, que rene parte importante dos resultados desses encontros, so debates em que os diversos pontos de vista pessoais contribuem para uma melhor compreenso sobre o que de mais importante cada um dos desafios analisados traz consigo. Em uma democracia que dia a dia se aprofunda, os detentores de mandatos eletivos no podem prescindir de debater com a sociedade. Deixamos para trs a iluso de que decises tomadas em gabinetes isolados da voz plural da sociedade seriam a melhor forma de decidir os rumos a seguir. Os artigos publicados neste primeiro volume expressam bem o desejo de recolher da sociedade sugestes, crticas e ensinamentos com os quais se enriquece a formulao poltica. 11
Os temas cobertos nos quatro volumes da srie que ora comea a ser publicada so parte fundamental da agenda nacional. De um lado, est hoje claro que o pensamento brasileiro sobre defesa e segurana tem muito a beneficiar-se de um esforo de atualizao. De outro lado, esse esforo ainda mais necessrio em momento internacional que traz inevitveis incertezas sobre temas to cruciais quanto a prpria identificao das ameaas, atuais ou futuras, ao desenvolvimento do pas justo, forte e soberano que estamos empenhados em construir, assim como dos meios mais adequados para enfrentar aquelas ameaas. Ao longo dos debates, como bem documentam os textos aqui reunidos, esse chamamento a uma reflexo voltada para a melhor forma de promover o interesse nacional esteve sempre presente, e sempre bem atendido. Sem constrangimentos, nem preconceitos, e com a mais ampla liberdade de pensamento, esto sendo discutidos assuntos como a viso estratgica do Brasil, a definio dos conceitos de segurana e defesa e suas implicaes prticas para a ao pblica, os desafios com que o Pas se defronta nos planos regional e global, o papel das Foras Armadas para o nosso desenvolvimento social e cientfico-tecnolgico, entre muitos outros. Com esta coleo, pe-se ao alcance do especialista, assim como do pblico em geral, obra riqussima, feita para ser lida e relida. Esta srie de livros contribui, a um s tempo, para que se sedimente uma massa crtica brasileira sobre defesa e segurana e para que se torne ainda mais clara, aos olhos dos demais integrantes do sistema internacional, a forma como pensamos, em termos estratgicos, a nossa regio e o mundo. Ao promover esse saudvel exerccio de reflexo e ao publicar seus resultados, o Ministrio da Defesa assegura a gerao e a difuso de subsdios de alta qualidade e representatividade para o processo 12
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
de elaborao de polticas governamentais. Contribui, com isso, para que o processo decisrio seja precedido de uma reflexo ampla e livre, para que, em suma, o sentido democrtico mais profundo do governar seja honrado. Afinal, o governo democrtico no se exerce apenas ouvindo o que a sociedade deseja, mas tambm com ela explorando os caminhos capazes de converter suas aspiraes em realidade concreta. Este primeiro volume tem, entre tantos mritos, o de ser um passo firme na construo desses caminhos.
13
PRIMEIRA RODADA
DE
DEBATES
CENTRO GENERAL ERNANI AYROSA, 13-14 D E S E T E M B R O D E 2003 EVOLUO
DO PENSAMENTO BRASILEIRO
E M M AT R I A D E D E F E S A E S E G U R A N A U M A E S T R AT G I A P A R A O
BRASIL
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
PALAVRAS
POR OCASIO DA ABERTURA DO CICLO DE DEBATES SEGURANA
SOBRE O PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE DEFESA E
JOS VIEGAS FILHO*
Hoje tem incio a primeira rodada do ciclo de debates sobre a atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. Temos, pela frente, outras sete rodadas, a serem realizadas, sempre em fins de semana, ainda neste ano de 2003 e no primeiro semestre de 2004. A organizao dessa srie de encontros deve-se cooperao estabelecida entre o Ministrio da Defesa, o Ministrio da Cincia e Tecnologia e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, que a ela deram imprescindvel apoio. A iniciativa de promover este ciclo de debates inscreve-se no contexto mais amplo da prioridade conferida pelo Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva ao aprofundamento do dilogo com a sociedade em seu conjunto. No esprito de aproximao permanente com aqueles que so, afinal, os destinatrios principais da ao pblica, o Governo brasileiro e, em particular, o Ministrio da Defesa desejam conhecer os pontos de vista de segmentos sociais representativos do Pas, com vistas a aprimorar no apenas seu planejamento de longo prazo, mas tambm sua atuao cotidiana. preciso que as polticas de defesa nacional reflitam, de forma
* Ministro da Defesa
17
crescente, os valores, os interesses e as idias da sociedade brasileira em toda a sua complexidade. necessrio que as diretrizes de defesa nacional sejam constantemente reavaliadas e atualizadas. E essencialmente para isso que decidimos promover este exerccio. O princpio essencial do exerccio , como no poderia deixar de ser, a liberdade: absoluta liberdade de opinio, crtica e sugesto dos participantes. Interessa-nos que os convidados para os encontros se sintam totalmente livres para expressar seus pontos de vista sem quaisquer limitaes ou constrangimentos. Se assim no fosse, no haveria razo para pedir a contribuio de representantes to expressivos da inteligncia nacional. Queremos debater com nimo de aprender e de melhorar. Queremos debater, mas queremos, sobretudo, ouvir. A experincia e os conhecimentos dos convidados so um patrimnio do qual o Estado brasileiro no pode prescindir. A preocupao do Governo em garantir a atualidade do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana adquire especial relevncia quando se pensa nas grandes transformaes por que passaram, em tempos recentes, os cenrios internacional e nacional. evidente que, diante de to significativas mudanas, um esforo tanto de compreenso da nova realidade que se apresenta quanto de adaptao poltica a essa realidade se torna inadivel. Vejamos algumas das questes que motivam este exerccio de atualizao do pensamento brasileiro na esfera da defesa e da segurana. No plano internacional, inegvel que, como a superpotncia remanescente no mundo ps-bipolar, os Estados Unidos se situam, hoje, em uma categoria singular na estrutura de poder. Trata-se da nao que detm os maiores excedentes de poder em todos os domnios das relaes internacionais - o poltico, o militar, o tecnolgico, o econmico, o financeiro. Esse fato gera um 18
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
extraordinrio diferencial de poder com relao aos demais atores do sistema. E a reside um elemento central para a adequada compreenso da estrutura internacional contempornea, um elemento que os formuladores de poltica no podem deixar de ter sempre presente. O poderio dos Estados Unidos contrasta, contudo, com a sensao de vulnerabilidade do pas a que deram lugar os trgicos atentados de 11 de setembro de 2001. Ele contrasta, tambm, com o natural esforo de outras potncias em ocupar espaos mais significativos na cena internacional. Portanto, parece haver, em nossos dias, uma crescente tenso entre foras tendentes unipolaridade e foras tendentes multipolaridade. E a surgem as perguntas que precisamos ser capazes de responder: Em que tipo de ambiente internacional viveremos? Que tipo de uso se dar ao poder - estratgico, poltico e econmico - na escala global? Caminhamos no sentido de um mundo mais democrtico e homogneo ou no sentido da reafirmao das desigualdades socioeconmicas e da excluso poltico-estratgica? Quais as melhores respostas que um pas como o Brasil deve buscar formular para que o cenrio internacional seja propcio - ou, pelo menos, para que ele no seja um bice - ao nosso desenvolvimento? Para que possamos, dentro dos limites que nos so impostos, estar preparados para uma adequada defesa do Brasil, cumpre ter uma viso permanentemente atualizada desse jogo de foras. Com base nessa viso, poderemos seguir definindo a forma de insero que mais convm ao Brasil em um quadro internacional to intrincado. Esse um dos resultados esperados deste exerccio. No presente quadro internacional, importantes instncias multilaterais tm sido submetidas a provas histricas. Sabemos que, 19
por princpio e por estratgia, cabe ao Brasil empenhar-se, como tem feito, para reforar essas instncias. justamente numa situao como a que vivemos, de desequilbrio de poderes, que mais nos devemos esforar para fortalecer os mecanismos concertados de tomada de deciso. No campo da paz e da segurana internacionais, por exemplo, a revitalizao do Conselho de Segurana das Naes Unidas aparece como um objetivo imprescindvel. Temos tambm de debater meios adicionais para tornar mais democrticos os processos decisrios internacionais. No plano regional, o trao que mais salta aos olhos, no cenrio sul-americano de defesa, a ausncia de conflitos militares de natureza inter-estatal. Especificamente no caso do Brasil, vivemos em paz com nossos vizinhos h mais de cento e trinta anos e no h qualquer indcio que permita supor a modificao dessa situao no futuro presumvel. As ameaas com que temos de nos preocupar so de outra natureza. Especialmente no chamado "arco amaznico", verificase uma srie de atividades ilegais, ligadas sobretudo ao narcotrfico e ao crime organizado, que demandam constante ateno das autoridades constitudas. Inquieta-nos, ademais, em vrios cantos do Pas, o problema da segurana pblica. Parece-me evidente que, neste estgio, no podemos abrir mo de ter a necessria clareza no que se refere diviso de competncias no combate a cada uma dessas ameaas. E para essa clareza esperamos que o nosso ciclo de debates possa contribuir. Neste ponto, teremos de enfrentar, concretamente, o debate sobre a extenso que deve ter o envolvimento das Foras Armadas em atividades dessa natureza. H, em princpio, trs possibilidades: a postura de total absteno das Foras Armadas; a posio intermediria, observada pelo Brasil, em que as Foras Armadas, 20
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
por expressa determinao legal, desempenham, exclusivamente, tarefas de apoio s foras policiais, estas sim, os instrumentos com que o Estado conta para o combate s novas ameaas; e uma terceira viso, que propugnaria um envolvimento mais direto das Foras Armadas no combate a essas atividades, posio que determinados pases s vezes defendem com insistncia, para adoo fora de suas prprias fronteiras. Se, por um lado, no nos inclinamos a seguir posies prmoldadas em esteretipos estrangeiros, por outro lado reconhecemos que um brasileiro de boa-f possa revoltar-se a tal ponto com certas ameaas que cogite de maior participao das Foras Armadas nessa matria. Espero que o assunto seja abertamente discutido neste nosso ciclo de debates. Outra questo com relao qual o Ministrio da Defesa espera beneficiar-se deste exerccio diz respeito integrao das Foras Armadas. No Brasil, como tambm deve acontecer nos demais pases seriamente empenhados no aperfeioamento de sua expresso militar, busca-se a integrao das Foras Armadas com duas convices claras. Em primeiro lugar, existe a certeza de que as vantagens que advm do maior entrosamento das Foras Singulares em nada comprometem a individualidade de cada Fora, servindo, ao contrrio, para tornar mais ntidos e analisar de modo mais objetivo todos os aspectos que so efetivamente peculiares a cada qual e a distinguem das demais. Em segundo lugar, sabemos que a integrao um processo contnuo, uma atividade em que, compreensivelmente, as mudanas no ocorrem de um dia para o outro. Em muitos casos, nem mesmo aconselhvel que se introduzam modificaes repentinamente: h conquistas que so o resultado do trabalho cumulativo de vrias 21
geraes, o que particularmente verdadeiro em nosso Pas, onde a tradio e o profissionalismo das Foras Armadas transferem a cada nova turma um cabedal de conhecimentos e prticas que so fruto de longa e respeitvel experincia. Em outros casos, o ritmo das mudanas fica subordinado percepo das vantagens por todas as partes envolvidas, o que habitualmente demanda tempo de maturao. Por esses motivos, a noo de processo contnuo e cumulativo sempre muito presente na integrao das Foras. E, embora o Brasil esteja trilhando consistentemente esse caminho, estou aberto a que, ao longo deste exerccio, sejam apresentadas sugestes relativas a nosso modus operandi nessa matria. Tambm deve ocupar a ateno dos participantes desta iniciativa de reflexo um questionamento que se refere especialmente ao planejamento do Exrcito. No Brasil, cabe historicamente s Foras Armadas fazer-se presentes nos mais diferentes pontos do territrio nacional. H determinadas regies do vasto espao brasileiro em que o Estado apenas se faz presente por meio das Foras Armadas. Nessas condies, o aparato militar tem constitudo, no nosso caso, um poderoso fator de integrao nacional. A questo que se coloca : at que ponto essa estratgia de "presena" convive bem com uma estratgia mais bem de "dissuaso", que pressupe um Exrcito mais enxuto, mais gil e com instrumentos de combate mais precisos e sofisticados? E mais: como alocar, entre as duas estratgias, as prioridades de investimento do Estado brasileiro? Com relao ao planejamento da Marinha, igualmente importante que o Governo colha as impresses de especialistas sobre que modalidade de sistema de defesa naval devemos privilegiar. Qual o papel do submarino de propulso nuclear para nossos objetivos de 22
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
longo prazo? Qual a relevncia dos navios-aerdromos nesse contexto? Conto com o ciclo de debates para munir o Ministrio da Defesa de subsdios sobre esses relevantes temas. Quanto Aeronutica, uma de nossas prioridades o seguimento do programa aeroespacial brasileiro. O trgico acidente de Alcntara, em que tantos tcnicos perderam suas vidas engajados nesse projeto, deve constituir um incentivo para que confiramos mpeto renovado a uma iniciativa que visa emancipao tecnolgica do Brasil. Quais as melhores maneiras de dar prosseguimento a esse projeto? Qual o grau desejvel - e qual o possvel - de cooperao internacional nessa rea? Tambm sobre esse assunto desejo ouvir o que tm a dizer os debatedores deste nosso exerccio. A questo do papel da cincia e da tecnologia na defesa da soberania nacional tambm merecer destaque no nosso ciclo de debates. Examinaremos as vrias facetas dessa importante vertente do processo de afirmao da nossa autonomia. Atentaremos, em particular, nas implicaes do desenvolvimento cientfico e tecnolgico para a capacidade de defesa do nosso Pas e na contribuio das Foras Armadas para esse desenvolvimento. Permito-me, nesta altura, lembrar que as Foras Armadas j oferecem aportes valiosos para o nosso desenvolvimento cientfico e tecnolgico. A Marinha, o Exrcito e a Aeronutica brasileiros mantm, tradicionalmente, centros de excelncia cuja produo, particularmente no que se refere a pesquisa aplicada, se mostra fundamental para as conquistas cientficas e tecnolgicas havidas no Pas. E, naturalmente, as atividades econmicas de maior densidade tecnolgica, tributrias dessas conquistas, alm de formarem recursos humanos especializados e de gerarem empregos de elevado padro, contribuem para uma insero mais qualitativa 23
da economia brasileira nas trocas internacionais. E tudo isso produz efeitos sistmicos positivos. Proponho que, ao longo deste exerccio, se possa debater a viabilidade de se aprofundar essa contribuio. Outro tema de relevncia para o campo da cincia e da tecnologia que no nos pode passar despercebido o da indstria de defesa. Neste momento de crise por que passa a indstria de defesa nacional, buscaremos avaliar a sua relevncia para o projeto de Pas que estamos empenhados em implementar e procuraremos definir uma estratgia por meio da qual, na medida do possvel, possamos incentivar o seu desenvolvimento. Nesse esforo, ser fundamental contar com nossos parceiros sul-americanos. Quando se trata de modernizar equipamentos de emprego militar, altamente salutar que os governos da Amrica do Sul estreitem a sua coordenao e atuem em conjunto - tanto como compradores e importadores quanto como produtores e exportadores. Dessa forma, alcanaremos a coerncia e a escala econmica necessrias ao melhor aproveitamento de nossos recursos. Mas o que pensam os especialistas sobre a possibilidade de transformarmos a nossa regio em um mercado integrado de bens e servios de uso militar e de uso duplo - civil e militar -, a exemplo do que ocorre em outras regies do mundo? Qual a opinio de personalidades com profundo conhecimento de causa sobre essa via de renovao da indstria de defesa brasileira? Tambm essas perguntas devero ser objeto de debate ao longo do nosso ciclo. Por fim, menciono que ser dedicado espao, em nosso exerccio, s chamadas "atividades subsidirias" das Foras Armadas - como o apoio a comunidades carentes -, bem como questo da alocao de recursos nas trs Armas.
24
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Parece-me natural que reservemos este ltimo aspecto para o fim da nossa srie de encontros. Depois de nos termos beneficiado dos debates sobre algumas das principais questes substantivas em matria de defesa e segurana, ser necessrio, por razes prticas, refletir a respeito da melhor alocao dos recursos de que dispomos com vistas a atingir os objetivos definidos. E, como evidente, nosso foco estar centrado no apenas em recursos financeiros, mas tambm em recursos humanos. Parte do debate poder, por hiptese, referir-se ao processo de reestruturao da Escola Superior de Guerra, a que estamos dando incio. As oito rodadas de debates que tm incio hoje estaro voltadas para a tentativa de responder a esses nossos questionamentos, de contemplar essas nossas preocupaes. No se ignora que esses questionamentos e essas preocupaes j vm suscitando iniciativas relevantes, seja em plano coletivo, seja em plano individual. Penso, por exemplo, no produtivo seminrio organizado pela Comisso de Relaes Exteriores e Defesa da Cmara dos Deputados, ento sob a presidncia do Deputado Aldo Rebelo - o seminrio, intitulado "Poltica de Defesa para o Sculo XXI", gerou um interessante livro, que hoje referncia obrigatria para os que se dedicam ao estudo do tema. Igualmente dignos de nota so os trabalhos do chamado "grupo de notveis", bem como os recentes livros que o Almirante Mario Cesar Flores, o Professor Helio Jaguaribe, os Professores Domcio Proena Jnior e Clvis Brigago e o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares dedicaram ao assunto. No caso do Ministrio da Defesa, o nosso objetivo imediato, ao promover este ciclo de debates, de dupla ordem. Por um lado, pretendemos incentivar novos estudos e contribuir para que se consolide, no Brasil, uma cultura de reflexo sobre assuntos afetos 25
defesa e segurana. Por outro lado, e principalmente, desejamos que o Ministrio colha subsdios teis para a formulao de polticas pblicas. Estou convencido, alis, de que todos os demais Ministrios e rgos do Governo aqui representados podero beneficiar-se do exerccio com essa mesma finalidade: a de "informar" seus respectivos processos decisrios. Nesta primeira rodada, desejo que tenhamos uma discusso ampla, que possa funcionar como introduo ao conjunto do exerccio. Parece-me que, hoje e amanh, nossa principal meta ser a de estabelecer os parmetros principais do ciclo de debates como um todo, identificando as questes centrais e definindo, em grandes linhas, o rumo a ser seguido. Tendo em vista o desejo de que todas as rodadas possam gerar subsdios de grande valia para o Governo, espero que venha a emanar, de cada uma delas, um conjunto de concluses e sugestes, consensuais ou no, que ser objeto de exame pelas instncias adequadas. O principal objetivo desta iniciativa no a mera reviso e atualizao de textos, por mais importantes que sejam. O principal objetivo desta iniciativa, conforme j assinalei, o de trazer para o Governo - e, em particular, para o Ministrio da Defesa - o aporte sempre consistente de representantes da inteligncia nacional em matria de defesa e segurana. E, vale repetir, os debates sero marcados, em todos os momentos, pela mais irrestrita liberdade de expresso. Da a opo que fizemos por um formato fluido. Da havermos estabelecido apenas regras procedimentais mnimas. Desejamos criar a oportunidade para uma troca de idias que se condicione por um nico compromisso: o compromisso de fazer do Brasil um pas melhor para todos. 26
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL1

MARIO CESAR FLORES *
Condicionamentos histricos, culturais, estr uturais e conjunturais, internos e internacionais, delineiam como um pas v e para o qu ele v suas Foras Armadas: instrumento de defesa, contra que ameaa? Instrumento da ordem interna? Coadjutor do desenvolvimento, como? A capacidade militar continuar tendo papel relevante na estrutura de poder no sculo XXI? No tocante ao Brasil, como e em que grau, nos mbitos global e regional? Essa pergunta vlida para a defesa clssica e para os conflitos em que os militares atuam em prol da ordem supranacional, relacionada com questes hoje aceitas (ou assim interpretadas) como pertinentes humanidade: meio ambiente, humanitrias, segurana e delitos transnacionais. Motivaes tericas margem da realidade tambm influenciam, em geral menos - ou, pelo menos, deveriam influenciar menos - o que no rigorosamente o caso brasileiro. H 135 anos sem ameaas prximas efetivamente preocupantes, embora o Brasil seja o pas com o maior nmero de vizinhos depois da Rssia e, ademais, tendo sido secundrias as participaes do Brasil nas duas guerras mundiais do sculo XX (diminuta na I Guerra) e nenhuma nos conflitos posteriores II Guerra, natural que o pensamento estratgico e o preparo militar brasileiro sofram os efeitos
1 Este artigo simplifica e adapta para o seminrio em que ele se insere idias apresentadas no meu livro Reflexes Estratgicas: repensando a defesa nacional, publicado pela editora " Realizaes", So Paulo, 2000. * Almirante-de-Esquadra da Reserva, ex-Ministro da Marinha.
27
da apatia societria e poltica decorrente dessa histria, refletidos na psictica convico de que no existem e no existiro ameaas internacionais exigentes de ao militar2. Entre os efeitos, a forte influncia corporativa militar alicerada na tradio de autonomia de nossas Foras Armadas, confrontada apenas pela constrio oramentria. Tradio explicvel porque Foras Armadas - de todo o mundo - no podem deixar de ter propsitos claros: se a sociedade e suas representaes conspcuas no os delineiam, inexorvel que elas prprias o faam, enfatizando suas perspectivas idiossincrticas. Feitas essas consideraes preliminares, cabe agora uma rpida passada d'olhos no cenrio que deve afetar nosso pensamento estratgico. No que diz respeito defesa clssica podemos avanar de imediato duas conjeturas. Primeira: no sculo XXI haver menos campo para a juno do Estado-Nao poderoso, com alguma modalidade de ideologia mobilizadora, messinica ou imperial - juno que pesou nas razes das I e II GM e da guerra fria, no sculo XX. Conseqentemente, o pensamento estratgico brasileiro no tem porque se preocupar com as estratgias e campanhas tpicas das guerras industriais de massa, longas e penosas, para cujo desfecho, de qualquer forma, seria modesta a contribuio brasileira possvel. E, segunda conjetura: vrios contenciosos, hoje menos contidos por haver cessado a disciplina bipolar da guerra fria, histricos, raciais, religiosos, socioeconmicos e pela autodeterminao de povos com identidade nacional, que trazem ao sculo XXI alguns ingredientes de sculos anteriores, prosseguem desestabilizando partes do mundo, sujeitando-as a conflitos regionais ou internos. Entretanto, pouco provvel que a Amrica do Sul venha a ser teatro desse tipo de conflitos, em sua modalidade internacional
2
Certas manifestaes de intranqilidade interna so capazes de, ao contrrio, mais dia menos dia, induzir a sociedade a pensar as Foras Armadas mais no quadro da ordem interna, na moldura de Canudos - o que preciso evitar.
28
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
clssica, entre Estados e suas foras organizadas, embora possa s-lo na modalidade irregular (guerrilha e outras prticas de violncia, como o caso atual da Colmbia), eventualmente no ou mal contida num determinado territrio nacional. Em suma: sob o enfoque da ordem internacional da responsabilidade dos Estados, a Amrica do Sul vive em paz h muito tempo (a ressalva recente foi o pfio conflito Peru-Equador, que no entusiasmou os povos dos dois pases), como vive a Europa; em ambas as regies, sombra da segurana global em que os EEUU exercem o papel de fiador protagnico, operacionalizado em funo da avaliao e nos termos norte-americanos. Se bem que no absolutamente impossvel, nesse quadro kantiano regional a hiptese clssica particularmente improvvel envolvendo o Brasil, mais ainda se dispusermos de poder militar capaz de dissuadir e, se falhar a dissuaso, de abortar rapidamente quaisquer aventuras insanas, pouco verossmeis dada a assimetria brasileira, a inexistncia de contenciosos graves e se prevalecer na regio a democracia. Mas a hiptese irregular deve merecer preocupao brasileira, principalmente em reas fronteirias atrasadas, enquanto existirem na Amrica do Sul a misria e o desencanto, que fertilizam a propenso ilegalidade e violncia - um risco de que o prprio Brasil no est absolutamente imune. A implausibilidade das ameaas clssicas, global e regionais, solapa as razes que justificaram o TIAR e a JID, sujeitos como todos os tratados e organizaes dessa natureza, tutela hegemnica da potncia fiadora de suas validades e, conseqentemente, intrprete decisiva de seus preceitos. Nas circunstncias esboadas, tratados como o TIAR acabam servindo para condicionar o preparo das Foras Armadas dos contratantes, salvo as da potncia hegemnica, que procura transformar as demais em Guardas Costas e Gendarmerias, a pretexto de assegurar a tranqilidade regional, cabendo a ela a segurana contra ameaas de maior vulto; bem verdade que em muitos casos as misses daquelas 29
organizaes para-militares devem de fato ser exercidas pelas Foras Armadas, mas elas no podem ser excludentes. A prescindibilidade do TIAR no significa, contudo, que qualquer esquema de segurana coletiva seja intil. Continua vlido o esquema para problemas peculiares e limitados, que pode unir o Brasil e pases vizinhos; h que se avaliar, porm, se so problemas que meream o compromisso de uso da fora militar ou que devam ser atribudos s esferas policial e de inteligncia. Finalmente, uma meno ordem interna em suas vrias dimenses. Existem problemas cujo controle pode exigir ao militar: perturbao da ordem em nvel que transcenda a capacidade policial, ilicitudes onde a ao policial difcil ou invivel (mar costeiro, espao areo, regies fronteirias como as amaznicas) e circunstncias operacionais que requerem capacidade tcnico-profissional s disponvel nas Foras Armadas. O pensamento militar brasileiro e o preparo militar devem estar atentos a esses problemas, incluindo-se na ateno o amparo legal; para o controle da ordem interna h um ritual constitucional e legal satisfatrio, mas para outras aes ele frgil ou incompleto (poder de polcia especfico para as circunstncias que o justifiquem, regulamentao do abate). A referncia s reas atrasadas merece um complemento. Com o ocaso das preocupaes histricas na regio do Prata, a Amaznia tende a ser o mais sensvel desafio de segurana neste incio do sculo XXI e nos prximos decnios. preciso que o Brasil seja capaz de controlar sua Amaznia (meio ambiente, defesa civil, segurana lato sensu) e os demais pases as suas; talvez em esquema de cooperao, onde se insere o potencial do Sistema de Proteo da Amaznia, com a extenso, alm fronteira, do Sistema de Vigilncia da Amaznia. Essa capacidade a defesa mais segura que podemos desenvolver para que, no longo prazo de fronteiras e soberania mais e mais polmicas no que se refere a questes de interesse supranacional, continuemos a exercer nosso direito histrico sobre aquela regio. 30
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Esboado o cenrio-moldura, chegada a hora de desenvolver o tema da estratgia adequada, com seus corolrios de preparo do sistema militar, adequados para a defesa nacional, apoio ordem e estabilidade regional, garantia da ordem interna constitucional e legal e, ao fim e ao cabo, para apoiar a condio brasileira de agente ativo na evoluo da arquitetura da ordem do mundo - condio necessria para que sejam inseridas na estrutura do direito dessa arquitetura as nuanas apropriadas aos interesses brasileiros e de outros povos no includos na primeira rbita do poder3. A tendncia da evoluo do mundo no nos autoriza a admitir que estamos deixando de viver num mundo conflituoso, seria imprudente, portanto, aceitar que os conceitos de soberania e fronteiras, consolidados ao longo de sculos, entraram em ocaso. Assim, por mais que priorize a cooperao e a conciliao, o Brasil, pas que no grande potncia mas tampouco irrelevante, muito menos em sua regio geopoltica, no pode abrir mo de alguma capacidade estratgica clssica prpria, para sua defesa, cooperativa ou autnoma. Precisa pensar, sem obsesso, a improvvel embora no impossvel hiptese de defesa tradicional, exigente de poder militar tecnologicamente moderno, em configurao que no induza suspeies e absurdos armamentismos regionais, mas til para dissuadir e/ou abortar rapidamente quaisquer aventuras. Esse poder militar no conteria decisivamente ameaas militares poderosas, visando, por exemplo, adoo de condutas entendidas como "virtuosas" no tema meio ambiente; novamente, hiptese improvvel, mas no de todo impossvel no longo prazo. Entretanto, por implicar custo acima de zero, ajudaria a conciliao.
3 Inclui-se a a questo do CS/ONU, por ora pretenso mais ufanista do que realista e til. No haver ampliao dos membros permanentes sem reviso do veto (ao menos para os membros novos) e a incluso do Brasil s plausvel com a de outros pases (Japo, Alemanha, ndia?) e com a concordncia sul-americana.
31
Ademais, ele seria til para a participao brasileira em operaes internacionais em prol da estabilidade, ordem e direitos humanos participao criteriosa, para que o Brasil no embarque em intervenincias ambguas, travestidas de ticas e humanitrias. No trato dessa hiptese convm ser pensada prioritariamente a regio de interesse mais imediato para o Brasil: nas circunstncias atuais e do futuro prximo previsvel a agenda brasileira de segurana deve ser regional, admitindo participaes simblicas distantes, como demonstrao de harmonia com as razes da ao. A nfase regional coerente com a condio brasileira no contexto sul-americano, onde a presena ativa do Brasil, naturalmente importante, ter maior ou menor credibilidade e validade prtica em funo do que o pas pode oferecer no campo da economia, mas tambm no da segurana, onde a omisso brasileira significa concordncia com intervenincias talvez inconvenientes; liderana idlica, sem custo, irrealismo de inapetentes ou impotentes. Quanto segurana rotineira no territrio e mar costeiro, envolvendo ou no atores externos, o pensamento estratgico deve prever o controle de aes ilegais ou irregulares (guerrilha), em regies abrasadas, sobretudo na Amaznia, provavelmente praticadas revelia ou at contrariando o Estado de cujo territrio elas emanam (se for o caso). Deve prever a contribuio militar na implementao da lei no espao areo (que no Brasil praticamente toda da alada militar) e no mar costeiro e, finalmente, a garantia da ordem interna constitucional e legal, como instncia maior de violncia legtima em prol da tranqilidade e segurana a que o povo tem direito e so responsabilidades do Estado, sempre de confor midade com os rituais legais, aprimorados ou complementados, como necessrio. Essa ltima atuao a ser em princpio evitada, mas no sumariamente descartada por implausvel. Tudo isso requer adaptaes (material, treinamento e distribuio territorial) no preparo para a defesa clssica, citado acima. 32
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
No planejamento do preparo preciso reduzir a influncia, com nuanas de mimetismo, de concepes e doutrinas estratgicas formuladas em funo de problemas que tm pouco a ver com as atuais e verossimilmente previsveis realidades poltico-estratgicas brasileiras e internacionais, mas que foram influentes na formao militar durante muitos decnios e no deixaram de ser completamente; no Brasil, inclusive devido ausncia de criatividade e experincia prprias4. Por vezes estimuladas pelo ufanismo, essas concepes e doutrinas tm at mesmo induzido mistificaes da realidade, para justificar o continusmo conservador (ou mimtico), sempre deletrio para a objetividade da defesa nacional, mas particularmente prejudicial num quadro de apatia poltica e societria pelo tema, de presso de necessidades prementes e de grave constrio oramentria, determinante de criteriosas e convincentes prioridades. Para reduzir a dependncia logstica e apoiar a autonomia estratgica, a nacionalizao do material meta desejvel mas, embora ajudada pela ausncia de ameaa exigente de preparo rpido mediante aquisio no exterior, ela enfrenta dificuldades: nossas Foras Armadas no sustentam sozinhas as indstrias e a exportao cerceada por controle internacional ou concorrncia de grandes potncias produtoras. Sua viabilizao depende, portanto, da complementaridade industrial militar e civil. De qualquer forma, preciso procurar a autonomia ao menos no que tange manuteno (condicionante da soberania de emprego), ao material de consumo que represente rentabilidade e, mesmo que sem economicidade, ao que convenha ao Brasil mas negado pelas maiores potncias industriais, (software operacional, missilstica, propulso naval nuclear ou outra com vantagens similares, guerra eletrnica, etc.).
4 A exemplo da esquadra do incio do sculo XX, inspirada na teoria imperial-martima de Mahan (domnio do mar por batalha decisiva entre navios capitais), praticamente intil contra a ameaa submarina alem; da concepo territorialista estimulada pela Misso Militar Francesa influenciada pela experincia da Frana na frica; e do Programa de Assistncia Militar do Acordo BrasilEEUU de 1952 que nos condicionou doutrinria e materialmente por praticamente 30 anos.
33
Na implementao do preparo, mais do que as dimenses alentadas, so fundamentais hoje: a tecnologia, sem a qual o Brasil se desarma por obsolescncia, a mobilidade estratgica e ttica, a capacidade de pronta resposta, a integrao das Foras e a profissionalizao coerente com a complexidade tecnolgica e a prontido operativa; profissionalizao que, por outro lado, sugere a reviso, ainda que paulatina, do servio militar obrigatrio, como vem acontecendo no mundo militar que conta. Todos esses quesitos no vm tendo trnsito fcil no Brasil. Precisamos avanar, superando a resistncia fundamentada em idias j superadas naquele mundo, como a que confunde poder com tamanho, parecendo ignorar que a tecnologia subverteu essa associao, a que preconiza vincular efetivos ao tamanho da populao, independentemente dos problemas reais de defesa, e a que ainda v no servio militar um instrumento de integrao social e de preparo para a vida, um iderio sadio, mas de prtica concreta hoje duvidosa. A integrao merece um desenvolvimento. Ela resistida pela autonomia das Foras que, ajudada pela apatia poltica e societria, tem permitido excessiva setorializao das concepes e prioridades de defesa. Autonomia que reluta em aceitar o j aceito onde as Foras Armadas so eficientes: a tecnologia e as circunstncias poltico-geoestratgicas dos problemas hoje mais provveis (intervenes, conflitos localizados, clssicos ou irregulares, terrorismo) esto esmaecendo a tradicional estanqueidade das guerras naval, terrestre e area. A relutncia prejudica a eficincia militar como um todo e encarece o preparo militar, constrangido pela escassez de recursos. Se o Brasil no acompanhar a tendncia em curso avanado nos pases que j superaram ou esto superando esse problema (todos enfrentaram dificuldades), vai ser complicado melhorar substancialmente sua capacidade militar. No esse o nico problema, mas problema relevante. 34
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
A questo da constrio oramentria merece um complemento. Sob a perspectiva da compatibilizao entre o preparo militar e a realidade nacional os pases podem ser assim classificados: muito ricos e com baixa carga de wellfare state, capazes de aplicar recursos imensamente vultosos no preparo militar; o caso singular dos EEUU. Ricos mas com pesada carga de wellfare state, que podem aplicar recursos no preparo militar, mas em nvel bem menor do que os EEUU; o caso da Europa. No ricos, mas tambm no muito pobres, sob elevada carga social, que so bastante contidos no preparo militar, s lhes sendo possvel um grande empenho nesse preparo sob a presso de ameaa grave, ou sob autoritarismo forte; so os casos respectivamente do Brasil (no rico nem dramaticamente pobre, pesada carga social e democracia) e da China (idem, ressalva a orientao totalitria no uso dos recursos nacionais). Vejamos o caso brasileiro Do visto at agora podemos deduzir que, sujeito s restries do seu nvel socioeconmico e tecnolgico, do seu dramtico sufoco fiscal e do fato de que no se vislumbram ameaas suficientemente graves para justificar o detrimento de outras demandas importantes em benefcio de preparo militar de ponta, o Brasil deve pautar sua estratgia de segurana/defesa e seu preparo militar pelo comedimento, despido de veleidades ufanistas e protegido de mpetos corporativos. Entretanto, para que o comedimento no se transforme em descaso de risco, necessrio "administr-lo" com cuidados seletivos, com coragem e competncia para estabelecer prioridades responsveis. preciso proteg-lo do vilipndio poltico to bem caracterizado na votao do oramento, quando a constrio oramentria do preparo da defesa merece menos ateno do que as emendas paroquiais inexpressivas para o pas, mas influentes no mercado eleitoral. A participao militar no oramento caiu de cerca de 20% no incio dos 1970, valor realmente alto em pas sem ameaas crticas e com problemas de outras naturezas, para cerca de 5 a 6% no incio dos 35
2000; em relao ao PIB, nosso oramento militar est entre os menores do mundo. Talvez essa participao seja at razovel, vista de outras demandas, mas a magreza agravada pelo perfil da aplicao, com os encargos de pessoal chegando a cerca de 80% do total. A continuar essa situao que, alis, deve piorar porque os encargos compulsrios crescem sem que esse crescimento seja compensado pelo do oramento total, vai aumentar dramaticamente o ostracismo que vem caracterizando a defesa nacional h muitos anos; o preparo para ela deixar de ser coerente com o pas, sua insero internacional e at mesmo com seu status regional; na realidade, j est deixando. A correo desse imbrglio, certamente demorada, precisa ser ao menos iniciada com presteza: no sculo XIX o Brasil praticou uma poltica externa e interna (coeso nacional e ordem interna) apoiada em capacidade militar improvisada, vivel com a tecnologia da poca; na II GM nossa capacidade militar foi incrementada ainda improvisadamente, com intenso apoio norte-americano, ao preo da conseqente tutela estratgica. Hoje os altos custos e a complexidade tecnolgica no per mitem preparo militar improvisado, sob presso de ameaa conjuntural. So variveis da correo, complicadas e controversas: os efetivos, proventos, previdncia e apoios assistenciais, o reequipamento de tecnologia cara, a reviso organizacional e distribuio territorial, as unidades de necessidade discutvel e, claro, o reforo do oramento, provavelmente homeoptico no horizonte imaginvel. Para conduzi-la conveniente aprimorar a orientao da poltica de defesa no que concerne s prioridades (reequipamento/sistemas de armas, esquemas organizacionais, distribuio territorial, etc.), a serem definidas de forma integrada; a tradio das prioridades setoriais autnomas resulta, em ltima anlise, em nada ser perfeitamente atendido, tudo permanecendo no limbo das frustraes. Esse processo, poltico-estratgico, deve ser conduzido pelo Ministrio da Defesa, vocacionado para a tarefa. Trata36
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
se de processo difcil, no s devido s perspectivas e pretenses das Foras, confrontadas com a constrio oramentria, mas tambm porque ele no pode afrontar irreverentemente o sentimento nacional, bem verdade que difuso, hoje mais intranqilo com o cotidiano da insegurana pblica, individual, patrimonial e social, do que em razo de hipotticas ameaas de maior vulto blico. provvel que esse sentimento entenda e apie a preocupao com a Amaznia, com as aes ilcitas/irregulares que excedam a capacidade policial (no territrio, mar costeiro, espao areo) e, com menor entusiasmo, com o preparo de um ncleo moderno de defesa clssica, til no quadro de uma agenda regional de segurana. Mas no de se esperar que ele entenda e apie - com razo, se estiverem corretas as consideraes balizadoras apresentadas neste artigo um preparo militar supostamente adequado (seria possvel, a que custo?) para a defesa de interesses brasileiros pelo mundo afora (ao estilo norte-americano...), para a projeo distante de poder militar em interveno internacional, ressalvada, claro, a participao coadjutora simblica, ou para inverossmeis guerras similares s dos sculos anteriores, que ainda influenciam a formao militar! Neste artigo cabe apontar genericamente a necessidade de priorizar com coragem e competncia responsvel, mas o detalhamento, aqui invivel, precisa envolver experincias e conhecimentos diversos. Mais sujeito a controvrsias, complicado mesmo que se tratasse de priorizar apenas foras e sistemas de armas, o detalhamento mais complicado ainda devido s interaes envolvendo foras, sistemas de armas, organizao e distribuio territorial e ao fato de que as caractersticas do preparo adequado no so comuns aos diferentes tipos de ameaa e teatro, o que requer priorizar at mesmo as preocupaes efetivas e virtuais - um problema que demanda participao poltica. Defender tudo, de todos, um desiderato invivel at para os EEUU, superpotncia. 37
De qualquer forma, para abrir o tema aventuro uma opinio, obviamente sujeita polmica: o processo deveria desenfatizar as concepes de Exrcito-guarnio (j em curso) e de Marinha para campanhas ocenicas e projeo alm mar e enfatizar: unidades leves dimensionalmente modestas, dotadas de boa tecnologia e mobilidade ttica, um pequeno ncleo de choque (artilharia, blindados), unidades terrestres e anfbias para operaes especiais, capacidade de deslocamento estratgico com apoio logstico, o controle do mar em defesa do litoral e de interesses no mar costeiro e avies de defesa area e de ataque, para problemas limitados em teatros restritos, incluindo-se no processo os sistemas de armas fundamentais. Alm, claro, dos meios apropriados para a Amaznia e para implementar o direito no territrio, mar costeiro e espao areo. Tudo conjugado com a reviso da distribuio territorial e das unidades cujas razes de ser merecem reavaliao. O pensamento estratgico esboado, sinalizador de preparo militar comedido, mas efetivo e responsvel e no meramente figurativo, balizado por prioridades sensatas, protegidas de veleidades ufanistas ou corporativas, coerente com o pas e sua atual insero internacional/regional. Ele responde as perguntas feitas no incio do artigo, sobre o papel militar no Brasil; responde, mas temporria, no definitivamente5. Com o desenvolvimento e o encaminhamento de nossos problemas internos, da decorrendo a correspondente gradativa descompresso oramentria, haver de acontecer a ampliao da dimenso estratgica adequada ao Brasil, com reflexos no preparo militar. Haver de acontecer at porque o desenvolvimento econmico com satisfao social compulsa essa ampliao, em pas com o potencial brasileiro, como compulsou nos EEUU a partir do fim dos 1800.
A contribuio para o desenvolvimento no foi tratada, mas ela tem cabimento onde as Foras Armadas respondem melhor, como, por exemplo, na segurana da navegao area e martima. Convm no engajar protagonicamente os militares em detrimento da atuao civil, quando essa for adequada.
5
38
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
UMA
ESTRATGIA MILITAR PARA O
BRASIL
"NINGUM RESPEITA A PESSOA QUE VAI NEGOCIAR DE CABEA BAIXA, NINGUM RESPEITA UM PEDINTE." PRESIDENTE LULA "NO H SOLUO INDIVIDUAL PARA OS PASES DA AMRICA DO SUL." PRESIDENTE LULA
SAMUEL PINHEIRO GUIMARES*
PRELIMINAR
Caso o mundo venha a se confirmar como unipolar e hegemnico, crescer a incidncia provvel de arbtrio e de violncia em nvel internacional e a possibilidade de ser o Brasil vtima de presses e de agresso; caso se venha a confirmar um mundo multipolar, permanecer a necessidade de o Brasil contar com uma capacidade militar que o qualifique, ao lado de sua capacidade poltica e econmica, para promover seus interesses e para se defender, sempre que necessrio. Assim, tanto em um caso quanto em outro, h necessidade de defesa e de capacidade militar, o que exige, por definio, tempo e antecedncia devido aos investimentos de longo prazo em pesquisa, em preparao e em produo, o que no possvel improvisar de uma hora para outra, quando a necessidade ocorre.
* Secretrio-Geral das Relaes Exteriores.
39
A definio de uma estratgia eficiente de segurana (militar) para o Brasil no pode se basear em conceitos abstratos mas sim na anlise das realidades, perspectivas e dinmica do cenrio mundial; da Amrica do Sul; e do Brasil. Esta estratgia deve ter como inspirao o mundo que desejamos contribuir para criar e que papel desejamos para o Brasil no mundo atual e no futuro.
CENRIO INTERNACIONAL
O cenrio poltico-militar mundial se caracteriza por uma crescente concentrao de poder no centro do sistema e pela crescente instabilidade na periferia, crescentes tenses econmicopoltico-sociais e o surgimento de crises de toda natureza, que se tornam intermitentes e insolveis pela deteriorao fsica dos pases e pela sua desintegrao poltica. Esta concentrao de poder resulta, em grande medida, do extraordinrio dinamismo tecnolgico do centro do sistema internacional (dinamismo que decorre, em parte, de polticas estatais de investimento, de compras e de financiamento de pesquisa militar). Este desenvolvimento tecnolgico militar tem como objetivo possibilitar a guerra automatizada distncia, e assim, cada vez mais, reduzir as perdas humanas. Gradualmente, o objetivo tradicional de reorganizar o sistema poltico e alcanar ganhos econmicos parece estar sendo substitudo pela destruio fsica da infra-estrutura, conseqente desintegrao da sociedade inimiga e sua permanente anomia. Do ngulo jurdico-institucional, o sistema mundial que se desenvolveu aps a Segunda Guerra Mundial concentrou o monoplio do uso legal da fora no Conselho de Segurana das Naes Unidas e vem promovendo o desarmamento no s de armas 40
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
de destruio em massa como de armas convencionais dos pases perifricos, preservando para as Grandes Potncias o direito de desenvolver todos os tipos de armamentos. Estas tendncias de concentrao de poder tecnolgico/militar levam a uma atitude psicolgica, em certos crculos estratgicos da maior potncia mundial (cuja capacidade militar superior capacidade militar somada das dez potncias seguintes), de que tem o "direito", como civilizao "superior" ameaada, de intervir preventiva e unilateralmente, se necessrio sem a autorizao do Conselho de Segurana das Naes Unidas, ainda que no existam provas suficientes de ameaa de agresso. A identificao do terrorismo como inimigo difuso, sem localizao territorial, movido pelas foras do Mal, sem qualquer possibilidade de vinculao legtima com situaes de opresso, e contra o qual todas as medidas so justificadas, tanto no plano interno quanto no externo, e a designao de Estados como promotores, coniventes ou lenientes com grupos terroristas, e portanto passveis de serem punidos, torna os princpios fundamentais da ordem jurdica das Naes Unidas "relativizados" e extremamente instvel, imprevisvel e tensa a situao internacional. O unilateralismo de certas Grandes Potncias revoga, na prtica, os princpios basilares da Carta das Naes Unidas, enquanto a expanso da rea operacional da OTAN, no permitida pelo seu tratado de criao estabelece verdadeiro exrcito s ordens do Conselho de Segurana. A situao internacional somente no se torna mais grave para os Estados mais fracos devido s conseqncias das baixas de cidados para a poltica interna das Grandes Potncias, o que cobe a ao militar de ocupao. Esta situao se procura contornar pelo "convencimento" de pases "clientes" para que forneam tropas e, por outro lado, pelo 41
recrutamento de soldados "voluntrios" nas comunidades de imigrantes ilegais provenientes de pases no "ocidentais", como a "comunidade latina" nos Estados Unidos. A conjugao desses fatores fragiliza a ordem jurdica criada pelos Estados Unidos aps a Segunda Guerra Mundial para disciplinar as relaes entre os Estados, com base nos princpios da igualdade soberana dos Estados, da autodeterminao, da nointerveno, da soluo pacfica de controvrsias e do monoplio do uso legal da fora pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas, em especial dos cinco membros permanentes. Quanto ao aspecto econmico, a situao internacional vem se caracterizando pela estagnao ou lento crescimento dos trs principais centros econmicos, que correspondem a 80% da economia mundial, que so os Estados Unidos, o Japo e a Unio Europia. Aquela instabilidade poltico-militar e esta relativa estagnao econmica se irradiam para a periferia subdesenvolvida do mundo, e fazem com que se reduza a demanda por produtos primrios, se reforce o protecionismo agrcola e industrial no centro e se reduzam os fluxos de investimento. Na periferia, a tentativa de cumprir os programas de ajuste do Fundo Monetrio Internacional em um ambiente recessivo mundial, conjugada com o crescimento demogrfico significativo, gera situaes econmicas de crescente concentrao de renda, de desemprego, de tenso social, e de fluxos migratrios para o centro do sistema, onde se renovam os movimentos de restrio imigrao e se aprofunda a xenofobia, em especial contra as populaes originrias da periferia, xenofobia que no se estende populaes brancas, ocidentais, como ocorre com os 400 mil imigrantes da Europa Oriental na Sua, e os 100 mil ucranianos em Portugal. Um dos pontos centrais da questo da estagnao, do desemprego e da concentrao de renda, tanto no centro como na periferia, a acelerao do progresso tecnolgico, que leva a uma reorganizao produtiva com tecnologia intensiva de capital. 42
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
AMRICA DO SUL
A situao na Amrica do Sul, que a rea geo-estratgicarelevante, no momento, para o Brasil, apresenta caractersticas semelhantes de instabilidade poltica, de tenso social crescente, e de recesso econmica, naturalmente decorrentes, em parte, da situao poltica e econmica no centro do sistema e da persistncia ideolgica da idia de primazia da estabilidade financeira sobre a estabilidade social e poltica, o que se revela, no plano das polticas, pela persistncia dos severos programas de ajuste preconizados pelo FMI. A situao em cada um dos onze vizinhos do Brasil na Amrica do Sul (a includos o Equador e o Chile e excluda a Guiana Francesa), deve ser motivo de extraordinria preocupao. Em praticamente todos eles, nos ltimos anos, se agravou a concentrao de renda e aumentou o percentual da populao abaixo da linha de pobreza (inclusive na Argentina), e aumentou o fluxo de recursos para o exterior;. Em todos eles, em maior ou menor grau, ocorre a expanso da influncia do crime organizado, do narcotrfico e da corrupo. Em quase todos aumentaram as populaes urbanas marginalizadas e a violncia. Ocorre, em parcelas crescentes de suas populaes, um desprestgio das instituies do Estado, e em todos eles h uma decepo crescente com as polticas neo-liberais aplicadas na dcada de 90, que continuam, muitas vezes, a ser implementadas, com uma nova feio social, recomendada, inclusive, pelos autores do Consenso de Washington, entre eles o economista John Williamson. A Amrica do Sul e o Brasil tm de vencer quatro desafios que so comuns a todos os pases da regio e que somente podem ser vencidos em conjunto. Pela unio de seus esforos. No h soluo individual para nenhum pas da Amrica do Sul, como afirma e reafirma o Presidente Lula. 43
O primeiro desafio articular e executar polticas de desconcentrao de poder, que levem reduo gradual, mas firme, das extraordinrias disparidades sociais de toda ordem (riqueza, renda, gnero, etnia, regio) em cada pas da regio. O segundo desafio superar a vulnerabilidade externa em suas diversas facetas (econmica, tecnolgica, poltica, militar e ideolgica) atravs de programas que tenham como conceito fundamental a idiafora do desenvolvimento com gerao/distribuio de riqueza, substituindo as noes de mero crescimento e gerao de riqueza, passando a privilegiar a estabilidade social e no a estabilidade financeira. Na sua faceta tecnolgica, necessrio reconhecer que o domnio da tecnologia de ponta indispensvel ao desenvolvimento econmico relativo, em um mundo competitivo e oligopolizado pelas mega-corporaes multinacionais. A este tipo de tecnologia s se tem acesso, nos tempos atuais, atravs de um esforo nacional persistente e significativo. O terceiro desafio a transformao em realidade do extraordinrio potencial natural da Amrica do Sul, atravs da criao da sua infra-estrutura fsica e social e do aumento da produtividade de todos os segmentos de sua populao, de seu estoque de capital e de seus recursos naturais, de forma sustentvel. O ltimo desafio o da transformao de sistemas democrticos formais em democracias efetivas, em que a populao excluda participe cada vez mais dos processos polticos de escolha de candidatos, de eleio de candidatos, de controle dos eleitos e da formulao e execuo de polticas pblicas que promovam a desconcentrao de poder, em benefcio da maioria. Estes quatro desafios tm de ser vencidos em um mundo imprevisvel, instvel politicamente, violento militarmente, estagnado economicamente e individualista ideologicamente, onde os Estados 44
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
herdeiros dos antigos imprios coloniais e dos grandes imprios continentais, se julgam superiores periferia de pases ex-coloniais. Neste mundo, em que se formam grandes blocos de poder (Amrica do Norte, Unio Europia e China) e nos quais a Amrica do Sul, pelas suas extraordinrias dimenses potenciais, e problemas atuais, no pode ser "absorvida" em igualdade de privilgios e obrigaes, est ela destinada a se tornar um entre os futuros blocos de pases, caso consiga superar com xito aqueles desafios.
BRASIL
O Brasil, que se encontra simultaneamente, em companhia apenas dos Estados Unidos e da China, nas relaes de pases de maior territrio, de maior populao e de maior PIB do mundo, tem mais de 50% do territrio, da populao e do PIB da Amrica do Sul. O Brasil tem fronteira com 9 pases e com a Guiana Francesa, e parte de seu territrio se encontra mais prximo do Pacfico do que do Atlntico, como se verifica no caso do Acre. No h necessidade de mencionar a extenso das fronteiras e do litoral, nem o extraordinrio potencial agrcola e mineral, nem os avanos tecnolgicos da sociedade brasileira. Porm cabe mencionar a crescente presena de populaes brasileiras significativas em certos pases vizinhos, a "vivificao" das zonas de fronteiras, a importncia do Brasil como mercado para os pases vizinhos, de forma geral, e desses pases para as exportaes brasileiras de produtos industriais e de servios, e a integrao fsica estratgica j existente, como indicam os casos de Itaip (25% da energia consumida no Brasil) e do gasoduto com a Bolvia. Por todas essas razes, no pode haver estratgia poltica e econmica brasileira que se desenvolva isolada dos pases vizinhos. 45
Assim, a poltica interna e externa do Brasil deve ter como elemento fundamental a construo do espao econmico e poltico sulamericano, sem pretenso hegemnica, com base na generosidade decorrente das extraordinrias assimetrias entre o Brasil e cada um de seus vizinhos, e na prtica consistente da parceria poltica e econmica.
ALGUNS COMENTRIOS PRELIMINARES SOBRE A ESTRATGIA MILITAR

Uma eficiente estratgia militar para o Brasil deve se fundamentar nos seguintes princpios, a partir daquelas caractersticas do sistema mundial e do objetivo de contribuir para criar um sistema multipolar, com base no direito, no multilateralismo e na soluo pacfica de controvrsias, o ambiente internacional mais favorvel superao daqueles quatro desafios e de afirmao da Amrica do Sul e do Brasil: a) contribuir de forma persistente como um instrumento de superao dos quatro desafios das disparidades sociais, das vulnerabilidades externas, do potencial de trabalho capital e recursos, e da democracia real; b) reconhecer que, em um mundo com as caractersticas reais descritas acima, cada pas tem o direito e o dever de defender a sua sociedade, contra toda e qualquer ameaa externa aos princpios fundamentais de sua organizao poltica, econmica e social, que no caso brasileiro esto enumerados na Constituio; c) reconhecer que no mundo moderno, em especial para os pases com as caractersticas que tem o Brasil, a gerao e a absoro de tecnologia de ponta essencial para enfrentar duas questes, aparentemente opostas: como incorporar os dois milhes de brasileiros que se somam populao brasileira a cada ano ao sistema 46
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
econmico e poltico? E, simultaneamente, como modernizar setores industriais intensivos em capital de modo a poder competir no mercado internacional? Na realidade, a incorporao desse contingentes populacionais e a expanso do mercado interno so condies essenciais para a prpria estabilidade dos setores de alta tecnologia, para poder preserv-los de excessiva dependncia do mercado internacional, caracterizado pela instabilidade e mudana arbitrria de regras, como o exemplo recente da siderurgia demonstra; d) reconhecer que a poltica de gerao de tecnologia nas reas de ponta nos pases altamente desenvolvidos, se realiza, em grande parte, atravs dos oramentos de defesa, que do origem a encomendas a empresas privadas; e) reconhecer que, medida em que empresas brasileiras se internacionalizam, os interesses polticos do Brasil em outras regies se tornam cada vez mais complexos e reais, e menos retricos, e que a eficincia na defesa desses interesses tm uma faceta de natureza militar; f) reconhecer que se torna cada vez mais necessrio, inclusive diante das chamadas novas ameaas do narcotrfico, do terrorismo internacional, do crime organizado e da corrupo, adequar as despesas militares dimenso das fronteiras, dos espaos areo e marinho; g) finalmente, reconhecer que as despesas com segurana no tm, na maior parte dos pases, nenhuma relao com inimigos ou ameaas prximas, mas sim com seus interesses de natureza poltica e econmica global. As despesas militares dos Estados Unidos nada tm a ver com ameaas mexicanas ou canadenses e as despesas da Frana nada tm a ver com a Espanha ou com a Alemanha; h) reconhecer a importncia primordial de cooperao com as Foras Armadas de pases vizinhos da Amrica do Sul, com 47
extraordinria ateno necessidade de evitar qualquer suspeita de hegemonia militar; i) reconhecer a urgncia de definio detalhada de uma estratgia militar prpria para o Brasil e para a Amrica do Sul. Esta estratgia de defesa deve ter natureza civil-militar, tendo como objetivo a indispensvel autonomia de desenvolvimento tecnolgico-militar e de suprimento de material blico. No processo de elaborao doutrinria, as escolas tradicionais de elaborao de doutrina podem e devem se articular de forma eficaz com outros organismos da administrao de funo de natureza estratgica, em especial o Ministrio das Relaes Exteriores, a Casa Civil da Presidncia e o Ministrio do Planejamento.
48
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
POR UMA ESTRATGIA DE DEFESA E SEGURANA DE LONGO PRAZO PARA O BRASIL

CARLOS IVAN SIMONSEN LEAL*
INTRODUO
Os temas Defesa Nacional e Segurana Nacional no so novos no Brasil. De fato, ao longo de nossa histria, seja em pocas coloniais, durante o Imprio ou na Repblica, eles tm sido recorrentes, colocando-se sempre com maior nfase quando a elite poltica, intelectual e/ou militar do pas detecta potenciais ameaas quilo que considera ser o interesse nacional. O processo pelo qual isso vem acontecendo ao longo de nossa histria mostra trs caractersticas principais cuja anlise importante: Em primeiro lugar, com muito poucas excees, h, do ponto de vista de desenho de estratgia, uma clara preferncia para atuar de forma reativa ao invs de pr-ativa nas questes que se colocam. Em outras palavras, trabalha-se muito pouco no sentido de se criar opes estratgicas de mdio e de longo prazo, preferindo-se confiar na excelncia ttica de algumas instituies como, por exemplo, no caso da insero diplomtica internacional, o Itamaraty. Em segundo lugar, no h uma viso clara, resultado de uma anlise sistemtica e no-dogmtica, de como atuam os fatores
* Presidente da Fundao Getlio Vargas.
49
internos ao pas, sejam eles polticos, econmicos, sociais ou militares. Embora existam boas anlises pontuais, a falta de informao e de teoria consolidada muito grande. Alm disso, a reao discusso de certos tpicos exacerbada pela memria dos ltimos 40 anos e a discusso tende, por vezes, a ser maniquesta. Por exemplo, falar de segurana interna quase um antema hoje em dia, mas qualquer democracia se quiser sobreviver, deve estar preocupada em saber tratar deste quesito. Em terceiro lugar, a viso que a nao tem do resto do mundo, das interaes entre as grandes potncias e destas conosco, foi dominada at recentemente pelo sentimento de "imprio voltado para dentro". Seja nas guerras e atritos do sculo XIX, mormente na Guerra do Paraguai e na questo Christie, seja nos momentos de alinhamento automtico da Guerra Fria, seja durante o perodo da nossa opo africana do governo Geisel, ou mesmo na criao do Mercosul, quando interagimos com o exterior procuramos sempre segregar a rea interna, ponto de apoio para a realizao do processo de barganha com o estrangeiro. claro que essas caractersticas cobrem aspectos muito diferentes, mas por meio da compreenso delas que se pode fazer sugestes para o desenvolvimento em bases slidas e duradouras, de uma estratgia de longo prazo para a segurana e defesa da nao.
PLANEJAMENTO ESTRATGICO CONTINUADO

Sem a clara conceituao dos temas e problemas associados Defesa e Segurana Nacional brasileiras, o desenho de estratgias de mdio e de longo prazo ficar sempre comprometido. Na melhor das hipteses, no se alcanaro os resultados que se poderia ter e, na pior, errar-se- muito. Deve ser absolutamente claro que a nao 50
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
s poder se alavancar, relativamente s outras naes e sua trajetria atual, se conseguir implantar uma cultura de planejamento estratgico continuado. Isto corresponde no s a se terem objetivos de curto e mdio prazo bem definidos, mas tambm a trabalhar continuamente pela criao de oportunidades estratgicas. E s poder ser feito mediante a criao e fomento de uma rede de inteligncia capaz de procurar e processar a informao necessria para suportar a tomada de decises em diferentes esferas. A j apontada tendncia a se ter uma postura mais reativa que pr-ativa nas decises de Estado , em grande parte, decorrente da ausncia de modelos previsivos mais completos e da inexistncia de um exerccio contnuo de planejamento estratgico. H, como conseqncia, uma clara tendncia a se enfatizar estratgias que correspondem diretamente aplicao de princpios, por vezes sem o questionamento da validade desses mesmos. Esse ponto muito importante. Tomemos o princpio estratgico bsico praticado pelo Itamaraty de procurar levar as discusses internacionais para ambientes onde haja multilateralidade, isto , onde as interaes entre as naes no sejam exclusivamente bilaterais, onde uma nao mais forte poderia nos pressionar mais. No final do sculo XIX, o Baro do Rio Branco desenvolveu para o Brasil uma estratgia geral de gesto de conflitos internacionais baseada no pressuposto de que somos uma nao grande, porm com fora mediana. A idia era simples: deveramos evitar discusses bilaterais com parceiros mais fortes. A nossa interao deveria ser guiada para fruns mais amplos, onde as tenses pudessem ser distribudas, isto , multilaterais. Mais ainda, nas relaes com as naes mais fracas ao nosso redor tomaramos uma postura benevolente o mais no-intervencionista possvel, baseada nas leis e princpios de convivncia internacional, legitimando o todo. 51
Embora o Baro no tenha sempre usado os seus prprios preceitos, aps a sua morte eles muitas vezes deixaram de ser parte de uma teoria e passaram a ser dogmas de f, havendo basicamente conduzido boa parte dos nossos movimentos tticos no sculo XX. A grande questo que se coloca saber se a validade dos princpios no est amarrada a hipteses que, ao longo do tempo, podem estar deixando de ser vlidas. No caso, hoje temos uma nica superpotncia, que domina os sete mares hegemonicamente e que a partir do governo Bush despreza o multilateralismo, certa das vantagens do seu poder de presso nas relaes bilaterais. A ttica bem sucedida no passado pode estar tornando-se ineficaz. Mas que alternativas existiriam? Ser que a ascenso da China levar a uma nova bipolaridade? Ser este o papel da Europa unida? Ou ser que esse exerccio de poder unilateral no acabar por levar a um mundo bismarckiano, bastante diferente do sculo XX? Princpios estratgicos so boa coisa, pois formam uma cultura que propicia unidade na ao de grandes organizaes, mas as hipteses subjacentes que condicionam a sua aplicao devem sempre ter a sua validade verificada e o sucesso passado pode no ser garantia do sucesso futuro. Pela sua excelncia mais que secular, o nosso servio diplomtico merece, pelo seu profissionalismo e capacidade, todo o nosso carinho e respeito, e deve se reconhecer que o pouco de inteligncia estratgica que temos tido vem em grande parte da. O ponto que no suficiente. Em negociaes comerciais, por exemplo, aspectos extremamente complexos esto geralmente envolvidos, e enquanto os diplomatas de outros pases vo extremamente bem assessorados e apoiados, os nossos vo sozinhos. 52
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Ao longo de nossa histria, s uma vez se procurou dar alguma organicidade ao pensamento estratgico. Isto foi feito na Escola Superior de Guerra, aps a Segunda Guerra Mundial, mas correspondeu a um momento histrico onde o planejamento estratgico ficou ligado luta entre ideologias. Com o fim do regime militar, a idia de planejamento foi pouco a pouco sendo abandonada, considerada por vezes um subproduto da doutrina de Segurana Nacional das dcadas de cinqenta a setenta. Durante o perodo recente em que predominou o chamado neo-liberalismo brasileiro, planejamento virou palavro. A aplicao cega de princpios nos levou a um crescimento gigantesco do passivo externo lquido nacional, o qual levar anos sendo pago e implicando em uma taxa de crescimento menor do que seria possvel por vrios e vrios anos. A tradio brasileira de tomada de decises gosta de ignorar o fato de que o Brasil nasceu globalizado, voltado comercialmente para fora, e que s recentemente comeamos a completar o trabalho dos bandeirantes, isto , a ocupao demogrfica e econmica do "imprio para dentro". De fato, foroso reconhecer que desde que a unificao das coroas portuguesa e espanhola nos possibilitou a conquista da quase totalidade do nosso territrio, foi s a partir de JK que comeamos realmente a construir um mercado interno nacional mais integrado. At hoje somos uma nao que depende da sua insero no mundo. E no h nada de errado nisso. Uma nao com esprito profundamente mercantilista, que est ficando marginalizada no comrcio internacional com a formao de grandes blocos econmicos, voltando, com exceo da Embraer, a ser exportadora de bens de baixo valor agregado. A nossa incompreenso do que acontece no resto do planeta e das tendncias mundiais pode ser altamente prejudicial. A expanso de liquidez 53
internacional a partir do incio da dcada de 90 deu oportunidades fantsticas a pases emergentes. O Chile aproveitou muito bem, baixando estruturalmente a sua inflao e aumentando o seu comrcio exterior. O Brasil baixou a inflao transformando o imposto inflacionrio num aumento generalizado do endividamento, o qual culminou com a crise cambial de 2002. Planejamento e execuo planejada levaram o pas a crescer 8,9% ao ano o seu PIB potencial durante vinte anos, nas dcadas de sessenta e setenta. Nas duas dcadas seguintes, a falta de viso estratgica implicou um crescimento de 1,7% a.a. abaixo da taxa de crescimento da populao. E no s do lado da gesto da economia que faltou planejamento. Para as nossas Foras Ar madas faltam, atualmente, equipamentos modernos e at material de uso corrente para enfrentar as ameaas e desafios que comeam a surgir no horizonte. A no-imiscuio de foras externas em assuntos de interesse exclusivamente brasileiro, como no caso da Amaznia, depende da existncia de foras dissuasivas apoiadas no sentimento de identidade nacional das populaes. A insuficincia de preparo pode custar muito mais caro se tiver que ser remediada de emergncia. O que pode um dia se tornar uma potencial ameaa militar pode ser a alavanca para desequilibrar o nosso processo de ajuste fiscal e nos forar a acordos comerciais em condies desfavorveis. Idealmente, vises estratgicas das relaes diplomticas, econmicas, polticas e militares no so coisas excludentes ou competitivas; elas devem concorrer o mximo possvel para a formao de um conjunto nico de informao coerente que permita a formulao de estratgia global. 54
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Na prtica isto no acontece de forma perfeita em nenhum lugar do mundo, mas onde houve maior convergncia foi onde se conseguiu criar rede ou redes justapostas com instituies especializadas trabalhando a inteligncia dos problemas, ligadas a um ncleo central. Foi l, tambm, onde o processo sempre foi mais bem sucedido, sendo possvel enunciar que uma condio necessria, embora no suficiente, para que a implantao de um processo de planejamento estratgico tenha sucesso. No jogo estratgico da nao devem estar envolvidas suas melhores mentes.
DOUTRINA DE DEFESA NACIONAL

A montagem de uma doutrina de Defesa Nacional deve ento comear pelo cuidadoso estudo de como se vai montar a tal rede de inteligncia e qual sero seus plos catalisadores. Essa rede deve ser um assunto de Estado, construda o mais possvel longe de qualquer interferncia de poltica partidria, embora, no longo prazo, dependendo das expectativas que ela envolva, ela pode vir a apresentar problemas de exposio poltica, o que, a meu ver, acaba sempre diminuindo a sua eficincia. Para que tenha continuidade, a doutrina deve ser construda ao redor de instituies de Estado, devendo haver um reforo na qualidade da burocracia envolvida. Sonhando um pouco, poder-se-ia ter, por exemplo, uma estrutura administrativa de suporte a um Conselho de Segurana Nacional voltado no s para o apoio s necessidades tticas do Executivo, mas tambm para a elaborao de estratgias de mdio e longo prazo. Esta estrutura administrativa, ou melhor, de 55
consolidao e anlise da informao, trabalharia diretamente e em carter permanente com os diferentes ministrios e secretarias da Presidncia, que lhe forneceriam os insumos adequados ao desempenho de suas tarefas. A viso externa, representada por institutos, faculdades e universidades seria ento usada complementarmente, e at se poderia montar mecanismos em que essas contribuies fossem sistematizadas. A partir dessa considerao, que expressa uma condio absolutamente necessria, que se pode comear a sonhar com a construo de uma doutrina estratgica. Essa doutrina deveria basear-se em algumas observaes simples, entre as quais destacamos cinco, apresentadas sem que a sua ordem de citao implique numa hierarquizao:
I. PAS MONSTRO
O Brasil um dos cinco "pases monstros", ou seja, aqueles que tm grande territrio e grande populao. Os outros so os Estados Unidos, a Rssia, a China e a ndia. Canad e Austrlia, por exemplo, tm grande territrio, mas a populao pequena. O Japo no tem um grande territrio e a Europa no tem ainda, se que ter algum dia, uma viso estratgica nica. Dos cinco pases monstros, o Brasil o nico que no tem armas nucleares e talvez seja o mais atrasado tecnologicamente. Ele rico em minerais e sua produo agrcola j ameaa a de outros pases.
II. AJUSTE FISCAL

Temos uma situao fiscal frgil, com alguns desarranjos que podem ser consertados logo, mas com outros que levaro alguns 56
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
anos sendo remendados. Os problemas sociais e a baixa produtividade marginal mdia do trabalhador brasileiro implicam, numa certa medida, numa "escolha de Sofia" sobre a velocidade com que se pode fazer o ajuste. Em outras palavras, o ajuste no de um ano ou dois, ele deve corresponder a uma mudana de trajetria, que comea com um aperto fiscal, mas tem de acabar no crescimento com melhora de distribuio de renda.
III. DEMOGRAFIA
A demografia brasileira est se alterando profundamente. A nossa pirmide demogrfica comea a se parecer mais com a de pases mais desenvolvidos. O nmero mdio de anos de estudo aumentou muito, embora tanto esse quantitativo quanto a qualidade ainda esteja bem abaixo dos padres americanos, europeus ou japoneses. A urbanizao acelerada e desregrada das ltimas quatro dcadas criou um caos urbano, que talvez seja o maior problema social da atualidade.
IV. DEMOCRACIA
No menos importante que os itens anteriores, a democracia brasileira est se consolidando paulatinamente. As eleies vm-se repetindo com a freqncia prevista e houve, sem traumas, a vitria nas eleies presidenciais do PT.
V. IDENTIDADE CULTURAL
A grande questo cultural do Brasil como uma idia, ou seja, a existncia de uma identidade nacional comum tambm crucial. A 57
isto est ligada a percepo de um Brasil uno e indivisvel, terra de um amlgama de raas e cores, mas onde s pode haver uma cultura. Esses so fatores extremamente importantes e todos tm implicaes de curto, mdio e longo prazo. O primeiro aspecto acima um dado. Ser um pas monstro implica que, mesmo se quisermos, no poderemos ficar fora do jogo mundial. No jogo de poder entre as naes, mesmo que ele tenha se modificado na sua forma nas ltimas seis dcadas, aps o surgimento da ameaa e conseqente equilbrio nuclear, a essncia ainda a mesma. Entre naes s existe interesse. Se quisermos nos isolar e/ou ficarmos muito defasados, poderemos vir a ser manipulados, mesmo contra os nossos interesses. O segundo item implica que estamos expostos a presses financeiras internas e externas, que podem ser usadas contra ns. No falo de uma viso maniquesta, como dizer que o crdito internacional brasileiro v ser cortado, mas algo mais sutil: suponha que uma potencial ameaa externa aparea numa de nossas fronteiras com a Colmbia, e que, sem grande intervalo de tempo, seja necessrio um investimento na compra de equipamentos militares da ordem de 5 a 10 bilhes de dlares americanos. Como ficaria o ajuste fiscal? Teramos de embarcar em acordos comerciais desfavorveis para evitar um descarrilamento de um processo construdo ao longo de vrios anos? O terceiro ponto acima uma oportunidade e um risco. A mudana demogrfica brasileira nos diz que temos, na mdia, a populao mais educada que j tivemos. Alm disso, as taxas de crescimento demogrfico esto caindo, a populao cresce a um ritmo bem menos veloz que h vinte anos, enquanto a populao que pode trabalhar cresce a uma taxa bem maior. a defasagem entre as taxas de natalidade de hoje que explicam a queda no ritmo de crescimento 58
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
da populao, e as taxas de natalidade de vinte anos atrs que explicam o crescimento da populao em idade de trabalhar. Se houver investimento, existiro empregos e o pas poder crescer muito, melhorando a distribuio de renda. Se no houver, a taxa natural de desemprego aumentar, o que poder gerar grande instabilidade, podendo comprometer a evoluo da nossa democracia. O quarto ponto, a democracia, alm de ser a vontade comum da maioria quase total dos brasileiros, nos d uma autoridade moral inegvel e contribui para o aperfeioamento da nossa identidade. Juntadas essas observaes ao que foi dito antes sobre a necessidade da criao de uma rede de inteligncia, que se poder aperfeioar a Doutrina de Defesa e Segurana Nacional. De fato, cumpre ressaltar que j existe espalhada em alguns pontos do servio pblico uma tal doutrina, baseada mesmo em alguns dos pontos citados acima. Porm, falta maior coeso e exposio a um processo continuado de crtica. Parte do que existe est no Itamaraty e parte nas Foras Armadas como resqucio da Escola Superior de Guerra.
59
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
DEFESA NACIONAL DESAFIOS

E POSSVEIS RESPOSTAS DO
BRASIL
HELIO JAGUARIBE*
INTRODUO
Os problemas de defesa nacional de um pas apresentam sempre duas facetas, a interna e a externa1. Esta ltima contm o repertrio, no cenrio internacional, de riscos e desafios com os quais se defronta o pas. A primeira diz respeito, por um lado, aos recursos de que o pas disponha ou de que possa vir a dispor para enfrentar tais desafios. Por outro lado, refere-se a questes relacionadas com a estrutura social do pas e seus graus de integrao nacional e social. No caso do Brasil observaremos que, apesar de descomunais desigualdades sociais - com um decorrentemente baixo grau de integrao social - extremamente elevado o grau de integrao nacional. Para uma breve abordagem da questo em discusso importa identificar, inicialmente, os riscos e desafios com que se defronta nossa defesa nacional. Por outro lado, necessrio analisar, ainda que sucintamente, as condies de que dependa a possibilidade de esses riscos serem satisfatoriamente confrontados. No caso do Brasil, os riscos externos a que est
* Socilogo, membro do Instituto de Estudos Polticos e Sociais. 1 Reporto-me, neste breve estudo, ao terceiro captulo de meu livro Brasil: Alternativas e Sada (S. Paulo, Paz e Terra, 2002), no qual abordo a problemtica da defesa nacional.
61
exposto so de trs distintas ordens: (1) militares; (2) econmico-tecnolgicos e (3) de desencadeamento ou exacerbao, por poderosa interferncia externa, de processos ou movimentos domsticos desestabilizadores. Conforme exposto em meu precedente estudo, os riscos militares podem ser enumerados da seguinte forma: (1) agresso militar pela superpotncia ou por grandes potncias; (2) idem, por pases vizinhos; (3) por desdobramento de conflitos militares nas fronteiras; (4) por ao de narcotraficantes e (5) por decorrncia de rebelies internas. Os riscos econmico-tecnolgicos se relacionam com o elevado grau de dependncia em que o pas se encontra, quer relativamente a recursos financeiros externos, quer relativamente a procedimentos tecnolgicos. Os riscos relacionados com poderosas intervenes externas, que possam desencadear ou exacerbar, domesticamente, processos ou movimentos desestabilizadores, dizem respeito possibilidade de formao, em termos operacionais, de fortes conivncias entre interesses externos, de direita ou de esquerda, e seus congneres nacionais, que produzam, no pas, importantes efeitos contrrios ao regime institucional vigente ou aos interesses nacionais. Uma sucinta discusso desses riscos requer uma clara elucidao das condies, tanto de ordem geral como de ordem especfica, de que dependa a possibilidade de se os confrontar. Dadas as atuais condies do pas, necessrio, a ttulo preliminar, constatar-se que o mesmo no dispe, presentemente, de satisfatrias possibilidades para exitosamente enfrentar srios desafios militares, econmico-tecnolgicos, ou mesmo de poderosos movimentos desestabilizadores. Reveste-se de suprema gravidade essa constatao. Decorre a mesma, em ltima anlise, de dois principais fatores. Em primeiro lugar, do fato de os meios de que o 62
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Brasil presentemente dispe para assegurar sua defesa nacional, em contraposio a desafios muito srios, relativamente s trs ordens de riscos precedentemente enunciados, so excessivamente modestos, tanto militarmente, como no plano econmico-tecnolgico, ou no que se refira conteno de poderosas intervenes desestabilizadoras. O que torna essa situao particularmente grave o fato de que, presentemente, o completo engessamento dos recursos financeiros da Unio no lhe proporciona nenhuma folga para mobilizar montantes mais significativos, com os quais se pudesse, emergencialmente, complementar nossos meios de defesa. Em segundo lugar, a atual impotncia brasileira, em matria de defesa nacional, decorre da falta de apropriada conscincia, no conjunto do povo brasileiro e nos principais segmentos sociais e territoriais pelos quais este se reparte, da absoluta relevncia de que se reveste a preservao da autonomia nacional. Qualquer discusso sria da questo de defesa nacional deve, assim, partir da constatao do presente estado de acentuada impotncia em que se encontra o pas. Nossas Foras Armadas no esto preparadas para enfrentar uma sria agresso militar. A questo de se saber em que medida o Brasil esteja exposto a esse risco, embora relevante, no exclui a debilidade de nosso sistema militar e a necessidade de se a constatar. Nosso sistema econmico e os recursos tecnolgicos sob nosso controle so insuficientes para nos assegurar um satisfatrio nvel de autonomia, relativamente ao sistema financeiro internacional e ao conjunto de condies e medidas, tanto de jure (patentes) como de facto (efetivo controle), que regulam o uso de tecnologias de que necessitamos. Nosso grau extremamente baixo de integrao social - no obstante os salutares efeitos corretivos de nosso elevado nvel de 63
integrao nacional - nos torna susceptveis de sofrer, sem apropriadas condies de reao, efeitos desestabilizadores que podem assumir propores muito perigosas. Esses efeitos podem provir de colises entre poderosos interesses econmicos forneos e domsticos, que nos compilam a aceitar orientaes ou acordos nocivos aos interesses nacionais, como em matria de cmbio, de patentes, de perversas regulamentaes internacionais (como diversas da OMC), ou de acordos, como os de Alcntara ou ALCA. Ou, em direo oposta, no que se refere possibilidade de conluios contrrios ao interesse nacional entre movimentos sociais reivindicatrios e congneres de outros pases (p.e. FARC). Resulta, assim, do quadro precedentemente esboado, que nossa defesa nacional atualmente precria, o destino do pas dependendo muito mais da no ocorrncia de srios desafios internacionais do que de sua capacidade de a eles exitosamente se contrapor. Essa constatao de significativa impotncia conduz necessidade de se reconhecer que nenhuma poltica sria de defesa nacional exeqvel, no Brasil, se no se der prvio atendimento a dois requisitos habilitatrios. O primeiro diz respeito adoo de um novo modelo macroeconmico e de uma estratgia adequada, em condies satisfatrias, substituio do atual modelo de equilbrio esttico por um modelo de equilbrio dinmico, de carter neodesenvolvimentista, com profundo compromisso social e ecolgico. O segundo requisito, que constitui, ademais, condio de sustentao pblica do primeiro, consiste em se promover um amplo movimento de conscientizao do povo brasileiro do imperativo de preservar e significativamente ampliar as j estreitas margens de autonomia interna e externa de que dispe o Brasil e da necessidade de se integrar nossa defesa nacional com a dos pases de Mercosul.
64
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Escaparia aos limites deste breve estudo qualquer intento de discutir, ainda que brevemente, as questes macroeconmicas precedentemente referidas. A matria se acha sucintamente abordada em meu j referido livro Brasil: Alternativas e Sada, para o qual fao remisso. Tampouco seria aqui possvel tratar da questo da autonomia. Basta, a esse respeito, fazer duas breves consideraes. A primeira se refere ao fato de que totalmente improcedente a tese segundo a qual o processo de globalizao conduz, irresistvel e irreversivelmente, prtica eliminao do Estado Nacional e sua substituio pelo mercado, nada mais havendo a fazer do que aceitar as regras e os procedimentos por este ditados 2. A segunda, corroboradora da precedente, consiste em mostrar como diversos pases, grandes alguns, como China e ndia, menores outros, como Malsia, ainda, de alto nvel econmico e civilizatrio, como os pases social-democratas da Europa, sustentam exitosamente polticas maximizadoras de seus interesses nacionais e sociais. Um pas como o Brasil dispe de massa crtica, em termos de sua economia, de seu nvel cientfico-tecnolgico, de sua populao e da amplitude e variedade de seus recursos naturais, para preservar e significativamente ampliar sua margem de autonomia interna e externa, para tal bastando, simplesmente, efetiva vontade nacional. Essas condies positivas tornar-se-o exponencialmente maiores na medida em que a defesa nacional brasileira seja adequadamente articulada com a dos demais pases do Mercosul. Reiterando o que precedentemente se mencionou, extravasaria as dimenses deste breve estudo qualquer intento de crtica do atual modelo macroeconmico de equilbrio esttico e, mais ainda, de
1 Cf. a respeito a excelente anlise de Aldo Ferrer em Hechos y Ficciones de la Globalizacin, Buenos Aires, Academia Nacional de Cincias Econmicas, 1997.
65
formulao de um modelo alternativo e de uma estratgia para sua implementao. Isto no obstante, importa enfatizar a absoluta e urgente necessidade de se proceder adoo de um apropriado modelo alternativo, que libere, com a possvel celeridade, importantes recursos da Unio, ora esterilizados no pagamento de juros ou nos dficits da previdncia, e que promova um forte incremento da poupana nacional e de nossa capacidade de investimento. Tive a oportunidade de referir brevemente, em entrevista publicada na Folha de S. Paulo de 03/08/03, os principais aspectos dessa questo. Remetendo os interessados a essa entrevista, limitarme-ei aqui a observar que uma reduo da ordem de 50% da elevadssima atual taxa de juros, exeqvel at o final do atual quadrinio presidencial, combinadamente com significativa reduo do dficit do sistema previdencirio, parcialmente intentado pela reforma da previdncia proposta pelo governo Lula, que absorve 4% do PIB, redundaria na liberao, para projetos prioritrios, incluindo a defesa nacional, de recursos anuais da ordem de R$50 bilhes. Alm de outras, somente com a adoo de medidas dessa ordem, apoiadas por ampla conscientizao popular do imperativo da autonomia nacional, ser possvel se executar um srio programa de defesa nacional
ASPECTO MILITAR
praticamente impossvel, em termos puramente militares, para pases como o Brasil, uma efetiva soluo da equao riscodefesa. Isto porque, no plano mais geral da questo, como ocorre com quase todos os pases, a incontrastvel supremacia militartecnolgica dos EUA, comparativamente a qualquer outro pas, proporciona superpotncia a capacidade de infligir militarmente 66
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
intolerveis penalidades a terceiros pases, preservando, concomitantemente, sua invulnerabilidade militar. A tecnologia de ataques areos a grande altura e o emprego de msseis de alta preciso e de longo percurso podem causar os mais devastadores efeitos, sem praticamente nenhuma casualidade, por parte da superpotncia. Como j observei, em outro contexto, mais perigoso, para um americano, ser membro da polcia de Nova York do que de suas Foras Armadas. Nesse contexto, a problemtica de defesa nacional, para um pas como o Brasil apresenta, em termos militares, um quadro muito restrito. O Brasil dispe de condies para uma eficaz "deterncia" e, em caso de necessidade, de uma exitosa reao, possibilidade de agresso militar partindo de um pas vizinho. Ocorre, apenas, que no presente quadro de relaes internacionais, no mbito sulamericano, ou mesmo latino-americano, riscos militares dessa ordem so praticamente inexistentes. E sero praticamente eliminados na medida em que se constitua uma indispensvel articulao entre as Foras Armadas dos pases de Mercosul. Algo diferente, no entanto, se apresenta no tocante possibilidade de foras irregulares (p.e. as FARCs colombianas) interferirem no territrio nacional. Tambm se reveste de certa relevncia a possibilidade de perigosas incurses, em territrio brasileiro, de contingentes a servio de narcotraficantes. Sem emprestar maior elaborao a essa questo, pode-se chegar a algumas principais concluses, em matria de risco militar. Entre estas, ressalta-se a necessidade de se constatar que tais riscos se distribuem, predominantemente, entre duas modalidades: (1) riscos tipicamente militares, que tendero a ser, predominantemente, de natureza aeronaval e (2) riscos com outras caractersticas, que tendem a se situar na bacia amaznica e, em menor medida, nas reas menos habitadas do Centro-Oeste. 67
O Brasil, a partir de um modelo econmico alternativo, dispe de condies para se assegurar, relativamente atual, uma proteo significativamente maior em matria de defesa aeronaval. Tratase, no fundamental, de concentrar a defesa naval em submersveis, dando-se a mais alta prioridade ultimao da construo de submarinos nucleares. Concomitantemente, importa instalar um sistema mvel de msseis de defesa costeira e equipar a Aeronutica de melhores condies de proteo de nosso espao areo. Complementarmente, trata-se de se instituir um sistema Mercosul de defesa conjunta. O Brasil no pode, entretanto, quer atualmente, quer em futuro previsvel, assegurar-se, erga omnes, apropriada margem de defesa. Mas pode atingir um satisfatrio nvel de defesa para o que se poderia denominar de "riscos militares confrontveis". Pode, ademais, dispor de condies que imponham um custo no desprezvel a agresses militarmente superiores. No tocante aos riscos do segundo grupo, precedentemente mencionado, o Brasil j dispe, no fundamental, de um programa de proteo da Amaznia e do Centro-Oeste. O que importa darlhe satisfatria implementao e ampliao, o que requer significativo incremento, tanto dos recursos oramentrios, como dos militares. Vista no seu conjunto, a questo da defesa nacional, sob seu aspecto militar, requer, no fundamental, quatro ordens de medida. Em primeiro lugar, como precedentemente foi salientado, necessrio desengessar as finanas da Unio, permitindo que importantes montantes, ora esterilizados no pagamento de juros e nos dficits da previdncia, sejam reorientados para projetos prioritrios, entre os quais os relativos defesa nacional. Importa, em segundo lugar, uma ampla reviso de nosso sistema militar, particularmente no que se refere ao Exrcito, adotando-se um regime que conduza formao de Foras 68
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Armadas profissionais, dotadas de alta capacitao tcnica, mantendo e ampliando, para fins de educao cvica e outros congneres, o servio militar obrigatrio, a exemplo dos pases mais adiantados do mundo. Importa, principalmente, em nvel da mais alta prioridade, a consistente adoo de uma poltica domstica e externa orientada para optimizar a margem de autonomia do pas e para maximizar seus apoios internacionais. Importa, finalmente, ajustar com os demais pases de Mercosul um apropriado sistema de defesa conjunta da regio. Desde que satisfatoriamente resolvida a premissa oramentria, altamente relevante, em matria de defesa nacional, a nfase sobre o tema da autonomia. Nossa defesa nacional ser sempre proporcional a nossa margem de autonomia, domstica e externa. Registre-se, entre os principais requisitos da autonomia, a absoluta e urgente necessidade de o pas recuperar e significativamente ampliar sua indstria de equipamentos e material militar. Empresas como a EMBRAER - embora esta no seja especificamente militar - figuram entre as mais relevantes do Brasil e necessitam de total apoio pblico, a ser prestado, no obstante, com as cautelas requeridas para evitar a aplicao, a pedido de seus concorrentes, das medidas restritivas previstas pela OMC. O mesmo cabe dizer com relao a tanques e veculos militares, com relao a foguetes e msseis, ou no que diz respeito eletrnica militar. Essas facilidades, por outro lado, devem ser concebidas, to cedo quanto possvel, em termos de defesa regional, no mbito do Mercosul. No que tange aos aspectos internacionais da questo, duas ordens de consideraes requerem particular ateno. A primeira se refere difcil e complexa questo que a do relacionamento do Brasil com os Estados Unidos. A segunda concerne ao sistema de 69
apoios internacionais que o Brasil deve obter, tendo como ncleo a consolidao do Mercosul. No que se refere a nossas relaes com os EUA, fundamental que o Brasil adote e imprima credibilidade a uma poltica que seja marcada pelo binmio cooperao-autonomia. No so puramente retricas nossas relaes de cooperao com os EUA embora, na prtica, eventualmente se tenham realizado s expensas, por parte do Brasil (p.e. acordo de Alcntara)3, de uma satisfatria margem de autonomia. Extravasaria, novamente, as dimenses deste breve estudo, qualquer intento de dar maior elaborao a esse tema. Assinale-se, apenas, por um lado, o fato de que nosso intercmbio comercial com os EUA representa cerca de 25% do total, incluindo, depois do Mercosul, a mais alta taxa de manufaturas entre todas as nossas exportaes. Por outro lado, a relevncia do mercado brasileiro para os EUA - confrontados com a forte competio europia e japonesa - pode ser avaliada pela presso exercida por aquele pas para que o Brasil adira ALCA. Existe, portanto, satisfatria bilateralidade em nosso regime de cooperao com os EUA, no mbito da qual se possa devidamente preservar nossa autonomia. O outro lado da questo, o da autonomia, depende, domesticamente, da medida em que o Brasil seja capaz de elevar sua capacidade tecnolgica e adote polticas macroeconmicas apropriadas. Esta ltima questo ser abordada na seguinte seo deste estudo. O que aqui requer uma referncia , mais uma vez, o que diz respeito a nossas relaes com os EUA. Na medida em que se mantenha a orientao unilateralista do governo Bush, acentuarse- a tendncia de aquele pas considerar como a ele confrontacionais todas as manifestaes autonmicas que
1
Registre-se o fato auspicioso de que o governo Lula est procedendo a uma ampla reviso desse acordo, com excluso das clusulas de extraterritorialidade.
70
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
contrariem seus interesses ou, simplesmente, seus desgnios. Nesse contexto, um pas como o Brasil ser freqentemente conduzido a situaes em que, ou bem aceita a tutela americana, renunciando (caso ALCA) a sua autonomia, ou afirma esta, levando os EUA a considerar tal posio como confrontacional. Convm diplomacia brasileira envidar os possveis esforos para que os EUA entendam que posies de autonomia, no contexto de um amplo regime de cooperao, no tm carter confrontacional. Se, todavia, como tender freqentemente a ocorrer, os EUA venham unilateralmente a considerar tais posies como confrontacionais, caber ao Brasil distinguir confrontaes autonmicas, como as que por ele venham a ser adotadas, de confrontaes antagnicas. Cabe ao Brasil reivindicar com firmeza, quando necessrio, seu direito a uma margem de confrontao autonmica semelhante que aliados dos EUA, como Frana e outros, eventualmente assumem. Vale assinalar que a credibilidade de uma confrontao autonmica e no antagnica requer, de parte de um pas como o Brasil, a efetiva renncia deteno de armas de destruio macia. A segunda linha de consideraes a levar em conta, numa discusso, ainda que muito breve, dos aspectos internacionais da questo da autonomia, para um pas como Brasil, se refere a seu relacionamento com a Argentina e o Mercosul, com a Amrica do Sul, com a Europa, com outros pases emergentes com caractersticas semicontinentais, como China, ndia e Rssia e com o restante do mundo. Tenho sempre sustentado que uma aliana estratgica entre o Brasil e a Argentina constitui a pedra angular da poltica exterior de ambos os pases. Nas condies do acelerado processo de globalizao, correntemente em marcha, uma Argentina reduzida a si mesma se situa, no cenrio internacional, como um pas 71
irrelevante, menos importante, na tica dos EUA, que a Ucrnia ou, na europia, do que o Marrocos. Diversamente, no contexto de uma aliana estratgica com o Brasil e no mbito do Mercosul, a Argentina apresenta, para os EUA, um peso relativamente equiparvel ao do Canad e, para a Europa, ao do conjunto do Magreb. O Brasil, embora disponha, por suas maiores dimenses, de mais amplo potencial para sua afirmao no cenrio internacional, tambm tenderia a ser, isoladamente, reduzido condio de segmento do mercado internacional, e de membro perifrico do "imprio americano". No que se refere aos aspectos militares da defesa nacional brasileira importa salientar a medida em que, nas atuais condies do mundo e nas previsveis para as prximas dcadas, a defesa nacional do Brasil no pode ser eficazmente empreendida sem a mais estreita cooperao de nossas Foras Armadas com as da Argentina e, por razes bvias, com as dos dois outros partcipes do Mercosul. Essa questo nos remete ao segundo ponto precedentemente referido, a dimenso internacional de nossos requisitos de defesa nacional. A matria se reveste de evidente complexidade. Como em outros casos, escaparia s dimenses deste breve estudo qualquer intento de lhe dar elaborao. O que importa, no fundamental, a constatao da necessidade de uma ntima articulao militar entre os pases do Mercosul, tendo por base a aliana argentino-brasileira. Para esse efeito necessrio que o Brasil, se a Argentina no se antecipar na iniciativa, d pronto incio a entendimentos com aquele pas orientados no sentido de estudar a construo de um sistema comum de defesa, abrangendo o conjunto do Mercosul, intentandose delinear as principais etapas a serem percorridas por essa essencial articulao militar, bem como as condies de razoabilidade que por ela devam ser atendidas. 72
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Sem embargo, entretanto, de sua alta relevncia, a formao de um sistema conjunto de defesa, no mbito do Mercosul, no suficiente para assegurar condies satisfatrias para a defesa nacional do Brasil, como tambm ocorre, em suas respectivas condies, com os demais partcipes, nem para a correlata proteo de nossa margem de autonomia. A impossibilidade, em termos puramente militares, tanto atualmente como num futuro previsvel, de assegurar a defesa nacional de um pas como o Brasil contra o risco de uma sria agresso por parte da superpotncia e, mesmo, das grandes potncias - no obstante, como j se mencionou, a baixa probabilidade de que tal risco venha a se concretizar - requer a adoo, no quadro internacional, de medidas complementares. Trata-se, em ltima anlise, da necessidade de maximizar, no mbito internacional, condies e fatores inibidores da possibilidade de agresses por grandes potncias e, concomitantemente, de mobilizar apoios significativos para a perseguio pelo Brasil, nesse mesmo mbito internacional, de seus interesses nacionais. Nas condies peculiares ao funcionamento interno da superpotncia e da influncia, sobre esse funcionamento, de fatores e condutas procedentes do exterior, a principal inibio que se faz sentir provm de determinados pases e instituies. Gr-Bretanha, em primeiro lugar mas, em ampla medida, pases como Frana e Alemanha e o conjunto dos pases europeus exercem, por suas opinies e posies, significativa influncia sobre a opinio pblica americana. O mesmo cabe dizer de instituies como as Naes Unidas, a Liga rabe, ou o Vaticano e outras grandes autoridades religiosas. Uma apropriada articulao do Brasil com esses pases e essas entidades, orientada no sentido de enfatizar o imperativo tico, por parte de todos os membros da comunidade internacional, de agir dentro das normas de direito, exerce significativo efeito inibitrio da possibilidade de prtica, pelos EUA, de atos arbitrrios. 73
Paralelamente, o estreitamento, pelo Brasil, de relaes de cooperao com os pases europeus e, bem assim, com pases emergentes que ostentam, como o Brasil, caractersticas semicontinentais, como nos casos de China, ndia e Rssia, constitui um decisivo fortalecimento da capacidade brasileira de negociao internacional. Foi predominantemente por via diplomtica que se manteve o Imprio Portugus, a partir da restaurao de 1640 at a independncia do Brasil. Foi tambm por via diplomtica que o Imprio Austro-Hngaro, declinante desde sua derrota pela Prssia, em 1866 e decorrente formao de um sistema pan-germnico excludente da ustria, que esta sobreviveu at a primeira grande guerra. Mencione-se, ademais, que essa guerra, que conduziu destruio do Imprio Austro-Hngaro, foi provocada pela incompetncia diplomtica da ustria, depois do atentado de Saravejo.
ASPECTO ECONMICO-TECNOLGICO
Se os riscos militares em matria de defesa nacional do Brasil so bastante remotos - embora no dispensem, o mais prontamente possvel, apropriada preparao -, os riscos que se apresentam em termos econmicos e tecnolgicos tendem, diversamente, a ser freqentes e podem se revestir de efeitos fatais para nossa autonomia e independncia. No plano financeiro, esses riscos se apresentam sob a forma de dependncia de capitais forneos para a preservao da solvncia internacional do pas ou, em outro nvel, para a viabilidade de nossas exportaes. O Brasil tende a experimentar significativos dficits em suas transaes correntes na medida em que no acumule supervits, em seu intercmbio comercial, suficientes para cobrir os dficits de nossas outras transaes correntes. At recentemente, 74
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
esses dficits eram anualmente da ordem de mais de vinte bilhes de dlares e requeriam, compensatoriamente, ou bem equivalente ingresso de capitais estrangeiros, ou emprstimos do FMI. Por outro lado, o Brasil depende, excessivamente - por insuficincia de sua capacidade domstica de financiamento - do financiamento estrangeiro de suas exportaes. Essa dupla dependncia sujeita o pas ao arbtrio do mercado financeiro internacional, atrs do qual operam as grandes multinacionais, os grandes bancos estrangeiros, o FMI e, em ltima instncia, o Departamento do Tesouro dos EUA. No plano tecnolgico, a dependncia brasileira se reveste de caractersticas menos dramticas, mas nem por isso menos detrimentais. A questo apresenta duas facetas: a das patentes e a das situaes de fato. Pases como os Estados Unidos e os da Europa continental se desenvolveram, aceleradamente, da segunda metade do sculo XIX at o primeiro tero do XX, num contexto em que eram irrelevantes as restries tecnolgicas (de procedncia britnica) que sofriam. Foram eles, ao contrrio, os que aceleradamente acumularam protees internacionais para seus procedimentos tecnolgicos. Presentemente, quase tudo o que se queira fazer est internacionalmente protegido por patentes, onerando significativamente o progresso tecnolgico dos pases emergentes e, em casos especficos, bloqueando-o. Ao vastssimo universo das patentes - cuja abrangncia e durabilidade os EUA se empenham em aumentar - agregam-se situaes de fato, decorrentes, na prtica, do monoplio ou oligoplio, por parte de grandes multinacionais, da capacidade de produzir a mais ampla gama de bens e de servios. A dependncia econmico-tecnolgica constitui uma formidvel barreira para o desenvolvimento de um pas como o Brasil e tende, crescente e aceleradamente, a reduzir sua margem de autonomia. No sendo convenientemente contidos os efeitos negativos dessa dependncia, um pas como o Brasil se tornar, a 75
relativamente curto prazo, um mero segmento de mercado internacional, submetido, domesticamente, ao controle de multinacionais estrangeiras e, externamente, ao de Washington. Nesse sentido essa dependncia constitui o mais grave desafio a nossa defesa nacional, porque, simplesmente, tende a conduzir o pas, em poucos anos, perda de sua autodeterminao. Esse duplo risco requer, correspondentemente, duas distintas ordens de providncias. No que diz respeito dependncia financeira - a curto prazo a mais premente - a soluo bsica consiste na adoo de medidas que maximizem as exportaes e contenham as importaes em nveis que assegurem um satisfatrio supervit comercial. Essas medidas, no fundamental, so conhecidas e tm sido postas em prtica, embora muito parcialmente, em anos mais recentes. Ainda estamos longe, todavia, de dispor de condies que elevem nossas exportaes a um patamar significativamente superior ao corrente, ora da ordem de US$60 bilhes. A conteno das importaes, por outro lado, tem resultado da depresso da demanda decorrente de nossa estagnao econmica e no de um vigoroso e bem dirigido esforo de substituio competitiva de importaes. No tocante questo tecnolgica est quase tudo por se fazer. Logrou-se, na gesto do ministro Sardenberg, no governo Cardoso, um significativo incremento dos recursos para financiamento de nosso desenvolvimento tecnolgico. Ocorre, todavia, que o modelo de equilbrio esttico, que prevaleceu no governo Cardoso e est sendo mantido, at a redao destas linhas, pelo governo Lula, esteriliza esses recursos nos programas de supervit fiscal. Mais grave, ainda, o fato de que a excessiva presena do capital estrangeiro, no controle do sistema empresarial brasileiro 4 desestimula o emprego da tecnologia nacional e, mais ainda, seu
1
Dentre as 500 maiores empresas domiciliadas no Brasil, mais de 47% so estrangeiras.
76
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
desenvolvimento, em proveito da tecnologia das matrizes das multinacionais que operam no Brasil. O quadro resultante de nossa presente dependncia econmicotecnolgica muito mais grave, do ponto de vista da defesa da nao brasileira, de que o decorrente de nosso despreparo militar e em larga medida nos priva de condies para o corrigir. Ou mudamos, radicalmente, os parmetros que regulam nossa economia e nossa atividade tecnolgica ou, dentro de menos de dez anos, o Brasil deixar de ser uma nao autnoma e independente. Mais uma vez, extravasaria os limites deste breve estudo darse maior elaborao a essa questo. Registrem-se, apenas as seis seguintes medidas cuja adoo, o mais aceleradamente possvel, indispensvel para a sobrevivncia nacional. (i) Poupana domstica Elevao da atual taxa, da ordem de 18% do PIB, para no menos de 25%; (ii) Taxa anual de crescimento econmico Elevao da atual, negativa ou no superior a 1.5%, para o mnimo de 7%; (iii) Supervit comercial anual Elevar o supervit comercial para um mnimo de US$30 bilhes, combinando maiores exportaes e novos mecanismos para esse efeito, com crescente taxa de substituio competitiva de importaes; (iv) Patente Proceder a uma rigorosa reviso da poltica de registro de patentes, eliminando-se as abusivas e subordinando-se as novas a condies compatveis com o desenvolvimento nacional e a 77
proteo social da sade popular. Estimular, concomitantemente, o patenteamento de nossas inovaes tecnolgicas; (v) Processo produtivo Orientar o processo produtivo no sentido de sua crescente nacionalizao, mediante correspondente incremento da taxa domstica de poupana, desestimulando-se ou se vedando investimentos forneos que, sem compensadoras vantagens tecnolgicas consumam, a qualquer ttulo, mais divisas do que as que direta ou indiretamente produzam. Estimular, vigorosamente, a produo e a utilizao da tecnologia nacional e desestimular, fiscalmente e por outros meios legtimos, a importao de insumos e de tecnologias que tenham, competitivamente, alternativa nacional. (vi) OMC Adotar, dentro de modalidades apropriadas, as medidas necessrias para evitar a obstacularizao do desenvolvimento brasileiro por restries fixadas pela OMC, procedendo-se, por um lado, s gestes necessrias para sua modificao e, por outro lado, s cautelas e providncias domsticas convenientes para evitar sanes.
PERIGOSAS INTERFERNCIAS EXTERNAS

Uma das mais preocupantes limitaes do Brasil, no que se refere proteo de seus interesses nacionais, sua alta vulnerabilidade a intervenes de poderosos interesses forneos, em conivncia operacional com agentes domsticos. Essas interferncias tendem a assumir maior visibilidade - despertando, decorrentemente, maior resistncia interna - quando se referem a processo ou movimentos de tendncia subversiva. Tal ocorre, por exemplo, no caso do financiamento por 78
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
agncias externas do Movimento dos Sem-Terra. Ou no que se refere a conivncias como as FARCs da Colmbia. Menos detectadas, mas potencialmente mais perigosas, so as conivncias - nem todas maliciosas - com interesses econmicos e polticos estrangeiros, que operam no sentido de influenciar a opinio pblica e o governo em favor de iniciativas e posies que, devidamente examinadas, so detrimentais para o Brasil. O caso do acordo de Alcntara, cedendo aos Estados Unidos, com clusulas de extraterritorialidade, disfaradas de proteo de segredos tecnolgicos, o acesso exclusivo de partes do territrio nacional, um recente exemplo de como inaceitveis concesses podem ser extradas de autoridades brasileiras, embora estas, no caso, fossem pessoas da melhor qualidade pessoal e pblica. O que explica a possibilidade de tal ocorrncia a longa e persuasiva endoutrinao a que vem sendo submetida a opinio pblica brasileira, pela mdia e por outros meios, no sentido de apresentar os interesses estratgicos dos EUA como coincidentes com os do Brasil. Situao equivalente, mas que se reverte de extraordinria gravidade, o projeto ALCA. Trata-se de uma iniciativa dos Estados Unidos destinada, declaratoriamente, formao de uma rea pan-americana de livre comrcio, do Alasca Patagnia. Apresenta-se essa iniciativa como extremamente favorvel aos pases latino-americanos porque, supostamente, lhes proporcionaria livre acesso ao grande mercado norte-americano e lhes canalizaria um importante fluxo de capitais e de tecnologia. Essa iniciativa, na Amrica Latina, conta com o apoio da grande mdia, das multinacionais e de diversos grupos de presso. O Brasil tem sido o pas latino-americano menos propenso a aceitar a ALCA. Isto no obstante, o presidente Bush, em seu encontro com o presidente Lula, em julho de 2003, dele logrou obter 79
um avanado grau de concordncia com o projeto ALCA, apenas matizado por uma prudente ressalva de que o Brasil se reservava o direito de condicionar sua aceitao eliminao, pelo EUA, das clusulas assimetricamente protetivas dos interesses americanos. Devidamente examinado, o projeto ALCA, tal como apresentado pelos EUA, constitui uma proposta extremamente unilateral de favorecimento dos interesses americanos, em detrimento dos da Amrica Latina. Sob esse aspecto, duas so as principais caractersticas dessa assimetria. A primeira consiste em excluir do regime da ALCA as modalidades no-tarifrias de proteo dos setores subcompetitivos da economia americana, desde o suco de laranja (lobby da Flrida) at artefatos de couro, ou o ao. Desta forma, como o regime de proteo, nos pases latino-americanos, seja puramente tarifrio, eles ficariam com seus mercados totalmente abertos, enquanto os EUA continuariam gozando da proteo de barreiras no-tarifrias. A segunda modalidade de que se reveste o unilateralismo americano, nesse projeto, consiste em instituir falaciosas reciprocidades. Assim, em matria de proteo da propriedade intelectual (TRIP), da no regulabilidade de investimentos estrangeiros, ou de compras governamentais. A extenso, no projeto ALCA, desses direitos a todos os participantes, escamoteia o fato de que somente empresas americanas disporo de condies para se valer dessas facilidades. Nenhuma empresa latino-americana poder vantajosamente concorrer para compras do governo americano, enquanto so numerosas as empresas americanas que podero vantajosamente concorrer para compras de governos latino-americanos. A interdio da regulamentao nacional de capitais estrangeiros no acarreta nenhuma vantagem aos pases latino-americanos, que no tero importantes inverses nos EUA, ao mesmo tempo em que os priva da possibilidade de regular o capital estrangeiro aplicado em seus respectivos pases. 80
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Ante esses e outros aspectos negativos do projeto ALCA seus defensores dizem que o que importa negociar com os EUA. Essa alegao, aparentemente razovel, oculta o fato de que nenhum negociador latino-americano dispor de condies para suprimir os aspectos fortemente assimtricos do projeto ALCA. Isto porque as clusulas assimtricas decorrem de leis do Congresso, que o Executivo americano no pode modificar. O Congresso americano, por seu lado, controlado por poderosos "lobbies", aos quais se deve o regime assimtrico da ALCA, jamais considerar a possibilidade de renunciar a tais privilgios. Da resulta, para um pas como o Brasil, que ou bem aceita ingressar na ALCA em condies altamente contrrias a seus interesses nacionais, ou tem de se preparar para recusar a ALCA e assumir a decorrente confrontao com os EUA. H que se levar adicionalmente em conta, no caso da ALCA, o fato de que, ainda que os EUA, improvavelmente, aceitassem todas as propostas corretivas que o Brasil viesse a formular, a ALCA continuaria a no ser aceitvel pelo Brasil pelo fato de que a supresso de todas as tarifas aduaneiras, no espao pan-americano, conduziria supresso da tarifa externa comum do Mercosul, tarifa essa que a pedra angular do sistema Mercosul. Para um pas como o Brasil, renunciar ao Mercosul para se tornar apenas um entre dezenas de membros da ALCA - ainda quando esta fosse depurada de suas inaceitveis caractersticas assimtricas - conduziria a renunciar ao seu mais importante instrumento de proteo internacional, o Mercosul, para se tornar um pas dependente dos EUA. No obstante os gravssimos inconvenientes que acarretaria para o Brasil sua adeso ALCA - ainda quando se tratasse, utopicamente, de uma ALCA expurgada de suas disposies assimtricas - essa adeso defendida por importantes setores brasileiros, inclusive no mbito pblico. Esse estado de coisas revela a medida em que o Brasil continua vulnervel presso de importantes interesses estrangeiros, apoiados, 81
maliciosa ou ingenuamente, por conivncias domsticas. Somente uma ampla mobilizao da conscincia popular, que suscite no povo brasileiro uma vigorosa convico de que a preservao da autonomia do pas a condio bsica de sua persistncia histrica, poder gerar condies que permitam uma eficaz defesa dos interesses nacionais do pas. Acrescente-se, no caso de um projeto como a ALCA, a necessidade, antes da recusa a nela ingressar, de se proceder, preventivamente, a um grande esforo de fortalecimento de posio internacional do Brasil, como j foi precedentemente mencionado. Em primeiro lugar, consolidando-se o Mercosul, com base numa sria aliana estratgica do Brasil com a Argentina e no compromisso de os demais membros do sistema se negarem, igualmente, a ingressar na ALCA. Por outro lado, a recusa de ingresso na ALCA deve ser apresentada como decorrendo do fato - como tudo indica que ir ocorrer - de os Estados Unidos, de seu lado, se recusarem a eliminar todas as barreiras no-tarifrias. Ademais do fortalecimento do Mercosul, indispensvel a concluso, o mais brevemente possvel, dos entendimentos, ora em boa marcha, no sentido de um acordo entre o Mercosul e a Comunidade Andina, instituindo um amplo regime de livre comrcio e de cooperao econmica entre os pases dos dois blocos. Desde o ponto de vista do Mercosul, nada obsta a que os pases andinos que o queiram adiram ALCA, sempre que concedam aos pases do Mercosul as mesmas vantagens que ofeream aos EUA. Os pases do Mercosul no so, de um modo geral, competitivos com os EUA em territrio americano, mas o so na Amrica do Sul. Sem dar maior elaborao questo, importa reiterar que um esforo de fortalecimento da posio internacional do Brasil - o mesmo valendo para os demais partcipes do Mercosul - requer apropriados 82
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
entendimentos com a Europa, com o Japo e com pases semicontinentais como China, ndia e Rssia. Com o apoio das providncias precedentemente mencionadas, o Brasil e demais partcipes do Mercosul podero recusar sua adeso ALCA, preservando sua autonomia e seus interesses econmicos em condies de satisfatria sustentabilidade.
83
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
CONTEXTO, CINCIA E DESAFIOS: O BRASIL DIANTE DA DEFESA E SEGURANA

TRAHIT SUA QUEMQUE VOLUPTAS [VIRGLIO, CLOGAS, II,65; CADA QUAL TEM SEU PENDOR, QUE O ARRASTA]
DOMCIO PROENA JNIOR*
SUMRIO EXECUTIVO
1. No possvel dar conta de qualquer perspectiva de futuro ou formular qualquer estratgia sem explicitar os pressupostos com que se trabalha. O mais relevante deles diz respeito situao do sistema poltico internacional e sua provvel evoluo. A situao unipolar do sistema internacional a realidade poltica do presente, a expectativa razovel das prximas dcadas e a restrio fundamental de qualquer poltica externa, de defesa ou segurana. A este se somam ainda outros pressupostos de diversas naturezas, alguns dos quais podem vir a ser secretos. Mas a explicitao de todos os pressupostos, pblicos ou secretos, a tarefa primeira da atualizao brasileira em matria de defesa e segurana. S este esforo empresta clareza, foco e direo, eliminando mal entendidos e inrcias. 2. Existe conhecimento cientfico til e atual para a considerao dos assuntos relacionados com defesa e segurana, e para a formulao,
* D.Sc., Ordem do Mrito da Defesa. Professor da Coppe/UFRJ, Coordenador do Grupo de Estudos Estratgicos (GEE). Membro do Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS, Londres) e da Associao Internacional de Chefes de Polcia (IACP, Leesburg, Va.).
85
seleo, gesto e avaliao de estratgias. S possvel comparar e selecionar entre alternativas qualitativamente diversas quando se faz uso de ferramentas cientificamente consistentes, capazes de explicitar os custos de determinadas capacidades, isto , que articula as diversas iniciativas no campo da defesa e segurana em termos de programas sistemicamente construdos. S uma abordagem sistemtica pode servir para identificar as alternativas de um projeto de fora, que materializa a Poltica de Defesa como o resultado de escolhas politicamente determinadas, que priorizam determinadas capacidades luz dos limites de um determinado oramento. Esta perspectiva explica e justifica o uso do oramento de defesa como um espao de planejamento e gesto, considerando integralmente as alternativas de defesa (programas e capacidades) em funo de metas e consideraes polticas (pressupostos), com o suporte de critrios consistentes de medida de desempenho e custo, minimizando o erro e o risco. 3. Os principais desafios diante do Brasil em termos de sua capacidade de reflexo e ao so propriamente organizacionais, no sentido amplo das estruturas de gerncia do conhecimento e gesto integrada de recursos. neste sentido que se pode afirmar que carecemos de organizaes capazes de induzir, orientar e sustentar processos virtuosos e atuais em matria de defesa e segurana. (i) Por um lado, preciso dotar o Ministrio da Defesa da capacidade gerencial cotidiana pela qual possa definir e instrumentar sua poltica de forma cientificamente atual, mediante um projeto de fora integrado. A implementao de um Oramento Consolidado de Defesa parece ser a questo central de tal empreendimento. (ii) Por outro lado, necessrio construir os mecanismos de reflexo e ao em defesa e segurana do Brasil compatveis com as questes da unipolaridade e do conhecimento cientfico. A 86
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
integrao e a atualizao dos Estados-Maiores (de Defesa e das Foras Singulares) e das escolas a eles associadas, com a criao de uma Escola de Defesa que as subordine, parece ser a questo central de tal empreendimento.
INTRODUO
Este texto apresenta trs itens encadeados como uma proposta de agenda para o processo de atualizao do pensamento e ao brasileiras em matria de defesa e segurana. Remete, sucessivamente: (1.) necessidade de se explicitarem pressupostos como ponto de partida para tal empreendimento, exemplificando com situao unipolar do sistema internacional; (2.) disponibilidade de conhecimento cientfico til para a reflexo e gerncia da ao em defesa e segurana, sistematizando o processo de construo, seleo, gesto e avaliao de alternativas em defesa e segurana; (3.) identificao dos registros organizacionais que se apresentam como os principais desafios para a atualizao brasileira em defesa e segurana. A estes, acrescentam-se ainda, guisa de concluso, algumas palavras finais. A exposio se d de forma executiva: apresentam-se os resultados de cada um dos tpicos de forma executiva e propositiva; em seguida, desdobra-se o excurso que detalha os elementos considerados em sua formulao. Num documento deste tipo, a referenciao tem necessariamente que ser sumria: indiquei apenas 87
os documentos e autores mais presentes em minha reflexo quando do ato da escritura.
1. EXPLICITANDO PRESSUPOSTOS: A SITUAO UNIPOLAR DO SISTEMA INTERNACIONAL1

No possvel dar conta de qualquer perspectiva de futuro ou formular qualquer estratgia sem explicitar os pressupostos com que se trabalha. O mais relevante deles diz respeito situao do sistema poltico internacional e sua provvel evoluo. A situao unipolar do sistema internacional a realidade poltica do presente, a expectativa razovel das prximas dcadas e a restrio fundamental de qualquer poltica externa, de defesa ou segurana. A este se somam ainda outros pressupostos de diversas naturezas, alguns dos quais podem vir a ser secretos. Mas a explicitao de todos os pressupostos, pblicos ou secretos, a tarefa primeira da atualizao brasileira em matria de defesa e segurana. S este esforo empresta clareza, foco e direo, eliminando mal entendidos e inrcias.
EXCURSO
(i) A predominncia dos EUA em relao a todos os outros Estados se d numa escala inusitada. Uma maneira imediata de
Beneficio-me das apresentaes e debates do I Encontro Anlise de Conjuntura Internacional, em particular dos comentrios de Eugenio Diniz. Cooperao CEAs/UCAM, GEE-COPPE/ UFRJ, PUC-MG, PUC-SP e UnB, que conta com o apoio do Projeto Insero Internacional de Segurana do Brasil Agenda Pblica, em desenvolvimento sob os auspcios da Fundao Konrad Adenauer. Rio de Janeiro, Hotel Praia Copacabana - 13 de Junho de 2003 (no prelo, ainda sem ttulo); e do Seminrio Internacional sobre Misses de Paz, Segurana e Defesa Desafios para a poltica de segurana internacional , em particular as apresentaes de Oliveiros S. Ferreira e Pierre Buhler. CEAs/UCAM, GEE-COPPE/UFRJ, Chaire Mercosul Sciencepo (Paris), Fundao Konrad Adenaeur, CEBRI. Rio de Janeiro, Palcio do Itamaraty, 25, 26 e 27 de Novembro de 2002 (textos selecionados em Paz e Terrorismo, no prelo).
1
88
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
apreender a dimenso desta superioridade a de considerar o nmero de pases que seriam necessrios para igualar os seus recursos. Assim, para igualar o PIB dos EUA, seria necessrio somar os 6 pases seguintes no ranking mundial; para igualar seu consumo de energia, seria necessrio somar os 8 pases seguintes no ranking. No possvel igualar os EUA em termos de gastos com defesa ou Cincia e Tecnologia: os EUA correspondiam, antes das despesas da 2a Guerra do Iraque, a 52% dos gastos mundiais em defesa; e correspondem a mais de 65% dos gastos mundiais com C&T. Estes so os fatos que expressam a sua superioridade. A situao unipolar no se confunde com a hegemonia global. No se trata, portanto, de um contexto de submisso automtica ou intrnseca aos interesses dos EUA. Trata-se antes, de um arranjo nos relacionamentos internacionais em que as questes de interesse prioritrio dos EUA tm que considerar a possibilidade de sua ao unilateral. Em tudo o mais, pode-se esperar o funcionamento da balana de poder qualificada pelo interesse e empenho dos envolvidos. Esta a liberdade de ao que persiste no sistema internacional este o ponto comum, infraestrutural, das polticas externa, de defesa e segurana de todas as naes do Planeta. (ii) A dificuldade em dar conta da situao internacional presente tem duas fontes principais. Em primeiro lugar, esta uma situao pouco freqente do sistema internacional e com a qual no se convive h muito. Os 1500 anos anteriores Guerra Fria foram caracterizados por uma situao multipolar. Alm desta distncia histrica, a situao presente ainda traz, em segundo lugar, um problema adicional. Trata-se da falsa expectativa de preeminncia de relacionamentos multilaterais nos assuntos internacionais. Estes relacionamentos se firmaram no interior da Aliana Ocidental 89
durante a Guerra Fria, e levaram ao hbito de se esperar sua expanso para alm dela. Esta expectativa nunca adquiriu densidade conceitual, sendo expressa de diferentes formas pelos jarges miditicos (buzzwords) da globalizao ou da mundializao, os quais podem conter o que quer que se deseje colocar neles. Tanto uma quanto outra fonte de problemas ainda se contextualizaram na dcada de ajuste que se seguiu ao fim da URSS, quando a superestrutura de relacionamentos internacionais no correspondeu (como ainda no corresponde) infraestrutura de poder da unipolaridade. isto que explica a sobrevida dos arranjos institucionais e organizaes da bipolaridade de 1945-1991 na dcada de 1990. Vive-se hoje o processo de construo e ajuste poltico da institucionalidade de tal situao, que foi deflagrado pela resposta dos EUA aos eventos de 11 de Setembro de 2001. O contraste mais evidente o que se pode estabelecer entre a 1a Guerra do Iraque, em 1990-1991, ou mesmo da Guerra do Afeganisto de 2002, conduzidas por uma coalizo multinacional sob um mandato combatente do Conselho de Segurana da ONU; e as circunstncias da 2a Guerra do Iraque de 2003. A projeo de problemas internos que destruam a superioridade dos EUA (o dficit, etc.) ou os esforos de identificar candidatos potenciais (a China, a Europa Unida, o Japo, uma Rssia ressurgente, etc.) capazes de virem a minorar ou equilibrar a preponderncia dos EUA no sistema internacional so apenas isso exerccios projetivos, esperanas, at mesmo simples desejos piedosos (wishful thinking). A expectativa razovel que a situao unipolar perdure por um perodo de tempo considervel algumas dcadas. Esta durao implica o reconhecimento de que ela ir produzir arranjos institucionais internacionais distintos ainda que capazes de se 90
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
aproveitarem das instituies presentes. Vive-se o momento de construo da nova institucionalidade, a institucionalidade do sistema unipolar. Como a situao unipolar reflete a preeminncia de uma das duas superpotncias da situao bipolar que a precedeu, no se trata de um arranjo ab initio, mas antes de um processo de adaptao. (iii) Com tudo isso, a situao unipolar do sistema internacional vem sendo recebida no como um fato, mas como se ela pudesse ser reduzida a uma questo de interpretao, politicamente orientada e aberta a questionamento (hegemonia compartilhada, por exemplo) e divergncia quanto sua natureza (soft power, por exemplo). O que se discute que estes argumentos podem assinalar uma dissonncia cognitiva de graves conseqncias se tomados em si mesmos. Em alguma medida, isto pode ser compreensvel em funo das dcadas de hbito dos arranjos institucionais da bipolaridade e at pela forma gradual como a unipolaridade se revelou desde o fim da Guerra Fria. Mas o peso do hbito no parece ser o suficiente para que se omita que nenhuma destas posturas parece capaz de fazer mais do que deplorar a superioridade dos EUA. Trata-se acima de tudo de uma notcia mal-vinda: que tudo com o que nos habituamos nas ltimas seis dcadas de convvio internacional mudar. Que esta mudana dar-se- em termos de uma unipolaridade que qualifica a importncia e o alcance de instncias multilaterais. Que seremos confrontados, nas grandes questes, com atos e posturas unilaterais de parte dos EUA, qualquer que seja a sua administrao. No possvel fazer mais do que buscar uma analogia para despertar a cautela que se afirma aqui. Como seria recebida a constatao da realidade bipolar do sistema internacional em 1945? 91
O que seria dito de quem afirmasse, antes mesmo da Rendio do Japo, ou em pleno processo de incio de reconstruo do ps-guerra, quando Josef Stalin ainda era Tio Joe para o Ocidente, que o sistema internacional estava agora definido pela competio direta e irremedivel entre os EUA e a URSS? Que os resultados diretos desta competio seriam a imposio do alinhamento a uma e outra superpotncia como critrio primeiro de todos os relacionamentos internacionais? A resposta a esta pergunta no necessita de especulao: basta lembrar a reao glida e reprovadora que se deu a Churchill quando de seu discurso sobre a Cortina de Ferro, em Maro de 1946. Isto tem algo a nos ensinar sobre os dias que vivemos. Ainda no possvel fazer mais do que especular sobre o que venha a ser o arranjo institucional do sistema internacional na unipolaridade. Esta no uma tarefa que esteja ao alcance de qualquer esforo individual. Trata-se da tarefa de toda uma era. Existe a necessidade urgente de estudo, trabalho e ao poltica capaz de identificar e mapear o que possvel se obter, ter, ou fazer num sistema unipolar. A questo aqui eminentemente pragmtica. Se a realidade vier a revelar que a situao unipolar foi um equvoco de anlise, que as dinmicas multilaterais do fim da Guerra Fria sero a forma dos relacionamentos internacionais do Sculo XXI, ento os recursos gastos no estudo da unipolaridade e na ao poltica ao redor deste tema sero um custo menor. Se, ao contrrio, a realidade unipolar vier a se afirmar, ento cada minuto e centavo gasto no esforo de compreend-la e de aprender a lidar com ela desde o presente pode pagar dividendos substanciais. De uma forma ou de outra, preciso explicitar o que seja o pressuposto com que se trabalha em relao situao do sistema internacional. 92
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
(iv) A utilidade de explicitao dos pressupostos reside na clareza do que sejam as bases da compreenso da situao presente e as intenes ou restries percebidas para o futuro. Isto permite tanto emprestar um foco de trabalho para iniciativas reflexivas, quanto descartar pressupostos divergentes. Serve ainda para que se compartilhe um determinado entendimento de maneira integral, desdobrando seu embasamento, qualificando e articulando os elementos capazes de question-lo e identificando os sinais que determinam a sua reviso. O processo de atualizao do pensamento compreende a identificao e explicitao de um conjunto suficientemente amplo de pressupostos para a definio do entendimento de partida e estabelecimento de prioridades, mas suficientemente restrito para que se possa identificar seus inter-relacionamentos e os sinais de sua superao de maneira sistemtica. A questo propriamente poltica: a identificao dos elementos que configuram as expectativas e metas com que se pretende refletir a partir das quais se pretende agir em matria de defesa e segurana. Por um lado, trata-se de identificar os pressupostos que dizem respeito s expectativas relacionais que determinam prioridades em termos de capacidades e atividades. Por exemplo, o pressuposto da situao unipolar do sistema internacional, ou de que o Brasil no se ver envolvido em guerra convencional em larga escala nos prximos dez anos, entre outros. Por outro lado, trata-se de identificar pressupostos que dizem respeito s prprias estruturas de defesa, que determinam prioridades em termos da alocao de recursos. Por exemplo, o pressuposto de que a integrao das Foras Singulares estabelecer Comandos Combinados como forma de sua articulao em lugar de comandos 93
de rea de foras singulares ou de que se seguir utilizando a conscrio como fonte de pessoal e instrumento de ao social, entre outros. concebvel que existam pressupostos que s serviro a seu propsito se forem salvaguardados pelo segredo. O carter secreto de tais pressupostos no afeta a necessidade de sua explicitao e articulao como ponto de partida, mas qualifica a sua divulgao.
2. EXISTE CINCIA PARA A FORMULAO DE ESTRATGIAS2

Existe conhecimento cientfico til e atual para a considerao dos assuntos relacionados com defesa e segurana, e para a formulao, seleo, gesto e avaliao de estratgias. S possvel comparar e selecionar entre alternativas qualitativamente diversas quando se faz uso de ferramentas cientificamente consistentes, capazes de explicitar os custos de deter minadas capacidades , isto , que articula as diversas iniciativas no campo da defesa e segurana em termos de programas sistemicamente construdos. S uma abordagem sistemtica pode servir para identificar as alternativas de um projeto de fora, que materializa a Poltica de Defesa como o resultado de escolhas politicamente determinadas, que priorizam determinadas capacidades luz dos limites de um determinado oramento. Esta perspectiva explica e justifica o uso do oramento de defesa como um espao de planejamento e gesto, considerando integralmente as alternativas de defesa (programas e capacidades) em funo de metas e consideraes
Aproveito aqui elementos apresentados anteriormente em PROENA Jr, D & DINIZ, E (1998): Poltica de Defesa no Brasil uma anlise crtica (Braslia, Ed da UnB); PROENA Jr, D; DINIZ, E & RAZA, SG (1999): Guia de Estudos de Estratgia (Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor); e ainda PROENA Jr, D (no prelo): Estudos Estratgicos (in BRIGAGO, C & PROENA Jr, D, eds (no prelo): Panorama Brasileiro de Paz e Segurana).
2
94
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
polticas (pressupostos), com o suporte de critrios consistentes de medida de desempenho e custo, minimizando o erro e o risco.
EXCURSO
(i) Nos ltimos 50 anos, os Estudos Estratgicos se afirmaram como uma prtica internacional reconhecida. Esta disciplina cientfica tem servido para sustentar a compreenso e a tomada de deciso em diversas das questes mais delicadas e relevantes no campo da defesa e da segurana. Isto tem-se expresso no tratamento de questes relacionadas com a seleo de armamentos, passando pelo emprego de foras armadas e do combate como instrumentos polticos at o prprio processo de formulao e avaliao de polticas de defesa. A formao de militares e civis em Estudos Estratgicos tem sido a realidade da composio dos quadros destinados aos temas da defesa e segurana em todas as democracias. O processo de formulao, gesto e avaliao de polticas em defesa e segurana tem sido conduzido luz dos Estudos Estratgicos. Isto se deve utilidade deste conhecimento para a prpria compreenso dos problemas e questes de defesa e segurana, tanto quanto de sua capacidade de identificao das necessidades, mensurao dos benefcios e custos e ainda para o processo de tomada de deciso em tais assuntos. No possvel fazer mais do que buscar uma analogia para despertar a urgncia do que se afirma aqui. Seria impensvel considerar alguma alternativa de poltica pblica no Brasil, por exemplo, na Sade, sem que se lanasse mo das ferramentas cientficas e dos recursos de modelagem dos resultados. Uma 95
poltica que se baseasse exclusivamente na vivncia ou no diagnstico dos profissionais mdicos e administradores do prprio campo seria vista como um erro de governo. Uma iniciativa que nascesse de uma apreciao de momento, isolada, auto-suficiente, de parte do titular de uma organizao ou instituio e sua equipe imediata seria recebida com estranheza e at com preocupao quanto capacidade de tal pessoa e equipe continuarem no exerccio de suas funes. De toda for ma, na medida exata de seu alcance e importncia, as hipteses, dados e raciocnios desta poltica seriam explicitados e colocados ao alcance do pblico. Esta proposta seria objeto de todo tipo de considerao crtica, em termos de sua consistncia conceitual, da validade de suas hipteses e completude de seus dados, e em ter mos da verossimilhana e utilidade de sua modelagem. O debate pblico buscaria explicitar seus custos e benefcios, identificar suas alternativas, conseqncias e at mesmo sua compatibilidade e viabilidade luz das demais polticas do Pas. Dito de maneira singela, no desta forma que se concebem, implementam ou avaliam as polticas brasileiras de defesa e segurana. A questo aqui simples. No parece admissvel que a reflexo e a ao brasileiras em matria de defesa e segurana siga ao arrepio do conhecimento, e uso, dos recursos cientficos e de suas ferramentas. (ii) Em si mesmo, o processo de identificao de pressupostos fortemente poltico. Corresponde a uma sistematizao do que sejam as hipteses e restries de uma Poltica de Defesa, desdobrando tanto preocupaes e cautelas quanto metas e 96
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
objetivos. A deciso poltica, ela mesma, no admite cientifizao. Pondera dimenses, relacionamentos e consideraes de toda ordem, apenas algumas das quais tm base cientfica. Beneficia-se, quando oportuno, do apoio de algumas ferramentas cientficas. Estas podem cumprir um papel ancilar, ordenando pressupostos, relacionando diretrizes, assegurando a correta identificao de inter-relacionamentos e de sinais que indicam a necessidade de reviso de pressupostos. So to mais teis quanto mais amplo seja o conjunto de pressupostos considerados necessrios e suficientes. Dito de outra maneira, no h nenhum empecilho intrnseco a que um pequeno grupo de pessoas qualificadas seja capaz de produzir todos os postulados e diretrizes necessrios para uma atualizao em defesa e segurana. Por sua natureza, este exerccio carece de mecanismos sistemticos de autocorreo, o que o expe de maneira particular aos riscos nascidos do erro. Quando se deseja materializar os elementos substantivos nascidos de pressupostos e diretrizes, isto , quando se deseja materializar uma Poltica de Defesa, necessrio usar de ferramentas cientficas articuladas por uma metodologia coerente: por exemplo, a engenharia de sistemas ou a anlise de custobenefcio. Dito de outra maneira, este processo depende do funcionamento de uma organizao de alguma dimenso ao longo do tempo, orientado por entendimentos e metodologia comuns e sujeito a controle e acompanhamento. O benefcio mais imediato do uso de uma metodologia consistente a sua capacidade de estruturar sistematicamente o processo de considerao e tomada de deciso. Por um lado, articula os pressupostos de maneira sistemtica, esclarecendo suas eventuais contradies e identificando as diversas 97
capacidades que so necessrias para atend-los. Por outro lado, identifica claramente o que sejam os resultados e limites de sua aplicao. Tanto um quanto outro aspecto contribuem para que se identifique e minimize o erro, diminuindo o risco. O processo de delineamento de alternativas e sua seleo tem ao menos dois registros sistemicamente integrados. O primeiro considera os diversos arranjos de capacidades que materializam uma determinada alternativa, considerando de maneira rigorosa o contedo e o mrito tcnico de cada arranjo, associando um custo a cada um deles. O segundo compara as diferentes alternativas, decidindo sobre sua pertinncia e prioridade politicamente, luz de um determinado montante de recursos disponveis. O conjunto sistemicamente integrado de alternativas escolhidas e hierarquicamente priorizadas o projeto de fora que materializa uma determinada Poltica de Defesa luz de um determinado oramento. Um projeto de fora assim construdo tem vantagens decisivas sobre qualquer outra forma de construo, relacionamento e escolha de alternativas em matria de defesa e segurana. Em primeiro lugar, permite que se tenha claro o que sejam as alternativas sob considerao em termos de seu mrito tcnico. Explicita como as diversas atividades de um programa contribuem para a produo de determinadas capacidades. Isto permite que se tenham medidas de desempenho para cada uma das atividades, programas e capacidades. Permite que se saiba o significado, em termos de desempenho, dos diversos arranjos tcnicos possveis de cada atividade em cada programa, e uma medida do quanto contribuem para as capacidades desejadas. Em segundo lugar, permite que se possa explicitar o que sejam as necessidades de recursos associados aos diferentes 98
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
arranjos, programa e capacidades das alternativas consideradas. Explicita os custos de cada uma das capacidades desejadas, permitindo que se tenham medidas de eficincia para cada uma das atividades, programas e capacidades. Ou seja, permite que se possa definir o montante de recursos que cada arranjo, atividade, programa e capacidade demanda. A partir da demanda de recursos, possvel determinar o custo oramentrio de cada um deles. s com estes elementos que se torna possvel identificar convergncias e divergncias nas atividades de um vasto sistema de programas de defesa, identificando (des)economias de escopo e escala, custos de oportunidade e redundncias, considerando tanto desempenho quanto custos. Esta perspectiva sustenta a capacidade de tomada de deciso poltica ao permitir que se comparem programas (e capacidades) de natureza qualitativamente diversa sumariamente, de terra, mar, ar e sistmicas, entre outros. Este enquadramento permite que se estabeleam prioridades de defesa propriamente ditas, isto , que tomam o conjunto sistemicamente integrado das capacidades de defesa como seu objeto e que orientam a aplicao dos recursos (oramentrios) disponveis. a perspectiva da instrumentalidade do projeto de fora para a Poltica de Defesa que explica e justifica o uso do oramento de defesa como uma ferramenta de planejamento e gesto do Ministrio da Defesa. A discusso do oramento de defesa se torna o espao e a ocasio da integral considerao e cotidiana das alternativas de defesa luz da poltica (pressupostos), com informao detalhada e transparente em termos do significado de desempenho tcnico e de custo das diversas alternativas (programas e capacidades). 99
3. OS PRINCIPAIS DESAFIOS DIANTE DO BRASIL SO ORGANIZACIONAIS3

Os principais desafios diante do Brasil em termos de sua capacidade de reflexo e ao so propriamente organizacionais, no sentido amplo das estruturas de gerncia do conhecimento e gesto integrada de recursos. neste sentido que se pode afirmar que carecemos de organizaes capazes de induzir, orientar e sustentar processos virtuosos e atuais em matria de defesa e segurana. (i) Por um lado, preciso dotar o Ministrio da Defesa da capacidade gerencial cotidiana pela qual possa definir e instrumentar sua poltica de for ma cientificamente atual, mediante um projeto de fora integrado. A implementao de um Oramento Consolidado de Defesa parece ser a questo central de tal empreendimento. (ii) Por outro lado, necessrio construir os mecanismos de reflexo e ao em defesa e segurana do Brasil compatveis com as questes da unipolaridade e do conhecimento cientfico. A integrao e a atualizao dos Estados-Maiores (de Defesa e das Foras Singulares) e das escolas a eles associadas, com a criao de uma Escola de Defesa que as subordine, parece ser a questo central de tal empreendimento.
Beneficio-me, nestas consideraes, de alguns dos pontos contidos em FLORES, MC (2002): Reflexes estratgicas: repensando a defesa nacional (So Paulo, Realizaes Ltda); artigos de jornal e apresentaes em Seminrios de Antonio Carlos Pereira e Oliveiros S Ferreira; pronunciamentos dos titulares da pasta da Defesa, Excelentssimos Senhores lcio lvares, Geraldo Magela da Cruz Quinto e Jos Viegas Filho. Aproveito ainda elementos apresentados anteriormente em PROENA Jr, D (2000): Escola de Altos Estudos de Defesa (Monografia do Curso de Altos Estudos PolticoEstratgicos, Escola Superior de Guerra); PROENA Jr, D (2001): O 11 de Setembro e a Guerra contra o Terrorismo (in VELLOSO, LPR, ed (2001): O Brasil e a Economia do Conhecimento (Rio de Janeiro, Jos Olympio: 505-560); BRIGAGO, C & PROENA Jr, D (2002): Concertao Mltipla (Rio de Janeiro, Francisco Alves) e PROENA Jr, D; DINIZ, E; CEPIK, M & DUARTE, EE (2003): A Falta de Faz um Projeto para as Foras Armadas (O Estado de So Paulo 03/01/2003).
3
100
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
EXCURSO
A reflexo e ao em assuntos de defesa e segurana no se d no vcuo, nem de maneira emancipada das organizaes que enquadram, gerenciam e operam as Foras Armadas e demais rgos diretamente relacionados a estes temas. Ao contrrio, as organizaes no sentido amplo de estruturas de gerncia do conhecimento e gesto de recursos expressam entendimentos e determinam fluxos de toda ordem, que conformam tanto a percepo quanto a tomada de deciso e a ao. A ausncia de organizaes adequadas abandona a poltica nacional a propostas parciais, mal-informadas e at simplesmente corporativas. Na ausncia de estruturas e mecanismos atualizados, que permitam o exerccio de direo poltica e a considerao tcnica consistente, a dinmica burocrtica produz a tolerncia para com a continuidade inercial e acrtica de entendimentos e prticas voluntaristas ou obsoletas. Aceitam-se como vlidos pressupostos de todos os tipos e origens, sem qualquer considerao de seu mrito, ou qualquer salvaguarda quanto a sua compatibilidade. Isto dificulta, por vezes ao desespero, o aprendizado a partir da teoria, pelo estudo. Esta situao condena as iniciativas e mesmo as diretrizes de defesa e segurana do Brasil simples irrelevncia, ao admitir o seu contraditrio como igualmente vlido. O prprio debate poltico fica refm de manobras essencialmente retricas, incapaz de se apoiar em instncias de aferio de mrito. Mais ainda, arrisca-se reificar a soluo ad hoc como a nica aberta aos que se vejam diante da necessidade de agir. Dificulta-se, assim, at o aprendizado a partir da prtica, obstaculizando o registro e a codificao da vivncia em experincia e a consolidao de 101
doutrinas positivas. Um relance s experincias brasileiras em tarefas concretas to diversas quanto as Misses de Paz ou as aes em prol da lei e da ordem revelam-no. Dois aspectos conexos se apresentam como sendo prioritrios para uma atualizao do pensamento e ao brasileiros no contexto da considerao do estado unipolar do sistema internacional e da utilidade do conhecimento cientfico na formulao de estratgias. O primeiro diz respeito capacitao concreta do Ministrio da Defesa para o exerccio da gesto superior da defesa. O segundo diz respeito construo dos mecanismos de reflexo e ao em defesa e segurana do Brasil no nvel hierrquico adequado. (i) O Ministrio da Defesa tem o potencial de ser o centro do enquadramento integrado das polticas nacionais e das Foras Armadas em prol da defesa e segurana. Esta vocao s pode ganhar materialidade com uma organizao que lhe d substncia e respaldo. A administrao pblica democrtica da defesa e segurana deve lidar com multiplicidade de consideraes polticas que determinam a oportunidade do uso de fora. Seu mister a composio da diversidade das especialidades das Foras Singulares, a que se acrescentam as especificidades sistmicas da prpria defesa, como um conjunto. Esta atividade exige um esforo continuado de integrao e de gesto. As Foras Singulares por si mesmas, ou constrangidas a funes ministeriais, no importa o quo competentes e dedicadas, no tm como resolver essa situao. A questo maior. Trata-se do aparato capaz de formular e conduzir o projeto de fora do Brasil, como materialidade de sua Poltica de Defesa e instrumento gerencial do Ministrio da Defesa. Um projeto de fora parece ser a nica ferramenta capaz de dar prioridade, articular e orientar as atividades das Foras Singulares em 102
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
prol da defesa da Ptria incluindo as Misses de Paz de todos os tipos e, quando oportuno, a garantia da lei e da ordem. S uma ferramenta com esta abrangncia pode incluir o tratamento das necessidades de defesa, distintas, apesar de integradas, s das Foras Singulares. Por exemplo, as estruturas de Comando, Controle, Comunicao, Inteligncia e Computao (C3IC) e da Logstica de Defesa e Segurana s podem ser tratadas de maneira sistmica. Um projeto de fora permite que a discusso da defesa se d da forma correta: a partir dos pressupostos que identificam as capacidades politicamente desejadas, desdobrando-as em programas que materializam estas capacidades, permitindo a tomada de deciso luz dos procedimentos oramentrios capazes de prioriz-las e atend-las. Nada disso possvel sem que o Ministrio da Defesa possa dar conseqncia cotidiana a suas diretrizes, definindo e instrumentando a sua poltica, construindo a organizao capaz de materializar um projeto de fora, operando o oramento de defesa como instrumento de planejamento e gesto. A implantao de um Oramento Consolidado de Defesa, que integre todas as despesas nacionais em defesa surge, assim, como condio de possibilidade de um projeto de fora, da organizao para a defesa, da gesto concreta da defesa e segurana do Brasil e, portanto, da formulao de estratgias. (ii) A instaurao do Ministrio da Defesa brasileiro no foi acompanhada de uma organizao que estabelecesse as instncias hierrquicas e de assessoramento ou que estabelecesse os fluxos de produo de conhecimento, recursos e pessoal especificamente concebidas para o atendimento de seu mandato e responsabilidades. Existem limites insuperveis na simples justaposio de estruturas, na insero de instncias adicionais em organogramas, no aproveitamento de quadros e nos esforos de adaptao de estruturas e fluxos concebidos para outros fins para os propsitos da defesa. 103
A construo do aparato conceitual e do processo de formulao e gesto de estratgias depende da existncia de fluxos de pessoal qualificado capazes de sustent-lo. Isto significa que o processo de formao de quadros um elemento crucial para que se possa ser capaz de formular estratgias. Este processo inclui as trajetrias pedaggicas e suas necessidades bsicas: o espao da qualificao e exerccio da docncia, da pesquisa e do estudo. A construo dos mecanismos de reflexo e ao em defesa e segurana no contexto das organizaes de defesa deve ser pensada de maneira sistmica: tanto em termos imediatos quanto em termos do longo prazo; tanto em termos de qualificao civil quanto militar; tanto em termos de atualizao quanto de formao. Trata-se de objeto em que se pode aplicar a lgica de explicitao de pressupostos, identificao das capacidades desejadas, do programa que pode produzi-las, e da considerao politicamente definida, e oramentariamente limitada, que produz a escolha do melhor arranjo vivel. Em termos gerais, pode-se delinear o que poderiam ser os pressupostos de tal organizao, entendendo-a como o arranjo capaz de produzir, e sustentar os aparatos conceituais e de concepo de polticas vocacionados e formalmente responsveis pelas: (a) articulao das preocupaes de defesa e segurana nacionais, em particular da gesto cotidiana da defesa como parte integrante dos assuntos pblicos nacionais internos e externos; (b) integrao dos rgos governamentais na ao armada, em particular e prioritariamente a integrao conceitual e operacional das Foras Singulares; (c) atualizao cientfica e tecnicamente consistente das atividades de concepo, formulao, gesto e avaliao de polticas e programas de defesa, em particular dos sistemas de gesto do 104
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
conhecimento, planejamento, gerncia de recursos e de tomada de deciso em defesa; (d) concepo, instalao e operao de sistemas integrados de C 3 IC (Comando, Controle, Comunicao, Inteligncia e Computao) e de logstica; (e) gesto do risco, da incerteza, da mudana, pelo planejamento de atividades integradas e fluxos de competncia e capacitao; (f) e, ainda, pelo aproveitamento dos relacionamentos nacionais (em particular com a Universidade) e internacionais (em particular com os demais Ministrios da Defesa ou congneres). Este um mandato amplo, que pode parecer excessivamente abrangente. Mas, ao contrrio, se algo se pode dizer do esboo acima, que ele no chega a esgotar o que pode vir a ser o mandato de tal organizao. O processo de construo e explicitao de pressupostos serve, neste caso, ainda, como estmulo a que se clarifiquem as ambies e necessidades. O nvel hierrquico adequado para tal organizao o do Estado-Maior de Defesa, sem embargo do papel da Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais (SPEAI), cujas vocao e insero aguardam ainda uma definio de maior densidade. oportuno clarificar o papel preeminente e a senioridade do Estado-Maior de Defesa, estabelecendo as relaes apropriadas pelas quais ele subordine e oriente a ao dos Estados-Maiores Singulares. Isto se expressa numa prioridade para a integrao e, principalmente, para a atualizao dos Estados-Maiores e, como decorrncia natural, das Escolas de Estado Maior a eles associadas. O Estado-Maior de Defesa (nem a SPEAI) tem uma Escola que lhe seja dedicada. No existe instituio existente capaz de assumir esta tarefa. Trata-se, assim, de reconhecer a necessidade da 105
criao de uma Escola de Defesa, orientada para a formao dos quadros e para a considerao poltica e cientfica da segurana e defesa em seu mais alto nvel hierrquico. Esta uma das prioridades mais elevadas em qualquer esforo de atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. A criao de uma Escola de Defesa serve tanto em si mesma quanto como oportunidade para a considerao das formas e metas do aperfeioamento das Escolas de Estado-Maior existentes. Seria oportuno conduzir este processo, desde seu incio, com base em estudos cientificamente atuais e com o grau de articulao, integrao, transparncia e debate que se espera de uma administrao pblica atualizada e democrtica da defesa e segurana.
GUISA DE CONCLUSO
Estes trs elementos contexto, cincia e desafios correspondem agenda que se prope como contribuio para a reflexo de atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. Buscam dar conta dos aspectos mais salientes, e prementes, da identificao de uma estratgia para o Brasil. Remetem, como talvez fosse de se esperar, menos ao contedo de uma tal estratgia ainda que diversos dos temas tratados possam fazer parte de uma tal construo e mais s condies de possibilidade nas quais seja possvel formul-la de maneira ntegra e til. Expressam, assim, em seu conjunto, um diagnstico abrangente da situao atual, dando conta indiretamente da evoluo do pensamento estratgico brasileiro ao relatar o seu resultado at o presente. Acima de tudo, buscam oferecer as referncias de partida para o empreendimento presente, e futuro, do Brasil diante da defesa e segurana. 106
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
RELATO DA PRIMEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELO PROFESSOR DOMCIO PROENA JNIOR "EVOLUO
DO PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE
DEFESA E SEGURANA
UMA ESTRATGIA PARA O
BRASIL"
O presente texto ambiciona apresentar um registro til do intenso processo de exposio e troca de consideraes que pautou o convvio da primeira rodada de debates. Isto impe a que se explique a sua forma. Sem embargo das notas produzidas pela secretaria de apoio1 ao evento e do que pode ser encontrado de maneira mais ordenada e autoral nos artigos apresentados pelos debatedores , de fato nenhum texto corrido poderia fazer justia maneira livre com que o fluxo das consideraes que se seguiu s apresentaes iniciais e a exposio dos artigos dos debatedores teve lugar. Qualquer redao imporia uma ordem inescapavelmente indutiva ao que foi um livre convvio de perspectivas. A nica forma de report-los de maneira ntegra agrupando uma seleta destas consideraes ao redor de alguns de seus temas centrais. Este parece ser um rumo para permitir que se apreenda tanto a forma quanto o contedo do exerccio realizado. Neste empreendimento, adotou-se o estilema de expressar algumas delas como afirmativas e outras como perguntas, de maneira a capturar, ainda desta forma, a maneira como as apresentaes se sucederam.
1
Trata-se do relato elaborado pelos organizadores, texto imediatamente seguinte a este.
107
com a inteira liberdade que foi concedida ao relator, que se selecionaram os tpicos que se julgam terem sido os mais expressivos dos pontos nodais do exerccio, e que se apresentam os itens que se julgaram apropriados, sem necessariamente concordar com todos eles, desempenhando assim o papel de um relato abrangente. Neste mister, necessariamente, houve alguma perda da amplitude das questes tratadas, o que inevitvel neste tipo de apresentao. Os tpicos selecionados foram: A Defesa Nacional Sistema Internacional Estratgias de Defesa Planejamento Amrica do Sul Garantia da Lei e da Ordem Oramento de Defesa Amaznia Direes O restante deste documento apresenta os itens associados a cada um destes tpicos na forma de "rvores de afinidade"; no parece oportuno fazer mais do que apresent-los.
A DEFESA NACIONAL
A Defesa Nacional deveria ser entendida em seu sentido estrito, na medida em que se podem conceber situaes em 108
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
que o uso de fora pelo Brasil pode ser politicamente necessrio ou desejvel. A Defesa Nacional deveria ser entendida de maneira ampla, incluindo as questes relacionadas com o desenvolvimento, em particular; mas de maneira ampla com as ameaas de carter econmico e tecnolgico das grandes potncias, com a necessidade do redesenho social diante de tendncias demogrficas, a prioridade para o atingimento de indicadores econmicos promissores, e ainda pela necessidade da vivificao industrial e tecnolgica do setor blico. A Defesa Nacional seria uma questo nacional, que transcende os assuntos militares. A Defesa Nacional deveria incluir ainda a perspectiva de enfrentamento de esforos de desestabilizao interna causada por agentes externos. A Defesa Nacional no deveria ser definida de maneira to ampla que se tornasse sinnimo de "poltica nacional": a questo do uso da fora, externo ou no extremo caso constitucional, interno, o que lhe emprestaria identidade prpria. Existiria uma incompreenso do que seja e para que sirva a Defesa Nacional disseminada na sociedade brasileira. O Ministrio da Defesa seria o foco pelo qual se articular, e expressar, um entendimento integral da Defesa Nacional.
PLANEJAMENTO
Seria urgente resgatar a capacidade de planejamento do Estado brasileiro. 109
S o planejamento baseado numa capacidade nacional em inteligncia e anlise conseqente e realista seria capaz de dar conta das necessidades de antecipao e priorizao do Brasil. O planejamento integral da Defesa Nacional seria particularmente necessrio e oportuno em funo do longo ciclo de preparo de pessoal e da longevidade til de seus sistemas. O planejamento no ser viria para dar conta das necessidades urgentes do Brasil no desenvolvimento, da Defesa em sua poltica, ou das Foras Armadas em suas carncias, e algo de utilidade limitada. O planejamento s faria sentido como instrumento de uma ambio mais ampla do que a simples soluo de problemas administrativos e executivos, para os quais j se teriam instituies e competncia.
ORAMENTO
DE
DEFESA
O Oramento de Defesa precisaria ser consolidado, agregando o que de fato so as despesas nacionais em segurana e defesa, sustentando uma reviso administrativa e a apresentao poltica de prioridades. O Ministrio da Defesa s seria capaz de dar substncia a sua poltica e instrumentar a sua ao quando exercer o controle cotidiano do oramento de defesa. O Oramento Consolidado de Defesa seria a nica ferramenta de planejamento e gesto capaz de priorizar e ordenar programas que gerem determinadas capacidades de maneira politicamente consistente, ao permitir estabelecer prioridades que homogeneizam as diversas alternativas. 110
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
SISTEMA INTERNACIONAL
O Sistema Internacional est unipolar, e esta situao deve perdurar por um tempo suficientemente longo para que as instituies e relacionamentos internacionais sejam pautados por ela. Este deveria ser o ponto de partida prioritrio para as consideraes brasileiras. O Sistema Internacional est unipolar, mas esta situao no deve perdurar por muito tempo. O retorno a uma multipolaridade uma realidade suficientemente prxima no tempo para que seja oportuno atuar em antecipao a ela. O interesse brasileiro seria o da vigncia de uma ordem internacional multipolar, marcada pelo multilateralismo. Isto justificaria tanto o esforo de sobrelevao da Amrica do Sul no cenrio mundial, quanto o empenho junto Organizao das Naes Unidas quanto ainda um relacionamento marcado pela dualidade "autonomia e cooperao" nas relaes bi-laterais Brasil-EUA. Os arranjos de segurana regional associados Junta Interamericana de Defesa (JID) e o Tratado Interamericano de Ajuda Recproca (TIAR) estariam inteiramente superados. Qual seria o papel da Organizao dos Estados Americanos (OEA), e da proposta de uma reconcebida "Segurana Hemisfrica" no contexto da preferncia pela relao multilareral e a ambio de autonomia para a segurana regional?
AMRICA DO SUL
A definio da Amrica do Sul como regio de interesse primrio brasileiro ainda aguardaria desdobramento em termos da poltica de defesa do Brasil, e mesmo de um horizonte de cooperao 111
em defesa e segurana com especificidade prpria, comeando pelo Mercosul (ampliado). No entanto, quais seriam as perspectivas e mudanas, em termos de prioridades e programas, que este novo enquadramento determina? O que significaria construir um arranjo de defesa e segurana da Amrica do Sul? O papel protagnico do Brasil na Amrica do Sul dependeria da construo da capacidade do exerccio deste papel numa gama satisfatria de cenrios e circunstncias.
AMAZNIA
A regio amaznica (inclusive em termos internos) e seu entorno seriam o principal problema de segurana brasileiro em que a defesa poderia ter um papel. A lgica desta preocupao a da preservao dos ativos brasileiros na Amaznia e a preservao da integridade do territrio nacional diante do narcotrfico e da guerrilha em pases vizinhos. Quais seriam, de fato, os problemas de segurana da Amaznia? Como os recursos de defesa poderiam ser utilizados para resolvlos? Pareceria oportuno consolidar o amplo acervo de experincias (por exemplo, da ltima dcada), convertendo a ampla vivncia e experincia na regio num corpo mais estruturado de conhecimento e num diagnstico menos impressionista da situao. A Amaznia representa 54% da rea, 8% da populao e 5% do PIB do Brasil. Como se justificaria que ela fosse a prioridade da Defesa Nacional em termos de gastos e atividades? Como isto modificaria as prioridades anteriores das Foras Singulares, e como empresta rumo a estratgias de defesa? 112
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
ESTRATGIAS DE DEFESA
Os cenrios militares plausveis para o Brasil no se harmonizariam com as perspectivas doutrinrias estabelecidas das Foras Singulares, e remetem a contextos de baixa intensidade. Ainda assim, existiria a necessidade de se manter a existncia de um Exrcito, Marinha e Fora Area distintos de foras de guarda ou de baixa intensidade. O que seriam as especificaes de capacidade, organizao e dimenso das Foras Armadas que permitiriam que se dispusesse, ainda, de um Exrcito, Marinha e Fora Area distintos de foras de guarda ou de baixa intensidade? O Servio Militar Obrigatrio seria um instrumento obsoleto para os fins da Defesa. Independente de qualquer outra utilidade, o valor cvico do Servio Militar Obrigatrio o justificaria. Existiria uma variedade de questionamentos possveis ao escopo, viabilidade e pertinncia de diversos dos projetos e programas das Foras Singulares, que concorrem ainda para uma pulverizao dos recursos disponveis. A integrao das Foras Singulares numa perspectiva da Defesa Nacional seria caminho para aclarar o valor, e estabelecer prioridades nacionais entre eles. As prioridades de defesa foram expressas como sendo: a capacidade de dissuaso e resistncia a uma ameaa extra-regional; a capacidade de reverter aes militares regionais contra os interesses brasileiros; a capacidade de dar conta dos cenrios plausveis de baixa intensidade; a continuada, e at aumentada, participao brasileira em misses de paz da ONU. No entanto, este amplo leque no admitiu ainda uma priorizao relativa em 113
termos polticos, ou o desdobramento em termos de capacidades desejveis e seus custos. Esta uma questo que mereceria um tratamento mais sistemtico. O reforo ao papel integrador do Estado-Maior de Defesa, e a criao de uma Escola de Defesa, seriam instrumentos de uma maior articulao, e desenvolvimento, de uma perspectiva integrada das iniciativas brasileiras em segurana e defesa.
GARANTIA DA LEI E ORDEM

O uso constitucionalmente previsto das Foras Singulares (na prtica, do Exrcito) em situaes excepcionais e dos sistemas e recursos militares em garantia ou apoio da lei e da ordem um mal menor quando comparado com a ausncia de qualquer ao ou ao engajamento indesejvel das Foras. Quais seriam as alternativas ao uso tempestivo das unidades de pronto emprego do Exrcito, que tem funo primordial de Defesa, para as tarefas da garantia da lei e da ordem?
DIREES
O Brasil teria uma determinada insero internacional: o que empresta (ou deve emprestar) pertinncia a suas decises a determinao poltica de qual deva ser o seu papel em termos de poltica externa e de defesa nos marcos regionais da Amrica do Sul e internacionais. Existiriam metodologias e ferramentas cientficas capazes de articular e apoiar o processo de planejamento e tomada de deciso poltica. 114
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Existiria uma preocupao real para com a questo da tecnologia, que tem duas vertentes diferenciadas. A primeira se preocupa com uma obsoletizao capaz de produzir a impotncia armada. A segunda ambiciona os resultados econmicos e competitivos de tecnologias avanadas. Apesar de compartilharem a mesma preocupao bsica em termos gerais, a de um maior investimento brasileiro em tecnologia de uso dual/blico, no fica claro o quo compatveis so suas prioridades especficas. Ainda que houvesse muito a se ganhar por abordagens administrativas modernas no setor pblico em geral e na gesto da defesa e segurana, a questo da Defesa Nacional teria uma dimenso tcnica prpria substancial. Seria necessrio cautela para no "desarmar" a discusso de Defesa Nacional reduzindo-a a critrios puramente empresariais. Seria mais importante mapear os horizontes e perspectivas brasileiras em termos de defesa e segurana do que determinar um arcabouo, ou o contedo especfico de polticas. Seria necessrio emprestar deciso poltica ao contedo de determinadas polticas pblicas em defesa, pautadas pela instrumentalidade da defesa na poltica nacional, pela integrao das foras e pelo realismo em termos de cenrios e oramentos. As questes do desenvolvimento teriam precedncia e prioridade sobre as de segurana. Qual seria o critrio que limita esta percepo? Em que tempo e de que maneira ele se expressaria em modificao destas precedncia e prioridade?
115
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
RELATO DA PRIMEIRA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS

ORGANIZADORES
"EVOLUO
DO PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE
DEFESA E SEGURANA
UMA ESTRATGIA PARA O
BRASIL"
DEBATEDORES:
Ministro Jos Viegas Filho; Almirante Mario Cesar Flores, exMinistro de Estado da Marinha; Embaixador Samuel Pinheiro Guimares Neto, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores; Doutor Carlos Ivan Simonsen Leal, Presidente da Fundao Getlio Vargas; Professor Helio Jaguaribe, membro do Instituto de Estudos Polticos e Sociais; e Professor Domcio Proena Jnior, professor e pesquisador do Grupo de Estudos Estratgicos da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
CONSIDERAES
GERAIS
Os debates revelaram a complexidade dos temas tratados, bem como as diferentes perspectivas que cada um deles comporta. Em muitos casos, no se verificou consenso entre os debatedores; em outros, ao contrrio, houve ntida convergncia de opinies, como, por exemplo, no que se refere prioridade a ser conferida Amaznia. 117
ALCANCE DO CONCEITO DE DEFESA

Um dos conceitos de defesa aventados durante os debates, de carter mais amplo, abarca, alm da dimenso militar, pelo menos outras duas dimenses relevantes. Os riscos externos dividem-se, nessa concepo, em trs categorias: militares, econmico-tecnolgicos e de desestabilizao provocada por agentes externos. Os riscos de ordem no-militar seriam, no futuro presumvel, os mais importantes. Trabalhou-se, tambm, com outro conceito de defesa, mais restrito, que est ligado ao uso da fora e que, portanto, se inscreveria em campo mais estritamente militar. No se pretende negar, luz desse segundo conceito, a importncia das duas outras dimenses mencionadas; pretende-se, to-somente, deixar claro que elas no se confundem, conceitualmente, com esta noo de defesa.
QUESTO
METODOLGICA
Uma poltica de defesa nacional no pode prescindir da clara definio de pressupostos de anlise e de ao. Cabe aos tomadores de deciso explicitar, na forma de um planejamento estratgico, (1) o diagnstico da realidade com a qual o pas se defronta; (2) a realidade a que o pas aspira; e (3) o conjunto de aes a serem levadas a efeito com vistas a produzir as transformaes desejadas.
CARACTERSTICAS DO BRASIL E DE SUA INSERO INTERNACIONAL

O Brasil um pas singular pelo tamanho de seu territrio; pelo tamanho e diversidade tnica de sua populao; por seu PIB; pela unidade lingstica; pela ausncia de conflitos tnicos graves; pela ausncia de grupos autonomistas. 118
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Historicamente, o Pas tem contribudo, direta e indiretamente, para a estabilidade regional e a paz mundial. O Brasil, portanto, no pode prescindir de uma insero especfica no cenrio internacional. No obstante, o Pas est exposto a vulnerabilidades externas e internas. Externamente, os constrangimentos de ordem financeira, econmica e tecnolgica limitam o espao de autonomia nacional. Internamente, sobressaem profundas desigualdades sociais (h integrao nacional, mas no social).
QUADRO
GLOBAL
Parte-se de duas premissas fundamentais: (1) em geral, considera-se que o sistema internacional unipolar e tende a permanecer assim no futuro previsvel; (2) observou-se, entre as alternativas de evoluo desse sistema, a possibilidade de constituio de uma ordem tripolar ou multipolar. Diante desse quadro, interessa ao Brasil trabalhar por um sistema multipolar, no qual o Brasil e a Amrica do Sul ocupem lugar de maior destaque. Para tanto, dados os recursos de que dispe o Pas, deve-se privilegiar um conjunto de aes de natureza mais bem diplomtica. Por exemplo, o Brasil deve seguir prestigiando foros multilaterais, em especial o Conselho de Segurana das Naes Unidas. No relacionamento com os Estados Unidos, a atitude do Brasil deve pautar-se pelo peso especfico do Pas na regio. Ao Brasil interessa, com os Estados Unidos, uma relao pautada pelo binmio autonomia-cooperao. Os dois pases partilham diversos interesses, entre os quais a estabilidade da Amrica do Sul. 119
Houve amplo consenso em que o Brasil deve valorizar crescentemente seu papel como fator de estabilidade regional e afirmar seu espao prprio de atuao na Amrica do Sul. Alguns debatedores sustentaram que o TIAR e a JID estariam superados.
QUADRO
REGIONAL
Parte-se da premissa de que a Amrica do Sul o espao natural de atuao do Brasil e que seus problemas reclamam solues cooperativas dos governos da regio. Deve-se trabalhar pela construo, no subcontinente sul-americano, de um dos plos do sistema multipolar que o Pas almeja. Dois tipos de ao poltica merecem destaque: (1) o aprofundamento da integrao com os demais pases do Cone Sul, particularmente a Argentina, no apenas por meio de esforos diplomticos, mas tambm com iniciativas na rea da defesa, as quais se implementariam com a gradualidade necessria; e (2) o combate s ameaas presentes na regio, que so de cunho no-estatal e se concentram no chamado arco amaznico. Essas ameaas impem que se confira segurana da Amaznia acrescido grau de prioridade.
ESTRATGIA DE DEFESA
Em linhas gerais, a estratgia de defesa nacional deve privilegiar: (1) no plano global, capacidade de dissuaso e preparo para resistncia, que criem custos para eventuais ameaas clssicas extra-regionais; (2) no plano regional, deve-se desenvolver a capacidade de repelir ameaas de qualquer natureza, inclusive as clssicas, embora, no presente, estas sejam altamente improvveis. 120
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
A adoo de uma estratgia de presena (ligada conscrio universal) pode conviver bem com uma estratgia baseada em elementos militares leves e geis (associada a uma maior profissionalizao). Ainda no mbito da formulao da estratgia, cumpre consolidar o Ministrio da Defesa como trao de unio entre o mundo estratgico e o mundo poltico, at para sensibilizar os agentes relevantes a aumentar a ateno dispensada a assuntos de defesa, inclusive no que diz respeito a questes oramentrias.
INTEGRAO DAS FORAS

Afirmou-se que convm reforar o Estado-Maior de Defesa, de modo a que possa coordenar o planejamento e as aes dos Estados-Maiores das Foras Singulares. A integrao das Foras Singulares implica vantagens estratgicas e operacionais evidentes por exemplo, tende a evitar a duplicao de esforos e a economizar recursos. Como parte desse esforo, sugeriu-se a criao de uma escola de defesa que, por sua vez, coordenaria as atividades das escolas ligadas s Foras Singulares.
PLANEJAMENTO
ESTRATGICO
Cabe recuperar a capacidade de formulao autnoma de um planejamento estratgico para o Pas. Para tanto, so necessrios um colegiado de alto nvel (que j existe) e um mecanismo de apoio formulao (que teria de ser criado). O planejamento estratgico proposto deveria sustentar-se em uma rede de inteligncia, no sentido amplo da expresso, que 121
oferecesse ao Governo subsdios de natureza diversa para a adequada formulao das diretrizes para a defesa nacional. Da rede participariam rgos pblicos e centros selecionados de investigao acadmica. Nesse esforo, uma Escola Superior de Guerra renovada poderia desempenhar papel relevante.
AMAZNIA
Como registrado, houve consenso com relao alta prioridade conferida Amaznia. Impe-se, na defesa da regio, a conjugao da estratgia de presena com a ao de unidades leves e geis, baseadas em aperfeioamentos tecnolgicos. Sugeriu-se a experincia de criao de um Comando Combinado, permanente, na regio. Props-se que se acrescentasse ao ciclo de debates uma rodada especificamente dedicada questo amaznica.
DESENVOLVIMENTO
TECNOLGICO
So necessrias aes articuladas, que envolvam vrios rgos da Administrao Pblica, com o objetivo de reduzir a dependncia tecnolgica do Pas. Ressaltou-se que o desenvolvimento cientfico e tecnolgico de ponta freqentemente impulsionado por iniciativas da rea militar.
ORAMENTO
Em funo de suas restries, o oramento do Ministrio da Defesa no tem podido contemplar satisfatoriamente as prioridades estabelecidas para a defesa nacional. 122
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Foi salientada a importncia do oramento como instrumento de planejamento e gesto para a defesa. Comentou-se que as despesas de defesa de um pas no devem vincular-se estritamente existncia de inimigos em seu entorno imediato. Muitos pases pautam seu oramento de defesa tambm por consideraes de outra ordem.
LEI E ORDEM
Cabe distribuir claramente, no mbito do Estado, as competncias relativas manuteno da lei e da ordem. Nessa matria, as Foras Armadas devem agir em carter excepcional, nos termos definidos na Constituio da Repblica e ao amparo de normas de execuo apropriadas. Existem problemas cujo controle pode exigir ao militar, como, por exemplo, ilicitudes onde a ao policial difcil ou invivel (mar costeiro, espao areo, regies fronteirias como as amaznicas).
AS FORAS ARMADAS COMO FATOR DE INTEGRAO NACIONAL

As Foras Armadas desempenham papel relevante nos esforos de integrao nacional: (1) por meio de suas aes de apoio a outros rgos e do exerccio de importante funo social; (2) por meio de sua estratgia de presena; e (3) por meio da conscrio universal, que identifica os integrantes das Foras com a nao brasileira como um todo.
123
SEGUNDA RODADA
DE
DEBATES
CENTRO GENERAL ERNANI AYROSA, 11-12 D E O U T U B R O D E 2003 CONCEITOS DE SEGURANA E DEFESA IMPLICAES
PARA A AO INTERNA E EXTERNA DO GOVERNO
AS FORAS ARMADAS
E A SEGURANA
PBLICA
MRCIO THOMAZ BASTOS*
INTRODUO
Com grande satisfao, apresento minha contribuio para essa segunda rodada de debates convocada pelo Ministro de Estado da Defesa do Brasil, Jos Viegas. Dentre as abordagens sugeridas, o texto debater de forma sucinta duas questes que interessam aos Ministrios da Justia e da Defesa: as Foras Armadas e a segurana pblica e estratgias de luta contra o narcotrfico. O problema parece firmarse em dois marcos distintos, porm correlatos: o legal e o da atuao poltica. Se por um lado a Constituio brasileira e a legislao infraconstitucional so expressas e especficas na determinao do papel das Foras Armadas na garantia da segurana pblica, por outro a realidade contempornea brasileira esboa um quadro dramtico que evidencia a necessidade de planejamento e de cooperao constante entre as foras civis e militares para a manuteno da ordem pblica. Para uma compreenso mais ampla da questo, deveremos fazer uma breve reflexo sobre a necessidade de reformularmos o conceito que temos de ordem pblica para demarcarmos os rumos de uma nova concepo de poltica de segurana. O debate certamente trar grandes contribuies para uma atuao conjunta, harmoniosa e integrada da Polcia Federal com as Foras Armadas. Existem reas da segurana pblica que
* Ministro da Justia.
dependem e dependero por algum tempo do esforo combinado das foras civis e militares, como o combate ao narcotrfico nas zonas mais desprotegidas de nosso territrio mais especificamente na regio amaznica , a criao de um sistema integrado de rgido controle de armas compartilhado pelo Exrcito e pela Polcia Federal, a identificao e destruio de aeroportos clandestinos e o patrulhamento de nosso espao areo e de nossa costa naval.
ASPECTOS
LEGAIS
A Constituio Federal de 1988, em seu art. 142, define as atribuies das Foras Armadas. Tal como apregoa a Poltica de Defesa Nacional, documento que fornece os alicerces para a ao governamental no que tange matria, a competncia primordial e exclusiva das Foras Armadas fixa-se na defesa da ptria contra hostilidades externas e na garantia dos Poderes constitucionais. O caput do artigo constitucional, outrossim, prev uma segunda atribuio, secundria e eventual, a saber, a possibilidade de as Foras Armadas garantirem tambm a lei e a ordem interna a pedido dos Poderes da Repblica. Adentramos aqui em uma seara delicada e complexa, qual seja a da fixao dos limites constitucionais da competncia dos Poderes da Repblica para pedirem o auxlio das Foras Armadas para assegurarem a manuteno da ordem interna em plena vigncia do regime democrtico. Frise-se, desde j, que a hiptese de uso dos meios militares para assegurar a ordem interna somente possvel quando os rgos elencados no art. 144 da Constituio, garantes originrios da ordem pblica, no estiverem presentes ou no tenham posse dos meios necessrios para assegurar sua manuteno, possibilidade essa que ser esmiuada mais adiante. 128
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
A Lei Complementar N 97/99 dispe sobre as normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras Armadas. O texto legislativo expresso ao reiterar os ditames constitucionais e determinar o papel do presidente da Repblica como comandante supremo das Foras Armadas, subordinadas ao ministro de Estado da Defesa. Em seu art. 15, a lei determina ser de competncia exclusiva do presidente da Repblica a responsabilidade pelo emprego combinado das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem. Nos casos de uso combinado das foras militares para fins de adestramento e operaes de paz, a competncia direta originase no comando do ministro da Defesa e, no caso de emprego de uma nica fora militar, a competncia incumbe ao comandante desta fora, respeitada a direo superior do ministro da Defesa. O mesmo artigo trata expressamente dos casos em que os demais Poderes constitucionais pedem, por meio de seus presidentes, o emprego das Foras Armadas para que sejam garantidas a lei e a ordem. Qualquer que seja a origem do pedido do Supremo Tribunal Federal, do Congresso Nacional ou dos governos estaduais , a deciso final pelo emprego ou no dos meios militares para garantir a segurana interna sempre de competncia exclusiva do presidente da Repblica. O procedimento para a realizao desse ato, assim como os casos nos quais possvel adotar-se tal medida, esto disciplinados no Decreto N 3.897 de 24 de agosto de 2001. De acordo com o texto legal, as foras militares que assumem a funo de garantes da ordem interna passam a se responsabilizar sempre que necessrio pelas aes de policiamento ostensivo, preventivo e repressivo, de responsabilidade originria das polcias militares. Vale frisar que, uma vez assumida tal responsabilidade, devem ater-se sempre aos termos e limites impostos s polcias pelo ordenamento jurdico. A avocao da prerrogativa de garante da segurana interna deve 129
tambm responder a uma solicitao emergencial e, por isso, ser sempre temporalmente limitada e territorialmente especificada. O Decreto N 3.897 determina que s podemos considerar esgotados os meios previstos no art. 144 a garantia da ordem pblica interna pelas polcias estaduais e pela Polcia Federal quando, em determinado momento, os efetivos das instituies de segurana estiverem indisponveis, inexistentes ou forem insuficientes ao desempenho regular de sua misso constitucional. dentro dessa perspectiva que encontramos o respaldo legal para as operaes conjuntas desenvolvidas pela Polcia Federal e pelas Foras Armadas na regio amaznica.
COOPERAO EM CURSO
Sabemos que em razo da imensa extenso da fronteira do Brasil com seus vizinhos do norte e da baixa demografia populacional amaznica existem imensas dificuldades no patrulhamento ostensivo da regio. Os efetivos policiais, embora presentes, ainda so insuficientes para realizarem plenamente sua misso constitucional. Em razo disso, a Polcia Federal j tem agido em estreita cooperao com as Foras Armadas, no apenas no aspecto logstico, mas tambm no compartilhamento de informaes nas fronteiras do Brasil com a Colmbia (operao COBRA), com o Peru (operao PEBRA) e com a Venezuela (operao VEBRA). Graas cooperao das foras civis e militares, inmeras operaes foram realizadas na faixa de fronteira da Amaznia Legal. Este um trabalho que deve ser intensificado. A colaborao com a Aeronutica tambm tem sido muito valiosa. Alm do auxlio Polcia Federal no transporte areo de seus 130
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
efetivos e equipamentos, temos trabalhado pela coordenao conjunta de informaes sobre o trfego areo na regio. Trabalho sobremaneira importante tem sido o de deteco e destruio de pistas clandestinas, utilizadas para o pouso de aeronaves clandestinas utilizadas para o trfico de drogas, realizado pelo projeto NITRO. Pelos recursos estratgicos existentes, pela centralidade geogrfica e pelo trfego areo constante na faixa de fronteira da Amaznia Legal, devemos devotar ateno especial regio. As Foras Armadas podem, em apoio s autoridades policiais, adotar as medidas inerentes manuteno da lei e da ordem e exercer o poder de polcia para o estabelecimento de patrulhamento ostensivo, a inspeo de pessoas, veculos, embarcaes e aeronaves suspeitas, a apreenso de materiais de origem ilcita e a priso em flagrante delito, quando expressamente solicitadas para tal tarefa. Est tambm em curso uma reformulao da legislao brasileira sobre registro e porte de armas de fogo. Atualmente possumos dois sistemas de cadastro para o controle de armas que no se comunicam como deveriam: o do Exrcito para as armas fabricadas e o da Polcia Federal e das Secretarias de Segurana dos Estados para os portadores de armas. O projeto prope o fim do porte estadual, o que far que apenas dois organismos tenham informaes sobre as armas existentes: o Departamento de Fiscalizao de Produtos Controlados do Ministrio da Defesa e o SINARM da Polcia Federal. essencial que esses sistemas funcionem de uma forma integrada. Devemos ter um controle de todo o processo de circulao das armas no Brasil: desde o momento em que elas so fabricadas, passando pelo registro de seus destinatrios, at chegar determinao de quais foram as armas utilizadas e como, por meio de um exame de balstica. Para que isso seja possvel, os dados do Comando do Exrcito e do SINARM devem ser, se no unificados, mantidos em 131
constante comunicao para que as informaes estejam centralizadas e a ao de represso ao trfico de armas possa ser mais efetiva.
MARCO POLTICO
No podemos deixar de abordar o problema que concerne possibilidade de as Foras Armadas serem empregadas para a garantia da segurana interna em momentos nos quais os efetivos policiais esgotarem sua capacidade de atuao nos Estados, no em razo da falta de efetivos como na regio de fronteiras ou de recursos logsticos como no caso da localizao e destruio de pistas clandestinas pela Aeronutica , mas em razo da gravidade da violao ordem pblica. A Advocacia Geral da Unio fez uma reflexo sobre a matria em 2001 que deu origem ao Decreto N 3.897/ 01. O parecer da AGU N GM 025 versa sobre a atuao das Foras Armadas em carter emergencial, temporria, na preservao da ordem pblica. Frisa-se nele o fato de que, ao serem deslocadas para a responsabilidade de guardis da segurana pblica, as Foras Armadas assumem a competncia da Polcia Militar do Estado em que atuaro, com suas prerrogativas e as limitaes que a lei define fora estadual. Sobre a determinao do que seria uma ameaa ordem pblica, vale lembrar que o conceito que ainda est em vigor em nossa legislao aquele retirado do Regulamento para as Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares aprovado pelo Decreto N 88.777 de 1983. Nele define-se: Ordem Pblica: conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurdico da Nao, tendo por escopo regular as relaes sociais de todos os nveis, de interesse pblico, estabelecendo um clima de convivncia harmoniosa e pacfica, fiscalizado pelo Poder de Polcia, e constituindo uma situao ou condio que conduza ao bem comum. 132
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Vale fazer aqui uma reflexo, ainda que breve, sobre a natureza do conceito de ordem pblica. Trata-se de um conceito polissmico, suas acepes so to mltiplas quanto o nmero de escolas doutrinrias que sobre ele lucubraram, est visceralmente vinculado concepo de sociedade daquele que o enuncia. Grosso modo, podemos fixar uma diviso em trs escolas doutrinrias a partir da nfase atribuda ao papel do Estado no controle da sociedade: uma perspectiva de grande interveno das foras estatais na represso dos conflitos internos, tal como esculpida no diploma legal acima; uma perspectiva de interveno estatal contida, restrita apenas a casos emblemticos cuja ao estatal controlada capaz de incutir um efeito pedaggico e dissuasrio violao da ordem; e, por ltimo, uma concepo de que o estado democrtico necessariamente cenrio de disputas, negociaes e conflitos, sendo assim necessrias ao seu pleno funcionamento aes no espao pblico que podem aparecer percepo cotidiana como abalos ordem pblica, mas que so simplesmente manifestaes organizadas de presso poltica, aes essas que no se confundem com a usurpao do prprio espao pblico pela violncia que cala a possibilidade de dilogo. Devemos ter clara a dissociao entre, de um lado, a atuao dos movimentos sociais e das foras que contra eles se insurgem e se insurgiro e, de outro, a atuao das organizaes criminosas. A mxima questo social questo de polcia, atribuda ao presidente Washington Lus, deve ser definitivamente sepultada para que possamos viver em uma democracia plena. Por outro lado, os movimentos sociais e os grupos que contra eles se opem no podem de forma alguma recorrer ao cometimento de atos violentos para impor sua palavra ou para ter seu anseio concretizado. Ningum pode julgar-se acima da lei. Para tratar dessa questo, contudo, no h nenhuma razo para se aventar o emprego das Foras Armadas, ainda que em carter excepcional; a preveno para que esse tipo 133
de conflito no se torne violento s pode ser feita por meio de um servio de inteligncia, capaz de no desviar a atuao estatal mediadora para uma indesejada e inadmissvel ao repressora. Constantemente vemo-nos s voltas com reivindicaes para que as Foras Armadas sejam empregadas no policiamento das grandes cidades brasileiras. Como reiteradamente declaram seus oficiais, essa possibilidade no desejada e nem apropriada. Em primeiro lugar, porque no essa sua funo constitucional elementar; em segundo, porque seus efetivos no esto preparados para esse tipo de ao; em terceiro, h que se levar em conta a temerria possibilidade de que o contato direto e constante com o crime hodierno desvirtue a estrutura e a conduta de seus efetivos e, por ltimo, paira o argumento sociolgico de estudos de caso quantitativos e qualitativos que comprovam que a presena das Foras Armadas nas ruas acarreta em conseqncias negativas no antecipadas: torna-se responsvel por um deslocamento do tipo de criminalidade, de crimes contra o patrimnio para crimes contra a vida. Em que casos podemos, ento, no s admitir, mas planejar uma cooperao das Foras Armadas com as polcias em matria de segurana pblica? Nos casos em que as polcias tenham que atuar contra grupos dotados de um poder econmico e logstico capaz de inibir ou tornar incua sua ao, sabidamente o narcotrfico nas regies de fronteira. Apenas por meio de um reforo da cooperao da estrutura das Foras Armadas, das informaes que possui sobre deslocamento de veculos areos, nuticos e terrestres, de sua capacidade de mobilizao de um maior contingente de pessoal para o patrulhamento ostensivo das enormes reas da faixa de fronteira ao norte do pas, com as polcias, garantes originrias da segurana pblica, poderemos estabelecer uma estratgia eficaz de combate ao narcotrfico, chaga que verdadeiramente macula nossa ordem pblica. 134
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
O BRASIL E OS NOVOS CONCEITOS GLOBAIS E

HEMISFRICOS DE SEGURANA
CELSO L. N. AMORIM*
INTRODUO
Ao participar desta oportuna iniciativa do Ministrio da Defesa, pretendo concentrar-me no exame dos conceitos de defesa e segurana, atualmente em pauta, de maior relevncia para a ao externa do Brasil. Vivemos sob o impacto das grandes interrogaes que surgiram, primeiramente, dos atentados de 11 de setembro de 2001, e, mais recentemente, da interveno militar e ocupao do Iraque. No creio haver exagero retrico na afirmao do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, em seu recente discurso LVIII Assemblia-Geral das Naes Unidas. "Estamos diante de uma encruzilhada. Este pode ser um momento no menos decisivo que o de 1945, quando as Naes Unidas foram fundadas (...). Precisamos decidir se podemos continuar com as bases ento acordadas ou se mudanas radicais se fazem necessrias. E no podemos nos esquivar das questes sobre a adequao e a eficcia das regras e instrumentos nossa disposio"1.
* Ministro das Relaes Exteriores. 1 Annan, Kofi, Discurso perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas, Nova York, 23 de setembro de 2003.
135
Adoto como ponto de partida para minhas reflexes as trs categorias de preocupaes mencionadas por Kofi Annan, em seu esforo de sntese dos principais dilemas da atualidade no campo da paz e segurana internacionais. So questes que trazem tona um conjunto de conceitos que surgiram no ps-Guerra Fria, e que reclamam definies urgentes da comunidade internacional, de forma coletiva, e de cada um de seus integrantes. A primeira delas refere-se problemtica da ao preventiva e unilateral. Trata-se de um desafio direto credibilidade do Conselho de Segurana das Naes Unidas, que - excetuadas as situaes de auto-defesa previstas pelo Artigo 51 da Carta da ONU - detm a responsabilidade primordial pela autorizao do uso legtimo da fora para a manuteno da paz e segurana internacionais. Annan tem em mente no s a Estratgia de Segurana Nacional adotada pelo Governo Bush em 2002, mas tambm a possibilidade de que outros Estados sigam posturas semelhantes. Deixando claro seu desejo de transcender as recentes divises entre partidrios e detratores da interveno no Iraque, considera necessrio "no apenas denunciar o unilateralismo, mas encarar de frente as preocupaes que levam alguns Estados a se sentirem singularmente vulnerveis". Surge assim sua preocupao com as novas ameaas paz, sobretudo as resultantes de aes de grupos terroristas, ainda mais se estes estiverem de posse de armas de destruio em massa. Nesse ponto, o Secretrio-Geral alude ao que se vem denominando "contraproliferao" - linha de ao que prev recurso fora militar e vai alm das polticas e prticas ditas de "no-proliferao". Trata-se de definir se a resposta internacional a tais ameaas dar-se- por intermdio de regimes informais e de participao limitada, como a Proliferation Security Initative, proposta pelos EUA, ou se possvel capacitar o sistema multilateral de segurana coletiva das Naes Unidas para lidar com essas situaes. Annan posiciona-se 136
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
claramente em favor deste ltimo curso de ao, e associa a reviso dos instrumentos de ao do Conselho questo da ampliao desse rgo, com vistas a torn-lo mais "representativo da comunidade internacional e das realidades geopolticas de hoje". O objetivo habilitar o rgo a "reconquistar a confiana dos Estados e da opinio pblica mundial". O Secretrio-Geral menciona tambm as ameaas representadas pelo genocdio e outras violaes macias dos direitos humanos, caracterizando a resposta internacional a elas como freqentemente "hesitante e tardia". Nesse contexto, Annan referese ao polmico direito de ingerncia e a formulaes assemelhadas como as da responsabilidade de proteger, segurana humana ou dever de solidariedade. Antes de apresentar as linhas gerais de como o Brasil pode e deve posicionar-se em relao a essas e outras questes, valeria situ-las no atual contexto estratgico internacional, e passar em revista iniciativas a elas relacionadas, nos planos global e hemisfrico.
UNIPOLARIDADE,
MULTIPOLARIDADE
As anlises contemporneas sobre o vigor, ou declnio, da inquestionvel hegemonia norte-americana no plano militar costumam reservar espao para a coexistncia de outros atores importantes - a comear pelos que renam, simultaneamente ou no, grande capacitao militar, econmico-tecnolgica e peso especfico regional. Alis, a prpria Estratgia de Segurana Nacional norte-americana reconhece a existncia de "main centers of global power" e admite a legitimidade das ambies que manifestam "potential (sic) great powers", como a Rssia, a China e a ndia. 137
Embora a ESN admita, at certo ponto, o conceito de balana de poderes no sistema internacional, no devemos interpret-la como uma doutrina favorvel a um mundo multipolar. Trata-se, antes, de uma balana concebida como estruturalmente desequilibrada em favor dos EUA. Aos pases nuclearmente armados reconhecida a capacidade de dissuaso que os habilitaria a reequilibrar o jogo estratgico, em determinadas circunstncias. A meno ndia como um dos atores de peso global traz implcito seu reconhecimento de facto como potncia nuclear - perceptvel desde a campanha eleitoral do Presidente Bush. A essa atitude norte-americana de lenincia em face do regime do Tratado de No-Proliferao Nuclear (TNP), soma-se o cumprimento insatisfatrio por Washington e demais potncias "oficialmente" nucleares (Rssia, China, Frana e Reino Unido) das obrigaes de desarmamento contidas no tratado - em desconsiderao s exigncias reforadas que se adotaram, por consenso, na Conferncia do TNP em 2000. Mais do que nunca, parece claro que a permanncia dos arsenais dos cinco pases reconhecidos pelo TNP como nuclearmente armados seguir constituindo um forte estmulo proliferao, seja por outros Estados, seja por grupos no-estatais ou terroristas. Subjacente nova doutrina norte-americana est a viso de que o poderio militar constitui o fundamento central do poder poltico. Presume-se que a capacidade militar dos EUA continuar sendo incontrastvel, circunstncia de fato plausvel, sobretudo em um cenrio de conflito clssico, inter-estatal. A verdade que no se vislumbra a formao de qualquer aliana militar para fazer frente aos EUA isoladamente ou OTAN. O nico projeto de uma nova identidade militar, o da Unio Europia, no se projeta, em princpio, como antagnico aos interesses norte-americanos e continua a enfrentar srios obstculos, seja pelas dissenses intra-comunitrias (estimuladas pela "nova Europa" do Secretrio de Defesa Donald 138
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Rumsfeld, alinhada aos EUA), seja pela continuada reinveno, no ps-Guerra Fria e aps o 11/9, das razes de ser da OTAN, como veremos na seqncia. Isto no significa que o poderio militar norte-americano deixar de enfrentar: (a) limitaes, sobretudo em zonas de influncia de outros atores de peso (como ocorre, por exemplo, em relao China na questo nuclear norte-coreana); (b) desafios de difcil previso e conteno, como os do 11 de setembro, por meios e modos at mesmo rudimentares; (c) provaes no terreno, como as da ocupao do Iraque, de elevados custos polticos e econmicos. A experincia iraquiana traz para o debate internacional (independentemente de suas repercusses internas nos EUA) no s a questo dos mritos e motivaes da prpria interveno, como a da viabilidade, a mdio e longo prazo, da estratgia de segurana norte-americana.
DIREITO
HUMANA
DE INGERNCIA, RESPONSABILIDADE DE PROTEGER, SEGURANA
O conceito de "direito de ingerncia", que despontou com intensidade no incio dos anos 90, perdeu alguma proeminncia aps o 11/9, sem haver desaparecido da agenda internacional. No resta dvida, porm, de que o debate em torno das chamadas "intervenes humanitrias" passou para o segundo plano aos olhos dos EUA e da OTAN, se comparado com a ateno conferida ao terrorismo e proliferao de armas de destruio em massa. No obstante, vale notar a elaborao que aquelas teses mereceram no discurso que o Chanceler da Frana pronunciou, em maro ltimo, no prestigioso Instituto de Estudos Estratgicos, em Londres2. Dominique de Villepin assinala que a Guerra do Golfo 139
teria aberto caminho consolidao do droit dingrence humanitaire, que - segundo sustenta - teria motivado as operaes de paz da ONU na Somlia, Haiti, Ruanda, Bsnia, Timor Leste e Serra Leoa. Entretanto, o prprio Ministro francs reconhece que os limites do conceito de ingerncia humanitria foram "progressivamente aparecendo", em funo das crticas sobre sua "parcialidade" formuladas por "potncias emergentes". Sintetizouas, o Chanceler, da seguinte maneira: "Por que engajar-se aqui, e no l? Quem toma a deciso? Em nome de qual legitimidade?". Lembra que a interveno da OTAN no Kossovo foi particularmente polmica. Mesmo tendo sido, em sua opinio, uma "empreitada legtima e um xito poltico", a operao ocasionou profundas divergncias: alguns nela viram um "primeiro exemplo de um direito costumeiro de interveno humanitria sem um mandato da ONU; outros - como ele, Villepin - viram, ao contrrio, uma exceo, que se acabou justificando pelo amplo respaldo internacional que recebeu e pela ameaa que existia de uma catstrofe humanitria". Sob nova roupagem, o direito de ingerncia ressurgiu como "responsabilidade de proteger" em um relatrio de iniciativa canadense3, publicado no final de 2001 (um tanto obscurecido aps o 11 de setembro). O relatrio, que teve como um de seus co-Presidentes o ex-Chanceler australiano Gareth Evans, parte de duas premissas bsicas. A primeira a de que a soberania estatal implica responsabilidade, recaindo sobre o Estado a responsabilidade primeira pela proteo da nao. A segunda, a de que, quando a nao estiver sofrendo "serious harm", como
Le droit, la force et la justice, Discours du Ministre des Affaires trangres, M. Dominique de Villepin, lInstitut International des tudes Stratgiques, Londres, 27 mars 2003. 3 The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, Ministry of Foreign Affairs, Ottawa, December 2001.
2
140
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
resultado de guerra civil, insurgncia, represso ou "state failure", e o Estado no se dispuser ou for incapaz de pr fim a essa situao, o princpio da no-interveno cederia passo a uma responsabilidade coletiva da comunidade internacional de oferecer proteo, se necessrio, at mesmo pela coero. A seo do relatrio mais questionvel a que se refere questo de quem decide se deve ou no haver interveno. Conquanto a autoridade do Conselho de Segurana das Naes Unidas no seja diretamente questionada, so examinados diferentes cursos de ao - mais ou menos heterodoxos - nos casos em que o rgo permanecer paralisado em funo de ameaa de veto de um de seus membros permanentes. Nesse caso, o relatrio prev trs opes: (i) ao pela AssembliaGeral em Sesso Especial de Emergncia, sob os procedimentos desenvolvidos em 1950 ("Uniting for Peace"); (ii) envolvimento do organismo regional pertinente, mediante prvia autorizao do CSNU; e (iii), por fim, uma interveno capitaneada por uma coalizo de "concerned states". Deixa-se, assim, a porta aberta a que alguns pases se arroguem o direito de intervir, sem autorizao expressa do Conselho de Segurana ou acompanhamento por instncia verdadeiramente multilateral. Outra iniciativa canadense, assemelhada, a da "Rede de Segurana Humana" 4, proposta em 1999, e que rene anualmente os Chanceleres de um grupo de pases "like-minded". No mbito da ONU, no prosperou a tentativa do Canad de ver o conceito de "segurana humana" incorporado na resoluo anual que trata da questo da preveno dos conflitos. Ao considerar o indivduo como centro das preocupaes em matria de segurana, transfor ma-se ele em sujeito de direito internacional,
4
The Human Security Network (http://www.humansecuritynetwork.org/menu-e.php).
141
semelhana dos Estados. Nessa tica, a "segurana humana" poderia justificar medidas preventivas de proteo dos indivduos, recaindo no mesmo arcabouo intervencionista do direito de ingerncia e da responsabilidade de proteger.
NOVA OTAN, PROLIFERATION SECURITY INITIATIVE, ATAQUE
PREVENTIVO
Se bem o terrorismo e a proliferao de armas de destruio em massa se tenham erigido no principal foco dos EUA aps o 11 de setembro, j constavam h anos de diversas iniciativas norte-americanas, como a da refor mulao, em 1999, do conceito estratgico 5 da OTAN, aprovada por ocasio do cinqentenrio da aliana. Entre as inovaes (e temerrias reafirmaes da "contribuio nica" conferida pelas armas nucleares, tidas como "essenciais para preser var a paz"), registre-se a ampliao dos motivos que podem justificar uma ao da OTAN. Segundo o novo conceito estratgico, a segurana dos aliados passou a ser afetada por "riscos de natureza mais ampla", "no-militares", "multidirecionais", "de difcil previso". So apontados, entre estes, o terrorismo, proliferao de ar mas de destr uio em massa, crime organizado, conflitos tnicos, abusos de direitos humanos, fluxos migratrios incontrolados, atos de sabotagem e at mesmo a interrupo dos fluxos de recursos vitais. Para alm dos contornos do documento de 1999, o 11 de setembro despertou na OTAN ambies quase que
The Alliances Strategic Concept, approved by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Washington D.C. on 23rd and 24th April 1999.
5
142
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
ilimitadas. Conforme assinala6 o diretor de planejamento poltico da aliana, a invocao do artigo 5 do Tratado de Washington (que estipula a obrigao bsica de autodefesa coletiva) representou um fato indito, inclusive por decorrer de reao a ataque por agentes no-estatais. Para todos os efeitos prticos, o terrorismo passou da categoria de "risco" para transformar-se em uma "misso" de per manente combate (ofensivo, se necessrio) da aliana transatlntica. Como bem sentenciou uma analista7, a OTAN transforma-se de uma organizao de defesa coletiva, no sentido clssico e militar do termo, em uma organizao mais bem de segurana coletiva. Difcil compatibilizar o novo conceito da OTAN com a competncia exclusiva e legtima que, nessa matria, detm o Conselho de Segurana das Naes Unidas. O deslocamento de tropas de pases membros da OTAN para o Afeganisto foi o primeiro caso de ao fora da rea tradicional de preocupao da aliana, muito alm, portanto, de seu entorno geogrfico, como nas operaes realizadas na exIugoslvia. Como disse um Embaixador junto OTAN (curiosamente, o da Frana), juntamente com as Torres Gmeas de Nova York, ruiu uma longa controvrsia que existia na aliana sobre as "operaes fora da rea". A ao no Afeganisto reforou, ademais, a concepo norte-americana da OTAN como uma "caixa de ferramentas" (toolbox), da qual so formadas, pelos EUA, coalizes ad hoc, segundo convenincias polticas e capacidades militares especficas para cada operao. Essas mudanas foram consolidadas em novembro de 2002, quando se realizou, em Praga, a primeira cpula da OTAN depois do 11 de setembro. Ainda havia ento coeso poltica entre os
Rhle, Michael, Defense and Security: NATO takes on new tasks, European Affairs, Winter 2003. Riggle, Sharon, The relevance of NATO: a discussion whose time has come, NATO Notes, Center for European Security and Disarmament, March 2002.
6 7
143
membros, abalada meses depois, com as cises que o conflito no Iraque provocou nas relaes entre os EUA, por um lado, e Frana e Alemanha, por outro - as quais no chegaram, contudo, a afetar a implementao das decises tomadas na capital tcheca. Valeria ressaltar a criao de uma Fora de Resposta da OTAN, com capacidade de deslocamento rpido nos mais diversos terrenos e situaes. A ela estar integrado o primeiro batalho capacitado para operaes contra armas de destruio em massa, o qual, estimase, dever estar operacional em 2004. Desdobramento recentssimo, fora do mbito da OTAN, a Proliferation Security Initiative, de iniciativa dos EUA, que prev a criao de um regime informal na rea da "contra-proliferao". diferena dos demais existentes, esse regime dispor de capacidade operacional militar, voltada para a interceptao de carregamentos martimos, terrestres e areos que supostamente contenham armas de destruio em massa, tecnologias e equipamentos relacionados a msseis, alm de "outras tecnologias". A mais recente rodada de negociao, envolvendo 11 pases, ocorreu em Paris, em setembro. Est prevista uma srie de exerccios, tendo sido realizado o primeiro, o Pacific Protector. Ante o carter subjetivo, amplo e permissivo do poder assumido pelos membros desse regime para interceptar carregamentos suspeitos, o risco maior para os pases no-membros recai, naturalmente, sobre os fluxos internacionais legtimos de material de uso duplo utilizado para fins pacficos, inclusive no que tange ao direito de preservarem a confidencialidade de determinadas operaes, luz de seus interesses industriais ou comerciais. No mesmo mpeto, porm sob a moldura da ONU, e analogamente ao Comit Antiterrorismo estabelecido aps o 11 de setembro, Reino Unido e Frana vm sugerindo a criao de um "Comit de Contra-Proliferao" no seio do Conselho de Segurana das Naes Unidas. O rgo, que disporia de uma equipe de 144
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
inspetores a ser acionada em caso de necessidade (on-call inspectorate), destinar-se-ia a acompanhar o comportamento de pases "sob suspeita" de proliferao de armas de destruio em massa e a recomendar aes preventivas do Conselho. Aparentemente, a idia enfrentaria resistncias de parte dos EUA, que se estariam opondo a que o Conselho de Segurana adquira novas responsabilidades em bases permanentes. Uma palavra, por fim, sobre a noo de "ataque preventivo" contida na nova Estratgia de Segurana Nacional norte-americana. Trata-se de uma viso baseada no que denominei multilateralismo acessrio8, pois, de fato, se a caracterizao do perigo que justifica uma ao preventiva determinada pelo prprio Estado que a executa, fica patente o alijamento do sistema normativo multilateral. Ao colocar em um mesmo contexto e tentar criar associaes entre valores humanistas, "preveno", combate ao terrorismo, necessidades de segurana, imperativos morais e armas de destruio em massa, a nova doutrina no s pe em xeque noes fundamentais sobre soberania, integridade territorial e autoridade do Conselho de Segurana das Naes Unidas, como tambm, de forma perigosa, turva a clareza de limites, existente na Carta de So Francisco, entre enforcement e legtima defesa. Alm do risco de que, generalizada essa estratgia, o mundo enfrente uma situao de instabilidade e riscos de conflagrao sem precedentes, trata-se de uma viso essencialmente falha em seus pressupostos e potencialmente danosa segurana dos prprios EUA. Como se perguntou recentemente um editorial do New York Times9, diante da falta de provas para a acusao de que o Iraque possua armas de destruio em massa: "Se a informao de inteligncia e a
8 Amorim, Celso, Multilateralismo acessrio , Revista Poltica Externa, vol. 11, nr. 3, dezembrojaneiro-fevereiro 2002/2003. 9 New York Times, The failure to find Iraqi weapons, 26 September 2003.
145
avaliao de risco so incompletas - e quando no o so?, us-las como base para a guerra preventiva enseja enormes perigos".
SEGURANA HEMISFRICA, O PAPEL DA JID E O TIAR

Dentro de duas semanas ter lugar, no mbito da Organizao dos Estados Americanos, a Conferncia Especial de Segurana, que decorre de um chamado10 reflexo sobre a segurana hemisfrica, desenvolvida desde 1991. A ausncia de tenses regionais ou de preocupaes com conflitos de natureza clssica, inter-estatal, foi um dos fatores que levaram a que o foco das atenes se voltasse para o agravamento de outros aspectos ou temas no tradicionalmente relacionados a questes de segurana. A Conferncia prope-se a rever conceitos que pautaram o relacionamento interamericano nos ltimos 60 anos, no contexto do combate ao nazifascismo e, posteriormente, ao comunismo, perodo este em que prevaleciam abordagens e doutrinas como as das "escolas da segurana nacional" e da "contra-insurgncia". Pretende-se, assim, consolidar, pela primeira vez, em um documento a ser adotado pelos 34 pases do hemisfrio, um "enfoque multidimensional" de segurana, que englobe desde o aspecto da defesa tradicional at as chamadas "novas ameaas". Entre estas so mencionadas, no projeto de declarao final, terrorismo, narcotrfico, crime organizado, trfico ilcito de armas, deteriorao ambiental, epidemias, assim como - ponto sobre o
O Compromisso de Santiago e a Renovao do Sistema Interamericano, de 1991, deu incio ao processo de discusso no quadro da OEA sobre segurana hemisfrica luz das novas circunstncias mundiais e regionais. Dando seguimento, em 1995, realizou-se, tambm em Santiago, Conferncia Regional sobre Medidas de Fortalecimento da Confiana e da Segurana. A idia e o mandato de convocar a CES derivaram da Segunda Cpula das Amricas, que teve lugar em Santiago, em 1998, e foram reforados, mais recentemente, pela XXXII AssembliaGeral da OEA (Barbados, 2002), da qual emanou a Declarao de Bridgetown Abordagem multidimensional da segurana hemisfrica.
10
146
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
qual vm insistindo o Brasil e outros pases -, a pobreza extrema, que corri a noo de cidadania e propicia terreno frtil para que se alastrem atividades ilcitas. Muitas delegaes tm reagido com desconfiana a propostas que se prestem a atitudes intervencionistas. Cabe ter em mente que o sistema jurdico interamericano foi pioneiro na elaborao do princpio da no-interveno (consagrado, pela primeira vez, na Conveno sobre direitos e deveres dos Estados, aprovada em Montevidu, em 1933), o qual serviu de fonte de inspirao para as formulaes adotadas posteriormente nas Naes Unidas. Alm disso, os conceitos de segurana surgidos no ps-Guerra Fria e aps o 11 de setembro, o novo perfil assumido pela OTAN, e outras das iniciativas a que nos referimos acima, aguaram sensibilidades e resistncias incorporao, no contexto hemisfrico, de conceitos assemelhados para o tratamento das "novas ameaas", por mais preocupantes que elas sejam. O tema mais controverso o da redefinio, como querem os EUA, da misso das Foras Armadas nacionais. Curiosamente, no h um documento ou proposta que os EUA tenham formalmente apresentado OEA sobre uma reviso do sistema interamericano de segurana. H, sim, posies sobre assuntos especficos (Colmbia, Venezuela, Trplice Fronteira), artigos e declaraes de funcionrios e oficiais de alta patente, que, a ttulo pessoal ou no, defendem a necessidade de envolvimento das Foras Armadas em atividades que escapam a suas funes tradicionais. Outra questo polmica a da reviso do papel da Junta Interamericana de Defesa (JID), proposta pelos EUA e Canad. Esses dois pases desejariam expandir as atividades da Junta em direo ao campo da segurana, transformando-a em rgo 147
central de um eventual novo arranjo de segurana hemisfrica e despertando temores de que viria a JID a ser uma espcie de "brao armado" desse arranjo. Tambm controversa a questo da atualidade ou no do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR). Apesar dos questionamentos sobre sua validade, desde a Guerra das Malvinas, foi o TIAR um dos motivos que inspiraram o processo de rediscusso do sistema interamericano de segurana. Sua invocao pelas Partes aps o 11 de setembro (por iniciativa do Brasil) e sua denncia pelo Mxico, em 2002, apenas acirraram a discusso sobre o futuro do instrumento. O Mxico, como passede da Conferncia, no havia includo referncia ao Tratado no projeto de declarao. Tampouco sobre o Tratado de Solues Pacficas (Pacto de Bogot), em vigor para 11 Estados da OEA (Brasil). Por iniciativa do Peru, com o co-patrocnio do Brasil, foi includo pargrafo no sentido de recomendar ao Conselho Permanente que inicie um processo de avaliao do TIAR e do Pacto de Bogot. Seja como for, apesar de sua relevncia, avaliase como provvel que a Conferncia deva apenas empurrar para adiante o sensvel tema de uma reviso do TIAR.
UMA VISO BRASILEIRA

Uma percepo que se tem no Brasil, pelo menos fora dos reduzidos crculos profissionais e especializados, a de que desdobramentos na rea da segurana internacional pouco nos dizem respeito. quela percepo se associa a noo, amplamente disseminada, de que dificilmente nos envolveremos em confronto com uma grande potncia militar. Tampouco se cogita um conflito com um pas vizinho. Isso no significa que possamos prescindir de uma capacidade militar de dissuaso, como tambm de repulso e preparo 148
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
para defesa e resistncia contra ameaas externas. Cabe ao planejamento estratgico, naturalmente, avaliar a extenso e o grau de ateno a ser dado s ameaas concretas e hipotticas, presentes e futuras. Os nexos intrnsecos entre poltica externa e defesa tm particular relevncia no caso de um pas como o nosso, que tem logrado viver em paz com todos os seus vizinhos h mais de cento e trinta anos. Da poltica externa provieram projetos estratgicos, notadamente o da integrao regional, que nos permitiu superar rivalidades, em especial com a Argentina, e que tem como objetivo maior consolidar o estatuto da Amrica do Sul como um espao de paz, dilogo e cooperao, possibilitando que nos concentremos no desenvolvimento econmico e social. Temos, ademais, assumido liderana em vrias iniciativas nos foros multilaterais em que se tratam das questes da segurana, do desarmamento e da no-proliferao. Refiro-me, entre outras, s iniciativas de criao de uma Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul e de declarao do Hemisfrio Sul como Zona Livre de Armas Nucleares. Em seguida a nossa adeso ao Tratado de No-Proliferao Nuclear, participamos ativamente da coalizo da "Nova Agenda", que teve papel decisivo no programa concreto de medidas para o desar mamento nuclear adotado pela Conferncia de 2000. O Brasil beneficia-se de uma projeo internacional singular: a de um pas de inegvel expresso que no defende uma concepo exclusivista ou auto-centrada, mas sim cooperativa da segurana internacional. vasta a margem de atuao e de arregimentao de apoios que existe para um pas com o nosso perfil. Mesmo em outras esferas, como a da OMC, uma clara percepo de nossos interesses, aliada mobilizao de outros pases em desenvolvimento, pde,
Lula da Silva, Luiz Incio, Discurso no almoo oferecido aos formandos do Instituto Rio Branco, Braslia, 19 de setembro de 2003.
11
149
na reunio de Cancn, projetar-nos de maneira slida e consistente contra alguns dos mecanismos de sustentao das assimetrias no sistema internacional. Como disse o Presidente Lula11, a postura que mantivemos em Cancn "demonstra que o Brasil dispe de uma capacidade de articulao talvez nica, que nos permite lutar por nossos interesses, somando foras com clareza de objetivos, e sem confrontaes". preciso, antes de mais nada, que continuemos a salvaguardar esse verdadeiro trunfo poltico de que dispomos na Amrica do Sul. Possumos identidade estratgica prpria, que no se confunde com a da Amrica do Norte, o que torna inaplicveis conceitos de segurana hemisfrica do gnero "one size fits all". Somos uma regio onde os gastos militares so proporcionalmente muito baixos, no dispomos de armas nucleares ou outras armas de destruio em massa e no participamos, nem queremos participar, de alianas militares de compatibilidade duvidosa com as Naes Unidas. Todos esses fatores nos levam a trabalhar em torno de uma agenda prpria de preocupaes da Amrica do Sul. Uma Amrica do Sul ainda mais unida e coesa poder afinar posies e melhor refutar conceitos e iniciativas questionveis. Pouca aplicabilidade tero em nossa regio pretextos que costumam embasar veleidades intervencionistas, se fortalecermos nossos mecanismos de concertao regional. Tais mecanismos vm contribuindo, com efeito, para reforar nossa teia de polticas, interesses e valores comuns, entre os quais os da consolidao da democracia, do respeito aos direitos humanos e do desenvolvimento sustentvel com justia social. preciso distinguir entre, de uma parte, um intervencionismo humanitrio de custos humanos e materiais potencialmente elevados e questionvel efeito estabilizador - e, de outra parte, a noo de responsabilidade coletiva no plano humanitrio - com a qual nos 150
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
identificamos plenamente. Cumpre, assim, fomentar a capacidade dos Estados de prover assistncia, em um ambiente de cooperao internacional, e no de imposio pela fora. H que reconhecer que, em situaes extremas, o recurso ao militar venha a justificar-se. A determinao de justificativa para uma interveno humanitria envolve um delicado exerccio de julgamento, tendo em vista, inclusive, a necessidade de se evitar que o uso da fora agrave ainda mais uma situao de instabilidade. Ademais, fundamental, nesses casos, ser preservar o processo multilateral de deciso, acompanhamento e avaliao da situao. A assistncia humanitria deve, de preferncia, ser oferecida com o consentimento do Estado recipiendrio e prestada com base nos critrios de neutralidade e imparcialidade. Nunca demais lembrar que a cooperao internacional no campo do desenvolvimento econmico e social, em bases sustentadas e regulares, seguir sendo a melhor maneira de prevenir a ocorrncia de crises humanitrias. Temos dvidas, tambm, sobre a noo de "segurana humana". Fosse ela incorporada em um instrumento internacional - ainda assim, no de segurana -, teria de ser explicitada e, sobretudo, vinculada noo de direito ao desenvolvimento. Deveria, nesse sentido, incorporar os pontos de vista dos pases em desenvolvimento, de modo que, no topo de uma agenda de ao, figurassem os anseios da maior parte da humanidade, como o acesso a medicamentos, condies mais justas no comrcio internacional e combate pobreza - principal fator de insegurana humana. Como disse o Professor John Ruggie12, um dos principais assessores do Secretrio-Geral da ONU, por mais louvvel que seja sua inspirao,
12 Essa opinio pde ser colhida em encontro que com o Professor Ruggie manteve, em fins de setembro, o Secretrio de Planejamento Diplomtico do Itamaraty, Ministro Antonio de Aguiar Patriota.
151
o conceito de segurana humana dificilmente pode ser compatibilizado com os captulos da Carta das Naes Unidas que versam sobre paz e segurana internacional. Ao longo de todo o processo preparatrio da Conferncia Especial de Segurana, no mbito da OEA, o Brasil e outros pases (Mxico, Argentina, Chile, Peru, Uruguai, Venezuela) tm insistido na necessidade de que cada pas defina, soberanamente, e de acordo com suas prprias especificidades, prioridades e legislaes internas, a maneira de empregar suas Foras Armadas e suas foras policiais. No aceitamos que venha a prevalecer mais uma manifestao de descompasso - lembrando o que ocorre, por exemplo, nas questes de comrcio, entre o liberalismo que se prega e o protecionismo que em muitos casos se pratica. Nunca demais lembrar estarem no caso dos EUA os militares proibidos, por lei, de atuarem como foras de segurana pblica. Tambm no Brasil esto claramente definidos, na Constituio, os papis das Foras Armadas e da foras policiais. No obstante, as reser vas que nutrimos em relao a determinados conceitos de segurana no nos devem impedir de assumir plenamente nossas responsabilidades em face de fenmenos que afetam nossa regio, como a criminalidade e a violncia urbana, enfrentando-as com determinao. Devemos superar polmicas estreis em torno da escolha entre associar ou dissociar as Foras Armadas das tarefas policiais ou de segurana pblica. Trata-se, antes, de discutir - com o pleno envolvimento das instituies do Estado e das entidades da sociedade civil - as modalidades de interao e cooperao que queremos estabelecer e que, como se sabe, j existem e tm sido implementadas no Brasil, at por dispositivo constitucional, na forma de apoio logstico, de inteligncia e operacional, sem que isso tenha implicado desvio em relao misso precpua das Foras Armadas ou prejuzo para nossa capacidade de defesa. 152
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
O Brasil, juntamente com os pases da ALADI, defende uma clara distino entre os assuntos de defesa e de segurana, e, nesse sentido, tem apoiado a manuteno da Junta Interamericana de Defesa como rgo de assessoramento tcnico-militar da OEA, sem funes operacionais. Estamos dispostos a discutir uma eventual nova estrutura para a JID e a definir mais nitidamente seu vnculo jurdico com a OEA. Acreditamos, porm, que o assunto requer detido exame em nvel poltico-diplomtico, e que a Comisso de Segurana Hemisfrica - e no a JID - deva permanecer como ponto focal de todo o sistema de segurana interamericano. Uma coisa certa: para enfrentarmos nossas vulnerabilidades de segurana, devemos dar continuidade e aprimorar as iniciativas regionais e sub-regionais, a comear pelo Plano Geral de Cooperao e Coordenao Recproca para a Segurana Regional do MERCOSUL, firmado pelos Ministros do Interior e Justia dos pases-membros e dos pases-associados, Bolvia e Chile. O Plano detalha medidas a serem tomadas para enfrentar problemas como narcotrfico, crime organizado, terrorismo, trfico de menores, contrabando, furto de automveis, ilcitos ambientais e questes migratrias. Poderamos, desde j, explorar a idia de que esse mecanismo se estenda aos demais pases da Amrica do Sul. Com a Colmbia, especificamente, estabelecemos, em julho ltimo, um Grupo de Trabalho para a Represso da Criminalidade e do Terrorismo. Na agenda da primeira reunio, figuraram temas como a agilizao do intercmbio de inteligncia, cooperao em investigaes criminais, cooperao judiciria, modalidades de utilizao do SIVAM pela Colmbia, compatibilizao em matria legislativa e controle de fronteiras. Igualmente com a Colmbia existe uma Comisso Mista Antidrogas, cuja VI reunio dever ocorrer em Braslia em novembro prximo. O problema colombiano afeta a segurana de todos os pases vizinhos, e creio tratar-se de tema incontornvel. O Brasil tem 153
oferecido seus prstimos, em ateno a solicitao do Governo colombiano e com pleno respeito soberania do pas. Acreditamos que, a exemplo de outros casos encaminhados pela via no militar sob a alada das Naes Unidas, os bons ofcios do Secretrio-Geral merecem ser plenamente utilizados. No mesmo esprito, no devemos excluir o recurso a outras eventuais medidas, inclusive o estabelecimento de embargo de armas guerrilha e aos paramilitares. Fao aqui um parnteses sobre as alegaes em torno da existncia de grupos terroristas na Trplice Fronteira entre o Brasil, Argentina e Paraguai. Inexistem, at o momento, elementos comprobatrios da presena ou financiamento de terroristas a partir daquela regio. No podemos permitir que a Trplice Fronteira continue sendo apontada como celeiro de terroristas. A vinculao que por vezes se faz entre atividades terroristas e a presena de comunidade de origem rabe na regio particularmente perniciosa e contraproducente. Somos uma sociedade multitnica e multicultural - a exemplo, alis, de todas as sociedades do hemisfrio - e repudiamos acusaes fundadas em preconceitos tnicos ou religiosos. Enfim, na rea propriamente de defesa, vale sublinhar a utilidade de mecanismos como os Grupos Bilaterais de Defesa, que estabelecemos com Argentina, Bolvia, Chile, Peru e Uruguai. Com a Colmbia, foi assinado, em junho ltimo, um Memorando de Entendimento entre os Ministrios da Defesa brasileiro e colombiano sobre cooperao em matria de defesa. O Ministro da Defesa, Embaixador Jos Viegas Filho, liderou uma iniciativa pioneira do Brasil, a de sediar, no Rio de Janeiro, a Primeira Reunio de Ministros da Defesa da Amrica do Sul. Nessas condies, embora ainda distante, no tenho dvida de que a integrao na rea de defesa entre os pases sul-americanos esteja no horizonte poltico, e vir, 154
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
creio, no devido momento, bastando lembrar os obstculos que, a ttulo de comparao, ainda enfrenta o projeto de uma poltica externa e de defesa comum da Unio Europia.
COMENTRIOS FINAIS
Como assinalou o Presidente Lula perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas: "No podemos ignorar as mudanas que se processaram no mundo, sobretudo a emergncia de pases em desenvolvimento como atores importantes no cenrio internacional, muitas vezes exercendo papel crucial na busca de solues pacficas e equilibradas para os conflitos. O Brasil est pronto para dar sua contribuio. No para defender uma concepo exclusivista da segurana internacional. Mas para refletir as percepes e os anseios de um continente que hoje se distingue pela convivncia harmoniosa e constitui um fator de estabilidade mundial"13. Diria, para concluir, que as trs categorias de preocupaes que expressou o Secretrio-Geral das Naes Unidas - e s quais me reportei no incio deste artigo - revelam a extrema gravidade do momento em que vivemos e a urgncia de encontrar respostas equilibradas para a crise atual. Por maior poder e liberdade de ao que detenha a principal potncia militar, no contar com a cooperao necessria para a promoo de uma ordem internacional estvel e legtima, se deixar de basear suas aes em regras multilateral e democraticamente negociadas. Ao contrrio, se nos dedicarmos de boa f reforma das Naes Unidas, como nos incita Kofi Annan a fazer, maiores sero as chances de que os problemas por ele apontados - unilateralismo,
13 Lula da Silva, Luiz Incio, Discurso perante a Assemblia-Geral das Naes Unidas, Nova York, 23 de setembro de 2003.
155
terrorismo, proliferao de armas de destruio em massa, graves violaes de direitos humanos - venham a encontrar solues duradouras. A mera defesa do statu quo jurdico no parece mais suficiente. Devemo-nos preparar para preservar o essencial do que j foi conquistado, e participar de um esforo coletivo de reforma dos mecanismos que criamos, com viso histrica e habilidade diplomtica, de modo a favorecer a emergncia de uma sociedade internacional melhor aparelhada para a promoo da paz e do desenvolvimento.
156
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
CONCEITOS DE SEGURANA E DEFESA: IMPLICAES PARA A AO EXTERNA E INTERNA DO GOVERNO

PAULO DELGADO*
Bom dia a todos. Sem pretender prever ou prescrever, por limitao profissional, o caminho que devemos seguir nesta rea de Segurana e Defesa, valho-me da velha frmula de Augusto Comte, o qual assegurava que o prognstico e as previses so parte do conhecimento, tanto quanto as descries e os diagnsticos. Arriscarei com elementos da sociologia e da poltica, minha formao original, apontar tendncias e sugerir traos da fisionomia que poderemos ter ou querer observar no prximo perodo. Mas como membro titular da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional, h oito anos, que considero razovel e oportuno falar sobre o tema para o que, desde j, agradeo o convite e a distino que recebo do Sr. Ministro de Estado da Defesa, Embaixador Jos Viegas.
I
Assim como nenhuma virtude natural, ao ser adquirida e praticada no traz consigo sua prpria recompensa. Especialmente
* Deputado Federal.
157
nas relaes polticas, econmicas e entre as naes. Mais ainda hoje, onde a soberania partilhada e interdependente configura um novo poder sem rosto - um co que no ladra noite - para o velho Estado Nao dialogar inevitvel e permanentemente. O elevado significado da baixa animosidade do nosso povo entre si na vida em sociedade e da tradio constitucional pacifista que praticamos na esfera internacional, no asseguram por si s xito estratgico ao pas como nao. Se, segundo o IBGE, o sculo XX nos projetou como nao em crescimento e empreendedora, os ltimos vinte anos so de preocupante estagnao e mesmo desmodernizao. Pensar, pois, Segurana e Defesa como instrumentos mobilizveis pelo poder e a autoridade do estado para assegurar e respaldar os objetivos polticos e sociais do nosso pas dever de todos, e incontornvel responsabilidade do Congresso Nacional na viabilizao institucional, oramentria e fiscalizadora das metas planejadas e requeridas. As injunes socioeconmicajurdico-poltico internas, mas tambm regionais e mundiais, apontam para a reestruturao, atualizao e em alguns setores reinveno das fontes de poder e dos objetivos nacionais para consolidar e continuar a forjar nossa personalidade interna (poltica, econmica, social, cultural) e internacional (diplomtica e estratgica). A gesto democrtica dos assuntos pblicos internos no se faz, eficazmente, nesta rea da Segurana e Defesa sem clara noo por parte da autoridade governamental do alcance e da definio do uso da fora - efetividade, comando, emprego e aplicao - em situaes de rotina preventiva ou repressiva. Da mesma forma, na rea externa, mesmo na invislumbrvel hiptese de emprego do poder militar, so os limites constitucionais e os derivados de tratados internacionais dos quais somos signatrios que redigem as notas e a ao diplomtica no contexto da paz ou da guerra. No , 158
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
pois, coincidncia o fato de que as duas carreiras de Estado com quadros mais altamente profissionais do pas sejam a militar e a diplomtica. Como tambm, sempre bom lembrar, que a consolidao jurdica e pacfica de nossas fronteiras - legando-nos um mapa de pas de escala continental -, fruto da destacada atuao do Baro do Rio Branco, correspondeu ao perodo de reconhecida projeo do poder naval brasileiro. Notas diplomticas altivas e efetivos militares mobilizveis so elementos politicamente vinculados e intercambiveis nas relaes internacionais de um pas soberano. a ajustada poltica de defesa que respalda o vigor da nota diplomtica nos momentos cruciais de uma nao. A partir da o Interno (o nacional) e o Externo (o mundial) se equacionou na compreenso poltica do nosso povo projetando os desafios do desenvolvimento nacional em primeiro plano. Requalificou, por sua vez, a noo de soberania na ao diplomtica em defesa de interesses comerciais e econmicos: ao tomar emprstimo, por exemplo, um Estado no exerce soberania mas um mero ato de direito, privado ou pblico, no cabendo mais, como nas guerras de Reis, usar os exrcitos para a cobrana de dvidas. Nossos vizinhos no so nossos problemas mas parte de nossa riqueza pelo potencial de cooperao que representam como os debates e aes concretas em direo integrao fsica continental esto a revelar. A defesa da costa muito mais, hoje, a do valor econmico do mar continental e poder real sobre as duzentas milhas. Instrumentos e ferramentas legais e legtimos das aes polticas e administrativas do Estado moderno, tanto as Polcias (Sistema de Segurana da Sociedade, Vigilncia e Ordem Pblica) como as Foras Armadas (Sistema de Segurana do Estado, Dissuaso e Defesa do Pas) requerem permanente atualizao e adequao da natureza de suas doutrinas e condies de operao, mobilizao e prontido anlise da realidade nacional e internacional. 159
O potencial brasileiro para se realizar plenamente como nao alimenta e se alimenta da consolidao da democracia, da majoritria presena de nosso povo nas regies urbanas; do parque industrial complexo, moderno e diversificado; da inovao cientfica e tecnolgica; da liberdade de expresso; do combate excluso social; da universalizao dos direitos da cidadania e influncia do cidado na estruturao do Estado, do Governo e das polticas nacionais; do crescente alinhamento internacional por meio da internalizao de leis, tratados, comportamentos em todas as reas e assuntos que asseguram ou propugnam por liberdade econmica, prevalncia dos direitos individuais, ateno humanitria, justia, qualidade de vida, maior esperana para a juventude. Tudo isto em permanente sintonia com a opinio pblica mesmo que, exagerada s vezes, tenda a transformar qualquer desejo ou mania em direito a ser garantido pelo Estado.
II
Segurana e Defesa so interdependentes e abrangem as razes e polticas do Estado democrtico tanto interna como externamente. Contm e legitimam uma das mais importantes prerrogativas da autoridade pblica que o monoplio legtimo e legal do uso da fora para manter a ordem democrtica. Segurana o dever do Estado de criar condies para que o indivduo possa viver em comunidade livre de ameaas, em liberdade e bem estar; um estado em que a satisfao de necessidade e desejo est garantida pelo carter daquilo que firme ou daquele com quem se pode contar ou a quem se pode confiar inteiramente; a tranqilidade que dela resulta a situao em que no h nada a temer. Defesa meio ou mtodo de proteo; capacidade de resistir a ataque; equipamento ou estrutura de proteo; complexo industrial que autoriza e 160
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
supervisiona a produo e aquisio de armamentos e demais recursos militares afins. a compreenso partilhada destes dois conceitos por todos que fortalece a democracia como nica alternativa no violenta para expressar descontentamentos tolerveis nas sociedades complexas. Isto porque para ser tolerante preciso antes saber o que intolervel. E, h hoje, cada vez mais coisas fora do controle, at mesmo da superpotncia atual. Tais como: a estabilidade financeira internacional; controle de doenas infecciosas; criminalidade ciberntica; terrorismo; trfico de drogas, pessoas e rgos; lavagem de dinheiro; biopirataria etc Isto contribui para a construo de um tipo de mal radical que o do crime sem castigo que engrossa as estatsticas dos fatores que estimulam a violncia e o desprezo pelo poder constitudo, aumentando a demanda por Segurana e Defesa. Combinados com outros fatores que contribuem para a eroso do poder legtimo e aumentam a taxa do impondervel entre as naes podemos citar o alto aperfeioamento tecnolgico dos meios de destruio cada vez mais precisos e seletivos; o uso poltico da guerra e os sinais de esgotamento do sistema das Naes Unidas; violao de fronteiras de estados soberanos; ecloso de guerras regionais; aumento da disponibilidade de armamentos sofisticados para conflitos locais e grupos independentes ou mercenrios; tendncia mundial a abolir o recrutamento geral e o alistamento compulsrio dos jovens abrindo perspectivas para criao e emprego de foras armadas privadas em guerras futuras; desintegrao do poder estatal em algumas regies do mundo reforado pelo aumento portentoso da riqueza privada concentrada em poucos indivduos ou empresas; o desequilbrio do desenvolvimento econmico e social; crescimento dos negcios e patrimnios ilegais a partir da movimentao de bilhes de dlares anuais por uma economia criminosa, globalizada, que vai do trfico de drogas ao roubo de 161
automveis. H mesmo um mega sistema industrial e empresarial sem cabea ou responsabilidade social que maneja negcios transnacionais superiores ao PIB de uma centena de pases e com forte poder de presso poltica. H, ainda, uma nova dispora mundial de refugiados e extra-comunitrios que batem s portas de todos os pases com conseqncias de toda ordem, etc. A violncia moderna, presente nesta agenda negativa pode levar, dentre outras coisas, a negar, desprezar, contornar o poder e a autoridade democrtica contribuindo para a sua desintegrao. Seu principal sinal hoje o declnio da poltica como instrumento confivel de transformao social. Para os que chegam, quem sabe a reinveno da escola como instrumento de educao coletiva, inexplicavelmente abandonado pelo Estado, poder tornar possvel canalizar sua agressividade natural para aes que visem ao bem comum, rompendo o ciclo onde a socializao da maioria dos brasileiros se d fora das instituies de carter pblico ou comunitrio. A violncia hoje a mais flagrante manifestao de poder em competio com o estado democrtico com variados nveis de hostilidade, efetividade, comando e aplicao. Estimulada por fatores externos e internos a violncia tem que ser confrontada e combatida por valores nacionalmente aceitos e por uma poltica do bem comum que amplie as reas de igualdade entre todos os brasileiros. O xito dos estados modernos se tornou possvel pelo aumento dos nveis de ordem pblica; desarmamento das populaes; monoplio dos meios de coero e vigilncia; lealdade e subordinao voluntria do cidado ao estado; inteligncia e investigao para o bem comum; igualdade de todos perante a lei; abordagem adequada do infrator e do delito. A violncia uma forma de organizao social ilegal que desorganiza a rotina diria do cidado comum, ferindo seus 162
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
direitos mais elementares. No est associada pobreza ou ao nvel de riqueza da sociedade. Mas inevitvel lembrar que a urbanizao da pobreza com a precariedade expandida das condies de moradia, trabalho, lazer e educao de um lado e as fortalezas medievais com sua vigilncia privada de outro, fotografam o pior dos mundos para os dois lados da concentrao de renda. Ela funciona como um sistema: provedora de empregos; expulsa ou corrompe os representantes locais do poder pblico; implanta na sociedade verdadeira cultura da extorso, onde o custo do descumprimento da lei mais baixo do que seus benefcios. Atravessa fronteiras sem cerimnia, circula pelo espao areo, entra em casa sem bater pelos meios de comunicao. Dissociada do sofrimento pela sua divulgao banal, glamourosa e espetacular a violncia familiariza a sociedade com a injustia, diminuindo as reaes ao sofrimento e crueldade, aumentando a apatia social e a decepo com a justia. Mas, felizmente, o presente no o destino final do nosso mundo.
III
O ciclo da ao policial que inclui a preveno, combate, represso, investigao, percia, no justifica mais a ao reativa, inercial e fragmentria diante de crimes previsveis e padronizados que podem ser contidos com treinamento, servios de inteligncia, racionalidade e tecnologia (vigilncia e anlise de microvestgios). Da mesma forma, a complexa organizao de uma tropa exige comando, controle, comunicaes, inteligncia cada vez mais combinados e integrados entre as diferentes armas (equipamentos) e Foras com claras repercusses econmicas, tecnolgicas e de benefcios subsidirios para a sociedade, especialmente em tempo de paz. 163
Sob a presso do crescimento demogrfico e econmico, o Brasil dispe e valoriza seus recursos naturais, que lhe permitem integrarse ao cenrio internacional como nao competitiva. A explorao destes recursos mobiliza capitais considerveis que vo desde o bilho de dlares de uma plataforma de extrao petrolfera ou de uma central hidreltrica, aos outros bilhes dos reatores nucleares. Sem falar dos valores que se agregam produzindo efeitos multiplicadores de riquezas nos programas relativos a essas reas do Pas. Alm da sua mera representao territorial ou martima, esses recursos so alvos estratgicos prioritrios e devem ser protegidos por meios apropriados, alm das companhias de seguro. O escudo verde representado pela Amaznia produz no Brasil a mesma iluso de isolamento e proteo que os Oceanos produziram por muitos anos nos Estados Unidos. Hoje se v como o Sivam veio tarde e a soberania da fronteira s se assegura como soberania da regio. Em geopoltica, os escudos viram alvos e as ameaas territoriais transformam-se em ameaas econmicas. A evoluo das tecnologias, de origem ou natureza militar, terrestre, naval, area e espacial, notadamente as de uso dual, combinada com as limitaes econmicas, criaram o ambiente de cooperao que tornam a sociedade parceira essencial do desenvolvimento e a execuo dos programas de Segurana e Defesa, sob controle e superviso do Estado - com determinao, continuidade e criatividade oramentria. A arquitetura da modernizao estratgica e institucional para qualificar em nvel mais alto as necessidades crescentes de Segurana e Defesa dada pela estabilidade democrtica e o ambiente geoestratgico em que deve continuar operando a autoridade poltica brasileira. A poltica industrial de Defesa essencial para que a poltica de Defesa se distinga de uma mera poltica de Segurana interna mas, tambm, para que retome a boa tradio brasileira de combinar mobilizao 164
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
industrial, inovao tecnolgica, ensino e pesquisa que produziram nas Foras Armadas uma das mais respeitadas, slidas, informadas e diversificadas inteligncias industriais militares do mundo. O desafio de possibilitar - permitam-me usar a expresso com conotao econmica - a prontido estrutural, sustentada por uma indstria de Defesa ampla e competitiva, repercute positivamente nos indicadores econmicos do Pas e seu funcionamento agrega substncia poltica externa ao ampliar a integrao continental pela participao na competio regional por manuteno, modernizao e reequipamento das Foras Armadas e Policiais dos nossos vizinhos e interlocutores de outros continentes. Tal fato no somente contribui para consolidar nossa confiana recproca, convergindo para uma maior compatibilizao de equipamentos - armas conhecidas e partilhadas suplantam compreenso hostil de sua aquisio -, mas tambm permite vislumbrar zonas de produo pblico-privada que fomentem o intercmbio comercial e a cooperao de inspirao e critrios multilaterais. A poltica de Segurana e Defesa no como corolrio de projeo de fora mas como corolrio do desenvolvimento econmico mais geral da sociedade.
IV
Nada do que se discute ou prope dispensa a contribuio de homens e mulheres e nesta rea especialmente, pois os que se dedicam a Segurana e Defesa desenvolvem a virtude essencial que o controle permanente de si mesmo para servir ao pas e ao seu povo. Aos que atuam nesta rea dedico estas consideraes.
165
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
SEGURANA E DEFESA A VISO DO EXRCITO BRASILEIRO

GENERAL RUI MONARCA DA SILVEIRA*
INTRODUO
O tema segurana e defesa encerra novos conceitos, em funo dos contextos sul-americano, hemisfrico e global, pois, no atual ordenamento estratgico, o trmino do conflito bipolar trouxe para o sistema internacional caractersticas que evidenciam o unipolarismo, tendo os Estados Unidos da Amrica (EUA) como a nica grande potncia global e vrias outras potncias de expresso regional, como Frana, Alemanha e Reino Unido, na Europa; Rssia, na Eursia; China e Japo, no extremo oriente. O fortalecimento de algumas potncias regionais (China, por exemplo) e o aprimoramento de blocos econmicos (Unio Europia, principalmente) podero trazer um maior equilbrio na relao de foras com os EUA, tornando o ambiente internacional mais livre de monoplios, o que deve conferir maior liberdade de ao ao Brasil. Por outro lado, os pases desenvolvidos tentaro manter o poder de presso que possuem para negociar com os pases perifricos, dificultando tambm o acesso ao desenvolvimento cientfico-tecnolgico, particularmente no que se refere ao material de emprego militar (MEM). De outra parte, o fim da bipolaridade, em que pese a influncia da potncia hegemnica, criou no ambiente internacional um quadro
* General-de-Brigada, Subchefe do Estado-Maior do Exrcito.
167
de poder desordenado e de perfil difuso, no qual se evidencia a participao crescente de novos agentes transnacionais. O aparecimento de outros atores e procedimentos transnacionais, a dvida social, o hiato tecnolgico, as instabilidades internas em alguns pases e as presses hegemnicas para a definio de uma poltica de segurana hemisfrica so, dentre outros, aspectos que devem ser levados em conta e que emprestam maior complexidade ao equacionamento de iniciativas na rea de segurana e defesa. Desde a criao, em 1942, da Junta Interamericana de Defesa (JID), cuja funo atuar como rgo de planejamento e preparao para a defesa do continente americano, e a entrada em vigor do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), em 1947, j no perodo da Guerra Fria, os EUA sempre procuraram incorporar a segurana coletiva interamericana moldura de seus interesses na rea de defesa. A Amrica do Sul continua, porm, sendo uma rea geopoltica secundria para os EUA, a no ser no que diz respeito ao combate s drogas e ao terrorismo. Por conseguinte, exercem presses no sentido de envolver, diretamente, as Foras Armadas sul-americanas no combate aos delitos transnacionais. Temos de aceitar, todavia, que o narcotrfico e o crime organizado se desenvolveram muito nos ltimos anos e se constituem em novas ameaas contra a segurana dos Estados. Os conceitos de segurana e de defesa, em face dessas ameaas, devem incorporar novas concepes, ao lado dos conceitos tradicionais de soberania, autodeterminao e identidade nacional. Ainda com relao preveno e combate ao narcotrfico e ao crime organizado, verifica-se que a atividade de Inteligncia, instrumento indispensvel defesa do Estado, tem como principal 168
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
misso produzir conhecimentos para assessorar o processo decisrio, em todos os nveis.
CONSIDERAES SOBRE OS CONCEITOS DE SEGURANA E DEFESA

Os conceitos de segurana e defesa encerram enfoques que merecem uma reflexo mais cuidadosa, particularmente no ambiente estratgico atual, indefinido e instvel. O quadro de incertezas que marca o contexto mundial exige a discusso de tais temas, e que a eles se d a prioridade conveniente, de modo a permitir que o Estado empreenda as aes que lhe cabem, na aplicao do Poder Nacional, para a garantia dos interesses vitais da Nao. Numa abordagem preliminar, simplista, pode-se entender segurana como sendo a garantia das condies necessrias para que o indivduo possa realizar, com liberdade, suas atividades, em determinado ambiente, na plenitude de seus interesses, para atingir o bem-estar e a felicidade. Segurana , pois, uma necessidade e um direito de todo ser humano; uma sensao de garantia, necessria e indispensvel a uma sociedade e a cada um de seus integrantes, contra ameaas de qualquer natureza. Assim, a segurana no se restringe apenas garantia de liberdade, de propriedade, de locomoo e de proteo contra o crime, mas, tambm, de outras necessidades bsicas do indivduo e da coletividade para atingir o referido bem-estar, como sade, educao, moradia, alimentao, emprego, lazer, respeito e outros valores. Extrapolando-se para o nvel das organizaes, comunidades e Estados, pode-se inferir o quanto o conceito de segurana coletiva, regional ou continental pode ter de subjetivo e complexo, pois envolve 169
todos os campos do poder. A busca de segurana aspirao legtima de todas as naes e abrange todas as formas de conter ameaas, seja em relao ao indivduo, aos grupos sociais ou aos interesses nacionais. Segundo as Naes Unidas, segurana uma condio na qual os Estados consideram que no h perigo de ataque militar, presso poltica e coero econmica, de modo que possam, livremente, buscar o seu prprio desenvolvimento e progresso. A segurana dos indivduos e das comunidades que compem os Estados assegurada pela garantia do exerccio da liberdade e dos direitos polticos, sociais e econmicos individuais, bem como pela preservao ou restaurao de um meio ambiente saudvel para as geraes presentes e futuras. A Escola Superior de Guerra define segurana como o estado de garantia da sobrevivncia e estabilidade dos indivduos, comunidades, naes e grupos de naes, em clima que permita o seu desenvolvimento e a realizao do seu potencial, em um ambiente saudvel para as geraes presente e futuras. Em outra definio, apresentada pelo Exrcito Brasileiro na reunio sob coordenao do MD, em 2002, para tratar da Poltica de Defesa Nacional (PDN), temos: Segurana Nacional a condio que visa a obteno e a manuteno dos objetivos e interesses da Nao, por meio da integrao e do emprego coordenado das vrias expresses do Poder Nacional. Infelizmente, a atual PDN no contempla a concepo de segurana com a abrangncia desejada, posto que a Segurana Nacional, muito mais ampla que a Defesa, deve integrar os demais campos do Poder Nacional ao militar.
1
European Security in 1990s Challenges and Perspectives United Nations Institute for Disarmament Research UNIDIR.
170
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Associando-se o conceito de defesa ao espectro da segurana, convm lembrar as palavras do Marechal Castelo Branco, alertando para as diferenas de abrangncia entre segurana e defesa: ... o conceito tradicional de Defesa Nacional coloca nfase sobre os aspectos militares de segurana e correlatamente aos problemas de agresso externa. A noo de Segurana Nacional mais abrangente. Compreende, por assim dizer, a defesa global das instituies, incorporando por isso aspectos psicolgicos, a preservao do desenvolvimento... V-se, portanto, que o conceito de segurana est associado a um estado de proteo e o conceito de defesa envolve aes, atitudes e medidas. Enquanto a defesa envolve medidas que incluem, prioritariamente, a aplicao direta do instrumento militar, estabelecidas com base em um quadro definido de ameaas, a segurana pode estar relacionada a uma srie de ameaas no-ortodoxas, para as quais no se aplica resposta militar tradicional, como, por exemplo, o crime organizado e a instabilidade poltica e social. O Exrcito Brasileiro entende Defesa Nacional como sendo o conjunto de aes do Estado, com nfase na aplicao da expresso militar, para a proteo do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas externas. Infere-se, portanto, que as Foras Armadas so precipuamente mas no exclusivamente os instrumentos de defesa do Estado brasileiro, o que no exclui o apoio aos rgos institucionais especificamente voltados para a segurana pblica. A vertente preventiva da defesa brasileira reside na valorizao da ao diplomtica como instrumento primeiro de soluo de
2 3
Aula inaugural proferida, em 1967, na Escola Superior de Guerra. Conceito aprovado pelo MD em 2002.
171
conflitos, baseada na existncia de uma estrutura militar com credibilidade, capaz de gerar efeito dissuasrio. As reas de interesse estratgico brasileiro incluem a Amrica do Sul, o Atlntico Sul, a costa ocidental da frica e a Antrtica. Dentre estas, do ponto de vista da defesa, a Amaznia brasileira e o Atlntico Sul so, hoje, as reas prioritrias. Assim sendo, objetivos polticos, em todos os campos do Poder Nacional, devem ser traados nos planos regional, hemisfrico e global para atender especificamente Defesa Nacional. No plano regional, necessrio o incremento do relacionamento militar com os pases vizinhos (o que j vem acontecendo), como conseqncia natural da aproximao poltica e econmica. Nas aes preventivas de defesa dever ser considerada a criao de mecanismos bilaterais de cooperao com os pases da Amrica do Sul (em especial, com os do Cone Sul) e da costa oeste da frica, com o propsito de intensificar as medidas de confiana mtua e ampliar a interao poltico-estratgica. No plano hemisfrico, presentes seus interesses, o Brasil deve manter com os EUA um relacionamento bilateral, mediante dilogo maduro, franco e com proposies claras, sem competies ou antagonismos, de forma a diminuir possveis resistncias que possam trazer dificuldades ao Pas para afirmar-se como uma potncia de mbito regional. No plano global, devem ser aprofundadas as relaes, no campo de defesa, com atores-chave no cenrio internacional, bem como com naes com nvel de desenvolvimento compatvel com o brasileiro, visando estabelecer importantes canais de entendimento para reforar o quadro, do domnio poltico-estratgico, de associaes relevantes para o Pas. 172
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
SEGURANA E DEFESA EM ORGANISMOS MULTILATERAIS CONSEQNCIAS PARA O BRASIL

As primeiras quatro dcadas da Organizao das Naes Unidas (ONU), perodo caracterizado pela Guerra Fria, demonstraram que a principal preocupao das grandes potncias estava focalizada na manuteno de suas respectivas reas de influncia. O grande nmero de alianas e acordos entre as superpotncias nucleares, assim como o receio de que o surgimento de conflitos poderia rapidamente evoluir para o confronto nuclear global, favoreceram a manuteno da estabilidade, trazendo ao sistema mundial uma certa imobilidade. O trmino da Guerra Fria, entretanto, conduziu a um relaxamento desses padres, desencadeando uma grande mobilidade no ambiente internacional. O conseqente rompimento de alianas, parcerias e sistemas de apoio regionais fez surgir uma srie de novos e incipientes Estados (o ocorrido com os pases balcnicos constitui o exemplo mais caracterstico), muitos dos quais suscetveis a tenses de origem tnica, religiosa, ideolgica e aquelas decorrentes das aes do crime organizado. Tal situao gerou violentos conflitos internos e presses de diferentes matizes para aes reativas da comunidade internacional, mais particularmente da ONU. Para responder ao novo desafio poltico do ps-Guerra Fria, que passou a envolver crises internas em diferentes Estados, a ONU passou a empregar as operaes para manuteno da paz em larga escala. Nos ltimos anos, observa-se um acentuado crescimento na abrangncia e na complexidade das operaes de paz, hoje multidimensionais e com componentes polticos, humanitrios, sociais e econmicos, requerendo especialistas civis de naturezas diversas, trabalhando em conjunto com os efetivos militares. 173
O senhor Kofi Annan, atual Secretrio-Geral da ONU, em documento intitulado Peace Operations: Preparing for the Next Century, afirmou que omitir-se diante de um cenrio caracterizado por intensa violncia moral e eticamente indefensvel e o noenvolvimento uma opo ilusria... Na atualidade, segundo aquela autoridade, fica claro que os pases dotados de melhores condies polticas e socioeconmicas no esto muito interessados em participar de operaes de paz, sob a gide da ONU, em reas do mundo que, segundo suas concepes estratgicas, no so prioritrias. Acrescente-se a isto que a posio independente norte-americana, como ficou demonstrado pela sua recente interveno no Iraque, pode comprometer a credibilidade e o desencadeamento das aes da ONU. Por outro lado, no h dvida que a eficincia da ONU repousa sobre a capacidade das maiores potncias, em particular dos EUA, sobretudo pela sua capacidade de interveno. No plano hemisfrico, os EUA tentam criar uma nova arquitetura de segurana nas Amricas, sob sua liderana, incluindo novos temas (polticos e econmicos ALCA) antes fora da agenda especfica de segurana. No novidade, tampouco, o fato de que no lhes interessa o surgimento de lideranas regionais que se possam contrapor s suas concepes estratgicas. Entretanto, a existncia de um ordenamento estratgico que permita o intercmbio de idias e a cooperao entre os vizinhos, em termos de segurana, pode ser til aos interesses norte-americanos, uma vez que, ao se definirem com clareza os parmetros regionais, os EUA podero dedicar maior ateno aos principais focos de tenso mundial, sem a preocupao com instabilidades indesejveis em seu entorno. 174
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
cada vez mais evidente que o pensamento estratgico regional deve ser influenciado e moldado segundo as condicionantes sulamericanas. Portanto, o Brasil pode, e deve, ter participao mais efetiva na conduo desse processo. O Brasil, h mais de um sculo sem se envolver em conflito com seus vizinhos, tem trabalhado no sentido de promover maior integrao e aproximao entre os pases do continente. Essa integrao deve ser estendida ao equacionamento de iniciativas na rea de segurana e defesa, pois uma viso comum sul-americana permitiria alcanar um consenso regional, baseado na boa f, na transparncia e na confiana recprocas, j que as maiores ameaas que pairam sobre os pases da regio so da mesma natureza. Pontualmente, observa-se uma considervel presso dos EUA para a transformao das Foras Armadas latino-americanas em guarda hemisfrica, com as misses de combate ao crime organizado, em especial ao narcotrfico, de defesa do meio ambiente, e que pudesse participar de misses de paz. Evidentemente, uma concepo de fora supranacional permanente no atende aos interesses estratgicos do Brasil e de outros pases da Amrica do Sul, em que pese a necessidade de entendimento e cooperao para a preveno e combate aos delitos transnacionais e crimes ambientais. Tais projees demonstram que segurana e defesa continuam sendo assuntos de alta relevncia. Porm, no h como negar que uma maior insero brasileira no ambiente internacional exigir maiores compromissos. O Pas no pode, por exemplo, pleitear assumir uma cadeira permanente no Conselho de Segurana da ONU, sem o necessrio engajamento em questes delicadas na rea da segurana mundial.
175
O Brasil tem-se posicionado com independncia e maturidade nos diversos organismos multilaterais. O Exrcito Brasileiro, alinhado com o pensamento estratgico do Ministrio da Defesa e da diplomacia nacional, tem buscado uma maior aproximao com outros exrcitos, particularmente dos pases sul-americanos, por meio do entendimento e da cooperao em reas de interesse comum no campo militar, que evidentemente abrangem, alm de vrios outros aspectos, o tratamento de questes relativas segurana e defesa. O Exrcito Brasileiro reconhece a importncia do fortalecimento da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da Organizao dos Estados Americanos (OEA) e se prope a colaborar para a manuteno da segurana e da paz mundiais, naquilo que lhe cabe, sempre que solicitado e de acordo com os interesses nacionais e orientao governamental. O Exrcito Brasileiro no considera oportunas propostas de organizao de fora de segurana supranacional, sendo, todavia, favorvel participao em foras de manuteno da paz ou em misses de observadores militares, sob a tutela de organismos internacionais. A ttulo de colaborao, sero apresentadas algumas medidas que poderiam ser implementadas e que so consideradas por ns como parte da ao estratgica a ser desenvolvida, no sentido de ampliar a projeo do Brasil no ambiente internacional: a. acelerar a consolidao do MERCOSUL e buscar expandilo para os demais pases da Amrica do Sul, sendo o tratamento dos assuntos de segurana e defesa uma conseqncia natural dessa aproximao. No campo militar, fortalecer a cooperao no Cone Sul e com os pases andinos e integrantes do Pacto Amaznico; 176
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
b. buscar uma maior aproximao e cooperao com os pases amaznicos, no sentido de obteno do desenvolvimento sustentvel da regio; c. adotar medidas mais efetivas, intensificando a presena do Estado na Amaznia, de modo a coibir os ilcitos transnacionais (particularmente, o narcotrfico) e buscar, nessas aes, uma maior cooperao com os pases vizinhos, inclusive proporcionando-lhes o acesso a determinadas informaes coletadas pelo SIVAM. Tais medidas permitem uma resposta adequada a tentativas de ingerncia e limitam ameaas exgenas ao ambiente sul-americano. O Exrcito, de sua parte, vem ampliando, dentro de suas possibilidades, a presena militar na Amaznia, efetuando a transferncia de organizaes militares sediadas em outras regies. Assim, foram transferidas para aquela rea estratgica duas brigadas de infantaria (de Petrpolis-RJ para Boa Vista-RR; e de Santo ngelo-RS para Tef-AM) e ser efetivada, a partir de 2004, a transferncia da 2 Brigada de Infantaria Motorizada, de Niteri-RJ para So Gabriel da Cachoeira-AM; d. adotar polticas e medidas claramente sintonizadas com os temas sensveis da agenda internacional (preservao do meio ambiente, respeito aos direitos humanos), as quais, por fortalecerem a credibilidade e o respeito internacionais, proporcionam melhores condies para a neutralizao de ameaas presentes e futuras; e. incrementar a participao em misses de paz e humanitrias, com efetivos militares mais significativos e compatveis com o perfil de potncia mdia do Pas, reforando as suas credenciais internacionais. Essas participaes devem ser avaliadas caso a caso, segundo a relao custo-benefcio em termos polticos, militares e econmicos;
177
f. na rea de Cincia, Tecnologia e Inovao, que demanda pesados investimentos e na qual os recursos so muito inferiores s necessidades, empreender esforos no sentido de reduzir o hiato tecnolgico, hoje existente no Brasil e na comunidade sulamericana. Para tal, direcionar recursos que permitam o desenvolvimento de projetos que proporcionem novos conhecimentos aos profissionais da rea, bem como priorizar e selecionar aqueles capazes de proporcionar desejveis e eficazes parcerias entre as Foras Armadas e os rgos civis de pesquisa, nacionais e de pases vizinhos. Nesse mister, manter o foco em um permanente compromisso com o resultado, traduzido pela estrita observncia e cumprimento de custos e prazos estabelecidos; g. desenvolver a indstria de MEM, particularmente a que incorpora tecnologia dual, buscar o estabelecimento de parceria com os pases do MERCOSUL e, em uma segunda etapa, estend-la aos demais pases da Amrica do Sul. desejvel que sejam envidados esforos no sentido de que o material que venha a ser produzido seja padronizado ao mximo, pois tal medida, alm de baratear os custos, permitir um melhor aproveitamento quando da realizao de exerccios conjuntos e intercmbios doutrinrios pelos pases; e h. atuar eficazmente no sentido de sensibilizar a sociedade para a participao efetiva nos assuntos relativos Segurana e Defesa Nacionais.
AS FORAS ARMADAS E A SEGURANA PBLICA, A INCLUDA A PREVENO E REPRESSO AOS DELITOS TRANSNACIONAIS
A preveno e represso aos chamados delitos transnacionais ou transfronteirios de competncia da Polcia Federal polcia martima, aeroporturia e de fronteiras , conforme o prescrito no 178
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Art. 144 da Constituio Federal. Os demais rgos de segurana pblica exercem as competncias que lhes so direcionadas, mesmo em faixa de fronteira. Dessa forma, embora as Foras Armadas (FA) possam receber o poder de polcia condicionado iniciativa de um dos poderes constitucionais (Lei Complementar 97/99 e Dec 3.897/01) , cotidianamente ou em situaes que o justifiquem, encontram-se impedidas de executar aes para prevenir ou reprimir delitos transnacionais, ainda que estes delitos venham a ocorrer em setores da faixa de fronteira onde a nica presena do Estado seja caracterizada pela existncia de organizaes militares. Assim, a competncia das FA limita-se ao combate a delitos que constituem crime militar ou s aes de patrulhamento inerentes misso constitucional de defesa da Ptria. A competncia para efetuar aes de busca e apreenso, por exemplo, das autoridades policiais e seus agentes. Em situao de normalidade institucional, a ao das FA na preveno e represso aos delitos transfronteirios e ambientais, bem como na segurana pblica, restringe-se colaborao com as instituies policiais, em termos de instruo, inteligncia, comunicaes e logstica (Decreto n 3.897, de 24 Ago/01). Em resumo, o ordenamento constitucional e legal vigente no prev como misso das FA o combate a delitos transfronteirios. A Lei Complementar 97/99 estabelece que a atuao das FA na garantia da lei e da ordem (GLO) ocorrer por determinao do Presidente da Repblica, objetivando a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, quando esgotados os instrumentos a isso previstos no art. 144 da CF. Portanto, reconhecendo como estabelecida a situao de insuficincia, indisponibilidade ou inexistncia do rgo competente para o combate a delitos transnacionais, no h, salvo outro juzo, 179
impedimento jurdico quanto elaborao de diretrizes especficas do Presidente da Repblica para o emprego das FA na GLO em reas de fronteira. Por outro lado, o Decreto 3.897/01 prev o emprego das FA na GLO, desenvolvendo aes que se incluem nas competncias das PM, nos termos e limites impostos a estas ltimas pelo ordenamento jurdico e vista de solicitao de Governador de Estado. Ou seja, ainda que esgotados todos os instrumentos de coao previstos no art. 144 da CF, o citado decreto somente atribui s FA as aes de competncia das PM. Em sntese, tanto a LC 97/99 quanto o Decreto 3.897 no contemplam todas as situaes que possam ocorrer. Na hiptese de vir a ser estabelecida uma norma (diretriz presidencial) para a atuao das FA no combate a delitos transfronteirios, importante destacar a necessidade de ser explicitada a rea de atuao e a durao da misso, bem como particularizados e definidos, especificamente, quais delitos teriam a preveno e represso a cargo das FA, posto que, nas atuais circunstncias, nem todos os delitos transfronteirios ou praticados em reas prximas fronteira exigem a atuao da FA, por no comprometerem a ordem pblica e/ou a segurana nacional. Finalmente, acrescente-se que, caso venha a ser tomada a deciso de atribuir s FA os mesmos poderes para desempenhar as funes dos outros rgos de segurana pblica, alm daquelas limitadas s competncias das PM, de forma emergencial e temporria, depreende-se que tais competncias incluiro, at mesmo, as funes de polcia judiciria. Assim, conveniente que, nesse caso, seja alterada a LC n 97/99 ( importante ressaltar: alterao na Lei, no em decreto), de modo a proporcionar o adequado e necessrio respaldo legal s aes e garantir a realizao dos necessrios atos de polcia 180
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
judiciria (lavraturas de autos, priso em flagrante, expedio de notas de culpa, representaes para priso preventiva e buscas, vistorias, custdia de pessoas e materiais, etc).
PREVENO E COMBATE AO TERRORISMO

Na atualidade, pode-se entender o terrorismo como o emprego sistemtico e premeditado da violncia, contra alvos no combatentes, por grupos subnacionais ou clandestinos, a fim de coagir ou intimidar governos e sociedades, preponderantemente por motivao poltico-ideolgica ou religiosa. 4 O que distingue o terrorismo de outras formas de violncia organizada no apenas a barbrie, mas, sobretudo, a sua amoralidade plena e o total desrespeito s legislaes vigentes.Tratase da ratificao do princpio de que os fins justificam os meios. Na tentativa de atingir os seus objetivos, as organizaes terroristas repudiam qualquer comprometimento com os cdigos ticos e morais vigentes, declarando-se totalmente isentas de qualquer dessas obrigaes. Nesse contexto, extremamente difcil distinguir atos praticados por terroristas politicamente motivados daqueles perpetrados por criminosos comuns. Atualmente, comum verificar-se a aliana entre organizaes terroristas e o crime organizado. Cada qual, adotando tcnicas, tticas e procedimentos comuns, procura tirar o mximo de vantagens do ambiente operacional que compartilham, tudo com a finalidade de atingir seus diferentes objetivos nas melhores condies possveis. Como exemplos, destacam-se a estreita ligao entre as foras
Definio do Departamento de Estado dos Estados Unidos da Amrica.
181
irregulares separatistas e as diversas clulas da mfia russa, na Chechnia; e entre a Al Qaeda e os traficantes de pio, no Afeganisto. Em todo o mundo, a grande preocupao dos diferentes rgos de segurana a possibilidade de aquisio e utilizao, por parte das organizaes terroristas, de armas de destruio em massa, como os agentes qumicos e biolgicos, adquiridos com relativa facilidade e cujo efeito pode ser devastador. O emprego de armas radiolgicas e nucleares menos provvel, na medida em que a sua aquisio (e tambm a utilizao) bastante complexa; contudo, fica presente a ameaa de que organizaes terroristas venham a receber tais armas de Estados simpatizantes, ou mesmo que venham a consegui-las por roubo ou compra ilegal. Deve-se ter em mente, tambm, a possibilidade extremamente perigosa da combinao de tecnologia rudimentar com alta tecnologia, como, por exemplo, a realizao de atentados que envolvam o acionamento de uma bomba radioativa conhecida como bomba suja. Este artefato pode ser construdo, de maneira relativamente fcil, quando no se detm a capacidade para produzir uma arma nuclear convencional. No Brasil, o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) um dos vetores voltados para as aes de reduo de desastres qumicos, biolgicos e nucleares (QBN) e abrange os seguintes aspectos globais: preveno, preparao para emergncias e resposta aos desastres. O Exrcito Brasileiro, integrado ao SINDEC, recentemente criou seu Sistema de Defesa Qumica Biolgica e Nuclear (SDQBNEx), que tem por finalidade capacitar a Fora Terrestre para o emprego nas misses de defesa externa, garantia da lei e da ordem e cooperao com a Defesa Civil, em ambiente operacional 182
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
onde ocorra a presena e/ou a ameaa de emprego de agentes QBN. Esta capacitao da Fora Terrestre (F Ter) permite, tambm, a sua atuao como eficaz instrumento de combate a aes terroristas que empreguem agentes QBN. Outra medida adotada pelo Exrcito que contempla a ameaa representada pelo terrorismo foi a implantao da Brigada de Operaes Especiais (Bda Op Esp), grande unidade operacional altamente preparada (instruda, adestrada e equipada) para o cumprimento de misses de natureza especial, dentre elas o combate ao terrorismo. A implantao da Bda Op Esp objetiva dotar o Exrcito Brasileiro de um comando e unidades subordinadas que incrementem o poder de combate da Fora Ter restre, disponibilizando-lhe meios versteis, eficientes e eficazes que lhe assegurem pronta resposta a crises e/ou conflitos caracterizados por cenrios estratgicos de conformao difusa, ambientes operacionais de natureza diversificada e de grande sensibilidade, nos quais destacamentos integrados por pequenos efetivos de Comandos ou Foras Especiais, especialmente adestrados e equipados, estaro capacitados ao cumprimento de misses de naturezas diversas, incluindo a guerra irregular (operaes de resistncia na Amaznia), a interdio de alvos estratgicos, a contraguerrilha e o contraterrorismo.
AS ATIVIDADES DE INTELIGNCIA CIVIL E MILITAR EM MATRIA DE SEGURANA E DEFESA

Entende-se como Inteligncia a atividade que objetiva a obteno, anlise e disseminao de conhecimentos, dentro e fora do territrio nacional, sobre fatos e situaes de imediata ou 183
potencial influncia sobre o processo decisrio e sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado. A atividade de Inteligncia relacionada segurana e defesa cabe ao Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN), que tem a responsabilidade de integrar as aes de planejamento e a execuo das atividades, com a finalidade de fornecer subsdios ao Presidente da Repblica nos assuntos de interesse nacional. As necessidades, a natureza e os limites do conhecimento estratgico so delimitados pela Poltica Nacional de Inteligncia, proposta pela Cmara de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Conselho de Governo (CREDEN) e aprovadas pelo Presidente da Repblica. Da Poltica Nacional de Inteligncia decorrem as diretrizes e objetivos de Inteligncia, documento que serve de base para a elaborao do Plano Nacional de Inteligncia, no qual devem ser detalhados os objetivos especficos para as Instituies integrantes do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN). Apesar de a estrutura de Inteligncia do Estado Brasileiro estar delineada, a Poltica Nacional de Inteligncia e, conseqentemente, o Plano Nacional de Inteligncia ainda no esto aprovados pelo Governo Federal. Com a criao do Ministrio da Defesa (MD), foi estabelecido o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE) e a Agncia de Inteligncia de Defesa (AGINDE), rgo central do Sistema, que responde pelo planejamento de Inteligncia e pela coordenao do SINDE, no mbito do SISBIN. A estrutura regimental da AGINDE compreende a existncia de dois rgos de Inteligncia distintos quanto aos nveis de atividades especficas Inteligncia Estratgica de Defesa e 184
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Inteligncia Operacional de Defesa , que esto subordinados a estruturas diferentes: o Departamento de Inteligncia Estratgica, da Secretaria de Poltica Estratgica e Assuntos Internacionais (DIE/SPEAI), e a Subchefia de Inteligncia do Estado-Maior de Defesa (SC-2/EMD). A Poltica de Inteligncia de Defesa (PID), instituda pelo MD, tem por finalidade estabelecer os Objetivos de Inteligncia de Defesa e orientar o SINDE para a produo dos conhecimentos necessrios, nos nveis estratgico e operacional, que assessorem o processo decisrio na paz e em situaes de conflito. Para isso, foi institudo o Plano de Inteligncia de Defesa (PINDE), que regula a produo dos conhecimentos de interesse da Defesa. As constantes mudanas nos quadros internacional e nacional impem o acompanhamento regular e permanente da conjuntura, com a finalidade de possibilitar a previso e/ou antecipao de eventos que, por sua natureza, evidenciem a probabilidade de emprego das Foras Armadas. A Inteligncia Militar tem duas vertentes importantes: a Institucional e a de Combate. Ambas proporcionam s Foras Armadas (FA) a capacidade de reunir, analisar e interpretar dados para produzir conhecimentos necessrios, oportunos e confiveis, constituindo-se em fator de xito, em situaes de paz, de crise ou de conflito armado. Nas operaes militares, a Inteligncia disponibiliza conhecimentos necessrios sobre o oponente e sobre o ambiente operacional, para apoiar o processo decisrio. Objetiva, ainda, proteger conhecimentos sensveis, instalaes e pessoal contra aes patrocinadas por servios de Inteligncia oponentes (contra-inteligncia). 185
Compreende-se, portanto, que a atividade de Inteligncia militar est afeta ao emprego e proteo das Foras Armadas em operaes. Se no campo interno, voltar-se- para a produo de conhecimentos ligados segurana integrada (emprego da Fora na garantia da lei e da ordem). No campo externo, produzir conhecimentos voltados para a defesa externa. O que foi exposto pode ser sintetizado nas seguintes idias: a atividade de Inteligncia, instrumento do processo decisrio, deve ser empregada como apoio ao do Estado, na preservao da sociedade, da soberania e dos interesses nacionais; o SISBIN de vital importncia para a execuo das atividades de Inteligncia no Brasil, abrangendo as reas civil e militar para integrar o conhecimento produzido; apesar da existncia do SISBIN, o Estado Brasileiro carece da aprovao da Poltica Nacional de Inteligncia e do Plano Nacional de Inteligncia; e a atividade de Inteligncia militar, componente do SINDE, possibilita a previso e/ou antecipao de situaes que possam afetar a Segurana e a Defesa Nacionais e, conseqentemente, requerer o emprego das Foras Armadas no que estabelece a Constituio Brasileira.
CONCLUSO
O presente trabalho, embora no esgote o assunto, objetivou apresentar, de forma sinttica, o pensamento do Exrcito Brasileiro em termos de segurana e defesa, bem como uma contribuio para o debate sobre o emprego das Foras Armadas 186
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
na garantia da lei e da ordem e sobre as atividades de Inteligncia em matria de segurana e defesa. O Exrcito Brasileiro considera que o aparato de defesa deve ser capaz de dissuadir possveis ameaas e desenvolver, a mdio prazo, sua capacidade de projetar poder, conciliando as necessidades com as disponibilidades de meios e harmonizando a viso polticodiplomtica com a abordagem militar-operacional. Finalmente, tem a convico que o tratamento dos assuntos de segurana e defesa no se restringe unicamente ao estamento militar, mas, ao contrrio, deve envolver os diversos segmentos da sociedade, de modo a desenvolver uma cultura que atenda verdadeiramente aos interesses nacionais.
187
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
CONCEITO ECONMICO-TECNOLGICO PARA A DEFESA NACIONAL: A QUESTO DA AMAZNIA E DA TECNOLOGIA DE PONTA

ARTHUR XAVIER FERREIRA*
INTRODUO
Aps duas dcadas de estagnao econmica, com o conseqente aumento da concentrao de renda e o agravamento da excluso social, imperioso que o Brasil realize um virtuoso ciclo de crescimento econmico e de reduo das desigualdades sociais. Com surpreendente habilidade, competncia e pacincia, o atual governo conseguiu contrariando as expectativas da quase totalidade dos analistas nacionais e internacionais construir, em apenas dez meses, os alicerces que podem permitir um crescimento econmico sustentvel. Os altos propsitos manifestados pelo Governo de praticar uma poltica de austeridade fiscal, de justia social e de acatamento lei conciliando a ordem com a liberdade, de combate inflao sem prejuzo do desenvolvimento econmico e de luta pela implantao das reformas institucionais particularmente as reformas da Previdncia Social, do sistema tributrio nacional e do mercado financeiro e de capitais j est dando resultados: o risco Brasil despencou de cerca de 2.100 pontos em janeiro para menos de 650 em outubro; o dficit do balano de pagamentos em conta
* Coordenador Executivo da Companhia Vale do Rio Doce.
189
corrente, cujo financiamento era sempre apontado como fator de risco, foi reduzido significativamente; as exportaes batem sucessivos recordes e as empresas j comeam a investir para participar do to anunciado espetculo do crescimento. Mantidas a estabilidade poltica e econmica e a determinao do governo em reduzir as desigualdades sociais que tanto nos envergonham e comprometem nosso futuro, possvel que desta vez o Pas possa efetivamente iniciar um processo de gerao de riquezas superior ao da dcada de 1970. O cenrio promissor. O Brasil, apesar do processo de estagnao ocorrido nos anos 90, fortemente influenciado por fatores externos, possui substancial estoque de mo-de-obra qualificada, com elevada motivao para o trabalho e realizao de ganhos de produtividade, uma indstria ainda capacitada e uma nova e preparada gerao de empresrios dispostos a assumir riscos. Questes sindicais no apresentam restries ao crescimento da produo. O territrio brasileiro to abundante em recursos naturais que permitiu que o Pas se tornasse um dos maiores produtores agrcolas, florestais e minerais do mundo. Os obstculos ao crescimento que o Brasil ainda enfrenta, embora difceis, no so intransponveis. As questes da misria, do saneamento bsico, da crescente favelizao urbana, da degradao da nossa posio tecnolgica, da defasagem no mbito educacional, da falta de instrumentos e de instituies de mobilizao da poupana interna para suportar financiamentos de longo prazo, da falta de investimentos pblicos, notadamente em infra-estrutura, da reforma do Poder Judicirio, da melhoria dos servios de segurana pblica, notadamente no combate ao narcotrfico, so necessariamente alvo para solues de curto, mdio e longo prazos. 190
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Mas se considerarmos que a jornada para o to esperado ingresso do Brasil no rol das naes desenvolvidas e socialmente justas esteja por se iniciar, imperativo se ter sempre em mente que nenhum pas pode ser economicamente forte se no tiver uma poltica de Defesa Nacional abrangente. o nosso caso. necessrio que se amplie o escopo do papel das Foras Armadas Brasileiras para que estas tenham no somente um envolvimento mais direto no combate a atividades ilegais tese sustentada por muitos dos que se debruam sobre o assunto , mas para que possa interagir com agentes econmicos nacionais, devendo, ao mesmo tempo, estarem prontas a defender a nossa soberania econmica e poltica contra a coero de interesses que, disfarados ou no em aes de proteo ou manuteno da paz, da ordem mundial, da ecologia, do bem de populaes oprimidas, tentam desfrutar de vantagens em territrios que no os seus. Portanto, a partir deste ltimo ponto de vista, a grande dificuldade reside em definir qual conceito de Defesa Nacional se deseja elaborar para que o Brasil possa enfrentar as crescentes presses de agentes econmicos transnacionais cujos interesses so tambm, por vezes, defendidos com o emprego de fora militar. Maior abrangncia para novos pressupostos para a Defesa Nacional
1. A AMAZNIA
Tendo em seu territrio a maior floresta tropical e a maior bacia hidrogrfica do planeta, situadas na Amaznia, o Brasil um dos pases mais freqentemente citados quando o assunto meio ambiente. As discusses sobre os limites do desenvolvimento econmico e da preservao ambiental constituem tema dos mais 191
complexos e apaixonantes neste Pas gigantesco, com diversos biomas e uma grande e diversificada populao. O Brasil tem procurado equilibrar sua necessidade de crescimento socioeconmico com requisitos ambientais, consciente de que essas questes so de interesse global, exigindo uma atitude transparente e competente. Nosso maior desafio o de atender s expectativas da sociedade brasileira quanto ao desenvolvimento econmico e social com os pr-requisitos de qualidade ambiental, sem que venhamos a ameaar nossa soberania quando, diante de presses internacionais realizadas sob os mais diversos pretextos, cedemos em pontos que podem vir a compromet-la. A criao de unidades de conservao ou a designao de imensas reas, como as terras indgenas, imobilizam o territrio nacional, trazendo entraves faculdade de decidir sobre a melhor forma de utiliz-lo em prol do nosso desenvolvimento, sem prejuzo das indispensveis aes de proteo e uso sustentvel da nossa biodiversidade e o respeito s populaes nativas. No meio da Floresta Amaznica, a provncia mineral de Carajs, descoberta h cerca de trinta anos, constitui-se numa das mais ricas regies minerais do mundo. Sua explorao foi iniciada em meados dos anos oitenta, mas, segundo os gelogos, o que j se conseguiu at agora uma produo de cerca de 60 milhes de toneladas/ano de minrio de ferro foi apenas arranhar a superfcie, pois ainda h muito a ser descoberto e explorado. As reservas j identificadas em Carajs, avaliadas em centenas de bilhes de dlares, encontram-se bastante desprotegidas e vulnerveis face s aes de organizaes internacionais (ONGs), que desejam a internacionalizao da Amaznia, e s do narcotrfico, que utilizam reservas indgenas para a plantao, o armazenamento e a distribuio de drogas. Em uma delas, localizada a menos de 80 km 192
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
de Carajs, mais de 50.000 ps de maconha j foram plantados, sem que tenha havido at o presente momento represso alguma. Apesar de contribuir com cerca de US$ 2 bilhes/ano lquidos para a receita das exportaes brasileiras esta quantia ser superior a US$ 5 bilhes/ano quando a produo de cobre e de placas de ao tiver incio em 2005 e apesar de ocupar menos de 1,5% da superfcie da Regio Amaznica, a indstria da minerao, controlada e administrada por brasileiros, corre enormes riscos uma vez que a presena do Estado naquela regio praticamente inexistente. Bastam meia dzia de ndios sentados nos trilhos da Estrada de Ferro Carajs para paralisar um fluxo dirio de 50 locomotivas e de 2.500 vages de transporte de minrio. Cada dia de paralisao custa uma pequena fortuna ao Pas. As ordens de reintegrao de posse emanadas da Justia raramente so cumpridas pela Polcia Militar e nem pela FUNAI, sob diversos pretextos, inclusive o de falta de pessoal. A ferrovia s volta a operar mediante uma espcie de pagamento de pedgio aos ndios, tal como ocorreu no ltimo incidente desta ordem, quando s se conseguiu a liberao da ferrovia aps a concesso de recursos extraordinrios (alm dos j tradicionalmente oferecidos voluntariamente pela Companhia Vale do Rio Doce) para as comunidades, que os utilizam de forma absolutamente inconsistente, adquirindo veculos de luxo e outros bens que em nada contribuem para a melhoria da qualidade de vida das populaes indgenas, beneficiando to somente suas lideranas. Vale tambm destacar que se tornou prtica corrente a exigncia de que a CVRD pague dvidas contradas pelas comunidades indgenas com os comerciantes locais, as quais so apresentadas por meio de notas fiscais e recibos flagrantemente falsos ou adulterados, caracterizando um processo de lavagem de dinheiro que, com certeza, est associado crescente atividade do narcotrfico nas Terras Indgenas. 193
Num territrio to rico e promissor, a presena das Foras Armadas, ainda que tmida, tem sido vital. Projetos como o SIVAM e o Calha Norte animam empresas nacionais de minerao e de siderurgia a continuar a investir na regio, na expectativa de que o Arco do Desflorestamento da Amaznia Legal, que tanto compromete o Brasil e que tanto aumenta a vulnerabilidade da Amaznia, possa ser substitudo pelo Arco do Desenvolvimento Sustentvel, moldado com base no Zoneamento Econmico e Ecolgico e nas aptides da regio, com vistas a propiciar a instalao de empreendimentos agrcolas e florestais que tenham foco na produtividade e conseqente capacidade de competir no mercado, em especial no internacional, graas a privilegiada localizao geogrfica, mais prxima dos mercados europeu, norte-americano e do Canal do Panam. No entanto, h entraves para que o Ministrio da Defesa cumpra seu papel fundamental na regio. As conhecidas restries oramentrias enfrentadas pelas Foras Armadas para a implantao dos projetos de defesa da Amaznia acima referidos so a causa maior para essa situao. Embora esta problemtica represente uma questo de difcil soluo dentro do quadro oramentrio presente, uma alternativa vivel e possivelmente satisfatria para incrementar a presena do Estado na Amaznia seria o estabelecimento de parcerias com o setor privado nacional. A utilizao de capital privado poderia financiar, por exemplo: a.) a construo de uma pequena fbrica da IMBEL na Regio Norte para fornecimento de explosivos indstria de minerao poderia gerar uma receita anual para a IMBEL de cerca de US$ 10 milhes/ano, alm de eliminar a inconveniente dependncia do setor de minerao nacional s importaes, notadamente da Rssia; 194
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
b.) a construo de postos de sade para as aes de Medicina Preventiva na regio, aproveitando a excelente estrutura das Foras Armadas; c.) aes conjuntas com o Exrcito Brasileiro, que realiza o programa Verde no Verde, para a reproduo de espcies nativas e para a revegetao em reas prioritrias (mananciais, matas ciliares, dentre outras); d.) programas de aprimoramento de padres construtivos e operacionais de barragens e estruturas (diques e depsitos), fomentando a nacionalizao e a propagao tcnica, desenvolvendo padres brasileiros de monitoramento e controle de estruturas; e.) o aperfeioamento das tcnicas e das informaes geogrficas e cartogrficas do Servio Cartogrfico do Exrcito Brasileiro; f.) a instalao de uma unidade do Batalho Ferrovirio que, mediante remunerao, faria a manuteno do leito permanente da Estrada de Ferro Carajs, possibilitando, ao mesmo tempo, a presena ostensiva do Exrcito ao longo da ferrovia, fato que coibiria invases e prticas ilegais que tantos prejuzos tm causado ao Pas; g.) aes de coordenao a serem exercidas pelo Exrcito Brasileiro em situaes acidentais que exijam o acionamento de foras pblicas e de apoio humano e material; h.) escolas de formao e treinamento de jovens, com os cursos ministrados pelo Exrcito, para operao de ferrovias e de caminhes fora de estrada, gerando a perspectiva de empregos e despertando nesses jovens o sentimento de brasilidade; 195
i.) instalao, em parceria com as Foras Armadas, de pequenos ncleos de apoio populao regional contra a presena constante de madeireiros e garimpeiros, evitando conflitos e influncias indesejveis na regio; j.) o levantamento completo da qualidade das guas em todas as bacias hidrogrficas brasileiras com o objetivo de desenhar um mapa da atual sade das guas doces brasileiras e de identificar ambientes que nunca foram contaminados, para que possam ser conservados como recursos estratgicos; k.) o apoio implementao e operao de projetos compatveis com as aptides ecossistmicas, baseados em extrativismo, que propiciem aumento da renda das populaes denominadas de povos da floresta (ribeirinhos) ; l.) atividades de controle do uso predatrio do ecossistema, inclusive no que tange ao combate bio-pirataria, que tanto prejudica o Brasil quando vemos um importante princpio ativo sendo patenteado por empresas ou indivduos que o obtiveram de forma irregular das populaes nativas, inclusive indgenas; m.) a implantao de mini-usinas para a produo de biodiesel; n.) a proteo de unidades de apoio de conservao federais e a logstica de apoio a combate a incndios, e o.) a fabricao e recuperao de componentes das ferrovias. Desta forma, a articulao da iniciativa privada com a ao das Foras Armadas, em determinados mbitos, duplicaria os esforos e o incremento dos meios possibilitaria o atendimento e a execuo de certas obrigaes devidas sociedade civil. importante notar que, com esta conjuno, a prpria sociedade 196
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
estaria envolvida na soluo de alguns de seus problemas at ento no atendidos por falta de verbas suficientes. No Brasil comum exigir-se unicamente do Estado a iniciativa para a execuo de metas que beneficiem segmentos especficos da sociedade, responsabilizando-o e deixando-lhe todo nus, quando agentes desses setores poderiam se mobilizar e encontrar solues disponveis por meio de sua prpria participao na consecuo de determinados objetivos. A utilizao de capital privado aliado ao das Foras Armadas em reas e em questes de sua competncia resultaria em agilizar solues sempre postergadas por falta de recursos. Como ficou considerado na primeira rodada deste Ciclo de Debates, a defesa do Arco Amaznico questo prioritria. Ficou assentado tambm que o Ministrio da Defesa deveria consolidarse como trao de unio entre o mundo estratgico e o mundo poltico. Na defesa do Arco Amaznico est obviamente posta a questo ambiental. No obstante, os grandes interesses econmicos na regio so tambm necessariamente prioritrios e o papel do Ministrio da Defesa como trao de unio entre o mundo estratgico e o mundo econmico inadivel. Portanto, s atribuies que lhes foram conferidas pela Constituio mais especificamente aquelas que esto ligadas ao emprego da fora as Foras Armadas precisam acrescentar outras para ampliar sua esfera de ao, interveno e integrao. Defesa deve tambm abranger a garantia do patrimnio produtivo e econmico contra interesses forneos e/ou ilcitos. Visto desta maneira e por extenso, pode-se inferir que sua parceria com empresas brasileiras idneas em casos especficos e sua participao para assegurar interesses econmicos nacionais coaduna-se com o princpio de Defesa discutido na primeira rodada de debates, como podendo ser aquele que tambm se coloca contra riscos de ordem no-militar. 197
2. TECNOLOGIA DE PONTA
H ainda outras reas em que, embora de modo ainda incipiente, a parceria entre as Foras Armadas e setores a iniciativa privada j existe. este o caso das parcerias entre os centros de pesquisa e de tecnologia das Foras Armadas com a empresa privada. A histria de sucesso da EMBRAER, por exemplo, no seria possvel sem a contnua participao do CTA no desenvolvimento de novas aeronaves. O mesmo ocorre com o processo de limpeza com explosivos de tanques decantadores da indstria petrolfera, denominado refratex, processo este que est sendo patenteado. Neste caso a parceria foi desenvolvida entre a IMBEL e a multinacional ABB. As pesquisas conduzidas na costa brasileira pela Marinha do Brasil em conjunto com a PETROBRS, outro exemplo da importncia dessas parcerias, permitir que dentro de dois anos pas atinja a auto-suficincia na extrao e na produo de petrleo. Muito ainda pode ser feito. O patrimnio tecnolgico acumulado pelos centros de pesquisa do Ministrio da Defesa tem que ser preservado, pois a sua importncia altamente estratgica para o Pas. Uma das formas de aproveitar a capacidade j instalada dos centros de pesquisa das Foras Armadas e de treinar continuamente a mo-de-obra ali empregada seria ampliar significativamente as parcerias com o setor privado para o desenvolvimento e a comercializao de produtos de uso civil. A empresa privada poderia tambm colaborar com os centros de pesquisas das Foras Armadas no desenvolvimento de produtos militares com tecnologia de ponta. O aumento do comrcio internacional do Brasil com a China e as parcerias comerciais de mdio e longo prazo que j esto sendo formadas; contemplando inclusive investimentos brasileiros e chineses na China e no Brasil, 198
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
respectivamente, podero gerar acordos de cooperao militar na rea de fabricao de veculos de lanamento de satlites e de submarinos. O esforo que a Marinha do Brasil desenvolve no sentido de construir um submarino nuclear, a determinao da Fora Area em produzir um veculo lanador de satlites e o patrimnio tecnolgico acumulado pela IMBEL e pelo IME no podem ser abandonados. Devem ser estimulados e acelerados. O Brasil necessita ter uma Fora Armada moderna, gil e extremamente preparada para intervir em diferentes cenrios tais como: aes isoladas e de curtssima durao para combater o narcotrfico, em territrio nacional ou em pases vizinhos; combater as diversas formas de terrorismo e proteger reas isoladas, constantemente invadidas por aventureiros de toda espcie, e eventualmente apoiar ameaas ao sistema democrtico de pases sob a nossa esfera de influncia. Sem capacidade para projetar poder e sem estrutura para exercer o que os militares denominam de efeito dissuasrio, dificilmente ser possvel inserir o Brasil na comunidade das naes desenvolvidas. Algumas idias para modernizar as Foras Armadas sem necessidade de recursos do Oramento da Unio so a seguir oferecidas: a) substituir o atual contingente, formado basicamente por recrutas que permanecem menos de um ano cumprindo o Servio Militar obrigatrio, por uma Fora profissional bem menor mas altamente capacitada e equipada; b) alienar as propriedades das Foras Armadas localizadas em centros urbanos altamente valorizados e utilizar os recursos obtidos na aquisio de equipamentos de ltima gerao e na construo de unidades que seriam instaladas em municpios no interior do Pas; 199
c) unificar os servios comuns s trs Foras (sade, formao, logstica) e utilizar os recursos economizados para dotar esses mesmos servios dos modernos equipamentos; d) obter, mediante parcerias com o setor privado, recursos que possibilitem a manuteno dos programas de fabricao de submarinos, a diesel e nuclear, do programa de desenvolvimento do veculo lanador de satlites e da manuteno da IMBEL em bases slidas e competitivas. Sem o aprimoramento e o desenvolvimento da tecnologia de ponta, apesar da contribuio direta ou indireta do Brasil, para a estabilidade regional e para a paz mundial, devido a suas caractersticas singulares tanto por sua dimenso territorial e seu grande potencial econmico quanto por sua formao tnica, cultural e poltica e sua tradio de ausncia de conflitos internos, torna-se mais difcil para o pas alcanar uma insero internacional que de fato garanta plenamente sua soberania e autonomia.
CONCLUSO
O cenrio global neste incio de sculo revela transformaes significativas em curso e j h algum tempo. Essas transformaes se do nas mais diversas esferas. Na poltica internacional, com o fim da bipolaridade, assiste-se ao aumento do poderio militar americano dominando o cenrio mundial. H tambm o agravamento dos efeitos das aes do narcotrfico, agora fortemente aliado a movimentos de guerrilha, usando suas tticas e suas armas. Em alguns centros urbanos, atos violentos geralmente ligados ao narcotrfico assumem caractersticas de ataques terroristas contra a populao. O terrorismo internacional assumiu propores at pouco tempo inimaginveis. Por outro lado, j comea o processo 200
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
da constituio de mercados alternativos que faam face hegemonia dos mercados tradicionais e que permitam um fortalecimento das economias de pases em vias de desenvolvimento. Grande parte desses pases investem maciamente em tecnologia como forma de garantir sua prpria sobrevivncia dentro do cenrio internacional extremamente competitivo. O Brasil no pode estar margem desse processo de esforo contnuo e deliberado de pases como o nosso, que devem lutar pela sua insero no rol das naes desenvolvidas dentro de um mundo globalizado. Para de fato participar ativamente, o Pas deve utilizar sua capacidade plena no que se refere utilizao equilibrada de suas reservas naturais, sua fora econmica, a seu potencial para um desenvolvimento tecnolgico avanado e a seu capital humano. Dentro deste quadro, o papel das Foras Armadas de suma importncia. Ao se discutir quais so as diretrizes que balizam os conceitos de Defesa e de Segurana, questionando-se sobre a necessidade de tornar estes conceitos mais abrangentes para abrir o escopo do papel das Foras Armadas na vida do Pas, tende-se a pensar de imediato na questo do combate a atos ilcitos e violentos. Deveriam as Foras Armadas intervir como agentes coercitivos para o narcotrfico? Deveriam assumir uma interveno direta nos casos de atos ilcitos por agentes transnacionais ou do crime organizado? Deveriam, portanto, incorporar novas concepes que ultrapassam os conceitos tradicionais de defesa da soberania, autodeterminao e identidade nacional para agirem diretamente contra esses tipos de ameaas? Certamente, esses so questionamentos inadiveis. Porm, pari passu, deve-se indagar sobre o papel das Foras Armadas como coagentes do processo de desenvolvimento econmico o que implica o de desenvolvimento social e de parceiros das pesquisas que 201
trabalham para o avano tecnolgico do Pas, sobretudo o que se refere tecnologia de ponta. Nossa independncia nesse mbito tambm salvaguarda para nossa autodeterminao, soberania e identidade nacional. Nestas breves reflexes h a certeza de que a presena das Foras Armadas no cenrio nacional est muito aqum de suas possibilidades e das necessidades do Pas. Pode-se dizer que h uma demanda reprimida para a contribuio que nossas Foras Armadas nos podem oferecer. Torna-se necessrio, portanto, despertar a sociedade civil para essas necessidades e para o que as Foras Armadas de fato podem fazer em prol da nossa sociedade e seus interesses. importante, tambm, resgatar-se a imagem positiva de nossos soldados, que, aps episdios polticos do passado, passou a ser associada ao exerccio de represso e de coero contra a sociedade civil. Devese, assim mobilizar o pas para apoiar o projeto de modernizao das nossas Foras Armadas e de ampliao das responsabilidades do nosso Ministrio da Defesa.
202
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
NOTAS SOBRE A POLTICA DE DEFESA

ANTONIO CARLOS PEREIRA*
Entre 1996 e 2000, publiquei no O Estado de S. Paulo uma srie de comentrios, sempre crticos, primeiro, sobre a necessidade da criao do Ministrio da Defesa e do estabelecimento de uma Poltica de Defesa e, depois, sobre os avanos que, nessa matria, fez o governo Fernando Henrique Cardoso. Logo em seguida ao envio dos projetos de emenda constitucional e de lei complementar que criaram o Ministrio da Defesa, observei que naquelas propostas faltavam dispositivos que obrigassem periodicamente os responsveis diretos pela segurana nacional a prestar contas Nao daquilo que fizeram para a sua proteo e daquilo que faro no futuro imediato, a partir de uma determinada viso das ameaas e dos riscos percebidos que pesem sobre os destinos do Pas. Um Ministrio da Defesa, afinal, sobre ser um centro coordenador de aes, um centro formador de polticas. A ele incumbe planejar, o que significa acompanhar, permanentemente, as mudanas concretas que ocorrem nos mltiplos cenrios que ficam sob sua observao, bem como as tendncias que se delineiam. Mas o Ministrio da Defesa , tambm, um rgo da administrao pblica, sujeito a imperativos burocrticos, entre eles o exerccio fiscal, e sujeito, ainda, s contingncias da poltica domstica. Nos pases onde o Ministrio da Defesa funciona com relativo sucesso, o conflito entre a necessidade de planejamento continuado, a dinmica poltica e os constrangimentos burocrticos foi resolvido a contento com a fixao, por lei, de um calendrio de planejamento. Os responsveis
* Jornalista de O Estado de S. Paulo.
203
diretos pela defesa ficariam legalmente obrigados a, anualmente, estabelecer a melhor correspondncia entre as transformaes do ambiente estratgico e a poltica de defesa, bem como entre essa poltica, as estratgias setoriais dela decorrentes e os meios materiais necessrios sua implementao tudo em consonncia com as diretrizes do Presidente da Repblica. Caberia, ento, aos comandantes das Foras Singulares desdobrar essas diretrizes, no contexto do preparo das tropas e da dotao de meios. Um sistema como esse evitaria a petrificao da Poltica de Defesa, tal como ocorre hoje. De fato, quando o documento vigente foi anunciado, um oficial de alta patente vangloriou-se de que a Poltica de Defesa fora feita para durar muito tempo. E est durando, a despeito de se referir a condies domsticas e internacionais fluidas e cambiantes, que exigem respostas adequadas e prontas. Essa durabilidade deve-se ao fato de a Poltica de Defesa vigente ter sido feita para conciliar interesses corporativos conflitantes. O consenso foi obtido mediante a adoo de conceitos gerais, aplicveis a quaisquer circunstncias, a qualquer pas e a qualquer tempo. Mas tal consenso estagnador e estril, justamente porque subtraiu de seus formuladores a responsabilidade de estabelecer prioridades questo vital e definidora de qualquer poltica. Da ser extremamente gratificante o reconhecimento do Ministrio da Defesa, pelo seu titular, embaixador Jos Viegas Filho, de que a Poltica de Defesa est a exigir atualizao e, mais que isso, engajarse num processo srio de reviso do planejamento da Defesa.
A ORGANIZAO DAS FA E A QUESTO ORAMENTRIA

Durante um longo perodo que abrangeu parte do governo Sarney e se estendeu at o governo Itamar Franco a questo salarial 204
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
ocupou parte considervel da energia e do tempo no s dos comandantes militares, mas tambm da oficialidade intermediria. As reivindicaes salariais e no se discute aqui a sua justia, que reconhecida desviaram a ateno de problemas estruturais das Foras Armadas, to ou mais srios, e a partir delas, e de sucessivos ajustes fiscais, que eram reais, foram criados alguns mitos. O mais deletrio, do ponto de vista poltico-institucional e profissional, foi o de que as Foras Armadas haviam sido deixadas mngua no Oramento. H cerca de uma dcada os contingenciamentos oramentrios vm sacrificando as Foras Armadas, mas no mais do que s outras unidades administrativas do governo federal. Para as Foras Armadas, o resultado do arrocho foi que, por um longo perodo que ainda no est ultrapassado as tropas deixaram de se adestrar adequadamente, efetivos e dotaes de unidades ficaram incompletos, quartis passaram a funcionar em meio perodo para economizar a verba do rancho, mais de metade dos avies da Fora Area ficou presa ao solo por falta de peas, e, pelo mesmo motivo, navios ficaram retidos nos portos por mais tempo do que o desejvel e conscritos eram dispensados meses antes do fim regulamentar do servio militar. E a opinio pblica deu-se conta do bvio: mesmo com as defesas reduzidas metade, o nvel de segurana real do Pas no havia sido afetado. Voltou a ser feita, ento, entre polticos, intelectuais e mesmo militares principalmente da reserva a pergunta incmoda que datava dos debates da Constituinte: Para qu Foras Armadas? Uns, a minoria, faziam a indagao porque, recndita ou explicitamente, achavam que as Foras Armadas eram inteis e desnecessrias; outros, a maioria, porque se preocupavam com o futuro de uma instituio vital para a segurana da Ptria. Infelizmente, o que mais se ouvia das mais altas autoridades civis e militares, em resposta quela pergunta era que cabe sociedade determinar o que quer das Foras Armadas. Ora, a 205
sociedade brasileira no pode dar tal resposta; no tem os meios de faz-lo. Nos pases em que as questes de segurana externa so prementes e, portanto, fazem parte das plataformas eleitorais de candidatos a presidente e a congressistas, a resposta da sociedade o voto naqueles em cujas propostas percebe haver maiores garantias de segurana para a nao. No Brasil, onde as questes de segurana externa so, felizmente, secundrias e raramente entram no debate poltico, no se pode esperar que a sociedade se manifeste sobre que Foras Armadas quer e para qu. A responsabilidade da definio do presidente da Repblica, que recebeu mandato expresso para preservar a independncia e a soberania da Nao, e do ministro da Defesa, que pode propor e deve executar as polticas essenciais defesa da Ptria. Mas, sem que tais polticas existam e sejam consistentes, natural que o cidado-contribuinte no se emocione diante da notcia de um eventual corte do oramento militar, ou queira que os militares sejam desviados de suas funes naturais para outras atividades de maior impacto na vida cotidiana sem lhe ocorrer que amanh poder precisar de Foras Armadas bem treinadas e equipadas para impedir que a Nao perca a independncia. O que o cidado-contribuinte, sim, percebe que sustenta, com a Defesa, um os trs maiores oramentos do Executivo, mas os meios de proteo da Ptria so claramente deficientes basta ver a pblica e notria deteriorao dos equipamentos e a escassez das unidades de pronto emprego em relao ao efetivo global. H, evidentemente, algo de errado na estrutura das Foras Armadas e na carreira militar. O entorno estratgico do Brasil sofreu profundas mudanas nos ltimos anos; o contingenciamento habitual tem comprometido fortemente a execuo do Oramento, embora este tenha sido 206
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
aumentado nominalmente; no h Fora que no tenha sofrido importantes perdas de equipamento, por obsolescncia ou falta de manuteno mas mesmo assim os efetivos continuam os mesmos. Isso ocorre porque as Foras Armadas no foram concebidas, em seu formato atual, para lutar. So foras-ncleo, isto , poucas unidades completas em equipamento e operacionalidade, em torno das quais gravitam quartis com dotaes incompletas, que receberiam a reserva em caso de necessidade. Existem ainda, na fixao dos efetivos, resqucios de tempos ainda mais antigos, quando se estabelecia uma relao entre a extenso do territrio, o volume da populao e o tamanho das Foras Armadas. Essa relao no direta nem necessria, a menos que se trate de fora de ocupao ou do exerccio de alguma forma de controle social. As Foras Armadas precisam ter o tamanho que convier sua misso estratgica, combinada com as efetivas possibilidades oramentrias do Pas. Quando isso no ocorre, transformam-se num imenso aparato burocrtico, cuja primeira funo a de ser manter intacto despeito do que se passa no Pas e no mundo. E o primeiro sintoma dessa distoro de finalidade percebe-se no Oramento. A participao da folha de pessoal tem tido um crescimento desproporcional aos gastos operacionais, inclusive treinamento e instruo. Entre 1995 e 2002, os gastos com inativos aumentaram de 0,7% do PIB para 0,9% do PIB. Em 2002, os dispndios com aposentados e pensionistas militares equivaleram a uma vez e meia o que foi gastos com o pessoal da ativa. Quaisquer que sejam os critrios de clculo, as despesas com inativos superam os gastos com o pessoal em atividade e essa uma tendncia firme: na composio dos gastos militares, o que mais aumenta so as despesas com inativos. Essa no , ao contrrio do que possa parecer, apenas uma questo previdenciria. Essa evoluo sintoma de uma grave distoro, uma espcie de autofagia que s se corrige com a reviso 207
da carreira militar. Um aumento real do Oramento apenas empurrar o problema para diante.
POLTICA EXTERNA E POLTICA DE DEFESA. A DIPLOMACIA MILITAR

Em tempos normais, a poltica de defesa coadjuvante da poltica externa. nessa condio que interagem. Quem faz a diplomacia e quem faz a defesa no falam a mesma linguagem, no usam a mesma gramtica. Em ltima instncia, as decises que o profissional da defesa tem de tomar, mesmo em tempos normais de paz, tm como objetivo a eventualidade da ruptura dos esforos da diplomacia. Na verdade, o profissional da defesa ser to competente quanto for capaz de planejar, primeiro, para dar ao diplomata o respaldo de meios para que se possa praticar, quando necessrio, o realismo poltico e, finalmente, para garantir Nao que o eventual fracasso do diplomata no representar, necessariamente, o desastre. Por essa razo, a poltica de defesa no pode ser mera verso adocicada da poltica externa. Ambas buscam o mesmo objetivo a segurana do Estado e da Nao , mas com instrumentos e mtodos inteiramente distintos. A menos que essas diferenas sejam observadas e preservadas, o soldado perder funo e a Nao estar desprotegida, se amanh o diplomata no conseguir manter a paz. No caso brasileiro, a tarefa dos formuladores da poltica de defesa tornada mais rdua pela falta de ameaas plausveis e de riscos previsveis o perigo real e imediato que possam ser combatidos por foras militares. A ameaa difusa, nem sempre tpica ou provvel, deixa ao planejador a responsabilidade de imaginar o impondervel e faz-lo com equilbrio. Ou seja, o planejamento 208
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
deve prover segurana, sem criar ameaas imaginrias que, pela repetio, podem adquirir foros de realidade. Uma das mais importantes atividades que as Foras Armadas podem desempenhar, no papel de coadjuvantes da poltica externa, mas tambm como funo orgnica, a chamada diplomacia militar. Houve poca, no muito remota, que se via com bons olhos o relativo isolamento de nossas Foras Armadas, principalmente em relao s suas congneres no Hemisfrio. Desde que os presidentes Sarney e Alfonsn decidiram aproximar Brasil e Argentina, numa empreitada poltica e comercial que mais tarde resultaria no Mercosul, aquela tendncia se inverteu. Hoje, os contatos externos do Ministrio da Defesa e das Foras Ar madas so freqentes e proveitosos. Esse intercmbio estabelece e refora as bases de confiana recproca e abre caminho para a cooperao. Essa atividade precisa, portanto, ser estimulada. Da mesma forma, precisa ser ampliada a participao do Brasil em misses de paz, sejam as patrocinadas pela ONU sejam as inspiradas por outros organismos multilaterais. A presena em misses de paz proporciona experincias nicas e valiosas para os militares, mas, acima de tudo, destaca a vocao pacfica do Brasil e a sua disposio de colaborar ativamente num importante quesito da construo da ordem internacional. A elevao do perfil internacional do Brasil, por meio da participao ativa em misses humanitrias e de reconstruo da ordem em regies vitimadas por graves conflagraes, certamente ajudaria o Itamaraty na iniciativa, agora retomada, em favor da reestruturao da ONU, com a ampliao do Conselho de Segurana. Demonstraria que o Pas est disposto a assumir, num cenrio mais amplo, as suas responsabilidades de lder regional. 209
AS NOVAS AMEAAS E A SEGURANA NACIONAL

Mal terminada a Guerra Fria, afastado, portanto, o perigo sovitico, o governo norte-americano inscreveu entre as principais ameaas sua segurana nacional as chamadas novas ameaas terrorismo, narcotrfico, crime organizado, lavagem de dinheiro, migraes ilegais, riscos ambientais etc. que logo entraram no rol de preocupaes de quase todos os pases do mundo, inclusive o Brasil. As novas ameaas, no entanto, so ilcitos que, mesmo que afetem a segurana nacional e comprometam a estabilidade do Estado, dificilmente podem ser combatidas eficazmente pelas Foras Armadas. Nenhuma delas, talvez nem mesmo o terrorismo, pode ser caracterizada como atividade hostil desenvolvida por um Estado inimigo. Alm disso, nenhum pas, exceo dos Estados Unidos e assim mesmo em casos muito especficos , dispe de meios militares para neutralizar a ameaa na fonte. extremamente limitada, portanto, a participao possvel das Foras Armadas, como instrumento por excelncia da defesa nacional, no combate s novas ameaas. Em casos como o combate ao narcotrfico e ao crime organizado essa participao mesmo desaconselhvel, haja vista os exemplos desastrosos de pases que tentaram esse caminho e o nico que obtiveram foi a desmoralizao de suas Foras Amadas, que, alm de inadequadas para a funo, tiveram suas coeso e moral corrodas pelo contgio da corrupo. Mesmo nos Estados Unidos cujo governo prega a participao de Foras Armadas alheias no combate direto a esses delitos , os militares no se engajam na luta contra o crime comum. Eles esto proibidos por lei a ancestral Posse Comitatus de exercer o poder de polcia. 210
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Tambm no Brasil os militares esto impedidos de exercer a funo policial. Mas nada impede, como vem sendo feito, que as Foras Armadas auxiliem a polcia com equipamentos e pessoal de apoio nas misses de preveno e represso aos ilcitos inscritos entre as novas ameaas e mesmos nos casos excepcionais em que a ordem pblica esteja seriamente ameaada sempre dentro do que estatui a Constituio.
A AMAZNIA
A Amaznia , e deve ser, o foco das atenes da Poltica de Defesa. No por um ato reflexo em conseqncia da distenso na fronteira Sul, que durante mais de um sculo, por razes concretas ou por percepes equivocadas, foi considerada o principal problema estratgico do Pas. Pairam sobre a Amaznia duas ameaas. Uma de escassa plausibilidade, mas exerce poderosa influncia em setores importantes da sociedade. Trata-se do recorrente receio de que, objeto da cobia estrangeira, a Amaznia sofra tentativas de internacionalizao. A outra, bem mais real, que a escassa presena do Estado facilite ou at estimule a ao de grupos interessados em tirar proveito da fabulosa biodiversidade da regio, ou em us-la como base ou via de penetrao para a prtica de ilcitos como o narcotrfico, ou, ainda, em transferir para territrio brasileiro conflitos civis que travam em seus pases. Os receios de que a cobia de pases ou grupos econmicos possam ameaar a soberania do Brasil sobre a Amaznia seja para obter lucros com as riquezas locais, seja para transformar a regio em santurio ecolgico intocado podem ser afastados uma vez que o governo brasileiro estabelea e implemente uma poltica capaz de conciliar as necessidades de utilizao do potencial econmico da Amaznia com as exigncias da conservao ambiental. Tal 211
poltica, mais do que satisfazer a pases ou grupos estrangeiros, seria a resposta aos anseios dos brasileiros. J a soluo dos problemas causados pela porosidade das fronteiras amaznicas exige a ativa participao das Foras Armadas. A presena militar na regio tem sido ampliada, mas preciso mais. Unidades militares hoje localizadas em reas que no so prioritrias para a defesa nacional precisam ser transferidas para a Amaznia, equipadas e treinadas para agir naquele ambiente, at o limite da capacidade de sustentao das cidades e vilas situadas em locais estratgicos. A Marinha precisa ampliar sua presena nos rios. A Fora Area precisa equipar-se tambm para assegurar a mobilidade estratgica requerida para operaes nos pontos mais longnquos do territrio. A proteo da Amaznia a prioridade da defesa nacional e assim deve ser tratada no momento das definies polticas e da distribuio de recursos.
212
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
RELATO DA SEGUNDA RODADA DE DEBATES ELABORADO PELOS

ORGANIZADORES
"CONCEITOS
DE SEGURANA E DEFESA
IMPLICAES PARA A
AO INTERNA E EXTERNA DO GOVERNO
DEBATEDORES:
Ministro Mrcio Thomaz Bastos; Chanceler Celso Amorim; Deputado Paulo Delgado; General Rui Monarca da Silveira, Subchefe do Estado-Maior do Exrcito; Doutor Arthur Xavier Ferreira, Coordenador Executivo da Companhia Vale do Rio Doce; e Doutor Antnio Carlos Pereira, jornalista de O Estado de S. Paulo. O Ministro Jos Viegas Filho tambm participou do encontro.
CONSIDERAES
GERAIS
As discusses da segunda rodada do ciclo de debates sobre a atualizao do pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana, dedicada ao tema Conceitos de segurana e defesa: implicaes prticas para a ao interna e externa do Governo, transcorreram de forma fluida e caracterizaram-se, como a proposta do exerccio, por absoluta liberdade de expresso. Embora vrios participantes hajam contribudo de maneira significativa com elaboraes tericas sobre os conceitos de segurana e de defesa, os debates concentraram-se na anlise das implicaes prticas, para a ao poltica do Governo, do uso desses conceitos. 213
Pretende-se que este relato reflita, de forma to precisa quanto possvel, os principais argumentos apresentados pelos debatedores convidados e pelo Ministro Jos Viegas. Para tanto, dividiu-se o documento em duas partes. Na primeira, buscou-se sintetizar, em itens separados, a essncia da contribuio de cada um dos participantes para o conjunto do exerccio de reflexo; nessa sntese, procurou-se contemplar, sobretudo, comentrios dos debatedores que complementassem o teor dos artigos por eles preparados para a ocasio. Na segunda parte, procedeu-se a um resumo neste caso estruturado em funo de temas e no de participantes do que foi discutido a respeito dos assuntos que constituram o cerne da rodada: os conceitos de segurana e defesa e o emprego das Foras Armadas contra ameaas segurana interna.
PARTE I
MINISTRO MRCIO THOMAZ BASTOS:
O Ministro Mrcio Thomaz Bastos concentrou suas intervenes nos temas segurana pblica e Amaznia. Para o Ministro, a crise brasileira em matria de segurana pblica no normativa, mas institucional: o que existe, no Brasil, uma linha de criminalidade parcialmente instalada no prprio aparato repressivo. Por essa razo, o Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva trabalha para reformar as instituies: as polcias, o Poder Judicirio, o sistema prisional. 214
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
O Ministro Mrcio Thomaz Bastos aventou a hiptese da desconstitucionalizao da separao entre as polcias militares e civis: a cada Estado da Federao caberia definir a estrutura policial que melhor lhe aprouvesse. O Ministro mencionou, igualmente, a necessidade de se criar uma Fora Nacional, cujo efetivo poderia ser recrutado, inicialmente, entre membros das foras policiais estaduais. Essa Fora Nacional seria bem treinada e bem paga e dedicar-se-ia ao enfrentamento pontual, por tempo limitado, de aes mais graves do crime organizado. Tambm no contexto das reformas necessrias, o Ministro da Justia mencionou o Estatuto do Desarmamento, tema em que os Ministrios da Justia e da Defesa devem trabalhar em crescente consonncia. Ainda no tocante a segurana pblica, o Ministro Mrcio Thomaz Bastos aludiu especificamente ao problema da lavagem de dinheiro, que, na sua avaliao, constitui questo fundamental na luta contra o crime organizado (nas palavras do Ministro, a lavagem de dinheiro seria a causa final do crime). Quanto Amaznia, o Ministro salientou a dificuldade de patrulhamento ostensivo da regio, em decorrncia de suas imensas fronteiras e de sua baixa ocupao demogrfica. Nesse contexto, o Ministro da Justia destacou que a funo primordial das Foras Armadas corresponde defesa da ptria contra hostilidades externas e garantia dos Poderes Constitucionais, bem como manuteno da lei e da ordem interna a pedido dos Poderes da Repblica, conforme dispe a Constituio da Repblica em seu artigo 142. Para o Ministro, a contribuio das Foras Armadas, no tocante a controle de 215
fronteiras, deve ter carter subsidirio, uma vez que poderia ser inconveniente conferir-lhes poder de polcia. O Ministro da Justia lembrou que essa orientao tem sido adotada na prtica. Segundo disse, a Polcia Federal tem agido em cooperao com as Foras Armadas marcadamente em matria logstica e de compartilhamento de informaes. Exemplos dessa cooperao verificam-se nas fronteiras do Brasil com a Colmbia (operao COBRA), com o Peru (operao PEBRA) e com a Venezuela (operao VEBRA). O Ministro mencionou, igualmente, que, dentro dos limites traados pela Constituio, esse trabalho de cooperao entre foras civis e militares poderia ser intensificado. Por fim, afirmou que preciso reformular o conceito de ordem pblica para demarcar os rumos de uma nova concepo de poltica de segurana.
CHANCELER CELSO AMORIM:

O Chanceler Celso Amorim observou, de incio, que a insegurana uma das mais marcantes caractersticas do mundo atual. Essa insegurana seria tributria de duas vertentes distintas: A primeira dessas vertentes corresponderia s novas ameaas, entre as quais se incluiriam, por exemplo, o terrorismo e as armas de destruio em massa. Quanto ao terrorismo, o Chanceler afirmou no se tratar de um ente, mas de uma forma de agir praticada por diferentes grupos em diferentes circunstncias; sobre as armas de destruio em massa, frisou que a temtica do desarmamento e a da no-proliferao no podem ser tratadas de forma dissociada. 216
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
A outra vertente a que fez aluso o Chanceler refere-se s ameaas tradicionais, que parecem agravar-se em um mundo que vive sob o signo do desequilbrio de poder. Esse desequilbrio, na avaliao do Chanceler, engendra uma peculiar situao de instabilidade, na qual a superpotncia define no apenas as ameaas contra as quais devemos defender-nos, mas tambm a prpria maneira de lidar com essas ameaas. O Chanceler chamou ateno para o fato de que, dadas essas condies, a superpotncia no se v na necessidade de testar politicamente, junto aos demais atores do sistema, os conceitos que pautam sua ao externa. A adoo da doutrina da preveno seria um dos resultados desse estado de coisas. O Chanceler Celso Amorim ressaltou que, diante desse quadro, no h exatamente o risco de uma guerra global; o que existe, isto sim, o risco da constante repetio de situaes como a que ora se observa no Iraque. Tendo presente esse contexto, o Chanceler apresentou linhas de ao a serem adotadas e que em larga medida o Pas j vem adotando com vistas a tornar o ambiente internacional menos instvel e, portanto, mais favorvel promoo dos interesses de Estados como o Brasil. De incio, o Chanceler propugnou o fortalecimento de todos os elementos que contribuam para a configurao de uma ordem multipolar. Ressaltou, em particular, ser imprescindvel revigorar as Naes Unidas, conferindo maior capacidade de ao ao seu Conselho de Segurana. O Chanceler salientou, em seguida, que o indivduo s livre se o Estado onde vive livre: a segurana do Estado constituiria 217
condio necessria ainda que no suficiente para a segurana individual. Nessa linha de raciocnio, destacou a importncia da iniciativa do Governo do Presidente Lula de aprofundar a integrao sulamericana, a qual, entre outros resultados, traria benefcios inequvocos para a segurana da regio alm, claro, de contribuir para o desenvolvimento econmico e social dos pases que a compem. Nas palavras do Chanceler, preciso compreender que a integrao inevitvel, restando apenas saber se se tratar de uma integrao positiva (como se est buscando fazer) ou negativa (que se concretizaria, por exemplo, por meio da guerrilha e do narcotrfico). O Chanceler aludiu, igualmente, necessidade de alianas entre pases com interesses afins e mencionou o exemplo bemsucedido do G-20. Segundo afirmou, a capacidade de articulao materializada naquela iniciativa diplomtica permitiu que se empreendesse, por ocasio da recente Conferncia da Organizao Mundial do Comrcio realizada em Cancun, uma negociao real, que envolveu no apenas os dois grandes, mas tambm pases em desenvolvimento. Finalmente, com referncia ao conceito de segurana humana, discutido no foro hemisfrico, o Chanceler Amorim afirmou que, ao mesmo tempo em que no nos podemos opor a uma abordagem que tenha como centro o prprio ser humano, temos de cuidar para que, sobretudo nas Naes Unidas, caiba ao Conselho de Segurana, e no a pases individuais, a definio de situaes que configurariam ameaa segurana internacional.
218
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
DEPUTADO PAULO DELGADO:

O Deputado Paulo Delgado definiu o conceito de segurana nacional, essencialmente, como o dever do Estado de criar condies para que o indivduo possa viver em comunidade, livre de ameaas, em liberdade e bem-estar. Em seguida, definiu defesa nacional como o meio ou os mtodos de proteo; a capacidade de resistir a ataques; o equipamento ou a estrutura de proteo; o complexo industrial que autoriza e supervisiona a produo e aquisio de armamentos e demais recursos militares afins. O Deputado ressaltou que seria dever de todos pensar o binmio segurana e defesa como instrumento para assegurar e respaldar os objetivos polticos e sociais do Pas. Advogou a constituio de Foras Armadas profissionais. Ao observar que as polticas de segurana e de defesa deveriam ser entendidas no como corolrio de projeo de fora, mas como corolrio do desenvolvimento mais geral econmico e tecnolgico da sociedade, ressaltou que uma poltica industrial de defesa seria essencial para que a poltica de defesa nacional se distinguisse de uma mera poltica de segurana interna. O Deputado sublinhou que, entre os benefcios subsidirios da atuao das Foras Armadas, figuram importantes avanos tecnolgicos. Acrescentou, ainda, que se deveria encontrar uma frmula que desonerasse o oramento das Foras Armadas quando estas se dedicassem a atividades subsidirias com claro benefcio sistmico para o conjunto da sociedade.
219
No tocante ao sistema internacional, salientou que o desafio que se apresenta, em matria de defesa, o de desenvolver uma prontido estrutural, sustentada por uma indstria de defesa ampla e competitiva, capaz de influenciar positivamente os indicadores econmicos do Pas. No mbito regional, tal estratgia agregaria substncia poltica externa: a integrao das indstrias de defesa da regio contribuiria para os esforos mais amplos de organizao do espao sul-americano. O Deputado Paulo Delgado enfatizou que as Foras Armadas so, assim como as polcias, ferramentas legais e legtimas das aes polticas; por isso mesmo, requerem permanente atualizao e adequao, em suas dimenses doutrinria e operacional. O Deputado mencionou fenmenos da realidade que seriam de difcil controle, mesmo por atores como os EUA: estabilidade financeira internacional; controle de doenas infecciosas; criminalidade ciberntica; terrorismo; trfico de drogas, de pessoas e de rgos; lavagem de dinheiro; e biopirataria. Chamou ateno para a periculosidade do aperfeioamento tecnolgico dos meios de destruio, bem como para o uso poltico da guerra. Realou, em particular, os sinais de esgotamento do sistema das Naes Unidas; a violao de fronteiras; a ecloso de guerras regionais; o aumento da disponibilidade de armamentos sofisticados para conflitos locais; a tendncia mundial a abolir o recrutamento geral e o alistamento compulsrio de jovens. Referindo-se ao Brasil, o Deputado Paulo Delgado destacou que o potencial do Pas se nutre de fatores como a consolidao da democracia, a existncia de um parque industrial complexo, moderno e diversificado, o combate excluso social, a universalizao dos 220
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
direitos da cidadania e a influncia do cidado na estruturao do Estado, do Governo e das polticas nacionais. Por fim, o Deputado defendeu o fortalecimento da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional da Cmara dos Deputados. Para tanto, caberia alterar os procedimentos adotados para o preenchimento de suas vagas, com vistas a ampliar o mandato dos parlamentares que para ela fossem escolhidos. Dessa forma, os membros da Comisso teriam a oportunidade de aprofundar-se nos temas de sua responsabilidade.
GENERAL RUI MONARCA DA SILVEIRA:

O General Rui Monarca definiu segurana nacional como a condio que visa obteno e manuteno dos objetivos e interesses da nao, por meio da integrao e do emprego coordenado das vrias expresses do Poder Nacional. Afirmou que a segurana nacional est associada a um estado de proteo e relacionada a uma srie de ameaas no-ortodoxas, para as quais no se aplica resposta militar tradicional. Conceituou defesa nacional como sendo o conjunto de aes do Estado, com nfase na aplicao da expresso militar, para proteo do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas externas. Destacou que a defesa nacional envolve aes, atitudes e medidas estabelecidas com base em um quadro definido de ameaas que incluem a aplicao direta do instrumento militar. O General ressaltou que os conceitos de segurana e de defesa nacional devem incorporar novas concepes, ao lado dos conceitos tradicionais de soberania, autodeterminao e identidade nacional. 221
No que concerne Poltica de Defesa Nacional, o General Rui Monarca comentou que o documento no contempla a definio de segurana com a abrangncia desejada, visto que a segurana nacional, mais ampla que a defesa, deveria integrar, dimenso militar, os demais campos do poder nacional. No territrio brasileiro, o General destacou a Amaznia como zona de interesse estratgico. No sem razo, o Exrcito, segundo disse, vem ampliando sua atuao na regio. Para o General, a estratgia de presena deve conviver com a de dissuaso. Sugeriu que as Foras Armadas devem ter maior atuao no combate a delitos transfronteirios, o que requer um quadro normativo adequado. Por exemplo, caberia alterar a Lei Complementar vigente sobre a matria, a fim de nela incluir dispositivos que garantam o emprego temporrio e no permanente das Foras Armadas em atividades diretamente afetas s foras policiais e que protejam o militar envolvido em tais atividades. Na esfera do debate conceitual sobre defesa e segurana, o General Rui Monarca da Silveira levantou uma dvida: os crimes que chegam a pr em risco a sobrevivncia do Estado so assunto de defesa ou ainda se encontram no mbito da segurana? No plano do sistema internacional, o General sugeriu que, do ponto de vista da defesa, devem ser aprofundadas as relaes com atores-chave no cenrio global e com naes que tenham nveis de desenvolvimento compatveis com o brasileiro. O General ponderou que no se pode perder de vista o fato de que os EUA so a nica grande potncia global e que, por isso, pressionam as Foras Armadas latino-americanas a se transformarem em guarda hemisfrica e tentam criar uma arquitetura de segurana sob sua liderana. 222
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Afirmou que o Exrcito brasileiro atribui especial importncia ao fortalecimento da ONU e da OEA e que se prope a colaborar para a manuteno da paz e da segurana mundiais, de acordo com os interesses nacionais e a orientao governamental. A Amrica do Sul, a regio do Atlntico Sul, a Antrtida e a costa ocidental da frica so, a seu ver, reas de interesse estratgico do Brasil. O General teceu tambm comentrios sobre inteligncia e disse ser esse tipo de atividade indispensvel defesa e ao processo decisrio. Mencionou que as atividades de inteligncia devem ser empregadas como apoio ao do Estado, na preservao da sociedade, da soberania e dos interesses nacionais. Ressaltou, ainda, que o Estado carece da aprovao da Poltica Nacional de Inteligncia e do Plano Nacional de Inteligncia. Finalizou suas contribuies remetendo-se segurana pblica. Afirmou que a colaborao das Foras Armadas com instituies policiais se restringe a atividades de instruo, inteligncia, comunicao e logstica.
DOUTOR ARTHUR XAVIER FERREIRA:

O Doutor Arthur Xavier Ferreira afirmou, de incio, que h dificuldade para se definir qual o conceito de defesa nacional que se deseja elaborar para que o Brasil possa enfrentar as crescentes presses de agentes econmicos transnacionais. Ponderou que o conceito deve abranger a garantia do patrimnio produtivo e econmico contra interesses forneos 223
e/ou ilcitos e que pode abarcar o combate a riscos de ordem no-militar. No que tange ao sistema internacional, salientou que o poderio poltico e militar norte-americano dominam o cenrio mundial; ressaltou, nesse sentido, as extremas propores assumidas pela questo do combate ao terrorismo. Alertou para a necessidade da constituio de mercados alternativos que faam face hegemonia dos mercados tradicionais e que fortaleam as economias de pases em desenvolvimento. Com relao ao Brasil, e mais especificamente Amaznia, o Doutor Arthur Xavier Ferreira sublinhou a importncia de projetos como o SIVAM e o Calha Norte. Em seu modo de ver, essas iniciativas animam empresas de minerao e siderurgia a continuar investindo na regio amaznica. Ainda com relao Amaznia, considerou como sendo uma ameaa as restries oramentrias das Foras Armadas para projetos de defesa na regio. O Doutor Arthur Xavier Ferreira destacou e este foi o ponto forte de suas intervenes quinze exemplos de parcerias possveis do Governo com o setor privado nacional para o financiamento de projetos na Amaznia. No tocante ao Ministrio da Defesa, afirmou que o rgo deveria consolidar-se como trao de unio entre o mundo estratgico e o mundo poltico. Disse, ainda, que o Ministrio da Defesa deveria ter suas responsabilidades ampliadas. Em particular, o Doutor Xavier Ferreira opinou ser preciso ampliar o papel das Foras Ar madas para que tenham envolvimento direto no combate a atividades ilegais e para que interajam com agentes econmicos nacionais. 224
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Asseverou, tambm, que as Foras Armadas devem estar prontas para defender a soberania econmica e poltica do Brasil e que sua presena na Amaznia, embora tmida, tem sido vital. Na linha da estratgia de parcerias a que fez aluso, o Doutor Arthur Xavier Ferreira destacou importantes exemplos de cooperao entre as Foras Armadas e a iniciativa privada, como nos casos da EMBRAER e da PETROBRS. O Doutor Xavier Ferreira ponderou que as Foras Armadas devem ser modernas, geis e preparadas para intervirem em cenrios que requeiram, por exemplo, aes isoladas e de curtssima durao para combater o narcotrfico e aes de combate s diversas formas de terrorismo e de proteo de reas isoladas. Outro ponto abordado foi a possibilidade de se modernizarem as Foras Armadas sem uso do Oramento da Unio, o que se poderia operar das seguintes formas: a) substituir o atual contingente por uma Fora profissional menor, altamente capacitada e equipada; b) alienar as propriedades das Foras Armadas localizadas em centros urbanos altamente valorizados e utilizar os recursos obtidos na aquisio de equipamentos de ltima gerao e na construo de unidades que seriam instaladas em cidades do interior; c) unificar os servios comuns s trs Foras (sade, formao, logstica) e utilizar os recursos economizados para dotar esses mesmos servios de modernos equipamentos; d) obter, por meio de parcerias com o setor privado, recursos que possibilitem a manuteno dos programas de fabricao de submarinos, a diesel e nuclear, do programa de desenvolvimento do veculo lanador de satlites e da manuteno da IMBEL em bases slidas e competitivas. Nessa linha de raciocnio, mencionou o aprimoramento e o desenvolvimento de tecnologia de ponta como forma de o Brasil alcanar uma insero internacional que de fato garanta plenamente 225
sua soberania e sua autonomia. Observou, tambm, que o patrimnio tecnolgico acumulado pelos centros de pesquisa do Ministrio da Defesa tem de ser preservado em razo da sua importncia altamente estratgica para o Pas. Ao ressaltar que, nas condies atuais, possvel ao Pas iniciar um processo de gerao de riquezas superior ao da dcada de 1970, sublinhou, em especial, o fato de que o Brasil tem procurado equilibrar sua necessidade de crescimento socioeconmico com requisitos ambientais. Em concluso, realou que nenhum Pas pode ser economicamente forte se no tiver uma poltica de defesa nacional abrangente.
DOUTOR ANTONIO CARLOS PEREIRA:

O Doutor Antonio Carlos Pereira, de incio, observou que a Poltica de Defesa Nacional (PDN), que teria sido elaborada para durar muito tempo e que, efetivamente, estaria durando tempo demais , documento que exigiria, na verdade, revises peridicas, dado o carter fluido e cambiante das condies domsticas e internacionais. Ainda com relao PDN, afirmou que seu texto foi redigido para conciliar interesses corporativos conflitantes e que, sendo assim, o consenso possvel se materializou na adoo de conceitos gerais. Para o jornalista, comea-se, agora, um esforo srio de reviso da PDN. O jornalista ponderou que a PDN no deve ser uma mera verso adocicada da poltica externa, pois, apesar de ambas buscarem o 226
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
mesmo objetivo (segurana do Estado e da nao), os instrumentos e mtodos de que se utilizam so e devem ser distintos. No tocante Amaznia, o jornalista ressaltou que essa regio deve ser o foco das atenes da poltica de defesa. Em sua avaliao, o verdadeiro risco que se corre na Amaznia no o da sua internacionalizao no sentido tradicional do termo. O que pode atrair a cobia internacional na regio so suas riquezas naturais, sua biodiversidade, seu patrimnio cultural, todos elementos que no so adequadamente resguardados com polticas tpicas de defesa. Nesse entendimento, o Doutor Antonio Carlos Pereira declarou que o Governo deve estabelecer e implementar uma poltica voltada para a utilizao do potencial econmico da regio. Com relao ao Ministrio da Defesa, afirmou que um centro coordenador de aes e formador de polticas. Aventou a hiptese de um Estado-Maior Combinado e sublinhou a importncia de um planejamento poltico coordenado pelo Ministrio da Defesa. Tendo em mente a importncia do Ministrio, sugeriu que os responsveis diretos pela defesa deveriam ficar legalmente obrigados a, anualmente, prestar contas sociedade de seu trabalho, a exemplo do que ocorre em outros pases, tais como os Estados Unidos. Ressaltou, ademais, que h algo errado na estrutura das Foras Armadas, citando como exemplo a deteriorao dos equipamentos e a escassez das unidades de pronto emprego. Para o jornalista, as Foras Armadas deveriam ser menores e mais eficientes, pautandose por critrios de estrito profissionalismo. O jornalista insistiu, em especial, na gravidade da situao dos gastos com inativos, os quais, segundo disse, tendem a crescer e superam sempre, quaisquer que sejam os critrios de clculo, as despesas com o pessoal da ativa. Na sua avaliao, essa no seria 227
apenas uma questo previdenciria, mas sintoma de uma grave distoro que no se corrigiria com um aumento real dos recursos oramentrios destinado ao Ministrio da Defesa. Sugeriu, diante dessas circunstncias, uma reviso da carreira militar. Identificou a chamada diplomacia militar como uma das principais atividades que as Foras Armadas tm desempenhado. Quanto atuao militar na rea da segurana, o jornalista afirmou que deve ser extremamente limitada a participao das Foras Armadas no combate s novas ameaas, entre as quais citou o terrorismo, o narcotrfico, o crime organizado, a lavagem de dinheiro e as migraes ilegais. Segundo disse, esses so problemas para as foras policiais, estando claro que as Foras Ar madas no foram concebidas para combat-los. Sustentou que no seria politicamente prudente conferir poder de polcia s Foras Armadas. Por fim, o jornalista insistiu na idia de que o Ministrio da Defesa deve perseguir o objetivo mais amplo de transmitir opinio pblica informaes mais favorveis sobre as Foras Armadas. No pode persistir, no entendimento do Doutor Antonio Carlos Pereira, o divrcio atualmente verificado entre projetos de grande importncia das Foras Armadas e a percepo que tem a opinio pblica de suas funes e de seu papel na sociedade brasileira.
PRINCIPAIS COMENTRIOS DO MINISTRO JOS VIEGAS FILHO:

O Ministro Jos Viegas fez vrias intervenes ao longo das discusses, quase sempre em resposta a comentrios ou perguntas de debatedores ou de membros da equipe permanente de acompanhamento do ciclo de debates. 228
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
Como observao de ordem geral, expressou sua satisfao com a natureza aberta e direta da participao de todos os presentes. Afirmou, no mesmo sentido, sentir-se privilegiado por poder desfrutar da riqueza de opinies sobre temas de fundamental interesse para a Pasta da Defesa. O Ministro da Defesa favoreceu a sugesto de que se prestassem contas anuais sociedade sobre temas de defesa o que, de certa forma, j ocorreria por meio da Mensagem enviada todo ano pelo Presidente da Repblica ao Congresso. A respeito do eventual estabelecimento de um Estado-Maior Combinado, afirmou tratar-se de um tema em aberto; no que se refere necessidade de um planejamento poltico coordenado pelo Ministrio da Defesa, o Ministro Viegas lembrou que essa j constitui tarefa da qual se ocupam vrias unidades do rgo e, nesse contexto, realou que, quando pensamos estrategicamente em cenrios de longo prazo, se revela indispensvel a deteno, pelo Pas, de Foras Armadas crveis. Quanto s vantagens de um efetivo mais enxuto e profissional em eventual substituio ao servio militar obrigatrio, salientou que, embora parcela considervel do oramento do Ministrio da Defesa seja destinada ao pagamento de pessoal, a cifra per capita de gastos nessa rubrica , no contexto mais amplo da Administrao Pblica, notavelmente baixa. No tocante substncia do assunto, o Ministro da Defesa disse no ter dvidas de que Foras Armadas profissionais tendem a ser mais eficientes. Por outro lado, contudo, o Ministro ressaltou que, alm de significativamente mais barato, o esquema de recrutamento apresenta vantagens das quais o Pas no pode abrir mo: 1) as Foras Armadas, ao se abastecerem de recrutas, acabam por tornar-se um espelho da nao 229
brasileira em termos socioeconmicos e tnicos; 2) Foras Ar madas mais robustas podem desenvolver uma ao de presena que no seria possvel a Foras mais enxutas e, no Brasil, especialmente tendo-se presentes as caractersticas da Amaznia, uma estratgia de presena fundamental, uma vez que as Foras Armadas so a nica instituio de que dispe o Governo para implementar um projeto abrangente de integrao nacional; 3) a manuteno do esquema de recrutamento perfeitamente compatvel com os esforos de modernizao das Foras Armadas. No que concerne modernizao das Foras, O Ministro Viegas destacou que, to logo alcance efetivo equilbrio oramentrio, o Ministrio da Defesa conferir nfase adicional ao desenvolvimento tecnolgico de seus meios. Sobre o programa nuclear na Marinha, o Ministro ressaltou que se trata de uma iniciativa cujos benefcios transcendero largamente o alcance daquela Fora Singular, gerando efeitos dos quais desfrutar a sociedade brasileira em seu conjunto. Por essa razo, no razovel que a Marinha do Brasil tenha de financi-lo por conta prpria, sem qualquer espcie de apoio de outros segmentos do Pas. Nessa matria, a busca de parcerias seria um imperativo. Aludindo s novas ameaas, o Ministro Jos Viegas deixou claro que no se trata de um problema que possa ser resolvido pelas Foras Armadas. Trata-se, isto sim, de um desafio para as foras policiais. Na prtica, contudo, o Ministro admitiu que, dadas as carncias das foras policiais brasileiras, pode ser mais barato para o Estado que as Foras Armadas, em alguns casos como no controle de fronteiras , cooperem com a polcia. Em todas as circunstncias, porm, o envolvimento das Foras Armadas em atividades dessa natureza deve 230
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
dar-se, segundo o Ministro, nos termos exatos da Constituio da Repblica, sempre em carter excepcional e temporrio e dentro de marcos jurdicos claramente definidos. O Ministro Viegas, diante das discusses, lanou uma questo que ficou em aberto referente seara da segurana: em que medida a situao de carncia de meios para o controle de fronteiras se diferencia da problemtica das ameaas segurana urbana?
PARTE II
CONCEITOS DE DEFESA E SEGURANA:
Tendo em vista o carter mais pragmtico que se imprimiu aos debates voltado para preocupaes de cunho executivo , os participantes no chegaram a adotar uma viso consensual sobre os conceitos de defesa e segurana, apesar de se haverem examinado importantes aspectos de elaborao terica cuja discusso constituir, sem dvida, subsdio til para os trabalhos futuros do Ministrio da Defesa. No que se refere a defesa, houve consenso quanto a um importante aspecto do ncleo duro do conceito: a defesa, para os debatedores, abarca sempre aes voltadas para ameaas de carter externo. A opinio majoritria a de que o conceito se restringe a aes contra ameaas dessa natureza. No tocante a segurana, embora tampouco se tenha chegado a uma definio acabada e inequvoca do conceito, todos os debatedores estiveram de acordo com a noo de que a idia de segurana encerra, essencialmente, uma dimenso subjetiva, vale 231
dizer: o conceito de segurana, que corresponderia a um estado, est fortemente atrelado a uma sensao de proteo. Quanto aos esforos de elaborao terica mencionados, podese destacar a interveno do Professor Antnio Jorge Ramalho da Rocha, membro da equipe permanente de acompanhamento dos debates. A essncia da interveno do Professor pode ser resumida nos seguintes pontos: leitura atenta do modo como diferentes governos operacionalizam os conceitos de segurana e defesa revela que h problemas tanto no que concerne definio de ameaas quanto no que diz respeito atribuio de competncias a rgos que tm a responsabilidade de produzir aes no mbito interno e no mbito internacional. Em relao ao conceito de segurana, observa-se que: (1) tratase de uma condio, de uma propriedade definida subjetivamente; (2) essa condio funo no apenas da subjetividade de quem a define (por assim dizer, de sua imaginao), mas tambm das condies externas, no que concerne tanto a aspectos materiais quanto a outros agentes e suas intenes. Cabe ter presente, nesse sentido, que importa, tambm aqui, a percepo que tem o agente dessas condies externas. Um possvel conceito de segurana, que minimize os problemas relativos operacionalizao desse conceito, seria o seguinte: Segurana a condio psicolgica e material em que o agente se percebe plenamente capaz de proteger sua integridade mental e fsica (inclusive sua propriedade) no presente e no porvir. No que diz respeito ao conceito de defesa, a anlise do modo como outros governos o operacionalizam mostra que, tradicionalmente, os conceitos mais utilizados se referem a ameaas externas, implicitamente definidas como oriundas de outros estados nacionais, e pressupem o emprego preponderante do instrumento militar como 232
PENSAMENTO
BRASILEIRO SOBRE
DEFESA E SEGURANA
forma de atuao. Implicitamente, presume-se que o contexto internacional funciona de forma sistmica, de modo que as unidades nele constitudas se reconhecem mutuamente como agentes legtimos. Em vez de propor um conceito de defesa, o professor ressaltou que os governos enfrentam, atualmente, o desafio de produzir definies de defesa nacional (o que funo das percepes de segurana nacional) compatveis com a diversidade das ameaas a que esto sujeitas as populaes cuja incolumidade lhes cabe garantir e com a complexidade do atual cenrio internacional. As alternativas parecem inserir-se em algum lugar de uma espcie de continuum que teria, em uma extremidade, a definio restrita de defesa nacional em termos westphalianos, a saber, em funo da percepo de que suas aes devam basear-se no uso preponderante das Foras Armadas de um estado constitudo contra as de outro estado soberano. No outro extremo, figuraria uma definio de defesa que pressupe um conceito amplo de segurana nacional, funo de ameaas que no necessariamente possuem natureza militar, nem se originam de outros estados nacionais, mas que poderiam envolver aes de grupos terroristas, de hackers, de narcotraficantes, etc. Nesse caso, caberia coordenar as iniciativas dos vrios rgos do Estado responsveis por empreender aes de defesa nacional em sentido amplo.
EMPREGO DAS FORAS ARMADAS CONTRA AMEAAS SEGURANA INTERNA:

Como desdobramento lgico dos debates em torno dos conceitos de defesa e segurana, os debatedores debruaram-se sobre o papel das Foras Armadas ante a ameaas segurana interna do Pas. Dado o tom eminentemente prtico que marcou o encontro, as discusses relativas a este ponto acabaram por constituir, como era de se esperar, a pea de resistncia do exerccio. 233
No plano do que seria uma situao ideal, no houve divergncias: todos os debatedores concordaram em que os assuntos de segurana interna so afetos s autoridades policiais, no correspondendo prioritariamente s Foras Armadas atuar nem na manuteno da segurana urbana nem no controle de fronteiras. As discordncias surgiram quando se passou do plano do ideal para o da ao prtica. Alguns debatedores (marcadamente o jornalista Antnio Carlos Pereira) defenderam que a prtica deveria refletir fielmente o que se considerou ser a situao ideal, devendo as Foras Armadas manter-se afastadas dos temas de segurana interna. Argumentou-se que, se as foras policiais so insuficientes para fazer frente a problemas como o da segurana urbana e o do controle de fronteiras, caberia ao Estado realizar os investimentos necessrios para que tais foras pudessem estar adequadamente equipadas, inclusive em termos de dotao de pessoal, para cumprir os seus deveres legais. Outros participantes, por sua vez, sustentaram que, dada a inviabilidade econmica de se realizarem, neste momento, os investimentos totais de que as foras policiais careceriam, as Foras Armadas poderiam, em carter provisrio e excepcional, prestar apoio, dentro de limites claramente definidos, s autoridades policiais, especialmente nas reas de fronteira. Os debatedores que advogaram essa linha chamaram ateno para o fato de que, diante de situaes prementes, os agentes polticos devem, com muita responsabilidade e muita prudncia, render-se evidncia dos fatos e tomar decises que, embora no ideais, se revelam recomendveis do ponto de vista da proteo de valores maiores.
234

MD 1 - PINTO, José Roberto de Almeida - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da - SILVA, Roberto Doring Da - Reflexões Sobre Defesa e Segurança - Uma Estratégia para o Brasil

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

MD 1 - PINTO, José Roberto de Almeida - ROCHA, Antonio Jorge Ramalho Da - SILVA, Roberto Doring Da - Reflexões Sobre Defesa e Segurança - Uma Estratégia para o Brasil

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Copyright Ministrio da Defesa Secretaria de Estudos e de Cooperao REVISO: Alexandre Parola e LGE Editora IMPRESSO E ACABAMENTO: Quick Printer

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

CENTRO GENERAL ERNANI AYROSA, 13-14 D E S E T E M B R O D E 2003 EVOLUO

POR OCASIO DA ABERTURA DO CICLO DE DEBATES SEGURANA

SOBRE O PENSAMENTO BRASILEIRO EM MATRIA DE DEFESA E

JOS VIEGAS FILHO*

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL1

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

ESTRATGIA MILITAR PARA O

SAMUEL PINHEIRO GUIMARES*

* Secretrio-Geral das Relaes Exteriores.

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

ALGUNS COMENTRIOS PRELIMINARES SOBRE A ESTRATGIA MILITAR

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

POR UMA ESTRATGIA DE DEFESA E SEGURANA DE LONGO PRAZO PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

PLANEJAMENTO ESTRATGICO CONTINUADO

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

DOUTRINA DE DEFESA NACIONAL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

II. AJUSTE FISCAL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

DEFESA NACIONAL DESAFIOS

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

Dentre as 500 maiores empresas domiciliadas no Brasil, mais de 47% so estrangeiras.

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

PERIGOSAS INTERFERNCIAS EXTERNAS

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

CONTEXTO, CINCIA E DESAFIOS: O BRASIL DIANTE DA DEFESA E SEGURANA

DOMCIO PROENA JNIOR*

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

os documentos e autores mais presentes em minha reflexo quando do ato da escritura.

1. EXPLICITANDO PRESSUPOSTOS: A SITUAO UNIPOLAR DO SISTEMA INTERNACIONAL1

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL

2. EXISTE CINCIA PARA A FORMULAO DE ESTRATGIAS2

REFLEXES SOBRE DEFESA E SEGURANA: UMA ESTRATGIA PARA O BRASIL