ESTADO E GOVERNO: DIFERENA

CONCEITUAL E IMPLICAES PRTICAS NA PS-MODERNIDADE

Manoel Ilson Cordeiro Rocha* Resumo: comum e indevido confundir o Estado com o governo. O Estado toda a sociedade poltica, incluindo o governo. O governo principalmente identificado pelo grupo poltico que est no comando de um Estado. O Estado possui as funes executiva, legislativa e judiciria. O governo, dentro da funo executiva, se ocupa em gerir os interesses sociais e econmicos da sociedade, e de acordo com sua orientao ideolgica, estabelece nveis maiores ou menores de interveno. Assim, governo tambm no se confunde com o poder executivo, este composto pelo governo, responsvel pela direo poltica do Estado, e pela administrao, como conjunto tcnico e burocrtico que auxilia o governo e faz funcionar a mquina pblica. A administrao pblica d execuo s decises do governo. Na ps-modernidade as funes do Estado continuam as mesmas, at mesmo o pragmatismo de sua separao aceito, entretanto no limite de sua eficincia, e no na necessidade de garantir um Estado Democrtico e de Direito. Palavras-chave: Estado, Governo, Ps-Modernidade. Introduo comum e indevido confundir o Estado com o governo. O Estado toda a sociedade poltica, incluindo o governo. O governo principalmente identificado pelo grupo poltico que est no comando de um Estado. O Estado possui as funes executiva, legislativa e judiciria. O governo, dentro da funo executiva, se ocupa em gerir os interesses sociais e econmicos da sociedade, e de acordo com sua orientao ideolgica, estabelece nveis maiores ou menores de interveno. Assim, governo tambm no se confunde com o poder executivo, este composto pelo governo, responsvel pela direo poltica do Estado, e pela administrao, como conjunto tcnico e burocrtico que auxilia o governo e faz funcionar a mquina pblica.
*Mestre em Direito pela UNESP/Franca, professor de Direito Internacional e Teoria do Estado da Fafram/ FEItuverava, Direito Internacional e Direito Administrativo da Fadipa/UEMG-Passos, Teoria do Estado da UNIARA Araraquara e Direito Internacional da LIBERTAS faculdades de So Sebastio do Paraso.

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A administrao pblica d execuo s decises do governo. Estado e governo A diferena entre Estado e governo atualmente mais acentuada com a personalizao jurdica do Estado, porque o Estado como pessoa tem vontade prpria, distinta da vontade individual do governante. No Estado Democrtico e de Direito h a perspectiva de reduzir a participao do governo ao mximo possvel. Fazem parte deste Estado e no fazem parte do seu governo a Constituio, o conjunto de servidores pblicos estveis, o patrimnio pblico, a mquina burocrtica pblica, as foras pblicas, etc. Isto porque a sociedade precisa que estas instituies sejam estveis e impessoais, que no estejam sujeitas s mudanas de governo no processo eleitoral e que sejam republicanas pertencente ao conjunto da sociedade e no aos interesses de quem est no poder. Isto uma peculiaridade da democracia constitucional, nos regimes autoritrios a ausncia de limites aos governos os levam absorver ao mximo o Estado. O princpio republicano de responsabilidade poltica dos governos est presente nas constituies modernas das democracias e das monarquias, como limite ao poder e como identificao da coisa pblica distinta do governo. A personalizao jurdica do Estado a sua identificao como pessoa, com vontade prpria, caracterizada nos princpios de sua constituio. Um governo de um Estado que se legitima pelos princpios desse Estado ter uma margem de discricionariedade menor, sempre dentro destes princpios. Excepcionalmente e geralmente em momentos de crise, os governos buscam legitimao no carisma de seus lderes e de seus programas, mas a legalidade conferida na ordem pblica estatal a principal fonte de legitimidade moderna. Tambm o processo eleitoral de composio dos governos, com a distino entre situao e oposio legitimando-se reciprocamente, contribui para a separao entre o Estado e o governo e para a sua legitimao. O governo antecede ao Estado, pois toda forma de organizao do poder para a orientao de uma sociedade. Ainda que ocupe parte da estrutura do poder executivo, o governo mais do que o executivo, pois se caracteriza por se estabilizar institucionalmente no Estado e assumir a responsabilidade da orientao poltica geral. As funes do estado e o governo As funes do Estado se confundem com os seus poderes, porque o Estado se legitima pela sua utilidade. Ao assumir um poder especfico o associa a uma respectiva funo social, ou seja, idia de que aquela capacidade til e necessria. Mas aqui no ser identificado como poder, e sim por essa utilidade e necessidade. O Estado um conjunto de rgos responsveis pelo desempenho de suas funes. Os rgos do Estado fazem o que do seu interesse, pois exercem o poder do Estado, REVISTA UNIARA, n.0 21/22, 2008/2009 141

no possuem vontade prpria, por isso so rgos. As funes so a executiva, a legislativa e a judiciria. A funo executiva composta pela administrao pblica, como organizao da burocracia estatal, e pelo governo, como conjunto de rgos decisrios. O governo possui a discricionariedade, que a liberdade de ao e de escolha nos limites da legalidade, mas o Estado possui princpios que limitam a opo ideolgica dos governos. As opes ideolgicas dos governos correspondem fonte soberana do poder, que nas democracias expressa pelo voto popular, mas definida por um conjunto complexo de foras sociais que compe uma elite efetivamente poderosa. Por isso o executivo no um mero executor das decises legislativas. A funo legislativa a essncia do poder. a fonte ltima das decises e por isso se confunde com o poder soberano. Nas democracias que justificam o poder na vontade popular afirma-se que o legislador o representante do povo. Aprtica tem demonstrado que o poder executivo muito mais influente. O exerccio do poder legislativo geralmente atribudo a colegiados, para se obter uma maior distribuio da representatividade e para obter solues mais discutidas e amadurecidas. A funo judiciria de controle. Controle sobre os atos pblicos e privados para a garantia da legalidade. Pela teoria de freios de contrapesos de Montesquieu, os atos judicirios so atos especiais como os atos do executivo. Eles esto na mesma categoria de identificao da lei com a realidade. Mas o judicirio no se limita identificao da legalidade na sociedade, a produo de jurisprudncia no preenchimento das lacunas da lei uma verdadeira ao decisria. No Estado de Direito as funes do Estado, caracterizadas na forma de poder, devem ser separadas para no caracterizar o benefcio do poder para o indivduo que a ocupa, segundo a teoria de freios e contrapesos. neste sentido que as funes do Estado no devem tambm se confundir com os ocupantes do governo. A separao de poderes e as implicaes no estado e no governo A Democracia Moderna, fundada no Estado de Direito e no constitucionalismo, se utiliza da Separao de Poderes e da garantia dos Direitos fundamentais do homem. Junto com o seu presidencialismo, os EUA simbolizam o modelo de democracia que combina a separao de poderes em executivo, legislativo e judicirio com a responsabilidade poltica republicana de uma Constituio material, acima da vontade arbitrria dos governantes. A separao formal dos poderes uma caracterstica de alguns Estados Democrticos e de Direito para a realizao desta condio. De regra, os Estados antigos centralizaram as decises das funes pblicas. Em parte isto decorrncia do modelo de Estado Democrtico e de Direito, mas em parte contribuiu o rol restrito de funes pblicas, alm de sociedades menores e menos burocratizadas. Para ocorrer a separao, a cada poder foi atribudo rgos respectivos, com personalidade jurdica 142 Estado e governo: diferena conceitual...

e independncia, a ponto de muitas vezes se confundir o rgo com o poder. Entretanto a doutrina nos ensina que rgo pblico um espao dentro da administrao, destinado a um fim. O rgo se caracteriza pela estrutura de organizao, com os seus critrios de preenchimento, funcionamento e execuo da finalidade, combinados com esta finalidade. Entretanto um rgo pode ser substitudo por outro diferentemente caracterizado, permanecendo a finalidade. A funo legislativa comumente desempenhada por colegiados em rgos como Assemblias, Cmaras, Congressos, Parlamentos, etc., a funo executiva comumente desempenhada por rgos como presidncias, gabinetes, prefeituras, etc. e a funo judiciria possui rgos como tribunais, varas, frum, etc. Em alguns Estados a Separao de Poderes ainda maior, com rgos com um grau de autonomia em relao aos demais a ponto de politicamente serem reconhecidos como um novo poder. o que ocorre com o Ministrio Pblico no Brasil, ainda que a Constituio no indique assim expressamente. Assim, a Separao de Poderes no apenas a diviso de funes, ainda que esta parea lgica e eficiente. , na verdade, um mecanismo de autocontrole do Estado, com independncia e atribuio de fiscalizao recproca entre os poderes. inspirada na Teoria de Freios e Contrapesos de Montesquieu, segundo o qual os atos do Estado podem ser divididos em atos gerais e atos especiais. Os primeiros se caracterizam por serem indistintos, impessoais, e destinam-se a estabelecer regras gerais para a sociedade, a ao de legislar, e os segundos se caracterizam por serem concretos, individualizados, e identificam os atos gerais com o comportamento das pessoas em sociedade, a ao executiva. Para ocorrer a separao de poderes, que garante o autocontrole do Estado, imperioso que os responsveis pelos atos gerais no tenham controle e conhecimento sobre os destinatrios destes atos, bem como os responsveis sobre os atos especiais no tenham participao exclusiva na elaborao dos atos gerais e sejam apenas aplicadores da lei. Este mecanismo garante hipoteticamente que o indivduo responsvel pelo ato pblico no se beneficie individualmente da sua atribuio pblica. Concluses a separao de poderes e a ps-modernidade Este modelo que garante a democracia e o Estado de Direito com a imposio de uma separao de poderes aplicvel e prpria da modernidade. Na ps-modernidade o Estado perde a sua capacidade de articulao das funes, que esto engessadas, burocratizadas e sobrecarregadas. Gradativamente os Estados que adotaram a separao de poderes esto criando normas que implicam na ingerncia de um poder no outro. E a razo muito simples: na ps-modernidade o fundamento moderno de legitimidade produzido por legalidade substitudo pelo fundamento da eficincia produzida pela operatividade.A atual crise do Estado afeta indistintamente todas as suas instituies. As funes do Estado continuam as mesmas, at mesmo o pragmatismo de sua separao REVISTA UNIARA, n.0 21/22, 2008/2009 143

aceito, entretanto no limite de sua eficincia, e no na necessidade de garantir um Estado Democrtico e de Direito.A democracia e o Estado de Direito, por conseqncia tambm esto afetados, no somente pela inviabilidade da absoluta separao de poderes, mas porque a ps-modernidade est produzindo outros parmetros para a poltica. Quando o indivduo abandona o sentido de cidadania como uma ao para a realizao de interesses pblicos comuns e o substitui por uma cidadania de ao pblica de realizao de interesses privados a democracia tal qual como foi idealizada para a modernidade j no faz mais sentido. Isto atinge todas as suas instituies, no somente a separao de poderes, mas tambm tudo que implica na relao entre Estado e governo. O governo ser muito mais um gestor das tenses produzidas pelo individualismo e a servio de um ideal de eficincia tipicamente privado, do que uma equipe promotora dos ideais ideolgicos de um grupo, segmento ou classe social. Referncias bibliogrficas: BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2004. DUPAS, Gilberto. Tenses contemporneas entre o pblico e o privado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003. FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito e globalizao econmica. Implicaes e perspectivas. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. A democracia possvel. So Paulo: Saraiva, 1978. FREITAG, Michel. L'oubli de la socite: pour une thorie critique de la postmodernit. Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 2002. LASSALLE, Ferdinand. O que uma Constituio? Leme: JGEditor, 2003. OHMAE, Kenichi. O fim do Estado-Nao. Rio de Janeiro: Campus, 1996. PALLIERI, Giorgio Balladore. A doutrina do Estado. Coimbra: Coimbra Editora, 1969. PAOLLI, M.C.; OLIVEIRA, F. Os sentidos da democracia. Petrpolis: Vozes, 1999. 144 Estado e governo: diferena conceitual...

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