POLTICAS PBLICAS PARA O LIVRO DIDTICO A PARTIR DE 1990: O PNLD E A REGULAMENTAO DAS ESCOLHAS DO PROFESSOR

PUBLIC POLITICS FOR THE TEXTBOOK FROM 1990: THE PNLD CHOICES AND REGULATIONS OF THE TEACHER Sandra Regina Rodrigues do Amaral Faculdade Pitgoras de Londrina sreginamaral@hotmail.com Eixo temtico: Polticas educacionais: nveis e modalidades

Resumo: Este artigo pretende refletir sobre as polticas educacionais para o livro didtico no Brasil, a partir da dcada de 1990 at os anos 2000, destacando o carter das polticas compensatrias e focadas na reduo das diferenas sociais criadas pelo mercado capitalista. Apresentamos um histrico do PNLD no perodo citado, demonstrando a evoluo do programa e apontando falhas, como a pr-seleo dos livros por especialistas e a extino dos livros consumveis, que limitam a autonomia de professores e alunos na escolha e utilizao dos livros didticos. Conclumos com a reflexo de que o PNLD promove uma pseudo escolha do livro pelo professor, configurando-se em um material regulador das escolhas do professor. Palavras chave: Polticas pblicas - Livro didtico professor Abstract: This paper reflects on the educational politics for the textbook in Brazil from the 1990s to the 2000s, highlighting the character of compensatory policies focused on reducing social differences created by the capitalist market. Here is a history of the PNLD in the mentioned period, showing the evolution of the program and pointing out flaws, such as pre-selection of books by experts and the extinction of consumable books, which limit the autonomy of teachers and students in the choice and use of textbooks. We conclude with the reflection that promotes a false PNLD choose the book by the teacher, setting up a regulator of the equipment choices of the teacher. Keywords: Public politics - Textbooks - Professor
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1. Introduo Ao falar sobre polticas pblicas no podemos perder de vista que estamos tratando de programas, projetos ou aes pensadas e implementadas de acordo com a viso de mundo, homem e sociedade daqueles que a promovem e como tal, visam construo ou manuteno de uma sociedade capaz de viver em harmonia com os valores e princpios ideolgicos que regem o iderio do grupo que estabelece as referidas polticas pblicas. No Brasil, a partir de meados da dcada de 1990, as Polticas Pblicas para a Educao passaram a ser orientadas por um movimento de expanso e focalizao. Expanso no sentido da ampliao do atendimento e focalizao no que diz respeito ao pblico-alvo ao qual se destinam as polticas. Esse movimento acaba por traduzir-se numa srie de aes compensatrias, em substituio s polticas pblicas de carter universal. Conforme Oliveira e Ferreira,

[...] Isso quer dizer que, ao mesmo tempo em que se ampliam as polticas, em alguns casos, estendendo o atendimento, focaliza-se o pblico-alvo, ou seja, estamos diante de um processo em que as polticas sociais de carter universal tm cedido espao s polticas de cunho compensatrio. (OLIVEIRA e FERREIRA, 2008, p. 24)

As polticas compensatrias se apresentam como um mecanismo de equidade entre os indivduos, destacando-se em sua formulao como medida capaz de minimizar ou at mesmo corrigir os desequilbrios sociais provocados pelo mercado capitalista. Deste modo, em grande parte da Amrica Latina, pode ser identificada, nos mais diferentes modos de operao dos programas e dos sistemas de proteo, a presena de medidas associadas a trs tendncias marcantes: (a) descentralizao; (b) privatizao e (c), focalizao. (OLIVEIRA e FERREIRA, 2008, p. 35) As tendncias supracitadas se fizeram presentes nas polticas pblicas brasileiras especialmente nas dcadas de 1990 e 2000, marcadas pela interferncia de organismos internacionais financiadores como o Banco Mundial, FMI Fundo Monetrio Internacional e CEPAL- Comisin Econmica para a Amrica Latina y El Caribe, que passaram a estabelecer as diretrizes para a elaborao das polticas pblicas brasileiras para a Educao, minimizando o papel do estado e
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estabelecendo para o mesmo uma nova funo: coordenador e controlador das aes, em substituio sua funo de executor das mesmas.

[...] Princpios do Banco Mundial, entretanto, tm encontrado acolhida nas propostas educacionais. Entre estes, o princpio de que mecanismos de mercado so indispensveis para a melhoria da escola pblica. Para conseguir atingir estes mecanismos

concorrenciais, preconiza-se a descentralizao administrativa, pedaggica e financeira das unidades escolares, entendendo-se por descentralizao uma forma de atingir pblico especfico e uma forma de reduo de responsabilidades e de gastos. (BRITO, 2001, p.137)

As

propostas

educacionais,

traduzidas

pelos

princpios

das

Organizaes Internacionais se configuraram na estruturao do Plano Decenal de Educao para Todos (1993/2003), cuja funo era garantir o atendimento do Governo Brasileiro, ao compromisso assumido na Conferncia de Jomtien, na Tailndia (1990) de universalizar a educao bsica brasileira at o final do sculo XX. De acordo com o MEC, o objetivo do PDET , quando da sua criao era assegurar, at o ano de 2003, a crianas, jovens e adultos, contedos mnimos de aprendizagem que atendam as necessidades elementares da vida contempornea (MEC, 1993, p. 12-12). O PDET se estruturou sobre quatro eixos: situao e perspectivas da educao fundamental; obstculos a enfrentar; estratgias para a universalizao do ensino fundamental e erradicao do analfabetismo; e medidas e instrumentos de implementao. O primeiro eixo se subdividiu em dois temas: A. Contexto social, poltico e econmico do desenvolvimento educacional e B. Desempenho do Sistema Educativo, item no qual discorre sobre alguns pontos considerados crticos e sobre os quais se deve debruar para a formulao de estratgias de desenvolvimento da educao bsica para todos (MEC, 1993, p. 22), sendo eles a qualidade e heterogeneidade da oferta; a efetividade e relevncia do ensino; Magistrio: formao e gesto; Livro didtico; Apoio ao Educando; financiamento; Integrao
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vertical dos sistemas de ensino; e continuidade e sustentao das polticas educacionais e da gesto dos sistemas e das unidades escolares. Neste trabalho, centraremos a reflexo sobre o quarto ponto crtico apontado pelo PDET: o livro didtico.

[...] O livro didtico constitui um dos principais insumos da instituio escolar. Os aspectos referentes sua poltica, economia, gerncia e pedagogia so indissociveis das demais caractersticas da questo educacional brasileira. Embora existam no mercado editorial livros de inegvel qualidade, o Pas ainda no conseguiu formular uma poltica consistente para o livro didtico que enfatize o aspecto qualitativo. O princpio da livre escolha pelo professor esbarra em sua insuficiente habilitao para avaliar e selecionar. (MEC, 1993, p. 25)

O Plano Decenal de Educao para Todos apresentou, ainda, as falhas no programa do livro didtico que o impediam de chegar s escolas a tempo para o incio do ano letivo e apresentou que uma nova poltica para o livro didtico comeava a ser formulada, com base em padres de aprendizagens que deveriam ser balizadores da educao no Ensino Fundamental.

[...] Alm dos aspectos fsicos do livro, passaro a ser asseguradas a qualidade do seu contedo (fundamentao psicopedaggica, atualidade da informao em face do avano do conhecimento na rea, adequao ao destinatrio, elementos ideolgicos implcitos e explcitos) e sua capacidade de ajustamento a diferentes estratgias de ensino adotadas pelos professores. (MEC, 1993, p. 25)

Deste modo, foram lanadas as bases para as alteraes que se seguiriam no Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD), que havia sido institudo no ano de 1985, com a extino do seu antecessor, PLIDEF - Programa do Livro Didtico para o Ensino Fundamental.

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2. O Programa Nacional do Livro Didtico a partir de 1990

Com a edio do Decreto n 91.542, de 19/08/1985, o PLIDEF extinto e cede lugar ao Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) atual. Este programa instituiu mudanas relevantes e substanciais ao antigo programa do livro didtico, estabelecendo como meta o atendimento a todos os alunos de primeira a oitava srie do primeiro grau das escolas pblicas federais, estaduais, territoriais, municipais e comunitrias do pas, com prioridade para os componentes bsicos: Comunicao e Expresso e Matemtica. O PNLD props, ainda, indicao do livro didtico pelos professores; Reutilizao do livro, implicando a abolio do livro descartvel e o aperfeioamento das especificaes tcnicas para sua produo, visando maior durabilidade e possibilitando a implantao de bancos de livros didticos; extenso da oferta aos alunos de 1 e 2 srie das escolas pblicas e comunitrias; fim da participao financeira dos estados, passando o controle do processo decisrio para a FAE e distribuio gratuita s escolas pblica; garantia do critrio de escolha do livro pelos professores; aperfeioamento das especificaes tcnicas para sua produo, visando maior durabilidade e possibilitando a implantao de bancos de livros didticos; De acordo com Gatti Jnior (2004) os livros didticos destinados ao ensino fundamental comearam a ser impressos a quatro cores somente na dcada de 1990, porm os destinados ao ensino mdio, salvo excees, ainda eram impressos em duas cores. O sistema de avaliao dos livros didticos implementados neste perodo ocasionou diversas melhorias nas colees didticas de todas as reas disciplinares, incluindo o apuro da qualidade grfica e de impresso, e da linguagem e contedo utilizados pelos autores. O PNLD sofreu uma limitao oramentria em 1992, o que comprometeu a distribuio dos livros didticos, restringindo-se o atendimento at a 4 srie do ensino fundamental. De acordo com o MEC, para evitar outras ocorrncias como esta, em 1993, a Resoluo CD FNDE n 6 vinculou, em julho de 1993, recursos para a aquisio dos livros didticos destinados aos alunos das redes pblicas de ensino, estabelecendo-se, assim, um fluxo regular de verbas para a aquisio e distribuio do livro didtico. Em 1995, gradativamente universalizada a distribuio do livro didtico, com progressiva incluso de disciplinas. No ano de 1995 foram contempladas as disciplinas de Matemtica e
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Lngua Portuguesa, no ano de 1996 foi acrescentada a disciplina de Cincias e, em 1997 as disciplinas de Histria e Geografia. Foi tambm no ano de 1996 que se introduziu no PNLD o processo de avaliao pedaggica dos livros inscritos, sendo publicado o primeiro Guia de Livros Didticos de 1 a 4 srie. Os livros foram avaliados pelo MEC conforme critrios previamente discutidos. Esse procedimento foi aperfeioado, sendo aplicado at hoje. Atualmente h uma edio impressa do Guia do Livro Didtico, que distribuda s escolas e uma edio on-line disponvel para consulta no site do MEC. Os livros que apresentam erros conceituais, induo a erros, desatualizao, preconceito ou discriminao de qualquer tipo so excludos do Guia do Livro Didtico. Com a extino, em fevereiro de 1997, da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), a responsabilidade pela poltica de execuo do PNLD transferida integralmente para o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). O programa ampliado e o Ministrio da Educao passa a adquirir, de forma continuada, livros didticos de alfabetizao, lngua portuguesa, matemtica, cincias, estudos sociais, histria e geografia para todos os alunos de 1 a 8 srie do ensino fundamental pblico. Nos anos 2000 e 2001 so inseridos, respectivamente no PNLD dicionrios de lngua portuguesa para uso dos alunos de 1 a 4 srie e o atendimento aos alunos com deficincia visual. Acontece tambm, no ano 2000 uma inovao no PNLD: os livros passam a ser entregues no ano letivo anterior ao ano de uso. No PNLD 2007, para utilizao em 2008, o FNDE adquire 110,2 milhes de livros, contemplando a reposio e complementao dos livros distribudos para os anos iniciais (sendo plena para 1 srie consumvel) e distribuio integral para anos finais. Foram atendidos, no ano letivo de 2008, 31,1 milhes de alunos de 139,8 mil escolas pblicas. Foram adquiridos, ainda, 18,2 milhes de livros para 7,1 milhes de alunos de 15,2 mil escolas pblicas de ensino mdio. So adquiridos, ainda, livros de histria e de qumica para o Ensino Mdio, dicionrios trilngues de Portugus, Ingls e Libras para alunos surdos das escolas de Ensino Fundamental e Mdio e cartilhas e livro de lngua portuguesa para alunos surdos de 1 a 4 srie.
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Outra inovao surgiu com a resoluo CD FNDE 18, de 24/04/2007, que veio para regulamentar o Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos (PNLA). O PNLD 2008 adquiriu e distribuiu livros didticos para utilizao no ano de 2009. Foram livros para complementao e reposio de obras destinadas ao ensino fundamental, com distribuio plena para a 1 srie e anos finais do Ensino Fundamental. O ensino mdio foi contemplado de forma integral para as disciplinas de Matemtica, Portugus e Biologia, sendo includos neste PNLD os livros de Fsica e Geografia (tambm com distribuio integral). Livros de Histria e Qumica, j distribudos no exerccio anterior, tiveram apenas complementao e reposio. De acordo com Silva (2008), com a implantao do Ensino Fundamental de nove anos, o PNLD para essa etapa da educao bsica aprimorado com a incluso de obras voltadas, mais especificamente, para o letramento lingstico e o letramento matemtico e foi viabilizada a distribuio de livros didticos de todos os componentes curriculares, alfabetizao, lngua portuguesa, matemtica, histria, geografia e cincias de 1, 5 a 8 srie, alm da reposio e complementao aos alunos de 2 a 4 srie. Atualmente o PNLD est estruturado nas seguintes etapas: Elaborao de Edital de Convocao Inscrio Triagem Pr-anlise Avaliao pedaggica Elaborao do Guia de Livros Didticos e encaminhamento para as escolas Escolha das obras pelas escolas Negociao, por parte do FNDE, com as editoras Produo e distribuio das obras O PNLD 2009 para utilizao em 2010 teve seu maior investimento focado nas turmas do 1 ao 5 ano do Ensino Fundamental (distribuio integral) e do 6 ao 9 ano (reposio e complementao), com 103,6 milhes de obras distribudas. Houve ainda complementao e reposio de livros didticos para PNLEM e compra de obras didticas pelo PNLA, dirigidas Alfabetizao de Jovens e Adultos.
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Nova alterao introduzida neste PNLD, com base na resoluo CD FNDE n. 60, de 20/11/2009, a partir de 2010 as redes pblicas de ensino e as escolas federais devem aderir ao programa para receber os livros didticos. Passaram a ser contempladas no referido PNLD as disciplinas de Ingls e Espanhol (6 ao 9 ano e Ensino Mdio), bem como Filosofia e Sociologia. O PNLD 2010 trouxe distribuio plena para alfabetizao lingstica e alfabetizao matemtica de 1 e 2 anos, e distribuio integral para anos finais. No ano em questo publicado o Decreto n. 7.084, de 27/01/2010, que dispe sobre os procedimentos para execuo dos programas de material didtico: o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) e o Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE). Pelo histrico apresentado, percebe-se que, somente em 1985 o Programa do Livro Didtico passou a denominar-se PNLD Programa Nacional do Livro Didtico. A partir deste momento o MEC instaura no Programa uma inovao que classifica como bastante significativa: passa a acontecer a escolha dos livros didticos pelo professor. tambm deste PNLD a abolio do livro descartvel, passando a ser obrigatria a reutilizao dos mesmos pelos alunos. importante refletir sobre estas duas inovaes do programa. Ser que ambas vieram atender as necessidades apontadas pelo PDET e se configurar em melhorias para o processo de ensino e aprendizagem? No incio do processo de avaliao pedaggica dos livros didticos, em 1996, [...] Eram constitudas comisses de especialistas por rea, que classificavam as obras como Recomendadas com Distino (3 estrelas); Recomendadas (2 estrelas); Recomendadas com

Ressalvas (1 estrela); No Recomendadas. Todas as obras avaliadas constavam do Guia. (BRITTO, 2011, p. 07).

O PNLD foi sofrendo alteraes e em 2001, o Guia Nacional do Livro didtico deixou de apresentar as obras no recomendadas; em 2004 parou de ser veiculado o sistema de classificao por estrelas e, em 2007 a avaliao cedeu espao a divulgao de resenhas das obras recomendadas.

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No obstante as alteraes que sofreu o Programa, o fato de existir um Guia de orientao para a escolha suscitou entre os professores uma srie de indagaes. Ao mesmo tempo em que a avaliao se justifica, de acordo com o MEC, pela necessidade de assegurar a qualidade do material, pode-se questionar a presso do mercado editorial para aprovar livros, uma vez que o mercado de livros didticos gira milhes de reais por verso do PNLD; a elitizao da escolha dos livros que so pr-selecionados por especialistas que nunca faro uso do mesmo em sala de aula; a inadequao dos livros s Propostas pedaggicas da escola, entre outras. A partir do estabelecimento da avaliao, h uma induo para que os autores escrevam livros para o MEC, visando sua aprovao na avaliao e no, para o trabalho pedaggico a ser desenvolvido com o mesmo nas unidades escolares. A pr-seleo realizada para a composio do Guia, j limita a autonomia do professor, que se v induzido a escolher um livro adequado, na viso de agentes externos ao ambiente escolar. No incio do programa de avaliao, o professor at poderia escolher um livro no recomendado, entretanto, devia assumir sozinho, perante a comunidade escolar a responsabilidade por escolher e trabalhar com um material no recomendado. H, ainda, o problema da abolio do livro descartvel. O livro descartvel ou consumvel dotava o aluno de autonomia pedaggica na sua utilizao, pois o mesmo funcionava como um material de apoio exclusivo de cada aluno, caracterstica perdida com a reutilizao do material por outros alunos em anos subseqentes, alm de auxiliar no trabalho do professor, devido falta de recursos da escola para produo de atividades a partir daquelas propostas pelo livro didtico. Consideramos, ainda, que um livro consumvel no precisa ter a qualidade de impresso de um livro que dever ser utilizado por trs anos, o que significaria reduo no seu custo de produo. Relacionados s polticas pblicas para o livro didtico, o FNDE mantm regularmente trs programas: so o PNLD (Programa Nacional do Livro Didtico), o PNLEM (Programa Nacional do Livro para o Ensino Mdio), e o PNLA (Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos). De acordo com o FNDE, o programa executado em ciclos trienais alternados de forma que, a cada ano so adquiridos e distribudos livros para todos os
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alunos de um segmento, que pode ser: anos iniciais do ensino fundamental, anos finais do ensino fundamental ou ensino mdio. Cada escola escolhe

democraticamente, de acordo com o MEC, dentre os livros constantes no Guia do PNLD, aquele que deseja utilizar, levando em considerao seu planejamento pedaggico. Para tanto h um cronograma de elaborao que deve ser seguido por editoras, escolas e professores. O cronograma composto de diversas aes e tem incio com a adeso, que deve ser feita pelas escolas federais e os sistemas de ensino estaduais, municipais e do Distrito Federal que desejem participar dos programas de material didtico devero manifestar este interesse mediante adeso formal, observados os prazos, normas, obrigaes e procedimentos estabelecidos pelo Ministrio da Educao. Na seqncia h o lanamento de editais, que estabelecem as regras para a inscrio do livro didtico so publicados no Dirio Oficial da Unio e disponibilizados no portal do FNDE na internet, a inscrio das editoras, e a triagem e avaliao das obras. A triagem tem como funo principal verificar a adequao das obras s exigncias tcnicas e fsicas do edital. Ainda, de acordo com Silva, o MEC, com suporte da Secretaria da Educao Bsica-SEB e da Comisso Tcnica constituda para conduzir o processo e de avaliao das obras inscritas no PNLD

[...] realizam uma pr-anlise das obras ou colees que passaram pela triagem realizam uma pr-anlise, quando ainda so verificados aspectos de natureza mais tcnico-administrativa. Nessa etapa verificado o seguinte: I. se as obras ou colees atendem natureza do edital; II. se a documentao apresentada est completa e correta; III. se as obras ou colees foram excludas em uma avaliao pedaggica anterior e no apresentam documentao comprobatria de reviso, atualizao e correo, conforme estabelece o edital; IV. se as obras ou colees constituam variantes de outras obras inscritas no mesmo edital. (SILVA, 2008, p. 5)

Somente aps esta anlise, as obras que atenderam aos critrios tcnicos e administrativos bsicos, so submetidas avaliao pedaggica. Explica Silva (2008) que essa avaliao realizada por equipes de pareceristas, constitudas
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por rea de conhecimentos correspondentes s reas previstas no edital, em que participam docentes da educao bsica e que apresentem qualificao mnima em nvel de mestrado. H, ainda, a participao de professores universitrios e pesquisadores das diferentes reas de conhecimentos, com comprovada experincia acadmica, didtica e pedaggica nessas reas. Silva (2008) destaca que a Comisso Tcnica especfica de cada rea coordena em conjunto com o MEC/SEB todo o processo de avaliao das obras didticas pr-triadas pelo PNLD. Uma vez concluda a avaliao das obras pela Comisso Tcnica, elaborado e disponibilizado no portal do FNDE, na internet, um guia de livros didticos. Este guia encaminhado impresso s escolas, via postal. Sua funo orientar a escolha dos livros a serem adotados nas escolas. O MEC/FNDE, atravs de sua pgina na internet1, ao descrever o funcionamento do PNLD, informa que os livros didticos passam por um processo democrtico de anlise, seleo e escolha, com base no Guia de livros didticos. A escolha encaminhada para o MEC/FNDE, que se encarrega da negociao com as editoras para produo e distribuio dos textos selecionados. A aquisio realizada por inexigibilidade de licitao, prevista na Lei 8.666/93, tendo em vista que as escolhas dos livros so efetivadas pelas escolas e que so editoras especficas que detm o direito de produo de cada livro. Aps a negociao firmado um contrato entre o FNDE e as editoras, no qual se estabelecem as quantidades e locais de entrega das obras. A produo das obras acompanhada pelo FNDE/IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas, que realiza, inclusive, coleta de amostras pela anlise das caractersticas fsicas dos livros, de acordo com especificaes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), normas ISO e manuais de procedimentos de ensaio pr-elaborados. Uma vez impressos, os livros so distribudos s escolas via Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), devendo chegar s escolas a partir de outubro do ano anterior ao atendimento e incio do ano letivo no qual o livro ser utilizado.

http://www.fnde.gov.br/index.php/pnld-pnld-e-pnlem

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O FNDE disponibiliza em sua pgina na internet um guia do livro didtico composto de orientaes para o registro da escolha, normas de conduta para o processo de execuo dos Programas do Livro (Portaria normativa n7, de 5 de abril de 2007) senha para acesso da escola durante o processo de escolha, compromissos da escola relativos moralidade e isonomia no processo de escolha, conservao, devoluo e remanejamento dos livros, ao uso, guarda e sigilo da senha e do cdigo de segurana e escolha. O guia apresenta ainda um guia para cada disciplina da modalidade inserida no programa do livro didtico destacando critrios e metodologia da avaliao, bem como anlise das colees.

Consideraes finais

O Programa Nacional do Livro Didtico merece uma reflexo, dada sua proporo tanto no que se refere Poltica Pblica, ao iderio que representa, ou ao seu processo e escolha e distribuio, pois se trata tambm de uma estratgia de atendimento ao estabelecido nos programas, projetos, planos e legislao em geral que visam minimizar as desigualdades sociais, mediante a oferta de educao de qualidade, mantidos mediante aes suplementares de material didtico, transporte, alimentao, e tambm assistncia sade. Deste modo, evidencia-se o carter de poltica pblica compensatria assumido pelo livro didtico, quando se apresenta enquanto um instrumento capaz de levar aos filhos das classes populares o saber ao qual no tem acesso mediante livros paradidticos, literatura variada, cinema, teatro, viagens e qualquer outra atividade scio-cultural. O MEC define o que deve conter o livro didtico e estabelece um pseudo-processo de escolha, visto que o professor nada mais faz que referendar as escolhas j realizadas por pareceristas e avaliadores contratados pelo MEC. A singularidade do professor e do Projeto Poltico-pedaggico no so consideradas no processo de escolha dos livros didticos, fazendo com que o Guia do Livro Didtico se configure em mais do que um manual de orientao, em um material regulador das escolhas do professor.

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