A Estratgia Nacional de Defesa e a Reorganizao e Transformao das Foras Armadas

elizer rizzo de oliveir a

ste artigo analisa as diretrizes da Estratgia de Defesa Nacional, aprovada pelo presidente Lula em dezembro de 2008. Nele, destaco as conexes do Brasil com pases da Amrica do Sul no campo estratgico militar. O documento estabelece uma nova orientao da Defesa Nacional, definindo objetivos e mtodos da construo de uma nova estrutura para a defesa, em geral, e para as Foras Armadas, em particular, nos prximos anos. A importncia do documento notvel. Com um tom afirmativo e arrojado, supera um certo constrangimento com que documentos anteriores abordaram a Defesa Nacional. No h nele meias palavras, a Segurana Nacional que volta ao palco aps dcadas de dificuldades de tratamento desse tema to vinculado ao regime militar. Convir dar toda ateno recuperao da afirmao primordial da defesa e segurana do Estado brasileiro quando, por influncia da ONU, esse conceito tem sido preterido em benefcio das perspectivas da segurana centrada nos cidados. o que ocorre em pases vizinhos, cujos livros de defesa ao menos se referem perspectiva mais societria da segurana.
Elizer Rizzo de Oliveira doutor em Cincia Poltica pela Fundao Nacional de Cincia Poltica (Paris, 1980), professor titular aposentado da Universidade Estadual de Campinas e docente da Universidade Presbiteriana Mackenzie (Faculdade de Direito, Campinas, SP).

A Estratgia de Defesa Nacional foi elaborada em cerca de quinze meses da gesto de Nelson Jobim no ministrio da Defesa e de Mangabeira Unger na Secretaria de Assuntos Estratgicos. Esses ministros so os autores pblicos, enquanto os autores institucionais so as instituies militares que h muito se debruam sobre mudanas necessrias nas Foras Armadas. Pretendo demonstrar que a Estratgia de Defesa Nacional constitui uma virada poltica que o presidente da Repblica operou em circunstncias difceis e desfavorveis na rea militar. De fato, no perodo recente, uma crise militar se desenrolou na Fora Area Brasileira em decorrncia de dois acidentes gravssimos com avies comerciais e do movimento de controladores de voos, que incluiu greve e motim. O presidente Lula atuou nessa crise de modo exemplarmente equivocado, pois estimulou os sargentos controladores a protestar contra o governo federal, demonstrou simpatia por suas teses (ao menos no se distanciou das posies do ministro da Defesa Waldir Pires em favor da desmilitarizao do controle areo) e afrontou a autoridade militar do ministro da Aeronutica ao determinar ao ministro do Trabalho que negociasse com militares em greve, o que vetado pela Constituio e regulamentos militares. Levou tambm um tempo longo demais para retomar o controle poltico da situao ao preservar um ministro da Defesa desacreditado e inoperante.

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At meados de 2007, o presidente manteve a Defesa Nacional ausente das prioridades governamentais, ainda que, no incio do mandato, houvesse anunciado medidas pertinentes e necessrias, as quais, todavia, no prosperaram. Na Mensagem ao Congresso Nacional de 2003, o presidente da Repblica afirmara que naquele ano o Ministrio da Defesa dever promover a atualizao da Poltica de Defesa Nacional, revigorar o debate sobre temas estratgicos com a sociedade civil e elaborar um Livro Branco de Defesa. A nova verso da Poltica de Defesa Nacional, que aprovou em 2005, foi o fator positivo mais destacado das relaes do Presidente da Repblica com a Defesa Nacional no seu primeiro mandato. Quanto ao mais, no ocorreu o debate com a sociedade civil e o Livro Branco de Defesa sequer foi cogitado com seriedade. A crise militar do setor areo foi dramaticamente revelada pelo terrvel acidente avio da empresa Gol, que se chocou com um jato executivo nos cus da regio central do Brasil, em novembro de 2006. Desnudou-se ento a fragilidade do sistema de controle de voos, seja com relao aos equipamentos e mtodos, seja quanto aos recursos humanos. Veio tambm tona o despreparo e a descoordenao da cpula civil do governo federal, com destaque para o presidente da Repblica e seu ministro da Defesa, que no levaram na devida conta a natureza e especificidade da estrutura militar. O segundo acidente, com perdas de vidas humanas igualmente trgicas, ocorreu com avio da empresa TAM no aeroporto de Congonhas, na cidade de So Paulo, em junho de 2007. A o foco da crise foi o prprio Ministrio da Defesa e seu brao operativo, a Agncia Nacional de Aviao Civil. Desde ento, a
. Brasil, Presidncia da Repblica, Presidente Luiz Incio Lula da Silva, Mensagem ao Congresso Nacional na Abertura da 1 Sesso Legislativa Ordinria da 52 Legislatura, Braslia, 2003. (Defesa Nacional e Poltica Externa).

reforma da Defesa, em geral, e do sistema de controle areo, em particular, tornou-se um dos objetivos do presidente da Repblica. Em meio crise, deu-se a troca de Waldir Pires por Nelson Jobim, que assumiu a pasta com a misso de resolver o caos areo e reformar o sistema de controle. Duas questes precisariam ser solucionadas em abril de 2007, com consequncias previsveis para as relaes do poder civil e as Foras Armadas. O controle areo permaneceria sob o comando militar ou passaria a ser um servio civil? Os militares grevistas seriam tratados segundo as normas militares, ou conforme a sensibilidade e prtica sindicais do presidente da Repblica? O ministro da Defesa Waldir Pires foi um defensor da desmilitarizao do controle areo em confronto declarado com os interesses da Aeronutica. A jornalista Eliane Cantanhde definiu com preciso a natureza da crise militar no primeiro semestre de 2007: O comandante Luiz Carlos Bueno foi atropelado pelas negociaes dos ministros da Defesa, Waldir Pires, e do Trabalho, ento Luiz Marinho, com os sargentos que fizeram operao-padro em outubro, contrariando as leis militares e at a Constituio. Agora, o novo comandante, Juniti Saito, foi desautorizado pelo prprio presidente. De fato, o presidente da Repblica determinou ao ministro do Trabalho que tratasse com os controladores de voo, passando por cima e margem da autoridade do ministro da Defesa e do comandante da Aeronutica. Para os controladores que se encontravam em situao de motim, pois a Constituio Fede. A propsito da inoperncia do Ministrio da Defesa e da frgil direo das Foras Armadas, ver: Cludio Camargo, Francisco Alves Filho e Hugo Studart, Para que serve o Ministrio da Defesa?, Isto, abril de 2007. Ver tambm Falta uma deciso firme de Lula sobre o controle areo, Valor Econmico, 13.4.2007, Editorial. . Eliane Cantanhde, Nunca antes neste pas?, Folha de S. Paulo, 1.4.2007, p. A3.

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ral probe expressamente a greve aos militares existiria uma incompatibilidade entre a vida militar e o controle de trfego areo, j denunciada pela Organizao da Aviao Civil Internacional e pela Organizao Internacional do Trabalho. As divergncias acerca do controle areo chegaram a tal ponto que o ministro da Defesa e o comandante da Aeronutica (seu subordinado) defenderam posies antagnicas na Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar esse setor militar. Enquanto o ministro bateu-se pela criao do controle areo civil, o comandante reafirmou a tradicional posio da sua Fora em prol do controle militar . O pano de fundo do mltiplo desconforto nas relaes entre o poder poltico e o aparelho militar era a fragilidade da estrutura e atuao do Ministrio da Defesa, que no dirigia efetivamente as Foras Armadas nem defendia os interesses destas (em nome da Defesa Nacional) junto ao presidente da Repblica e aos ministros da poderosa rea econmica. Foi nessa circunstncia, de baixo perfil da Defesa Nacional, que o presidente realizou uma manobra poltica hbil: trocou o ministro da Defesa e melhorou sua relao com as Foras Armadas. Instituio que, apesar das dificuldades, goza de significativo prestgio na sociedade: uma pesquisa da Associao dos Magistrados Brasileiros constatou que, entre 17 instituies, as Foras Armadas se destacam com um nvel de confiana de 79%, [ao passo que] outras duas instituies [de prestgio] esto na casa de 70
. Trechos do manifesto dos sargentos da Aeronutica, O Estado de S. Paulo, 31.3.2007. . Tnia Monteiro e Ana Paula Scinocca, Comandante contraria ministro e defende controle areo militar, O Estado de S. Paulo, 12.4.2007. . A CPI do Apago Areo analisou as circunstncias dessa crise e apresentou um elenco de sugestes para a sua superao. Veja-se: Relatrio Parcial dos Trabalhados da CPI do Apago Areo (Criado por meio do Requerimento n 401/2007 SF ). Causas do apago areo. Braslia, DF, julho de 2007.

pontos percentuais Igreja Catlica (72%) e Polcia Federal (70%). Outro elemento importante do contexto no qual se tomou a deciso de elaborar a Estratgia Nacional de Defesa foi a aquisio de armamentos, navios e avies militares pela Venezuela, sob o comando do presidente Hugo Chvez, que promove uma aliana estratgia com Cuba, Equador, Bolvia e Nicargua. Com isso, inquietaram-se os escales militares superiores brasileiros, receosos com a perda de capacidade militar do Brasil no contexto regional. Prevalecia ento no nosso meio militar a percepo de um descaso das autoridades polticas com a Defesa Nacional. O general Heleno Pereira, comandante militar da Amaznia, postulou o reequipamento adequado das Foras Armadas nos seguintes termos: a situao vai ficando mais crtica. O nosso fuzil, armamento individual do combatente, e fundamental, tem 43 anos de uso. As nossas viaturas tm, em mdia, mais de 20 anos. Grande parte da viao do Exrcito foi comprada em 1988, tem 20 anos. Um pas com a estatura geopoltica do Brasil tem que mudar isso. [] Flagrantemente, ns estamos ficando pra trs10.
. Associao dos Magistrados Brasileiros, Barmetros AMD de confiana nas instituies brasileiras, junho de 2008. . Sobre a poltica de armamentos da Venezuela, ver: Aldo Pereira, Agouros geopolticos, Folha de S. Paulo, 4.6.2007; Roberto Godoy, Amrica Latina investe em msseis antiareos, O Estado de S. Paulo, 28.1.2007; do mesmo autor, Venezuela expande seu poderio militar, O Estado de S. Paulo, 5.2.2007. . A Estratgia Nacional de Defesa, em sua Parte II Medidas de Implementao arrola as principais vulnerabilidades da atual estrutura de defesa do pas, que incluem a obsolescncia da maioria dos equipamentos das Foras Armadas, a insuficincia de recursos, a inadequada poltica de aquisio, dentre outros fatores. Brasil, Ministrio da Defesa, Estratgia de Defesa Nacional, p. 37. 10. Mrcio Noronha, Amaznia prioridade militar, entrevista com o general Augusto Heleno, Em Tempo Amaznia, 11.11.2007.

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No se deve descartar, finalmente, que o presidente Lula tenha determinado a elaborao da Estratgia Nacional de Defesa que implicar investimentos elevados nas Foras Armadas nos prximos anos e mudanas em normas legais buscando contar com a boa vontade das Foras Armadas com relao hiptese do terceiro mandato presidencial. As Foras Armadas embora destitudas da condio de atores polticos decisivos no devem ser desconsideradas em razo do seu poder simblico, do prestgio de que gozam na sociedade e do contingente eleitoral que seus milhares de funcionrios civis e militares representam.

A Poltica de Defesa Nacional (2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008)

chando-se plenamente vigente, a Poltica de Defesa Nacional (PDN), aprovada pelo Decreto presidencial n. 5484 (30.6.2005), deveria ser considerada uma referncia obrigatria para a Estratgia Nacional de Defesa. Mas a END no cita sequer uma vez a PDN, que se define como o documento condicionante de mais alto nvel do planejamento de defesa, [que] tem por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional11. como se a END partisse do zero, assumindo, sem o dizer, a sndrome da primeira vez com que o presidente da Repblica qualifica as aes de seu governo em relao aos que o precederam. A Estratgia de Defesa Nacional e a Poltica de Defesa Nacional so povoadas por multiplicidade de temas comuns. Ambas so propositivas em sua projeo para o futuro, mas a END agrega um diagnstico das dificuldades (vulnerabilidades) da Defesa Nacional. Os estilos so muito distintos. Enquanto a END categrica
11. Brasil, Ministrio da Defesa, Poltica de Defesa Nacional, Braslia, DF, 2005, p.3 (Introduo).

e afirmativa, a PDN excessivamente cautelosa. Ao postular a reformulao e a democratizao das instncias decisrias dos organismos internacionais e a soluo pacfica de controvrsias, a PDN diz que no prudente conceber um pas sem capacidade de defesa compatvel com sua estatura e aspiraes polticas (PDN, pp. 3 e 12). A Estratgia de Defesa Nacional emprega um estilo sem rodeios, partindo da tese de que o Brasil est destinado a ser uma potncia capaz de defender-se: se o Brasil quiser ocupar o lugar que lhe cabe no mundo, precisar estar preparado para defender-se no somente das agresses, mas tambm das ameaas. Acerca do lugar que dever caber ao nosso pas na ordem internacional, afirma que o Brasil ascender ao primeiro plano no mundo sem exercer hegemonia ou dominao. O povo brasileiro no deseja exercer mando sobre outros povos. Quer que o Brasil se engrandea sem imperar12. O Brasil precisa estar preparado para conflitos e ameaas que se colocaro na sua trajetria para a condio de potncia de primeira linha. De resto, a ideia do combate ocupa lugar de destaque nesse documento. Os seguintes objetivos da Defesa Nacional constam do documento de 2005: I a garantia da soberania, do patrimnio nacional e da integridade territorial; II a defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros no exterior; III a contribuio para a preservao da coeso e unidade nacionais; IV a promoo da estabilidade regional; V a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais; e VI a projeo do Brasil no concerto das naes e sua maior insero em processos decisrios internacionais (PDN , pp. 1415). Esses objetivos esto ausentes da END , como se no mais existissem para o governo brasileiro. Mas a verdade que a Estratgia Nacional de Defesa no pretende apenas a projeo do
12. Brasil, Ministrio da Defesa, Estratgia Nacional de Defesa, p. 6.

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Brasil no concerto das naes e sua maior insero em processos decisrios internacionais. O Brasil ser uma potncia. Para tanto, tratase da reorganizao das Foras Armadas, da reestruturao da indstria brasileira de material de defesa e da redefinio da poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas (END , p. 3). Os ministros Jobim e Mangabeira Unger obtiveram a aprovao do presidente da Repblica para um documento orientador da Defesa Nacional. Eles afirmam o seguinte no documento EM Interministerial n 00437/md/saepr, que dirigiram ao Presidente: tendo o Brasil crescido economicamente e ampliado seu perfil internacional, deve agora adotar uma nova postura no campo da Defesa, implicando a reforma do ministrio da Defesa e a reorganizao das Foras Armadas. Este o teorema central da Estratgia Nacional de Defesa: a liderana brasileira condio essencial para a integrao da Amrica do Sul, por razes que vo da Geografia Poltica, Economia e Defesa Nacional13. Para a Estratgia Nacional de Defesa, no se trata de equipar as Foras Armadas sem que passem por um processo de transformao que as habilite a defender adequadamente o Brasil. Nos meios militares e acadmicos dos Estados Unidos, transformao significa a passagem de um modelo atual para um modelo futuro de Foras Armadas. Jaime Garcia, cientista poltico e coronel (da reserva) do Exrcito chileno, aplica para a Amrica do Sul o conceito de transformao a partir de trs pilares das Foras Armadas: a destinao, a base constitucional e as capacidades. Em suas palavras:
13. La Amrica Latina que est al sur del Canal de Panam, integrada por 12 naciones, es cada vez ms una entidad estratgica propia, en la cual la prioridad para Washington tiende a descender pese a la reciente reactivacin de la IV Flota y el liderazgo de Brasil a aumentar. Rosendo Fraga, Brasil y la seguridad de Amrica del Sur, Nueva Mayoria, 20.5.2008.

Na Amrica Latina, transformar as foras armadas significa uma mudana radical na sua destinao, nas normas que as regem e nas suas capacidades. [] Hoje, se trabalha simultaneamente com trs conceitos. [] Adaptao que consiste em adequar as estruturas existentes para continuarem cumprindo as tarefas previstas. Modernizao otimizar as capacidades para cumprir da melhor maneira as misses previstas e Transformao desenvolver novas capacidades para cumprir novas misses ou desempenhar novas funes em combate14. O exame das diretrizes da Estratgia de Defesa Nacional nos permite concluir que o Ministrio da Defesa e a Secretaria de Assuntos Estratgicos promovem um processo de modernizao (otimizao das atuais capacidades em vista de misses habituais) e de transformao (desenvolvimento de novas capacidades e estrutural das Foras Armadas). Uma notvel distncia separa a Estratgia Nacional de Defesa da Poltica de Defesa Nacional: trata-se da Segurana Nacional. A PDN incorporou conceitos da Escola Superior de Guerra com o tempero da ONU . Desse modo, Segurana a condio que permite ao pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais, ao passo que Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas. Sem se referir a tais conceitos, ao tratar das Medidas de implementao, a END retoma o termo segurana nacional para englobar gerenciamento de crises, sistemas de intelign14. Jaime Garcia Covarrubias, A Transformao da Defesa nos EUA e sua Aplicao na Amrica Latina, Military Review (edio brasileira), maio-junho de 2005, p. 85.

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cia, terrorismo e antiterrorismo, segurana de infraestrutura, segurana qumica e nuclear, segurana ciberntica, doenas tropicais, busca e salvamento em operaes internacionais, etc. Destaco duas reas de atividades tipicamente de defesa do cidado que passam a ser consideradas de segurana nacional: as aes de defesa civil, a cargo do Ministrio da Integrao Nacional, e as aes de segurana pblica, a cargo do Ministrio da Justia e dos rgos de segurana pblica estaduais (END , pp. 5667). Em todas estas reas, de um modo ou de outro, podero ocorrer aes das Foras Armadas, em especial com o emprego de Garantia da Lei e da Ordem. A esse respeito, o Ministrio da Defesa propor alteraes legais para obter maior eficcia da ao militar e proteo dos agentes militares (END , pp. 14 e 60).

tidade militar efetivamente nacional: um piloto de caa, um artilheiro e um submarinista devem ser, antes de tudo, oficiais das Foras Armadas, somente depois militares da Aeronutica, do Exrcito e da Marinha.

A dissuaso
Segundo a Diretriz 1,Dissuadir a concentrao de foras hostis nas fronteiras terrestres, nos limites das guas jurisdicionais brasileiras, e impedir-lhes o uso do espao areo nacional. A dissuaso o efeito de uma capacidade e de uma estrutura de deciso capaz de empreg-la: Para dissuadir, preciso estar preparado para combater (END , p. 4). Este conceito e o anterior formam o bloco central da Estratgia Nacional de Defesa, pois deles decorrem todos os demais. No h novidade sobre a dissuaso, mas sobre como obt-la, conforme o item que vem a seguir.

As diretrizes da Estratgia Nacional de Defesa

m benefcio da clareza, agrupamos as diretrizes da Estratgia Nacional de Defesa por proximidade conceitual, tendo como ponto de partida a diretriz que trata das capacidades das Foras Armadas.

A (re)organizao das Foras Armadas

Os princpios de monitoramento, controle, mobilidade e presena orientaro a reforma doutrinria, territorial e operativa das Foras Armadas (Diretrizes 2 a 5). As unidades combatentes tero a capacidade de deslocar-se para os locais de conflito armado (efetivo ou potencial) com rapidez e eficincia, potenciadas pela aplicao da tecnologia (mobilidade estratgica), e operando na mesma condio no interior do teatro de operaes (mobilidade ttica). Essas definies expressam conceitos adotados h anos pelas Foras Armadas 15.
15. A evoluo natural do pas nas ltimas dcadas ensejou a Estratgia da Presena Nacional, conferindo-lhe um carter seletivo. A mobilidade estratgica conferir Fora a capacidade de se fazer presente onde e quando for necessrio. Brasil, Ministrio da Defesa, Exrcito Brasileiro, Diretriz Geral do Comandante. 9 de maio de 2007, p. 2. Disponvel em: http://www.exercito.gov.br/05notic/paineis/2007/ 08ago07/diretrizes.pdf.

Estruturar o potencial estratgico em torno de capacidades

Na Diretriz 6, se encontra o princpio central, a diretriz fundadora da Estratgia Nacional de Defesa. Por isso, ela mereceria um tratamento mais esclarecedor. A nosso ver, por trs razes principais. Em primeiro lugar, porque o Brasil tem interesses a defender por intermdio do seu poderio militar, ainda que no tenha inimigos estratgicos definidos e declarados. Mas h ameaas contra sua segurana, e a crise do apago areo o demonstrou muito bem. Em segundo lugar, porque a organizao em torno de capacidades enseja um nvel ainda inusitado de coordenao entre as Foras Armadas. Por ltimo, porque contribuir para o cultivo da iden-

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Em razo de sua importncia estratgica, os setores espacial, ciberntico e nuclear devem ser vetores da autonomia nacional em relao s tecnologias estrangeiras (Diretriz 6). O Brasil deve dominar o ciclo nuclear para fins pacficos, com aplicao em sua matriz energtica, alm do projeto do submarino a propulso nuclear. O ciberntico e o espacial possibilitaro s foras militares atuar em rede e em tempo real. A unificao das operaes militares e a criao de novas estruturas de comando militar constituem a Diretriz 7. Aqui se acha uma definio da maior relevncia para a eficincia do Ministrio da Defesa na direo das Foras Armadas. De um lado, parte-se da subordinao das Foras Armadas ao ministro da Defesa (LC 97/99), sendo o presidente da Repblica seu comandante supremo (Constituio Federal), dispondo cada uma das Foras de um comandante. De outro lado, ser criado o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas, composto pelos chefes dos EstadosMaiores das trs Foras e chefiado por um deles, respondendo esse rgo ao ministro da Defesa. Sua funo precpua ser tomar iniciativas que deem realidade prtica tese da unificao doutrinria, estratgica e operacional e contar com estrutura permanente que lhe permita cumprir sua tarefa (END, p. 6). provvel mas esse aspecto no est claro que o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas substitua o atual Estado-Maior de Defesa, cujas prerrogativas so semelhantes: elaborao da doutrina, planejamento e acompanhamento das aes combinadas das Foras Armadas, da atuao no plano nacional em apoio Segurana Pblica e Defesa Civil, alm da participao em operaes de manuteno da paz (artigo 9 da LC 97/99). Preservam-se os mecanismos de indicao (pelo ministro da Defesa) e de nomeao (pelo presidente da Repblica) dos comandantes das trs Foras, realando-se o papel dos Estados-Maiores respectivos na reformulao estratgica ora adotada. Finalmente, a formao

de administradores civis para o Ministrio da Defesa um objetivo profundamente necessrio, at para promover a desmilitarizao funcional do Ministrio da Defesa.

Distribuio territorial dos contingentes militares

Os comandos de reas e o Estado-Maior Conjunto so referidos na Diretriz 8. A Estratgia Nacional de Defesa prope reduzir a concentrao de unidades militares no Sudeste, transferindo parte delas para a Amaznia e regies de fronteira a Oeste, num processo de adensamento das unidades de fronteira (Diretriz 9). As referncias territoriais (distritos navais, zonas areas e regies militares) devero coincidir sempre que possvel. Porm, a mudana essencial,visando ao desenvolvimento das capacidades operacionais, ser, em cada rea, a estruturao de um Estado-Maior Conjunto, que ser ativado para realizar e atualizar, desde o tempo de paz, os planejamentos operacionais da rea (END , p. 6). Priorizar a regio amaznica, sem detrimento do Sul e do Sudeste, a Diretriz 10. A Amaznia, o Atlntico Sul e as regies de fronteira a Oeste constituem as prioridades da Defesa Nacional. Mas as referncias defesa e segurana da regio Sudeste so tmidas. Aqui se conhecem as maiores concentraes demogrficas e os maiores centros industriais do pas, supondo a presena militar ou a capacidade de se fazer presente condizente com os valores estratgicos a defender. O documento no esclarece como ser possvel defender adequadamente o Sul e o Sudeste (Diretriz 9). Postulo que essas regies devem constar como prioridades da Defesa Nacional, de modo crescentemente importante, na medida em que o Brasil robustea seu perfil estratgico, apesar das relaes de cooperao na subregio Mercosul/Cone Sul. Enfim, as prioridades de defesa da Amaznia cuja soberania brasileira reafirma-

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da de modo incondicional, no se admitindo qualquer tipo de tutela e do Oeste tm de compor um equilbrio com a defesa do centro econmico e tecnolgico do pas. Por ltimo, o documento postula o desenvolvimento da capacidade logstica, em especial na regio amaznica (Diretriz 11), em termos de estrutura de transportes e de comando e controle, com destaque para a hiptese de condies extraordinrias impostas por um conflito armado (END , p. 7). Tudo que aqui foi considerado incidir sobre o nmero de militares das Foras Armadas. Esse tema tratado de passagem, no se podendo identificar uma tendncia de aumento de contingentes nem, ao contrrio, de sua diminuio. No entanto, esta ltima discretamente sugerida pelo emprego da expresso poltica de otimizao do emprego de recursos humanos (Diretriz 15, END , p. 8). Referncias mobilizao e capacidade dissuasria surgem na Diretriz 21. Em caso de degenerao do quadro internacional, o pas poder ter de defender seu territrio, rotas comerciais martimas e areas, plataformas de petrleo, etc. Sua capacidade de dissuadir depender da capacidade de mobilizar e renovar recursos materiais e humanos para a defesa nacional. O Servio Militar Obrigatrio tema da Diretriz 23. Essa tradicional obrigao da cidadania com a defesa nacional ser preservada, pois contribuiria para formar militares com as origens sociais mais diversas e, no caso dos oficiais, procedentes de todas as regies do pas. Em outras palavras, o SMO instrumento para afirmar a unidade da Nao acima das divises sociais. No basta, para tanto, o atual sistema de quase servio voluntrio, na medida em que as Foras Armadas no tm vagas suficientes para que todos os inscritos cumpram o servio militar obrigatrio. Duas orientaes destinam-se a superar essa situao. Primeira: o SMO se tornar efetivamente obrigatrio, selecionando-se os candidatos segundo critrios de

aptides intelectuais e fsicas. Segunda: os jovens dispensados do SMO devero cumprir um servio civil de natureza social. Uma formao militar bsica ser agregada a essa experincia, formando-se assim parte da reserva mobilizvel. As mulheres no podem ainda cumprir o Servio Militar Obrigatrio, mas podero participar de tal servio civil.

Capacidades e habilidades dos militares

Esses so temas das Diretrizes 12, 13 e 14. Nelas se trata da aquisio,que j efetiva em algumas regies, da capacidade militar convencional e de predicados atribudos a foras no-convencionais, ou seja, da guerra de selva e, no limite da teoria, a meu ver, da guerrilha urbana, uma vez que se fala em estratgia de resistncia diante da ocupao do territrio brasileiro (selva ou meio urbano) por fora militar superiormente dimensionada (END, p. 7). Seria assim impositiva a adoo da estratgia defensiva e de resistncia para as foras nacionais combaterem um inimigo de muito maior poder blico uma potncia isoladamente, ou potncias em aliana. Busca a Estratgia Nacional de Defesa o esmaecimento das diferenas entre foras convencionais e noconvencionais, em termos operacionais, amparando-se no conceito de flexibilidade. No se trata de tarefa de baixo grau de dificuldade. Os combatentes devero adquirir a habilidade de atuar em rede com colegas de sua fora especfica, mas tambm com militares de outras foras. Contaro para tanto com um conjunto de tecnologias de comunicao, certo, mas dependero da alterao cultural da autoimagem e identidade dos militares enquanto categoria profissional. Adicionalmente, espera-se deles uma especial capacidade de mobilidade, alm das qualidades de iniciativa, flexibilidade, adaptabilidade e capacidade de gerar surpresa no campo de batalha. Est aqui desenhado um elevado grau de preparo profissional dos combatentes.

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Misso no Brasil
Evoca-se na Diretriz 17 a destinao militar garantia da lei e da ordem, em circunstncias especiais de crise institucional, exigindo-se uma deciso exclusiva do presidente da Repblica, ainda que sugesto a este respeito lhe seja encaminhada por um ou pelos dois presidentes dos outros poderes republicanos (LC 97/99). A Estratgia Nacional de Defesa ressalva que ainda falta um devido amparo legal aos militares, sendo necessria ainda a normatizao de adequados procedimentos federativos que deem ensejo a tais operaes (END , p. 9).

Cooperao militar e integrao da Amrica do Sul

Fao aqui um pequeno repertrio de idas e vindas do governo do presidente Lula nas relaes entre Defesa Nacional e integrao da Amrica Latina. Como destaquei, a Estratgia Nacional de Defesa representa uma mudana. Tambm nesse mbito. Para torn-la mais clara, lembremos que membros deste governo se colocaram em lados opostos acerca da constituio de uma fora militar sul-americana. O ento ministro da Casa Civil Jos Dirceu, em novembro de 2003, tratou do assunto num encontro com empresrios e intelectuais, tendo sofrido resistncia pblica dos ministros Celso Amorim (Relaes Exteriores) e Jos Viegas Filho (Defesa). E o coronel Oliva, do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, divulgou uma hiptese de trabalho (Meta Estratgica 39) tendo como referncia o ano 2061: O aperfeioamento da poltica de defesa poder fazer com que o Brasil fortalea sua capacidade de defesa, isoladamente ou como parte de um sistema coletivo de defesa com os pases vizinhos, para enfrentar novas ameaas e desafios, garantir a proteo de seu territrio e respaldar negociaes de mbito internacional16. Uma correspondente argentina escreveu que o objetivo brasileiro es una integracin militar que permita defender los recursos naturales de la regin. Se parte de un presupuesto lgico: hay un volumen de reservas de hidrocarburos ms que respetable, es la mayor reserva de agua del planeta y el rea es sumamente rica en biodiversidad. En sntesis, un verdadero paraso natural, como ya no existe en otras partes del mundo. Oliva Neto, quien divulg el plan en
16. Presidncia da Repblica, Ncleo de Assuntos Estratgicos, Projeto Brasil 3 tempos. 50 temas estratgicos, Braslia: Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica, 2004.

Hipteses de emprego das Foras Armadas

As hipteses de emprego militar no constituem uma diretriz propriamente dita. Elas configuram definies tericas de cenrios nos quais tal emprego venha a se tornar imperativo, cabendo seu detalhamento ao documento Estratgia Militar de Defesa, a ser oportunamente elaborado a partir dos seguintes fatores: o monitoramento e controle do espao areo, das fronteiras terrestres, do territrio e das guas jurisdicionais brasileiras em circunstncias de paz; a ameaa de penetrao nas fronteiras terrestres ou abordagem nas guas jurisdicionais brasileiras; a ameaa de foras militares muito superiores na regio amaznica; as providncias internas ligadas defesa nacional decorrentes de guerra em outra regio do mundo, ultrapassando os limites de uma guerra regional controlada, com emprego efetivo ou potencial de armamento nuclear; a participao do Brasil em operaes de paz e humanitrias, regidas por organismos internacionais; a participao de Fora Expedicionria, integrando Fora Multinacional em atendimento a compromissos internacionais assumidos pelo pas; a participao em operaes internas de Garantia da Lei e da Ordem, nos termos da Constituio Federal, e os atendimentos s requisies da Justia Eleitoral; ameaa de conflito armado no Atlntico Sul (END, p. 39).

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una conferencia realizada esta semana en Brasilia, no habla sin respaldo. Das atrs fue recibido por el presidente Lula17. Desde os anos 1990 ocorreram iniciativas desse tipo tambm do lado argentino. Nos primeiros dias do governo Fernando Henrique Cardoso, o ministro argentino das Relaes Exteriores postulou um estrutura de Defesa no Mercosul com base nas foras militares brasileiras e argentinas. Ele se preocupava com a relao de foras militares favorvel ao Brasil18. O presidente Lula tratou da Defesa Nacional na reunio de chefes de Estado e de governo da Unio Sul-americana de Naes, em Braslia, no primeiro semestre de 2008. Em primeiro lugar, em decorrncia da Unasul, a Amrica do Sul ganha estatuto de ator global. Em segundo lugar, o Brasil tem motivos econmicos
17. Eleonora Gosman,Proyecto de Brasil para unir las fuerzas militares sudamericanas, El Clarn, Argentina, 19.11.2006. 18. El poder de combate es claramente desfavorable para Argentina con respecto a Brasil. Algunos datos son elocuentes: 1) En zona de frontera con Brasil, Argentina concentra un nmero estimado en el 10 por ciento de sus efectivos de Ejrcito, mientras el pas vecino supera el 40 por ciento. Dicho con otras palabras: los conceptos de hiptesis de guerra e hiptesis de conflicto son para Brasil mucho ms importantes que para Argentina. 2) La relacin de fuerzas especfcas (grandes unidades acantonadas en frontera) es de 3 a 1 favorable a Brasil (otros estudios de la Secretara de Planeamiento de Defensa sealan que esa relacin es de 6 a 1). 3) En infantera, la relacin de fuerzas tericas es de 4,57 a 1 a favor de Brasil. 4) Caballera, 7,5 a 1. 5) Artillera, 6,5 a 1. Otros datos reales denota hasta dnde es importante para Brasil la zona de frontera con Argentina. Desde 1965 aquella nacin ha colocado all los comandos militar oeste, militar este, militar sudeste y militar sur. Hoy, cada uno de ello: tiene bajo bandera 15000 hombres, 40000, 15000 y 60000, respectivamente en cada comando. Esos comandos poseen la sedes en las localidades de Santa Mara, Curitiba y Porto Alegre, adems de una unidad de batalla en las afueras de Foz de Iguaz. Alfredo Canedo, La cuestin militar con Brasil, mbito Financeiro, Argentina, 2.1.1995. Disponvel no Banco de Dados www.ser2000.org.ar.

prprios para construir a integrao regional: O Brasil quer associar seu presente e seu futuro ao destino da Amrica do Sul. Nenhum de nossos pases pode, sozinho, aspirar prosperidade. Mais do que generosos, temos que ser solidrios. Finalmente, o presidente refere-se Defesa Nacional, que raramente consta de seus discursos fora das cerimnias militares: chegada a hora de aprofundarmos nossa identidade sul-americana, tambm no campo da defesa. Nossas Foras Armadas esto comprometidas com a construo da paz. A presena de muitos de nossos pases na Minustah, fora da ONU que garante a segurana no Haiti, exemplo dessa determinao. Devemos articular uma viso de defesa na regio fundada em valores e princpios comuns, como o respeito soberania e autodeterminao, a integridade territorial dos Estados e a no-interveno em assuntos internos. Por isso, determinei ao meu ministro da Defesa que realizasse consultas com todos os pases da Amrica do Sul sobre a constituio de um Conselho Sul-Americano de Defesa19. Tendo feito esse percurso pelo governo Lula, voltemos Estratgia Nacional de Defesa que desenha uma posio de destaque para a Amrica do Sul, em continuidade orientao da Poltica de Defesa Nacional (2005). De fato, este documento previa a extenso, para a rea de defesa e segurana, dos resultados do desenvolvimento da regio: Como consequncia de sua situao geopoltica, importante para o Brasil que se aprofunde o processo de desenvolvimento integrado e harmnico da Amrica do Sul, o que se estende, naturalmente, rea de defesa e segurana regionais (END , p. 9). Mais especificamente, a Poltica de Defesa Nacional propugnou a integrao da indstria de defesa no nvel regional: A integrao regional da in19. Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante a reunio extraordinria de chefes de Estado e de Governo da Unio SulAmericana de Naes Unasul. Braslia-DF, 23 de maio de 2008.

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dstria de defesa, a exemplo do Mercosul, deve ser objeto de medidas que propiciem o desenvolvimento mtuo, a ampliao dos mercados e a obteno de autonomia estratgica (END , p. 17). Em outras palavras, uma das diretrizes estratgicas da PDN consistia em contribuir ativamente para o fortalecimento, a expanso e a consolidao da integrao regional com nfase no desenvolvimento de base industrial de defesa (END , p. 9). O embaixador Jos Viegas Filho, ministro da Defesa nos dois primeiros anos do governo Lula, tratou desse tema em diversas ocasies. Na abertura de um ciclo de debates que contribuiu para a segunda verso da Poltica de Defesa Nacional, relacionou o desenvolvimento da indstria de defesa brasileira com as dos pases da regio: Neste momento de crise por que passa a indstria de defesa nacional, buscaremos avaliar a sua relevncia para o projeto de pas que estamos empenhados em implementar e procuraremos definir uma estratgia por meio da qual, na medida do possvel, possamos incentivar o seu desenvolvimento. Nesse esforo, ser fundamental contar com nossos parceiros sul-americanos. Quando se trata de modernizar equipamentos de emprego militar, altamente salutar que os governos da Amrica do Sul estreitem a sua coordenao e atuem em conjunto tanto como compradores e importadores quanto como produtores e exportadores. Dessa forma, alcanaremos a coerncia e a escala econmica necessrias ao melhor aproveitamento de nossos recursos20. Viegas Filho destacou a confiana mtua como fator decisivo para a indstria de defesa na dimenso sul-americana. A confiana um condicionante bastante evidente, j que os
20. Palavras do Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, por ocasio da abertura do ciclo de debates sobre o pensamento brasileiro em matria de defesa e segurana. Itaipava, 13 de setembro de 2003. Obtive os discursos do ministro Viegas Filho no stio www.defesa.gov.br entre 2003 e 2004.

parceiros dependero uns dos outros para chegarem a um produto final: Em termos mais concretos e imediatos, nos decidimos a buscar convergncias no setor da indstria de defesa. Neste caso, parto da premissa de que, quando se trata de modernizar material de emprego militar, claramente salutar que os governos da Amrica do Sul atuem em conjunto, tanto como compradores e importadores quanto como produtores e exportadores. Agindo dessa forma, os pases do subcontinente com suas respectivas indstrias sero capazes de alcanar coerncia e escala econmicas propcias a um aproveitamento mais racional dos recursos disponveis. Ademais, h que se ter presente o fato de que a integrao de indstrias de defesa constitui uma medida adicional de reforo de confiana mtua21. O ministro Viegas cultivava uma tese cara ao Itamaraty: a identidade poltica, seno estratgica, da Amrica do Sul: [j que] a Amrica do Sul constitui uma regio que detm identidade poltica prpria, comecei a explorar, entre outros elementos de cunho prtico e imediato, possibilidades de integrao no setor da indstria de defesa. Em todos os meus contatos internacionais, busquei chamar ateno para a natureza estvel das relaes entre os pases da Amrica do Sul, regio que totalmente livre de armas de destruio em massa e na qual inexistem conflitos militares de carter interestatal. Mais do que isso, procurei enfatizar o papel crucial desempenhado pelo Brasil na construo e na manuteno dessa estabilidade22. A contribuio do Brasil para tal integrao regional se fundaria numa realidade ao mesmo tempo poltica e geogrfica: Partilhamos
21. Pronunciamento do Exmo Senhor Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, aos oficiaisgenerais das trs Foras, por ocasio do fim do ano de 2003. 22. Mensagem do Ministro de Estado da Defesa, Jos Viegas Filho, sobre a atuao do Ministrio da Defesa em 2003.

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fronteiras com dez vizinhos. Temos interesses comuns com cada um deles desde os do Cone Sul at os da regio amaznica. Vivemos em paz em perfeita paz com todos eles por mais de 130 anos. O Brasil irradia estabilidade na regio e , em larga escala, responsvel pela natureza pacfica e cooperativa das relaes entre os Estados da Amrica do Sul 23. Estratgia Nacional de Defesa de dezembro de 2008 vai na direo da integrao poltica, econmica e estratgica regional, sem abrir mo do carter nacional da Defesa. A indstria de defesa contribuir para a integrao regional, que comporta com destaque uma instituio recentemente criada que o Conselho de Defesa Sul-americano: Essa integrao no somente contribuir para a defesa do Brasil, como possibilitar fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de defesa. Afastar a sombra de conflitos dentro da regio. Com todos os pases avanase rumo construo da unidade sul-americana. O Conselho de Defesa Sul-Americano, em debate na regio, criar mecanismo consultivo que permitir prevenir conflitos e fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases industriais de defesa, sem que dele participe pas alheio regio (END , p. 9). [] O Ministrio da Defesa, o Ministrio das Relaes Exteriores e as Foras Armadas buscaro contribuir ativamente para o fortalecimento, a expanso e a consolidao da integrao regional, com nfase na pesquisa e desenvolvimento de projetos comuns de produtos de defesa. [Os dois ministrios] promovero o incremento das atividades destinadas manuteno da estabilidade regional e cooperao nas reas de fronteira do pas (END , p. 55). A propsito, os Ministrios da Defesa, das Relaes Exteriores e a Secretaria de Assuntos Estratgicos tm a responsabilidade de propor,

at o final de maro do ano em curso, o estabelecimento de parcerias estratgicas com pases que possam contribuir para o desenvolvimento de tecnologia de ponta de interesse para a defesa (END , p. 58). Lembremos ainda que, com os pases vizinhos, a cooperao em matria de Defesa matria muito vasta, chegando a constituir um campo que alguns especialistas denominam Diplomacia Militar. E o Brasil tem uma grande experincia em operaes de manuteno da paz, de busca e salvamento e de desminagem, operaes constantes das Diretrizes 18 a 20. De outro lado, h anos so realizadas operaes de treinamento com foras militares do Brasil, Uruguai, Argentina, Chile e Frana, uma das modalidades de cooperao no campo da Defesa Nacional. A mais destacada, parece-me, a existente entre Argentina e Chile envolvendo um mtodo comum que define e contabiliza os gastos de defesa e, mais relevante ainda, o funcionamento de um EstadoMaior consultivo. A Estratgia Nacional de Defesa incorpora uma experincia em curso do Exrcito Brasileiro (Centro de Treinamento) no sentido de que o Ministrio da Defesa promover aes com vistas ao incremento das atividades de um Centro de Instruo de Operaes de Paz, de maneira a estimular o adestramento de civis e militares ou de contingentes de Segurana Pblica, assim como de convidados de outras naes amigas. Para tal, prover-lhe- o apoio necessrio a torn-lo referncia regional no adestramento conjunto para operaes de paz e de desminagem humanitria24.

A ttulo de concluso

Estratgia Nacional de Defesa um documento afirmativo e audaz que traduz o projeto de construo de um pas dotado de
24. Brasil, Ministrio da Defesa, Estratgia Nacional de Defesa, p. 54.

23. Discurso na reunio entre os Ministros da Defesa do Brasil, ndia e frica do Sul, em Pretria, frica do Sul, 1.2.2004.

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novos papis no plano regional e mundial. Ele estritamente centrado nos conceitos de Segurana Nacional e Defesa Nacional, no levando em conta a existncia de outros conceitos de segurana, como segurana cidad e segurana humana, que enfocam mais os cidados do que os Estados. No necessrio acolher uma negao radical entre eles e a Segurana Nacional, mas tambm no o caso de desconhec-los. A END no revela dados institucionais e materiais das Foras Armadas, ao contrrio do que fazem os livros de defesa nacional de pases vizinhos (como Chile, Argentina, Peru, Colmbia e Equador). Portanto, no est afastada a necessidade para o Brasil de ter seu prprio

Livro de Defesa Nacional, pois ele um instrumento de ampliao da legitimidade social da Defesa Nacional e, no plano externo, de consolidao das relaes de confiana com a regio e o mbito mundial. Finalmente, a END no se reporta aos conceitos diplomticos, talvez para afastar a imensa sombra do Itamaraty de pocas anteriores. Mas no se desvincula deles no que eles tm de mais decisivo a respeito da integrao sul-americana. Destacadamente, falta END a incorporao da temtica da segurana dos cidados, sob a tica da Segurana Pblica, que constitui o desafio principal para a cooperao dos pases da Amrica do Sul.

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