SENADO FEDERAL UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO (UNILEGIS) UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO DO SUL (UFMS)

ANTONIO PEREIRA DE PAULA

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A REPBLICA FEDERATIVA

Braslia DF 2008

ANTONIO PEREIRA DE PAULA

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A REPBLICA FEDERATIVA

Trabalho

final

apresentado

para

aprovao no curso de ps-graduao lato sensu Especializao em Cincia Poltica, realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro e Universidade

Federal do Mato Grosso do Sul, como requisito para obteno do ttulo de especialista em Cincia Poltica. Orientador: Prof. Dr. Caetano Arajo

Braslia DF 2008

BRASIL DE MONARQUIA UNITRIA A REPBLICA FEDERATIVA

Trabalho de Concluso do Curso de Especializao em Cincia Poltica realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro no 1 semestre de 2008.

Aluno: Antonio Pereira de Paula

Banca Examinadora: Orientador: Caetano Ernesto Pereira de Arajo Professor convidado: Luiz Renato Vieira

Braslia, 28 de novembro de 2008

Dedico este trabalho a Margot, que h muitos anos trilha comigo os caminhos da vida e abriu mo de muitos momentos de convvio, para que eu pudesse atingir mais uma meta importante no campo do saber.

AGRADECIMENTOS

Agradeo a todos os professores do Curso de Especializao em Cincia Poltica da Universidade do Legislativo Brasileiro (UNILEGIS) e, especialmente, ao Prof. Caetano Arajo, orientador deste trabalho.

RESUMO

A Federao brasileira tem vcios de origem de difcil correo. O Brasil adotou, em seu incio, a forma de Monarquia, com poder centralizado, isto , unitrio. Mas, ao assumir a forma de repblica democrtica, os lderes da implantao desse sistema optaram por copiar o grande pas do Norte, os Estados Unidos, que, desde o incio, adotou a forma federativa para o Estado ento criado. Essa forma de organizao se mostrou a mais apropriada para o novo Pas que surgia a partir de um movimento para a libertao de colnias distintas desde sua formao. Aqui, copiou-se inclusive a denominao adotada pela nao norte-americana, e a nova Repblica passou a chamar-se Estados Unidos do Brasil. O resultado que, at os nossos dias, a federao ainda se mostra um ideal. O Pas mantm, paralelamente, caractersticas acentuadamente centralizadoras e alguns aspectos daquilo que se pode considerar uma federao.

Palavras-chave: federao, federalismo, monarquia, repblica

GLOSSRIO DE SIGLAS

CEI CPI PFE FPM ICM ICMS IPI IR MP PR PT TCE URSS

Comunidade dos Estados Independentes Comisso Parlamentar de Inqurito Fundo de Participao dos Estados Fundo de Participao dos Municpios Imposto sobre Circulao de Mercadorias Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Telecomunicao Imposto sobre Produtos Industrializados Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza Medida Provisria Partido Republicano Partido dos Trabalhadores Tribunal de Contas do Estado Unio das Repblicas Socialistas Soviticas

SUMRIO

1 2

INTRODUO............................................................................................. O ESTADO IMPERIAL NO BRASIL.............................................................

2.1 A Monarquia como Continuidade ..................................................................... 2.2 O Poder Moderador fator de desequilbrio entre os poderes ........................ 2.3 Os ideais do Partido Republicano no Imprio ..................................................

9 16 16 17 19 23 25 25 26 31 33 33 37

3 4

A REPRESENTAO POLTICA NO IMPRIO.......................................... A IMPLANTAO DA REPBLICA.............................................................

4.1 Dificuldades do governo centralizado no Brasil ............................................... 4.2 A Primeira Repblica........................................................................................ 4.3 Alternncia de Descentralizao e Autoritarismo.............................................

A FEDERAO APS A CONSTITUIO DE 1988 ..................................

5.1 Como se Distribuem Competncias ................................................................. 5.2 A Representao na Cmara dos Deputados..................................................

A EXCESSIVA CENTRALIZAO DOS RECURSOS ARRECADADOS COM A TRIBUTAO.............................................................................................. 40

6.1 Arrecadao dos Estados e do Distrito Federal............................................... 6.2 Sobreposio de atividades em mais de uma esfera de governo....................

40

444 7 8 ATUAO DOS GOVERNADORES DE ESTADO APS A CONSTITUIO DE 1988....................................................................................................... 46 CONSIDERAES FINAIS ......................................................................... REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................. 51 56

INTRODUO

Este trabalho, mais do que simplesmente constituir uma chave para o encerramento do Curso de Especializao em Cincia Poltica, deve servir para reflexo de como o Brasil, em princpio, no deveria ser considerado uma federao. Se imaginamos que a federao um conglomerado de Estados que se unem, com a manifestao expressa da vontade de estabelecer uma nova organizao poltica, nosso pas no teria cumprido os mais elementares pr-requisitos para a consolidao de uma repblica federativa. Ao contrrio de outros pases em que, historicamente, as partes constituam entidades autnomas, fossem elas feudos, principados, colnias, o Brasil sempre se mostrou uma entidade nica, uma grande colnia sob o jugo portugus. E, quando da declarao da Independncia, manteve a unidade que o caracterizou por mais de trs sculos depois do descobrimento pela esquadra portuguesa que viajava sob o patrocnio de D. Manuel, Rei de Portugal. Mas, quase sete dcadas depois da Independncia, com a Proclamao da Repblica, o pas conheceria uma mudana constitucional que o transformaria em federao, apesar da conformao anterior de Estado unitrio. O Brasil no era constitudo de Estados autnomos o que poderia justificar, ento, uma reunio em torno de interesses comuns. A transformao em repblica federativa foi uma conseqncia da supresso do regime monrquico, que vigorou aps a libertao do jugo da metrpole portuguesa. Por isso, necessrio buscar na teoria do Estado, nas anlises de formao dos Estados surgidos a partir do ltimo quarto do sculo XVIII, uma explicao para o desenvolvimento poltico do Brasil que o levasse a transformar-se em uma federao. Os conceitos utilizados para caracterizar o Estado unitrio ou o Estado federativo no deixam dvidas. E a partir deles que podemos entender a adoo da estrutura federativa no Brasil aps a Proclamao da Repblica.

10 Conforme nos ensina Jacques (1977) 1 : de notar que, no Estado unitrio, h centralizao poltica e administrativa, s vezes, mitigada; (...) no Estado federal, que um Estado de Estados, s a unio goza de soberania, porque os membros so simplesmente autnomos. Atualmente, com os grandes avanos ocorridos na Teoria do Estado e nos estudos de Cincia Poltica, j se pode dizer que uma federao uma organizao estatal tridimensional. Essa a viso de MARTINS (2003) 2 , assim apresentada: Numa dimenso mais abstrata, encontramos o federalismo e seus valores; numa dimenso mais concreta, encontramos a forma de Estado propriamente dita (a federao); e, numa dimenso intermediria, encontramos aquilo que chamaremos de princpio federativo. Para tornar mais completa a conceituao sobre a formao do Estado federativo, consideramos indispensvel acrescentar a viso de Bobbio et alii (1993) 3 :
O princpio constitucional no qual se baseia o Estado federal a pluralidade de centros de poder soberanos coordenados entre eles, de modo tal que ao Governo federal, que tem competncia sobre o inteiro territrio da federao, seja conferida uma quantidade mnima de poderes, indispensvel para garantir a unidade poltica e econmica, e aos Estados federais, que tm competncia cada um sobre o prprio territrio, sejam assinalados os demais poderes. A atribuio ao Governo federal do monoplio das competncias relativas poltica externa e militar permite eliminar fronteiras militares entre os Estados, de modo que as relaes entre os Estados perdem o carter violento e adquirem um carter jurdico e todos os conflitos podem ser resolvidos perante um tribunal. A transferncia para os rgos federais de algumas competncias no campo econmico tem por objetivo eliminar os obstculos de natureza alfandegria e monetria, que impedem a unificao do mercado, e atribuir ao Governo federal uma capacidade autnoma de deciso no setor da poltica econmica. A conseqncia desta distribuio de competncias entre uma pluralidade de centros de poder independentes e coordenados (esta frmula de Wheare) que cada parte do territrio e cada indivduo esto submetidos a dois centros de poder: ao Governo federal e ao de um estado federado, sem que por isso seja prejudicado o princpio da unicidade de deciso sobre cada problema.
1 2

JACQUES, Paulino. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1977 (p. 173). MARTINS, Cristiano Franco. Princpio Federativo e Mudana Constitucional Limites e possibilidades na Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2003 (p. 38). BOBBIO, Norberto; MATTEUCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: EdUnb, 5 Ed., 1993, vol. 1 (p. 481)

11 Portanto, a est o embasamento que justifica a criao de um Estado organizado sob o princpio federativo. Os Estados agrupados continuam com ampla autonomia, o que j um elemento importante de crtica Federao brasileira, em que o Governo central detm competncias em enorme quantidade e que podem ser consideradas afrontosas ao princpio federativo. Deveramos, portanto, retroceder poca da formao do Estado soberano do Brasil, evoluindo, em seguida, para o perodo republicano, para tentar verificar se tem sustentao a efetivao do Brasil como uma organizao federativa. Para tanto, o importante buscar fundamentao nos textos histricos, nas constituies e nas abordagens cientficas, podendo-se antecipar que este trabalho se apoiar basicamente na bibliografia existente sobre o assunto. Entretanto, preciso considerar que a bibliografia republicana sobre federalismo frtil, mas paradoxalmente pobre (Silveira, 1978) 4 . Segundo essa autora,
A maioria das obras que trataram do tema fizeram-no sob uma perspectiva polticojurdica que beira a pura teoria, omitindo, por esta tica isolada, as demais perspectivas que o tema reclama, para que se tenha uma viso mais completa a seu respeito. Assim, os componentes socioeconmicos foram camuflados tambm pelo juridicismo corrente em tais obras, nas quais o debate poltico principal residiu na questo do conflito localismo versus centralismo. (...) Nesses trabalhos permeia a falta de uma terminologia poltica precisa e o Federalismo aparece sem uma devida conotao e, agravando as deficincias, sem o confronto do conceito com a realidade, s possvel mediante uma pesquisa emprica.

Pode-se afirmar que o arranjo federativo serve para unir povos que poderiam estar separados pelos mais diversos motivos: econmicos, tnicos, regionais, lingsticos. Assim que se foi espalhando pelas mais diferentes regies do planeta. Esta a explicao dada por Ramos (2000) 5 :

SILVEIRA, Rosa Maria Godoy. Republicanismo e Federalismo 1889-1902. Coleo Bernardo Pereira de Vasconcelos Srie Estudos Histricos, vol. 4. Braslia: Senado Federal, co-edio com Ed. Universitria da Universidade Federal da Paraba, 1978. RAMOS, Dirco Torrecillas. O Federalismo Assimtrico. Rio de Janeiro: Forense, 2000 (p. 2).

12
Com efeito, surgiu esta forma de Estado por agregao, como nos Estados Unidos, por segregao, como no Brasil. Entre os pases que utilizam caractersticas do federalismo, ou a forma federal de Estado para acomodao de diferenas, poderemos citar o Canad, a Blgica, a Espanha, o Reino Unido, a Malsia e a Nigria, por questes tnicas; a ndia e a Iugoslvia por problemas lingsticos; a Sua para garantia da liberdade local; os Estados Unidos para preservar a liberdade individual e o pluralismo grupal.

Portanto, necessrio destacar que, apesar da tendncia atual de formao de blocos de pases pelo mundo, que podem vir a configurar novas federaes (ou confederaes quando cada estado mantm sua soberania), ocorre, tambm, o fenmeno contrrio, em que Estados consolidados se dividem em vrios outros, como foi o caso da antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), cujas repblicas se separaram (Rssia, Estnia, Letnia, Litunia, Bielo-Rssia, Ucrnia, Moldvia, Gergia, Armnia, Azerbaijo, Cazaquisto, Uzbequisto, Quirguisto, Turcomenisto e Tadjiquisto). Uma nova entidade surgiu aps o desmanche, por assim dizer, da antiga URSS. a Comunidade de Estados Independentes (CEI), com laos bem mais brandos e liberdade dos membros para deixar a associao quando quiserem, mediante comunicao com um ano de antecedncia. Compem essa entidade os seguintes pases: Armnia, Azerbaijo, Bielorssia, Cazaquisto, Moldvia, Quirguisto, Rssia, Tajiquisto, Ucrnia e Uzbequisto). A Iugoslvia desintegrou-se em vrios novos pases ao final do sculo XX. Hoje, em lugar desse pas, que era to complexo em sua composio tnica e religiosa, observamos a existncia de seis pases (Eslovnia, Crocia, Bsnia-Herzegovina, Montenegro, Srvia e Macednia) e duas regies autnomas (Voivodina e Kosovo como provncias autnomas da Srvia). So pases territorialmente minsculos, valendo, ainda, destacar que Montenegro tem apenas 615 mil habitantes. Entretanto, retrocedendo s origens da federao moderna, preciso debruar-se um pouco mais atentamente sobre a histria americana. O federalismo americano, que acabou servindo de modelo para outras democracias modernas, especialmente o Brasil, teve origem na independncia das 13 colnias inglesas, que se uniram para formar os Estados Unidos da Amrica. Essa forma de organizao do Estado foi idealizada por James Madison, Alexander Hamilton e John Jay, autores de O Federalista, pois uma confederao teria sobrevivncia

13 difcil, por possuir elos mais instveis e frgeis. A frmula concebida por esses idelogos foi a combinao do princpio da representao popular com uma dupla diviso de poder. Os poderes caractersticos do Estado Legislativo, Executivo e Judicirio estariam presentes tanto na Unio quanto nos Estados. Alm disso, as responsabilidades seriam divididas entre a Unio e os Estados de forma que nenhum deles pudesse interferir nas competncias do outro sem autorizao poltica ou judicial. A Constituio elaborada logo em seguida deixou clara a superioridade da Unio sobre as Constituies dos Estados. Cada Estado-membro abriu mo de uma parcela de poder, repassando-a Unio e, dessa forma, ela passou a representar a coletividade dos Estados federados. Um dos argumentos de Hamilton, num dos textos de O Federalista, foi o seguinte: uma Unio slida ser da mxima importncia paz e liberdade dos Estados, como uma barreira contra faces e insurreies internas. Os autores de O Federalista, Hamilton, Jay e Madison, tambm fazem uma defesa apaixonada e incontestvel do sistema bicameral: a Cmara dos Deputados o local dos representantes do povo, eleitos proporcionalmente populao; e o Senado a representao dos Estados, onde cada Estado tem igual representao, devendo, por isso, ser considerado a Casa da Federao. Adotou-se, ento, o sistema representativo republicano bicameral e a separao de poderes, cabendo Corte Suprema a interpretao da competncia do poder federal. Depois, foram sendo ampliados os poderes da Unio, principalmente nos tempos mais recentes, mas os Estados continuam com uma autonomia significativa. O Poder Executivo exercido pelo Presidente, podendo-se verificar que nele est depositada uma grande capacidade de deciso. O Poder Legislativo, bicameral, formado pelo Senado, que detm a representao dos Estados, igualitria: dois senadores por Estado, e pela Cmara dos Deputados, em que cada Deputado representa seu distrito, previamente delimitado pelo Poder Legislativo estadual. A idia defendida em O Federalista torna clara a distino e a necessidade de duas cmaras no caso da nao americana: a Cmara dos Deputados, pela sua composio de representantes do povo, conforme proporo e princpios adotados nas representaes

14 legislativas nos Estados, uma instituio nacional; o Senado, por sua vez, representao dos Estados dois senadores por cada ente federado , uma instituio federal. A Constituio Federal americana estabelece que incumbe Unio: garantir a forma republicana de governo; assegurar que a representao popular na Cmara seja respeitada e a representatividade dos Estados federados se efetue com a participao dos Senadores; impedir a invaso de um Estado-membro por outro. Alm disso, a Constituio define como competncia exclusiva da Unio a defesa nacional, a regulamentao do comrcio entre Estados, a defesa dos direitos constitucionais e a poltica internacional. Mas aos Estados assegurada capacidade de organizao, administrao e legislao prprias, sempre de forma subordinada Constituio federal. A formao do Estado americano constituiu uma experincia mpar na histria da humanidade. At ento, o termo federal, estava ligado idia daquilo que hoje entendemos como confederao. Por isso, temos de apoiar-nos na distino que Hamilton estabeleceu ao defender a constituio americana na forma federativa: enquanto numa confederao o Governo central s se relaciona com Estados, que mantm sua soberania interna intocvel, numa federao a ao do Governo central se estende aos indivduos. Nesta ltima, coexistem dois entes estatais de amplitude diversa, sendo que a rbita de ao dos Estados definida pela Constituio federal. So duas esferas de governo, numa complexidade muito superior originada por liga, aliana ou confederao entre Estados soberanos. Na poca da Independncia americana, os antifederalistas, seguindo a teoria de Montesquieu, argumentavam que um Estado de grandes dimenses certamente apresentaria riscos liberdade. Argumentavam tambm que um Estado desse tipo tendia a transformar-se em monarquia militarizada e recomendavam a formao de vrias confederaes menores. Aqui, cabe a observao de que o Brasil seguiu um caminho inverso. Pode-se afirmar que a Federao se distingue do Estado unitrio principalmente pela representao. A Federao pressupe uma representao dos Estados. Os representantes das unidades federadas podem ser eleitos diretamente pela populao, como os Senadores, ou indicados pelos governos estaduais, que a forma de composio do Conselho Federal Alemo (Bundesrat).

15 O objeto deste trabalho, porm, estudar a pretensa construo de uma entidade federativa adaptada s caractersticas e s condies polticas que culminaram com a criao e o desenvolvimento do Estado brasileiro.

O ESTADO IMPERIAL NO BRASIL

2.1

A Monarquia como Continuidade

Quando o Brasil foi declarado independente de Portugal, ainda no havia passado meio sculo do surgimento das primeiras constituies modernas: a americana, que data de 1787, e a francesa, datada de 1791. Os Estados se organizavam, e a representao dos cidados ganhava corpo e significncia. Foi nesse ambiente que surgiu o Imprio do Brasil, que se organizou conforme a Constituio outorgada em 1824, depois da dissoluo da Assemblia Constituinte que deveria ter elaborado a Carta em nome da soberania popular em 1823. Alis, chama a ateno o fato de o Brasil ter se constitudo como a nica monarquia entre todas as colnias americanas que foram se tornando independentes. E o fator que deve ser considerado decisivo para a adoo dessa forma de governo certamente a declarao de Independncia brasileira ter sido feita pelo herdeiro do trono portugus. O Brasil se tornou independente, mas o controle permaneceu nas mos da mesma famlia que detinha o trono de Portugal. Portanto, ao contrrio dos outros pases que surgiram no Novo Mundo, no houve um rompimento, uma desvinculao completa da metrpole, mas houve, isso sim, uma continuao dos padres anteriormente implantados desde a colnia. Alis, uma das causas mais importantes, entre as que contriburam para o fim do Imprio, foi, sem sombra de dvida, o descontentamento das provncias com a centralizao estabelecida pela monarquia, que era evidente tanto no que dizia respeito poltica, quanto no controle das finanas.

17

2.2

O Poder Moderador fator de desequilbrio entre os poderes

Contrariando a teoria de Montesquieu do Estado constitudo por trs poderes, independentes e harmnicos entre si , a Constituio outorgada previu um quarto Poder, tambm em mos do Imperador, alm do Poder Executivo. Esse Poder foi denominado Moderador. O artigo 10 da Constituio de 1824 foi assim redigido: Os poderes polticos reconhecidos pela Constituio do Imprio do Brasil so quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo e o Poder Judicial. No artigo 98, estava definido esse Poder: O Poder Moderador a chave de toda a organizao poltica e delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da nao e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno da Independncia e harmonia dos mais poderes polticos. Entre as atribuies do Poder Moderador elencadas na Constituio, encontramos: nomear os Senadores; sancionar os decretos e resolues da Assemblia Geral para que tenham fora de lei; nomear e demitir livremente os Ministros de Estado; suspender os magistrados nos casos previstos; conceder anistia; aprovar e suspender interinamente as resolues dos Conselhos Provinciais; prorrogar ou adiar a Assemblia Geral e dissolver a Cmara dos Deputados, nos casos em que o exigir a salvao do Estado, convocando imediatamente outra que a substitua. Como se pode inferir, o Poder central recebeu prerrogativas que garantiam uma supremacia que o aproximava deveras das monarquias absolutistas, ainda que mascarado por uma Constituio.

18 Uma comprovao de que o Poder Moderador podia servir ao uso pessoal do Imperador ocorreu com a eleio de 1860, em que Tefilo Ottoni, desafeto, mesmo sendo o primeiro da lista trplice para compor o Senado, foi preterido pela segunda vez pelo Imperador. Apesar de ser uma prerrogativa do Imperador nomear qualquer dos trs integrantes da lista trplice, era de praxe que o primeiro colocado fosse nomeado Senador. Portanto, mesmo o Imperador tendo exercido a opo que lhe permitiam as atribuies do posto, os partidrios de Tefilo Ottoni entenderam que ele estaria menosprezando uma figura pblica de grande importncia. As discusses sobre o papel do monarca j se vinham acentuando na Europa. Na Inglaterra, a regra era The king cannot do wrong, traduzida para o francs por Thiers como O rei reina, mas no governa. Dessa forma, os Ministros de Estado que seriam responsveis pelos atos de governo. Seria o mesmo que completar a frase inglesa com a assertiva because he does nothing. Nesse caso, a monarquia se torna apenas representativa. No caso brasileiro, porm, h um questionamento interessante produzido por Tobias Barreto, reproduzindo parte de uma opinio de Zacarias de Gis e Vasconcelos (apud Paim (1982) 6 :

O primeiro princpio da monarquia representativa a inviolabilidade do monarca. A inviolabilidade do monarca supe que ele s pode fazer o bem e nunca o mal. O pressuposto de fazer o rei s o bem e no o mal uma fico do sistema representativo. Essa fico legal da monarquia representativa implica necessariamente a idia de serem os agentes do prncipe responsveis pelo mal que aparea em qualquer ato da realeza... Basta, basta; a vem a mesma petio do princpio. O que se questiona , por certo, se a inviolabilidade do monarca brasileiro implica necessariamente a idia de serem os seus agentes responsveis pelo mal que aparea nos atos do Poder Moderador. Bem entendido; no caso de admitir-se que o mal possa aparecer, pois que para alguns isso mesmo constitui uma questo. Em seguida diz ainda: Agentes responsveis na monarquia constitucional so essencialmente os ministros, etc.
6

PAIM, Antnio. A discusso do Poder Moderador no Segundo Imprio. Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro, unidade III e IV, p. 11-65. Braslia: Ed. UnB, 1982 (p. 59).

19 Pode-se inferir, dessa passagem, que, no Brasil, mesmo o Imperador acumulando o Poder Moderador e o Poder Executivo, ainda havia uma tendncia de se consider-lo irresponsvel no exerccio do governo.

2.3

Os ideais do Partido Republicano no Imprio

As idias republicanas se disseminaram durante cerca de duas dcadas, ao final do Imprio. Cumpre destacar que, mesmo com a reconhecida incompatibilidade entre a monarquia, o sistema vigente, e o iderio republicano, o movimento se avolumou, inclusive com a devida estruturao partidria, e culminou com a instalao do regime republicano e o fim da monarquia no pas. O movimento contou com a adeso de federalistas, abolicionistas e positivistas, que desaprovavam o excesso de centralizao de poder e se inclinavam para uma soluo republicana para a organizao poltica do Pas. O Brasil j havia passado por experincias frustrantes na primeira metade do sculo XIX, as quais expressavam a demanda pela implantao de um modelo republicano (Revoluo Pernambucana de 1817, Revoluo Pernambucana de 1824, e Revoluo Farroupilha, com o Manifesto da Repblica de Piratini, datado de 1838). Esses movimentos foram simplesmente sufocados, mantendo-se o regime monrquico sobre toda a extenso territorial brasileira. Assim, ficou demonstrada a fora do poder central. A prpria Inconfidncia Mineira, que precedeu a Independncia em trs dcadas, caracterizava-se como um movimento republicano. O Manifesto Republicano de 1870, publicado no Rio de Janeiro no jornal A Repblica, em 5 de dezembro de 1870, continha crticas contundentes monarquia vigente no Brasil. o que se pode depreender do seguinte trecho de Rodrigues (1982) 7 , que trata desse assunto:
O principal sofisma do Imprio consistiu, assim, em ter substitudo a vontade coletiva do povo brasileiro pela infalibilidade do arbtrio pessoal. Em relao com a questo da representatividade, o manifesto frisa que ela no existe nas instituies imperiais. A respeito, afirma: Temos representao nacional? Seria esta a primeira condio de um
7

RODRIGUES, Ricardo Vlez. A Propaganda Republicana. Curso de Introduo ao Pensamento Poltico Brasileiro, unidade III e IV, p. 68-133, Braslia: Ed. UnB, 1982 (p. 75).

20
pas constitucional representativo. Uma questo preliminar responde interrogao. No h nem pode haver representao nacional onde no h eleio livre, onde a vontade do cidado e a sua liberdade individual esto dependentes dos agentes imediatos do poder que dispe da fora pblica. (...) Ainda quando no prevalecessem essas condies, ainda quando se presumisse a independncia e a liberdade na escolha dos mandatrios do povo, ainda quando ao lado do poder que impe pela fora no existisse o poder que corrompe pelo favoritismo, bastava a existncia do poder moderador, com as faculdades que lhe d a Carta, com o veto secundado pela dissoluo, para nulificar de fato o elemento democrtico. Uma Cmara dos Deputados demissvel vontade do soberano, e um Senado vitalcio escolha do soberano, no podem constituir de nenhum modo a legtima representao do pas.

Tambm o Manifesto do Congresso do Partido Republicano Federal, de 1887, que foi assinado por Saldanha Marinho, Quintino Bocaiva e Campos Salles, entre outros, faz duras crticas ao regime ento vigente. Assim a coloca o mesmo Rodrigues (1982) 8 :
Encontramos no manifesto do Congresso Republicano Federal de 1887 tanto a influncia positivista, quanto a liberal. Em relao primeira, expressivo o seguinte trecho, que lembra a preocupao comteana com a crise mental e moral, fruto da permanncia dos estdios teolgico e metafsico: A experincia da instituio monrquica est feita. Um longo e estril reinado de quase cinqenta anos, que no pde produzir outro fruto mais do que a anarquia moral das conscincias e anarquia mental dos espritos; que apesar das virtudes pessoais e das boas intenes atribudas ao soberano no pde impedir a corrupo dos costumes nem obstar a runa moral e a decadncia do pas, basta, na nossa opinio, para demonstrar que a instituio monrquica impotente para produzir o bem e radicalmente to infensa aos interesses elementares das sociedades modernas quanto contrria aos princpios da cincia poltica e aos estmulos da prpria dignidade dos cidados. Todas as instituies sociais, diz um publicista notvel, devem ter por fim melhorar a sorte moral, intelectual e fsica da classe mais numerosa e mais pobre de um pas.
8

Id., ibid. (p. 81-82)

21
(...) O manifesto de 1887 adere tambm viso federalista da Repblica. Como sublinhou Clio Debes, a adeso dos republicanos paulistas ao iderio federativo era mais de carter livresco: O separatismo aqui pregado, como de resto o era pelos demais adeptos da idia, tinha o cunho eminentemente terico. A federao, para esses espritos livrescos, no poderia surgir pela simples eliminao dos princpios centralizadores que predominavam na estrutura poltica e administrativa da nao. Era preciso que unidades separadas se congregassem, para constituir a federao. Os exemplos histricos invocados pelo manifesto (a Confederao Helvtica, as primitivas Colnias inglesas transformadas nos Estados Unidos da Amrica) denotam essa preocupao de carter formal.

E o autor mencionado ainda se permite citar um trecho do livro A Ptria Paulista, de Alberto Salles, em que este considera a federao como a panacia que eliminar os males do pas, pondo fim s diferenas econmicas, pois cada provncia ou circunscrio, mantendo a sua autonomia na esfera mais ampla de sua competncia, viver dos seus prprios recursos e encontrar, na amplitude dos seus poderes, meios seguros de dar maior expanso ao seu progresso, aos seus elementos peculiares de riqueza e prosperidade. Eis a mais uma incontestvel aplicao da doutrina positivista. O Imprio j vinha passando por um grande desgaste com a questo religiosa dos maons, na qual D. Pedro II mandou suspender uma determinao dos principais bispos do Brasil proibindo a participao de maons em confrarias e irmandades religiosas. Em conseqncia dessa medida, perdeu o apoio da Igreja. A monarquia viu seus alicerces ainda mais minados com a adeso da famlia real causa da abolio da escravatura, em que se esfacela o apoio dos proprietrios de terras. Em So Paulo, os industriais reivindicavam a diminuio das importaes, proposta que no tinha acolhida no Parlamento, dominado pela aristocracia agrria. As camadas mdias da populao urbana reivindicavam maior representao social e poltica. Em 1889, o movimento republicano assim demonstrava a sua fora: 273 clubes e 77 publicaes espalhadas pelo Pas. Entre os veculos de comunicao, destacam-se os seguintes jornais: A Repblica, no Rio de Janeiro; A Federao, no Rio Grande do Sul; A

22 Provncia de S. Paulo (atual O Estado de S. Paulo) e O Radical Paulistano, no Estado de So Paulo. O projeto federalista acabou por unir as provncias, diante da idia de que a autonomia poltica poria fim ao controle que o Poder central exercia sobre as eleies locais. Com a repblica, os ento chamados presidentes de provncia passariam a ser eleitos. Devido extenso do territrio nacional e fraqueza do Estado brasileiro, a forma considerada mais adequada para o controle do sistema poltico pela monarquia revelou-se a nomeao do presidente de provncia pelo Poder Central. O historiador Hlio Silva considera que a Monarquia decorreu de um artificialismo que gerou uma exceo no continente, o Brasil copiando a Europa e de costas para o que se passava na Amrica. Alm disso, segundo o mesmo autor, o Estado monrquico representava os interesses dos grandes proprietrios de terras, empenhados na explorao de produtos agrcolas, utilizando-se de mo-de-obra escrava. Mas a implantao da cultura de caf, com mo-de-obra assalariada, que apresentava maior produtividade, transfere para So Paulo a fora da economia brasileira, aumentando seu poder de influncia no cenrio nacional. Na realidade, segundo Jos Murilo de Carvalho, a Repblica, no Brasil, no resultou em correntes ideolgicas prprias ou novas vises estticas, porm misturavam-se vrios ramos do pensamento europeu na justificao de sua implantao. Pode-se destacar, desde o Imprio, o liberalismo e o positivismo, a que depois se juntaram o socialismo e o anarquismo. Alguns republicanos histricos se filiavam corrente liberal spenceriana, como Alberto Sales e os paulistas em geral; outros adotaram os ideais da Revoluo Francesa e se inspiravam na viso roussoniana do pacto social, como Silva Jardim, Lopes Trovo e Joaquim Serra. E havia, ainda, os positivistas, uma corrente muito em voga no perodo e que exerceram grande influncia nos acontecimentos que desembocaram na Proclamao da Repblica, com especial destaque para Benjamin Constant. Alis, inequvoca a influncia dos positivistas na implantao da Repblica no Brasil, tanto que fizeram constar em nossa bandeira o lema Ordem e Progresso, baseado numa mxima do pensamento de Auguste Comte: O Amor por princpio e a Ordem por base; o Progresso por fim.

23

A REPRESENTAO POLTICA NO IMPRIO

A Constituio imperial estabelecia que a representao poltica do pas se faria pelo sistema bicameral. A Assemblia Geral reuniria os deputados, eleitos para cargos com mandato temporrio, e o Senado congregaria os senadores, vitalcios. Considerando-se a representao elitista que participava da poltica do Imprio, devido s exigncias que incluam necessidade de renda elevada na qual seria impossvel imaginar-se a ascenso de pessoas de origem humilde, como possvel nos dias atuais , evidente que os problemas sociais ou polticos sempre levariam em conta os interesses dessa elite formada pelos setores mais representativos da sociedade poca, ou seja, proprietrios rurais, representantes do comrcio, da indstria e do servio pblico. E, aps o perodo inicial do Imprio, efervescente e pleno de revoltas, a partir da dcada de quarenta, pode-se perceber que a elite poltica passar a dedicar-se ao aperfeioamento da representao, assim como dos mecanismos moderadores, tendo como objetivo fundamental impedir o reaparecimento dos conflitos armados. Alis, necessrio destacar que a Constituio de 1824 tinha consagrado o princpio denominado censitrio, segundo o qual, o corpo eleitoral era qualificado de acordo com as posses, que autorizavam o exerccio de determinadas atribuies. Dessa forma, para o acesso a um cargo de Senador, era necessria a renda anual de oitocentos mil-ris, alm de outros pr-requisitos estampados na Constituio: idade de quarenta anos para cima; pessoa de saber, capacidade e virtudes, com preferncia os que tivessem feito servios ptria; etc. Para os deputados, uma exigncia simples: renda anual de quatrocentos mil-ris. Os eleitores, por sua vez, estavam organizados em dois nveis: colgio eleitoral primrio, para cujos componentes era exigida uma renda mnima de cem mil-ris, e os eleitores de segundo grau, escolhidos pelos primeiros e dos quais se exigia renda mnima de duzentos mil-ris, sendo que a estes incumbia eleger os representantes para as Assemblias.

24 Apesar de o Brasil ter adotado o sistema bicameral para o Parlamento, toda a representao estava vinculada simplesmente ao nmero de eleitores, sem nenhuma caracterstica que fizesse valer o aspecto das partes em que se subdividia o Imprio, isto , que demonstrasse a influncia das provncias no poder central. A Constituio de 1824, em seu artigo 41, estabelecia que o nmero de Senadores seria metade do nmero de deputados gerais, arredondando-se para baixo no caso de nmero mpar de deputados. Por exemplo, a provncia que tivesse 11 deputados teria 5 senadores. Mas a Constituio remetia para uma lei regulamentar a competncia de definir o nmero de deputados que caberia a cada provncia. Em 1872, quando do primeiro recenseamento realizado no Brasil, havia 122 deputados e 58 senadores. Essa relao era definida simplesmente pelo nmero de eleitores, de forma que as provncias mais populosas e mais ricas obtinham maior representao nas duas Casas, o que lhes assegurava prerrogativas importantes para a defesa dos interesses que lhes diziam respeito, ficando as mais pobres e menos populosas merc das mais fortes. Sem dvida, esse sistema favorecia a concentrao de renda e de poder, como conseqncia da forma de constituio do Estado brasileiro e do sistema de representao vigente.

25

A IMPLANTAO DA REPBLICA

Divide et impera, o perverso axioma dos tiranos , sob certas condies, a nica poltica pela qual pode uma repblica ser administrada por princpios justos.. James Madison

4.1

Dificuldades do governo centralizado no Brasil

necessrio reconhecer as dificuldades de se governar um pas com as dimenses que apresenta o territrio nacional durante o Imprio: mais de oito milhes de quilmetros quadrados. Durante o perodo colonial, o monarca portugus j havia comprovado a impossibilidade de controlar o territrio como um todo, o que o levou a dividi-lo em capitanias hereditrias. Era como implantar o sistema de feudos no Brasil. Os nobres contemplados se incumbiam de administrar essas terras, prestando contas ao rei. Essa foi praticamente a origem da diviso territorial brasileira. s capitanias, sucederam-se as provncias, durante o perodo imperial, que depois foram transformadas em Estados com a proclamao da Repblica. A extenso territorial e a disperso da populao levaram o poder central, durante o perodo monrquico, a contar com a ajuda dos potentados locais, os coronis, para manter a ordem e a unidade territorial. No entanto, inegvel que havia mais um fator a ser considerado: a diversidade de caractersticas e do estgio de desenvolvimento entre as regies, destacando-se, j poca da proclamao da Repblica, as provncias de So Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que mostravam um enriquecimento bastante superior aos demais e, por isso, empenhavam-se em exercer maior influncia junto ao poder central.

26 Aliado a essas caractersticas importantes, encontrava-se o Partido Republicano, que, institucionalizado ainda durante o Imprio, muito contribuiu para o sucesso do movimento republicano. O Imprio se encontrava bastante debilitado em 1889 e uma das causas que pesaram consideravelmente para o seu enfraquecimento foi a Abolio da Escravatura, em 13 de maio de 1888. Antes disso, porm, j vinha demonstrando importncia e ganhando fora a idia de que a autonomia das provncias resultaria em maior equanimidade na distribuio dos recursos financeiros e em maior eqidade poltica, levando diminuio da acentuada preponderncia dos Estados mais ricos e mais influentes.

4.2

A Primeira Repblica

Aps o 15 de novembro de 1889, que ps fim ao regime monrquico, era preciso implantar a Repblica brasileira, apostando na reivindicao do movimento republicano, que pleiteava uma organizao federativa para o pas. Mas no havia Estados a serem unidos em torno de uma causa comum! O Estado brasileiro, desde sua Independncia, havia se organizado em torno de um poder unitrio. Na verdade, a diviso territorial teve incio com as 12 capitanias hereditrias, sistema implantado em 1532, as quais sobreviveram at a vinda do Prncipe-Regente D. Joo ao Brasil, em 1808. Com a elevao do Brasil a reino unido, foram criadas as provncias, diviso que continuou vigorando no Imprio. O jeito encontrado, com a Proclamao da Repblica, foi transformar as provncias do Imprio em Estados. Entretanto, o peso da histria, que apresentava todo o pas sempre submetido a um poder central, tornava difcil a implantao de uma nao que se pudesse caracterizar incontestavelmente como uma federao. No perodo imperial, as provncias elegiam assemblias que s dispunham de autonomia para legislar sobre assuntos estritamente provinciais, como educao, transportes, administrao dos municpios, etc.

27 E a reforma eleitoral de 1881 tratou de tornar altamente elitizada a funo de eleitor, que j tinha suas limitaes, quando introduziu o voto direto em um turno, mas, sob pretexto de moralizar as eleies, exigia do eleitorado saber ler e escrever. Como conseqncia, o eleitorado, que era de 10% da populao, caiu para menos de 1%, numa populao que, poca, era de 14 milhes. O objetivo evidente dessa reforma foi dificultar a incorporao dos escravos libertos, cujo nmero vinha aumentando sensivelmente. Portanto, apesar do nome repblica, a cidadania no Brasil tinha grandes limitaes poca de sua implantao. A Repblica Federativa foi instalada no Brasil, provisoriamente, pelo Decreto n 1, de 15 de novembro de 1989, com base nos princpios defendidos pelo Manifesto Republicano de 1870. E, no mesmo ano da proclamao, Quintino Bocaiva, ao ser eleito presidente do Partido Republicano Brasileiro, deu a pblico um manifesto-sntese das resolues emanadas do Congresso Federal Republicano, de que marcante o seguinte trecho (apud Silveira, 1978) 9 :
Administrativamente, o regime republicano federal demonstra-se e afirma-se pelo seguinte modo: no governo da nao pelo congresso dos estados, o qual faz as leis gerais, e pelo delegado executivo que as observa e faz observar, pela autonomia e independncia dos poderes locais, soberanos dentro de sua circunscrio, em tudo quanto fere a constituio geral e os interesses da comunho nacional, finalmente, pela eficincia e pela intensidade da vida municipal, clula matriz da organizao poltica dos estados livres. O municpio, o estado, a nao eis os trs grandes rgos administrativos pelos quais se subdividem e agem a opinio nacional e a vontade popular.

Percebe-se, no trecho citado, uma confuso terminolgica que hoje deveria ser corrigida, e quando menciona pela autonomia e independncia dos poderes locais, soberanos dentro de sua circunscrio. Seguindo entendimento que, hoje em dia, consensual, se os Estados mantm soberania, o que se observa uma confederao; na

SILVEIRA, Rosa Maria Godoy. Republicanismo e Federalismo 1889-1902. Coleo Bernardo Pereira de Vasconcelos Srie Estudos Histricos, vol. 4. Braslia: Senado Federal, co-edio com Ed. Universitria da Universidade Federal da Paraba, 1978.

28 federao, o nico ente que dispe de soberania a Unio, inclusive para poder intervir no caso de conflito entre seus Estados-membros. O Governo nomeou uma comisso de notveis para elaborar um projeto de Constituio para a Repblica. Esse projeto previa a eleio indireta do Presidente, como se fazia nos Estados Unidos, mas a Assemblia Constituinte o modificou e estabeleceu a eleio direta para esse cargo, assim como a eleio para os senadores. A primeira Constituio republicana, promulgada em 24 de fevereiro de 1891, estabeleceu que o Brasil, na forma de Federao, se compunha de 20 Estados-membros, sucessores das provncias, das quais herdaram a denominao, e a cidade do Rio de Janeiro instituda como Distrito Federal, sediando a primeira capital da Repblica. Haveria trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio, independentes e harmnicos entre si. O Poder Executivo era exercido pelo Presidente da Repblica. O Poder Legislativo, exercido pelo Congresso, era formado por dois ramos, Cmara dos Deputados e Senado. A Cmara, Casa dos representantes do povo eleitos pelos Estados e pelo Distrito Federal, tinha o nmero de representantes fixado em lei, numa proporo que no poderia exceder de um por 70.000 habitantes. O Senado era formado por trs representantes de cada Estado e do Distrito Federal, com mandato de nove anos, mas eleitos alternadamente a cada trs anos. Os deputados eram eleitos para um mandato de trs anos, e o Presidente da Repblica, para quatro anos. O Poder Judicirio, compunha-se do Supremo Tribunal Federal e de juzes e tribunais distribudos pelo pas. E a idia de fazer de cada provncia um Estado criando uma federao de Estados com autonomia reunidos sob um Estado soberano era to forte, que at os chefes de Poder Executivo dos Estados foram chamados de presidentes. Ento, havia o Presidente do Pas e os vinte Presidentes de Estados. A descentralizao importante no regime federativo. Assim, como a competncia da Unio em matria eleitoral s valia para os cargos federais, conforme o inciso 22 do artigo 34 da Constituio: regular as condies e o processo da eleio para os cargos federais em todo o pas, as eleies para os demais cargos, ficaram dependentes de legislao estadual, gerando abusos de todo tipo. Alis, a idia de implantao do federalismo, de incio, mostrouse to forte, que os Estados, consentaneamente autonomia recebida, tinham de prover, a

29 expensas prprias, as necessidades de seu Governo e administrao. A Unio tinha a faculdade de prestar socorro aos Estados que passassem por calamidade pblica e, ainda assim, se eles solicitassem auxlio. Alm disso, com a autonomia que lhes foi atribuda para a organizao interna, catorze Estados adotaram o sistema unicameral para o seu Poder Legislativo. Os outros seis possuam tambm um Senado prprio, e eram: Alagoas, Bahia, Minas Gerais, Par, Pernambuco e So Paulo. As disparidades chegaram a tal ponto, que algumas constituies (Piau, So Paulo, Paran e Santa Catarina) declaravam a soberania dos Estados. Outras, como as da Paraba e da Bahia, previam a suspenso das garantias constitucionais. Havia outras peculiaridades como conceder anistia, levantar foras militares e at declarar estado de stio. Entretanto, a centralizao de mando foi mantida, conforme se depreende da observao de um dos mais importantes estudiosos da poltica brasileira, o que pode ser comprovado no seguinte trecho (Paim, 1998) 10 :
Assim, a Repblica no distinguiu, no regime anterior, o que era prprio do sistema representativo (a ser preservado) ou de sua forma monrquica (a ser eliminado). A tendncia predominante consistia na condenao em bloco do conjunto das instituies imperiais. A luta que se estabeleceu entre o Executivo e o Parlamento, numa circunstncia em que haviam sido desativados os mecanismos moderadores, propiciou a ascendncia simultnea do republicanismo autoritrio e do autoritarismo doutrinrio, este tomando por base as idias de Comte, aquele atropelando a representao em prol da centralizao do poder me mos do Presidente da Repblica.

Torna-se visvel, portanto, que a idia de formao de uma repblica federativa enfrentou srios contratempos desde o incio de sua implantao. Apesar disso, a Constituio de 1891 at foi generosa com os Estados, permitindo que eles legislassem sobre todo assunto que no fosse de competncia exclusiva da Unio, como poltica externa, controle da moeda, foras armadas, etc.

30 Os municpios, por sua vez, seriam organizados pelos Estados, garantindo-lhes a autonomia em tudo que fosse de seu peculiar interesse. Essa Carta Magna tambm concedia aos Estados o controle do imposto sobre exportaes. Esse imposto era mais um fator a acentuar o desequilbrio dos Estados que j eram grandes, como So Paulo e Minas Gerais, exportadores de caf, em relao aos outros. Certamente, faltou primeira Constituio republicana a preocupao com o

desenvolvimento da nao como um todo. Os dois Estados mais ricos passaram a se revezar na Presidncia da Repblica, estabelecendo a poltica que acabou conhecida por caf-com-leite, os produtos mais importantes das duas economias. Fato normativo importante que marcou a Primeira Repblica foi a instituio do Cdigo Civil de 1916, com abrangncia nacional, o qual representou um direito substantivo nico, apesar de o direito processual configurar competncia de cada unidade federada. Outro aspecto da poltica da Primeira Repblica, que no se pode desdenhar que os partidos no conseguiam alcanar uma abrangncia nacional, o que, por um lado, indicava a existncia de foras estaduais, mas, por outro lado, impossibilitava a reunio em torno de nomes de significao nacional que disputassem o governo central, facilitando a predominncia poltica dos Estados mais populosos e desenvolvidos: Minas Gerais e So Paulo. Segundo Afonso Arinos de Melo Franco, a mentalidade republicana era federal em primeiro lugar; em segundo, anti-partidria, no sentido nacional (Franco, 1980) 11 . Como os partidos no conseguiam uma abrangncia nacional para se constiturem em instrumentos de governo, o poder federal criou a famigerada poltica dos governadores, que Campos Sales, considerado seu criador, preferia chamar poltica dos Estados. Alis, so desse perodo os famosos Partidos Republicanos (PRs), que tinham sua existncia vinculada ao Estado: Partido Republicano Paulista, Partido Republicano Mineiro, etc. Foi dessa forma que os Partidos Republicanos Mineiro e Paulista passaram a ser peas importantssimas do jogo

10 11

PAIM, Antonio. A querela do Estatismo. Braslia: Senado Federal, 1998 (p. 78-79) FRANCO, Afonso Arinos de Melo. Historia e Teoria dos Partidos Polticos no Brasil. 3 ed. So Paulo: Alfa-mega, 1980.

31 poltico, e os governadores deles se utilizaram para deter o governo por muitos anos e propiciar um surto de progresso material e cultural a seus Estados. Ao mesmo tempo, a estrutura partidria levou formao de oligarquias que ocupavam e mantinham o poder aproveitando-se das brechas de um sistema ineficiente. O exemplo mais marcante o do Rio Grande do Sul, onde Borges de Medeiros se perpetuava. Ele s apeou do poder com a Reforma Constitucional de 1926, que proibiu uma nova reeleio, impedindo sua permanncia por tempo indefinido no governo. O desenvolvimento histrico depois da Primeira Repblica servir para demonstrar, porm, que, desde a instalao do sistema republicano, o Brasil no logrou consolidar-se nem como Repblica, nem como Federao.

4.3

Alternncia de Descentralizao e Autoritarismo

De acordo com os analistas que explicaram a democracia brasileira como de sstoles e distoles, ocorre uma alternncia desses movimentos, que mostram que est difcil para o pas estabilizar-se como verdadeira repblica e, mais ainda, como uma federao. Depois do perodo de 1889 a 1930, em que se podia observar uma razovel autonomia na poltica estadual, sobreveio a concentrao de poder nas mos de Getlio Vargas entre 1930 e 1945, mormente aps 1937, com o fechamento do Congresso Nacional e a decretao do Estado Novo. Os Estados passaram a ser governados por interventores nomeados pelo poder central. Depois, o Pas atravessou um curto perodo de normalidade constitucional, uma distole, que no chegou a duas dcadas e, mesmo durante esse perodo, o funcionamento federativo deixava a desejar. O Brasil continuava com a diviso em 20 Estados e o Distrito Federal, acrescidos dos Territrios Federais. Em 1960, com a transferncia do Distrito Federal para o Planalto Central, tivemos a elevao da antiga Capital ao status de Estado, com a denominao de Guanabara. Em 1962, o Territrio Federal do Acre foi elevado a Estado.

32 Em 1964, tem incio uma nova fase de concentrao do poder, um novo movimento de sstole, com governadores de Estados eleitos indiretamente e prefeitos de Capitais e de alguns Municpios de carter estratgico nomeados. importante destacar que foi a Constituio de 1967, implantada durante um regime autoritrio, que passou a utilizar a expresso Repblica Federativa. Como o Brasil de desligou da denominao que copiava os Estados Unidos da Amrica, pode ser assim explicado (Jacques, 1977) 12 :
A Constituio de 1967, suprimindo a denominao Estados Unidos do Brasil que vinha da Constituio de 1891 (art. 1), mantida nas posteriores (Constituio de 1934, art. 1; Carta de 1937, Emenda; Constituio de 1946, art. 1) de cunho acentuadamente norte-americano, que no encontrava razes na nossa tradio poltica, restaurou, em boa hora, a terminologia da Colnia, do Vice-Reino, do Reino Unido e do Imprio, que era Colnia do Brasil (1500 a 1640), Vice-Reino do Brasil (1640 a 1808), Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves (1808-1815 a 1822) e Imprio do Brasil (1822 a 1889). O art. 1 da Constituio de 1967 no deixa dvida a respeito, pois, na prpria ementa l-se Constituio do Brasil e, no seu art. 1, o Brasil uma Repblica Federativa.

Portanto, uma demonstrao inequvoca de que o Brasil se inspirou no modelo americano, tendo copiado mesmo sua denominao, ainda que com forte tendncia de concentrao de poder no governo central, ao contrrio da grande repblica da Amrica do Norte, em que se nota que cada Estado realmente tem grande autonomia para sua organizao, produo de normas e funcionamento.

12

JACQUES, Paulino. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1977 (p. 177).

33

A FEDERAO APS A CONSTITUIO DE 1988

A Constituio Cidad, como foi chamada pelo grande lder e Presidente da Assemblia Nacional Constituinte, Deputado Ulisses Guimares, no logrou melhor resultado no arranjo institucional que poderia transformar o Brasil numa verdadeira federao, com os Estados resolvendo e administrando seus interesses de acordo com as caractersticas regionais, e a Unio transformando-se especificamente em um ente criado para coordenar um conjunto de Estados e cuidar dos interesses comuns a todos eles.

5.1

Como se Distribuem Competncias

A distribuio de competncias dessa mais recente Carta Magna do Estado brasileiro demonstra inequivocamente que continua a haver uma ingerncia fortssima nos interesses e nas possibilidades de organizao interna dos entes federados, ou, no mnimo, que a Unio extrapola daquilo que seria de esperar-se para seu papel de poder central da Federao. A Constituio define, logo no art. 1, a forma do Estado brasileiro: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em estado democrtico de direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho; V o pluralismo poltico. E, no inciso III do art. 3, o desenvolvimento nacional aparece como um dos objetivos fundamentais da Repblica. Portanto, um papel fundamental que deve ser exercido pelo governo central o de garantir que o Pas cresa em sua totalidade, e no apenas que os Estados mais ricos e populosos utilizem sua autonomia para se distanciar ainda mais dos que no possuem uma populao numerosa ou ainda apresentem atividade econmica incipiente. A lista de competncias da Unio previstas constitucionalmente muito extensa, algumas delas, de caractersticas incontestveis vinculadas ao poder central; outras, ou no configuram atribuies do poder central, ou, certamente nem precisariam estar na

34 Constituio, mas, como sabido que nossa Carta Magna peca pelo detalhismo, considerando que o Brasil optou pelo modelo da Constituio de Weimar (alem), promulgada em 1917, a qual inaugurou a presena de disposies de ordem econmica e social na carta constitutiva, ento temos de conviver com esse ordenamento bsico que adotamos. Mesmo assim, a Constituio de 1988, como j foi dito anteriormente, muito provavelmente por ter estabelecido um novo ordenamento para o Pas aps um perodo duro de autoritarismo, exagerou na constitucionalizao de itens que poderiam perfeitamente ser objeto de normas infraconstitucionais. Nesse aspecto, as competncias da Unio poderiam ater-se ao mnimo necessrio, priorizando-se aquelas que caracterizam os deveres de um Estado soberano: atuar e decidir em todos os aspectos que envolvam relacionamento com Estados estrangeiros; assegurar a defesa nacional; emitir moeda e estabelecer uma poltica monetria geral internamente; organizar e manter em funcionamento os trs Poderes da esfera federal (Legislativo, Executivo e Judicirio); e conceder anistia. Essas competncias e outras que o constituinte houve por bem incluir esto inscritas no art. 21 da Carta Magna. Em seguida, no art. 22, a Constituio enumera os temas sobre que s a Unio tem competncia legislativa. Tambm a se encontra um rol extenso distribudo pelos 29 incisos, dos quais, certamente, alguns no precisariam configurar matria constitucional. Nos artigos 23 e 24, esto os temas de legislao concorrente. O art. 23 relaciona os de responsabilidade das trs esferas, sem dvida, do geral para o particular. O art. 24 traz os temas de responsabilidade comum da Unio e dos Estados e do Distrito Federal. A Constituio demonstra, ainda, cabalmente, a forma impositiva que originou a nossa federao: Art. 25. Os estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. Pode ser at sutil, mas a comprovao de que primeiramente surgiu a Unio, para que depois possam organizar-se os componentes. No se trata, como o comprova at nossa Carta mais recente, de uma confluncia de vontades para formar um Estado que exera a soberania do todo, mas de um todo repartido, dando-se s partes algumas competncias, como a lhes conferir autonomia.

35 E a interferncia continua, pois no existe liberdade de organizao interna: Art. 27. O nmero de Deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do Estado na Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze. Alis, a Lei Maior tambm estipula os limites para os subsdios das Assemblias Legislativas e por correspondncia, das Cmaras Municipais. Ora, amplamente conhecido que a Cmara Municipal de um Municpio como So Paulo exige muito mais trabalho e empenho, devido populao e complexidade dos problemas, do que mesmo Estados como Amap, Roraima ou Acre. Alm disso, Estados mais ricos, com um oramento muito maior, certamente poderiam oferecer melhores condies aos seus representantes. Est ai, provavelmente, a igualdade que significa discrepncia. esclarecedor conhecer o que diz a Constituio dos Estados Unidos da Amrica (pas de que adotamos inclusive a denominao at a Constituio de 1946: Estados Unidos do Brasil):
ARTIGO I, Seo 4: A poca, os locais e os processos de realizar eleies para Senadores e Representantes, sero estabelecidas, em cada Estado, pela respectiva Assemblia; mas o Congresso poder, a qualquer tempo, fixar ou alterar, por meio de lei, tais normas, salvo quanto ao local de eleio dos Senadores.

Esse apenas um dos aspectos que demonstram cabalmente a diferena entre uma Unio de Estados para formar uma federao e a federao que supostamente copiamos para implantar aqui, implantao que pode ser considerada capenga, mas que atendeu a viso da classe dominante que ascendeu ao poder com a implantao da Repblica. Esse modelo se mantm at os dias atuais, dando continuidade a uma centralizao de poder que vem desde os primeiros dias da colonizao portuguesa. Nos Estados Unidos, por sua vez, cada Estado dispe de ampla liberdade, mesmo quanto forma de eleio dos representantes federais. A interveno federal, no Brasil, est prevista no art. 34 da Constituio e demonstra, em mincias, situaes em que a autonomia dos Estados no se sustenta. A Lei Maior assim determina:
Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: I manter a integridade nacional;

36
II repelir invaso estrangeira ou de uma unidade da Federao em outra; III pr termo a grave comprometimento da ordem pblica; IV garantir o livre exerccio de qualquer dos Poderes nas unidades da Federao; V reorganizar as finanas da unidade da Federao que: a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; b) deixar de entregar aos Municpios receitas tributrias fixadas nesta Constituio, dentro dos prazos estabelecidos em lei; VI prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial; VII assegurar a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de contas da administrao pblica, direta e indireta. e) aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino e nas aes e servios pblicos de sade. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 29, de 2000)

Essas disposies constitucionais se justificam pela necessidade de manter o pacto federativo e algumas visam a resguardar princpios bsicos do Estado brasileiro, como o que trata da preservao dos direitos da pessoa, da forma republicana, sistema representativo e regime democrtico. Essa uma competncia de que a Unio no pode abrir mo, sob pena de ver esboroar-se todo o edifcio que, mesmo aos trancos e barrancos, foi possvel erigir para a democracia e o Estado brasileiros. Mas, no que diz respeito a servidores pblicos, por exemplo, nota-se, mais uma vez, a imposio centralizada de diretrizes que talvez no sejam as mais convenientes, em razo das acentuadas diversidades entre os Estados que compem a Federao. O art. 39 da Constituio Federal interfere na poltica de recursos humanos, que poderia ser da convenincia de cada ente da federao, estabelecendo que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro conselho de poltica de administrao de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes. Por mais louvvel que seja a

37 inteno do legislador constituinte, mais uma invaso da autonomia dos membros da federao, que deveriam ter maior liberdade para a estruturao e procedimentos administrativos. E, na seqncia, no 2 do mesmo artigo, mais uma norma que seria melhor para o estabelecimento de uma Federao, com tudo que lhe caracterstico, se estivesse ausente da Carta Magna, pois reza o seguinte: A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados. Nesse aspecto, a instituio de uma escola de governo pode ser interessante at a determinados Municpios, como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, e mesmo outros que no so capitais de Estado, mas com nvel de desenvolvimento e populao que justifiquem uma escola desse tipo, como Guarulhos, Campinas, Santo Andr, no Estado de So Paulo, e Duque de Caxias e Nova Iguau, no Estado do Rio de Janeiro, entre outras. No entanto, pode no ser interessante para os Estados com populao pouco numerosa, que no exigem grande estrutura do governo. A esses, muito provavelmente, bastariam os contratos e convnios, pois a implantao de uma escola pode ser dispendiosa e injustificvel em razo da pequena demanda, pelo fato de contarem com um quadro reduzido de servidores na rea administrativa. O detalhismo na elaborao da Carta, nesse caso, levou em conta apenas necessidades e capacidade especficas de Estados mais ricos, desenvolvidos e populosos, quando evidente que se torna anti-econmica a implantao de uma escola desse tipo nos Estados menos populosos e menos desenvolvidos. E essa determinao pode ser considerada mais uma ingerncia indevida na autonomia organizacional e administrativa das unidades federadas.

5.2

A Representao na Cmara dos Deputados

sabido que a Cmara dos Deputados configura mais um fator de desequilbrio federativo. E no se consegue transform-la em uma Casa que realmente represente os interesses da populao brasileira. Muito j se tem escrito sobre a distoro da representao das unidades federadas na Cmara dos Deputados. A democracia representativa se baseia no

38 princpio de que o voto de cada pessoa deve ter o mesmo peso eletivo. Ento, se alguns Estados esto super-representados, isso configura uma distoro sria, porque altera indevidamente o seu peso poltico nas decises, j que o equilbrio deve ser dado pelo Senado, Casa da Federao, em que cada Estado tem o mesmo peso. O excesso de peso de alguns Estados na Cmara pode enviesar alguns embates, distorcendo o resultado da deciso democrtica. Segundo afirma Octaciano Nogueira (apud Oliveira, 2004) 13 , essa distoro
no obra do regime militar, que, na verdade, se utilizou desse expediente, como de inmeros outros, para reforar a ARENA, durante o bipartidarismo; sua origem remonta Constituinte de 1890, quando, por sinal, o problema foi exaustivamente debatido; a partir da, incorporou-se tradio de nosso Direito Constitucional legislado, em todas as subseqentes Constituies; e o princpio, portanto, estabelecido durante as fases democrticas sob as quais viveu o Pas e mantido sempre que se restaurou o livre debate, subseqente aos regimes de exceo, foi invariavelmente preservado, como ocorreu em 1946 e 1988. Logo, a manuteno ou a revogao do piso e do teto nada tem a ver com casusmos e o entulho autoritrio.

De acordo com Oliveira (2004) 14 , a Constituio brasileira (art. 45, caput) determina que a representao dos Estados na Cmara dos Deputados proporcional populao. Entretanto, a seguir, estabelece piso e teto dessa representao (oito e setenta deputados, respectivamente), que implicam negao dessa proporcionalidade. A desproporo entre o peso do voto do eleitor mais flagrante quando se compara a representao de Roraima com a de So Paulo. A populao de Roraima elegia, na poca do estudo de Oliveira, um Deputado para cada 40.549 habitantes; a populao de So Paulo, um para cada 529.034 habitantes. O voto de cada eleitor de Roraima tem o peso de 13 eleitores de So Paulo. Se nos basessemos em dados estatsticos oficiais, de acordo com o censo de 2000 (ltimo realizado), para uma eleio igualitria entre os 513 deputados, cada um deles deveria representar 330.093 habitantes. Ento, So Paulo deveria ter 111,8 deputados e Roraima
13

OLIVEIRA, Arlindo Fernandes de. Sobre a Representao dos Estados na Cmara dos Deputados. Col. Textos para Discusso da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Braslia: Senado Federal, abr. 2008 (p. 3).

39 apenas 1 deputado. Essa seria a verdadeira democracia representativa, contrabalanada pela representao igual para todos os Estados no Senado Federal. Essa representao desproporcional na Cmara dos Deputados, sem sombra de dvida, altera o equilbrio federativo, nas decises do Poder Legislativo, em favor dos Estados menos populosos.

14

Id. ib. (p. 3).

40

A EXCESSIVA CENTRALIZAO DOS RECURSOS ARRECADADOS COM A TRIBUTAO

As competncias para tributar esto reguladas na Constituio Federal no Captulo I

do Ttulo IV. o captulo denominado Do Sistema Tributrio Nacional. nesse captulo, que abrange os artigos 145 a 162, que, alm de tratar dos princpios aplicveis tributao, a Magna Carta define as competncias tributrias de cada esfera: Unio, Estados e Municpios. Dos tributos mais importantes arrecadados pela Unio Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) , saem os recursos para compor os fundos a serem distribudos: FPE = Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal e FPM = Fundo de Participao dos Municpios.

6.1

Arrecadao dos Estados e do Distrito Federal

A Constituio estabelece como competncia dos Estados e do Distrito Federal o que segue:

Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993) I - transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993) II - operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993) III - propriedade de veculos automotores. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)

Alm dessas receitas, os Estados contam com a repartio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), segundo critrios que envolvem populao e nvel de

41 desenvolvimento. Esse Fundo acaba sendo um importante instrumento de distribuio de renda, pois transfere parte importante dos recursos arrecadados para as regies menos desenvolvidas. Do total do FPE, 85% destinam-se s Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. A Regio Norte fica com 25,37% dos recursos do fundo; a Nordeste, com 52,46%; e a Centro-Oeste, com 7,17%. As Regies Sul e Sudeste, mais desenvolvidas, apesar de mais populosas, acabam ficando com apenas 15%: para a Regio Sul, 6,52%; e, para a Regio Sudeste, 8,48%. importante fazer aqui a ressalva de que a Unio fica com a maior parte dos recursos. O FPE composto de 21,5% da arrecadao lquida (arrecadao bruta deduzida de restituies e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Somando-se os 23,5 desses tributos que vo para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e os 3% destinados constitucionalmente a programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, chega-se a 48% desses dois importantes impostos distribudos aos entes que compem a Federao. Mesmo levando-se em conta uma parcela de 10% do IPI, a ser repassada, com base na exportao, s unidades federadas de onde saram os produtos, percebe-se que a Unio tende a ficar com mais de metade dos tributos a que nos estamos referindo, invertendo a lgica de que a Federao deveria ser mantida para as funes bsicas que dela se esperam. No bastassem esses recursos, a Unio ainda responsvel pela arrecadao dos impostos: de Importao; de Exportao; sobre operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a ttulos ou valores mobilirios; sobre propriedade territorial rural; e sobre grandes fortunas (nos termos de lei complementar at hoje, no aprovada). E a Unio ainda detm a prerrogativa, de acordo com o inciso I do art. 154 da Constituio, de instituir, mediante lei complementar, impostos no previstos no artigo anterior, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados nesta Constituio. Ainda h mais: O art.149 da Constituio Federal reza: Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III e 150, I e III, e sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies a que alude o dispositivo. (EC n 33/2001, EC n 41/

42 2003, e EC n 42/2003). O inciso III do art. 146 diz respeito s contribuies de melhoria; o inciso I do art. 150 prev a obrigatoriedade de lei para implantao de tributo; e o inciso III do mesmo artigo define o ponto inicial do tributo (de forma alguma, sobre fatos geradores anteriores existncia da lei; o princpio da anualidade; e a necessidade de decorrerem no mnimo 90 dias antes da aplicao da lei); e o art. 195 diz respeito ao financiamento da seguridade social. O Governo Federal utilizou larga essa prerrogativa de criar contribuies, no esforo de anular o dficit fiscal federal, pois elas tecnicamente no so consideradas imposto. Como esclarece Marcos Mendes (Mendes, 2004) 15 , o governo federal criou e ampliou tais contribuies para no ter de dividir a sua arrecadao com os Estados e Municpios. Para os Estados e o para Distrito Federal, a Constituio reservou a competncia de instituir impostos apenas sobre: I transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos; II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; e III propriedade de veculos automotores. A ttulo ilustrativo, por se afastar do foco deste trabalho, vale mencionar que a competncia dos Municpios para instituir impostos, com base no art. 156 da Constituio Federal, se d sobre: I propriedade predial e territorial urbana; II transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como cesso de direitos sua aquisio; III servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. guisa de esclarecimento, cabe acrescentar que o inciso II do art. 155 diz respeito ao ICMS um imposto estadual. Pela anlise da definio de competncias tributrias, j se pode perceber o forte poder centralizador da Unio, que retm parte substantiva da arrecadao, alm do que detm extraordinria capacidade para tributar. Constata-se, dessa forma, a grave distoro que desfigura a Federao brasileira, em que, o Poder Central, ao invs de ser sustentado pela contribuio dos membros, age, ele prprio, como arrecadador, grande controlador e distribuidor dos recursos. Essa situao vem se mostrando amplamente favorvel aos

43 membros mais pobres. Dessa forma, as unidades da federao que se beneficiam com esse modelo distributivo podem ser induzidas acomodao, tornando vagaroso o seu prprio desenvolvimento em razo da falta de estmulo. Ademais, o governo federal tem a seu favor a possibilidade de utilizar-se de um mecanismo de grande importncia: as transferncias voluntrias a Estados e Municpios, que permitem elevado grau de discricionariedade, recebendo, por isso mesmo, crticas contundentes de adversrios do Governo, ou dos meios de comunicao. o que se pode ver em matria de autoria de Janana Vilella, do jornal Valor Econmico de 17 de maio de 2007, com o ttulo Aliados de Lula recebem mais repasses da Unio Transferncias voluntrias da Unio beneficiam mais Estados aliados. Sem dvida, mais essa possibilidade de distoro surge exatamente porque a Unio dispe de recursos desmesurados. Se a sua arrecadao se destinasse to-somente a manter o poder central da Federao e administrar a distribuio dos Fundos Constitucionais, certamente haveria o aperfeioamento do sistema poltico para o funcionamento mais democrtico e equnime da repblica. A matria citada relata o seguinte: Os cinco Estados governados por petistas (Acre, Bahia, Par, Piau e Sergipe) foram contemplados com 15% das transferncias da Unio, no primeiro trimestre deste ano. No mesmo perodo de 2006, as transferncias para estes mesmos Estados no chegaram a 0,5%. Apenas Acre e Piau eram governados pelo PT, na poca. Vale a pena ressaltar, ainda, que as transferncias voluntrias so recursos financeiros que a Unio pode repassar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios em virtude da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos semelhantes, com vistas realizao de obras ou outros tipos de servios de interesse comum das diferentes esferas de governo. Trata-se de um mecanismo que estimula a ambio e d margem a ampla atuao dos lobbies, dos governos descentralizados ou de empreiteiras e outras empresas que se empenham para que a liberao desses recursos se faa de forma direcionada.

15

MENDES, Marcos. Federalismo Fiscal, in Mendes Marcos (org.) Economia do Setor Pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2004 (p. 441)

44 Alis, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) define transferncia voluntria como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Mais adiante, na mesma matria do Valor Econmico, pode-se ler: O excesso de medidas provisrias para a liberao do Oramento d ao Governo Federal um poder imperial de liberar dinheiro para quem quiser. Com essas MPs, o Presidente descaracteriza o Oramento, faz o que quer, e fica com um forte poder para cooptar polticos. Nessa passagem, a autora apenas reproduz declarao do Deputado Rodrigo Maia, Presidente Nacional do Partido Democratas. Alm das crticas de que o Presidencialismo j objeto, por mostrar-se um regime muito semelhante Monarquia, se o titular dispe de mecanismos como esse das transferncias voluntrias, mais descaracterizada se faz a democracia como um governo de iguais e a Federao fica comprometida por ser tratada como um governo para os aliados.

6.2

Sobreposio de atividades em mais de uma esfera de governo

A falta de uma definio clara sobre a quem cabem as diversas aes ou servios ao pblico continua sendo um dos fatores que no permitem ao Brasil funcionar como uma verdadeira federao, desde seu incio. A concentrao do poder de legislar na esfera federal d uma mostra indiscutvel dessa descaracterizao de nossa organizao federativa, que nunca conseguiu distribuir mais razoavelmente as competncias, de modo a permitir aos Estados-membros exercer verdadeiramente a sua autonomia. Ficariam para a Unio aquelas reas de carter indiscutivelmente nacional. A Unio tambm continua responsvel por atividades que os entes descentralizados executariam com muito maior eficincia. Ao governo federal no cabe o atendimento bsico de sade, mas apenas os programas de alcance geral e de mbito nacional, como as campanhas de preveno e erradicao de doenas que constituem problemas de sade

45 pblica. No que se refere ao ensino, que um servio direto ao cidado, no faz sentido a participao do governo federal, inclusive mantendo escolas de ensino mdio (Sua participao no ensino superior, a rigor, j seria discutvel, para dizer o mnimo.), O governo federal, no Brasil, atua em vrias reas que no esto relacionadas com o que diz respeito organizao e manuteno da federao, na busca de um desenvolvimento do todo e na defesa do territrio, alm do relacionamento com outros pases.

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ATUAO DOS GOVERNADORES DE ESTADO APS A CONSTITUIO DE 1988

Da forma como funciona a Federao brasileira atualmente, o que se pode observar

que, para o Governo central aprovar as medidas que se dispe a adotar, principalmente em funo do sistema eleitoral e partidrio vigente, depende de formar uma coalizo que lhe garanta maioria. Para que essa maioria seja alcanada, torna-se fundamental a participao dos governadores de Estado, em vista de cuja atuao, Fernando Abrucio to bem os chamou bares da federao. O Governo Militar, anterior nova Constituio, tentava controlar a esfera estadual por meio das eleies indiretas para o cargo de Governador, vencidas, de modo geral, pelo partido da situao. ( importante lembrar que o Pas vivia um momento de bipartidarismo.) Observou-se o fortalecimento dos governadores quando o Pas passou pela redemocratizao, que o afastaria do modelo centralizador e unionista implantado durante o regime militar. Nesse regime, interessava centralizar ao mximo o poder poltico e as decises econmicas, acumulando o mximo possvel de atribuies no Governo central. A partir das eleies diretas para governadores de Estado em 1982 primeira ocasio em que ocorreram aps 1964 , quando vrios oposicionistas conseguiram eleger-se, apesar de ainda vigorar o regime militar, comeou a se fazer sentir a importncia desse cargo na histria recente do Brasil. Os Governadores eleitos pela oposio passaram a controlar trs quartos do PIB e do ICM (Imposto sobre Circulao de Mercadorias hoje, denominado ICMS, porque incide tambm sobre alguns tipos de servios) recolhido pelos Estados e administravam unidades da Federao que somavam mais de 55% da populao brasileira. Na realidade, abordagens recentes do assunto nos levam a retroagir a influncia dos chefes estaduais aos primrdios da Repblica, conforme comenta Abrucio, analisando a falta de estudos a respeito:

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A lacuna torna-se ainda mais grave dado o papel central desempenhado pelos governadores junto aos outros atores polticos desde a Primeira Repblica at hoje. No por acaso, a cpula instalada no Poder Central nos dois regimes autoritrios deste sculo 16 - o Estado Novo e o regime militar buscou acabar com todo o poder poltico concentrado nas governadorias, seja nomeando interventores, seja extinguindo as eleies diretas para os governos estaduais (Abrucio, 1998) 17 .

Os Governadores eleitos em 1982 atuaram decididamente na campanha Diretas-J, em 1984, e na eleio indireta de Tancredo Neves para a Presidncia da Repblica. Sem dvida, o modelo centralizador do Regime Militar estava se desmanchando, e os Governadores ganharam muita importncia a partir de ento. Os Estados, que, na Reforma Tributria de 1966, tinham ficado extremamente dependentes da Unio, foram contemplados pela Constituio de 1988 com uma redistribuio financeira que no se fez acompanhar de uma correspondente distribuio dos encargos, se bem que o aumento dos recursos se deveu, em grande parte, ao FPE, e no propriamente ao exerccio de competncias descentralizadas de arrecadao tributria. Mesmo assim, como se no bastasse o aumento dos recursos colocados disposio, os Estados descumpriram os compromissos dos passivos financeiros com a Unio, dando origem a relaes que podemos chamar de predatrias, como ficou bem demonstrado no desfecho dado situao catica dos bancos estaduais.
A crise financeira do Governo federal no incio da dcada de oitenta, a conquista dos governos estaduais pela oposio, o papel dos governadores na transio e, por fim, as regras estabelecidas pela Constituio de 1988 destruram o antigo modelo de federalismo. Em seu lugar, surgiu um federalismo estadualista, que tornou os governadores bares da Federao, com forte influncia no plano nacional, graas ao controle exercido sobre as bancadas estaduais na Cmara Federal. O fortalecimento dos governadores se expandiu tambm em razo do enfraquecimento do Presidente da Repblica no sistema poltico brasileiro (Abrucio, 1998) 18 .

16 17

18

Quando o livro foi escrito, ainda era o sculo XX. ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao. So Paulo: Hucitec e Departamento de Cincia Poltica, USP, 1998 (p. 19). Id. ibid. (p. 107)

48 Mesmo assim, esse poder dos governadores deve ser considerado inferior ao existente na Segunda Repblica e, principalmente, na Primeira Repblica. O poder dos governadores se expande na ltima redemocratizao, enquanto se observa um enfraquecimento do Poder Central. Ao contrrio da poltica dos governadores da Primeira Repblica, nenhum conjunto de Estados consegue formar um grupo hegemnico suficientemente forte para comandar o Pas. Por isso, temos de considerar que a Unio se mostra atualmente muito mais forte do que na Repblica Velha. Abrucio discorre tambm sobre o que denomina o ultrapresidencialismo estadual brasileiro, no qual o Executivo detm um grande domnio do processo de governo, incluindo o controle sobre os rgos que deveriam fiscaliz-lo, modelo que se aplica inclusive ao Estado mais rico da Federao. A Constituio de 1988 introduziu mudanas na estruturao do Estado brasileiro que redundaram em fortalecimento do Poder Legislativo, principalmente no que diz respeito fiscalizao do Poder Executivo. Mas, nos Estados, ao invs de equipotncia entre os Poderes, verificou-se uma hipertrofia do Executivo segundo Abrucio. Esse autor afirma que o Poder Executivo (mais especificamente, o Governador) passou a controlar os outros poderes e toda a dinmica da poltica estadual, o que o tornou hipertrofiado e afrontou o princpio constitucional da separao e independncia dos Poderes. Assim, para implantar o ultrapresidencialismo no Estado, o Governador necessita obter uma maioria segura na Assemblia Legislativa, controlando o processo decisrio. Que isso possvel, fica sobejamente comprovado com a interferncia em resultados de comisses parlamentares de inqurito (CPIs) que incriminariam o Governo, ou o engavetamento de pareceres do Tribunal de Contas do Estado (TCE). Esse poder reforado pelas prerrogativas de escolha tanto dos conselheiros dos TCEs quanto dos Procuradores-Gerais dos Ministrios Pblicos. No pacto homologatrio que confere todo esse poder aos governadores
o Executivo estadual tinha dois trunfos: o controle dos recursos pblicos e a fragmentao da base de apoio parlamentar, visto que a bancada situacionista no se

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constitua a partir de uma organicidade programtica, mas em razo do interesse individual dos polticos que a compunham (Abrucio, 1998) 19

Adiante, abordaremos a forma pela qual esse predomnio na poltica local evolui para a grande influncia que os governadores conseguem na poltica nacional. Um fator que tm pesado sobremaneira na governabilidade do Pas o sistema partidrio. Com a liberao da pluralidade de partidos em 1979, aps um perodo em que o bipartidarismo tinha sido muito conveniente, houve uma multiplicao rpida de legendas, mas com regras que obrigam a uma mnima abrangncia do territrio nacional. Bem diferente da organizao em partidos estaduais com que se iniciou a Repblica, portanto. Atualmente, com um total de treze partidos no Senado Federal e vinte partidos na Cmara dos Deputados, de acordo com informaes dos prprios sites oficiais dessas instituies, tornou-se difcil ao Poder Executivo, por vezes, aprovar a legislao necessria implementao de polticas definidas no programa do partido e na plataforma eleitoral com base na qual o chefe do executivo foi eleito. E a negociao com um nmero excessivo de partidos gera um desgaste enorme, exigindo concesses exageradas do Governo. Alis, o nmero de partidos um fator importante, que demonstra a sociedade complexa e diversificada que somos, justificando a federao como o sistema mais adequado construo do Estado brasileiro. Assim tambm, o sistema proporcional para a eleio dos representantes da Cmara dos Deputados mais apropriado, permitindo que a maioria dos segmentos possa ser representada. Mas o lado negativo do multipartidarismo existente no Brasil se mostra na dificuldade para a formao de uma maioria que d suporte s aes do Poder Executivo. Entra a, o papel decisivo dos Governadores de Estado para a formao das alianas, to necessrias governabilidade quando se trata de sociedades fragmentadas social, cultural, econmica e geograficamente, como a brasileira. Nesse caso, a atuao dos bares da federao, representados pelos Governadores de Estado, mostra-se de fundamental importncia. Eles podem influenciar suas bancadas nas
19

Id., ibid. (p. 114)

50 decises de carter nacional, obtendo, com isso, um poder de barganha considervel, o que os coloca no centro das negociaes para formao de maioria no cenrio federal. E dessa forma que conseguem amplas vantagens para a conquista de benefcios para a regio, Estado, ou mesmo rea de menor extenso, que seja de seu interesse, ou do partido ao qual pertencem, defender. Abrucio apresenta quatro motivos que explicam o poder dos governadores no Congresso Nacional: 1 O cargo de deputado federal de carter nacional, mas a sobrevivncia dos parlamentares depende de sua performance local. difcil fazer-se e manter-se visvel ao olhos do eleitorado sem a participao ou o apoio do governador. 2 O fato de as eleies de deputado federal serem casadas com a de governador. Este acaba sendo a locomotiva da eleio, proporcionando o que passa a ser conhecido como pacto da lealdade. 3 Na atuao dos deputados, estes sobrepem as aes regionais s de interesse do partido. O prprio sistema brasileiro estimula a atuao individual dos polticos, diminuindo a importncia partidria. 4 Enfraquecimento do Presidente da Repblica com a redemocratizao ocorrida a partir de 1982.

Fica evidenciado que, mais que os Estados, foram os governadores que souberam tirar proveito da nova estruturao, que ainda fica na dependncia de uma profunda reforma poltica e de uma reforma eleitoral e partidria, para que o Brasil possa caminhar rumo consolidao e ao aperfeioamento de sua estrutura federativa. A, sim, o pas estar pronto a assumir a feio de um verdadeiro Estado federativo, em que preponderem realmente os interesses dos Estados-membros, a despeito do poder adquirido pelos governadores de Estado, os bares da federao, que, na atualidade, tm o poder de, mediante acordos em sua esfera de governo, influir em decises de carter nacional.

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CONSIDERAES FINAIS
O Brasil tem dificuldades srias e visveis para passar a constituir uma verdadeira

federao, apesar de a Constituio definir o Estado brasileiro como uma Repblica Federativa. As dificuldades surgiram ainda no perodo colonial, quando todas as aes do governo portugus se destinavam a manter a colnia como uma unidade sujeita s determinaes do reino. O Brasil no recebeu, em nenhuma ocasio, como os Estados Unidos, levas diferentes de colonos, com caractersticas bem definidas, separados inclusive pela religio praticada, formando comunidades que j se tinham acostumado a conviver sob um determinado tipo de comando e de organizao. L, a Federao s surgiu para defender aquilo que poderia ser considerado como interesses comuns, no caso, a independncia do jugo da metrpole inglesa. A unio era o que daria s colnias agrupadas a fora necessria para libertar-se. Assim, para conseguirem uma capacidade considervel, que lhes permitisse futuramente rechaar os inimigos externos, inventaram, por assim dizer, o Estado federado. No Brasil, entretanto, deve ter pesado, para a constituio de uma Repblica denominada federativa, a viso de que os Estados Unidos, por se terem organizado sob essa forma, se encontravam em franco desenvolvimento e j mostravam uma invejvel liderana sobre os pases que se formaram no Novo Mundo no sculo XIX. O Brasil sempre manteve uma unidade sob o domnio da metrpole portuguesa, apesar de espocarem, aqui e acol, algumas revoltas, das quais a mais famosa foi a Inconfidncia Mineira. Antes da Independncia, manteve-se sob as ordens de um governador-geral; depois, de um vice-rei; at que, com a vinda da Famlia Real para o Brasil, acabou por tornar-se Reino Unido ao de Portugal e Algarves.

52 Aps a Independncia, constituiu-se o Estado mantendo a unidade e o governo centralizado, na forma do padro monrquico. Com a Proclamao da Repblica, a opo foi constituir o Estado como Repblica Federativa, tentando imitar os Estados Unidos da Amrica. Frise-se que at a denominao foi copiada: Repblica dos Estados Unidos do Brasil. Essa denominao se manteve at o Regime Militar, cuja Constituio, promulgada em 1967, adotou a expresso Repblica Federativa do Brasil. Entretanto, a Federao, um regime em que os Estados deveriam manter uma autonomia ampla, entregando ao poder central principalmente aquilo que diz respeito soberania, defesa do territrio e outras aes tpicas do estado soberano, nunca chegou a consolidar-se no Brasil. No incio da Repblica, com a Constituio de 1891, os Estados chegaram a ter autonomia significativa, mas no havia nenhum compromisso para o desenvolvimento dos Estados mais pobres. A maioria dos partidos era de mbito estadual, as eleies eram de cartas marcadas, com voto aberto e manipulao de resultados. E os Estados de Minas e de So Paulo passaram a dominar a cena poltica nacional e se revezavam na ocupao do poder central, at a Revoluo de 1930, quando assumiu um gacho. A partir da, at 1945, que a idia de uma federao no teria mesmo vida fcil, inclusive passando-se prtica de instalar interventores para governar os Estados. Apesar disso tudo, foi esse governo autoritrio que implantou uma legislao eleitoral, instituindo o voto secreto e o voto feminino no Pas, alm da Justia Eleitoral, que contribuiu sensivelmente para o aperfeioamento do sistema eleitoral e para a moralizao das eleies. Com a redemocratizao em 1945, o Brasil viu, finalmente o surgimento de partidos de abrangncia nacional e cumpre destacar, nesse perodo, a construo de uma nova capital para o Pas, no centro geogrfico, tornando-se um vetor fundamental para a interiorizao do desenvolvimento. Em 1964, nova centralizao do poder, com a instalao do regime militar. A implantao do bipartidarismo s serviu para que o Governo aprovasse todas as suas propostas. Com esse sistema partidrio, tambm conseguia eleger os governadores de Estado, devido adoo de eleio indireta para esses cargos.

53 A volta do pluripartidarismo em 1979, com a edio da Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n 6.767, de 20 de dezembro de 1979), e das eleies diretas para governadores de Estado, em 1982, permitiu a ascenso ao poder de governadores da oposio nos Estados mais importantes e populosos. Em 1986, foi eleita uma nova Assemblia Nacional Constituinte, que deu ao Pas a Constituio em vigor, promulgada em 5 de outubro de 1988. Essa Constituio, peca pelo exagerado detalhismo, incluindo matrias que, a rigor, no mereceriam o status constitucional, mas o ardor de legisladores que se sentiam responsveis pela redemocratizao e a idia de que a Constituio asseguraria a perenidade de alguns direitos, ou a responsabilidade estatal por determinadas atividades e, at mesmo, pelas riquezas nacionais ou por setores da economia, deram Carta Magna essa fisionomia, hoje muito criticada por alguns especialistas. Alm do mais, apesar de receber a denominao de Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no ousou transformar o Pas numa verdadeira federao. A opo pelo Presidencialismo, em que o chefe do Executivo exerce um poder imperial, acumulando as funes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo, no podendo ser destitudo do cargo (como ocorre no Parlamentarismo), por medidas consideradas equivocadas pelos representantes do povo, no decorrer do mandato para o qual foi eleito, merece ser repensada. Trata-se de uma forma de governo que, uma vez eleito, pode desvincular-se de compromissos, dando azo ao exerccio personalssimo do poder. Os pases do Novo Mundo optaram pelo presidencialismo, o que contribuiu para sujeit-los ascenso de caudilhos e oportunistas, que se transformaram em ditadores e impuseram grandes sofrimentos s naes que comandaram. Apesar da consolidao e da estabilidade democrtica nos Estados Unidos, o parlamentarismo, em que o governo exercido pelos representantes do povo, poderia contribuir para o aperfeioamento do Brasil como repblica federativa. Entretanto, no caso dos Estados, vale ressaltar a falta de autonomia mais ampla. A Unio concentra uma vastssima capacidade legislativa, em detrimento das unidades

54 federadas. A excessiva concentrao dos recursos em mos da Unio, por sua vez, faz com ela seja vista como uma espcie de distribuidora de benefcios pelo FPE, ou de benesses, com as transferncias voluntrias. Como se no fossem os prprios Estados os produtores da riqueza nacional! Ao invs das unidades federadas mantendo a Unio, tem-se a impresso de que a Unio, centralizadora dos recursos, a responsvel pela sobrevivncia e pelo desenvolvimento dos Estados. Ainda se tem de levar em conta que a Unio concorre com as unidades federadas em muitas atividades nas quais uma organizao efetivamente federal no justificaria, como nas reas de educao, de servios de sade, construo de estradas (salvo aquelas que devessem, incontestavelmente, servir a um plano de ligao interestadual e que os Estados no tivessem condies de realizar), etc. Como a Unio realiza atividades que, numa federao, seriam de competncia descentralizada, tem necessidade de ficar com grande parcela da arrecadao tributria, devolvendo aos Estados e aos Municpios, por meio do FPE e do FPM, menos da metade do que arrecada com dois impostos importantssimos: o IR e o IPI. Alm dos recursos proporcionados pelos impostos que so de sua competncia, que incluem tambm, Imposto de Importao, Imposto de Exportao, imposto sobre operaes de crdito em geral, imposto sobre propriedades rurais e imposto sobre grandes fortunas (at hoje no implantado, apesar de decorridos mais de vinte anos da promulgao da Carta Magna), ainda possui a faculdade de criar contribuies estas, sem necessidade de partilhar com outros entes federados. No sem razo que se discute tanto uma reforma tributria, que, alm de simplificar o sistema, permita uma melhor distribuio dos recursos. Essa excessiva concentrao de recursos, aliada ao sistema partidrio e eleitoral que dificultam a formao de uma maioria de apoio ao Poder Executivo, resultam em uma srie de distores, que desfiguram ainda mais o federalismo. Nesse caso, importante salientar a importncia dos Governadores na possibilidade de influenciar as bancadas de seus respectivos Estados para aprovar as matrias de interesse do Governo central. Foi essa situao que levou os Governadores a serem denominados por Fernando Luiz Abrucio os bares da Federao. Eles, com o sistema atual, acabam por controlar as bancadas de seus Estados na Cmara dos

55 Deputados, adquirindo um grande poder nas negociaes sobre assuntos de interesse de seus Estados. E a, no se pode descartar, com base nesses mecanismos de apoio ao Governo, a possibilidade de negociao das transferncias voluntrias, tambm um meio importante de conseguir recursos alm daqueles de distribuio constitucional obrigatria, constitudos principalmente pelas parcelas dos FPE e FPM. Assim a Federao brasileira. No deve ser motivo para desnimo constatar suas deficincias, pois se trata, ainda, de uma Nao relativamente recente, que, alm do perodo imperial, durante a Repblica teve intercalados dois perodos de autoritarismo. Ento, h motivos para esperar que o Brasil venha realmente a desenvolver-se como democracia e possa aprimorar a configurao de um Estado que realmente se realize como Federao. A levar-se em conta a sua grande extenso territorial e a complexidade e diversidade de sua populao, essa forma de Estado, sem dvida, a que possibilitar as melhores condies de o Estado brasileiro consolidar-se como uma das democracias mais exemplares e que proporciona melhores condies de vida a seu povo. Afinal, esse o objetivo do Estado: o bem comum.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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