Introduccin Lo contencioso-administrativo es el tema de Derecho Pblico que ha sido objeto del menor grado de inters por parte del

Estado Dominicano, los hombres de leyes y los dominicanos en general. Este sigue siendo prcticamente desconocido tanto por los juristas dominicanos, como en la poblacin nacional en trminos generales. Por tal razn, el Tribunal Superior Administrativo ha vivido el mayor de los ostracismos e infortunios en la historia de la justicia contencioso-administrativa en Repblica Dominicana. El establecimiento de una justicia contencioso-administrativa imparcial e independiente que represente una de las piedras angulares de la democratizacin de la gestin pblica, resulta peligroso para algunos gobiernos y sus instituciones. Es criterio de los autores de esta investigacin, que ha sido la base fundamental de la poca produccin legislativa en materia contencioso-administrativa y sus organismos en Repblica Dominicana. Actualmente, a raz de la Constitucin del 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo y Tributario existente pas a ser el Tribunal Superior Administrativo. La Administracin del Estado ha sido objeto de un proceso de modernizacin paulatina y esa conversin se inscribe dentro del mismo. Este es un anlisis crtico del Tribunal Superior Administrativo. Tal vez no lo suficientemente profundo, pero se estima que s est referido a puntos que pudieran considerarse cruciales para la discusin en el plano acadmico. Y por qu no?, que se han suscitado en el actual contexto normativo, donde la Jurisdiccin Contencioso Administrativo ha adquirido carcter constitucional. Para esta investigacin fueron de gran utilidad algunos textos doctrinales de derecho, jurisprudencia administrativa del mbito nacional y tambin fuentes

electrnicas. Recursos colocados al servicio de los logros de sus objetivos. Fue estructurada de la siguiente forma: Un primer captulo en el que, como es de rigor para los participantes de la Universidad de la Tercera Edad, se expone la metodologa de investigacin seguida, donde se destaca la importancia de estudiar el tema y se establecen las razones que justifican su estudio. Tambin se declaran el objetivo general, los especficos, el tipo de investigacin y se precisa el mtodo seguido. Un segundo captulo, titulado Antecedentes y evolucin de la justicia contencioso-administrativa en Repblica Dominicana, seguido por un tercero: El Tribunal Superior Administrativo: un anlisis crtico. Cierra este informe una conclusin con la que los autores de la investigacin la cierran, exponiendo los puntos de vista que recogen sus propias ideas finales.

Captulo I. Metodologa de investigacin. 1.1 Importancia y justificacin de la investigacin. Este trabajo de investigacin resalta la importancia de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en calidad de herramienta poderosa con la que cuenta el ciudadano comn para actuar frente a la Administracin, cuando estima que sus decisiones son perjudiciales a sus bienes jurdicos. Jurisdiccin especializada en la materia que contrarresta las violaciones a la Ley en las que pueda incurrir el Estado, a travs de sus rganos y organismos. El tema es abordado a partir de varias motivaciones explicadas a continuacin: Una motivacin personal dada por la calidad de estudiantes de Derecho que tienen los autores, con respecto a la bsqueda de conocimiento a partir de la Constitucin vigente desde 2010, que introduce elementos novedosos en lo tocante a los Tribunales Superiores Administrativos y al procedimiento que debe ser seguido en la va administrativa. Otro motivo es analizar y conocer los recursos administrativos y las medidas cautelares con las que cuenta la poblacin en general, para la defensa de sus derechos e intereses frente a el Estado y sus rganos administrativos. Y por lo dems, la necesidad de fortalecer capacidades intelectuales vinculadas con los cambios que sufre el ordenamiento jurdico nacional. Por otra parte, esta investigacin encuentra justificacin en la necesidad de satisfacer un requerimiento acadmico que tiene carcter normativo en la Universidad de la Tercera Edad. 1.2 Objetivo general: Analizar el Tribunal Superior Administrativo

1.3 Objetivos especficos: Establecer los referentes histricos del Tribunal Superior

Administrativo. Comentar la evolucin de la justicia contencioso-administrativa. Conocer la organizacin del Tribunal Superior Administrativo. Conceptualizar sobre la competencia e incompetencia del Tribunal Superior Administrativo Explicar el procedimiento del Tribunal Superior Administrativo. Argumentar sobre las sentencias del Tribunal Superior Administrativo. Exponer aspectos de inters sobre el dictamen del Procurador General Administrativo. Analizar con espritu crtico al Tribunal Superior Administrativo. 1.4 Marco terico conceptual. El Estado est sometido al ordenamiento jurdico. De ah que sea necesario que el ejercicio del Poder Pblico se realice conforme a las disposiciones legales que lo regulan. Ahora bien, la actuacin en la Administracin Pblica puede cometer actos antijurdicos que afectan a los particulares. Por esta razn se necesitan medios de control, ya sea por los propios rganos administrativos o por los diferentes rganos judiciales, de naturaleza administrativa o judicial. Medios que sirvan al administrado para procurar la proteccin efectiva de sus derechos, como manda la Constitucin dominicana. Ese sistema de control de la legalidad de la actuacin de la Administracin es conocido como la justicia administrativa, tambin llamada contencioso-

administrativa. La cual, definida con ms precisin, es un conjunto de medios que permiten dirimir los posibles conflictos que se produzcan entre los particulares y el Estado. O sea, que por la va del recurso contencioso-administrativo, los administrados pueden reaccionar contra la actividad ilegal de la administracin y exigir indemnizacin por la lesin ocasionada.
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En la Repblica Dominicana, es a partir del ao 1947 que se establece un rgano jurisdiccional de alcance nacional e instancia nica, denominado Tribunal Superior Administrativo. El mismo est encargado de conocer las controversias que surjan entre las personas y la administracin, por los actos administrativos que ejerzan y los contratos administrativos que suscriban mutuamente. 1.5 Tipo de investigacin Esta investigacin es de tipo descriptivo y analtico. En trminos metodolgicos describir es indicar todas las caractersticas del fenmeno que se estudia. Es importante, por cuanto implica por parte del investigador la capacidad y disposicin de evaluar y exponer, en forma detallada, las caractersticas del objeto de estudio. Adems, permite manifestar los conocimientos tericos y metodolgicos de los autores del estudio, evidenciando su nivel cognitivo y operativo de conceptos y categoras relacionados con el tema. Y analizar es, igualmente desde el punto de vista metodolgico, es desmembrar el objeto de estudio, descomponindolo en sus partes para observar las causas, naturaleza y efectos. En otras palabras, observar y examinar el objeto en particular. Este tipo de investigacin no requiere hiptesis. 1.5 Mtodo de investigacin Para realizar este estudio, sus autores se han valido de la investigacin documental, tanto en fuentes bibliogrficas como virtuales.

Captulo II. Antecedentes y evolucin de la jurisdiccin contenciosoadministrativa en Repblica Dominicana 2.1 Antecedentes de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa antes del ao 1947. 2.1.1 Los primeros esbozos de lo contencioso-administrativo. Desde el siglo XVI se pueden encontrar los primeros esbozos del Tribunal Contencioso-Administrativo. En 1510, el rey Fernando de Aragn cre en el territorio conquistado de La Espaola, la Real Audiencia. Este tribunal supremo, ubicado en Santo Domingo, era un cuerpo administrativo competente para conocer los asuntos contenciosos que ocurran en la colonia. Y ms particularmente conoca de las apelaciones contra las decisiones del Gobernador. Otro vestigio de lo contencioso-administrativo se encuentra en el Reglamento Provisional para el Buen Orden y Rgimen del Estado, firmado por Jos Nez de Cceres el 1 de diciembre del ao 1821. En el artculo 27 se retir al Gobernador la intendencia para transferir a juzgados de Corte Jurisdiccional. Con la adopcin de la primera Constitucin dominicana en 1844 y durante las dcadas siguientes, no hubo cambio. Las controversias en materia contenciosoadministrativa eran dirimidas por los tribunales judiciales. Slo hubo una excepcin: fue en el perodo de la Anexin a Espaa -1861 a 1865- cuando funcion un Consejo de Administracin, encargado de conocer los conflictos entre la administracin y los particulares. Un primer paso importante fue la reforma constitucional de 1875. Influenciado por el sistema francs de la dualidad jurisdiccional y ms precisamente por el Consejo del Estado francs, el constituyente dominicano cre el Consejo de De Hecho, que fue el precursor del Tribunal Superior Administrativo. Segn el artculo 41 de dicha Constitucin, la Cmara de Diputados poda ejercer esta
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facultad de Consejo para conocer de las acciones contencioso-administrativas durante el receso del Congreso Nacional. Ese ltimo rgano administrativo fue suprimido en la reforma constitucional de 1877. Sin embargo, reapareci con la Reforma de mayo de 1878, en el inciso 8 de su Art. 22. Pero hubo una modificacin con respecto a 1875: la funcin de lo contencioso-administrativo pas al Senado de la Repblica. Finalmente, con las reformas constitucionales de 1881, 1887, 1896 y 1907, la gestin de los asuntos contencioso-administrativos pas bajo el control del Poder Judicial. A partir de entonces fue la Suprema Corte de Justicia que se encarg de la funcin administrativa, as que antes del ao 1942 prevaleca el principio de unidad jurisdiccional, ya que la decisin acerca de los litigios administrativos estaba a cargo de los tribunales judiciales. 2.1.2. La dualidad jurisdiccional a partir de la reforma constitucional de 1942. El sistema de lo contencioso-administrativo gan independencia con respecto al Poder Judicial, a partir de la reforma constitucional de 1942. El Art. 33, inciso 11, de dicha Constitucin, permiti al Congreso Nacional crear Tribunales Administrativos. Francia fue el pas originario del principio de doble grado de jurisdiccin e influenci significativamente al constituyente dominicano. Ms precisamente, la dualidad jurisdiccional emana de la divisin de la funcin jurisdiccional del Estado, en dos vertientes: Por una parte, la jurisdiccin judicial. Reside en los tribunales judiciales y es la de derecho comn.

 Por otra parte, la jurisdiccin administrativa. Est atribuida a los tribunales administrativos, exclusivamente encargados de conocer de los litigios entre la Administracin del Estado y los administrados. Por lo tanto, puede considerarse la revisin constitucional del 1942 como un prembulo a la Ley 1494 de 1947, que instituy la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Ya a partir de 1942 empez a no prevalecer ms el principio de la unidad jurisdiccional, segn el cual los litigios administrativos estaban a cargo de los tribunales judiciales ordinarios. La ley 1494 consagr este principio. 2.2. La Ley 1494: marco legal de la jurisdiccion contencioso-

administrativa. 2.2.1. Origen El proyecto de Ley fue elaborado por el jurista J. Humberto Ducoudray, bajo el gobierno de Rafael Lenidas Trujillo Molina. Fue adoptado por el Congreso Nacional el 2 de agosto de 1947, bajo el nombre de Ley No.1494. En febrero de 1948, en su mensaje al Congreso Nacional, en ocasin de la rendicin de cuentas del ao 1947, el Presidente de la Repblica se refiri a esta Ley. Explic que instituye la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, rgano jurisdiccional aparte del orden judicial, por medio del cual se impone a la administracin activa el respeto del derecho. 2.2.2. Caractersticas La Ley No. 1494 instituy la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, presidida por un Tribunal Superior Administrativo y una Procuradura General Administrativa. Tambin reeconoci la existencia de tribunales administrativos de primera instancia.

2.3. Reformas posteriores a la Ley 1494, de Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa. Desde su promulgacion, la Ley 1494 ha sido objeto de numerosas revisiones. A continuacin se comentan las ms significativas y sus aportes al proceso de reforma y evolucin de la jurisdiccin contencioso-administrativa dominicana. 2.3.1. Ley 2152 sobre Jueces del Tribunal Superior

Administrativo, de 1949. Esta ley del 16 de noviembre de 1949 reduce a tres jueces la composicin original del Tribunal Superior Administrativo: Un Presidente. Un Vicepresidente. Un Juez miembro. Una vez elegido, quedan apoderados de todos los asuntos que la Cmara de Cuentas, en funciones de Tribunal Superior Administrativo, tenga pendientes. 2.3.2 Ley 2690 y Ley 2998 de 1951. El Congreso Nacional traspasa las funciones del Tribunal Superior Administrativo, en el mbito contencioso-administrativo, para que sean ejercidas por la Cmara de Cuentas. Esto es el rgano constitucional de control financiero externo del Estado. La Cmara de Cuentas actuar como Tribunal Superior Administrativo hasta tanto el Presidente de la Repblica designase mediante decreto los jueces miembros del dicho tribunal. Adems, dos nuevos miembros son nombrados para dicho rgano.

2.3.3. Ley 3835 de 1954. Esta reforma establece un vnculo de la jurisdiccin contenciosoadministrativa con el Poder Judicial. Dispone que las sentencias de la Cmara de Cuentas en funciones de Tribunal Superior Administrativo podrn ser objeto de un recurso de casacin por ante la Suprema Corte de Justicia. 2.3.4. Ley 1491 de Servicio Civil y Carrera Administrativa, de 1991. Este instrumento legal est llamado a ejercer el papel de estatuto de la funcin pblica dominicana. Se puede citar el artculo 10: La Cmara de Cuentas, en funciones de Tribunal Superior Administrativo, es competente para conocer de las acciones contencioso-administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre el Poder Ejecutivo y sus funcionarios y empleados civiles. Adems, a partir de esa Ley, el Tribunal Superior Administrativo es competente para conocer de los actos disciplinarios en contra de los servidores pblicos. 2.3.5. Ley 11-92 o Cdigo Tributario. Crea el Cdigo Tributario y transfiere al Tribunal Contencioso-

Administrativo las funciones en materia tributaria, antes reservadas al Tribunal Superior Administrativo. Este nuevo tribunal conoce el recurso contenciosotributario contra: Resoluciones del Secretario de Estado de Finanzas. Actos administrativos violatorios de la ley tributaria. Toda decisin relativa a la aplicacin de los tributos.

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Conocer de los recursos de revisin y amparo, lo que de acuerdo con

los artculos 139, 140, y 167 al 172, es competencia de este tribunal.

A partir

de 1994, los Jueces del Tribunal Contencioso Tributario son

designados por la Suprema Corte de Justicia. 2.3.6. Ley Monetaria y Financiera No. 183-02. Aprueba el Cdigo Monetario y Financiero y crea, en su Art. 7, un Tribunal Contencioso-Administrativo de lo Monetario y Financiero, el cual slo es competente para conocer de los recursos contecioso-administrativo interpuestos frente a los actos y resoluciones dictados por la Junta Monetaria. Un Procurador General Monetario y Financiero est encargado de represetar a la Administracin Monetaria y Financiera ante el Tribunal. 2.3.7. Ley 10-04, de la Cmara de Cuentas. Mantiene el criterio de la Ley No. 2690 del 1951, disponiendo en su Art. 58, como disposicin transitoria, que la Cmara de Cuentas continuar

desempeando las funciones de Tribunal Superior Administrativo hasta que sea aprobada y entre en vigencia una nueva legislacion que asigne estas funciones a otro organismo. 2.3.8. Ley 13-07: un nuevo rgimen. Las competencias del Tribunal Superior Administrativo, as como las del Tribunal Contencioso-Administrativo de lo Monetario y Financiero, son ejercidas por el Tribunal Contencioso Tributario instituido en la Ley 11-92. Este Tribunal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 13-07, se denominar Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, conocido tambin como el Tribunal Contencioso-Tributario.

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Es un tribunal que tiene jurisdiccin nacional y su asiento se encuentra ubicado en la ciudad de Santo Domingo. Siendo sus atribuciones lo concienente a la materias tributaria, administrativa y financiera. La Ley 13-07 tambin crea la jurisdiccin Contenciosa Administrativa Municipal. Est a cargo de los Juzgados de Primera Instancia, en sus atribuciones civiles, para conocer de los recursos o impugnaciones de los particulares con relacin a los actos administrativos de los ayuntamientos. En cierta medida, plantea las condiciones para despus crear un verdadero Tribunal Superior Administrativo independiente. 2.3.9. Reforma Constitucional del ao 2010. La Constitucin del 2010, incorpora, como una novedad respecto de la totalidad de los textos constitucionales que nos han regido a lo largo de nuestra vida republicana, una jurisdiccin especializada a lo interno del Poder Judicial, la jurisdiccin contenciosa administrativa. Durante un largo perodo de nuestra historia constitucional la competencia para decidir las controversias contenciosas administrativas era una responsabilidad compartida del Poder Legislativo y la Suprema Corte de Justicia. Otra novedad ser, que los particulares podrn apoderar directamente al Tribunal Superior Administrativo, sin pasar por los tribunales de primera instancia, cuando los actos administrativos sean ejecutados en contra de la Ley, los reglamentos y los decretos. Adems, este Tribunal nombrar a los jueces de los tribunales contenciosoadministrativos de primera instancia y ejercer la autoridad disciplinaria sobre ellos, con facultad de imponer hasta la suspensin o destitucin por faltas graves.

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Captulo III. Tribunal Superior Administrativo: Generalidades El modelo de justicia administrativa contenido en la Ley 1494, de 1947, es el de justicia retenida, ya que los jueces del Tribunal Superior Administrativo seran designados por el Poder Ejecutivo, y sus decisiones no se encontraban sujetas al control de casacin por parte de la Suprema Corte de Justicia. En otras palabras, el Tribunal Superior Administrativo no era un tribunal del orden judicial, por lo que es a partir del pasado ao 2007, con la promulgacin de la Ley 13-07, cuando la universalidad de las actuaciones de la administracin pblica son controladas por un rgano jurisdiccional ubicado institucionalmente en el mbito del Poder Judicial, como lo es el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo. La Ley 1494, de 1947, siguiendo el modelo de la Ley Espaola de Santamara de Paredes, de 1888, establece los requisitos para que las personas puedan interponer los recursos contenciosos administrativos por ante el Tribunal Superior Administrativo, con excepcin de la impugnacin de los actos discrecionales, por desviacin de poder, que el rgimen dominicano, a diferencia del espaol, consagr de forma expresa. 3.1. Organizacin y composicin. Es el rgano mximo de la jurisdiccin contencioso-administrativa con carcter nacional, con asiento en la ciudad de Santo Domingo. Es compuesto por cinco jueces: un presidente, un vicepresidente y tres jueces. Designados por el Consejo Nacional de la Magistratura. Las condiciones de inamovilidad y requisitos para su nombramiento sern los mismos que para los Jueces de Corte de Apelacin. 3.2 Competencias e incompetencia. De conformidad con la Ley 1497, el Tribunal Superior Administrativo tiene varias atribuciones, entre otras:

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 Conoce de los recursos contencioso-administrativos contra las sentencias de cualquier tribunal contencioso-administrativo de primera instancia y contra los actos administrativos, los reglamentos y decretos violatorios de la ley. Conoce de las cuestiones relativas al cumplimiento, caducidad, rescisin, interpretacin y efectos de los contratos administrativos concertados por la Administracin Pblica con particulares. Dar tambin lugar al recurso de revocacin de actos administrativos por los ltimos superiores en jerarqua de los departamentos administrativos o de los rganos administrativos autnomos, cuando la revocacin ocurra despus de un ao y cuando no est fundada en una disposicin del propio acto renovado. Conocer de las controversias de los derechos de registro, transcripcin e inscripcin de hipotecas, en primera y ltima instancia. Conocer de las controversias sobre distribucin de aguas pblicas, en primera y ltima instancia. Adems de las atribuciones conferidas por la Ley, la Constitucin de la Republica del ao 2010, establece las atribuciones del Tribunal Superior Administrativo: Artculo 165.- Atribuciones. Conocer de los recursos contra las decisiones en asuntos administrativos, tributarios, financieros y municipales de cualquier tribunal contencioso administrativo de primera instancia, o que en esencia tenga ese carcter; Conocer de los recursos contenciosos contra los actos, actuaciones y disposiciones de autoridades administrativas contrarias al Derecho como consecuencia de las relaciones entre la Administracin del Estado y los particulares, si stos no son conocidos por los tribunales contencioso administrativos de primera instancia;

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 Conocer y resolver en primera instancia o en apelacin, de conformidad con la ley, las acciones contencioso administrativas que nazcan de los conflictos surgidos entre la Administracin Pblica y sus funcionarios y empleados civiles; La Constitucin nacional de 2010, adems de enumerar las atribuciones de los tribunales superiores administrativos, los faculta como rganos de apelacin de las decisiones de los tribunales contencioso administrativo de primera instancia. La Ley 1494 de 1947 establece, en su Art. 7: No corresponden al Tribunal Superior Administrativo: Las cuestiones que versen sobre inconstitucionalidad de las leyes, reglamentos, decretos, resoluciones o actos; Los actos que dicten o realicen los Poderes del Estado en uso de atribuciones constitucionales; Los actos de las autoridades militares relacionadas con los miembros de los cuerpos correspondientes; Los actos relativos a la conservacin de la seguridad y el orden pblico; Los actos de carcter disciplinario dentro de los servicios pblicos; Las cuestiones de ndole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la administracin o un rgano administrativo autnomo obre como persona jurdica de derecho privado 3.3 Procedimiento. En virtud de la susodicha Ley 1494, el procedimiento para apoderar al Tribunal Superior Administrativo es el siguiente: Art. 22.- El apoderamiento del Tribunal Superior Administrativo para el conocimiento y decisin de todo caso se har por una instancia del recurrente
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dirigida al Presidente del Tribunal, o por el recurrente o el Procurador General Administrativo cuando se trate de un recurso relativo a contratos administrativos o concesiones, o al uso y goce del dominio pblico, o de un recurso en revisin. Dicha Instancia contendr: Exposicin de las circunstancias de hecho y de derecho que motivan el recurso. Actos y conclusiones del recurrente. Una vez la instancia es recibida por el Presidente del Tribunal, ste dictar un auto ordenando que sea comunicado al Procurador General Administrativo o al demandado, segn fuere el caso. La parte demandada deber notificar su defensa al Presidente del tribunal dentro de los quince (15) das subsiguientes a la comunicacin de la instancia. Posteriormente, y dentro de los quince das de la comunicacin de la defensa, el Procurador General Administrativo o el recurrente la devolvern al Presidente del Tribunal. Si el Procurador General Administrativo o la parte contraria la acompaaren de nuevos alegatos, el Presidente del Tribunal, por auto, har comunicar dichos alegatos a la otra parte, para que ample su defensa si lo cree pertinente, envindola al Presidente del Tribunal dentro de los diez das de la comunicacin. Una vez que las partes hayan puntualizado sus conclusiones y expuesto sus medios de defensa, el asunto controvertido se reputar en estado y bajo la jurisdiccin del tribunal. Se proceder al estudio del expediente por parte de los jueces, incluido el presidente, quienes y con el qurum reglamentario, redactarn la sentencia de lugar. Esta ser leda en audiencia pblica que deber ser notificada a las partes por medio de auto.

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La sentencia podr decidir el fondo del asunto o disponer las medidas de instruccin que hubieren pedido las partes, que el Tribunal las considerare de lugar para el esclarecimiento del asunto. Todas las sentencias del Tribunal Superior Administrativo se fundamentarn en los preceptos de carcter administrativo que rijan el caso controvertido y en los principios que de ellos se deriven. Cabe destacar que las sentencias emitidas por el Tribunal Superior Administrativo son susceptibles de recursos de revisin y casacin. 3.4. Procurador General Administrativo. El Procurador General Administrativo tiene su origen en la Ley 1494, de 1947, que instituy la jurisdiccin contencioso-administrativa en Repblica Dominicana. En efecto, su Art. 15 dispuso que los entes pblicos estatales (Estado, Distrito Nacional, Municipios, Distritos Municipales y los Organismos Autnomos) estn representados permanentemente ante el Tribunal Superior Administrativo. La Constitucin de 2010 ha constitucionalizado esta funcin con atribuciones de representacin de la Administracin Pblica. El concepto Administracin Pblica debe ser interpretado como representacin del Estado y de los organismos autnomos y descentralizados funcionalmente. Desde la promulgacin de la Ley 13-07, de Transicin hacia un Control Jurisdiccional de la Actividad Administrativa del Estado, el Distrito Nacional y los Municipios asumen directamente su representacin legal por ante los rganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa municipal, lo que resulta lgico, pues conforme a la Ley que regula el Distrito Nacional y los Municipios, se prev la posibilidad de litigios interadministrativos entre stos y el Estado.

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Como el Procurador General Administrativo es designado por el Poder Ejecutivo, sera ilgico que este funcionario tambin asumiera la representacin del Distrito Nacional y/o los Municipios, ya que en los litigios interadministrativos sealados existen intereses contrapuestos. Hasta la fecha, la Procuradura General Administrativa funciona

exclusivamente por ante el Tribunal Superior Administrativo, que tiene su sede en la capital de la Repblica. Por otra parte, el texto constitucional que se comenta no deja de ser un tanto confuso, pues en adicin a la representacin permanente del Procurador General Administrativo por ante los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa seala que la Administracin Pblica podr, si procede, designar abogados a estos mismos fines. 3.4.1 Dictamen del Procurador General Administrativo. La Administracin Pblica estar representada permanentemente ante la Jurisdiccin Contencioso Administrativa por el Procurador General Administrativo y, si procede, por los abogados que sa designe. El Procurador General Administrativo ser designado por el Poder Ejecutivo. La Ley regular la representacin de los dems rganos y organismos del Estado. El Procurador General Administrativo deber reunir las mismas condiciones requeridas para ser Procurador General de Corte de Apelacin. Segn el Art. 15 de la Ley No. 1494, es el Procurador General Administrativo quien representa a la Administracin Pblica ante el Tribunal Superior Administrativo. Su dictamen escrito es indispensable en la decisin de todo asunto contencioso. Debe rendir cuentas al Presidente de la Repblica.

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Captulo IV: Anlisis crtico al Tribunal Superior Administrativo Se estima conveniente analizar la cuestin jurisdiccional contenciosoadministrativa partiendo de la divisin de poderes pblicos que consagra la Constitucin Dominicana. Es decir, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Ahora bien, el Estado Dominicano se ha distinguido tradicionalmente por su carcter presidencialista. Aunque constitucionalmente tenga consagrado un Poder Judicial, como ya se dijo. Pero el hecho de que existe un ente no judicial, sino puramente administrativo como lo es el Tribunal Superior Administrativo-, evidencia una contradiccin con lo presupuestado constitucionalmente, con respecto a la separacin de poderes. En su obra Jurisdiccin Contenciosa Administrativa, Herbert Carvajal Oviedo seala: En 1908 el Lic. Francisco Jos Peynado sostuvo en la prensa que dichos Consejos eran inconstitucionales, porque no eran nombrados por el Senado ni sus miembros reunan las condiciones que requera la Constitucin para ser jueces. Los Consejos a los que se refera el Lic. Peynado eran los Consejos Superiores de Aduanas, nombre que recibieron tras ser creados, los Jurados de Aduanas. Mismos que tenan la misin de decidir las contenciones ente comerciantes y el servicio aduanero, siendo designados por el Presidente de la Repblica y no por el Senado, como ocurra con los jueces. Se estima obvio sostener afirmativamente que cuando se plantea una jurisdiccin contencioso-administrativa se trata de justicia y que por tanto, sus jueces deben ser tan independientes del Ejecutivo como lo son los del orden judicial. Afirmacin que parece haber encontrado respuesta en 1942, cuando la reforma constitucional de entonces arroj como resultado el establecimiento de la facultad congresual la creacin o supresin de tribunales contencioso-administrativos.

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En adicin a lo acontecido en 1942, en 1947 fue promulgada la Ley 1494 que instituy la jurisdiccin contencioso-administrativa. Pero nueve aos ms tarde, en 1951 la Cmara de Cuentas es apoderada de las funciones de Tribunal Superior Administrativo. Y en 1954, mediante la Ley 3825, el Estado Dominicano dispone que las decisiones de la Cmara de Cuentas en tales funciones pueden ser recurridas en casacin ante la Suprema Corte de Justicia. Puede sostenerse, en consecuencia, que la jurisdiccin contenciosoadministrativa no naci pretendiendo constituirse en un orden jurisdiccional separado y presidido por el Tribunal Contencioso-Administrativo. Jurisdiccin que, como se indic arriba, en 1951 es asignada a la Cmara de Cuentas, establecida constitucionalmente y cuyos miembros -conforme lo establece el Art. 248 de la Constitucin dominicana actual- los designa el Senado de la Repblica, de ternas presentadas por la Cmara de Diputados. Como puede verse, la Suprema ejerce igual poder sobre dicho Tribunal, que sobre los tribunales judiciales; teniendo que conformarse el segundo con las decisiones de la primera cuando sus sentencias son casadas. Con ello aumenta su nivel de judicializacin. En el 2007, fue creado en Repblica Dominicana el Tribunal Contencioso Administrativo, Tributario y de lo Monetario y Financiero. Este hecho acentu la ya sealada judicializacin, pues las decisiones de carcter tributario, monetario y financiero quedaron tambin dentro del mbito de la casacin por parte de la Suprema. Vista tal vinculacin de las decisiones en materia administrativa con la superioridad asignada a la Suprema Corte de Justicia, se estima que, hablando con propiedad, en nuestro pas no existe una jurisdiccin administrativa separada de lo judicial

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Refirindose al Poder Judicial, el Art. 149 de la Constitucin de la Repblica establece que Este poder se ejerce por la Suprema Corte de Justicia y los dems tribunales creados por esta Constitucin y por las leyes. Y en su Prrafo I aade: La funcin judicial consiste en administrar justicia para decidir sobre los conflictos entre personas fsicas o morales, en derecho privado o pblico, en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Su ejercicio corresponde a los tribunales y juzgados determinados por la ley. El Poder Judicial goza de autonoma funcional, administrativa y presupuestaria. De manera evidente, de lo anterior se desprende que la evolucin de la jurisdiccin contencioso-administrativa y, por supuesto, del Tribunal Superior Administrativo, est vinculada estrechamente a la normativa suprema. Misma que tambin instituye con respecto a la creacin o supresin de tribunales. Esa jurisdiccin tiene un carcter especializado dentro del Poder Judicial de la nacin. Al analizar nuestra Constitucin podemos distinguir que ella se refiere a tribunales del orden judicial, a los cuales pertenecen los tribunales de la jurisdiccin contencioso-administrativa como una de las jurisdicciones especializadas que establece en su Captulo IV. Descansando en lo anterior es que se estima que las decisiones de esos tribunales se encuentran sometidas al control de casacin ejercido por la Suprema Corte de Justicia. Por lo que el ejercicio de la dicha jurisdiccin por parte de la Cmara de Cuentas lesiona el principio de exclusividad de jurisdiccin que la misma Carta Maga consagra. El Art. 1, literal a), de la Ley 1494-47establece que los actos recurribles ante la Suprema son aquellos contra los cuales se haya agotado toda reclamacin jerrquica dentro de la propia administracin o de los rganos administrativos autnomos. Por lo tanto, no se puede acudir a esta jurisdiccin directamente, sino despus de que se haya agotado el recurso gracioso o de reconsideracin ante la

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autoridad expedidora del acto administrativo, as como el recurso jerrquico frente a la jerarqua superior de esa autoridad. Impedimento a todas luces lgico, partiendo del anlisis del dispositivo legal indicado. Este anlisis al Tribunal Superior Administrativo pasa ahora a adentrarse en el recurso de amparo. De inmediato se seala que la jurisdiccin contenciosoadministrativa no contempla el amparo cuando se trata de tutela de derechos fundamentales vulnerados al particular. Y que aunque en lo tributario s existe tal recurso, en realidad no se trata de amparo propiamente dicho, ya que nicamente es atendible en caso de retardo de la Administracin. La Cmara de Cuentas, en funciones de Tribunal Superior Administrativo y el Tribunal Contencioso Tributario son escenarios de admisin de medidas cautelares o provisionales que suspenden actos administrativos arbitrarios o de efectos irremediables. De ah, que el particular est compelido a acudir ante el juez de amparo, mismo que por carecer de especializacin en lo administrativo, desconoce las interioridades de esa jurisdiccin. El resultado es un estado de indefensin que nicamente una ley de procedimiento administrativo y de la jurisdiccin contencioso-administrativo podra resolver de una manera que constitucionalmente hablando resulte adecuada. O de otra forma, si la jurisdiccin contenciosoadministrativa admite dicha accin de amparo al estilo pretoriano, surgido en Roma tras la creacin de la guardia homnima, por parte de Csar Augusto en el 27 a.C. Y por supuesto que en un Estado de derecho sta no sera la medida ms aconsejable por parte de la autoridad judicial. En otro orden, el mismo Art. 1 de la Ley 1494-47 establece la calidad para interponer recursos contencioso-administrativos, indicando que puede hacerlo toda persona, natural o jurdica, investida de un inters legtimo. De esta disposicin se emite la crtica de que quienes invoquen intereses colectivos o difusos estn

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apartados de interponer recursos contencioso-administrativos, a no ser que la jurisprudencia intervenga favorablemente. Otro aspecto de inters para este anlisis es el procesal del recurso contencioso-administrativo. cuyos obstculos han sido salvados paulatinamente de manera jurisprudencial. Esto ha sido particularmente as frente al principio solve et repete o paga y reclama. O lo que es lo mismo, que es preciso que el administrado pague los impuestos que eventualmente cuestione, antes de reclamar por las vas administrativa o jurisdiccional. En tal sentido, el Tribunal Contencioso Tributario estableci mediante sentencia que dicho principio implica una desigualdad entre quienes pueden ejercer la accin legal por haber consignado la cantidad o suma que requiere el Estado, con respecto a quienes no pueden acceder a los rganos jurisdiccionales por no cumplir con la exigencia del pago previo, aunque sus pretensiones pudieran gozar de fundamento razonable ante la ley. Igualmente, impedidos de gozar de tutela judicial, lo que sumado a lo anterior crea un desigualdad que contrara el principio de igualdad de la ley para todos. La crtica concreta se hace ante la vulneracin a un derecho fundamental. Y se sabe que la justicia es su tutora principalsima y el derecho la va por excelencia para acudir a ella, pues cualquier obstculo que en esa va se encuentre es una vulneracin. Y no nicamente con respecto al derecho al debido proceso, sino tambin al derecho a la proteccin que se procura ante la justicia. De esto se trata, pues. El Art. 8 de la Constitucin dominicana consagra como funcin esencial del Estado, la proteccin efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtencin de las medidas que le permitan perfeccionarse de manera igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden pblico, el bienestar general y los derechos
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de todos y todas. De ah que se plantea la cuestin de si el recurso de amparo proceda nicamente frente a los actos vulnerables de derechos fundamentales, sino que tambin debera considerar los injustos o irrazonables. Recurdese el papel que juega la moral en nuestro ordenamiento jurdico, siendo tan importante dentro del mismo, que para que la ley y cualquier acto del hombre tengan validez jurdica, no basta que se ajusten a los procedimientos legalmente establecidos; no. Es preciso que todos ley y acto- sean justos y tiles. Corolario?: no todo lo que es justo es jurdico, pero nada jurdico puede ser injusto. Ahora bien, si esto ocurre, se tiene a mano el control de constitucionalidad, mismo que conlleva la censura de lugar y que el propio dispositivo supremo prev apropiadamente y pone en manos del administrado. Conscientes de la corta distancia que media entre lo sostenido en el prrafo anterior, los autores de este anlisis crtico se nutren y manifiesta su coincidencia con lo expuesto hace un ao por la Fundacin Justicia y Transparencia, con respecto al Tribunal Superior Administrativo. Pues bien, en su edicin digital del 6 de julio de 2011, el peridico El Nuevo Diario se hace eco de las opiniones de esa entidad, que atribuye inoperancia, inercia y lentitud a ese Tribunal. Ello as, en lo tocante al conocimiento de los recursos de amparo que le son sometidos y que perjudican a los particulares que procuran la solucin de los asuntos que elevan ante la jurisdiccin contencioso-administrativa. En la crtica en cuestin, el Presidente de Justicia y Transparencia, Trajano Potentini, recuerda muy oportunamente, que la accin de amparo se encuentra redimensionada hoy da, ofreciendo mayor cobertura como remedio ante la violacin de derechos fundamentales. Y deplora la dilacin extrema con que son atendidos los juicios de amparo, que en el Tribunal en cuestin dilatan largo tiempo, dando al traste con lo dispuesto por la Constitucin de la Repblica.

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