DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA: ELEMENTOS PARA PROMOVER UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE DESARROLLO

Red de Desarrollo Rural (Informe final)

Instituciones Participantes: Instituto de Estudios Peruanos (IEP) Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA) Investigadores Principales: Carolina Trivelli (IEP) Javier Escobal (GRADE) Bruno Revesz (CIPCA)

Con la colaboracin de: Miguel Abramonte, Denice Cavero, Xabier Etxeberria, Oscar Madalengoitia, Raphael Saldaa, Johanna Yancari

Mayo 2008

DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA: ELEMENTOS PARA PROMOVER UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE DESARROLLO Red de Desarrollo Rural (Informe final) INDICE Informe Narrativo ..............................................................................................2 Primera Parte. Captulo general: elementos para entender la sierra rural y su dinmica
A. Para entender y (re)pensar la Sierra ................................................................6 I. Elementos referidos a la situacin de la Sierra ......................................................6 II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una discusin focalizada en la comunidad y la economa campesina a la atomizacin de los temas1 ..............21 III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso2 ..................................................35 B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Per y en la sierra en particular ..................................................................................................................42 I. Cambios en conceptos y prcticas del desarrollo rural ..........................................42 II. Rol de la poltica pblica para impulsar el desarrollo rural ..................................50 III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo rural ............66 IV. Gobernanza de los territorios de la sierra............................................................78

Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales

I. Investigacin 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los Mercados de Productos en la Sierra ................................................................................................116 II. Investigacin 2: Los hogares de la sierra rural y su relacin con los mercados de factores: el caso de los servicios financieros .............................................................157 III. Investigacin 3: Descentralizacin, instituciones locales y desarrollo territorial rural en la sierra..................................................................................................................236

Tercera Parte.
I. Informe narrativo del Concurso Mi experiencia en desarrollo rural ..................350 II. Presentaciones.......................................................................................................

Referencias Bibliogrficas ...............................................................................376 Anexo. Listado de bases de datos ..................................................................388

Esta seccin corresponde a un resumen del documento De la economa campesina a la nueva ruralidad: una revisin de publicaciones sobre la sierra peruana preparado por Ludwig Huber por encargo de esta Red de Investigacin. 2 Esta seccin corresponde a un resumen del documento La Idea de la Sierra preparado por Vctor Vich por encargo de esta Red de Investigacin. 1
1

Informe Narrativo
Antes de presentar el informe final del trabajo realizado por la Red de Desarrollo Rural en la Sierra, formada por IEP, GRADE y CIPCA resulta til revisar el trabajo realizado. Como se recordar esta Red se propuso actividades de investigacin pero tambin varias de promocin de la discusin sobre desarrollo rural en la Sierra con distintos actores. Como se recordar, los objetivos planteados para esta Red fueron tanto de investigacin como de generacin de espacios de dilogo. Entre los objetivos de investigacin buscamos 1) Analizar y discutir las estrategias de desarrollo rural, 2) discutir el rol que juego una iniciativa como Sierra Exportadora en ella, 3) analizar los mecanismos gobernabilidad local como posible base para la implementacin de estrategias de desarrollo territorial en la sierra, 4) identificar las posibilidades y restricciones que los mercados ofrecen a los hogares de la sierra en el marco de las estrategias de desarrollo rural identificadas y 5) Generar un conjunto de recomendaciones que permitan viabilizar procesos de desarrollo rural en la sierra. Adicionalmente, nuestra red buscaba cumplir con cuatro objetivos complementarios: a) mantener un espacio de dilogo e intercambio entre centros de investigacin con distintas fortalezas (anlisis econmico, social y poltico, anlisis cuantitativo y cualitativo, etc.); b) mantener una estrategia de investigacin que tome ventaja de equipos multidisciplinarios (al menos desde la economa y sociologa), c) promover la formacin de jvenes investigadores en temas de desarrollo rural, tanto en los centros de investigacin, como en algunas de la zonas de inters (a travs de programas de promocin de tesis sobre los temas de esta red, apertura de una seccin sobre desarrollo rural en una biblioteca virtual, por ejemplo); y, d) generar experiencias de dilogo y colaboracin entre la academia y los actores que desde el sector pblico promueven el desarrollo rural, ya sea como generadores y hacedores de polticas (poder ejecutivo, gobiernos regionales), o como actores en el terreno (proyectos, gobiernos locales) donde este intercambio permita adems difundir los lineamientos de la ENDR. Antes de revisar en detalle el trabajo realizado, debemos hacer algunas precisiones sobre decisiones que fuimos tomando en el curso del trabajo de esta Red. En primer lugar, comenzamos con una estrategia de trabajo que nos llev a mover la discusin sobre desarrollo rural de la sierra hacia una ms amplia sobre la sierra rural y sus caractersticas, lo que result fundamental para la discusin posterior sobre estrategias de desarrollo. Esta decisin, sin embargo, trajo consigo dispersin y tom mucho tiempo. En segundo lugar, la poca presencia e impacto del programa Sierra Exportadora, tanto en las discusiones estratgicas como en las discusiones y acciones a nivel local, no permitieron centrar el anlisis alrededor de este programa, como habamos propuesto. Por ello mantuvimos una mirada ms amplia sobre el tema de desarrollo rural en la sierra en vez de articularlo alrededor de este programa3. En tercer lugar, el nfasis sobre desarrollo rural, en la sierra en particular, pas durante la ejecucin de esta Red del MIMDES hacia Agricultura, lo que nos hizo retrabajar varios de los temas institucionales alrededor del tema. En cuarto lugar, debemos reconocer que nuestro planteamiento de ir aprovechando distintas bases de datos existentes y a la vez ofrecer comparaciones al interior de la sierra para mostrar a lo largo del texto la
3

Al presentar la propuesta de esta Red pareca que Sierra Exportadora articulara los esfuerzos de desarrollo rural en la Sierra. 2

heterogenedad de la misma, result mucho ms complejo y exigente que lo que habiamos anticipado4. Combinar bases de datos es un trabajo en si mismo, trabajar con distintas fuentes y aprovecharlas adecuadamente tom mucho de nuestro tiempo. Del mismo modo, el trabajo de promocin del dilogo nos llev a muchas conversaciones con actores del sector pblico y privado interesados en el tema, pero result complejo darle una organicidad a dichas presentaciones, conversaciones. Los intereses de cada actor se circunscriben a una porcin del tema que trabajamos y ello hace dificil combinar sus aportes en una discusin ms general. Finalmente, antes de pasar a un recuento de lo hecho y la presentacin de los resultados de esta Red, debemos sealar que los resultados de este ao (y ms) de trabajo no se pueden leer como un producto acabado ni mucho menos. Hemos producido documentos, anlisis y discusiones que todavia requerirn un trabajo de sntesis e integracin antes de convertirse en UN producto. Esperamos que con los insumos que poseemos (y que se presentan a continuacin) en los prximos meses podremos hacer una labor de sntesis para lograr un publicacin interesante y comprehensiva sobre el desarrollo rural de la sierra. El trabajo de la Red se organiz en tres grandes actividades, el trabajo de discusin colectiva al interior de la red, que incluye la produccin y discusin de documentos intermedios que luego se han unido en uno solo (que se resea en el primer documento denominado captulo general) y que constituyen nuestro diagnstico de la sierra y sus opciones de desarrollo. Este documento tiene un poco de muchas cosas que nos sirvieron en las discusiones generales para entender de donde vienen las estrategias de desarrollo rural para la sierra y hacia donde van, tanto en el marco del sector pblico como en la literatura. Adems, de los documentos producidos por el equipo de las tres instituciones que trabaj en esta Red, contamos con el valioso apoyo de dos colegas que nos ayudaron con dos reflexiones complementarias. Ludwig Huber hizo una revisin de los trabajos sobre desarrollo rural en la Sierra que nos ayud a contextualizar la discusin presente y que nos mostr el cambio en la investigacin sobre el tema de la focalizacin en el desarrollo de la economa campesina a una gran dispersin de temas relacionados que nos obligan a miradas ms complejas, inter disciplinarias y en mltiples planos a la vez. Vctor Vich nos mostr cmo la sierra y los discursos sobre la misma nos han llevado siempre a una mnima valoracin de lo que ah sucede y por ende a muy poca atencin desde el centro y las clases polticas a los problemas que ah se tienen. Ambos documentos se encuentran incorporados en este captulo general.

El trabajo de esta Red estuvo dedicado a la revisin y anlisis de distintas fuentes de informacin, obteniendo a partir de ellas resultados a nivel agregado (nacional) y desagregado (local). En el anexo 1 podemos encontrar las bases de datos trabajadas. Entre ellas queremos destacar las ENAHO, en particular la del 2006, el Censo 2005, la encuesta de Lnea de Base del Proyecto de Desarrollo Sierra Sur, la encuesta IEP-BASIS 2007 para una muestra de productores del Valle del Mantaro, las bases de datos de la SBS, las distintas versiones de la RENAMU y los datos del SICON (Contadura General de la Repblica). Adicionalmente, tomando ventaja de la realizacin de la ltima ronda de encuestas IEPBASIS en el Valle del Mantaro (sobre una muestra panel representativa de los productores del piso del valle) realizamos un levantamiento de informacin complementario sobre un grupo de 80 productores de la zona (Valle del Mantaro) identificados como posibles usuarios del programa Sierra Exportadora (productores insertos en cadenas de agroexportacin o cadenas agroindustriales). Es decir, trabajamos tanto con fuentes de informacin existentes como con informacin recopilada especficamente para las investigaciones en curso.

Esta coleccin de aportes no logra an constituir un documento, presenta desbalances en el nivel de detalle de los temas tratados, en la extensin de las secciones, etc. Sin embargo, consideramos que mucho de lo contenido en este documento es justamente lo que nos ha permitido avanzar en las discusiones y precisar el derrotero de las investigaciones en profundidad que produjimos (las que se resean en el captulo 2). El segundo grupo de actividades se refiere a las investigaciones en profundidad que cada socio de la Red emprendi. Estas investigaciones son documentos valiosos y completos en si mismos, pero an mantenemos la idea de tomar lo mejor de cada uno de ellos para lograr integrar sus resultados en el texto de lo que hoy llamamos captulo general. Bruno Revesz, desde el CIPCA, estudi los mecanismos de gobernabilidad local y su relacin con las estrategias locales de desarrollo rural y territorial. Javier Escobal, de GRADE, analiz la heterogeneidad de las relaciones existentes al interior de la sierra con los mercados de productos, dando cuenta de la necesidad de estrategias que se adapten a contextos distintos en cuanto a la relacin de los pobladores de la sierra con los mercados. Carolina Trivelli y Johanna Yancari, del IEP, trabajaron el acceso y uso de los hogares de la sierra a los mercados de factores. Si bien centraron su anlisis en el mercado de crdito, encontraron que en general los hogares de la sierra rural usan masivamente los mercados de factores, pero que son pocos los que usan varios de estos mercados a la vez. Encontraron tambin, que a pesar del desarrollo microfinanciero y de su creciente expansin hacia lo rural, hay muchas localidades en la sierra a las que esta expansin no llegar. Los resultados de estas tres investigaciones se presentan en el captulo de investigaciones realizadas. Cada uno de estos documento contiene una seccin de recomendaciones, que a su vez son el centro de las recomendaciones globales que este esfuerzode trabajo colaborativo debe generar. El tercer y ltimo grupo de actividades realizadas y reportadas tiene que ver con las actividades de dilogo y difusin (lo que el CIES llama incidencia) y con el esfuerzo de recopilacin de voces locales sobre el desarrollo rural. Sobre lo primero se incluyen algunas de las presentaciones realizadas sobre el tema. Asimismo, hay que destacar que tuvimos mltiples oportunidades de intercambio, al interior de la Red y con actores externos a ella, tanto a nivel central como en distintas regiones de la sierra. A inicios de abril de 2007 se hizo una visita al Valle del Mantaro para sostener entrevistas con funcionarios pblicos y actores locales (productores agropecuarios pequeos y medianos, agroexportadores, ONG, tcnicos, personal de Sierra Exportadora y de la Agencia Agraria). Participamos en diversas reuniones y tuvimos la oportunidad de discutir con actores locales en un momento clave, el inicio de las actividades de sierra exportadora en la zona. Durante la primera semana de setiembre de 2007 organizamos una visita de campo a la sierra de Arequipa, Chivay, para trabajar con nuestro socio del proyecto Sierra Sur, difundir el concurso de sistematizaciones y realizar entrevistas con actores locales (pobladores rurales, instituciones financieras, instituciones pblicas, entre otros). En esta visita tuvimos oportunidad de hacer una gira, gracias al apoyo del proyecto Sierra Sur por varios departamentos entrevistndonos con entidades financieras y con pobladores la zona de Puno, Tacna, Moquegua, alturas de Cusco y Arequipa sobre su demanda por servicios. Asimismo, tuvimos un taller con todos los jefes de oficinas locales del proyecto Sierra Sur para discutir las caractersticas de la sierra y la importancia de estas en su diseo. En octubre del 2007 organizamos un viaje para visitar comunidades de Cusco (zonas del valle de Urubamba: Calca, Urubamba y Anta), a fin de enriquecer la comparacin sierra norte con sierra sur y poder avanzar en el entendimiento de la dinmica de los municipios rurales en la sierra y las

complejidades tras sus posibles asociaciones (en particular las mancomunidades). Adicionalmente, hemos tenido un conjunto de reuniones de discusin y presentacin del proyecto, sus avances o temas especficos que han sido abordados con socios estratgicos: proyecto Corredor Puno Cusco, proyecto Sierra Sur, proyecto MARENASS, MAG, MEF, CIAS, colegas en SEPIA, grupo de especialistas en desarrollo territorial y a mediados del mes de diciembre del 2007 se present un avance de esta investigacin en el marco del Seminario Anual CIES. Adicionalmente, tuvimos oportunidad de reunirnos con el equipo que prepar el nuevo proyecto de desarrollo rural de la sierra sur-central, ALIADOS, para compartir con ellos diversos temas y discusiones. Como parte de las actividades de discusin internas y con el fin de mantener la visin del conjunto en el capitulo general y de manera que se destaque un anlisis colectivo a partir de lo encontrado en cada investigacin. Para lograr esto fueron muy importantes las cinco reuniones del equipo de investigacin. La primera del 12 de abril de 2007 para organizar y planificar el trabajo, la segunda el 9 de julio de 2007, para discutir avances y el marco conceptual a partir del cual trabajaramos los detalles del concurso de sistematizaciones sobre experiencias de desarrollo rural en la sierra, la tercera, el 28 de setiembre, para discutir avances y definir el contenido de este informe, la cuarta, el 11 de diciembre de 2007 para la discusin de las investigaciones individuales y la definicin final de un esquema de cuerpo central y la quinta reunin, el 18 de marzo de 2008, para discutir y tener definitivamente, a partir de la investigaciones individuales, el cuerpo central de este documento. Adicionalmente, mantuvimos a lo largo del periodo permanente comunicacin a travs del correo electrnico y el telfono. La tercera tarea relacionada con este objetivo fue la realizacin de un concurso de testimonios denominado Mi experiencia en desarrollo rural, recibimos ms de 100 propuestas, tuvimos un proceso de difusin interesante y logramos recabar de voces de los propios actores sus impresiones sobre lo que es y como se logra el desarrollo rural. Contamos con el valioso apoyo de varios colegas de proyectos de desarrollo rural y de ONG con actividades en zonas rurales para la difusin del concurso. De igual modo, Ricardo Vergara y Pierre de Zutter generosamente actuaron como jurados del concurso. En la tercera parte de este informe se encuentran los detalles del mismo. El trabajo realizado en el marco de esta Red fue muy enriquecedor para el conjunto de investigadores, nos permiti intercambios y discusiones interesantes. Tambin nos permiti interesar e involucrar a un grupo de jvenes investigadores y nos permiti relacionarnos con otros investigadores de distintas disciplinas, pero sobre todo nos permiti consolidar una relacin de confianza y de intercambio con actores claves del desarrollo en la sierra, como son alcaldes, personal de proyectos del sector pblico y colegas de ONG. Adems, es claro que nuestros vnculos de colaboracin interinstitucional se han fortalecido y auguran muchos proyectos conjuntos a futuro. Nuestro trabajo colectivo no ha terminado. Tenemos por delante el objetivo de sacar una publicacin que resuma los principales resultados de este trabajo. Una vez que tengamos el documento base que originar la publicacin tendremos una presentacin y discusin del mismo con actores del sector pblico y privado de dicho documento como parte del plan final de difusin e incidencia. Finalmente, una vez que tengamos la publicacin est ser distribuida a una lista de interesados en el tema.

Primera Parte. Captulo general: elementos para entender la sierra rural y su dinmica
A. Para entender y (re)pensar la Sierra I. Elementos referidos a la situacin de la Sierra
La sierra peruana es un espacio complejo y heterogneo, tanto desde el punto de vista socio- econmico y cultural como desde su geografa y ecologa. Esta heterogeneidad impone grandes desafos a las propuestas de desarrollo rural, que han de ser lo suficientemente flexibles para responder a dicha heterogeneidad, pero a la vez suficientemente especficas como para incidir en los problemas de grupos y regiones especficos. En lo que sigue buscamos presentar evidencia de algunas de las caractersticas de la sierra y de sus pobladores, que han de ser tomadas en cuenta para entender las dinmicas que en este mbito se dan y sobre todo en cualquier estrategia de diseo de polticas y propuestas para mejorar el desempeo econmico y social en dicha regin.

Elemento 1: Distribucin de la poblacin: patrn rural predominante A diferencia del resto del pas, la sierra presenta un patrn eminentemente rural, incluso a pesar del importante crecimiento que han tenido varias de las ciudades intermedias de dicha regin. De acuerdo a la informacin recogida con el Censo de Poblacin del 2005, en la sierra del Per viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad de los cuales viven en el mbito rural5, es decir casi 4.5 millones de peruanos.
Cuadro 1. Poblacin y Distritos en la Sierra 2005 Poblacin N % 4,425,583 49.7 Rural 4,474,298 50.3 Urbana Total 8,899,881 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Poblacin y V de Vivienda Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales podemos considerar como rurales unos 851 (distritos donde la mayor parte de la poblacin del distrito es rural) y 408 como distritos urbanos. As, el 13% de la poblacin considerada rural vive en distritos donde la mayor parte de la poblacin es urbana, mientras que el 87% restante vive en distritos donde la mayor parte de los habitantes es rural. Esta caracterstica es relevante para favorecer las interacciones urbano-rurales. Si asumiramos una definicin de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2,000 habitantes con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje de poblacin rural sera significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los
5

En base a la definicin censal de ruralidad. 6

distritos de la sierra tienen menos de 4,000 habitantes (ver cuadro 2). En estos distritos viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a ms de 520 mil. Encontramos que la mayor parte de distritos que albergan a la poblacin de la sierra tienen relativamente poca poblacin. Como se aprecia en el cuadro 2 slo el 21% de los distritos (265 distritos) tienen ms de 8,000 habitantes, mientras que 428 distritos (34%) tienen menos de 2,000 habitantes.
Cuadro 2. Distritos de la Sierra - 2005, por estratos de poblacin y mbito Urbano Rural Total N % N % N % 202 49.5 226 26.6 428 34.0 Menos de 2,000 77 18.9 231 27.1 308 24.5 De 2,000 a 3999 46 11.3 212 24.9 258 20.5 De 4,000 a 7999 83 20.3 182 21.4 265 21.0 De 8,000 a ms Total 408 100.0 851 100.0 1,259 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Poblacin y V de Vivienda Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Es decir, la sierra es un territorio de al rural, de relativamente poca poblacin por unidad poltico administrativa (distritos por ejemplo) y con muchas unidades poltico administrativas (distritos) con poca poblacin. Adems, encontramos que la poblacin rural vive principalmente en distritos donde la mayor parte de los centros poblados son pequeos y dispersos. Es decir, los pobladores rurales viven en su mayora en distritos donde son mayora.

Elemento 2: La poblacin de los distritos de la sierra rural han sufrido un proceso de envejecimiento Un tema que resulta importante de resaltar es el proceso de envejecimiento de la poblacin de los distritos de la sierra rural. Al comparar los datos censales (1993 y 2005) encontramos en primer lugar una disminucin del total de poblacin en estos distritos: tenemos una disminucin de la poblacin en 2.6%. En segundo lugar es posible observar un cambio en la pirmide poblacional considerando grupos etreos quinquenales, ya que la pirmide se reduce en la base (disminuye significativamente la poblacin entre 0 y 10 aos, tanto hombres como mujeres), lo que se traducira en una disminucin de tasa de natalidad, as como se reducen los grupos etreos de hombres entre 15 y 35 aos, lo que se explicara por una mayor inmigracin masculina hacia zonas urbanas para proveer de mayores ingresos a las familias de las zonas rurales (ver grfico 1).

Grfico 1.
Pirmide poblacional de los distritos de sierra rural
CENSO 1993 85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 00-04 -372748 372,748

Grupos etreos - quinquenales -

0
Poblacin total Hombres Mujeres

363687 363,687

Pirmide poblacional de los distritos de la sierra rural

CENSO 2005 85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 00-04 -337066 337,066

Grupos etreos - quinquenales -

0 Poblacin total
Hombres Mujeres

319575 319,575

Fuente: Censo Nacional 1993 y 2005 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Elemento 3: Los municipios distritales rurales son una instancia de gobierno relevante pero enfrentan serias limitaciones institucionales. En los distritos urbanos (definidos como distritos donde al menos la mitad mas uno de los habitantes es urbano), un 14% de la poblacin es rural, poblacin que vive sobre todo en los distritos ms grandes (ver cuadro 3). En el caso de los distritos rurales (los que poseen mayora de poblacin rural) el 21% de la poblacin es urbana (ver cuadro 4).
Cuadro 3. Poblacin Total en Distritos Urbanos de la Sierra - 2005, por estratos de poblacin y mbito Urbano Rural Total N % N % N % 140,630 4.1 54,046 9.7 194,676 4.8 Menos de 2,000 147,351 4.3 64,017 11.5 211,368 5.3 De 2,000 a 3999 176,886 5.1 64,854 11.6 241,740 6.0 De 4,000 a 7999 2,999,253 86.6 375,761 67.3 3,375,014 83.9 De 8,000 a ms Total 3,464,120 100.0 558,678 100.0 4,022,798 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Poblacin y V de Vivienda Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Cuadro 4. Poblacin Total en Distritos Rurales de la Sierra - 2005, por estratos de poblacin y mbito Urbano Rural Total N % N % N % 76,173 7.5 196,777 5.1 272,950 5.6 Menos de 2,000 157,262 15.6 533,403 13.8 690,665 14.2 De 2,000 a 3999 239,658 23.7 980,225 25.4 1,219,883 25.0 De 4,000 a 7999 537,085 53.2 2,156,500 55.8 2,693,585 55.2 De 8,000 a ms Total 1,010,178 100.0 3,866,905 100.00 4,877,083 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Poblacin y V de Vivienda Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Estas cifras indicaran que en los distritos rurales (851) la poblacin rural tendra una amplia ventaja (democrtica) para presionar a sus autoridades para realizar obras a favor de la poblacin rural, mientras que en los distritos urbanos no. Es decir, uno podra esperar que en los municipios rurales los pobladores rurales pudieran imponer democrticamente su agenda. Sin embargo, como veremos a continuacin estos distritos rurales enfrentan varias limitantes para cumplir con la posible atencin a la agenda rural. Un tema que resulta una constante en los municipios distritales rurales de la sierra es que a pesar de contar en buena medida con presupuestos participativos (ms del 75% en el 2004) y con planes concertados de desarrollo (cerca del 70%), slo el 4% tiene un plan de desarrollo rural. Los distritos rurales que contestaron los cuestionarios RENAMU6, dan cuenta de un conjunto de caractersticas que revelan la falta de condiciones y posibilidades de estas instancias para asumir y ejecutar la agenda rural de sus pobladores. Por ejemplo los municipios distritales ms pequeos no cuentan con el personal necesario para poder realizar su mandato (cuadro 5). Los municipios de menos de 2,000 habitantes cuentan solo con 1 profesional y un tcnico, en promedio, en su personal.
Cuadro 5. Nmero promedio de trabajadores en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de poblacin y mbito
Trabajadores en la municipalidad (promedio) N Funcionarios y/o directivos Empleados/ profesionales Empleados/ tcnicos Empleados/ auxiliares Obreros/ de limpieza Obreros/ otros Personal de vigilancia Hasta 1,999 personas
2004 2005 2006

de 2,000 3,999
2004 2005 2006

de 40,00 7,999
2004 2005 2006

de 8,000 a ms
2004 2005

2006 177 4 7 11 6 4 5 2

213 1 1 1 1 1 2 0

213 0 1 1 1 1 2 0

218 0 1 1 1 1 1 0

212 1 1 2 1 1 1 0

214 1 2 2 1 1 1 0

223 1 2 2 1 1 1 0

195 1 2 3 2 1 1 0

198 1 2 3 2 1 1 0

206 1 3 4 3 2 1 0

169 3 5 9 5 4 3 1

169 3 5 9 6 3 2 1

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006

6

De los 851 distritos rurales, 797 contestaron el cuestionario REANAMU en el 2004. A partir de esta informacin utilizaremos las RENAMU de los aos 2004, 2005 y 2006 para el anlisis de esta seccin. Un resultado saltante es que es en los municipios rurales de menor tamao donde se registran menores tasas de respuesta, esto debe estar directamente asociado con el menor acceso de estas a servicios de comunicacin y/o a fuentes de informacin sobre la necesidad de responder este cuestionario. 9

Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Del mismo modo, es posible ver serias limitaciones en cuanto a herramientas para el procesamiento de la informacin en los municipios rurales, ya que, por ejemplo, hay un bajo nivel en la dotacin de computadoras y existe un aun muy limitado acceso a Internet (ver cuadro 6)7, y una precaria dotacin de activos para obras de infraestructura como maquinaria pesada y vehculos (ver cuadro 7).
Cuadro 6. Interconexin y acceso a internet - Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de poblacin y mbito
Hasta 1,999 personas
2004 2005 2006

de 2,000 3,999
2004 2005 2006

de 40,00 7,999
2004 2005 2006

de 8,000 a ms
2004 2005 2006

N Con red informtica local (%) Total de PC's interconectadas a la red informtica local Con acceso a internet (%) Total de mquinas con acceso a internet

207 2.9 2 2.4 2

213 6.6 2 5.2 2

218 5.5 7 9.2 6

216

212

223 8.9 5 12.1 4

203 2.9 3 3.9 3

198

206

171

169

177 34.5 12 39.6 10

2.8 10.9 3 1.9 2 3 9.9 3

14.1 12.1 3 6

22.8 38.5 5 8

10.6 18.9 2 5

21.4 36.1 4 6

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra Cuadro 7. Porcentaje de tenencia de maquinaria en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de poblacin y mbito
Maquinarias N Camionetas y autos Maquinaria pesada Camiones recolectores de basura Motocicleta Grupo electrgeno Bote a motor Otros Hasta 1,999 personas
2004 2005 2006

de 2,000 3,999
2004 2005 2006

de 40,00 7,999 187 0.5 1.8 0.0 0.1 0.2 0.0 0.3 201 0.5 1.7 0.0 0.2 0.1 0.0 0.2 206 0.6 1.9 0.0 0.3 0.1 0.0 0.2

de 8,000 a ms
2005 2006

2004 2005 2006 2004

138 0.4 0.7 0.0 0.0 0.2 0.0 0.2

210 0.3 0.6 0.0 0.0 0.2 0.0 0.2

218 0.3 0.6 0.0 0.1 0.2 0.0 0.2

172 0.4 1.3 0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

214 0.4 1.1 0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

223 0.4 1.1 0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

172 0.9 4.0 0.2 0.3 0.3 0.0 0.4

171 1.0 4.3 0.1 0.5 0.3 0.0 0.4

177 1.1 4.3 0.1 0.6 0.3 0.0 0.4

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

A pesar de estas limitaciones debe destacarse que los municipios distritales son bastante activos en la promocin de actividades que faciliten la actividad comercial y dinamicen la economa local, ya sea entregando informacin a sus usuarios (sobre ferias, oportunidades de negocios, etc.) como realizando acciones de promocin (de artesana, turismo, etc.). Son los municipios distritales de mayor tamao los que se involucran ms frecuentemente en este tipo de iniciativas: el 73% hizo acciones a favor del desarrollo de la artesana y 75% difundi informacin sobre ferias agropecuarias8. El 47% de los municipios ms pequeos hizo acciones de fomento de la artesana y 23% informaron sobre distritos donde haba ferias agropecuarias.

Sin embargo es muy interesante el crecimiento en la dotacin de computadoras y en el acceso a Internet registrado entre 2004 y 2006, tal como se ve en el cuadro 6. 8 En base a la informacin recogida por RENAMU 2004 10

Los municipios rurales y sus inversiones En los ltimos aos los ingresos totales de los municipios rurales se han incrementado, debido principalmente al incremento de los ingresos producto del canon y sobrecanon (como puede verse en el cuadro 8): en el ao 2004 el monto total por este ingreso era de 255 millones de soles y en el ao 2006 este monto 3 veces el monto del ao 2004 (877 millones de soles). La importancia de estas fuentes de ingresos se ha incrementado hasta llegar casi el 50% del ingreso total del ao 2006 (ver cuadro 8).
Cuadro 8. Ingresos totales para distritos de la sierra rural 2004 - 2006 (participacin en el ingreso total), para 801 distritos de la sierra rural Fuente de ingreso 2004 2005 2006

Canon y sobrecanon 21.1 32.7 46.2 Participacin en rentas de aduanas 0.2 0.2 0.1 Fondo de compensacin municipal 43.4 45.0 39.5 Otros impuestos municipales 0.8 0.8 0.6 Recursos directamente recaudados 6.2 6.7 6.0 Recursos de operaciones oficiales de crdito interno 2.0 1.9 1.1 Donaciones y transferencias 1.3 2.2 6.4 Recursos ordinarios gobierno local 25.1 10.4 0.0 Total 100.0 100.0 100.0 Ingreso total (nuevos soles) 1,211,368,351 1,364,699,374 1,898,466,630 Fuente: SICON 2004- 2005 2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

La distribucin de gastos totales de los distritos rurales muestra que el principal rubro de gasto se da en transporte, bsicamente asociado a la construccin de caminos rurales (ms del 60% del gasto en este rubro). Un segundo lugar lo ocupa educacin y cultura (ms del 60% de este rubro se concentra en edificaciones escolares) como puede verse en el grfico 2. Es interesante notar que a medida que el distrito es ms grande, en base a su poblacin total, el gasto realizado en promocin agraria se reduce significativamente, mientras que el gasto en electrificacin rural aumenta.
Grfico 2.
Gastos totales por subprograma - distritos rurales de la sierra 25.0

20.0

15.0 % 10.0

5.0

0.0 Ha sta 1999 de 2000 a 3999 de 4000 a 7999 De 8,000 a m s Pobla cin tota l Transporte Salud y saneamiento Proteccin y previsin social Pesca Agraria Administracin y planeamiento Energa y RRNN Educacin y Cultura Vivienda y desarrollo humano Industria, comercio y servicios

Fuente: SICON 2004- 2005 2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

11

Elemento 4: La sierra rural es la zona con mayor incidencia de pobreza y con menor dotacin de activos La regin con mayor incidencia de pobreza es la sierra y en particular en la sierra rural. De acuerdo a los estimados del INEI en base a ENAHO 2006, el 63.4% de los hogares de la sierra son pobres. En el caso de la sierra rural, el 76.5% de los hogares se ubican por debajo de la lnea de la pobreza. Es decir, slo 1 de cada cuatro hogares rurales de la sierra es no pobre. Adems, en el mbito rural de la sierra la incidencia de la pobreza extrema es significativamente ms alta que en el resto de las regiones. El 46.5% de los hogares rurales de la sierra es pobre extremo, mientras que en la selva rural la pobreza extrema es del 24.6% y en la costa rural de 14.4%. Es as que casi dos tercios de los pobres de la sierra rural son indigentes. La pobreza en la sierra rural adems tiene rostro indgena pues los hogares con ascendencia indgena son los ms pobres entre los pobres. La incidencia de la pobreza en los hogares con ascendencia indgena es significativamente mayor (casi el doble a nivel nacional y al menos 15 puntos porcentuales mayor en el mbito rural). Adems, en el mbito rural la probabilidad de que un hogar sea pobre se incrementa significativamente si el hogar tiene un jefe o cnyuge con ascendencia indgena9. Si bien al interior de la sierra rural las diferencias entre los ms ricos y los ms pobres son menores que las existentes a nivel nacional entre los ms ricos y los ms pobres, estas diferencias siguen siendo importantes. Los ingresos promedio del 20% ms pobre son un tercio de los ingresos promedios del 20% ms acomodado10. Adems como discutiremos ms adelante, los hogares ms pobres son los que dependen casi exclusivamente de la actividad agropecuaria.
Grfico 3.
Distribucin de ingresos anuales (soles por hogar) - Hogares Sierra Rural 10,000.0

736

soles

4,393 5,000.0

otros ingresos ingreso no agrcola ingreso agrcola

182 524 1,937 0.0 Quintil 1 Quintil 5 3,360

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

10

Ver Trivelli (2005). A nivel nacional los ingresos promedio del 20% ms pobre son un sexto de los ingresos promedio del 20% ms rico. 12

Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

La mayor dependencia de los ingresos de los ms pobres del sector agropecuario est directamente vinculada con la mayor vulnerabilidad de estos segmentos pobres. Por ejemplo, en el 2006, de acuerdo con ENAHO, un cuarto de los hogares ms pobres de la sierra rural (pertenecientes al quintil 1, el 20% ms pobre) sealaron haber sufrido algn evento negativo de carcter covariado (como un desastre natural), mientras que solo el 12% de los hogares del quintil superior (20% ms rico o menos pobre) seal lo mismo. Sin embargo, tan o ms complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema registrado en la sierra rural es la nula variacin que este indicador a experimentado en los ltimos aos, sobre todo tomando en cuenta que el Per viene creciendo por ms de 5 aos consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Per cay en 4 puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron que la sierra rural era el mbito donde la reduccin en pobreza en respuesta al crecimiento de la economa era menor. Ellos encontraron que para el periodo 19972002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caa en 0.699, mientras que en la costa rural por ejemplo, caa en 1.123. Sin embargo, los resultados para el 2007 indicaran que por primera vez la pobreza en la sierra rural habra mostrado una reduccin significativa. Lo que da cuenta de que si bien hay una baja relacin entre crecimiento y reduccin de la pobreza en la sierra rural esta estara apareciendo luego de varios aos de crecimiento y con tasas muy modestas. La dotacin de activos Los hogares de la sierra rural son como sealamos hogares pobres, con una limitada dotacin de bienes y servicios. Como mencionamos tambin, las diferencias entre los ms pobres y los menos pobres existen pero no son abismales como sucede a nivel nacional. Esta menor diferencia se explica por lo difundido de la pobreza, y por lo precario de la riqueza (no pobreza) de los ms acomodados de la sierra rural. Como suele suceder, las familias ms pobres tienden a ser ms numerosas (5 miembros en promedio) que las familias ms acomodadas (3 miembros) y tambin menos educadas: jefes de hogar con 4 aos de educacin en promedio en el 40% de hogares ms pobres y 6 en el 20% de hogares menos pobres. Sin embargo como se puede apreciar, en el conjunto los niveles de educacin extremadamente bajos, que alcanzan en el mejor de los casos a primaria completa11. Es interesante, que en promedio en todos los niveles de pobreza se encuentra que la persona con ms nivel educativo en el hogar tiene ms educacin que el jefe del hogar, es decir, probablemente los hijos que aun viven en estos hogares rurales tengan ms educacin que sus padres. Al comparar los niveles de educacin promedio en cada quintil de gasto encontramos no solo mayores niveles que los registrados para los jefes de hogar, sino tambin mayores diferencias entre los ms ricos y los ms pobres (6 aos de educacin para la persona ms educada en los hogares del 20% ms pobre y 9 para los del 20% menos pobre).

11

Sin embargo, es importante notar que los hijos de estos hogares rurales tienen significativamente ms educacin que sus padres, por ende en el proceso de recambio generacional veremos importantes incrementos en el nivel educativo promedio de este mbito. 13

La cantidad de tierras que trabajan los hogares de la sierra rural es bastante similar entre los hogares ms ricos (en promedio 3.85 has) y los ms pobres (en promedio 3.31 has). Asimismo, el porcentaje con algn crdito bordea el 30% en prcticamente todos los niveles de ingreso. La posesin de algunos activos claves ilustra los bajos niveles de activos que los hogares rurales de la sierra poseen. Por ejemplo, solo el 2% posee un telfono, el 11.5% posee un televisor a color (2.3% posee un televisor a color en el 20% ms pobres, mientras que 24% posee uno en el 20% menos pobre) y slo 1.7% posee un vehculo. Respecto al acceso a servicios pblicos bsicos, 34.7% de los hogares rurales de la sierra poseen agua potable (18% del 20% ms pobre y 48% en el 20% menos pobre) y 43% electricidad (33% en e 20% ms pobre y 59% en el 20% menos pobre) y slo 6% posee acceso a desage. Es decir, los hogares rurales de la sierra poseen bajos niveles de activos y de acceso a los principales servicios pblicos. Incluso los segmentos ms acomodados dentro de la sierra rural presentan niveles bajos de acceso a estos bienes y servicios12. Elemento 5: Los ingresos de los pobladores rurales dependen del agro, pero no exclusivamente de esta actividad Composicin de los ingresos: importancia de lo no agropecuario El mundo rural est usualmente asociado a las actividades agropecuarias. Lo que se condice con las cifras de ENAHO 2006, donde ms del 90% de los hogares rurales de la sierra realiza actividades agropecuarias. Asimismo, del conjunto de hogares con actividad agropecuaria (los llamados hogares agrcolas) son en un 86% hogares rurales13. Sin embargo, como se puede ver en el grfico 4, una porcin importante de los ingresos de los hogares rurales proviene de actividades rurales no agropecuarias.
Recuadro 1. La importancia de las actividades rurales no agropecuarias En la pennsula de Capachica, Lago Titicaca (...) solo 10 familias promovan el turismo rural vivencial (...) actualmente, existen ms de 200 familias que brindan servicios de alojamiento, alimentacin, paseo en bote, venta de artesana, pesca artesanal y guiado a los turistas nacionales e internacionales. Se han incrementado sus ingresos econmicos en un rango de 20 a 40%, se ha logrado incrementar en mas de 250 % el nmero de visitantes ngel Canales Gutirrez, Melgar -Puno Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

12

Los hogares rurales de la sierra en el 20% menos pobre, tienen este tipo de activos en niveles similares al tercer quintil de los hogares de la sierra (urbana y rural) y del segundo quintil a nivel nacional. Es decir, los ms ricos del campo apenas alcanzan niveles de activos de la clase media de la sierra, y de los estratos de bajos ingresos a nivel nacional. 13 Hogares agrcolas definidos como aquellos hogares que trabajan la tierra (propia o ajena) y/o que poseen al menos el 40% de su ingreso proveniente de la actividad agropecuaria. 14

Grfico 414.
Distribucin porcentual de los ingresos - Hogares Sierra Rural 2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 73.3 19.8 26.7 32.9 44.9 51.7 6.9 6.0 6.1 5.9 8.7

67.3

60.9 49.1 39.6

Ingreso agrcola

Ingreso no agrcola

Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Como muestra el grfico 4, a medida que los hogares son ms pobres, la importancia del ingreso derivado de actividades agropecuarias es mayor (73% en el quintil de menores ingresos). En los hogares ms acomodados de la sierra rural, el ingreso no agropecuario es responsable de ms de la mitad de los ingresos totales. Incluso si vemos la situacin de los hogares de los agricultores (que excluyen a los hogares rurales sin actividades en el agro e incluyen a los hogares urbanos dedicados al agro) encontramos una figura similar, como se muestra en el grfico 5. Es decir, incluso en los hogares de la sierra con actividad agropecuaria, en los segmentos ms acomodados la principal fuente de ingreso es no agropecuaria.
Grfico 5.
Distribucin porcentual de los ingresos - Hogares Agrcolas Sierra 2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 73.8 19.3 25.0 33.2 44.4 46.9 6.8 6.5 6.9 6.6 13.0

68.5 59.9 49.0 40.1

Ingreso agrcola

Ingreso no agrcola

Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra
14

Informacin sobre ingresos, no considera las transferencias del sector pblico ni la imputacin de rentas. 15

Si bien los ingresos agropecuarios no son necesariamente los mayoritarios para los hogares rurales de la sierra, son relevantes. Pero adems, la agricultura sigue siendo una actividad central, tanto en trminos de organizacin del calendario productivo como articulador de las opciones de otros negocios rurales no agrcolas. Importancia de los ingresos dependientes (remuneraciones) Dadas la estructura agraria del pas, y en particular la de la sierra, se espera que los ingresos, sobre todo los agropecuarios, provengan de la actividad independiente. Es decir, del pequeo productor agropecuario que produce y vende sus cultivos y ganado. Como se muestra en el cuadro siguiente, si bien el grueso de los ingresos son, como se esperaba independientes; los ingresos dependientes, agrcolas y no agrcolas sobre todo son importantes. Adems encontramos que la importancia de los ingresos dependientes (salarios) es menor en los hogares ms pobres.
Cuadro 9. Sierra Rural - 2006 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 34.8% 21.1% 60.1% Quintil 4 39.2% 15.3% 65.3% Quintil 5 40.8% 13.5% 61.8%

Ingreso dependiente como % del ingreso total 29.7% 34.3% Ingreso dependiente agrcola como % del ingreso agrcola 21.3% 23.3% Ingreso dependiente no agrcola como % del ingreso no agrcola 60.5% 62.1% Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Como era de esperarse los ingresos dependientes son ms importantes dentro de las actividades no agropecuarias que en las agropecuarias. Dentro de los ingresos derivados de actividades agropecuarias, los ingresos dependientes son ms importantes en trminos relativos para los hogares ms pobres, pero en general no son muy importantes. En el caso de las actividades no agropecuarias, los ingresos dependientes son un porcentaje similar en todos los quintiles, pero debemos recordar que la magnitud de los ingresos no agropecuarios es significativamente distinta entre los ms y menos pobres en la sierra rural. Las remesas y su importancia Si bien las remesas son importantes, en el caso de los hogares rurales de la sierra estas son relevantes sobre todo en tanto evidencian relaciones extraterritoriales (sobre todo con mbitos urbanos) que por un lado constituyen una red de proteccin social y por otro son una fuente de recursos (monetarios y no monetarios, como informacin por ejemplo). El 17% de los hogares de la sierra recibe un promedio de 883 soles anuales en remesas15, cantidad nada despreciable, pues entre los hogares que reciben este tipo de transferencia, esta representa el 21% de los ingresos totales.

15

El 97% de las remesas que reciben los hogares de la sierra son producto de la migracin interna. 16

En la mayora de los casos las remesas se destinan a satisfacer en alguna medida los gastos del entorno familiar16, sobre todo en los hogares pobres extremos (donde representan el 18% del total de los ingresos totales del hogar). Pero no slo se utilizan en este tipo de gasto (consumo), sino que tambin son utilizadas en inversin y ahorros17.

Elemento 6: Los hogares rurales estn integrados con distintos mercados A pesar de las limitaciones, el grueso de los hogares rurales de la sierra est integrado con distintos mercados de productos y factores productivos. Ms de la mitad de los hogares de la sierra compra en el mercado ms del 45% de sus bienes de consumo (alimentos bsicamente), de igual modo solo el 35% de los hogares vende en el mercado menos del 25% de su produccin. Como era de esperarse los hogares ms integrados con los mercados de productos son los que tienen mejor situacin y son los hogares con jefes de hogar ms educados, ms dedicados a actividades rurales no agrcolas y con una proporcin mayor de ingresos salariales18. La integracin con los mercados de productos Para obtener indicadores gruesos y sencillos del grado de integracin al mercado de productos de la poblacin objetivo (slo de los hogares rurales de sierra) hemos optado por dos indicadores bsicos; que oscilen entre 0 y 1, donde 0 es nada integrado (nada pasa por el mercado) y 1 es totalmente integrado (100% de sus ingresos o gastos pasan por el mercado)19. a) El primero esta relacionado con el gasto que pasa por el mercado, es decir por todos aquellos gastos cuyo pago se haya realizado en forma monetario o en especie, exceptuando el valor de todos los bienes y servicios que hayan sido auto-suministrados, productos de donaciones, regalos, etc.20
Cuadro 10. Gasto de mercado, sierra rural Quintil Quintil 1 2 Gasto de mercado - anual soles 987.0 1,952.8 ratio de gasto mercado/ gasto total 0.15 0.28 N 914 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Quintiles de integracin a los mercados. Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra Quintil Quintil Quintil 3 4 5 2,672.7 3,566.2 5,261.0 0.38 0.49 0.68 913 913 913

BID (2002a), BID (2002b). Incluso en la UNFPA (2006) se menciona que son utilizadas para facilitar la obtencin de crditos que sirven como capital de inversiones. 18 Estimaciones basadas en ENAHO 2004. 19 Una de las investigaciones en profundidad de esta Red de Desarrollo Rural de la Sierra se ocupa de generar estimados ms finos y precisos sobre la integracin de los hogares de la sierra con este tipo de mercados. Ver los resultados de la investigacin 1 a cargo de Javier Escobal para ms detalles. 20 El indicador de gasto, se estima con el valor promedio, del porcentaje de gastos que pasan por el mercado (0.6643), el cual es dividido en tres grupos: a) el nivel bajo entre 0 y la media menos la desviacin estndar (entre 0 y 0.44) b) el nivel medio, entre la media menos la desviacin estndar y la media ms la desviacin estndar y (0.44 y 0.89), c) el tercero (alto, entre la media ms la desviacin estndar y 1 (0.89 y 1).
17

16

17

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, incluso el 20% menos integrado al mercado en la sierra rural compra en promedio el 15% de su consumo en el mercado. b) El segundo esta relacionado con los ingresos que pasan por el mercado, es decir aquellos que han constituido una retribucin monetaria o en especie.
Cuadro 11. Ingreso de mercado, sierra rural Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 178.4 1,094.6 2,821.5 5,042.7 9,481.6 Ingreso de mercado - anual soles 0.04 0.21 0.41 0.62 0.84 ratio de ingreso mercado/ ingreso total N 914 913 913 913 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Como en el anterior caso no se toma en consideracin ninguno de los ingresos imputados, ingresos por rentas, transferencias, etc.21 Es decir, si bien no hay una integracin total con los mercados, si hay mucha relacin de estos hogares con distintos mercados de bienes de consumo, de compra venta de productos y servicios y con los mercados laborales. El 20% menos integrado al mercado obtiene apenas 4% de sus ingresos a travs de este medio. Encontramos que existen diferencias significativas en las caractersticas socio demogrficas de los hogares de la poblacin objetivo segn el grado de integracin al mercado (usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias poco integradas al mercado en promedio tienen 3.5 aos de educacin (menos de la mitad que los ms integrados a los mercados)22, mayor edad promedio (52 aos, 9 aos ms en promedio que los integrados), mayor tasa de dependencia 27%, en comparacin con 5% de los hogares con alta integracin con estos mercados. Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los ms integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios. Como se muestra en el grfico 6, los montos que obtienen de transacciones en el mercado son consistentes con los gastos que realizan en el mercado, para todos los niveles de pobreza.

21

Para el caso de los ingresos se sigue la misma metodologa que en el caso anterior (promedio es 0.547) y el limite de los tres grupos son: a) El nivel bajo entre 0 y 0.247, b) el nivel intermedio es entre 0.247 y 0.794) y c) el grupo alto esta entre 0.794 y 1. 22 Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educacin que estn en la categora de integracin alta con los mercados. 18

Grfico 6.
Gasto e ingresos de mercado de la Sierra Rural - % segn quintiles de gasto per cpita 14,000 14,000

12,000

12,000

10,000

10,000

8,000

8,000

6,000

6,000

4,000
56% 51% 43% 45% 35% 37% 47% 42% 47% 50%

4,000

2,000

2,000

4
Gasto total - gasto de mercado

Gasto de mercado total(slo gasto) Ingreso de mercado total - anual soles

Ingreso total - ingreso de mercado

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Acceso a mercados de factores Del mismo modo los hogares rurales tienen relacin con los mercados de factores. En el caso de los hogares rurales de a sierra entre el 25% y el 30% sealan que al menos una persona de su hogar tuvo algn crdito en los ltimos 12 meses. Esta cifra si bien incluye transacciones informales (y no puede ser desagregada) refleja cierto dinamismo. Respecto a los mercados de asistencia tcnica se tiene menor informacin, la ENAHO 2006 da cuenta de que menos del 9% de los hogares rurales tendran acceso a este tipo de servicio. Considerando el mercado laboral encontramos que los hogares de la sierra rural tienen menores niveles de acceso a este mercado, ya que slo el 38% de los hogares de este mbito tienen algn miembro de hogar trabajando de manera dependiente. Esta situacin es mucho ms notoria en el empleo dependiente no agrcola, donde slo el 22% de los hogares de la sierra rural cuenta con algn miembro de hogar trabajando en esta rea, frente al 65% de los hogares con miembros trabajando en esta rea en la sierra urbana (ao 2006). En estos casos, sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y acceso a estos servicios financieros y no financieros varan considerablemente de un lugar a otro y dependiendo del tipo de cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento productivo23. Es decir, existe evidencia que nos permite asegurar que los hogares rurales de la sierra, incluso aquellos menos integrados con los mercados, realizan un conjunto de transacciones en el mercado, tanto para obtener bienes (gastos) como para agenciarse ingresos y para obtener acceso a distintos factores productivos. Efectivamente, tenemos que ms del 95% tiene alguna conexin con alguno de los mercados analizados (de crdito, asistencia tcnica, laboral e insumos). El 42% est conectado slo con uno de
23

Ver por ejemplo lo reportado por Trivelli et al (2006). 19

los mercados analizados, y el 39% est vinculado con dos mercados, como podemos ver en el siguiente cuadro24. Es interesante destacar que si bien el grueso de productores estn integrado con algn mercado, son pocos (menos del 2%) los que estn integrados (durante el mismo ao) con todos los mercados analizados.
Recuadro 2. La importancia de la asistencia tcnica En el ao 99 experimente el cultivo de hortalizas y tal como lo enseaba lo hacia, pero casi no me dio resultado y escuchando la radio (MARENAS) y tal como lo enseaban lo hacia, me dio buen resultado (...) las caractersticas actuales del lugar de experiencia, es muy diferente de lo vivido anteriormente, puesto que en estos ltimos aos ya contamos con canales de riego por gravedad, cerco de piedras, cerco de viga, cerco de alambre, plantacin de arbolitos como el Colle y Queua Salomn Chue Maque, Tisco-Caylloma-Arequipa Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural Cuadro 12. Vinculacin de los hogares con los mercados analizados Zona Sierra Sierra rural rural Con ningn mercado 5.0 7.7 4.3 Con un mercado 41.7 44.0 41.8 Con dos mercados 38.5 37.4 38.7 Con tres mercados 13.8 9.9 13.7 Con todos los mercados analizados 1.1 1.1 1.6 Total 100.0 100.0 100.0 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

En lo que sigue del trabajo refinaremos los indicadores de acceso y uso de los distintos mercados para analizar la naturaleza de las transacciones que los pobladores rurales realizan en los distintos mercados.
Cuadro 13. Acceso a mercado de consumo y de factores, sierra rural
Quintiles respecto al ratio gasto per cpita

1 Mercado de Consumo Ratio de gasto mercado1// gasto total Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total Mercado de Factores % con crdito % con asistencia tcnica2/ Ratio personas que trabajan / total del personas del hogar % de hogares con alguien que trabaja % de hogares con alguien que trabaja de manera dependiente Ratio de gasto agrcola en mercado3// gasto total agrcola % que usa todos los mercados de factores N 1/ Considera el gasto monetario y el pago en especie. 0.44 0.35 25.4 18.3 0.34 98.7 30.9 0.59 1.3 914

2 0.43 0.37 30.5 13.0 0.41 98.7 34.7 0.60 0.9 913

3 0.46 0.41 30.2 15.1 0.46 98.3 37.8 0.60 1.5 913

4 0.51 0.46 33.5 13.1 0.57 96.2 41.5 0.61 2.6 913

5 0.56 0.50 30.7 11.6 0.68 92.7 44.4 0.67 1.4 913

24

Un mayor anlisis de estos mercados, en particular del de crdito se presenta en los resultados de la Investigacin 2 en el siguiente captulo. Investigacin desarrollada por C. Trivelli y Johanna Yancari. 20

2/ Considera el gasto en asistencia tcnica en actividades forestales y/o agrcolas y en actividades pecuarias. 3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego. Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una discusin focalizada en la comunidad y la economa campesina a la atomizacin de los temas25
En los ltimos 30 aos se ha producido una enorme cantidad de publicaciones que analizan las causas de la pobreza serrana y su potencial de desarrollo, a menudo con el objetivo de proponerle al Estado peruano medidas polticas para superarla. En los aos setenta y ochenta, el enfoque de estas publicaciones estaba centrado principalmente en la economa de las familias campesinas y en la comunidad como expresin ms destacada de organizacin social. Durante los noventa, las discusiones giraban en torno a la liberalizacin del mercado de tierras iniciado por el gobierno de Fujimori y las oportunidades y/o amenazas que la privatizacin implicaba para las comunidades. En la ltima dcada, finalmente, se ha producido una amplia dispersin temtica que incluye una serie de nuevos aspectos, algunos de ellos relacionados con el potencial econmico no agrario de la regin (minera, turismo), y otros que no son estrictamente econmicos, como la gobernabilidad, la identidad y el medio ambiente. En las pginas siguientes presentamos un resumen, necesariamente selectivo y parcial, de publicaciones sobre la sierra. II.1. Comunidades y economa campesina La reforma agraria del gobierno de Velasco Alvarado fue sin duda un punto de inflexin en la sierra peruana. La ms radical en toda Amrica Latina, con la excepcin de Cuba, es sin embargo considerada en la literatura (demasiada amplia para resumirla aqu) como fracaso, principalmente porque no ha logrado mejorar la situacin socioeconmica de sus beneficiarios; es decir, las familias campesinas.26 Con el objetivo de identificar las races de este fracaso y los errores cometidos por el gobierno militar, Jos Mara Caballero emprendi, hacia fines de los aos setenta, un diagnstico de la sierra peruana antes de la reforma agraria.27

Esta seccin corresponde a un resumen del documento De la economa campesina a la nueva ruralidad: una revisin de publicaciones sobre la sierra peruana preparado por Ludwig Huber por encargo de esta Red de Investigacin. 26 Para un reciente balance de la reforma agraria, vase Fernando Eguren: Reforma agraria y desarrollo rural en el Per, en Fernando Eguren (ed.): Reforma agraria y desarrollo rural en la regin andina. Lima, CEPES, 2006. El autor llega a la conclusin, que se ha hecho comn en las evaluaciones de la reforma, de que la reforma agraria peruana result radical en trminos de redistribucin de tierras, pero esa no fue una condicin suficiente para lograr el desarrollo rural (ibd., p. 27). 27 Jos Mara Caballero: Economa agraria de la sierra peruana antes de la reforma agraria de 1969. Lima, IEP, 1981. Para un anlisis ms detallado de la reforma agraria, vase Jos Mara Caballero: Agricultura, reforma agraria y pobreza campesina. Lima, IEP, Coleccin Mnima N 6, 1980 21

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El anlisis de Caballero comprende un abanico temtico muy amplio, desde la geografa y los sistemas de produccin, pasando por el orden social (comunidades, haciendas, gamonalismo), hasta lo que el autor llama la gran transformacin que se habra producido en las tres dcadas anteriores a 1970 como consecuencia del desarrollo capitalista, el cual conllev a la descomposicin de la hacienda seorial, a una mayor diferenciacin interna del campesinado, a la transformacin de los vnculos comunales y a la irrupcin del campesinado en la arena poltica durante las masivas movilizaciones en los aos sesenta. Pese a estos cambios, inmediatamente antes de la reforma agraria la economa agraria serrana se encontraba estancada debido a factores como las difciles condiciones ecolgicas, el atraso tecnolgico y la escasez de tierras que adems estaban mal distribuidas. Por todo ello, las condiciones de vida de la poblacin rural en la sierra eran sumamente precarias. Ante esta situacin, la reforma agraria deba haber tomado medidas que Caballero sintetiza en tres grandes lneas: reparto de tierras, ruptura democrtica y polticas de ingreso. En cuanto al reparto de tierras, la reforma debera haber ampliado al mximo el fondo de tierras disponibles para repartir, no limitndose a expropiar los latifundios sino incluyendo tambin los fundos medianos e incluso las propiedades de campesinos ricos, para aumentar as las tierras a disposicin de los minifundistas y nivelar las diferencias. Segn Caballero, la reforma agraria debi ser distributiva en lugar de colectivista; es decir, en vez de formar grandes empresas y cooperativas, las tierras deberan haberse distribuido en pequeos lotes a las familias campesinas ms necesitadas o en extensiones ms grandes a las comunidades, para que stas a su vez las repartieran a sus integrantes. En lo referente a la ruptura democrtica, la reforma debera haberse apoyado en la movilizacin y organizacin independientes de los campesinos, en vez de la reglamentacin burocrtica y la tutela paternalista del Estado. Finalmente, era indispensable una poltica basada en un sistema de precios y subsidios diferenciados que no solamente dependa del mercado y que aseguraba un cierto mnimo de ingresos a los productores, en vez de favorecer principalmente a los consumidores. Lo que hizo el rgimen militar fue todo lo contrario (p. 397), de modo que los efectos de la reforma agraria sobre el bienestar de los campesinos tenan que ser pequeos (ibd.). Los errores se deban a una visin simplista y estereotipada y en definitiva profundamente falsa (p. 398) del agro andino, adems de una actitud autoritaria, voluntarista y antidemocrtica. Un proceso de transicin que logre terminar con el atraso y la miseria del campesinado andino requiere cambios polticos fundamentales en el pas. Paralelamente con el estudio de Caballero, que argumenta desde una perspectiva macro e incluye factores econmicos, ecolgicos, sociales y polticos, se han publicado trabajos de otros economistas que enfocan ms bien la microeconoma de la familia y de la comunidad campesina. El libro de Adolfo Figueroa28 presenta una fuerte influencia del economista norteamericano Theodore Schultz,29 premio Nobel de 1979, segn el cual la pobreza en la agricultura tradicional no se explica por ineficiencia ni
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Adolfo Figueroa: La economa campesina en la sierra del Per. Lima, PUCP, 1981. Theodore Schultz: Transforming Traditional Agriculture. New Haven, Yale University Press, 1964. 22

por sobrepoblacin, sino por la pobre dotacin de recursos y por la tecnologa tradicional. El marco de las condiciones realmente existentes, segn Schultz los campesinos son pobres pero eficientes. La implicancia de esta tesis es que es necesario modernizar la agricultura: puesto que los recursos disponibles no permiten aumentar la produccin, la poltica del desarrollo debe promover cambios tecnolgicos para el campesinado, especialmente moverlos hacia tecnologas superiores (p. 19). En su estudio que se basa fundamentalmente en encuestas realizadas en ocho comunidades de la sierra sur, Figueroa presenta a las familias campesinas de la regin con las siguientes caractersticas: - son pequeos propietarios que operan en fincas fragmentadas con extensiones generalmente menores a 5 Has.; - combinan la produccin de cultivos agrarios con la ganadera y la produccin de bienes Z, es decir productos no-agropecuarios tales como la artesanas, alimentos procesados y materiales de construccin; - diversifican su produccin en diferentes pisos ecolgicos, lo cual les permite cultivar una gama de productos bastante amplia; - utilizan principalmente mano de obra familiar; - su comportamiento econmico se desenvuelve en la comunidad campesina, que funciona como una unidad macroeconmica (p. 20); - obtienen ingresos a travs de la venta (o el trueque) de su produccin y de su fuerza de trabajo; es decir, su economa est bien integrada al resto de la economa peruana (p. 70). Un argumento fundamental de Figueroa es que la economa campesina de la sierra peruana no se deja entender sin tomar en cuenta la aversin al riesgo de las familias campesinas. Prcticamente todas las actividades econmicas de la zona estn sujetas a riesgo: ausencia de lluvias, heladas y granizadas, enfermedades y plagas, rodamiento del ganado debido al terreno accidentado, enfermedades, pestes, empanzamientos, extravos, etctera. Por otro lado, como las familias son pobres tienen que evitar en lo posible poner en juego sus ingresos; es decir, preferirn una pequea prdida en su ingreso a la pequea posibilidad de sufrir una gran prdida (p. 92). En condiciones marcadas por escasos recursos de pobre calidad y el uso de una tecnologa tradicional, la forma ms adecuada de minimizar el riesgo es la diversificacin de las actividades econmicas, que es precisamente una de las caractersticas de la economa campesina serrana. Quiere decir que frente al problema del riesgo e incertidumbre en la agricultura serrana, la fragmentacin es una respuesta muy racional (p. 125). Puesto que con los recursos y el conocimiento tecnolgico que las familias poseen actualmente es difcil pensar en formas de aumentar la produccin o sus ingresos significativamente, no hay evidencia de que la economa campesina sea ineficiente. Se confirma as la hiptesis de Schultz: en las circunstancias dadas, no existe ninguna forma de hacer mejor las cosas. Efectivamente, los campesinos de la sierra peruana son pobres pero eficientes. La medida adecuada para mejorar el ingreso de las familias, entonces, es el cambio tecnolgico, que en el caso peruano debera implicar tambin un mejoramiento cualitativo de los insumos tradicionales y la provisin de insumos tradicionales como el agua. De otro lado, dado que los campesinos estn integrados en el mercado y sus ingresos dependen tambin del sistema de precios, la modernizacin no puede ser

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encarada slo como un problema tcnico; para evitar que las ganancias en productividad sean simplemente transferidas a las ciudades, es necesario evitar una poltica de precios anti-rural (p. 138). Aplicando en buena medida el mismo enfoque terico que Figueroa, Daniel Cotlear30 se propone proporcionar una perspectiva sobre el futuro de la economa campesina en los Andes. El propsito de su libro basado en su tesis doctoral presentada en la Universidad de Oxford en 1986 es explorar las posibilidades de desarrollo en la agricultura campesina, que segn el autor se puede lograr a travs de un aumento de la productividad, el que a su vez requiere una transformacin tanto tecnolgica como institucional. Cotlear elabora su argumento en base de un estudio comparativo en tres regiones de la sierra del Per, que fueron seleccionadas por tener condiciones agroecolgicas similares, pero difirieron en el grado de difusin de insumos modernos. Bajo este criterio se definieron una regin moderna, una intermedia y una tradicional, cuya comparacin revel que dentro del sector campesino existan grandes diferencias en la productividad de la tierra y en los ingresos netos para la produccin agrcola; estos eran en la regin moderna ocho veces mayores que en la regin tradicional. Un hallazgo importante fue que el aumento de los ingresos en la regin moderna provena principalmente de las propias fincas; es decir, la causa fundamental de las diferencias econmicas entre las regiones era la productividad de la agricultura. La mayor productividad en la regin moderna se deba sobre todo al uso de insumos qumicos; eso significa que las principales diferencias en ingresos hallados entre las regiones no se explican por las diferencias en disponibilidad o calidad de tierra, sino por el cambio tcnico. Tal como Figueroa, Cotlear encuentra la solucin para el agro serrano en la modernizacin tecnolgica, sobre todo el uso de fertilizantes que puede aumentar los niveles de productividad no en pequeas fracciones sino en grandes mltiplos (p. 256). Sin embargo, Cotlear va ms all de los postulados de Figueroa insistiendo que el cambio tcnico implica necesariamente cambios institucionales, relacionados principalmente con el acortamiento del perodo de descanso. Es decir, el impacto de los insumos agroqumicos se da en primer lugar porque pueden sustituir, o en todo caso reducir, el descanso regulado comunalmente (DRC) y de esta manera liberar proporciones importantes de tierras y cambiar el patrn de cultivos. Para Cotlear, los sistemas comunales de rotacin (los turnos) no son instituciones adecuadas a un proceso de intensificacin de la agricultura, y su disolucin ha tenido varios efectos positivos en relacin a la productividad de la tierra, pues existen ms incentivos para la adopcin de la tecnologa moderna. Los resultados de la investigacin alientan la conclusin optimista que el desarrollo de la economa campesina en los Andes es posible (p. 249), pues existen tecnologas que permiten un fuerte crecimiento en la productividad. Cuando existe ms tecnologa moderna disponible, o cuando ella resulta fcil de adoptar, los incentivos para el cambio institucional es decir la privatizacin de los turnos que antes estaban sometidos a la regulacin comunal son mayores. Con las polticas apropiadas, ello se podra traducir
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Daniel Cotlear: Desarrollo campesino en los Andes. Lima, IEP, 1989. 24

en una mejora en las condiciones de vida de la poblacin ms pobre del Per, aunque el autor reconoce que tambin es posible que la desigualdad dentro de la comunidad aumente luego de la privatizacin (p. 253). En una resea de la tesis doctoral de Cotlear, que es prcticamente idntica con el libro que acabamos de resumir, Bruno Kervyn31 lamenta que el autor haya limitado su argumentacin al asunto de los turnos, que segn Kervyn constituyen un problema relativamente marginal con respecto a la organizacin comunal, la cual casi no se ve afectada por su desaparicin. Este autor considera que el mejoramiento de la agricultura andina implica a tantas economas de escalas y controles de riesgos que el problema organizativo se vuelve fundamental para alcanzar una mayor modernizacin (p. 580), y sostiene que la organizacin de la comunidad sera afectada mucho ms por el cercado de las parcelas, que segn l constituira el ltimo eslabn del proceso de privatizacin (p. 574). Adems, Kervyn critica que Cotlear sobreestime los efectos positivos de la privatizacin, que en el mejor de los casos acompaara la intensificacin de la agricultura, pero no la genera. Segn Kervyn, habra que invertir los trminos planteados por Cotlear: en lugar de requerir la privatizacin, la modernizacin demanda ms acciones comunales: La organizacin comunal debe cambiar y adaptarse a nuevas necesidades, que en unos casos significan una mayor privatizacin de las decisiones, pero que en otros muchos implican una mejor y mayor gestin de recursos y decisiones colectivas (p. 580). Tambin Efran Gonzales de Olarte plantea la pregunta sobre el futuro de los campesinos de la sierra y de sus comunidades.32 El libro pretende contribuir a una mejor comprensin de las razones de atraso, pobreza y relativa integracin en el mercado de las familias comuneras, para lo cual sera necesario tomar en cuenta diferentes espacios sociales: aparte de la misma comunidad, tambin la microrregin y la regin. La comunidad campesina es, en la definicin de Gonzales de Olarte, una organizacin de pobres del campo (p. 19) quienes, poseyendo limitados recursos, toman una serie de decisiones tanto individuales como colectivas destinadas a su supervivencia. Es decir, una economa comunal existe cuando la organizacin de la produccin y del trabajo se efecta mediante un sistema de interrelaciones entre las familias comuneras, quienes de esta manera consiguen un mayor bienestar que aquel que obtendran si fueran campesinos individuales. Eso es lo que Gonzales de Olarte llama el efecto comunidad. El efecto comunidad es el resultado de la organizacin y administracin colectiva de recursos, herramientas, mano de obra y de conocimientos en las comunidades campesinas, que efectuadas individualmente seran menos eficientes y/o menos productivas. Es decir, el hecho de pertenecer a una comunidad reporta beneficios a sus miembros debido al conjunto de economas de escala, asociacin y externalidades que son el resultado de ciertos niveles de colectivizacin (p. 231). La economa campesina comunera se distingue de esta manera de la economa campesina convencional.
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Bruno Kervyn: El estudio econmico del cambio tcnico en la agricultura andina. A propsito de dos libros de Figueroa y Cotlear. Revista Andina N. 10, 1987: 565-580. 32 Efran Gonzales de Olarte: Economa de la comunidad campesina. Lima, IEP, 1984. 25

Segn el autor, uno de los aspectos ms importantes de las comunidades a tomar en cuenta es el de la totalidad de su economa (p 18). Las comunidades campesinas, las familias comuneras y sus respectivas economas no pueden analizarse de manera aislada; la economa familiar comunera constituye un mundo complejo, en el cual se mezclan varias racionalidades sociales con diferentes clculos econmicos, lo cual slo es comprensible en su globalidad y en su movimiento (p. 163):
Los diferentes aspectos como la utilizacin de la fuerza de trabajo, tierras, produccin, productividad, transformacin del producto en ingreso, precios relativos, intercambio y trminos de intercambio, demanda externa de fuerza de trabajo, salarios, renta, migraciones, constituyen elementos de funcionamiento de una economa que debe entenderse como el fruto de las relaciones sociales que se establecen dentro de la comunidad entre familias comuneras, combinadas a las relaciones de stas con el exterior (ibd.).

En cierta analoga con el argumento de Figueroa, Gonzales de Olarte sostiene que la economa campesina de la sierra es una economa familiar de la pobreza donde es ms importante sobrevivir el presente que prosperar en el futuro (p. 22); sin embargo, a diferencia de Figueroa considera la diversificacin de la produccin ms bien como obstculo para el desarrollo. Una de las principales razones de la pobreza y el atraso comunal, para Gonzales de Olarte, sera la poca especializacin de los comuneros y su dbil integracin en espacios mayores (microrregin y regin), que a su vez se explicara por aspectos espaciales (geografa, ecologa, recursos naturales) y por el carcter de subsistencia de las economas. Este ltimo factor, junto con la escasa infraestructura vial, slo permite la formacin de mercados restringidos y de esta manera limita el desarrollo de las microrregiones. Las microrregiones constituyen espacios socio-geogrficos con cierta autonoma de funcionamiento y reproduccin. Las economas comuneras constituyen la periferia mayoritaria de una microrregin, tanto por su ubicacin geogrfica como por su posicin econmica subordinada. La estabilidad econmica y el crecimiento de la microrregin depende de su especializacin en la produccin; por esta razn la persistencia de economas campesinas y comuneras pluri productoras constituye una limitacin para el crecimiento microrregional (p. 63). Las microrregiones a su vez forman parte de una regin a travs de su articulacin con una ciudad-eje (que en el estudio de Gonzales de Olarte sera Cusco). El patrn de esta articulacin es similar al de las comunidades con su respectiva microrregin; es decir, tampoco existe una integracin horizontal entre las microrregiones debido a su escasa especializacin. Al igual que en la microrregin, en los espacios regionales se han ido constituyendo mercados laborales restringidos,
tanto por el poco desarrollo de fuerzas productivas y baja tasa de crecimiento del capital productivo por hombre ocupado, como por las limitaciones de la oferta de fuerza de trabajo, proveniente en buena medida de las familias campesinas, que tienen tres restricciones: 1. Su escasa calificacin para tareas no agropecuarias; 2. La estacionalidad de su produccin familiar y comunera que en ciertas pocas del ao utiliza plenamente su fuerza de trabajo y no puede ofrecerse en los mercados de trabajo al salario corrientemente pagado; 3. Poseer parcelas de tierra y ganado que ocupa la mayor parte de su fuerza de trabajo (p. 67).

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Las polticas del Estado deben tomar en cuenta los diferentes niveles de articulacin y transformarse en polticas de desarrollo regional, ya que la solucin a los problemas campesinos se encuentra, en buena medida, fuera de sus comunidades y microrregiones (p. 75). Por otro lado, la poltica agraria no puede ser fragmentaria, pues la totalidad de la economa campesina implica que la alteracin de cualquiera de sus variables tendr repercusin tanto en las otras variables como en el conjunto de la economa, y por consiguiente en la reproduccin de la familia. Diez aos despus de la primera edicin de Economa de la comunidad campesina, Gonzales de Olarte public un nuevo libro que plantea preguntas muy similares, aunque con un enfoque terico ms explcito (la economa poltica de los campesinos) e incorporando aportes de otros autores para ofrecer una visin acumulativa de cuanto conocemos sobre los problemas de este sector social (p. 15).33 El autor constata que los campesinos no han sido alcanzados por el crecimiento econmico de los ltimos cuarenta aos, pero a pesar de vivir en condiciones de extrema pobreza y marginacin social no solamente persisten, sino que aun aumentan numricamente. Esta persistencia se debe al hecho de que combinan, con eficacia econmica, decisiones mercantiles y no mercantiles que reducen los riesgos naturales y sociales a los que estn expuestos. Si bien este comportamiento es econmicamente racional, dado el contexto geogrfico y social de la sierra que implica condiciones de incertidumbre climtica, riesgos de mercado e informacin limitada, tambin explica por qu la modernizacin de los campesinos haya sido tan lenta. Tal como haba adelantado en su primer libro, Gonzales de Olarte enfatiza que la principal causa de la pobreza y de las limitadas posibilidades de desarrollo campesino se encuentra en su dbil articulacin con los mercados regionales. El hecho de que estn ubicados en la frontera del mercado constituye la base de su lejana al poder y de su marginacin poltica. La relacin entre pobreza y eficiencia econmica, en cambio, es irrelevante, puesto que lo que cuenta para los campesinos son cantidades demandadas y ofrecidas antes que precios (p. 339). La deficiente integracin al mercado se debe a factores como el acelerado crecimiento de la fuerza laboral disponible entre el campesinado, que no pudo ser absorbida por el mercado laboral; la presencia del capital extranjero que tendi a disminuir los niveles de ahorro interno; y la desigual distribucin del ingreso y la riqueza, que sent las bases para el progresivo divorcio entre la produccin nacional y el consumo, sobre todo agroalimentario, debilitando de esta manera la demanda efectiva para los productos rurales y en consecuencia los incentivos para la inversin. Adems, existieron dos aspectos institucionales que retrasaron el desarrollo capitalista en el campo: el estatus legal especial de las comunidades campesinas, cuyas tierras eran inembargables e inajenables; y la prohibicin del mercado de tierras rurales despus de la reforma agraria hasta comienzos de los aos noventa. El problema de los campesinos comuneros, entonces, es estar involucrados en un patrn de crecimiento capitalista que los discrimina y no tiende a integrarlos progresivamente. En consecuencia, segn Gonzales de Olarte slo existen dos soluciones: 1. que los campesinos dejen de ser campesinos y se transformen en otro tipo de unidad productiva,
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Efran Gonzales de Olarte: En las fronteras del mercado. Economa poltica del campesinado en el Per. Lima, IEP, 1994. 27

o 2. que cambien el patrn de crecimiento y la organizacin sociopoltica del Per por otros que los integren. En ambos casos la solucin es poltica y de largo plazo, siendo lo esencial un enfoque regional y no por comunidad o microrregin. La conclusin de Gonzales de Olarte es ms pesimista que la de Cotlear: Por estas razones el desarrollo de los campesinos pasa por el desarrollo regional y urbano y probablemente pasa por una transformacin de su estatus, es decir su desarrollo se concretar cuando dejen de ser campesinos (p. 339). El segundo libro de Gonzales de Olarte es, a su manera, una respuesta a una crtica que formul Bruno Kervyn34 algunos aos antes a los estudios peruanos sobre la economa campesina. En un balance de las investigaciones ms importantes publicadas hasta mediados de los aos ochenta, Kervyn critica su carcter emprico, descriptivo y esttico y su falta de contenido terico (p. 11), y reclama estudios dinmicos que den ms importancia a las teoras sobre el campesinado y a las investigaciones de otros pases: Pensar es comparar, y mientras ms amplio sea el abanico de comparacin, ms rico es el pensamiento (p. 80). Kervyn considera que ninguna de las cuatro caractersticas que recibieron mayor atencin en los estudios sobre la economa campesina (la heterogeneidad, la diversificacin de actividades, la interdependencia entre stas, y la aversin al riesgo) constituye un rasgo especfico del campesinado andino. Segn l, son otras cuatro caractersticas que parecen fundamentales: la marginacin de la agricultura andina; la organizacin de los campesinos andinos en comunidades; factores culturales e histricos; y la geografa. Son estos aspectos que deberan ser profundizados para orientar la poltica econmica y aportar al debate sobre el campesinado. Ahora bien, no slo los economistas han tratado de entender la racionalidad de la economa campesina de la sierra. En sus estudios etnohistricos, John Murra haba descubierto que el universo andino fue concebido por sus habitantes como un conjunto de pisos ecolgicos ordenados verticalmente y que a lo largo de la cordillera, las aldeas y etnias haban procurado siempre controlar el mayor nmero posible de microclimas.35 El principio de la verticalidad acuado por Murra abri una lnea de investigacin en la antropologa peruana sobre la correlacin entre ecologa, economa y organizacin social en los Andes, que se ha hecho conocido en las ciencias sociales como lo andino.36 Si Murra consideraba el control vertical de un mximo de pisos ecolgicos todava como un ideal andino, para Jrgen Golte37 se trata ms bien de una necesidad, puesto que la baja productividad de la agricultura andina permite la reproduccin de las familias slo cuando aprovechan al mxima la mano de obra disponible. Eso, a su vez, sucede a travs de la combinacin del mayor nmero posible de ciclos de produccin en los diferentes pisos altitudinales. La temporalidad dispareja de estos ciclos
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Bruno Kervyn: La economa campesina en el Per. Teoras y polticas. Cusco, CBC, 1987. John V. Murra: Formaciones econmicas y polticas del mundo andino. Lima, IEP, 1975, p. 204. 36 Vase por ejemplo Giorgio Alberti y Enrique Mayer (comp.): Reciprocidad e intercambio en los Andes peruanos. Lima, IEP, 1974. Jos Matos Mar (comp.): Hacienda, comunidad y campesinado en el Per. Lima, IEP, 1976. Marisol de la Cadena: Cooperacin y mercado en la organizacin social andina, en Revista Andina N 7, 1986, pp.31-58. En el 2002, el IEP re-edit un compilacin de artculos de Murra, en John V. Murra: El mundo andino. Poblacin, medio ambiente y economa. Lima, IEP, 2002. 37 Jrgen Golte: La racionalidad de la organizacin andina. Lima, IEP, 1980. 28

agropecuarios permite emplear la fuerza de trabajo campesino durante un mximo de das en el ao agrcola (p. 38) y minimiza as las fases improductivas. El uso simultneo de una cantidad de zonas de produccin, a veces muy distantes unas de las otras, sobrepasa las capacidades de una sola familia, de modo que hay una necesidad de cooperar con otros grupos domsticos. Esta cooperacin se expresa en diferentes niveles, uno de ellos tal vez el ms importante, pero lejos de ser el nico es la comunidad campesina. Mientras la diversificacin de la produccin en diferentes pisos ecolgicos minimiza el riesgo de perder toda la cosecha, una red muy fina de relaciones sociales asegura la disponibilidad de la mano de obra necesaria. Golte llama eso la racionalidad de la organizacin social andina. Esta racionalidad ha sufrido cambios importantes con el avance de la economa de mercado desde comienzos del siglo pasado; sin embargo, la baja productividad no permite la reproduccin de las familias campesinas andinas basada exclusivamente en trminos mercantiles. Los costos de una produccin organizada sobre la base de mano de obra asalariada, por ejemplo, sobrepasaran largamente los precios que los campesinos adquieren para sus productos en el mercado. Por lo tanto, las comunidades andinas combinan la economa del mercado con otras formas ms tradicionales como el ayni, la minka o la aparcera. En este sentido, Golte y de la Cadena hablan de la codeterminacin de la organizacin social andina;38 lo importante es que se trata de un sistema econmico mixto (o hbrido) que no se deja analizar desagregndolo en sus partes mercantiles y tradicionales. II.2. Liberalizacin del mercado de tierras y futuro de las comunidades En comparacin con la dcada anterior, la produccin acadmica sobre la economa campesina en la sierra ha bajado sensiblemente en los aos 90. En trminos generales, la preocupacin empez a girar ms bien hacia las consecuencias de la liberalizacin del mercado de tierras iniciada por el gobierno de Fujimori con la Ley 26505 la Nueva Ley de Tierras en 1995. Esta Ley tena como preludio un debate sobre la vigencia y el futuro de las comunidades campesinas, consideradas como traba al desarrollo por el liberalismo que percibi los derechos colectivos sobre la tierra como freno para la formacin de un mercado libre y la asignacin ptima de los recursos. Ya promulgada la nueva Ley de Tierras, Carlos Monge39 plantea la pregunta sobre las funciones que la comunidad campesina podra asumir cuando ya no es la duea de la tierra. Monge reconoce que la Ley ha despertado expectativas entre los comuneros que tienen que ver bsicamente con una bsqueda de seguridad. En todo caso, con el hecho de que los comuneros tienen la posibilidad de disponer libremente de sus tierras se inici un proceso de cambios de largo aliento (p. 83) en el Per rural, que queda mayoritariamente conformado por pequeos propietarios y productores crecientemente incorporados al mercado (ibd.). En esta situacin, lo que est en debate es el destino de la comunidad como tal (p. 92), pues la prdida del territorio comunal podra implicar su disolucin.
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Jrgen Golte y Marisol de la Cadena: La codeterminacin de la organizacin social andina, en Allpanchis N 22, 1983, pp. 7-34. 39 Carlos Monge: La comunidad: Tierra, institucionalidad e identidad en el Per rural. En Carlos Ivn Degregori (ed.): Comunidades: Tierra, Instituciones, Identidad. Lima, Diakona, CEPES, Asociacin Arariwa, 1998. 29

Quedara entonces planteado una interrogante bsica en la investigacin sobre las comunidades campesinas: qu otras dimensiones de existencia tiene la comunidad para los comuneros? En otras palabras, con base en qu necesidades un grupo de nuevos propietarios individuales podra necesitar seguir siendo comunidad? (p. 93). Al respecto, Monge propone algunas lneas para la discusin: 1. La comunidad, an ya no siendo propietaria de las tierras, puede seguir asumiendo funciones de ordenamiento del acceso a los recursos naturales en el territorio comunal y de tramitacin para la gestin de infraestructura productiva. 2. La comunidad puede tener un papel como ente regulador del mercado de tierras en el espacio rural, ordenando el uso del espacio (intangibilidad, urbanizacin, etc.), proveyendo de servicios a los propietarios/productores, e introduciendo nuevos condicionamientos productivos (el abandono) y anti monoplicos (topes a la acumulacin interna). 3. La comunidad puede seguir cumpliendo funciones sociales de regulacin de la vida social (canalizacin y tramitacin de conflictos menores). 4. La comunidad puede seguir desempeando funciones polticas de representacin de los intereses de la comunidad en espacios locales (distritos, cuencas), y ante el Estado central en temas de orden y seguridad internos, de gestin de procesos de distritalizacin, o de registro pblico local. 5. La comunidad puede seguir teniendo papeles culturales, como espacio de construccin/afirmacin de identidades locales y como espacio de construccin/afirmacin de sistemas de valores. En suma, hay una vigencia de la comunidad ms all del tema de la tierra y el territorio y los aspectos jurdicos, como espacio econmico, social, poltico y cultural, como institucin reguladora del mercado y las relaciones sociales, como espacio de representacin poltica y como espacio de construccin de identidad y cultura (p. 95). Es as que, despus de la violencia poltica, la comunidad aparece como una de las instituciones rurales ms slidas. Sin embargo, durante las ltimas dcadas el medio rural ha experimentado transformaciones institucionales que exceden el mbito de la comunidad campesina, entre ellas la creciente importancia de los municipios rurales y de las organizaciones de base. La bsqueda de oportunidades en el mercado ha generado nuevas formas organizativas en torno a los intereses de grupos especficos de productores (semilleristas, productores especializados, asociaciones, etc.); y los municipios se han perfilado como instituciones democrticas locales que pueden desempear una funcin importante tanto como espacios de representacin y ejercicio de ciudadana como para la articulacin de intereses para el desarrollo (p. 103-104). Finalmente, Monge constata un reciente cambio entre los pobladores rurales en la costa y en la sierra, que pasaron primero de indio a campesino y ahora estn pasando de campesino a poblador rural, a pequeo productor rural, e inclusive a microempresario rural (p. 104). Al construir identidades socioeconmicas (campesinas y productores y microempresarios) y polticas (de tal comunidad o distrito), las comunidades campesinas serranas habran dejado de lado su identidad indgena que estaba asociada a la marginalidad y la discriminacin (p. 115).

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II.3. Los mltiples aspectos de la nueva ruralidad La reflexin de Monge se adelant de cierta manera a la enorme amplificacin temtica del debate acerca del mundo rural en los ltimos aos, que ha integrado factores que trascienden el aspecto netamente agrcola. Es as que surgi el concepto de la nueva ruralidad, un concepto en construccin que se fundamenta en la necesidad de encontrar una manera de expresar la complejidad conceptual que implica el anlisis de los hechos y fenmenos que afectan al mundo rural en todos sus componentes.40 Un tema central de la nueva ruralidad es la observacin que lo rural es ms que lo agropecuario una manera de desagrarizacin del mundo rural41, por cierto sin dejar de reconocer la importancia de la actividad productiva agrcola, pero reconociendo que un alto porcentaje de la poblacin rural no se dedica slo a la agricultura o a la ganadera. Los estudios clsicos sobre la economa habran invisibilizado la pluriactividad42 del mundo rural que se caracteriza por una amplia gama de actividades econmicas incluyendo, por ejemplo, cada vez ms al turismo. En la concepcin de la nueva ruralidad, entonces, los pobladores rurales no son slo los campesinos sino tambin los profesionales, los artesanos, los mineros. Adems, el enfoque da ms importancia a la interdependencia entre lo urbano y lo rural y no lo limita slo a la produccin y al consumo, sino considera tambin aspectos sociales como la comunicacin y la creacin de nuevos valores. Otro aspecto importante es la revalorizacin del medio ambiente, priorizando el desarrollo de tecnologas ecolgicamente sostenibles; hoy por hoy, plantear el uso de fertilizantes agroqumicos como solucin para el agro con el entusiasmo de Daniel Cotlear hace 20 aos causara muchos reproches. Finalmente, habra que mencionar la participacin de los distintos actores sociales en el desarrollo rural. Conceptos tales como sociedad civil y capital social han ganado mucho espacio, generalizndose la idea de que existe una relacin directa entre la densidad del tejido social, la vitalidad de la democracia participativa y el nivel de vida alcanzado, mientras la equidad de gnero vela por la participacin de las mujeres en este proceso. En suma, el concepto de la nueva ruralidad aboga por reconocer la heterogeneidad del mundo rural. El desarrollo se presenta as ya no slo como desarrollo agrario, sino como desarrollo territorial, el cual supone la complementariedad de las relaciones entre los espacios rurales y urbanos, las sinergias entre distintas actividades econmicas y la intervencin de los actores sociales. Del mismo modo otorga al espacio rural un papel mucho ms importante y proactivo para el desarrollo socioeconmico en comparacin con los enfoques clsicos que lo consideraban como el espacio de la tradicin. Finalmente contribuye o debera hacerlo a que los gobiernos regionales y locales estn ms alertas a valorar las

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Edelmira Prez Correa: Algunos elementos de anlisis de la Nueva Ruralidad en Amrica Latina. En Jos Cetraro, Esperanza Castro y Julio Chvez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p. 56. 41 Edelmira Prez Correa: Algunos elementos , op. cit., p. 58. 42 Ibd., p. 59. 31

potencialidades de sus territorios, a estrechar las relaciones con la sociedad civil, y vayan asumiendo cada vez ms puntos de vistas intersectoriales.43 Segn Eguren, la nueva ruralidad permite as una mirada alternativa a la problemtica del agro peruano. El minifundio, por ejemplo, visto desde una perspectiva sectorial agraria es un problema para el desarrollo debido a su produccin atomizada, en escalas muy pequeas, que puede limitar la introduccin de innovaciones y el acceso a servicios financieros. Vista desde la perspectiva la nueva ruralidad, en cambio, la pequea parcela es un complemento de ingresos para las familias pobres que realizan una diversidad de actividades. Es decir, el ingreso del minifundio se completa con ingresos no agropecuarios, lo cual significa que eliminarlo tendra alcances dramticos para centenares de miles de familias.44 Entendida as, la existencia del minifundio podra favorecer el desarrollo de otras actividades, pues contaran con una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de los costos de su reproduccin Si bien en el Per, la discusin sobre la nueva ruralidad todava no ha trascendido mucho ms all de algunos crculos de intelectuales y de especialistas en desarrollo rural, muchos de los temas que propone el enfoque forman, aunque de una manera no necesariamente integrada, parte de la discusin sobre la sociedad rural de hoy. Las mesas temticas de los ltimos SEPIA, por ejemplo, abordaban temas como institucionalidad y mentalidades,45 ciudades intermedias,46 en hasta tres oportunidades la diversidad ecolgica (ver abajo), la diversidad cultural47 y la gobernabilidad en democracia.48 Un anlisis de estos y otros textos lleva a Alejandro Diez Hurtado49 a la hiptesis de que las comunidades son cada vez ms espacios e instituciones polticas antes que econmicas (p. 119), asumiendo que las principales funciones que cumplen efectivamente se refieren a la regulacin y solucin de conflictos entre sus miembros, a la interrelacin con agentes externos, y a la defensa de su integridad territorial frente a terceros. Slo en contados casos, la comunidad cumplira todava un papel central en la regulacin y el control de los recursos de propiedad colectiva.
Fernando Eguren Lpez: Descentralizacin y Nueva Ruralidad. En Jos Cetraro, Esperanza Castro y Julio Chvez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p. 52 44 Ibd., p. 47. 45 Alejandro Diez: Diversidades, alternativas y ambigedades: Instituciones, comportamientos y mentalidades en la sociedad rural. En Vctor greda, Alejandro Diez y Manuel Glave (eds.), Per: El problema agrario en debate. SEPIA VII. Lima, SEPIA, 1999. 46 Isabel Hurtado: Dinmicas territoriales: Afirmacin de las ciudades intermedias y seguimiento de los espacios locales. En Isabel Hurtado, Caroline Trivelli y Antonio Brack (eds.), Per: El problema agrario en debate. SEPIA VIII. Lima, SEPIA, 2000. Jaime Urrutia: Espacio, poder y mercado: preguntas actuales para una vieja agenda. En Manuel PulgarVidal, Eduardo Zegarra y Jaime Urrutia (eds.), Per: El problema agrario en debate. SEPIA IX. Lima, SEPIA, 2002. 47 Carlos Ivn Degregori y Ludwig Huber: Diversidad cultural, diversidad poltica y desarrollo en el Per rural. En Javier Iguiiz, Javier Escobal y Carlos Ivn Degregori, Per: El problema agrario en debate. SEPIA XI. Lima, SEPIA, 2006. 48 Mara Isabel Remy: Autoridad, gobierno y ciudadana. Sociedades rurales en democracia. En Fernando Eguren, Mara Isabel Remy y Patricia Oliart, Per: El problema agrario en debate. SEPIA X. Lima, SEPIA, 2004. 49 Alejandro Diez Hurtado: Organizacin y poder en comunidades, rondas campesinas y municipios. En Pedro Castillo, Alejandro Diez, Zulema Borneo, Jaime Urrutia y Pablo del Valle, Qu sabemos de las comunidades campesinas?. Lima, Allpa, 200732
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Diez Hurtado observa que en comparacin con las dcadas anteriores, en los ltimos quince aos se aprecia una sensible disminucin de los estudios sobre la comunidad campesina que ya no se halla en el centro del debate sobre la sociedad rural (p. 107). En cambio, los estudios sobre municipios rurales y temas relacionados como la participacin ciudadana y la descentralizacin son cada vez ms numerosos, de modo que hoy en da, los trabajos sobre municipios superan en nmero a aquellos sobre comunidades, muchos de ellos centrados en los procesos de concertacin municipal en el marco del presupuesto participativo (p. 129). En varias de sus publicaciones, Mara Isabel Remy aborda el tema de la gobernabilidad de las sociedades rurales que, de acuerdo con la legislacin vigente, encontrara su expresin en los municipios locales. La legislacin sobre la participacin ciudadana ha generado expectativas en la poblacin que a menudo son difciles de cumplir, pues los municipios no siempre estn dotados de los recursos para satisfacer las necesidades existentes. Por otro lado, la legislacin vigente hace cada vez ms fcil inscribir una lista para participar en elecciones municipales.
No solamente el voto se pulveriza en muchas opciones con pequeos porcentajes y resultan, as, alcaldes electos con escasa votacin , sino que nadie en las sociedades locales est obligado ni a hacer alianzas, ni a resolver conflictos, antes de ir a una eleccin incluso hay organizaciones que se dividen para presentar igual nmero de listas que sus lderes en conflicto . Debido a esta facilidad de inscribir listas, los conflictos en la sociedad se transfieren directamente a las polticas y all siguen desarrollndose, con prcticas que excluyen a los que perdieron que, mayoritarios, buscan deslegitimar al alcalde. Todo ello mina la gobernabilidad local e introduce muchos conflictos 50.

Es as que en los ltimos aos se ha notado una preocupante cantidad de conflictos locales en torno a la gobernabilidad en la sociedad rural, sobre todo en departamentos serranos como Puno, donde alcanzaron su momento ms siniestro con el asesinato pblico del alcalde de Ilave en abril 2004. Desde entonces, la Defensora del Pueblo se vio obligada a observar el proceso y publicar sus hallazgos mediante peridicos reportes sobre Conflictos de distinta intensidad entre poblacin y entidades pblicas. A partir de abril 2007, los conflictos municipales fueron relegados a un segundo lugar por los conflictos ambientales en particular entre comunidades locales e industrias extractivas. De la gran cantidad de publicaciones sobre las implicancias econmicas y sociales del boom minero en el Per, nos referimos slo al reciente estudio de Eduardo Zegarra51 y sus colaboradores, porque es el que probablemente ms se acerca a las publicaciones sobre la economa de las familias campesinas reseadas en la primera parte del presente texto.

Mara Isabel Remy, Los gobiernos locales en el Per: entre el entusiasmo democrtico y el deterioro de la representacin poltica, en Vctor Vich (ed), El Estado est de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Lima, IEP, 2005, p. 127. 51 Eduardo Zegarra Mndez, Jos Carlos Orihuela y Maritza Paredes: Minera y economa de los hogares en la sierra peruana: Impactos y espacios de conflictos. Lima, GRADE (Documento de Trabajo N 51), 2007. 33

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El trabajo de Zegarra examina la relacin entre la minera y el bienestar de las familias locales en la sierra, tanto rural como urbana, del Per. Utilizando una metodologa llamada enfoque de emparejamiento, que consiste en construir parejas de familias y distritos con y sin minera que comparten una serie de variables que permiten una comparacin, el estudio llega a la conclusin que en la sierra rural, si bien no hay impactos estadsticamente significativos en los ingresos y en los gastos familiares, la probabilidad de ser pobres se ha disminuido en un 8.1% con la presencia de la minera.52 Adems con excepcin de la sierra central donde los ingresos urbanos han crecido de manera ms pronunciada por la actividad minera, no se observ un efecto de desagrarizacin de las familias rurales, cuyos ingresos siguen proviniendo principalmente de la agricultura. En la sierra urbana, la probabilidad de ser pobres ha disminuido en un 15.1% en los distritos mineros; en este caso s existe un efecto de desagrarizacin; es decir, la proporcin de los ingresos generados por la actividad agropecuaria ha disminuido. Los autores recalcan que estos resultados globales de impacto deben tomarse con cautela, ya que existen importantes diferencias tanto entre como al interior de las regiones. Los mayores impactos en los ingresos rurales, por ejemplo, se han observado solamente en la sierra norte, muy probablemente relacionado con las actividades de la minera Yanacocha en Cajamarca que al parecer han alcanzado no slo a los hogares urbanos, sino tambin a los rurales. En cambio, en la sierra central se ha registrado un balance positivo en los ingresos y en el gasto de los hogares urbanos, pero no de los rurales, lo cual lleva a un patrn de impactos ms complejo y potencialmente conflictivo. Finalmente, en la sierra sur no se ha encontrado impactos positivos en los ingresos y en el gasto de las familias. Por el contrario, se registra un incremento significativo de la tasa de pobreza en los distritos con presencia minera. Esta regin aparece como la menos favorecida por las intervenciones mineras. Por otro lado, se observ un claro sesgo en el impacto de la minera en la sierra a favor de los hogares con mayores activos, como por ejemplo un mayor nivel educativo del jefe del hogar. Los resultados sugieren que la minera ha favorecido a grupos especficos de la poblacin, pero ha afectado negativamente a los ms vulnerables y ha incrementado la desigualdad de los ingresos. Segn los autores, esta sera otra dimensin posible para explicar los conflictos, agravada por la falta de polticas pblicas complementarias que podran haber mitigado el problema. El estudio concluye que existe todava una brecha muy grande entre los objetivos de la poltica pblica y los grandes problemas del desarrollo: la superacin de la pobreza, la generacin de capacidades e instituciones para el desarrollo, y el cuidado del medio ambiente. Conclusiones En las ltimas dos dcadas se ha notado una importante ampliacin temtica en las publicaciones sobre la sierra, la que slo pudimos tocar someramente aqu. Mientras en los aos setenta y ochenta predominaban los estudios sectoriales microeconmicos y los
Como sealan los autores, cambios en el gasto per cpita pueden o no generar cambios en la incidencia de pobreza. Esto depende de la distancia y de la distribucin del gasto de las familias con respecto a la lnea de pobreza establecida en la ENAHO. En la sierra norte, por ejemplo, se midi un incremento significativo de 37% en los ingresos per cpita y de 24% en el gasto per cpita en los distritos con minera. Sin embargo, en este caso no se ha observado una cada en la probabilidad de las familias de ser pobres. 34
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trabajos etnogrficos sobre lo andino, hoy en da el debate incluye una serie de nuevos aspectos, entre los cuales destacan la gobernabilidad como factor indispensable para el desarrollo econmico y el potencial de desarrollo de la agro ecologa andina. Hay un creciente reconocimiento de la diversidad cultural y de los conocimientos locales, de la necesidad de incluir a la poblacin en el diseo y la aplicacin de los proyectos, y de dimensiones como la discriminacin contra las mujeres, la degradacin ecolgica, la presencia de la minera, y los derechos ciudadanas. Definitivamente, lo rural ya no es slo lo agrario. Detrs de esta diversidad, sin embargo, el eje transversal sigue siendo el tema de la pobreza. Un estudio relativamente reciente de GRADE constata que
la pobreza rural en el Per es un fenmeno persistente. Ms an, la evidencia de las ltimas dos dcadas muestra que el crecimiento econmico global, o del sector agropecuario, no alcanza para aliviar esta problemtica de manera sustantiva, especialmente en la Sierra, siendo cada vez ms claro que se necesitan polticas especficas que atiendan las caractersticas peculiares de los grupos poblacionales que residen en esta zona de tal manera que puedan aprovechar las ventajas de una estabilidad macroeconmica y un crecimiento econmico sostenido.53

III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso54

La pregunta acerca de por qu la sierra peruana no ha llegado a insertarse en un estable proceso de desarrollo puede ser contestada de muchas maneras. Pueden enfatizarse razones polticas, econmicas o culturales. Estas pginas se concentran en las ltimas y sostienen que la relacin de la costa con la sierra peruana est obstruida por la presencia de un imaginario (una serie de estereotipos) que bloquea sistemticamente un posicionamiento ante su realidad. Resulta claro que hay un discurso externo que ha definido a la sierra de diversas maneras y aquello ha tenido -y tiene- tiene consecuencias polticas muy concretas. Desde este punto de vista, me interesa comentar los sentidos comunes que circulan sobre la sierra del Per, vale decir, cartografiar el lugar que ella ocupa en el imaginario nacional. La hiptesis sostiene que la sierra no es solo un espacio geogrfico sino tambin una realidad discursiva, un conjunto de imgenes donde la sociedad peruana ha depositado sus fantasas, sus miedos y sus anhelos. Hay por supuesto una realidad material, una sierra material, pero el problema radica en que esa materialidad se define (en buena medida) desde los discursos y con las palabras (Mignolo 2007). Es decir, la realidad nunca se nos presenta como algo independiente del lenguaje; ms bien, son las imgenes configuradas como representaciones sociales- las que determinan las maneras que tenemos de acercarnos a la realidad. En el Per, entonces, ha habido una idea de la sierra que ha habitado en la conciencia del poder poltico a partir de la cual se han activado un conjunto de intervenciones en ella. Es decir, no se trata de imgenes sin relevancia poltica sino ms bien de juicios
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Javier Escobal y Martn Valdivia: Per: Hacia una estrategia de desarrollo para la sierra rural. Lima, GRADE, 2004, p. 1. 54 Esta seccin corresponde a un resumen del documento La Idea de la Sierra preparado por Vctor Vich por encargo de esta Red de Investigacin. 35

de valor asociados a formas de control social y planes de desarrollo.55 En lo que sigue voy a comentar los principales discursos sobre la sierra del Per. El primer imaginario figura a la sierra como un lugar esttico, resistente a la nocin de cambio o de modernidad. La sierra es fantaseada como lo opuesto al mundo moderno y siempre se termina por situarla en un orden temporal diferente. Ante los ojos del observador externo se trata de una realidad estancada. El informe de la Comisin Uchuraccay lo dijo de manera contundente:
Para estos hombres y mujeres, analfabetos en su mayora, condenados a sobrevivir con una dieta exigua de habas y papas, la lucha por la existencia ha sido algo tradicionalmente muy duro, un cotidiano desafo en el que la muerte por el hambre, enfermedad, inanicin o catstrofe natural acechaba a cada paso. La misma nocin de superacin o progreso debe de ser difcil de concebir o adoptar un orden pattico- para comunidades que, desde que sus miembros tienen memoria, no han experimentado mejora alguna en sus condiciones de vida sino ms bien, un prolongado estancamiento con peridicos retrocesos. (Vargas Llosa: 111)56

De hecho, estudios como los de Del Pino (2003) han demostrado que los Iquichanos lejos estaban de ser diferentes y de no conocer el mundo moderno; es ms, negociaban constantemente con l mediante de usos y costumbres cotidianas. En el Uchuraccay de 1983 haban radios, tocadiscos y diversos productos modernos (adems de dinero, por supuesto) pero lo interesante es anotar que los comisionados no consiguieron ver aquello: es decir, solo miraron (o se dieron cuenta) de lo tradicional y figuraron a los campesinos como aquellos otros sin modernidad capaces de matar a los extraos con piedras porque as lo demandaba su propia tradicin. Desde este paradigma, la sierra peruana nunca ha sido descrita como un presente; por lo general, ha sido vista como una realidad anclada en el pasado, siempre inscrita en una monotona ritual que se repite en el tiempo. Por tanto, el presente de la sierra es una especie de pasado y el futuro casi nunca aparece porque termina colonizado por el peso de la tradicin. Esta imagen esttica ha comenzado a reconfigurarse en el Per actual a partir del discurso turstico que produce una fuerte exotizacin de la historia donde importan los turistas pero muy poco, o casi nada, los actores locales. El desinters histrico que el Estado peruano ha mostrado hacia las culturas indgenas se reconvierte hoy en da en un puro simulacro. Por ejemplo, las principales identidades culturales que aparecen en la pgina web de Prom Per resultan ser justamente aquellas de los grupos ms excluidos de la nacin; grupos que terminan siendo utilizados por el Estado para venderse hacia el exterior. Dicho de otra manera: el Estado peruano sigue sin tener un plan coherente de desarrollo rural, no aparecen los mnimos esfuerzos por construir una poltica cultural adecuada, y sin embargo la sierra peruana siegue siendo utilizada para performar una identidad extica que es la que promueven y desean las actuales lgicas del mercado globalizado.
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Fue Michelle Foucault (1972) quien demostr cmo los sistemas de poder producen objetos (y sujetos) que luego representan como si existieran previos al discurso. Y fue Edward Said (1990) quien sostuvo que todo el saber que occidente haba producido sobre el oriente no serva necesariamente para describir al oriente sino, ms bien, para conocer los presupuestos del propio razonamiento occidental. 56 Subrayado mo. 36

As, el desarrollo se ha vuelto una simple imagen. Una vez ms, el discurso oficial se revela ya no por lo que afirma sino, fundamentalmente, por lo que oculta. El segundo imaginario sostiene que la modernidad peruana invent a la sierra como una realidad degradada y abyecta. Desde ah se la excluy sistemticamente de toda participacin poltica. El caso ms claro tiene que ver con el propio lenguaje. Como se sabe, el quechua y el aymara fueron lenguas a las que nunca se les permiti inscribirse en la esfera pblica y que tuvieron que limitarse nicamente a usos privados y domsticos. La conversin del Per en un pas republicano no fue ajeno a dicha perspectiva y mantuvo una herencia colonial: no solo no se constituy en el Per un Estado nacional bilinge lo cual hubiera permitido la participacin poltica, en ese entonces, del sector ms grande de la poblacin - sino que hasta la actualidad las lenguas indgenas no tienen ninguna importancia y se sigue entendiendo a la educacin como un proceso de franca des-indigenizacin, vale decir, como un dispositivo encargado de dejar atrs toda la herencia cultural andina que sigue siendo entendida como inferior. Un ejemplo puede ayudarnos a entender ms este asunto. Se trata de unas notas de campo que una egresada de sociologa tom mientras hacia un estudio sobre la escuela rural peruana.
En el patio de la escuela una nia se me acerca con su hermanito de primer grado y le ordena que saque uno de sus cuadernos de su mochila. La nia abre el cuaderno y me dice: ensale, profesora No entiendo a qu se refiere y le pregunto: qu le enseo? Lo que sabes pues profesora, ensale!57

Aqu puede observarse el alto grado de subalternizacin en el que todava se encuentra la cultura andina de la sierra peruana. La interiorizacin del sentimiento de inferioridad es clara a partir de dos imgenes: por un lado, la sierra se figura como un lugar donde no hay ningn conocimiento y, por otro, la costa se concibe como aquel lugar que lo posee todo. Entonces, la sierra se vuelve como una pizarra vaca donde el poder puede escribir lo que quiera. No importa qu es lo que la costa sepa, lo verdaderamente relevante es que aquello se imagina como lo nico que tiene valor social. Es decir, los nios andinos sienten que su cultura no es importante, que no es verdaderamente una cultura y que deben continuar aceptando de manera agobiante- su propia colonizacin. Al respecto, es imposible discutir la idea moderna de la sierra sin su correlato antagnico: la costa. Entre ambas regiones siempre ha existido una relacin conflictiva que ha estado marcada por el ejercicio de poder, la incomunicacin y el desconocimiento mutuo.58 Histricamente la costa se constituy en el Per como el lugar de la civilizacin, del mercado y de una modernidad que se sabia perifrica pero a la que igual se convocaba con necesidad. Si bien la oposicin entre ciudad y campo ha sido fundamental en el mundo moderno, ella se acenta en el Per por la localizacin geogrfica de Lima. Lo que quiero decir es que aqu la diferencia entre la costa y la sierra es mucho ms radical que en otros pases
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Tilsa Ponce. La diversidad cultural en una escuela EIB en Ayacucho" Tesis par optar el grado de licenciada en sociologa. Pontificia Universidad Catlica del Per. 58 La rgida divisin costa/sierra no era tan clara en la poca prehispnica donde los espacios no eran fijos y el territorio se conceba como una totalidad atravesada por un permanente flujo humano y econmico. Murra, en efecto, demostr las relaciones entre control vertical de territorio, produccin econmica y organizacin social y poltica. As la costa casi poda entenderse como una derivacin de la sierra. 37

andinos por una razn importante: mientras que Ecuador y Bolivia situaron sus capitales en ciudades andinas, Lima es una ciudad costea construida de espaldas a los andes. Ello ha contribuido no solo a reforzar la extrema concentracin de poder sino tambin al desconocimiento mutuo entre ambas regiones. El Per se constituy entonces como el pas con el ms alto grado de centralismo en Amrica Latina y aunque los pueblos andinos intentaron construir ciertos espacios de autonoma sus habitantes siempre terminaron subordinados y comenzaron a producir una imagen de la capital como el nico lugar donde el progreso era posible. La consecuencia de todo ello fue la asimilacin cultural excesiva y, por lo mismo, la ausencia de una identidad indgena en el Per.59 Es tambin en la repblica donde comienza a figurarse a la sierra como un territorio gigante, desconocido y difcil de controlar. El espacio andino ha sido representado por un lado como una instancia salvaje e ingobernable y por otro como un territorio virgen y natural dispuesto para la explotacin econmica; la imagen es muy conocida:
El Per es un mendigo sentado en un banco de oro.

Atribuida a Antonio Raimondi, la frase se ha vuelto un lugar comn en el imaginario nacional y aparece, a cada instante, en los debates polticos y en las conversaciones cotidianas. Gonzalo Portocarrero (s/f) ha sostenido que el mito de la riqueza natural alent entre las clases criollas una concepcin altamente rentista y pasiva de la ciudadana. En la frase de Raimondi la sociedad se figura como traicionada por un Estado que entiende a la riqueza como algo que se coge y que no es producto del trabajo. Se trata, por tanto, de una frase destinada a cuestionar a una clase dirigente incapaz de fomentar un proyecto nacional que beneficie a todos En efecto, en ella el pas se figura como dotado de una gran riqueza pero como un colectivo incapaz de explotarla o de hacerla producir. La frase seala que la propiedad no es garanta de riqueza ni mucho menos un agente que por s solo promueva el desarrollo nacional. Ella alude a un pas que desconoce su propio territorio y anima a la necesidad de inscribir a la naturaleza peruana (y a la sierra como fundamental parte de ella) en un proyecto de Estado ms moderno, descentralizado y eficiente. Entendida como una realidad natural, la sierra peruana vive hoy en da un acelerado cambio climtico que ir transformando no solo el escenario geogrfico sino tambin la produccin discursiva que se genera de l mismo. Dicho de otra manera: la extraccin de las riquezas va teniendo un costo ecolgico cada vez ms grave. Las imgenes de los deshielos as como las noticias sobre la contaminacin en La Oroya y en Cerro de Pasco y la deforestacin en la selva van configurando una nueva idea sobre el territorio peruano que el prximo Ministerio del Medio Ambiente seguro comenzar a producir. Este nuevo organismo y la cantidad de estudios que vayan surgiendo en los prximos
Por qu no existen importantes movimientos indgenas en el Per de hoy? La respuesta ha sido ms o menos consensual: el problema ha radicado en la ausencia de lites indgenas, vale decir, en el hecho de que despus de la revolucin de Tpac Amaru stas hayan sido sistemticamente destruidas y minimizadas. Una lite es una bisagra y al no existir esta especie de enlace lo indgena en el pas siempre termin asociado con lo pobre, lo no poderoso y lo ignorante.
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aos, se convertirn -sin duda- en los prncipes agentes discursivos de un nuevo imaginario sobre la sierra peruana. La imagen del pas poseedor de un gran territorio tambin ha sido central en la produccin de un imaginario de corte nacionalista y patriotero. La sierra, en efecto, tambin ha sido entendida como lo ms profundo y autntico del pas: un lugar de identificacin colectiva. Se asume que los andes son el corazn de la nacin, el centro de la patria y han sido motivo de una permanente simbolizacin artstica y cultural:
Ricas montaas/ Hermosas tierras/ Risueas playas/ Es mi Per!/ Frtiles tierras/ Cumbres nevadas/ Ros quebradas/ Es mi Per!60

Como puede notarse, aqu el territorio deja de ser naturaleza y ms bien se vuelve un paisaje, vale decir, una composicin estetizada destinada a satisfacer a un ojo externo a esa realidad. Llama la atencin, sin embargo, que en ste tipo de imgenes nacionalistas el paisaje siempre se encuentre deshabitado, vale decir, que la sierra solo pueda imaginarse como hermosa en tanto se encuentre vaciada de trabajo y de seres humanos (Flores Galindo 1994: 239). Es decir, lo que se celebra es el territorio ms no a la cultura que lo habita. Ser entonces el surgimiento del indigenismo el encargado de poblar a la sierra peruana de seres humanos dotados de una dignidad -cultural y laboral- por restaurar en el presente. Fue Gonzles Prada quien sostuvo que el desastre de la guerra con Chile era el fracaso de la nacin en general y que l se deba a la sistemtica exclusin de un amplio sector social: el indgena. Y fue Jos Carlos Maritegui quien se atrevi a dejar de lado todas aquellas discusiones psicologistas (del tipo los indios necesitan educacin) para aterrizar el debate con un punto de vista fundamentalmente econmico: se trataba de sostener que el problema del indio consista tanto en el despojo de la tierra como en la ausencia de una representacin digna de su cultura. El supuesto retraso de los andes como realidad econmica era causa del gamonalismo y su degradacin cultural estaba directamente relacionada con la existencia de una frrea cultura tutelar. Por eso mismo, el siglo XX est atravesado por diferentes revueltas que marcan a la sierra peruana como un lugar altamente violento y conflictivo. Se trata de un lugar con un permanente descontento poltico que ha tenido su punto ms alto en el conflicto armado iniciado por Sendero Luminoso en el sur andino en la dcada de los ochentas. La sierra se vuelve entonces un lugar atroz e imposible. Una pelcula como Pantalen y las visitadoras acierta en producir una geopoltica del territorio peruano: la costa como el lugar del poder y de las decisiones polticas; la selva como el lugar de la sensualidad y del goce; y la sierra como el lugar del castigo. En efecto, es a la puna donde mandan a Pantalen Pantoja por haber desafiado a su propia institucin. Es ah donde el personaje debe exorcizar sus culpas casi como si estuviera en el infierno. Hay en el Per un discurso que representa la sierra como ese lugar imposible marcado por un permanente antagonismo. El ltimo imaginario sobre la sierra del Per es el que la figura como un espacio donde el capitalismo y la modernidad deben ingresar a cmo de lugar. Dentro de est lgica, se sugiere que la sierra debe comenzar a parecerse a la costa y llegar a ser como ella. Una
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Manuel Raygada, Mi Per. 39

detenida lectura del ensayo de Alan Garca, Sierra exportadora revela la produccin de un discurso que se encuentra concentrado ms en los recursos que en las personas. El autor configura a la sierra solo como un lugar disponible ante los mandatos del mercado global. Si hace la tradicin nos ensea que se ha producido un paisaje sin pobladores, hoy se trata ms bien de un discurso con grandes cifras macroeconmicas pero sin poltica. Es decir, este proyecto destaca porque los actores no importan y son sistemticamente invisibilizados: no hay instituciones locales, no hay asociaciones de campesinos y, menos an, los conocimientos tradicionales parecen encontrar algn espacio en esta fantasa modernizadora. Ni la herencia cultural ni el juego poltico parecen ser parte del proyecto que termina por situarse en una posicin bastante atpica al interior de los actuales debates sobre el desarrollo rural.
El gran motor del desarrollo debe ser, hoy da, la globalizacin de la sierra, vinculando sus productos con el mercado externo y para ello el Estado debe informar, promover, alentar a la empresa privada agroexportadora, capaz de establecer cadenas de comercializacin para cumplir ese papel (Garca 2005: 13).

Dicho de otra manera: solo se trata de exportacin y nunca de la construccin de mercados internos ni de la articulacin de redes ms dinmicas entre los pequeos agricultores. En ese sentido, el brutal paro agrario de las ltimas semanas no es sino la expresin de miles de pequeos campesinos que siguen sin tener cabida en los planes agrarios de los ltimos gobiernos. La propuesta de Garca es, entonces, la de una pura ensoacin industrial (Pratt 1997: 264) y la sierra, sin actores propios, se concibe como un territorio que quiere volverse a conquistar. Reflexiones finales Las formas en las que representamos el mundo determinan la manera en que nos relacionamos con l. Un nio socializado al interior de frases racistas, tendr muchas posibilidades de creer que existen diferencias naturales entre distintos grupos. Dicho de otra manera: las imgenes importan porque no son solo imgenes: los sujetos actuamos en el mundo a partir de una previa definicin sobre lo que es la realidad. En este trabajo he intentado sostener que estos imaginarios sobre la sierra peruana han funcionado como fantasas que obstaculizan toda relacin con ella. Se trata de pantallas o velos cuya consecuencia es atrapar a la sierra en distintas relaciones de poder y dominacin. Entendida siempre como lo opuesto al mundo moderno, como el lugar de los antagonismos, como un mar de problemas sociales o como un proyecto donde el capitalismo debe desarrollase igual que en la costa, lo cierto es que estos discursos siguen atrapados en sus propias lgicas y se presentan como el obstculo que bloquea construir una relacin con la sierra desde un nuevo lugar. Para el ojo criollo, la sierra solo ha sido una pura distancia social que ha quedado oculta bajo muchas prcticas discursivas. Debemos subrayar entonces que no hay desarrollo sin participacin y que cualquier proyecto tiene que partir por la manera en la que los actores van construyendo imgenes de s mismos, se involucran con las hegemonas del poder y producen procesos

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mediante los cuales se recuperan saberes tradicionales.61 La reinvencin de la sierra debe ser entonces un proceso liderado por sus propios pobladores y por autoridades capaces de articular la participacin. El tema ha sido estudiado desde una perspectiva histrica por Mndez (2004) Rnique en dos libros (1991, 2004) y por Pajuelo en la actualidad (2007). Desde ah es posible observar los esfuerzos por la conformacin de elites diversas, movimientos sociales y luchas polticas que buscan mayores autonomas y que aspiran a una sociedad ms plural donde las hegemonas sean deconstruidas o queden neutralizadas. En el caso peruano, resulta claro que la costa siempre ha tenido una idea sobre la sierra que no coincide exactamente con la que sus pobladores tienen de s mismos. Acusados de locos, irracionales o terroristas, o de gente que no se da cuenta de lo que es el desarrollo lo que se sigue revelando es, sobre todo, la profunda incapacidad del discurso oficial para entender las necesidades de esta regin y para producir un dilogo ms horizontal. Sigue imperando entonces una cultura autoritaria; un conjunto de prcticas que, por un lado, impregnan las decisiones de los gobernantes que imponen leyes sin consultarlas y, por otro, a poblaciones locales que desconfan de los canales institucionales para expresar sus protestas. En ese sentido, el gran tema sobre la sierra peruana sigue siendo el de la descolonizacin: aqulla ejercida desde las instancias de poder (el Estado, el mercado) y aquella otra, de carcter cultural, que busca mayor participacin a partir de gestiones locales y de la legitimidad de ciertos saberes. No se trata, sin embargo, de una propuesta por una mayor inclusin social (categora tan de moda hoy en da) sino, fundamentalmente, de la construccin de un verdadero proyecto intercultural, vale decir, una propuesta donde se pongan en cuestin los paradigmas hegemnicos de desarrollo y donde la legitimidad de la diferencia y la mejor distribucin econmica tambin ocupe un primer plano. El desarrollo rural no es entonces un problema exclusivamente rural, es un tema absolutamente relevante para el pas entero (Trivelli 2007: 705). El reto es entonces poltico (destinado a neutralizar los poderes tradicionales y a generar mayor participacin), econmico (neutralizar el desenganche y redistribuir ms lo que se produce) y cultural (fundador de nuevas epistemologas de conocimiento y de nuevos discursos sobre la vida social). Nada de esto es fcil pero los acontecimientos de las ltimas semanas demuestran algo muy claro: un verdadero proyecto de desarrollo no puede continuar construyndose desde realidades discursivas tan externas. En ese sentido, es posible afirmar entonces que la sierra peruana sigue buscando mayor participacin y que la lucha por sus sentidos todava contina.

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Se cuenta que fue Humboldt quien llev el guano a Europa y que tal descubrimiento (con todas las consecuencias econmicas que vinieron aos despus y que conocemos bien) consisti en divulgar un dato que los indgenas mismos le haban proporcionado (Pratt 1997: 239). 41

B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Per y en la sierra en particular I. Cambios en conceptos y prcticas del desarrollo rural
Para poder enmarcar los distintos proyectos y programas que pretenden impulsar el desarrollo rural en la sierra conviene primero desarrollar un marco conceptual que le d coherencia al conjunto de iniciativas y, al mismo tiempo, identifique vacos o reas que requieren ser complementadas para impulsar una estrategia de desarrollo sostenible para esta regin del pas. En esta seccin pasamos revista a cmo ha evolucionado la visin del desarrollo rural en las ltimas dcadas. Para ello hemos ordenado la literatura relevante en distintas dimensiones que han sido tomadas en cuenta al momento de disear polticas y programas dirigidos a transformar el espacio rural. El cuadro 14 se presenta de manera esquemtica las principales dimensiones identificadas.
Cuadro 14. Desarrollo Rural: Principales Dimensiones Dimensin Aos 70-80 aos 80-90 1. Estrategia de Intervenciones Intervenciones intervencin Integradas Aisladas (DRI) (especializacin) 2. Estrategia Oferta Demanda liderada por: (mayor rol a la participacin y el empoderamiento) Sntesis Intervenciones coordinadas / complementariedad. Reconocimiento que ambos nfasis deben coexistir da la necesidad de validar la intervencin y al mismo tiempo reconocer que ciertos actores pueden no tener capacidad de expresar sus intereses. Visin ms balanceada donde se maneja una cartera amplia de oportunidades de diversificacin de medios de vida (livelihoods) Incluyendo migracin

3. Dimensin sectorial

4. Escala de produccin

5. Gente y territorio

6. mbito de implementacin

Prima lo Ganan protagonismo Agropecuario las actividades Estrategias tpicas rurales no - intensificacin agropecuarias. Sin agrcola embargo se sobre- diversificacin estima su validez agrcola como estrategia Sobre estimacin Toma importancia la Economas de escala tienen de las Economa de Escala. importancia distinta en diferentes posibilidades de la Menos importancia la mbitos (p.e. produccin, compra de pequea pequea agricultura insumos, comercializacin) agricultura Organizacin / Mercado de Tierras son mecanismos alternativos para aprovechar economas de escala Focalizacin en la Focalizacin en el Migracin juega rol creciente en la no parcela como eje hogar rural identificacin de Poblacin con de intervencin Articulacin con territorio ciudades intermedias Poltica sectorial. Poltica y programas Desarrollo Territorial Uso de nacionales Creciente reconocimiento de la instrumentos necesidad de tener polticas diferenciados va diferenciadas (sin claro entendimiento precios, subsidios, sobre su forma concreta) tasas de inters Men de programas cuya combinacin depende del contexto Permitir la adaptacin en la implementacin

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7. Institucionalidad

8. Organizacin 9. Visin 10. Relaciones Internacionales

Posible crisis de expectativas Reconocimiento de lmites al proceso de empoderamiento local Necesidad de coordinar acciones locales con polticas regionales y nacionales Colectivizacin Privatizacin Asociatividad Empresas Visin Asistencialista Igualdad de oportunidades emprendedoras Pobres Reduccin de vulnerabilidades Relaciones Crecientemente Complejas Subsidios internacionales Liberalizacin Comercial Bilateral Impactos Indirectos va cambios en la matriz energtica Participacin institucional vertical Nacional Regional Local Cambio en el discurso Reconocimiento de un mayor peso de lo regional, local

I.1 Estrategia de intervencin: desarrollo rural integrado versus especializacin El desarrollo rural puede ser entendido como un proceso de transformacin social, productiva e institucional con el objetivo de mejorar de manera sustancial y sostenible la calidad de vida de una poblacin. En este contexto, la necesidad de mejorar los ingresos y ampliar las oportunidades de generacin de ingresos de quienes viven en el sector rural, exige una estrategia de desarrollo que tenga una visin integral. La literatura sobre desarrollo rural ha reconocido siempre la necesidad de manejar una visin integral. De Janvry et al. (1999), por ejemplo, sealan el surgimiento de este paradigma de desarrollo rural entre 1970 y 1980, dominado por el inters en la satisfaccin de las necesidades bsicas de los pobres rurales a travs de un enfoque integral. Sin embargo, la implementacin de esta estrategia de desarrollo integral estuvo inicialmente centralizada por el Estado, el que fue considerado el actor clave en el proceso de desarrollo. El Estado priorizaba la inversin social y era el ente encargado de coordinar y ejecutar la provisin de servicios de desarrollo (De Janvry et al. 1999), otorgando en muchos una mnima importancia a los procesos de formacin de capacidades (Scott, 2002) Segn diversos autores esta visin habra fracasado debido a problemas derivados de una dbil coordinacin y por la falta de gerencia adecuada para la implementacin. De Janvry et al. (1999), basndose en Crener et al (1984), menciona por ejemplo algunos de los problemas que se presentaron en la implementacin de dichos programas: Ambientes polticos adversos y un sesgo urbano que minaba la rentabilidad de las inversiones en agricultura Excesiva focalizacin a la agricultura, incluso en los casos en los que esta generara solamente una pequea fraccin del ingreso de los hogares Incapacidad de solucionar el problema de acceso a activos, particularmente tierras Fallas de coordinacin entre las agencias del gobierno en la entrega esperada de los servicios en paquetes integrados Fallas para descentralizar el poder de decisin a nivel local sobre la participacin de los beneficiarios en la definicin de los proyectos e implementacin de los mismos Atencin insuficiente a la formacin y fomento de alianzas que le den soporten a un compromiso continuo con el desarrollo rural

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Producto de estas falencias, las estrategias de desarrollo que se impulsaron a partir de la dcada de los ochenta y con mayor fuerza en la dcada de los noventa en el marco de los programas de ajuste estructural y liberalizacin de mercados tendieron a privilegiar la especializacin. (Escobal y Valdivia, 2004). Los distintos Gobiernos optaron por segmentar las acciones vinculadas a la provisin de bienes y servicios pblicos (caminos rurales, electrificacin, saneamiento, telecomunicaciones, titulacin, sanidad agropecuaria, etc.) y crear unidades de alta especializacin tcnica para realizar estas inversiones.
Recuadro 3. El rol de la infraestructura en el mbito rural Antes de esta experiencia, este lugar (Huaraca- Vichos, Ayacucho) era como cualquier lugar y/o pueblo ignorado, donde el vivir era tan rutinario con un poco de agricultura y el pastoreo y algunos elementos humanos que solo visitaban por la caza furtiva, prcticamente un casero de apenas diez familias, una trocha carrozable en total abandono, poblacin sin ninguna conciencia turstica y atractivos sin acceso. En la actualidad es una nueva zona ecoturstica, con accesos sealizados, en un rea de 30 km cuadrados y la comunidad se encuentra organizada para fines de preservacin y servicio en el bosque natural y la laguna visitado por miles de visitantes que dejan algo de economa a los moradores Juan de Dios Cabrera Carrasco, Chilca-La Mar-Ayacucho Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

Aunque los resultados de muchas de estas iniciativas mostraron cierto grado de efectividad, la evidencia que presenta la literatura internacional hace evidente que esta especializacin en las intervenciones ligadas al desarrollo rural tiene sus lmites. Intervenciones aisladas, que no contemplan la existencia de complementariedades entre las distintas inversiones pblicas, tienen una rentabilidad menor que las inversiones pblicas que logran hacerse de manera coordinada. Escobal y Torero (2006), por ejemplo muestran que el impacto de la inversin coordinada en servicios de infraestructura en el rea rural excede largamente la suma de los impactos aislados. As, por ejemplo, el impacto de tener electricidad y agua -que equivale a un incremento de 16% de los ingresos respecto a quienes no tienen esta infraestructura - es mayor que la suma de los impactos individuales, que no superan el 9%. Algo similar ocurre cuando se combinan agua y telfono, as como electricidad y telfono o, por ltimo agua electricidad y telfono, donde el incremento de ingresos es de 20% frente a menos de 5% que resultara de agregar los impactos individuales. I.2. Estrategia liderada por la oferta o por la demanda Las estrategias impulsadas por el Estado tpicamente han estado basadas en esquemas de planificacin central. Este tipo de estrategia domino la escena del desarrollo hasta la dcada de los ochenta. Las estrategias lideradas por la demanda marcaron un cambio de paradigma en el desarrollo rural, abrindose espacio para la voz de los pobres que, a diferencia del esquema anterior (liderado por oferta), contemplaba mtodos participativos en la implementacin de estrategias de desarrollo. En la discusin sobre estrategias efectivas para la superacin de la pobreza, Narayan (2000) seala que es necesario lograr un entendimiento de la pobreza desde la perspectiva que tienen los pobres. Este conocimiento permitir un mejor acercamiento hacia las barreras que afrontan los pobres as como a sus reales necesidades. Esta visin no slo es ms democrtica sino ms prctica, en el sentido de reconocer las

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limitaciones del Estado central para identificar los problemas especficos que enfrentan los pobres rurales en distintos Esta proposicin resulta importante si consideramos que nos permite comprender por qu muchas intervenciones gubernamentales y la provisin de servicios son percibidas, por los pobres, como inefectivas en la medida que no les permite cambiar su precaria situacin; percibiendo, por el contrario, que esta se ha mantenido invariable en el tiempo. (Narayan, 2000). Cabe resaltar, sin embargo, que crecientemente se ha puesto en tela de juicio la capacidad de desarrollar estrategias nicamente lideradas por la demanda, tanto debido a la necesidad de articular las estrategias locales con las estrategias regionales y nacionales, como por el hecho que hacer efectiva la participacin de los segmentos ms excluidos es compleja y puede existir la coexistencia de estrategias lideradas por oferta y demanda I.3. La dimensin sectorial del Desarrollo Rural En los primeros esfuerzos por articular estrategias de desarrollo rural era comn identificar la primaca de lo agropecuario. Es ms, an sigue siendo cierto que en muchos sectores vinculados a la poltica pblica lo rural suele confundirse con lo agrcola. De Janvry et al. (1999) seala que durante la dcada de desarrollo de 1960-1970, la poltica rural prioriz el sector agropecuario bajo los alcances de la Revolucin verde, considerando adems a los productores agropecuarios como los instrumentos clave para lograr el desarrollo rural. Esta estrategia contemplaba inversin gubernamental a gran escala en infraestructura, investigacin y asistencia tcnica y estaba orientada a incentivar la adopcin de nuevas tecnologas. (Ashley y Maxwell, 2001). En este contexto, la discusin sobre el desarrollo reconoce al crecimiento agrcola como el motor para la reduccin de la pobreza dentro de la agricultura, la economa rural y a nivel nacional. (Irz et al 2001, citado en Ashey and Maxwell 2001) Sin embargo, cada vez con mayor nfasis se viene dando un incremento de la presencia de las actividades rurales no agropecuarias como un eje estratgico del desarrollo rural. Por ejemplo, Kay, C (2005) seala la Nueva Ruralidad inicialmente como un trmino referido a la caracterizacin de las nuevas transformaciones experimentadas por el sector rural; en gran medida, como consecuencia de la globalizacin y polticas neoliberales. En esta lnea, la Nueva Ruralidad da cuenta de la creciente participacin de las actividades rurales no agrcolas en el medio rural (por ejemplo artesana, comercio, transporte, turismo rural) y de la multi o pluriactividad de la economa campesina. Asimismo contempla un cambio en la valoracin del espacio rural debido al ecologismo o el turismo rural, o un cambio cultural en los estilos de vida de la poblacin rural. Este ltimo, segn Llamb (1994), se dio como consecuencia de la mayor interaccin rural urbana y de los medios de comunicacin.

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Recuadro 4. Las actividades no agropecuarias y el acceso a mercados La experiencia consiste en un grupo de personas del campo que se organizan para confeccionar artesanas, vendiendo primeramente en el mercado local y regional y despus llegando a exportar las confecciones de artesanas que realizaban, la cooperativa llego a tener como 70 socios y a la vez trabajadores tanto varones como mujeres Alejandro Rojas Ccolqque, Yauri-Espinar-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

El nuevo paradigma denominado medios de vida sostenibles parte de una visin amplia sobre la combinacin de activos y actividades que configuran una estrategia de supervivencia viable para las familias rurales. No se encuentra vinculada exclusivamente a la agricultura. (Seplveda et al 2003). Kay (2005) seala que la temtica sobre las nuevas estrategias de vida rural ha sido desarrollada y difundida por Robert Chambers (1988, 1997). Aqu, las propuestas de polticas pblicas tienen como agenda promover el desarrollo rural concentrndose no slo en la agricultura campesina sino tambin en sectores importantes como empleo rural, sostenibilidad ambiental, equidad, participacin social, descentralizacin, desarrollo local, empoderamiento. I.4. Existen economas de escala en la produccin agrcola? La existencia o no de economas de escala en el sector agropecuaria ha estado en el centro del debate sobre el desarrollo rural. De existir economas de ala importantes a nivel de parcela se podra justificar la presencia de la gran propiedad agraria. En cambio la ausencia de economas de escala en la percala podra permitir que otras formas de propiedad puedan ser viables. Ellis y Biggs (2001) mencionan que las estrategias centradas en la pequea agricultura marcan un punto notable en el desarrollo rural siendo reconocidas por satisfacer simultneamente dos objetivos: crecimiento y equidad. Por su parte, el trabajo de Schultz (1964) fue reconocido como la contribucin ms significativa a este enfoque. Schultz sealaba que los pequeos productores son asignadores eficientes y racionales de sus recursos (Shultz citado por Ashley and Maxwell, 2001) pero que slo tenan como opcin el cambio tecnolgico para mejorar sus ingresos (De Janvry, 1999). As, las propuestas planteadas por Schultz, unidas a la revolucin verde, influyeron sobre la poltica del desarrollo rural que tuvo como elemento crucial dentro de la estrategia para el crecimiento econmico y el desarrollo rural, a los pequeos agricultores racionales y eficientes. (Seplveda et al. 2003). Se pueden mencionar algunas teoras planteadas por autores como Lipton y Longhurst (1989), Hayami y Ruttan (1971), Johnston y Kilby (1975), Mellor (1976), que hablan de la eficiencia de la pequea agricultura y la necesidad de cambios tecnolgicos. Aqu se citan algunos de estos planteamientos: El desempeo de los procesos productivos relacionados con las combinaciones de partida (semilla, fertilizante, agua) son neutrales a la escala (Lipton y Longhurst 1989 citado por Ellis y Biggs 2001) Hayami y Routan (1985) promovieron las innovaciones tecnolgicas en los casos en que los cambios en la escasez relativa de factores, traducidos en cambios en sus precios relativos, induzcan sesgos asociados al ahorro en el uso de factores
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Si bien algunos autores sealan que este modelo ha demostrado una consistencia estratgica a lo largo de los aos, con fundamento terico y emprico, ha sido cuestionada su rentabilidad (en trminos sociales o econmicos), en los nuevos discursos sobre el espacio rural (Ashley y Maxwell 2001). Adicionalmente existe literatura sobre las condiciones poco favorables para los pequeos productores, en la cual se evidencia que mercados crecientemente complejos, privatizados y competitivos, hacen que la eleccin de tecnologa se vea condicionada a estas restricciones. (Tripp 2001 citado por Ashley y Maxwell 2001) La existencia de economas de escala en otros mbitos como los de la comercializacin abre s su vez la discusin hacia la alternativa de la asociacin de productores como vehiculo para capturar estas economas de escala sin necesidad de la generacin de procesos de concentracin parcelaria. I.5. Cul es el mbito de implementacin de la poltica del desarrollo rural? Sustentada por las polticas liberales de la dcada de 1980, la poltica de desarrollo rural tom un nuevo rumbo reemplazando y suspendiendo el paradigma anterior. Uno de los cambios ms saltantes fue la reestructuracin de polticas y programas que, a diferencia del esquema implementado anteriormente, bas sus estrategias sobre programas nacionales. (Kay 2005) Este enfoque cuestion seriamente las polticas sectoriales especficas como la poltica de precios y comercio externo. Segn Bautista y Valds (1993) (citado por Key 2005), dichas polticas de precios eran discriminatorias contra la agricultura debido que generaban bajas tasas de retorno y sobretodo porque tendan a favorecer slo reas urbanas. Por su parte, Shejtman y Berdegu (2003) definen el DTR como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuya finalidad es reducir la pobreza rural. En este contexto, el propsito de la transformacin es articular competitivamente la economa de dicho espacio rural, articulando a su vez la participacin de los actores locales y estimulando y facilitando la concertacin. As, plantean que el nuevo enfoque de Desarrollo Territorial est basado en una estrategia que contempla mltiples dimensiones de desarrollo, sobre un espacio objetivamente inexistente, que constituye un conjunto de relaciones sociales, de identidad y de propsitos compartidos. Sin embargo, la discusin sobre el DTR se ha mantenido en la esfera de lo terico siendo cuestionada por muchos autores, debido a las complejidades encontradas en su implementacin. Sumpsi (2006) y Mora (2006) plantean que este enfoque ha tenido que afrontar obstculos que dificultan su operatividad. Entre los ms importantes destacan la ausencia de criterios operativos para la definicin de territorios rurales, los arreglos institucionales pblicos y privados en contextos de informacin imperfecta, as como la estructura organizativa adecuada para promover y gestionar el desarrollo de los territorios

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Mora (2006) adems destaca la necesidad de considerar aspectos relevantes para el impulso de los procesos de desarrollo territorial rural, como complementos indispensables a las polticas pblicas y estrategias diseadas: Elaboracin de arreglos institucionales que pasen del funcionamiento sectorial estatal hacia una accin integrada Establecimiento de servicios de AT y extensin rural-investigacin La aplicacin del enfoque ascendente en los procesos de desarrollo territorial rural para considerar las situaciones especficas de los diferentes territorios presentes en el medio rural regional. I.6. Institucionalidad en el medio rural Participacin institucional vertical Seplveda et al (2003) da cuenta de la existencia del enfoque de desarrollo rural caracterizado por la implementacin de estrategias nacionales verticales impuestas de arriba hacia abajo. Este enfoque asume que los factores que desencadenan el cambio son exgenos y derivan de polticas nacionales sin contemplar heterogeneidades. Reconocimiento y mayor peso de lo regional/local Escobal (2004) menciona que existe un cambio en el paradigma del desarrollo rural enmarcado por el impulso hacia la participacin de la poblacin beneficiaria en la planificacin, ejecucin y mantenimiento de proyectos pblicos. En dicho contexto, algunas funciones del Estado fueron sustituidas mediante la formacin de instituciones y del empoderamiento local. Escobal seala en base a Coombs (1980) que este consenso estaba orientado a garantizar la participacin plena de los pobres de reas rurales en el proceso de desarrollo basado en la satisfaccin de necesidades bsicas y la distribucin equitativa de los beneficios. Cabe sealar que algunos autores reconocen este nuevo paradigma como la implementacin de procesos participativos de desarrollo y otorgan mayor importancia a los actores. Son tambin conocidos como estrategias ascendentes desde el mbito local o particular, donde la participacin y el empoderamiento juegan un papel fundamental (Seplveda et al 2003) Si bien la poblacin rural podra se capaz de promover sus propios intereses a travs de redes institucionales u organizaciones colectivas, muchas de estas instituciones afrontan desafos en trminos de replicabilidad, continuidad y legitimidad, que en la mayora de los casos no han sido posibles de solucionar, enfrentando con ello un frustrado intento de lograr el desarrollo rural sustituyendo las funciones al Estado. Para una muestra de ello Escobal, en base a Bebbington (1997), seala que las ONG estn experimentando una crisis en materia de identidad institucional, legitimidad y continuidad tras haber reconocido la poca efectividad de sus esfuerzos por modificar la situacin de pobreza rural en las ltimas dcadas.

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Parece ser que la existencia de algunas fallas institucionales aunado a las caractersticas heterogneas de las reas rurales ha impedido a dichas organizaciones remplazar el papel del Estado en su objetivo de lograr el desarrollo de los pobres rurales. Escobal (2004) seala la existencia de cuatro fallas institucionales: los bienes pblicos, las externalidades, la incapacidad de alinear estrategias de alivio de pobreza con equidad as como la existencia de informacin imperfecta. Estas fallas estn asociadas con limitantes al desarrollo institucional hacindose presente en dificultades como la disociacin entre los costos y beneficios de los esfuerzos que se despliegan, los obstculos a la democratizacin del proceso de toma de decisiones asociados con informacin imperfecta, los altos costos de transaccin. I.7. Organizacin Holdcroft (1978) seala que la principal iniciativa en la poltica rural de 1950-1960 fue el desarrollo comunal basado en promover la organizacin de comunidades rurales lo cual permitira planificar colectivamente la asignacin de los recursos bajo su control (De Janvry et al (1999)) Aunque este movimiento fue gua para las intervenciones de poltica rural de algunas instituciones como USAID y Naciones Unidas en gran parte del mundo, result ser un intento anticipado, basado en acciones descentralizadas que cay fcilmente debido a que no transfera nuevos recursos a las comunidades para la generacin de ingresos y porque acentu el poder de las elites tradicionales al rechazar temas relacionados a la distribucin de la tierra y estructuras de poder local. I.8. Visiones alternativas del Desarrollo Rural La historia del desarrollo rural da cuenta de la existencia de distintas visiones. En algunos casos aparecen estrategias basadas en Empresas emprendedoras que lideran el cambio. En otros casos prima una visin asistencialista que percibe al sector rural como un lastre para el desarrollo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial (2000-2001), adoptando una definicin multidimensional de pobreza plantea una estrategia de desarrollo basada en tres pilares fundamentales: Igualdad de oportunidades, para mejorarles el acceso a activos y mercados; empoderamiento, logrando que las instituciones del estado sean sensibles a las voces de los pobres; y seguridad, para lidiar con los riesgos y reducirles su vulnerabilididad. Esa visin multidimensional est relacionada con los enfoques dinmicos de la pobreza, que a diferencia del enfoque esttico se concentran en aspectos preventivos. (Chaudhuri 2003). Algunas estrategias para lidiar con la vulnerabilidad, se han concretado en el manejo comunal a travs de redes de proteccin social (capital social) as como en la implementacin de transferencias condicionadas por parte del estado. I.9. Globalizacin y apertura comercial De Janvry et al (1999) refieren que la globalizacin gener un contexto de exposicin de los pobladores rurales a los mercados internacionales, donde las reglas de juego han

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tendido a homogeneizarse, imponiendo la necesidad de alcanzar mayor competitividad para sobrevivir en los mercados, circunscritos a la competencia internacional. Esta condicin es especialmente difcil para los pequeos productores que enfrentan desventajas ante los retos de la modernidad y competitividad debido a su baja posesin de activos, su limitado acceso a nuevas tecnologas de informacin y los altos costos de transaccin en los mercados. (De Janvry, 1999). Escobal (2006) seala basndose en Winters (2004) y Anderson (2005) alguna evidencia de los potenciales efectos negativos en el vnculo entre liberalizacin comercial con pobreza y la distribucin de ingresos. Por otro lado, aunque es posible encontrar efectos positivos provenientes de la apertura comercial, Escobal (2006) seala la existencia de muy pocos estudios al respecto. Se pueden mencionar algunas experiencias documentadas por Agreda (1997) para el caso de los alpaqueros y Rodrguez et al (2006) para el caso de los productores ayacuchanos de cochinilla. Ambos mencionan la importancia de la innovacin y el fortalecimiento gremial como condiciones favorables para alcanzar mercados internacionales. De otro lado, existe tambin un efecto derivado de la globalizacin sobre las relaciones comerciales en mercados de productos y cambios en los sistemas de comercializacin a escala global (el impulso de los supermercados); as como cambios sobre la dieta alimenticia en general. Si bien existe poca literatura al respecto, Escobal seala trabajos presentados por Reardon y Berdegu (2002) en el primer caso y Huber (2002) en el segundo, como evidencia de los cambios resultantes en de las relaciones internacionales y la mayor exposicin de las zonas rurales.

II.

Rol de la poltica pblica para impulsar el desarrollo rural

El rol del Estado para promover el Desarrollo Rural est ntimamente vinculado a la concepcin misma de desarrollo. Si seguimos a Sen (1989) y concebimos desarrollo econmico como la expansin de las capacidades de la gente, un rol central del Estado sera el de fortalecer tales capacidades. Para lograr este objetivo es imprescindible reconocer que cualquier estrategia de desarrollo rural debe partir por reconocer la heterogeneidad del medio rural; tanto en lo que respecta a los territorios como al acceso diferenciado a activos pblicos y privados de sus habitantes, como la heterogeneidad de sus instituciones. Est heterogeneidad en la dotacin inicial con la que cuenta un hogar rural deviene en una heterogeneidad en los derechos de uso o dominio sobre los recursos que lo rodean, heterogeneidad en las capacidades (habilidades y potencial) que poseen, en sus estrategias de vida y, finalmente, en la calidad de vida que logran desarrollar. Entre las distintas estrategias que los hogares rurales han desarrollado, varias de ellas pueden ser consideradas de supervivencia. Sin embargo, existen tambin otras estrategias que han mostrado potencial para constituirse en alternativas para los pequeos productores de la sierra: a) diversificar las fuentes de ingreso del hogar hacia actividades que provean empleo rural no agropecuario (ERNA); b) integrarse a mercados domsticos dinmicos, ya sean regionales o nacionales; y, c) integrarse a nichos de mercado de exportacin. A estas estrategias cabra aadir una estrategia de salida en la que la migracin y el desarrollo de los mercados de trabajo cobran un papel preponderante.

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En el caso del desarrollo de actividades rurales no agropecuarias, la literatura internacional ha mostrado sus potencialidades y limitaciones. Ver por ejemplo Pingali y Rosegrant (1995) a nivel global; Reardon et al. (2001) quienes documentan el caso de Amrica Latina y Escobal (2001), quien mide la importancia de esta estrategia para el sector rural peruano e identifica que casi 50% de los ingresos rurales provienen de actividades no directamente vinculadas con la parcela del agricultor. Por su parte, la integracin a mercados nacionales dinmicos tambin ha sido estudiada a nivel internacional y local. La literatura asociada a este tema ha combinado los marcos conceptuales de la eficiencia y competitividad de mercados con la nueva economa institucional para identificar las causas de una mala articulacin y sugerir estrategias para resolver los problemas identificados. Dichas estrategias estn basadas en el desarrollo de formas contractuales entre la industria de procesamiento y la pequea agricultura (Pimbert et al., 2001); en polticas dirigidas a la reduccin de costos de transaccin (Harriss-White, 1998); o en fortalecer los vnculos con supermercados (Ghatak y Pandey, 2000; Reardon y Berdegu, 2002). Para el caso peruano la mayor parte de estudios que estudian las relaciones contractuales entre agricultores y agroindustria estn basados en las experiencias de los pequeos agricultores comerciales de costa (Escobal et. al, 2000), o las zonas ms articuladas al mercado de la Sierra Central (Bernet et al., 2002). Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para identificar cmo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar cambios en el entorno econmico, social, poltico o institucional. Estas tres estrategias son: (a) intensificacin de la actividad agropecuarias; (b) diversificacin de fuentes de ingreso; y, (c) migracin. La intensificacin agropecuaria busca incrementar la productividad a travs de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos productivos que dispone el hogar. La diversificacin de ingresos busca identificar fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa para generar un proceso de acumulacin y reinversin. Finalmente, la migracin puede ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas aprovechando lazos ecnomo micos y sociales entre reas de origen y destino de la migracin. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulacin. Como indica Morris et al. (2005) la clasificacin de sugerida por Scoones (1998) refleja las caractersticas de las actividades que realizan los hogares mientras que la clasificacin planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivacin que tendra el hogar y el resultado que se generara. Estrategias de vida de los hogares rurales tambin pueden ser evaluadas en trminos de la escala institucional que tienen asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida en el medio rural no son slo un tema que le compete al hogar como una de decisin del hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar con su entorno. Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integracin con los mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse exitosamente a estos mercados lo hacen a travs de la intensificacin de la actividad agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia

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actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relacin positiva entre intensificacin de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. Tambin existe esta misma relacin positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel de bienestar: mayor diversificacin de ingresos suele estar asociada a mayor crecimiento econmico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que aquellos que tienen poca educacin, habilidades laborales, capital social o financiero difcilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000)
Recuadro 5. La intensificacin de la actividad agropecuaria y la organizacin como estrategia de ingresos A partir del ao 2000 tomamos la decisin de solicitar una parcela a la comunidad campesina con la finalidad de mejorar la crianza de ganados vacunos (...) una vez que tuvimos la parcela casi como una propiedad, otros comuneros tambin empezaron a solicitar sus parcelas, de modo que casi todos en el sector tiene sus parcelas (...) hemos unido nuestras parcelas con la finalidad de disponer de mayores ingresos, contar con agua y mejorar la instalacin de pastos mejorados, lo que nos facilitaba el pastoreo rotatorio, la organizacin para el trabajo familiar y poder asegurar una mayor produccin de leche Lucio Chise Ccora, Coporaque-Espinar-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

La estrategia de intensificacin no es fcil para el productor la sierra Peruana. Como se sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad, costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en productos, tecnologas o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeo grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que pueden denominarse mercados dinmicos. Por mercados dinmicos, entendemos mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece aceleradamente. La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no agropecuarias tambin tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la diversificacin de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los ms pobres como entre los ms ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribucin de ingresos. Para los ms pobres la diversificacin de ingresos puede ser la estrategia ptima en respuesta a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general estn asociadas a las actividades salariales de baja remuneracin (como los peones agrcolas no calificados). Para los menos pobres, la estrategia de diversificacin, por el contrario, puede constituirse en una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a la mayor base de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificacin de ingresos tienden a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificacin o la incursin a mercados de productos ms sofisticados. Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeos productores de la sierra por medio de una vinculacin ms exitosa con los mercados, es indispensable entender qu factores explican los altos costos de transaccin que enfrentan dichos agentes para vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qu mecanismos dichos costos se traducen en estrategias econmicas y prcticas tecnolgicas particulares. Slo

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as se podra disear una estrategia de intervencin que permita mejorar el bienestar de los productores rurales de la sierra va la profundizacin de sus relaciones mercantiles. Las dos primeras investigaciones cubren los principales problemas asociados a fallas de mercado que impiden que se desencadenen procesos de desarrollo rural ms inclusivos. Por su parte, Hatzius (2000) considera cuatro tipos distintos de fallas institucionales. Las primeras dos estn asociadas a bienes pblicos y a la presencia de externalidades negativas y son tratadas como fallas de mercado en la literatura econmica (neoclsica). Los otros dos tipos de fallas institucionales caen fuera del marco conceptual de la economa neoclsica, la que se concentra en la eficiencia en la asignacin de recursos. La tercera falla institucional est asociada a la incapacidad de los mercados de resolver por si mismo metas de pobreza y equidad (temas que no suelen ser vistos como fallas de mercado en sentido estricto). La distribucin ptima de derechos de propiedad o la necesidad que los ganadores compensen a los perdedores son ejemplos tpicos. Una gama amplia de configuraciones institucionales que combinan esfuerzos colectivos de agencias pblicas y organizaciones de la sociedad civil suelen ser consideradas para asegurar equidad, sostenibilidad y consenso entre las partes afectadas. Por ltimo, para Hatzius (2000) la cuarta falla institucional est asociada al supuesto de que mercados competitivos estn asociados a informacin perfecta. Los problemas de asimetras en la distribucin de informacin y la existencia de costos de transaccin (es decir costos de informacin y de preparar, monitorear y hacer cumplir contratos) en el contexto de instituciones que van ms all del mercado y son un grupo de problemas que obligan desarrollos institucionales especficos. Tomando en cuenta estas imperfecciones institucionales y fallas de mercado, un marco institucional conducente a un desarrollo rural sostenible y equitativo debera incluir al menos los siguientes dos aspectos: a) un sistema de asignacin de derechos y responsabilidades bien definido y transparente, incluyendo procedimientos para monitorear y hacer respetar los acuerdos; y b) mercados efectivos y eficientes en el marco de un arreglo organizacional complejo que incluye redes, instancias de coordinacin organizaciones secundarias que facilitan la accin colectiva y reducen los costos de transaccin entre los distintos individuos y grupos de inters. II.1. Estrategias de desarrollo rural y estrategias para la sierra En Septiembre del 2004, se public la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR), como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores62, a partir de la Comisin Multisectorial de Desarrollo Rural63. Esta comisin fue presidida por el Secretario Tcnico de la Comisin Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo como Secretara Tcnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG). El documento recoge elementos importantes de las discusiones y propuestas sobre el tema del desarrollo rural, logrando as un consenso entre el Sector Pblico y los espacios acadmicos y de cooperacin internacional, generando un escenario alentador
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Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza y el CND. 63 Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM) 53

al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo quienes proponen nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el Sector Pblico se compromete. La ENDR desarrolla una caracterizacin de la problemtica de la ruralidad, para luego desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos, con el objetivo de impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad, y democratizacin de las decisiones locales64. Los 9 lineamientos propuestos por la ENDR son: 1. Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible 2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales 3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura econmica en apoyo de la produccin rural 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservacin de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestin integral de riesgos en la produccin e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusin social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los pobladores rurales para lograr una transformacin productiva que les permita mejorar su insercin en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su acceso a bienes y servicios pblicos y privados (bsicamente lineamientos 1 a 4), reducir la vulnerabilidad y exposicin a desastres naturales (lineamiento 6), usar y preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusin social y la generacin de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del desarrollo rural (lineamientos 8 y 9). Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios acadmicos y de la cooperacin internacional; sin embargo, stos se encuentran desorganizados; son una suerte de agregacin de ideas y planteamientos entremezclados en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de perfeccionarse, afinarse y priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados concretos de cmo se deben de hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y as reforzar su legitimidad, fuerza y capacidad de convocatoria. A pesar de este innegable esfuerzo del Sector Pblico, una de las principales crticas a la ENDR, es que sta carece de una adecuada estrategia operativa que permita implementar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una seria limitacin, ms an cuando las intervenciones del Sector Pblico, mayoritariamente, no estn alineadas con la ENDR (no responden a los lineamientos planteados en ella); en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en sectores o mbitos especficos a travs de la creacin de diversos programas y proyectos, tal y
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Objetivo de Poltica de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004) 54

como seala Plaza (2002), el Desarrollo Rural se confunde con la aplicacin de proyectos. Esta desarticulacin y falta de alineamiento del Sector Pblico con la nueva estrategia est directamente relacionada con el rol de los distintos sectores. Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en la ENDR, que mereceran atencin para completar esta suerte de acuerdo que recoge los nuevos consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas estn ms en la lnea de cmo deberan promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la lnea de agregar otros temas o rubros a la ENDR. En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comit pueda cumplir su mandato, requerir de un fuerte apoyo poltico y una redefinicin institucional que debera estar incluida no como producto de la ENDR sino como un proceso complementarios y necesario para el xito de la estrategia. Este proceso, ms de reforma en el propio aparato pblico no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo desde las instancias involucradas (bsicamente PCM y MAG). Es probablemente por el limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector pblico ni por las instancias de planificacin y definicin estratgica en el tema, tal como discutimos ms adelante65. Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los aprendizajes producto de la promocin de sistemas de evaluacin de las acciones y polticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendicin de cuentas al sector pblico y a la sociedad civil66. En tercer lugar, la ENDR, debera proponer un conjunto de lineamientos generales sobre cmo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada. Algunos de estos lineamientos estn incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados con las indicaciones puntuales acerca de qu hacer67. Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podran generalizarse a todos los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.68 Pero la ENDR no es el nico esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del
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Esto explica tambin porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena. Una caracterstica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento especfico el desarrollo de una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la accin coordinada y transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural. 67 Por ejemplo, podra sealarse que toda accin de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la poblacin beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en el monitoreo y la redefinicin de las acciones del sector pblico, etctera. O podra incluirse la necesidad de priorizar y privilegiar la coordinacin y complementariedad de intervenciones en una zona o mbito determinado. Asimismo, podran establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de ejecucin de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos pblicos inclusive). 68 Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podran ser igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el mbito rural. 55

sector pblico y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural. Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su poltica 23 Poltica de desarrollo agrario y rural, se ocupa del tema y seala:
Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del pas, que incluya la agricultura, ganadera, acuicultura, agroindustria y la explotacin forestal sostenible, para fomentar el desarrollo econmico y social del sector. Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado sealado en la Constitucin, promoveremos la rentabilidad y la expansin del mercado de las actividades agrarias, impulsando su competitividad con vocacin exportadora y buscando la mejora social de la poblacin rural.69

Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigsimo tercera poltica de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva a la promocin agraria.70 En el 2007, se evalan los avances en las polticas de Estado incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha poltica, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece ms de 5% se considera que se cumple al poltica 23)71. Adicionalmente en este texto, se reconoce que el sector pblico parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en materia de desarrollo rural, sealando como ejemplo el caso del proyecto Marenass, entre otros. Por otro lado, en Febrero del 2004, se firm la Carta Verde, documento concertado entre ms de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisin Agraria del Congreso. Este documento, tambin denominado la Hoja de Ruta del sector, plantea doce lineamientos bsicos de poltica agraria, con el propsito de sentar las bases del desarrollo del sector agrario y de la economa nacional72, que dieron lugar al Plan de Relanzamiento del Agro. A travs de una mirada crtica a este documento, se puede apreciar que estos lineamientos, abarcan elementos bsicamente sectoriales73, reconociendo tmidamente la participacin multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el documento presenta un sesgo costeo, al estar ausentes elementos que permitan minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones ms pobres y alejadas. Por otro lado, la Carta Verde no establece ningn orden de prioridades entre los distintos lineamientos que de por s presentan distintos pesos relativos a la problemtica rural y agraria del pas. Finalmente, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluy una propuesta para consulta pblica de un documento titulado Poltica de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Per (2007 2021), que recoge principalmente
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Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf En el texto de esta poltica se proponen como acciones apoyar la expansin de la frontera agrcola y el incremento de la produccin agraria y acucola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular polticas nacionales y regionales de incentivo a la actividad agrcola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de informacin agraria eficiente. 71 Acuerdo Nacional (2007). 72 Ver Anexo2. 73 Con excepcin del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector educacin. 56

elementos de los Lineamientos de Poltica Agraria (2002)74 y de la Carta Verde (2004), y que surge como respuesta a la evidente falta de articulacin al interior de la intervencin pblica75 y entre la intervencin pblica y privada. Este documento plantea cuatro objetivos estratgicos, destinados a elevar el nivel de Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, econmica y social, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque Territorial Rural; promover la conservacin, recuperacin y aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad pblicoprivada para el desarrollo agrario y rural del pas; y promover la equidad socioeconmica en el sector agrario y el medio rural. Este documento presenta una visin eminentemente agrarista del sector, donde no se toma en consideracin los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la ENDR; sino, ms bien se toma el factor rural como un elemento que forma parte exclusiva del sector agrario. Ms recientemente, en el 2007, ya durante la gestin del Ministro Benavides, se lanz un esquema de reorganizacin del MAG, pero sobre todo de redefinicin de las prioridades estratgicas del sector. Prioridades orientadas a la consecucin de un conjunto de metas en el 2011 organizadas alrededor de un esquema para modernizar el agro. Las metas planteadas proponen que: 1. El Per ser el pas lder en produccin agrcola de la Costa del Pacfico de Amrica del Sur para el 2015; 2. El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dlares anuales al 2011, generando un crecimiento promedio de 7%; 3. Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dlares anuales; 4. Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos indirectos en el sector; y, 5. Reducir la pobreza rural a 45% Para lograr estos objetivos, se ha definido un plan estratgico basado en seis ejes prioritarios, que han de dar atencin especial a la sierra y selva peruana. Los 6 ejes definidos son: Mayor acceso y mejor uso del agua; Acceso a mercados locales y extranjeros; Capitalizacin y seguro agrario; Fortalecimiento de la investigacin agraria; Informacin agraria; y, Desarrollo rural76. Como resulta evidente, la inclusin del Desarrollo Rural como eje prioritario representa un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este tema. La inclusin del desarrollo rural entre los ejes explcitos de accin del Ministerio es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al MAG77. Asimismo, ante la desaparicin de FONCODES, una de las entidades del sector
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MAG (2002) Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura. 76 Como se puede ver, de las metas propuestas, slo la ltima (reduccin de la pobreza) parece depender de lo que suceda en la sierra rural, las otras metas parecen alcanzables si es que la costa sigue su rumbo de transformacin agroindustrial y agroexportador (para elevar exportaciones, para generar empleo) y si las condiciones internas (inversiones en infraestructura para mejorar nuestra competitividad) o externas (altos precios internacionales) se mantienen. 77 Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polmica sobre el tema sostenida entre J. Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe) 57

pblico con mayor dinamismo en la promocin del desarrollo rural, sobre todo en la sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de las iniciativas en materia de desarrollo rural que vena ejecutando FONCODES. Dentro de las lneas de accin planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural, se encuentran la reorganizacin de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, focalizndolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se crea el Fondo de Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL78. Fondo orientado a articular recursos y acciones para la promocin del desarrollo rural. Las acciones de AGRO RURAL aun estn en proceso de definicin y al parecer se orientarn ms a un esquema de coordinacin y articulacin entre distintas instancias del sector y otros actores, en particular los municipios y empresas rurales. AGRO RURAL probablemente se encargar de coordinar y apoyar esfuerzos de otros sectores como Sierra Exportadora para dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; y del propio sector en materia de conservacin de recursos naturales por ejemplo. Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia de desarrollo rural estn orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro pas en general y en el sector en particular. Objetivos que si bien estn alineados con las propuestas de la ENDR y que son complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y sostenibilidad de las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural, exigirn al MAG mucha coordinacin con los programas de ayuda social en marcha desde otros sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco del CRECER, sobre todo en su segundo objetivo79), de ah la importancia de definir, e incentivar, espacios de colaboracin y participacin en las instancias de coordinacin multisectorial (el CIAS en particular). La ENDR (y la ENSA80) por un lado; y la Carta Verde y la creacin del Fondo de Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL, por el otro; dan cuenta de la persistencia de una desconexin al interior del Sector Pblico Agrario en sus esfuerzos por promover el desarrollo socio-econmico de las poblaciones rurales. Desconexin que est a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier esfuerzo por implementar polticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural. Mientras se mantenga este descalce entre las visiones del sector agricultura y las propuestas ms generales (multisectoriales), no se lograr el apoyo poltico e institucional para la implementacin de acciones coherentes y enmarcadas en un plan o estrategia de desarrollo rural II.2. Otras propuestas de Estrategias de Desarrollo Rural para la Sierra En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Escobal y Valdivia (2004)81, realizan un anlisis de los programas pblicos y privados
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DL 997, marzo 2008. Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayora rurales y de la sierra (ms detalles en http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html). El segundo objetivo de CRECER se refiere al incremento de las oportunidades de generacin de ingresos y acumulacin de activos en los hogares de pobreza extrema. 80 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 81 Per: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004). 58

que buscan la superacin de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo que stos no suelen priorizar una visin territorial basada en la complementariedad entre s mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentacin sectorial. La estrategia de intervencin en el Per, pas de ser integral, centralizada y sin participacin de la comunidad en los 80s; a una intervencin sectorial basada en un enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas existentes en el mercado, lamentablemente carecan del sentido de integralidad que caracteriz a las intervenciones en la dcada pasada. A la luz de las experiencias de las ltimas dcadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las nuevas intervenciones: 1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio donde son aplicadas. 2. Apuntar a la minimizacin de fallas de mercado. 3. Mantener una visin participativa de la intervencin. 4. Diseo estratgico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de ampliar su escala y mbitos de intervencin. Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes lneas de intervencin, que no suponen la eliminacin o reduccin de la importancia de polticas neutrales necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera lnea de accin responde a la provisin de cajas de herramientas para el desarrollo de una oferta de servicios de apoyo productivo diseados para superar algunas fallas de mercado (asistencia tcnica, servicios financieros, gestin empresarial, entre otros). Se plantea una adecuada identificacin de los costos de transaccin ms importantes para la poblacin rural de un mbito especfico, para luego entender la naturaleza de las fallas de mercado, identificar las ms factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que generen una estructura positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de superacin de la pobreza, desarrollo econmico y uso eficiente y sostenible de los recursos naturales. Otra lnea de accin plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que integren esfuerzos pblicos, privados y de pequeos y medianos productores organizados. Esta lnea de accin requiere de un enfoque territorial que combine varias intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su xito; y de la promocin de alianzas estratgicas tripartitas para minimizar esfuerzos y costos. Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas sociales, que combine mejoras de infraestructura, con una poltica inclusiva en la provisin de servicios de salud y educacin. Este documento, no propone lneas especficas de intervencin, sino ms bien una suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementacin de una estrategia de desarrollo rural en la sierra peruana. Por otro lado, Jos Mara Caballero (2002), desarroll un estudio para la FAO para desarrollar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Per, donde se plantean tres frentes principales que se apoyan entre s. Un primer lineamiento estratgico para el desarrollo de la Sierra Rural es la promocin del crecimiento rural sostenible. Para Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos tipos; uno, centrado en sectores especficos y reas geogrficas determinadas que

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requieren de grandes inversiones, tecnologa y participacin pblica y privada. El otro, ms limitado y localizado, que requieren de una inversin moderada, que puede ser emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisin de asistencia tcnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y los actores pblicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo territorial82, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversin para el desarrollo de infraestructura y mano de obra calificada. Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar proteccin social. En este lineamiento hacen especial nfasis en aspectos relacionados a infraestructura y calidad de educacin y salud, como al ofrecimiento de un paquete de polticas pblicas mnimo que permita satisfacer las necesidades bsicas para todos, minimizar los riesgos fsicos y econmicos y proteger a los grupos minoritarios y vulnerables. Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promocin, planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin tanto del crecimiento rural, como de los programas de proteccin social. En este lineamiento, Caballero hace especial nfasis en las instituciones relevantes para cada mbito de accin, tanto local, a travs de los Concejos de Desarrollo Local (CDL), como regional y nacional. Caballero argumenta que el crecimiento econmico general es fundamental para el desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Per. Sin embargo, menciona que hay dos aspectos fundamentales para el xito de cualquier esfuerzo de poltica pblica orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de desarrollo econmico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los mercados de bienes y servicios, as como de la migracin y la inversin pblica y privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansin econmica, que no solamente apunte a la reduccin de la pobreza, sino a la reduccin de la desigualdad. Agreda y Mendieta (2006)83, desarrollaron un estudio para el Consorcio de Investigacin Econmica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que presenta propuestas para la promocin de una economa rural competitiva e incluyente, en el marco de la transformacin productiva territorial, donde adicionalmente aborda aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural. Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor articulacin a mercados dinmicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el desarrollo de una economa rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia tcnica, innovacin y capacitacin; y mercados de servicios financieros (crdito, ahorro,

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Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores econmicos. Propuestas para una Economa Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial rural, CIES (2006) 60

seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el crecimiento endgeno a nivel territorial. Como arreglos institucionales necesarios para la implementacin de una estrategia adecuada, plantean la accin combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos), los pequeos agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseo de polticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompaadas de una serie de medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo. Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas. Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural (2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental para su desarrollo. La Coordinadora Rural (2007), por su parte public Una Agenda Agraria para el Desarrollo de la Sierra Peruana, donde se definen elementos orientadores fundamentales para establecer las prioridades de la poltica pblica para el desarrollo agrario en la Sierra84. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la economa rural y centra su atencin en elementos de poltica agraria que minimicen los altos costos de transaccin que enfrenta la agricultura nacional (crdito agropecuario, rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideracin elementos ms generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta propuestas sectoriales especficas y esquemas de articulacin al interior de los gobiernos regionales, y entre actores pblicos y privados locales y nacionales; as como el planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la descentralizacin como elemento fundamental para el cambio. Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo econmico simple para viabilizar un sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeas unidades agropecuarias manejadas por individuos de baja dotacin de capital y que enfrentan altos costos de transaccin para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su desarrollo, se refiere a los altos costos de transaccin asociados a la utilizacin de servicios financieros y no financieros, as como a la baja capacidad gerencial de sus conductores. En el cuadro 15 pueden encontrarse las estrategias de desarrollo que se han propuesto para la Sierra.

84

Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junn, Piura y Puno. 61

Quin es responsable del DR en el Sector Pblico? En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningn sector en especfico dado su carcter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debera ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemtica del desarrollo rural es abordada a travs de la Comisin Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que es ms que una instancia de coordinacin sin ningn tipo de manejo presupuestal (por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia se encarga actualmente de coordinar las polticas interministeriales relacionadas a proyectos destinados a la superacin de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS, entre otros). El CIAS acta como una instancia coordinadora y generadora de lineamientos de poltica, mas no tiene ninguna accin ni participacin directa en materia de Desarrollo Rural. Hay que sealar, sin embargo, que en el marco del programa CRECER, en especfico en su eje 2 (de generacin de ingresos y creacin de activos) hay una centralidad natural de los temas rurales, y es por ello probable que este eje de trabajo de CRECER se vuelva un espacio de articulacin relevante en materia de desarrollo rural. La ausencia de un responsable de peso institucional se observa en la marcada desarticulacin entre las actividades del Sector Pblico y la ENDR, atribuible al rol que juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y polticas. Por su parte, el Ministerio de Economa y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta hace muy poco el MIMDES (a travs de Foncodes sobre todo) parecen ser las voces fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres posee una divisin encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una generacin de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR. En el Ministerio de Agricultura, con la reciente creacin de AGRO RURAL recin existir una dependencia orgnica especfica para el Desarrollo Rural. Para lograr la creacin de una entidad al interior del sector agricultura con peso, recursos y poder suficiente para impulsar el desarrollo rural se requiere de un proceso largo, proceso que se ha de apoyar en dos ejes de trabajo: por un lado, en los proyectos de desarrollo rural que operan desde el MAG (bsicamente Proyecto Corredor Puno Cusco, Proyecto Sierra Sur, Marenass, Pronamachcs, y el recientemente creado proyecto ALIADOS) y por otro lado, en la articulacin con el eje 2 de CRECER. Este es un reto y aun no es claro cuanto poder y recursos (financieros, humanos, respaldo poltico) tendr esta nueva institucionalidad. Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralizacin, muchos de los desafos de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y municipales. Sin embargo, estos suelen no contar con especializacin en el tema, ni espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con claridad en cmo enfrentar el tema.

62

La descentralizacin en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y ms bien territorial desde las regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximacin no parece simple de implementar dados los limitados espacios de coordinacin y articulacin existentes entre los sectores y los niveles subnacionales de gobierno.

63

Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Estrategia Nacional Impulsar el desarrollo 1. Impulsar una economa rural de Desarrollo Rural humano en el espacio competitiva, diversificada y sostenible (general, no rural con criterios de 2. Promover el acceso a activos especfica para la sostenibilidad productivos para grupos rurales Sierra) econmica, social y 3. Proveer adecuada y suficiente ambiental, equidad, y infraestructura econmica en apoyo de la democratizacin de las produccin rural decisiones locales 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la poblacin rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservacin de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestin integral de riesgos en la produccin e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusin social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural Banco Mundial Desarrollo de la Sierra 1. Promocin de crecimiento rural (preparada por J.M. y reduccin de la sostenible que al aumentar ingresos Caballero) pobreza rurales reduzca la pobreza de forma 2002 sostenible 2. Mejorar el desarrollo humano (educacin rural, salud y proteccin social) 3. Desarrollo institucional para sostener el crecimiento y proteccin social

Propuestas/Recomendaciones ms importantes 1. desarrollo de opciones competitivas agrcolas y no agrcolas 2. incrementar el acceso (equitativo) de la poblacin rural a activos 3. proveer servicios orientados a mejorar la calidad de vida 4. promover la organizacin de los pequeos productores 5. manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el manejo integrado de cuencas 6. proteccin del patrimonio ambiental y cultural 7. establecer un sistema de prevencin y mitigacin de vulnerabilidades asociadas a fenmenos naturales extremos 8. desarrollo de un sistema educativo rural equitativo y de calidad 9. incrementar relaciones de colaboracin y confianza en la sociedad rural mejorar la gestin pblica descentralizada 1. Crear Consejos de Desarrollo Local en el mbito municipal 2. Promover alianzas productivas y de comercializacin entre productores, empresas y gobierno 3. Impulsar vnculos urbano-rural 4. Incluir elementos culturales 5. Explorar posibilidades de desarrollo forestal en la sierra

1. 2.

3. 4.

Temas claves rural ms amplio que solo agro organizacin de productores y sociedad civil rural para ser interlocutor del sector pblico manejo de recursos naturales y culturales articular una mejor gestin pblica descentralizada

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Enfoque territorial Coordinacin Concertacin Articulacin pblico-privada Articulacin urbano-rural Mejor dotacin de bienes y servicios pblicos Auto estima, reduccin de discriminacin

64

Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra- Continuacin Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones ms importantes J. Escobal y M. Desarrollo rural 1. Desarrollar instrumentos para 1. Desarrollo de instrumentos para reducir Valdivia (preparado sostenible y equitativo intervenciones asociadas a la superacin costos de transaccin a solicitud del BID) a nivel social, de fallas de mercado especficas de 2. Entender la naturaleza de las fallas de 2004 econmico y poltico relevancia para la sierra mercado que inhiben el desarrollo en la sierra 2. Aumentar mecanismos de coordinacin 3. Generar intervenciones complejas que entre entidades pblicas y privadas permitan mejorar acceso a varios servicios a 3. Reestructurar programas sociales la vez y no a uno slo 4. promocin de alianzas productivas y la organizacin de los productores 5. complementariedad en intervenciones 6. definicin de mecanismos neutros que no induzcan desarrollo de sectores predeterminados 1. Enfoque Territorial Rural debe ser adoptado Coordinadora Rural Relevancia de construir 1. Participacin y concertacin para las por autoridades nacionales y regionales (2007) una Agenda Agraria polticas agrarias 2. Desarrollo Rural asignado al Ministerio de para la Sierra, a partir 2. Polticas de crdito agropecuario Agricultura de la identificacin de 3. Investigacin y transferencia de 3. Descentralizacin de polticas de desarrollo las demandas ms tecnologa rural relevantes de los 4. Polticas ambientales y de recursos productores agrarios naturales 5. Polticas de desarrollo productivo 6. Plataforma de servicios agropecuarios 7. Polticas para fortalecer el mercado interno 8. Polticas de comercio exterior

1. 2.

3. 4.

5. 6.

Temas claves enfoque territorial alianzas productivas entre sector pblico, privado y pequeos productores provisin de informacin complementariedad en intervenciones del sector pblico generacin de instrumentos de intervencin discriminacin positiva

1.

Fortalecimiento de las organizaciones gremiales de la sociedad civil

65

III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo rural

Como vimos, las publicaciones que analizan las caractersticas de la sierra rural tambin consideran en su anlisis las causas de la pobreza de esta regin, influyendo en las distintas polticas adoptadas por el Estado peruano para superarla y lograr el desarrollo de esta regin. Es as que podemos encontrar distintos proyectos que vienen aplicndose en la sierra rural; iniciativas que no son desarrolladas solamente por el gobierno, sino tambin por la cooperacin internacional. En esta seccin nos hemos concentrado en recopilar informacin sobre el conjunto de proyectos que vienen desarrollndose en la sierra rural. Esta lista se ha realizado a partir de la revisin de los registros de las entidades del sector pblico, el MEF en particular, de la APCI (para los proyectos financiados por la cooperacin internacional) y nuestra red de contactos85. El anlisis de los proyectos como conjunto est an pendiente, aunque Escobal y Valdivia (2004) han hecho un esfuerzo listando los proyectos que se vienen desarrollando por las ONG. Hemos clasificado el listado de proyectos y programas de gobierno de acuerdo a los objetivos que buscan desarrollar: Programa de crdito/apoyo financiero AF Programas que brindan Asistencia Tcnica AT Cadenas Productivas CP Promocin a un cultivo especfico (produccin y venta) CULT Apoyo a la Inversin en Capital Humano KH Desarrollo de Mercados para la Produccin DM Fortalecimiento Institucional FINS Gobernabilidad, Empoderamiento y Equidad GEE Infraestructura Productiva IFP Infraestructura Social IFS Investigacin y Desarrollo IYD Programa de Alivio temporal PAT Prevencin de desastres y riesgos climticos PD Programa de Desarrollo integral PDI Manejo de Recursos Naturales y Proteccin del Medio Ambiente PMA Transferencias de Activos, insumos, Alimentos y Subsidios Monetarios TAAM

III.1. Proyectos ligados al desarrollo rural desde el sector pblico El sector pblico trabaja desde distintos mbitos para cubrir el objetivo de disminucin de la pobreza y generacin de desarrollo. Como veremos a continuacin, podemos clasificar los proyectos de desarrollo ejecutados desde el sector pblico en tres grupos diferenciados: proyectos ejecutados en la Sierra, proyectos ejecutados que incluyen departamentos de sierra y proyectos ejecutados de mbito nacional.

85

A pesar de que hemos tratado de ser exhaustivos, es probable que este listado est aun incompleto. 66

III.1.1. Los proyectos de desarrollo para la Sierra Durante la dcada del noventa e inicios del 2000 las polticas pblicas se orientaron al desarrollo competitivo, sobre la base de la innovacin tecnolgica y la conservacin de recursos naturales, para reducir la pobreza. A partir de esta premisa, surgen dos programas importantes: PRONAMACHCS y MARENASS (ver cuadro 16), que se orientaron a la conservacin de los recursos y la ptima utilizacin de los mismos para mejorar la calidad de vida de la poblacin de la sierra, y ampliar las zonas cultivables. A partir de estas experiencias han aparecido otros programas que toman como base no slo el manejo de recursos naturales, sino tambin el aprendizaje cultural y la innovacin tecnolgica a partir de los saberes locales. Importantes ejemplos de este tipo de programas son el proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco, el proyecto de desarrollo Sierra Sur y Aliados. Un tercer grupo de programas est orientado a la integracin al mercado y a la construccin de infraestructura que desarrolle capital productivo, los cuales estn asociados a la actividad ganadera (en especfico la produccin de fibra de alpaca, como Proalpaca) y la actividad agrcola (sobre todo la agricultura de exportacin, como Sierra Exportadora). La principal caracterstica de estos programas es que son mucho ms especficos y focalizados a la poblacin y mbito de trabajo. III.1.2. Los proyectos de desarrollo que incluyen departamentos de Sierra Un segundo grupo de proyectos desarrollados por el gobierno, son aquellos que incluyen algunos departamentos de la sierra dentro de su mbito de accin. Al igual que los programas focalizados en la sierra, estos programas centran su atencin en la generacin de activos (formacin de capital humano, fsico y social), que como puede verse en el cuadro 17, son educativos y de capacitacin (PEAR, Proeduca, Incagro) y de implementacin de infraestructura (Provas Rural y el Programa Municipal de Atencin a los Servicios Bsicos). Sin embargo, por abarcar un mbito diferenciado (considera departamentos de costa, sierra y selva), tienden a tener diferencias en sus resultados. III.1.3. Los programas de mbito nacional Estos programas tienen estructuras de aplicacin mucho ms amplias y complejas que las de los programas aplicados a departamentos o zonas en especfico. Estos programas cuentan con las mismas premisas para la erradicacin de la pobreza y generacin del desarrollo, sin embargo, es posible encontrar un nivel mayor de relacin entre la aplicacin del programa y su articulacin con otras instancias del Estado, tales como registros pblicos (como sucede en el caso del PETT), o con los objetivos sectoriales (como PRODESA, PROSAAMER que tienen que ver con los objetivos de desarrollo del MINAG; PRONAA, INABIF, PNWW, FONCODES, que recogen los objetivos del MIMDES, etc.).

67

Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
Programa SIGLA o Nombre Abreviado Institucin Ejecutora TIPO mbito Geogrfico Objetivos Costo/ Presupuesto Inductor Estado WEB

Programa Nacional de Manejo de PRONAMACHCS Cuencas Hidrogrficas

MINAG

RNM

Sierra Rural

Promover el manejo sustentable de los RRNN en las cuencas de la sierra, S/. 15,494,108 el mejoramiento de la calidad de vida (Corresponde al de las poblaciones rurales y la presupuesto 2004) preservacin del medio ambiente. Mejorar las condiciones de vida de campesinos pastores a travs del desarrollo de sistemas de comercializacin y produccin pecuaria. Mejorar los activos y las condiciones econmicas de las familias campesinas a travs de Apoyo al desarrollo comunal, Promocin de negocios rurales, y Gestin del desarrollo rural. Ampliar las reas cultivables e incrementar el valor comercial de los RRNN productivos de los agricultores de la Sierra Sur del Per fomentando el mercado de asistencia tcnica. S/. 115,280,847 (Presupuesto aprobado a marzo de 2007 por 5 aos de ejecucin) US$ 8,875,582.40 (Ejecucin presupuestal setiembre 1997diciembre 2001)

138,261 (Hogares beneficiados)

Ejecucin

http://www.pronamachc s.gob.pe

Proyecto de Apoyo a los Campesinos PROALPACA Pastores de Altura Programa de Apoyo a las Alianzas Rurales Productivas en la Sierra Sur

MINAG

Apurmac, TAAM, Ayacucho y KH Huancavelica Apurmac, Ayacucho, Huancavelica, Junn, Pasco y Hunuco

ALIADOS

MINAG -

DM

53,600 (Hogares beneficiados)

Ejecucin

http://www.aliadossierra rural.org

Manejo de los Recursos Naturales MARENASS en la Sierra Sur

MINAG

DM, RNM

Apurmac, Ayacucho y Cusco

Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno Cusco Proyecto de Desarrollo Social en la Sierra (II)

Corredor PunoCusco

MIMDES FONCODES

DM

Cusco, Puno

Sierra II

MIMDES FONCODES

IFS, IFP

Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno

Reordenamiento y Rehabilitacin del Valle del Vilcanota

MINCETUR

DM, IFS, IFP,

Cusco (Valle Sagrado)

43,400 (Hogares beneficiados setiembre Ejecucin 1997diciembre 2001) Fomentar el desarrollo de las S/. 18,650,000 112,000 capacidades en la gestin de negocios (Presupuesto segn (Poblacin Ejecucin y el incremento de ingresos, as como plan operativo objetivo segn el fortalecimiento de mercados. 2006) web) Mejorar la calidad de vida y generar 208 empleo mediante la construccin de (Nmero de S/. 26,466,970 infraestructura social (centros (Monto ejecutado a proyectos Ejecucin educativos, postas mdicas, etc.) y financiados a marzo de 2007) econmica (vas rurales, marzo de electrificacin, Agropecuario, etc.) Apoyar a la preservacin cultural, desarrollo turstico, infraestructura US$ 8,200,000 100,000 urbana, proteccin ambiental y al (Costo total del (Habitantes Ejecucin desarrollo socio-econmico local de proyecto, se inicio beneficiados) la comunidades de Valle Sagrado en 2005 a 4 aos) (VS)

http://www.portalagrari o.gob.pe/marenass/

http://www.corredorpun o-cusco.org

http://www.foncodes.mi mdes.gob.pe/mpmejtuvi da_sierraII.htm

http://www.mincetur.go b.pe/vilcanota

68

Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuacin
Programa Proyecto Fortalecimiento de los Mercados, Diversificacin de los Ingresos y Mejoramiento de las Condiciones de Vida en la Sierra Sur. SIGLA o Nombre Abreviado Institucin Ejecutora TIPO mbito Geogrfico Objetivos Costo/ Presupuesto Inductor Estado WEB

Sierra Sur

MIMDES FONCODES

DM, RNM

Puno, Cusco, Arequipa, Moquegua y Tacna

Apoyar planes de negocios para mejorar ingresos de familias a travs de: manejo sostenible de recursos naturales, fortalecimiento de mercados, servicios financieros, y gestin de activos culturales Promover, fomentar y desarrollar actividades econmicas productivas en la Sierra que permitan a los productores articularse competitivamente a mercados nacionales e internacionales.

S/. 5635,851 (Monto ejecutado a diciembre de 2006)

22,485 (Hogares beneficiados Ejecucin segn informe anual 2006)

http://www.sierrasur. gob.pe/

Programa Sierra Exportadora

Sierra Exportadora

PCM

DM

Sierra Rural

www.sierraexportad ora.gob.pe

Fuente: Marco Macroeconmico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

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Cuadro 17. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
Programa SIGLA o Nombre Abreviado Institucin Ejecutora TIPO mbito Geogrfico Tumbes, Piura, Ica, Lambayeque, Lima, Ancash, La Libertad, Junn, Pasco, San Martn, Hunuco, Huancavelica, Amazonas, Cajamarca Objetivos Establecer un sistema agrario de innovacin tecnolgica descentralizado y liderado por el sector privado, con el propsito de incrementar y mejorar la productividad y la competitividad del agro. Otorgar servicios bsicos a comunidades pobres y fortalecer la gestin municipal, va capacitacin, asistencia tcnica y equipamiento mnimo para la planificacin concertada. Costo/ Presupuesto Fase I 20012003: US 6,400,000 Fase II 20052009: US 32,600,000 Inductor Fase I: 123 Subproyectos financiados Fase II:643 Subproyectos financiados Estado WEB

Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano

INCAGRO

MINAG

DMU, IYD

Ejecucin

http://www.incag ro.gob.pe/

Programa Municipal de Atencin a los Servicios Bsicos Programa Estratgico de Educacin en reas Rurales

MIMDES FONCODES

FINS

Lambayeque y Cajamarca

PEAR

MINEDU

KH

Amazonas, Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Loreto, Piura, Huancavelica, Puno, San Martin, Ucayali.

Programa Educacin Bsica para Todos

PROEDUCA

MINEDU

KH

Piura, Huancavelica, Madre de Dios

Programa Nacional de Apoyo Directo a Juntos los ms Pobres

PCM

PAT, TAAM

Cajamarca, La Libertad, Ancash, Huanuco, Junn, Huancavelica, Puno, Ayacucho, Loreto, Apurmac, Piura Amazonas, y Pasco Departamentos de la Sierra, San Martn y Madre de Dios

Provas Rural

MTC

IFS

S/. 42,594,756 Reducir las brechas de acceso y (Presupuesto rendimiento en la educacin ejecutado a bsica entre las reas urbana y diciembre de rural. 2005) Lograr que la calidad de la enseanza en los centros educativos mejore. El programa trabaja para que los maestros en formacin y en servicio principalmente los que trabajan en educacin bilinge intercultural- conduzcan con eficiencia procesos de aprendizaje en los CE y en las comunidades. Contribuir al desarrollo humano S/. y al desarrollo de capacidades de 127,684,672 generaciones futuras, mediante (Monto incentivos econmicos (S/. 100) ejecutado a que promuevan y apoyen el marzo de acceso a servicios de educacin, 2007) salud, nutricin e identidad. Lograr la transitabilidad de la red vial rural con participacin financiera e institucional de los gobiernos locales, del sector pblico, privado y soc. civil.

Ejecucin

http://www.mine du.gob.pe/transpa rencia/2005/proy ectosdeinversion. php

351,932 (Alumnos beneficiados de educacin primaria)

Ejecucin

http://www.proed uca-gtz.org.pe/

286,492 (Familias beneficiadas por Ejecucin el incentivo condicionado)

http://www.junto s.gob.pe

Fuente: Marco Macroeconmico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

70

Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de MBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
Programa Proyecto Especial Titulacin De Tierras y Catastro Rural Programa de Desarrollo de Sanidad Agropecuaria SIGLA o Nombre Abreviado PETT Institucin Ejecutora MINAGCOFOPRI TIPO mbito Geogrfico A nivel nacional Objetivos Generar condiciones bsicas para el desarrollo de un mercado de tierras rurales en el pas y as promover la inversin en el agro. Apoyar y fortalecer las acciones desarrolladas por el SENASA en la reduccin del efecto de plagas y enfermedades en el desarrollo de mercados agropecuarios y el medio ambiente Impulsar un proceso dinmico y amplio de desarrollo rural, mediante el apoyo a la viabilidad de la pequea y mediana agricultura y de otras actividades rurales. Componentes: Informacin para el Desarrollo Rural, Servicios de Asesora Empresarial, Fortalecimiento de la Gestin del Sector Pblico Agrario. Contribuir a elevar el nivel nutricional de la poblacin en pobreza crtica y a su vez contribuir con la seguridad alimentaria en el pas. Promover la adquisicin de capacidades que permitan a poblacin extremo pobre y de riesgo social, empoderamiento para alcanzar su desarrollo integral, autonoma, integracin familiar y generacin de ingresos. Costo/ Presupuesto Inductor Estado WEB http://www.pett.gob .pe/ http://www.iadb.or g/projects/Project.c fm?project=TC960 3409&Language=S panish

DMU

PRODESA

MINAG

DMU, RNM

A nivel nacional

US 150,000 (Costo Histrico segn BID)

Completo

Programa de Servicios de Apoyo PROSAAMER para Acceder a los Mercados Rurales

MINAG

KH

A nivel nacional

US 25,000,000 (Costo histrico segn BID)

Componente1: 425,000 (pequeos productores) Componente Ejecucin 2: 240,000 (pequeos productores)

http://www.minag.g ob.pe/prosaamer

Programa Nacional PRONAA de Apoyo Alimentario

MIMDES

KH

A nivel nacional

S/. 515,390,693 (Presupuesto del PRONAA para 2007)

Beneficiarios

Ejecucin

http://www.pronaa. gob.pe

Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar

INABIF

MIMDES

KH

A nivel nacional

S/. 6,555,539 (a julio de 2007)

63,401 (Poblacin atendida por INABIF a julio 2007) 51,672 (Ni@s menores de 4 aos a mayo de 2007)

Ejecucin

http://www.inabif.g ob.pe

Programa Nacional PNWW Wawa Wasi

MIMDES

KH

A nivel nacional

Desarrollo integral de los nios S/. 48,679,582 menores de 3 aos de sectores en (Presupuesto extrema pobreza mediante su ejecutado el 2006) cuidado, estimulacin y nutricin. Mejorar la calidad de los procesos de enseanza y aprendizaje, modernizar la administracin e infraestructura y fortalecimiento institucional. S/. 221,162,212 (Ejecucin de gastos a marzo de 2007)

Ejecucin

http://www.mimdes .gob.pe/wawawasi/

Mejoramiento de la calidad de la MECEP educacin primaria

MINEDU

KH, IFS

Nivel Nacional

Ejecucin

http://www.minedu. gob.pe/transparenci a/2007/PDFs/ejecuc ion_2007_ff_pr.pdf

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Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de MBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuacin
Programa SIGLA o Nombre Abreviado Institucin Ejecutora TIPO mbito Geogrfico Objetivos Promover, canalizar y asistir la gestin de recursos pblicos y privados para generar oportunidades econmicas y mejorar capacidades humanas e institucionales Mejorar la calidad de los procesos pedaggicos a fin de articular el sistema educativo con el mercado laboral, modernizar la administracin y apoyar procesos de fortalecimiento institucional. Promover el acceso de la comunidad educativa a Tecnologas de Informacin y Comunicacin, a fin de potenciar las capacidades individuales y colectivas para lograr una mayor participacin en el desarrollo global de la sociedad. Promover y facilitar el acceso de la MYPE a los mercados de bienes y servicios, desarrollando capacidades y fomentando la actividad empresarial sostenible en alianza con agentes privados y pblicos. Promover el Acceso Universal a los servicios de telecomunicaciones esenciales en reas rurales y lugares declarados de preferente inters social. Proveer de manera eficiente y sostenible el servicio de electricidad a la poblacin rural Costo/ Presupuesto Inductor 1,919 (nmero de proyectos de inversin aprobados) Estado WEB

Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social

FONCODES

MIMDES

IFS, IFP

A nivel Nacional

S/. 468,714,283 (presupuesto de apertura 2006)

Ejecucin

http://www.foncode s.gob.pe/

Mejoramiento de la Calidad Educacin Secundaria

MECES

MINEDU

KH,

Nivel Nacional

S/. 187,782,199 (Ejecucin de gastos a marzo de 2007)

Ejecucin

http://www.minedu. gob.pe/transparenci a/2007/PDFs/ejecuc ion_2007_ff_pr.pdf

Programa HUASCARAN

MINEDU

KH

Nivel Nacional

Ejecucin

http://www.huascar an.edu.pe/

Comisin de promocin de la Micro y Pequea Empresa

PROMPYME

MTPE

KH

Nivel Nacional

S/. 5,708,922 (Presupuesto ejecutado a diciembre de 2006)

Fondo de Inversin en Telecomunicaciones

FITEL

OSIPTEL

IFS

Nivel Nacional

43,816 (nmero de oportunidades de negocio del Ejecucin mdo estatal a setiembre de 2006) 6,571 (Nmero de centros Ejecucin poblados donde hay tlf))

http://www.prompy me.gob.pe

http://www.fitel.go b.pe/

Programa de reas Electrificacin Rural MINEM Rurales a IFS FONER mediante la aplicacin nivel de fondos concursables nacional Fuente: Marco Macroeconmico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

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Programa Sierra Exportadora Uno de los programas especficos para el desarrollo de la sierra es el programa Sierra Exportadora. Este programa del Estado fue creado por ley N 28890 el 7 de octubre de 2006 y tuvo un lanzamiento oficial el 24 de noviembre del 2006, en el centro poblado de Pachacayo (La Oroya), en el departamento de Junn86. Su visin es hacer de la sierra peruana un espacio competitivo que se integre a los mercados nacionales e internacionales, mejorando las condiciones de vida y bienestar de sus poblaciones, promoviendo y fomentando el desarrollo de actividades productivas87. Al momento de su creacin, el programa destin 20 millones de dlares (de los 100 millones previstos hasta el 2011) a 49 proyectos, distribuidos en 11 departamentos88 tal como se muestra en el cuadro 19. Sierra Exportadora considera que los sectores productivos a los que se dirige pueden ser actividades agrcolas, ganaderas, acucola, artesana, textilera, joyera, reforestacin e industrializacin de productos que se obtengan de estas actividades89, as como tambin se incluirn actividades en los sectores extractivos y de servicios generales90.
Cuadro 19. Productos que promueve Sierra Exportadora a diciembre de 2006 Regin N de proyectos Productos Ancash 3 Palta, durazno, tara Pasco Puno Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Huanuco Junn 4 6 2 2 9 4 4 3 10 Ganado vacuno, ovino, camlidos, haba bebe, arveja bebe, alcachofa Trucha, quinua, fibra de alpaca, lana de ovino Turismo, forestal Durazno, tara Canola, durazno, alcachofa, pur de papa, menestras, tara, manzanilla, joyera de oro Alcachofa, habas, peleteras, tejidos de puno Alcachofa, hojuelas de papa, papa nativa fresca, trucha Alcachofa, pur de papa Alcachofa, leche fresca, canola, chips de papa, lana de ovino, derivados de lcteo, joyera de plata, mates burilados

Canola, durazno, alcachofa, pur de papa, menestras, tara, Lima 2 manzanilla, joyera de oro provincias Total 49 Fuente: www.sierraexportadora.gob.pe Elaboracin: IEP

Sin embargo, es relativamente poco lo que se puede decir, por ahora de este programa, pues hay muy poco escrito y el discurso poltico es confuso. Existiran al menos dos visiones del programa: la primera, liderada por parte de la plana gerencial y consultores contratados para elaborar los detalles del programa, que buscara articular el proyecto en una visin de desarrollo territorial; la segunda, estara liderada por la jefatura del proyecto que entiende Sierra Exportadora como una estrategia basada en productos ganadores, y que seran fundamentalmente tres: Canola, palta y, durazno.
86 87

Agronoticias, Ao XXIX, N 317 Presentacin Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastn Benza. 88 Agronoticias, Ao XXVIII N 315, entrevista a Dr. Gastn Benza, Presidente Ejecutivo de programa. 89 Ley del programa Sierra Exportadora N 28890. 90 Presentacin Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastn Benza. 73

Las enormes dificultades que ha encontrado el proyecto en sus primeros meses de operacin ha llevado a que, en la prctica, se ample la cobertura y la definicin de exportador, hacindose el concepto ms flexible para incluir tanto la Exportacin pura y la Exportacin regional como la produccin de Sustitutos de Importaciones. En sus primeros 6 meses de operacin la prioridad del proyecto estuvo en identificar y proyectos exitosos de ONGs que vinculan a productores de sierra con los mercados y ayudarlos en el ltima etapa para poder mostrarlos como resultados del proyecto91. Simultneamente el proyecto habra buscado, sin xito, absorber a programas pblicos como PRONAMACHCS, INCAGRO, FONCODES. Administrativamente, lo que el proyecto ha logrado es constituirse como OPD, lo que le confiere autonoma administrativa y de gestin, y ha creado Consejos departamentales para ampliar su presencia en las regiones, los cuales estn buscando legitimarse recogiendo y haciendo suyos las agendas de desarrollo pre-existentes en las regiones92. En este contexto es poco claro lo que el proyecto pretende a mediano plazo y que rol podra tener en la estrategia de desarrollo de la Sierra, aunque el BID financiara entre 10 y 20 millones de dlares. En principio el proyecto asumira un enfoque basado en concursos con tres componentes: a) Promocin de Cadenas Productivas; b) Fortalecimiento de la capacidad de gestin de municipios; y c) Desarrollo de Planes de Negocios As Sierra Exportadora enfrenta un dilema central: potenciar su rol como articulador del desarrollo o, por el contrario privilegiar la identificacin de negocios rentables. Producto de este dilema an no resuelto, el proyecto no sabe si quiere ser un ente ejecutor o un ente coordinador. Detrs de la discusin que enfrenta Sierra Exportadora est la discusin sobre si existen o no Soluciones Tcnicas Mgicas al problema del desarrollo rural. Los problemas del desarrollo se podran enfrentar con dos tipos de solucin. Un primer tipo de solucin es la Solucin tcnica que privilegia el lenguaje tecnolgico. Otra estrategia alternativa es aquella que busca solucionar problemas de mercado (a la Prompex): donde el proyecto se limita a descubrir nichos de mercado o productos ganadores. Una comparacin Conviene comparar los productos que prioriza Sierra Exportadora con los planes de negocio que ha desarrollado el proyecto Corredor Cusco-Puno y los que vienen promoviendo y desarrollando el Proyecto de desarrollo Sierra Sur. La lgica de esta comparacin es que, mientras Sierra Exportadora promueve productos ya establecidos, esperando que el productor se adapte a ellos, los proyectos Sierra Sur y Corredor promueven iniciativas de negocio planteadas por los mismos beneficiarios de dichos proyectos.

91 92

Se habran identificaron 110 proyectos del PRA, CARE y otras ONG. A pesar que el proyecto tiene poco presupuesto ha levantado muchas expectativas, las que se concretan en demandas por riego, caminos, electricidad, crdito, etc. 74

Cuadro 20. Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y Proyectos de desarrollo Corredor y Sierra Sur Productos que apoya Productos que apoya Productos que Sierra Exportadora Corredor Cusco-Puno apoya Sierra sur En 6 aos el proyecto ha A junio de 2007 l proyecto ha Productos priorizados cofinanciado 2,945 iniciativas de cofinanciado 601 planes de negocio que se distribuyen en: negocio distribuidos en : Pecuario 25% Pecuario 53% Pecuario 60% Pesca 12.5% Pesca 3% Pesca 4% Agrcola 37.5% Agrcola 7% Agrcola 9% Agroindustria y Agroindustria y transformacin 7% Agroindustria y transformacin 8% transformacin 12.5% Artesanal 12.5% Artesanal 28% Artesanal 15% Servicios 2% Apcola 1% Manufactura 1% Frutcola 1% Turismo 1% Servicios 0% Fuente: informe supervisin FIDA PDSS agosto 22007, video Corredor Cusco Puno, www.sierraexportadora.gob.pe Elaboracin: IEP

Queda claro que los planes de negocio que prioriza la misma poblacin de la sierra sur del Per son los relacionados a los sectores de ganadera o pecuario y artesanas.

III.2. Proyectos ligados al desarrollo rural desde la cooperacin internacional Los proyectos de desarrollo rural financiados desde la cooperacin internacional tienen los mismos objetivos de los programas del gobierno, aunque los temas que desarrollan son ms diversos y especficos. Consideraremos en nuestro listado los programas vigentes y con presupuestos de ms de US$ 500,000 que tienen como mbito tanto la Sierra como departamentos de la Sierra a fin de focalizar la lista de programas ejecutados por la cooperacin internacional (ver cuadros 21 y 22). Debe notarse que los principales temas que se consideran son la promocin de la comercializacin, desarrollo de capacidades a travs de la capacitacin y asistencia tcnica, y el manejo de RRNN.

75

Cuadro 21. Principales Programas de Desarrollo Rural en SIERRA financiados con cooperacin internacional (Programas Vigentes que superan los US$ 500,000)
Proyecto SIGLA Tipologia Institucin Ejecutora Cooperante Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional mbito Geogrfico Monto Ao Ejecutado inicio 2005 Ao Fin Objetivos

Alcanzando el desarrollo rural sostenible en el altiplano peruano boliviano mediante el mejoramiento de la agricultura andina

ALTAGRO

PDI

CIP

Puno

862,000

2005

DEVELOPMENT ACTIVITY PROGRAMDAP AGRICULTURA

SAPPRISMA

PDI

ASOCIACION BENEFICA PRISMA;

Agencia para el Desarrollo Internacional

Ancash, Apurmac, Cusco

826,857

2001

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS EN LAS COMUNIDADES EN EXTREMA POBREZA AYUDANDO A MEJORAR LA SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA DE LOS JOVENES RURALES Y PERI - URBANOS DEL PERU Desarrollo forestal y silvoagropecuario sostenible con fines productivos, industriales y de proteccin del medio ambiente en la lucha contra la pobreza en la cuenca del ro Jequetepeque en Cajamarca Desarrollo sostenible de los distritos de Incahuasi y Caaris en el marco de seguridad alimentaria y agricultura sostenible NEGOCIOS TURISTICOS EN EL MICRO CORREDOR ANDINO HUAMACHUCO YANASARA Monto Total Fuente: APCI

DM, RNM

INIDES Movimiento Manuela Ramos Interchurch Organization for Development Cooperation;

FONDO ITALO PERUANO

Huancavelica (Pampas y Anta)

708,209

2005

Busca el crecimiento sostenido de los ingresos familiares con mtodos culturales para generar valor 2010 agregado, introduciendo nuevos productos y promoviendo la comercializacin planificada. Incrementar el ingreso de las familias rurales a travs de actividades de capacitacin para el fortalecimiento de las asociaciones 2008 de productores, asistencia tcnica para el incremento de la produccin y manejo de la post cosecha con actividades de informacin de mercado Mejorar los niveles de vida incrementando la productividad 2007 agropecuaria, asistencia tcnica y mejora de manejo de RRNN.

GEE, KH

UNION EUROPEA

Ayacucho, Huancavelica, Lima, Ucayali

690,302

2005

2009

Mejorar la salud reproductiva de jvenes y adolescentes

RNM

ADEFOR

FONDO ITALO PERUANO FONDO ITALO PERUANO FONDO ITALO PERUANO

Cajamarca

675,948

2005

2008

RNM, KH

DM

Centro de estudios sociales Solidaridad; Instituto de Desarrollo del Sector Informal de la regin La Libertad

Lambayeque (Incahuasi, Caaris) La Libertad (Huamachuco, Yanasara)

542,212

2004

2007

540,578

2005

2008

4,846,106

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Cuadro 22. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA con cooperacin internacional (Programas Vigentes que superan los US$ 500,000)
Proyecto SIGLA Tipologa Institucin Ejecutora Cooperante Asociacin para la ayuda al tercer mundo mbito Geogrfico Cusco; Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Puno, Apurmac Monto Ejecutado 2005 7,362,704 Ao inicio Ao Fin Objetivos

AMBIENTES Y MATERIALES PARA EL APRENDIZAJE

IFS

ASOCIACIN SOLARIS PER;

2004

2009 Contribuir con el desarrollo local sostenible a travs de diversas reas (salud, equidad, fomento 2020 productivo) con el objetivo de disminuir desigualdades, promover inclusin social y fomentar asociatividad

PROYECTO DE DESARROLLO DE AREA

PDA

PDI

WORLD VISION INTERNATIONAL; WORLD VISION FILANDIA;

WORLD VISION INTERNATIONAL

Cusco, Ayacucho, Ancash,

3,372,586

1997

ASESORIA TECNICA PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

DM

SNV SERVICIO HOLANDS DE COOPERACION AL DESARROLLO; IRADER

HOLANDA

Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Loreto, Lambayeque, Piura, San Martn

2,097,850

1998

2015

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD MUNICIPAL DE AGUA Y SANEAMIENTO

IFS, FINS

WORLD UNIVERSITY SERVICE OF UNIVERSITARIO CANADAMUNDIAL DEL SERVICIO CANADA, ACDI UNIVERSITARIO MUNDIAL DEL CANADA.; SEDAPAL;

Amazonas, Ancash, Ica, Lima, Piura

1,736,981

2000

Proveer y mejorar servicios de agua y 2007 saneamiento para familias pobres

DONACION GLOBAL ITDG PREVENCION DE DESASTRES PROGRAMA DE MICROCREDITO PARA MUJERES DEL SUR DEL PAIS Monto Total

PD, GEE ITDG y otros

UNION EUROPEA

Ancash, Cusco, Apurmac, San Martn, Cajamarca, Piura, Lambayeque Moquegua, Puno, Tacna

518,513

2005

Reducir la vulnerabilidad de las personas afectadas 2009 por desastres naturales, conflictos civiles y degradacin ambiental 2009

PAF, GEE

PRO MUJER (PROGRAMAS PARA LA MUJER);

HOLANDA

500,000 15,588,635

2005

77

IV.

Gobernanza de los territorios de la sierra

El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el trmino puede referirse a la transformacin institucional, econmica y social que ocurre en las reas rurales con la progresiva expansin y consolidacin de las formas capitalistas de produccin e intercambio. Por otro lado, puede tambin referirse a la deliberada intervencin planificada en determinadas reas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusin y la desigualdad93. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propsito de lograr mediante capacitacin, apoyo a organizaciones, asistencia tcnica, contratos entre instituciones, donaciones o crdito y otros instrumentos- impactos sobre la generacin de ingresos94 e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento. En los ltimos aos se dieron intensos debates en torno a la nueva ruralidad que llevaron a adoptar criterios no agrcolas95, sino rurales, para idear estrategias que tengan por objetivo las sociedades rurales, los pobres del medio rural y los medios de subsistencia rurales96. Asimismo, un conjunto de trabajos permiti avanzar en la definicin del marco conceptual de desarrollo con enfoque territorial o desarrollo territorial rural97. Este desplazamiento de lo agrario (sectorial) hacia lo rural (territorial) se hace explcito en el marco conceptual que el BID establece para definir su nueva Estrategia de Desarrollo Rural: El marco conceptual de la Estrategia es el desarrollo territorial rural, entendido como un proceso simultneo de transformacin productiva, institucional y social en un determinado territorio rural, con el fin de reducir la pobreza98. Sin embargo, si bien hay un creciente consenso en torno a este enfoque territorial, multisectorial y participativo del desarrollo rural, un conjunto de cuestiones quedan pendientes en torno al tipo de estructura organizativa de los territorios en base a promover y gestionar su desarrollo, y en torno a los mecanismos susceptibles de propiciar tanto la coordinacin vertical entre instituciones que actan en diferentes niveles territoriales, como la coordinacin horizontal entre instituciones que actan en un determinado territorio (Sumpsi 2006) .

93 94

Bebbington 2002. Ingresos y empleos agrcolas y no-agrcolas. 95 Se recalc por ejemplo que El que con frecuencia sea al Ministerio de Agricultura al que se adscriba la responsabilidad directiva, revela una incorrecta identificacin del desarrollo rural con el desarrollo de la agricultura y a veces, de un modo an ms estrecho, con los aumentos de la produccin y la productividad agrcola. En los ltimos aos, ha habido una tendencia a enfrentar este problema por la va de transferir las responsabilidades del desarrollo rural a los gobiernos municipales () o estatales ( Berdegu, J., et al. (2003). 96 Berdegu 2005. 97 Sumpsi (2006) destaca, en el caso de Amrica Latina, los trabajos de Ruben Echeverra, Alain de Janvry, Gustavo Gordillo, Thomas Reardon, Julio Berdegu, Alejandro Schejtman, Orlando Plaza, Fernando Eguren, Rafael Echeverri, Jos Maria Caballero, Jos Eli da Veiga, Edelmira Prez y Jos Maria Sumpsi., 98 BID 2006. Esta definicin es una ampliacin de la influyente formulacin de Schejtman y Berdegu: El desarrollo territorial rural se define como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural (Schejtman y Berdegu, 2003). 78

Tal situacin exige profundizar el conocimiento de las maneras en que las reas rurales son gobernadas, un punto en que los estudios rurales contemporneos han brindado una insuficiente atencin (Goodwin 1998). En los estudios que existen en torno a reas subnacionales, en su mayora de origen europeo y dedicados al gobierno de las ciudades y de las regiones (Le Gals 1995)99, se tiende a utilizar cada vez ms la nocin de gobernanza en lugar del trmino de gobernabilidad, clsico concepto de la ciencia poltica que remite a dos procesos propios al Estado-Nacin: la agregacin de demandas y de intereses diversos y la direccin impuesta a una colectividad100. Los dos trminos no son sinnimos. La gobernanza toma en cuentas nuevas formas de gobernar en las cuales sectores pblicos y no pblicos trabajan juntos, lo que corresponde a una redistribucin del poder adentro y afuera del Estado. Si bien ambos tienen la misma raz, la palabra gobierno, enfatizan dos dimensiones diferentes de la realidad: la jerarqua de mando con la gobernabilidad, y la dimensin de integracin y de interdependencia con la gobernanza. Mientras la gobernabilidad es la capacidad de gobernar, la gobernanza es una manera de gobernar. De manera general la nocin de gobernanza designa el conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestin pblicos o privados, formales e informales, que regulan la accin de los organismos polticos. Supone que mediante procesos de negociacin o de decisin participativa, agentes econmicos o sociales (organizaciones sin fines de lucro, poblacin organizada y otros componentes de la sociedad civil) ejercen una influencia tan significativa como los actores polticos o administrativos (Revesz 2006). Dicho esto, es necesario aclarar que la gobernanza no ha reemplazado el gobierno. Por un lado, gobernar para el Estado dentro de su esfera de competencia y a diferentes escalas territoriales es tomar decisiones, resolver conflictos, producir bienes pblicos, coordinar comportamientos privados, regular mercados, organizar elecciones, extraer recursos, asignar gastos101. Lo que presupone que tenga la capacidad efectiva de aplicar directamente sus decisiones a los individuos y los grupos implicados. Por otro lado, la gobernanza no es solamente un asunto de coordinacin de actores mltiples, plantea cuestiones de valores, de enfrentamiento entre intereses diversos, de debates contradictorios, de legitimidad, o sea de poltica. Al nivel nacional un conjunto de puntos nodales donde convergen procesos de interaccin entre actores que conduce a la elaboracin de reglas o arreglos orientados a la conduccin del desarrollo rural merecera un anlisis de este orden: la incidencia que tienen organismos mixtos como CONVEAGRO, el Acuerdo Nacional o la MLCLP, y al interior del Estado sobre las visiones respectivas de la PCM, el MINAG y la constelacin de actores con los cuales tienen relaciones privilegiadas102.

Sobre la gobernanza de las reas locales en Inglaterra ver Goodwin 1988, y Marsden and Murdoch (1998). 100 Arbs y Giner, 1993, definen la gobernabilidad como la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo. 101 Jean Leca, citado en Favre, Hayward y Schmeil, 2003: 268. 102 Una breve esbozo de las vinculaciones del MINEM con las empresas mineras vs. comunidades rurales, se encuentra en Revesz y Diez (2006). 79

99

Nuestro estudio se circunscribe a la observacin y anlisis de determinados mbitos subnacionales, espacios fsicos o virtuales, en donde convergen procesos, actores y normas que producen efecto aisladamente o en interaccin sobre estrategias explcitas o virtuales de desarrollo rural en la sierra. Por ejemplo, pueden ser una mesa de concertacin, una empresa asociativa de productores de caf, o el concejo municipal. Los actores que intervienen en estos procesos son de diversos tipos, ya sean formales o informales, grupos organizados, redes, individuos, instituciones, organizaciones del exterior, del interior. En un balance reciente de sus acciones durante 25 aos el FIDA declara que nos encontramos en un verdadero vaco en torno a la arquitectura institucional vinculado a la implementacin del enfoque del desarrollo territorial. Al mismo tiempo, considera en forma heurstica que una adecuada arquitectura institucional (propiciando una buena gobernanza) para el desarrollo territorial est muy asociada a la presencia y calidad de los elementos siguientes103: Las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones tcnicas, administrativas y polticas, incluyendo las redes y otras formas de asociacin entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance regional capaces de emprender las tareas de la transformacin productiva que, por regla general, sobrepasan a las posibilidades de gobiernos municipales aislados, sobre todo en los territorios ms pobres. La coordinacin, pero tambin la existencia de controles y equilibrios, entre los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal). Las organizaciones econmicas y de representacin de la sociedad civil y de los pobres rurales dentro de ella. Los espacios y mecanismos para la concertacin pblico-privada en las escalas y mbitos que sean pertinentes para el proceso de desarrollo territorial. El empoderamiento de los beneficiarios de los proyectos, incluyendo la existencia de espacios efectivos de participacin en la gestin general de los proyectos y la descentralizacin de todas aquellas decisiones del proyecto que puedan ser tomadas localmente. La transparencia, profesionalizacin y despolitizacin de los procesos de seleccin, contratacin, evaluacin y remuneracin de los funcionarios directivos, tcnicos y administrativos de los proyectos104. IV.1. Tres modalidades de canalizar la inversin pblica.105 Las transacciones entre los actores participando en un proceso de gobernanza, en nuestro caso el del desarrollo rural en la Sierra, evolucionan con el tiempo. Los arreglos entre ellos, las normas vigentes, las reglas evolucionan. Entonces el modo de gobernanza cambia tambin. Pueden ser modificaciones graduales ligadas a la
Por arquitectura institucional, el FIDA entiende al conjunto formado por las instituciones es decir, de las reglas formales e informales que estructuran las decisiones y comportamientos de los individuos- y organizaciones que son necesarias, en este caso, para fomentar, facilitar y dirigir procesos de desarrollo territorial rural. Berdegu, J., et al. (2003: 38). 104 Los cuatros primeros elementos retoman formulaciones de Schejtman y Berdegu, 2003. 105 Inversin son los recursos que un proyecto puede aportar, los nuevos bienes y servicios tcnicos o financieros que ayudan a dar viabilidad a un objetivo de desarrollo (Haudry 1990: 260).
103

80

retroalimentacin de las experiencias en curso. Pueden ser transformaciones que marcan rupturas en el statu quo institucional. En lo que sigue, presentamos en una perspectiva histrica tres esquemas de polticas pblicas de asignacin de recursos pblicos, diseadas en base a una visin territorial, para fomentar el desarrollo rural en la sierra peruana, y ejecutadas en forma complementaria de las polticas sectoriales vigentes. Su gnesis se inscribe en horizontes espaciales y entornos polticos diferentes, su implementacin moviliza configuraciones de actores especficas. En primer lugar, el enfoque microrregional que prevaleci en la segunda mitad de los 80, luego de una lenta germinacin en las postrimeras del rgimen militar y durante el segundo gobierno de Belande. Apuntaba a fomentar en determinados mbitos territoriales un tipo de planeamiento transectorial que involucraba y acercaba la administracin pblica, los gobiernos locales y las organizaciones de base. Aunque no aparezca en los documentos oficiales del proyecto, los que lo disearon en un perodo en que se estaba creando muchos distritos y provincias- pensaban que la microrregin sera a futuro el nuevo mbito poltico que reemplazara con mejor sustento socioeconmico e hidrolgico a las provincias y distritos 106. En segundo lugar, la institucionalizacin de los fondos de compensacin sociales al principio de los 90, en un momento en que los aparatos pblicos y en particular el Ministerio de Agricultura haban perdido muchas de sus capacidades de accin. Predominan intervenciones basadas en la demanda donde son los interesados quienes deciden el destino de los recursos disponibles. Las relaciones con los municipios, cuando existen, son alianzas de orden funcional ms que estratgico, mientras que la definicin de los territorios es ms difusa por la dispersin de las intervenciones focalizadas en espacios amplios. Por ultimo, y como culminacin de lo que se podra denominar la larga marcha de los municipios, los roles importantes que estn adquiriendo las municipalidades rurales en el fomento del desarrollo econmico local. Nuestra hiptesis es que los procesos de descentralizacin y dentro de ellos, los procesos de planificacin concertada y de presupuestos participativos, conjuntamente con otras iniciativas municipales, pueden contribuir a una mejor gobernanza y ser el punto de partida de nuevas estrategias de desarrollo territorial rural. IV.1.1. Planificacin y desarrollo microrregional Para entender la lgica del enfoque microrregional que predomin en la segunda mitad de los 80, es necesario ubicarlo en las perspectivas nuevas abiertas por el primer plan de largo plazo adoptado por el gobierno peruano, el plan 1978-1990. Recogiendo los aportes de proyectos que se implementaron a pequea escala107, el plan introduce el

Informacin personal de un ex miembro del equipo central . Entre los antecedentes de esta preocupacin para el desarrollo microrregional, se puede mencionar en los aos setenta los Proyectos Integrales de Asentamiento Rural (PIAR), vinculados con la reforma agraria, y experiencias piloto que contaron con el apoyo de la Cooperacin Tcnica y Financiera Internacional, tales como el Programa de Desarrollo de Cajamarca (PRODESCA). Tambin se encuentran los 3 proyectos gestados por la Oficina de Cooperacin Tcnica Internacional del INP y negociados por esta con la cooperacin internacional, en base a la experiencia del PRODESCA. Dos completaron su ejecucin: el PDRI Snchez Carrin (Programa de Desarrollo Rural Integrado, en Huamachuco con el PNUD, y el PRODERM (Programa de Desarrollo Rural por Microrregiones) en Cusco con el Gobierno
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concepto de modelo de desarrollo del interior. Por un lado se propona corregir caractersticas del modelo vigente reorientando la estructura productiva en funcin de la demanda interna y utilizando el potencial de recursos internos de cada regin. Por el otro los lineamientos del plan sealaban que se promovera la implementacin progresiva de proyectos de desarrollo microrregional en las regiones deprimidas de la sierra con la finalidad de formar un sistema de microrregiones que asumiera las funciones de planificacin de base, o sea una forma de planeamiento que supona un mayor acercamiento entre la administracin pblica, los gobiernos locales y las organizaciones de base a nivel de cuencas y valles, la comprensin y el tratamiento especfico de las necesidades de estas ltimas, y la descentralizacin por parte del aparato pblico de los proyectos microrregionales hacia estas zonas. En 1982 se establece en la PCM un proyecto especial: el Proyecto Microrregiones en Sierra, integrado por tcnicos y profesionales que provenan del Instituto Nacional de Planificacin de entonces. Un conjunto de estudios llevado a cabo durante dos aos permitieron presentar en el ao 1984, en un seminario auspiciado por la CEPAL, el documento denominado La estrategia de desarrollo para la sierra del Per en el que se trazaba una estrategia de nivel nacional para el tratamiento de reas crticas de la sierra peruana a travs del establecimiento de Programas de Desarrollo Microrregional y se enfatizaba el concepto de desarrollo desde dentro contrapuesto a la concepcin prevalaciente hacia adentro. En la concepcin hacia adentro vinculada al modelo primario exportador se privilegia inversiones que generan una rpida modernizacin econmica en determinadas zonas propicias, con escaso impacto en el sector rural tradicional. Al contrario, el planteamiento de desarrollo desde adentro pretende generar en forma gradual mayor valor agregado a partir de las zonas rurales ms deprimidas que les permita una mayor participacin en los mercados. Esta Estrategia para la Sierra va acompaada de otros estudios dedicados a conocer las potencialidades a nivel distrital, lo que permiti, junto con el mapa de pobreza, identificar y priorizar las microrregiones. Se delimitan 72 microrregiones y dentro de ellas se priorizan 27. Se trata de identificar reas de la sierra donde el dinamismo econmico es escaso y las condiciones de vida bajas para integrarlos a los ejes econmicos ms dinmicos, aumentando sus potencialidades internas generando desarrollo econmico auto sostenible y de esa manera mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Los dos instrumentos claves de la Estrategia son: 1. La Microrregin como espacio de planificacin y administracin del desarrollo, que permite concertar la accin del Estado y la poblacin de base, como respuesta a las necesidades democrticamente expresadas, enmarcndose esta relacin en la opcin ms apropiada a la particularidad de su medio ecolgico y al rol que le corresponde dentro del plan nacional y departamental de desarrollo. Las microrregiones son consideradas como un mbito de referencia que podra ser modificado adecundose a nuevas consideraciones. No implicaban desaparecer distritos y/o provincias. Ms bien tomaban su definicin bsica a partir de cuencas, incorporando la dimensin territorial como elemento de base para la planificacin. 2. El Programa de Desarrollo Microrregional como el instrumento capaz de operacionalizar la estrategia, el cual debe ser entendido como un esfuerzo conjunto,
de los Pases Bajos. Hubo un tercero, diseado para Huancavelica y aceptado por Blgica (pero que no se pudo iniciar por la presencia terrorista por lo que los cooperantes belgas fueron a Huancabamba-Piura). 82

integrado y sostenido, de recursos humanos y financieros provenientes de los niveles central, regional y local, que en un proceso permanente de programacinejecucin-evaluacin-reprogramacin, en interaccin con la poblacin, se orienta a la reanimacin de las potencialidades internas de una microrregin para su desarrollo. La estrategia supone un proceso de descentralizacin, un reconocimiento de la heterogeneidad de las realidades concretas de cada espacio geogrfico y la necesidad de construir a partir de esas particularidades planes adecuados a ellas, que respondan y no contradigan una estrategia nacional de desarrollo y de insercin de los espacios geoeconmicos marginados a los espacios ms activos de la economa. Es una estrategia que trata de voltear dinmicas histricas de marginacin cultural, social y econmica por lo que los resultados mayores se esperan que sean a mediano y largo plazo. La estrategia debe ser sostenida por siguientes gobiernos, no se agota en cinco aos, exige cambios de estructura y mentalidad en las propias instituciones y funcionarios del Estado. El ao 1985, durante la campaa electoral para elegir al nuevo Presidente de la Repblica, los planes de gobierno de las dos principales fuerzas polticas (APRA e IU) coincidan en la necesidad de priorizar microrregiones para la sierra. Una de las primeras acciones del nuevo gobierno ser plantear la priorizacin de treinta y nueve microrregiones de la sierra, mediante el Decreto Supremo 073-85-PCM. Se instal en cada uno de estos espacios una oficina. El jefe microrregional, adscrito a las Corporaciones Regionales (CORDES), tena capacidad de accin y capacidad de ejecucin sin depender de los niveles central, Lima o la capital departamental. Al mismo tiempo, el decreto supremo 073108 estableca dos niveles de coordinacin y concertacin microrregional: - Los Comits Microrregionales de Coordinacin Multisectorial COMICOM, que suponan la coordinacin del jefe microrregional con las dems entidades del sector pblico en la regin. Ms all que una simple coordinacin administrativa e informativa, se pretenda que los sectores a nivel microrregional elevaran a sus superiores propuestas de inversin y acciones que dieran respuesta y/o complementaran las demandas de la poblacin surgidas del CODEMI. Estas demandas poblacionales, sumadas a las propuestas sectoriales, aspiraban a conformar el programa microrregional - Los Consejos de Desarrollo Microrregional CODEMI, que integraban a los alcaldes, a los representes de las comunidades campesinas y a los representantes de organizaciones de productores Los CODEMI han demostrado ser de vital importancia dentro del desarrollo microrregional, a travs de ellos se logr un cierto nivel de planificacin participativa con la poblacin identificando y priorizando las obras y actividades que ms requieren, y se concert la participacin de la poblacin en la ejecucin de las obras programadas a nivel comunal.

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DS N 073-85-PCM 83

Al contrario en muchos casos los COMICOM tuvieron por lo general un funcionamiento deficiente. Uno de los puntos sensibles era que mientras las corporaciones y los jefes microrregionales tenan autonoma para programar y ejecutar gastos109, los sectores no cumplieron con este requisito del decreto supremo 073110. Por otra parte el Ministerio de Agricultura estableci unidades agropecuarias, dndole al jefe de la unidad agraria la facultad de coordinar todo lo relacionado con desarrollo rural, creando un conflicto con los jefes de las microrregiones. Una evaluacin interna llevada a cabo en 1987 subraya algunos de estos problemas: 1. La dependencia de las microrregiones respecto a la sede central de las Corporaciones no es clara, en la medida que la Ley Orgnica de las CORDES promulgada con anterioridad al DS N 073-85-PCM-, no considera el nivel microregional. Ello dificulta la delegacin de funciones y los niveles de dependencia tcnico-administrativa al interior de cada CORDE. 2. Gran parte de las microrregiones, no contaron con un adecuado apoyo de las sedes centrales de las Corporaciones, lo que dificulta no slo su implementacin, sino tambin el cumplimiento de sus programaciones. 3. La descentralizacin de personal y recursos por parte de las sedes centrales de las Corporaciones en los casos en que se dio-, no alcanz los niveles requeridos. 4. Los COMICOM en la mayora de las microrregiones, pese a haber sido instalados, no han operado en forma efectiva, debido a que en el nivel departamental an no se da la debida importancia a la coordinacin entre sectores como forma de optimizar esfuerzos y recursos del Sector Pblico. 5. La ejecucin de obras y acciones de los sectores en el nivel microrregional ha continuado siendo, bsicamente, centralizada. Vale decir, no se ha cumplido con la desconcentracin dispuesta en el art. 2 del DS N 073-85-PCM. Por otra parte se reconoca que si bien se haba avanzado en el proceso de descentralizacin, faltaba personal capacitado para desarrollarlo en plenitud. En varios casos adems, diferentes organismos del Estado no permitieron, por falta de apoyos, que los rganos de administracin y ejecucin ms locales adquieran las capacidades y medios pertinentes para desarrollar sus labores. Es posible hablar de una inercia de instituciones centralizadas a las que les cuesta desprenderse de sus roles y poderes centralizados y de un vaco en el nivel local o microrregional para asumir las nuevas responsabilidades, que unido a las malas condiciones laborales que oferta el Estado dificultaron el encontrar personal capacitado para llenar este vaco.

Con gran apoyo del Banco de la Nacin se abrieron muchas agencias en las localidades sede de la Oficina Microrregional, y con la comprensin y apoyo de la Direccin General de Presupuesto Pblico, los recursos de Tesoro Pblico destinados a los subpliegos presupuestales y los del Fondo de Desarrollo Microrregional, llegaban a las Microrregiones antes que a las Corporaciones les llegasen sus transferencias. 110 El Capitulo de Descentralizacin de la Ley del Presupuesto Pblico, Ley N 22422, promulgada en 1986, calific a las Oficinas microrregionales de las Corporaciones como Entidades Ejecutoras del Presupuesto que disponan cada una de una sub-cuenta del Tesoro Publico, permitindoles no depender administrativamente en la ejecucin presupuestal de las sedes de las corporaciones, en muchos casos muy distantes de la microrregin. Por otra parte se haba creado el Fondo Nacional para el Desarrollo Micro Regional (FNDMR) que complementaba las inversiones que el sector pblico programaba en la microrregin.

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Diferentes factores se conjugaron para sepultar los Programas de Desarrollo Microrregional. Por un lado los efectos de la ley 24792 del 10 de febrero de 1988, que modificaba la ley de base de la regionalizacin, y por la cual prcticamente desaparecen las microrregiones, sustituyendo este trmino por el de subregiones. Por el otro la cancelacin de los aportes financieros internacionales que les apoyaban en razn de la situacin de caos macroeconmico en que se encontraba el pas. Por ultimo, cambios en las prioridades polticas del gobierno central111. Se desmembr el equipo central. Luego, en 1992, Alberto Fujimori determin la disolucin del sistema nacional de planificacin, acabando con una tradicin que a pesar de sus deficiencias gener avances tericos y prcticos importantes, en el mbito del desarrollo local. Ms all de sus contribuciones en cuanto a la generacin de instrumentos tcnicos y metodolgicos, hay que reconocer que el enfoque microrregional aport mucho a la difusin de ideas en torno a la importancia de la visin territorial y plurisectorial y del desarrollo comunitario, y permiti conceptualizar los programas de desarrollo como instrumentos para la accin coordinada entre instituciones que actan en un determinado mbito. Sin embargo, crticas fuertes se han hecho a la concepcin y al tipo de arquitectura institucional que prevalecan en los programas microrregionales promovidos en los ochenta por el Instituto Nacional de Planificacin, y que denotan fallas en su rgimen de gobernanza: Sustituir el papel conductor de los gobiernos locales en el desarrollo microrregional. La institucionalidad creada para la administracin microrregional result paralela a los gobiernos locales, generndose desentendimientos y a veces conflictos. Al mismo tiempo desconocer la necesidad de gobiernos regionales como nivel intermedio de la descentralizacin, promovindose un esquema unilateral e incompleto basado slo en microrregiones. Sacando las lecciones de dicha experiencia, Santa Cruz, en un informe preparado para la FAO en 1999, sugera que Retomar la estrategia de microrregiones en las actuales circunstancias del pas debiera significar apoyarse absolutamente en los gobiernos locales y proyectarlos como los conductores del proceso. Las municipalidades no slo son la clula bsica de la democracia y la descentralizacin. Una de sus mayores ventajas es que en ellas pueden converger con mayor fluidez y cercana que en cualquier otro nivel, la sociedad local organizada y el Estado. Por lo tanto, las microrregiones sustentadas en municipalidades fuertes podrn convertirse en una de las claves para el desarrollo rural al conjugar recursos territoriales, participacin social y el poder institucionalizado que comportan los gobiernos locales112.

El xito inicial apoyado en forma importante por el Fondo Microrregional (que cada ao sumaba alrededor de 10 millones de dlares) permiti al partido de gobierno ganar abrumadoramente las elecciones municipales en los mbitos microrregionales. Despus, pese a que el presidente segua mencionando a los campesinos, prioriz la realizacin de obras de gran envergadura: sus proyectos estrella. Y las prioridades en los departamentos fueron ese tipo de proyectos, con lo cual los recursos pblicos ya no llegaran a los campesinos (va microrregiones u otros medios). Slo llegaban los recursos del Fondo, que tambin se pretendi desviar mediante transferencias presupuestales. 112 Santa Cruz 1999: 10785

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IV.1.2. El giro neoliberal: fondos de compensaciones y proyectos especiales Foncodes I y II Dos aos despus de ascender al poder por las elecciones de 1990 y tras haber restablecido buenas relaciones con las instituciones financieras internacionales, Fujimori implement un nuevo esquema de polticas sociales con la creacin del Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), organismo descentralizado, autnomo, dependiente de la Presidencia de la Repblica, y que cuenta con autonoma funcional, econmica, financiera, administrativa y tcnica113. Su propsito implcito era de contrarrestar y compensar a las capas pobres de la poblacin, en particular del mundo rural, por los efectos de los planes de ajuste y de las polticas de estabilizacin. Apoyndose en financiamiento del BM (y luego del BID), y en la experiencia que el propio BM haba venido teniendo en Amrica Latina con las redes de seguridad social y los fondos de inversin social, Foncodes ha sido desde su creacin el principal instrumento de poltica social del Estado peruano para la lucha contra la pobreza y el impulso al desarrollo social. Actuando en base a una estrategia de focalizacin bien diseada, anclada en los mapas de la pobreza en el Per que levant, Foncodes ha llevado en forma gil un gran nmero de pequeos proyectos en las regiones ms apartadas del pas y en reas rurales donde histricamente el Estado ha tenido poca presencia114. Su intervencin basada esencialmente en la demanda articulaba organizadamente a la poblacin para que, agrupados planteen y lleven a cabo la ejecucin de obras a travs de los llamados ncleos ejecutores, nombrados por las comunidades. Estas escogen el proyecto de su preferencia dentro de un men preestablecido, principalmente en la lnea de infraestructuras productivas y sociales (pistas, puentes, caminos, aulas, agua potable y saneamiento)115. Son las comunidades, y no Foncodes, que contratan los profesionales y trabajadores que ejecutan los proyectos. La inmensa mayora de los proyectos se aprueban en oficinas zonales porque no son de gran presupuesto. Slo los que son muy caros, una minora, deben ser aprobados por el rgano central. En 1996, dado lo exitoso de su balance se obtiene el apoyo financiero internacional para la continuidad del programa (Foncodes II). En sus recomendaciones el BID, cofinanciador del programa, pondr nfasis en la insuficiente coordinacin con los ministerios de lnea y los municipios (Balbi 2001). Sin embargo se har evidente, en particular en los perodos electorales, la marginacin sistemtica de los municipios y autoridades locales de las responsabilidades y complementariedades que requera la labor del frente en la lucha contre la pobreza. Pedro Francke recalca que algunos intentos realizados a empuje de la cooperacin internacional (Predes, Profines) para enmarcar esta estrategia dentro de planes distritales o provinciales concertados han

D.L N 26157 del 29/12/92. En sus primeros ocho aos de existencia FONCODES ha financiado 37 mil proyectos por un valor superior a los 1.400 millones de dlares. 115 Entre 1991 y 1995, los rubros en que invirti Foncodes son: a/ Infraestructura social 57%. b/ Infraestructura econmica 22.5%. c/ Desarrollo productivo, 13.2%. d/ Asistencia social 11. 5%. (Balbi 2001).
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terminado desmantelados por resistencias polticas del gobierno, que siente que pierde control sobre el proceso116. Analistas del Banco Mundial, advirtieron esta politizacin y esta desarticulacin del gasto social. Shady (1999), en un trabajo que denomin Seeking Votes (Buscando votos), demostr que el gasto se concentraba en aquellas provincias donde el fujimorismo poda obtener mejores ganancias electorales. Exista por otra parte la posibilidad de escoger ncleos ejecutores cuyos dirigentes eran considerados cercanos al Gobierno. Por otro lado Serrano (1999) enfatizaba la dispersin de los ncleos ejecutores por su casi nula vinculacin con el tejido social pre-existente. El esquema poltico vertical del Foncodes explicara la limitada relacin con otros actores, como organizaciones no gubernamentales o municipios, que de ser incluidos en los proyectos podan revelar la manipulacin poltica del rgimen117. Falta de relacin que restringi la sostenibilidad y el impacto de sus proyectos. Foncodes III Operando en el entorno poltico del post-fujimorismo, al culminar el ao 2001 Foncodes llev a cabo un proceso de rediseo institucional a fin de definir su nueva estrategia, cuyos ejes centrales son la atencin de necesidades bsicas sociales, el fomento del desarrollo productivo y el fortalecimiento de la institucionalidad local. Constituyen los pilares de lo que se viene llamando Foncodes III. Una importancia nueva es dada a la Gerencia de Fomento del Desarrollo Productivo GFDP118. Anteriormente slo destinaba un 3% a este tipo de proyectos (a los de actividades productivas) y el resto a infraestructura, luego el presupuesto se increment hasta el 23%119. Para eliminar el amplio margen de discrecionalidad en la seleccin de comunidades y de proyectos que prevaleca y daba lugar a sutiles sesgos polticos, se institucionaliza, inspirndose en la prctica del Proyecto Marenass del FIDA, el otorgamiento de fondos mediante concursos120. Por otra parte, dos nuevos componentes figuran entre los criterios programticos que orientan el accionar de la GFDP, y que pretenden superar las limitaciones y contradicciones que hemos sealado: En primer lugar se toma en consideracin que el patrn de desarrollo econmico territorial en el Per ha configurado espacios geogrficos articulados econmicamente, con diferentes potencialidades de generacin de ingresos
Francke 2001. Francke 2004. 118 Foncodes tiene dos gerencias: Gerencia de infraestructura y Gerencia de fomento al desarrollo productivo. El BM y BID ponen la condicin de que los proyectos sean en zonas rurales y en los distritos de mayor pobreza. Foncodes tiene proyectos de infraestructura en todas las regiones, de apoyo a actividades productivas en solo 11 departamentos. 119 Entrevista a Ernesto Sueiro, ex gerente de la GFDP. 120 En el proyecto CORREDOR del FIDA, que tambin recoge la experiencia de MARENASS, los comits que evalan los proyectos estn conformados por alcalde provincial, lderes empresariales de la zona y lderes de la sociedad civil. Reciben los proyectos junto a la exposicin de algn lder productor y deciden cules son los proyectos ganadores. Hay que resaltar el hecho de que sean gente de la zona y no miembros del proyecto CORREDOR los que decidan sobre los ganadores.
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permanentes y con diferentes grados de articulacin vial y mercantil entre los centros poblados urbanos y rurales. Lo que implica una nueva estrategia de focalizacin de la inversin donde se delimite no slo la poblacin objetivo sino tambin el espacio objetivo de cada una de las polticas centrales de la estrategia general de fomento del desarrollo productivo, Por otro lado se asume que el proceso de superacin de la pobreza rural en el pas, dado el carcter integral, la escala y la dispersin geogrfica de la pobreza rural, compromete cambios en el desarrollo y relacionamiento de las instituciones pblicas y privadas del entorno nacional, regional y local. Lo que requiere que la GFDP desarrolle relaciones de concertacin, alianzas estratgicas y articulaciones con las instituciones municipales, pblicas y privadas. La historia de FONCODES lo sita ms bien como un eficiente financiador de proyectos, pero por lo general estos proyectos se articulaban dbilmente con el accionar de otras instituciones pblicas o privadas. En la nueva estrategia se propicia el establecimiento de convenios de complementariedad con las otras instituciones, pblicas y privadas, nacionales, regionales y locales121.

Los proyectos del FIDA Los 4 proyectos del FIDA, llevados a cabo en forma secuencial desde 1993 son -ellos tambin- concebidos como proyectos conducidos por la demanda, pero en una forma ms radical que en el caso de Foncodes122. Para el FIDA, este enfoque de demanda plantea que en estos proyectos sean los interesados quienes decidan no solo qu sino cmo aplicar los escasos recursos disponibles. Una presentacin de los resultados de la Evaluacin Temtica llevada a cabo en 2003, precisa que este enfoque surge en respuesta a las conclusiones de evaluaciones de proyectos de desarrollo, que encontraron en la dbil participacin y colaboracin de los beneficiarios la razn que explica la poca o nula sostenibilidad de los resultados alcanzados123. En torno a tal declaracin, se puede recalcar que una evaluacin de Foncodes de enero 2001, centrada en las obras de infraestructuras (lnea central de Foncodes I y II), si bien corroboraba niveles de impacto cuyo balance resulta positivo, sealaba sin embargo bajos niveles de sostenibilidad, medido en este caso, por el estado de mantenimiento de la obra. Puesto que la participacin, particularmente en las fases iniciales y finales de los pequeos proyectos de Foncodes, era una condicin de su realizacin, el problema parece ms bien directamente ligado a un dficit de identificacin de la comunidad con el proyecto. Este proceso de identificacin/apropiacin es el punto que los proyectos del FIDA consideran crucial y abordan frontalmente. Pretenden reiteradamente que sus proyectos han de ser y son de hecho apropiados por la gente124. La filosofa de FIDA es que sus proyectos no presenten una serie de soluciones que hay que adoptar sino que aporten recursos y oportunidades para que los mismos usuarios puedan definir y desarrollar las actividades que consideren ms oportunas, dentro del objetivo del proyecto.
Lineamientos de la GFDP de Foncodes, 2002. FIAS, MARENASS, CORREDOR, SIERRA SUR. 123 De Zutter (2004: 46). 124 MARENASS somos nosotros es una frase que, pronunciada con conviccin, ha podido escucharse varias veces durante la misin de evaluacin intermedia del MARENASS y que expresa claramente el impacto (Fida 2004: xlii).
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Subyacente a las innovaciones metodolgicas, prevalece la voluntad poltica de reconocer a la gente125 no como simple beneficiarios, sino como interlocutores que tienen derechos y deberes. En lo inmediato esto implica cambios en los comportamientos a fin de establecer relaciones de confianza y respeto mutuo, pero al mismo tiempo manifiesta la intencin implcita de asumir y conjurar las crticas hechas a las antiguas polticas nacionales y sectoriales de desarrollo local y regional concebidas, diseadas y aplicadas en forma verticalista y tecnocrtica. Por lo general su falla era pensar el desarrollo desde arriba hacia abajo, desde el centro hacia la periferia, desde Lima hacia las provincias y de considerar el territorio como una sumatoria de recursos naturales y fsicos dejando de lado las capacidades que tienen los actores locales y regionales, las instituciones y las empresas para impulsar la transformacin del mbito en que viven, trabajan, intercambian. A diferencia del enfoque demand driven de Foncodes (en sus fases I y II), circunscrito al hecho de que sean los propios demandantes los que ejecuten gasto, el actuar de los proyectos FIDA va a la par con una cierta reconceptualizacin de la accin y de la inversin pblica126. Los proyectos Fida, si bien estn a cargo de un Ncleo Ejecutor Central que goza de una autonoma de gestin, son proyectos estatales, representan el Estado en accin, los fondos que asignan son fondos pblicos. Sin embargo, las modalidades segn las cuales una institucin del Estado entrega dinero bajo responsabilidad directa de los comuneros alteran el modo de proceder convencional del Estado al conducir proyectos de desarrollo rural y agrario. En claves del FIDA, ya no es el Estado, ya no son los funcionarios ni los expertos quienes deciden en qu y cmo deben invertir las familias, los grupos, las comunidades. La propia gente determina sus finalidades y sus modalidades.
Grfico 7. Organigrama del proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco

(*) Proyecto Especial generador de Fortalecimiento de Capacidades y Negocios Rurales bajo la supervisin y monitoreo de la GFDP Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra. Principalmente las familias campesinas andinas organizadas en comunidades. Los dos primeros proyectos FIDA (FIAS y MARENASS) tenan como ente responsable al Ministerio de Agricultura, los dos ms recientes (CORREDOR y SIERRA SUR) al Foncodes.
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En esta perspectiva, los proyectos FIDA, por lo menos en la lectura interpretativa y teorizante de su funcionamiento que la evaluacin temtica de 2003 provee, estaran separando claramente las relaciones privadas establecidas por los campesinos y los oferentes al interior del mercado, de las relaciones burocrticas establecidas por los funcionarios del proyecto. Las finalidades de los ciudadanos son distintas pero, sobre todo, independientes de las finalidades de los funcionarios. Estos buscan producir contratos y convenios facilitadores mientras que los campesinos y oferentes buscan maximizar los beneficios obtenidos a partir de la relacin mercantil establecida. La premisa de esta argumentacin es que ms importantes que los bienes y servicios producidos son los cambios sociales inducidos. La unidad ejecutora, en lugar de ser una burocracia productora de bienes y servicios, se convierte en una facilitadora de los procesos en curso. De esta manera, el producto principal de las oficinas son los convenios y contratos en virtud de los cuales se formalizan las relaciones y compromisos entre actores independientes en la bsqueda de sus propios intereses. Por lo tanto el actuar del FIDA en el Per, y en consecuencia el tipo de gobernabilidad que induce, se inscribe en una articulacin especfica de lo pblico con lo privado. Los proyectos, como parte del Estado, tienen una funcin pblica: elaborar normativas a travs de los convenios y contratos. Se puede afirmar que, actualmente, los principales servicios prestados por los proyectos del FIDA consisten en establecer normas para una mejor relacin entre ellos mismos y en relacin con el proyecto- de los actores privados interesados127. Estas consideraciones sugerentes no han de ocultar que en los espacios rurales la presencia ms tangible del Estado es la de los municipios. Los proyectos financiados por el FIDA han tenido y tienen relaciones mltiples con estos. Los alcaldes provinciales participaron en el diseo de la focalizacin de las intervenciones de MARENASS. En el CORREDOR los alcaldes participan en los comits locales de asignacin de recursos, al lado de dirigentes de federaciones campesinas, microempresarios y representantes de organismos estatales y privados. Hay casos en que las municipalidades difunden informacin o cofinancian la realizacin de pequeas infraestructuras. Queda claro sin embargo que este conjunto de alianzas operativas o funcionales no implica que los municipios como tales sean considerados como un territorio de intervencin especfica y vlida, ni la gestin por las municipalidades de sus territorios un referente estratgico pertinente. Por un lado los proyectos se dirigen a familias y comunidades. La gestin territorial que privilegian y quieren reforzar es de carcter micro local. Por el otro estn intentando cada vez ms concebir sus territorios de intervencin como un espacio continuo entre campo y ciudad, un espacio donde se circula. En estas dos aproximaciones los lmites poltico-administrativos determinados por el estado para los distritos y provincias no son un criterio esencial o relevante. Este rechazo a encerrarse en fronteras jurisdiccionales rgidas es inherente al modelo y ligado a sus xitos. Queda sin embargo abierta la cuestin del tipo de relaciones
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FIDA 2004. 90

estratgicas que tejer entre estas dos instancias, los proyectos y las municipalidades, para que se generen sinergias entre los impactos de las inversiones pblicas que manejen unas y otras. IV.1.3. Gobiernos locales y desarrollo rural Las lneas bsicas del marco institucional en el que se inscriben los gobiernos locales son definidas en la legislacin nacional y la tradicin constitucional, que establecen una jerarqua entre los dos actores principales. Por un lado, el gobierno central, que en gran medida determina la intensidad y extensin del poder otorgado y por lo tanto, el tipo de relaciones a establecer con el gobierno local. Y por otro lado, el gobierno local, sujeto al que se le otorgan esos poderes, o esa capacidad de accin, y ante los cuales desarrollar diversas estrategias para maximizar el beneficio, en trminos de bienestar de la comunidad. Tomando como punto de partida la constitucin de 1979, asistimos a un creciente fortalecimiento del espacio local. No es un proceso homogneo ni lineal pero a lo largo de estos aos hay un aumento de las funciones de las municipalidades, un incremento lento pero sostenido de los presupuestos que manejan, una mayor autonoma y por ltimo la institucionalizacin de procesos de participacin ciudadana al interior de los espacios locales. Como resultado de las sucesivas reformas polticas: Los gobiernos locales cubren todo el territorio nacional y los alcaldes y regidores son electos por sufragio universal. Estos lderes polticos deben ahora dar cuenta de su gestin no solo hacia arriba, a las agencias del gobierno central, sino hacia abajo, a los ciudadanos que los eligieron. Las municipalidades rurales han adquirido importantes roles en la promocin del desarrollo econmico local. Dividiendo este perodo en tres etapas ubicaremos algunos de los marcos que definen la arquitectura y la autonoma municipal a lo largo de este proceso. 1 etapa En primer lugar la propia Constitucin de 1979 es la primera que consagra un captulo especfico y amplio dedicado a los gobiernos locales, regionales y a la descentralizacin. Distingue entre municipalidades distritales y provinciales, y un rgimen especial para Lima. De esta Constitucin se derivarn las dos leyes orgnicas de municipalidades (LOM), promulgadas por el gobierno de Belande128. Rompiendo con la visin meramente administrativa de los municipios hasta entonces vigente, reconocen su autonoma econmica y administrativa y aseguran la representacin poltica de los vecinos129. Formular la poltica de desarrollo local pasa a ser una de las funciones de la municipalidad.

Ley Orgnica de Municipalidades Decreto Legislativo N 51 promulgada el 6 marzo 1981, y Ley Orgnica de Municipalidades 23853, promulgada el 8 de junio de 1984. 129 La LOM 51 reemplaza a la Ley de Municipalidades de 1892 que haba estado en vigor a lo largo de todo el siglo XX. 91

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Un punto importante de esta poca es la reforma tributaria municipal de 1985 que aumentar los ingresos de los gobiernos locales, estableciendo nuevas fuentes de ingresos. Por un lado, ingresos de fuentes propias; y por otro lado, las transferencias desde el gobierno nacional. Se cambi el modelo de transferencias de uno discrecional a uno de fondos compartidos130. Estos cambios provocaron un aumento en la recaudacin municipal y en el monto de las transferencias del gobierno central. Sin embargo esta bonanza fue de corta duracin, debido a la grave crisis inflacionaria que afect el pas de 1987 hasta 1992. Si se toma en cuenta los impactos del conflicto armado en amplias zonas del mundo andino, se puede considerar que las poblaciones no tuvieron, por muchos aos, condiciones polticas y materiales bsicas como para poder desarrollarse y desplegar a las municipalidades como sus rganos de gobierno local y tampoco para realizar aprendizajes democrticos en esos espacios131. 2 etapa. Los 90 se inician con una crisis extrema que propicia un golpe de estado del propio partido que haba ganado las elecciones. En este contexto se comienza una recentralizacin estatal desapareciendo los gobiernos regionales, concentrndose las funciones en el Ministerio de la Presidencia y establecindose una nueva constitucin. Se asumi una gestin pblica enfocada a priorizar los aspectos de eficiencia. La Constitucin de 1993, a diferencia de la de 1979, no otorg a las municipalidades provinciales preeminencia sobre las distritales, homogeneizando sus funciones, dejando en un vaco el tema de las relaciones jerrquicas y no jerrquicas entre las municipalidades provinciales y distritales, iniciando un movimiento de debilitamiento de las primeras en relacin a la segundas que marcar esta dcada Un hito importante132 es la promulgacin el mismo ao del DL 776133 que elimina varios impuestos municipales, y crea el Fondo de Compensacin Municipal, (FONCOMUN)134 en base al cual el gobierno modifica los criterios de distribucin de sus transferencias con la intencionalidad especfica de transferir menores recursos para las provincias y mayores recursos para los distritos, principalmente los ms pobres135 Desde esa fecha hasta ahora, el monto del FONCOMUN, transferido integralmente a todas las municipalidades del pas, se ha incrementado de manera significativa y permanente.

Relaciones fiscales entre el gobierno central y los gobiernos locales. Betty M. Alvarado Prez. FFE 1994. Pg. 126 131 El diseo institucional municipal. 1980-2004. Paula Muoz Chirinos. SER. 2005. Pg. 35. 132 Otro ser la transferencia de los recursos asignados al Programa Vaso de Leche que eran recibidos por las municipalidades provinciales, directamente a las municipalidades distritales (Ley N 26268 del 30 de diciembre de 1993). 133 Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal del 30 de diciembre de 1993, todava en vigor, con algunas modificaciones. 134 El Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido con el objetivo de promover la inversin en las diferentes municipalidades del pas, con un criterio redistributivo en favor de las zonas ms alejadas y deprimidas, priorizando la asignacin a las localidades rurales del pas 135 Araoz y Urrunaga 1996 92

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Grfico 8.

Entre 1999 y 2005, el promedio de crecimiento del FONCOMUN anual ha sido de 8.6%. Este crecimiento promedio se mantiene en los aos siguientes. En los aos 2004 y 2005 las transferencias ascendieron a S/ 1597 millones S/ 1794 millones y S/ 2032 respectivamente. Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

En aos recientes, el monto que reciben los gobiernos locales se ha incrementado de manera significativa por el aumento en los recursos generados por el Impuesto de Promocin Municipal, que son los que se distribuyen va el Foncomun, como resultado del crecimiento sostenido de la economa. De la misma manera, como resultado de la creacin de nuevos canon, sobrecanon y regalas, y del aumento de la cantidad y valor de los minerales, producidos y exportados, se han incrementado de manera notable los recursos que por este concepto reciben las municipalidades de algunas regiones del pas. Ahora, las municipalidades son el principal canal de las inversiones pblicas en las regiones, como lo ilustran en 2006 el caso de Piura y Cusco136.
Grfico 9.
PIURA: Inversin Pblica 2006, por nivel de gobierno
G. Regional 137,585,121 28%

CUSCO: Inversin Pblica 2006, por nivel de gobierno

G. Regional 101,566,576 14% G. Central 172,268,135 24%

G. Central 109,769,147 22% G. Locales 251,181,718 50%

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboracin: CEDIR-Cipca

G. Locales 449,794,170 62%

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboracin: CEDIR-Cipca

Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Experiencias de Participacin Por otra parte a pesar del carcter hipercentralista del gobierno de Fujimori, y en reaccin contra l, a lo largo de esta dcada se desarrollaron en gobiernos locales del pas una gran diversidad de experiencias de participacin ciudadana tanto en la planificacin del desarrollo como en la gestin de los recursos econmicos. En ellas, las autoridades municipales y las organizaciones de la sociedad civil concertaron

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En este terreno se han producido crticas a la mala ejecucin del gasto municipal con tales recursos, pues muchas de las obras emprendidas no demuestran alta calidad de gasto.

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participativamente los planes de desarrollo y los presupuestos, a travs de instancias como las mesas de concertacin interinstitucional y los consejos de desarrollo137. 3 Etapa. El proceso de democratizacin y de descentralizacin que se abre tras la cada del rgimen de Fujimori138 ha ido acompaado de un proceso de creacin institucional de instancias para la ampliacin de la participacin ciudadana y el involucramiento de las organizaciones populares en la gestin de sus municipios139. Las experiencias de planificacin y gestin participativas, a las cuales aludimos se han convertido en polticas de gobierno y de Estado. La reforma del captulo VI del Ttulo IV de la Constitucin, la Ley de Bases de Descentralizacin y la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales incorporaron varios de sus aportes en normas que tenan que ser aplicadas por los gobiernos regionales y locales. La implementacin de estos dispositivos dar pie a la elaboracin y adopcin de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades (LOM), la Ley 27972 promulgada en mayo de 2003. La nueva norma constitucional establece (artculo 194) que las municipalidades provinciales y distritales son los rganos del gobierno local, otorgndoles autonoma poltica (capacidad para emitir sus propias normas), econmica (capacidad para disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y administrativa, en el mbito de su competencia. Al mismo tiempo (artculo 195) estipula que es atribucin de los gobiernos locales promover el desarrollo y la economa local en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y simultneamente (artculo 197) promover la participacin vecinal en el desarrollo local. Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categora de Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y ampla las herramientas de gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo econmico local.

En el mundo rural un caso emblemtico es la apertura del municipio a los campesinos organizados, lograda por Wilbert Rosas, elegido en 1993 alcalde de Limatambo, distrito rural de Anta en Cusco. Incorporando en el Consejo Comunal y Vecinal a los representantes de las treinta y tres comunidades campesinas, implementa un proceso de presupuesto participativo municipal cuyo resultado es la descentralizacin del gasto. Ver el captulo Limatambo: de la exclusin al gobierno. Los logros de una democracia participativa en DFID, 2003, Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Per. 138 El proceso de descentralizacin se inaugura formalmente con la aprobacin, en marzo de 2002, de la Ley N 27680, que modific el Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per. 139 Vale la pena recordar que ya en la ley Orgnica de Municipalidades N 23853, promulgada en 1984 por el Gobierno de Belande estaba normada la obligatoriedad del Concejo de informar peridicamente a los vecinos de la marcha de los asuntos comunales y del estado de la economa municipal. Por otra parte contena un ttulo completo dedicado a la participacin de la comunidad que inclua la creacin (segn mecanismos discrecionales) de Comits Vecinales como rganos de consulta, y las Juntas de Vecinos como rganos de supervisin de los servicios; tambin la posibilidad de convocar Cabildos Abiertos en las localidades pequeas, y consultas masivas sobre diversos temas de gestin municipal (Remy 2005 a : 117). 94

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Municipalidades rurales Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la normatividad de las municipalidades (Ttulo XI de la LOM 27972). Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las provincias o distritos cuya poblacin urbana no exceda la mitad de su poblacin total. La caracterstica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo la promocin del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural sostenible de su jurisdiccin. La condicin de municipalidad rural es considerada para efecto de la distribucin del Fondo de Compensacin Municipal, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. Las municipalidades rurales no estn obligadas a adoptar la estructura administrativa bsica que seala la LOM, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones previstas140. Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en reas rurales son importantes pues enfatizan que el nivel local es un nivel territorial vlido para emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todava ms simblico que operativo al no traducirse en normas especficas aplicables a las realidades de los espacios rurales y que orienten una gestin adecuada de sus territorios. Desarrollo econmico local y herramientas de gobierno. En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar el desarrollo rural. El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de gestin de la municipalidad, establece la visin de desarrollo del distrito o la provincia en concertacin con la poblacin. Tiene un carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos municipales. El Presupuesto Participativo es un instrumento de administracin y gestin en el que participa la poblacin y que debe responder a los lineamientos de los planes de desarrollo concertados141 (Artculo 53). En cuanto a los rganos de coordinacin142 se institucionaliza la figura de los Consejos de Coordinacin Locales (CCL) cuya composicin es mixta: son integrados por las autoridades polticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras formas de organizacin). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la
Segn el artculo 140, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme a esta ley, corresponden a las dems municipalidades provinciales y distritales. 141 Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su Reglamento, DS N 171-2003-EF, anualmente el MEF publica un instructivo detallado para facilitar la realizacin de los Presupuestos Participativos a nivel local y regional. 142 El Ttulo VII de la LOM 27972 desarrolla los artculos que reglamentan los rganos de coordinacin. 95
140

aprobacin de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos elaborados en concertacin con la sociedad civil, o sea la asignacin territorial de las inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de agentes participantes cuya participacin en la elaboracin de Presupuestos Participativos se realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente
en el funcionamiento formal de los CCL.

Por ltimo las Oficinas de Desarrollo Econmico Local (ODEL) expresan la vocacin del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo econmico en el distrito y la provincia. Comunidades polticas y territoriales La normatividad establecida en el marco de la descentralizacin hace de las municipalidades rurales, entendidas como comunidades polticas y territoriales, la clula bsica del desarrollo local y la conductora del proceso. Este nuevo enfoque que da mayor margen de accin a las autoridades municipales esta acompaado adems por un sostenido aumento en sus presupuestos. En estas condiciones, la descentralizacin se presenta como una oportunidad para el desarrollo rural en la sierra, en la medida que permite emprender proyectos amplios, que van ms all de la gestin cotidiana, desde mltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios. IV.2. Municipalidades rurales y desarrollo No existen criterios universales y reconocidos que permitan definir, a priori, qu es un territorio con el fin de garantizar mayor xito en las acciones de desarrollo rural que emprender143. Algunos privilegian los territorios polticos-administrativos subnacionales en los cuales se circunscriben los procesos de descentralizacin en curso. Otros toman en cuenta factores sociales utilizando indicadores de desarrollo humano y de pobreza. Otra manera de abordar el problema es utilizar criterios geogrficos (las cuencas hidrogrficas), o econmicos (los corredores donde circulan mercancas y personas). El punto decisivo, sin embargo es que la delimitacin privilegiada corresponda a una cierta identidad territorial de los actores locales144. Esta seccin se circunscribe a considerar a los municipios rurales de la sierra como una malla territorial bsica en el diseo y la ejecucin de futuras estrategias nacional de desarrollo territorial rural, analizando avances y limitaciones en su actuar frente a las oportunidades que les ofrece el todava incipiente proceso de descentralizacin. Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes de integracin poltica y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediacin con el sistema poltico nacional. En el mundo rural estn emprendiendo acciones orientadas al desarrollo institucional y productivo del mbito territorial que gobiernan y administran:
143 144

Baquero y otros 2007: 22. Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/ su carcter multisectorial; 2/ la construccin de alianzas pblico-privadas; 3/ la nocin de competitividad territorial y; 4/ la planificacin estratgica () instrumento para movilizar recursos de inversin y promover conglomerados de actividad productiva. 96

planeamiento concertado, institucionalizacin del proceso de asignacin colectiva de los recursos, arreglos institucionales que propician una gestin concertada, alianzas estratgicas con otras instituciones, asociatividad, iniciativas de desarrollo econmico local y de articulacin con el mercado regional, lo que implica vialidad, conectividad, competitividad y desarrollo de capacidades. El distrito es el primer escaln y el espacio adecuado para fomentar una experiencia de desarrollo territorial rural desde una estrategia concertadora; tanto por el criterio de cercana de las instancias de gobierno, y de dimensin del mbito (que hace posible una participacin efectiva), como por el potencial que ofrece para identificar problemas comunes y por las posibilidades que brinda para establecer relaciones adentro y afuera de su territorio. Sin embargo suele conformar un espacio muy reducido para polticas de desarrollo de gran envergadura, lo que invita a abordar el carcter restringido de las relaciones entre municipalidad distrital y municipalidad provincial en los mbitos rurales, que no pocas veces tienden a funcionar como si fueran territorios independientes. Sobre este punto las normas que rigen el funcionamiento de las municipalidades rurales son fuertemente cuestionadas por ser las mismas que se aplican a cualquier municipalidad del pas, sin tomar en cuenta que en el Per existen 1854 municipalidades con diferentes realidades culturales, histricas, geogrficas, econmicas y demogrficas145. La Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) plantea que la actual Ley Orgnica de Municipalidades no expresa los intereses y tampoco la voluntad de las municipalidades rurales. En el texto de ley no se sealan las competencias compartidas de los diversos niveles de gobierno (). Se tendra que partir de las diversas realidades de las municipalidades tanto urbanas como rurales, y as definir las competencias de cada una, tanto exclusivas, delegadas y compartidas146. El mismo universalismo jurdico se encuentra tambin en la Ley N 28056- Ley marco del presupuesto participativo promulgada en el ao 2003. Como es sabido, el MEF pblica anualmente un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de proceder. En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones tcnicas que presupone el MEF son inaplicables, o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus funcionarios municipales. La asignacin de manera participativa de recursos de inversin crecientes es, por cierto, una innovacin importante. Abre una ruta para la construccin de consensos. Crea un espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los agentes participantes identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de las autoridades de estas comunidades polticas (lo que proponen o tienen capacidad de hacer en una perspectiva de mediano plazo). Introduce procesos en los cuales las autoridades municipales despliegan sus capacidades para articular e involucrar a la
La necesidad de reformar la Ley Orgnica de Municipalidades se expresa desde su entrada en vigencia, hace cinco aos, pues desde ese momento se han presentado ms de ciento setenta proyectos para su modificacin en el Congreso pasado y cuarenta en lo que va del actual (abril 2008) y que muchas de estas iniciativas fueron planteadas por las propias municipalidades. 146 Intervencin de Wilmer Rozas, Presidente de la REMURPE, en la Audiencia Pblica Nacional Ley Orgnica de Municipalidades: Propuestas para una reforma integral del 7 de abril de 2008, auspiciada por el Congreso de la Republica (Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado). 97
145

sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo concertada, estableciendo mecanismos y espacios para su participacin en la toma de decisiones de las prioridades del desarrollo local y rural. Sin embargo no es ms que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo territorial implica implementar un abanico de lneas de accin. Fortalecer el tejido organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos agrcolas. Fomentar la productividad y el empleo a travs de actividades como el comercio, la pequea industria de transformacin, la artesana, el turismo. Mejorar la red vial y la articulacin y comunicacin entre centros poblados y ciudades intermedias. Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayora de los casos, avanzar en esta direccin implica establecer alianzas estratgicas y tener convenios con instancias de cooperacin pblica y privada, lo que no es siempre posible. IV.2.1 Hacia una nueva gobernanza La consistencia del proceso de elaboracin de los presupuestos participativos est estrechamente vinculada con la voluntad poltica del alcalde de establecer prioridades de inversin sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad y su capacidad de conduccin del proceso y con la implementacin de mecanismos de inclusin de los diferentes sectores de la poblacin, en particular con los ms vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesin social y de capacidad propositiva de los actores organizados. En las municipalidades que no tenan experiencias participativas previas, los inicios fueron difciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades de las autoridades polticas y de los equipos tcnicos para liderar y conducir los procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros aos muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invada sus prerrogativas. Histricamente las decisiones de inversin vinculadas a los presupuestos municipales han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes decidan verticalmente que proyectos ejecutar. Los alcaldes eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y sus resultados no son evidentes en el corto plazo. En lo inmediato, tenan que enfrentar un doble reto: interpretar y cumplir con la norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo y al mismo tiempo involucrar en una situacin indita a los diferentes tipos de actores, autoridades, tcnicos y funcionarios municipales y representantes de la poblacin. Cuando se implementan los presupuestos participativos, un requisito era tener un Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Se masifica la elaboracin de los planes. En muchos casos, donde no haba planes previos, son planes diseados en poco tiempo por consultores quienes, a menudo, los elaboran en escritorio separados de las organizaciones sin una participacin real de la poblacin. El resultado es que en determinados casos esos planes no son asumidos ni apropiados, ni por la poblacin ni por las autoridades, por lo que quedan sin mayor aplicacin. En la fase de diseo, convocatoria y preparacin predominaba del lado de las municipalidades un exceso de reglamentarismo que exclua a muchas organizaciones a participar en la eleccin de sus representantes al CCL cuyas funciones eran mal definidas, y la escasa capacidad de los funcionarios municipales de proporcionar la

98

informacin necesaria. La deficiente informacin del proceso terminaba excluyendo a s representantes de pueblos y zonas rurales alejados, profundizando los desequilibrios entre espacios urbanos y rurales. No pocos alcaldes cayeron en la tentacin de esconder proyectos suyos, para los cuales tenan financiacin reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos pblicamente en la discusin y aprobacin del proyecto. Otro obstculo era, y es todava, la fragmentacin del tejido organizativo de la poblacin. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo147, con diferentes mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenan visin de conjunto del contexto local en el marco del cual establecer vnculos con otros grupos de intereses para negociar consensos en los procesos de concertacin. Sin embargo el proceso se potencia porque las decisiones se logran concretar por los recursos que se tienen. La repeticin cclica del proceso va a la par con su consolidacin y se puede constatar avances significativos y enriquecimientos de las buenas practicas. En Cusco, la mayora los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que comparten caractersticas y problemas. Las primeras experiencias repartan a cada comunidad campesina lo que corresponda a sus propuestas prioritarias, atomizando por lo tanto el presupuesto para tomar en cuenta estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban relativamente- satisfechos, el presupuesto asignado de esta forma era insuficiente para acometer propuestas grandes. Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes procesos e implementar otros mecanismos de negociacin y de agregacin de intereses. Se suele ahora zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los ltimos aos, reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por zonas. En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de priorizacin de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, hacindolos ms flexibles y comprensibles por parte de la poblacin. En cada perodo de programacin participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participacin creciente y ms activa de las organizaciones, evidenciando un mayor inters de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado148. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la cultura de la demanda y del petitorio a la de las prioridades que consensuar en base a una agregacin de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La poblacin aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestin. Las propuestas que se presentan tienden a ser ms consensuadas y de inters colectivo. En las experiencias ms consolidadas se estara asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el mbito microlocal.
Comits de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jvenes, grupos parroquiales, comits pro, etc. 148 Segn el Portal de Transparencia del Ministerio de Economa y Finanzas, en el ao 2006 los agentes participantes superaron los 300,000. 99
147

Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de informacin y de rendicin de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliacin, justificacin o aclaracin de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del presupuesto participativo, otros en audiencias pblicas. En estos eventos el Alcalde no solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino tambin los avances en la ejecucin del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participacin ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestin para el siguiente ejercicio fiscal149. . En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas all de la asignacin de los recursos disponibles para el plan de inversin anual, extendindosela a los diferentes campos de accin municipal, a travs de la constitucin de comisiones municipales ampliadas o de comits distritales de desarrollo. Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignacin colectiva de los recursos de inversin se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologas desarrolladas que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lgicas territoriales y sectoriales. Recursos, querer participar y la legislacin son los tres aspectos que sostienen la gestin local y la participacin en la gestin local. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales estn asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no slo como un mandato legal y/o instrumento tcnico con normas, metodologas y reglas, sino como una oportunidad poltica para concertar con la poblacin las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestin en vigor: una accin concentrada en la zona urbana del distrito, una accin que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la poblacin. En este contexto, las ONGs y las instituciones de cooperacin internacional demuestran tener vocacin a ser los aliados privilegiados de los municipios rurales. Muchos de estos organismos establecen ahora en forma sistemtica acuerdos y convenios con los gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una perspectiva que enfatiza la poblacin de todo un territorio y no solo grupos metas delimitados. Una practica nueva y que rompe con la lgica asistencialista otrora prevaleciente es la disposicin de los municipios de poner una contrapartida para la realizacin de proyectos cofinanciados. Es frecuente tambin la presencia de funcionarios pblicos y representantes del Estado en los talleres participativos y comisiones especializadas; si bien aportan una capacidad tcnica, en general no tienen la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen.
Un punto crtico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comits de Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseros. Son personas desconocidas entre s, a veces con diferentes filiaciones polticas, que no llegan a cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad tcnica de los pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar informacin, y los bajos recursos de que disponen para ejercer su funcin, dan como resultado la inactividad de los CVC que se han instalados parcialmente desde 2004. 100
149

Obviamente, el desempeo de las municipalidades rurales es desigual y heterogneo en funcin de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e inequidades horizontales las separan en funcin de su tamao de poblacin, de su dotacin de activos, de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que les brindan o no las ONGs y organismos de desarrollo privados y pblicos, de su localizacin en relacin a las principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias Sin embargo, la reorientacin de su visin hacia lo rural, el traslado creciente de recursos desde el centro, la institucionalizacin de procesos participativos, la promocin del desarrollo econmico local, el fortalecimiento del tejido organizacional , el fomento de la participacin comunitaria, los arreglos institucionales -que les permiten regular las intervenciones de los organismos de cooperacin con los cuales se han establecidos alianzas- la proximidad con los diversos fenmenos que ocurren en sus respectivos territorios, son disposiciones de gran relevancia para crear las condiciones bsicas de impulso de los procesos de desarrollo territorial y de su sostenibilidad150. Los municipios rurales de la Sierra de Piura y de Cusco y sus inversiones. Los municipios no son ncleos ejecutores de inversiones, son instancias de gobierno que ejercen funciones mltiples al servicio de la comunidad poltica que representan, ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales de la sierra, la mayor parte de sus recursos son destinados a financiar inversiones orientadas a mejorar el bienestar de la poblacin, a acondicionar su territorio y a promover actividades productivas. De manera general, y a diferencia de los grandes centros urbanos, los recursos presupuestales de que disponen las municipalidades rurales de la sierra provienen en su casi totalidad de las transferencias del gobierno central. Salvo contadas excepciones, no se encuentran en condiciones de generar recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomun era la principal fuente de ingreso de estos gobiernos locales, ahora y a pesar de su sostenido incremento vinculado al crecimiento econmico del pas, tiende en Cusco, pero tambin en Piura, a ser desplazado por los aportes del canon151. Este incremento de las transferencias da un mejor margen de maniobra a las municipalidades para aumentar los techos presupuestales de sus inversiones, que superan ahora el monto reservado en forma discrecional por gastos de funcionamiento, de administracin y de gestin de compromisos financieros. En 2006, las inversiones de 22 distritos de la zona andina de Piura representaban el 56% de su presupuesto. En el caso de las 79 municipalidades rurales de sierra en Cusco, el 73% de su presupuesto se asign en 2006 a inversiones. Una situacin radicalmente diferente a la de los 90, en
Un lmite externo que encuentran an las experiencias ms consolidadas operando en un contexto favorable, es la desarticulacin en lo poltico administrativo entre lo local y lo regional -como si fueran territorios estancos- inherente al deficiente diseo de las normas que rigen la pretendida sincrona en el uso de estas dos herramientas de gobierno que son la planificacin estratgica concertada y el presupuesto participativo. 151 En Piura, Canon generado por la explotacin de los hidrocarburos en el espacio litoral de la regin. Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco. 101
150

que por ejemplo en Quispicanchis la mayor parte del presupuesto (73%) se destinaba a gastos de funcionamiento y sueldos152. En las dos regiones, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el marco de esta red de investigacin hemos denominado desarrollo rural (ver grfico 10) y que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos, electrificacin y riego), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de fomento de las actividades rurales (agropecuaria, industrial, turismo, pesca y comercializacin)153. Una fraccin menos importante (el 37%) financia acciones de desarrollo social154. Por ultimo, se destina una cantidad mucho menor de las inversiones al desarrollo urbano (edificios municipales, plazas, calles y jardines)155. Aqu tambin, la situacin es muy diferente de los 90 donde la mayora de los trabajos de investigacin reportaban que la mayora de las obras se realizaban en la capital o en los centros poblados del distrito156.
Grfico 10.
SIERRA RURAL - Inversin total municipal 2006, distribucin por rubro
45%

43%

43%

40% 37% 35% 36%

30%

25%

20%

15% 11% 10% 9%

13%

8%

5%

0% Piura (22 distritos) Desarrollo Rural Desarrollo Social Desarrollo Urbano Cusco (79 distritos) Administracin

Fuente: Anexo 3.3. Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Principales tipos de inversin rural En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos regiones encontramos la misma jerarquizacin de prioridades entre sus componentes, el peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver grfico 11). En la sierra piurana, la proporcin relativa de las inversiones totales municipales asignada a
152 153

Sulmont 1995 citado por Diez 1999: 295. Segn la clasificacin de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP. 154 Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y atencin mdica bsica. 155 Adems, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestin y administracin de estas tres reas. 156 Diez 1999: 294. 102

infraestructuras viales (26%)157 es el doble que en Cusco (13%). Interviene en Piura el factor de vulnerabilidad climtica. Cada verano, durante meses, lluvias intensas destrozan las trochas carrozables, en su mayora no asfaltadas, dificultando considerablemente o interrumpiendo espordicamente el transito y la circulacin de personas o bienes. La misma vulnerabilidad climtica afecta en Piura a las pequeas infraestructuras de riego: bocatomas y canales de regado son frecuentemente afectados por estas lluvias de verano y necesitan ser rehabilitados. En Cusco se prioriza la construccin de reservorios y pequeas represas, y la tecnificacin del riego (riego por aspersin) principalmente para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales. La preeminencia de las inversiones en infraestructuras viales y riego subraya la prioridad dada por los pobladores rurales de la sierra al acondicionamiento productivo de su territorio. Prioridad otorgada por un lado a la conectividad y mejores condiciones de acceso al mercado, y por el otro al incremento de la oferta agropecuaria. Para ellos, el canal y la carretera son dos infraestructuras esenciales para la produccin agraria y la comercializacin de sus productos. Padecen, en comparacin con los pequeos productores agrarios de los valles costeos, de un enorme dficit de este tipo de activos, efecto acumulado de una larga desatencin de parte del Estado
Grfico 11.
SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversin total municipal 2006
30.0%

26.0% 25.0%

20.0%

15.0%

13.6%

10.1% 10.0% 8.0% 7.1% 5.6% 5.0% 5.6% 5.1% 3.8%

0.4% 0.0% Piura (22 distritos) Caminos Rurales Riego Electrificacin Rural Cusco (79 distritos) Apoyo a la produccin Otros

Fuente: Anexo 3.3. Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Apoyo a las actividades productivas Por ultimo estn las inversiones dirigidas a fomentar actividades productivas.

Se trata principalmente de construccin y rehabilitacin de trochas carrozables, y en menor medida, construccin de puentes peatonales o carrozables. 103

157

En Piura, las inversiones en programas de apoyo a la produccin agropecuaria (el 5% del total) se destinan a un amplio abanico de actividades dedicadas al incremento de la produccin y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia: construccin de bebederos y de plantas procesadoras de cereales, instalacin de mdulos para la elaboracin de panela granulada, de viveros frutcolas y forestales, conservacin de recursos naturales y obras de prevencin de desastres naturales, apoyo a la mecanizacin agrcola, asistencia tcnica en manejo de pastos mejorados, para el mejoramiento gentico y para la inseminacin artificial del ganado vacuno, etc. En Cusco, estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o indirectamente en el incremento de la produccin ganadera, principal pero no solamente, de vacunos158: pastos mejorados (gracias a la ampliacin y tecnificacin del riego), mejoramiento gentico e inseminacin artificial, construccin de cobertizos, cercos, establos, y construccin de plantas de procesamiento de productos lcteos Las inversiones dirigidas a actividades no agropecuarias son poco significativas en Piura (el 0.4%). En Cusco donde representan cerca del 4% de las inversiones totales, se dirigen principalmente a fomentar la comercializacin y el turismo. Por un lado construccin de camales y de mercados municipales y organizacin de ferias, por otro, construccin de infraestructuras tursticas, de albergues, miradores, baos termales y de complejos artesanales. Las inversiones orientadas al desarrollo econmico local son en Cusco a la vez ms diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo pecuario. Potencialidades y necesidades Es relevante destacar que solo una fraccin relativamente menor de las inversiones, el 5.5% en Piura159 y el 11% en Cusco160, se dirige a programas o acciones dirigidas a fomentar actividades productivas especficas, principalmente agropecuarias Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratgicos de los Planes de Desarrollo Concertados - generar rentabilidad y valor agregado, diversificar la produccin, promover actividades tursticas, etc. - y la diseminacin real de las inversiones en pequeas obras de todo tipo como resultado del presupuesto participativo. O sea, el desencuentro entre la lgica de potencialidades y oportunidades propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los planos de desarrollo, y la lgica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de la poblacin. La construccin de un espacio pblico, antes inexistente, en el que interactan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinicin de identidades e intereses en funcin a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto participativo, parte de sus necesidades bsicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta mdica. Espera y demanda que se le atienda lo bsico. En este reparto desigual entre obras fsicas y programas de desarrollo se combinan diversos factores: en primer lugar, un elemento de inercia en la expresin de la
158 159

Tambin de alpacas y de animales menores (cuyes), en menor grado ovinos. Apoyo a la produccin agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo 3.3. 160 Apoyo a la produccin agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo 3.3. 104

poblacin sobre sus necesidades y un pragmatismo que prioriza resultados inmediatamente tangibles; un alcalde que en su afn de desarrollo pretendiese reducir sistemticamente y en el corto plazo el peso de las obras fsicas en las inversiones municipales para sustituirlas por la ejecucin de programas de promocin, se expondra a un riesgo poltico mayor. Al mismo tiempo disear y ejecutar programas innovadores exige recursos profesionales y tcnicos todava escasos. Sin embargo, y a pesar de todo, el monto invertido en los programas de promocin que era en los primeros aos una suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco. Son estas actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y muchas veces en forma innovadora la intervencin de los municipios161. La parte operativa esta a cargo del departamento o rea de Desarrollo Econmico y Productivo-ADE, llamado tambin Oficinas de Desarrollo Econmico Local-ODEL, que conjuntamente con el departamento de infraestructura, llamado a menudo de obras y el departamento de servicios sociales son una de las razones de existir de un pequeo distrito rural. En las experiencias ms consolidadas disponen de una pequea plana de personal calificado y estn incluidas dentro del organigrama de las municipalidades. Esta inscripcin institucional no es uniforme, puede depender del regidor encargado de la comisin municipal correspondiente, pero tambin de la gerencia municipal. En principio, estas ADE y/o ODEL responden a los lineamientos de los comits de desarrollo u otra instancia participativa, pero sus modos de proceder son diferentes de un municipio a otro y todava muchas de ellas estn por implementarse. En algunos municipios no se ha diseado todava planes operativos, ni definido roles y funciones: el pool de tcnicos de la ODEL responde de manera asistencialista a las demandas coyunturales que les presenta una u otra organizacin de productores. IV.2.2. Lo provincial y lo distrital Para muchos analistas el territorio provincial seria el mbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen tener an ms all del proceso electoral- una consistente capacidad de articulacin con los distritos que lo conforman. Varios factores se combinan. El articulo 191 de la Constitucin de 1993, al otorgar categora de gobierno local a las municipalidades, provinciales y distritales, reconoce simultneamente la existencia de un tercer nivel de gobierno, al lado del nivel nacional y del mbito regional y la coexistencia de dos tipos de municipalidades, pero sin establecer una jerarqua entre ellas: gozan unas y otras de iguales competencias (articulo 192), desapareciendo en el marco constitucional la preeminencia de las provinciales sobre las distritales. Es cierto que, luego, la LOM 27972 establece un conjunto de competencias exclusivas para las municipalidades provinciales. Pero en su mayora no afectan el desempeo de las municipalidades distritales, o se ejercen de manera muy flexible162. Adems la
Ver por ejemplo las tres iniciativas de desarrollo territorial rural en la sierra peruana analizadas por Hernandez (2007). 162 Las principales competencias exclusivas de las municipalidades provinciales que afectan la autonoma de las municipalidades distritales se ejercen en materia tributaria (Art. 40 de la LOM), la regulacin del 105
161

misma LOM ha suprimido las asambleas provinciales de alcaldes que eran un espacio importante de coordinacin y de integracin territorial163. En las condiciones actuales las posibilidades de intervencin de los alcaldes provinciales en el mbito distrital son muy restringidas, salvo cuando existen afinidades o alianzas polticas entre las autoridades de estos dos tipos de municipalidades. Por otra parte el DL 776 que crea el FONCOMUN, al incrementar significativamente las transferencias a las municipalidades distritales disminuy considerablemente la dependencia presupuestal para inversiones de estas en relacin con las provinciales. Por ultimo, en la prctica y en la mayora de los casos, el proceso del presupuesto participativo provincial se restringe al distrito capital, sin articulacin con las municipalidades distritales. Muy a menudo es en forma separada que se reparte, en forma equitativa o no, entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al mbito interdistrital (Decreto Supremo N 06-94-EF), dando pie en muchos casos a la realizacin de proyectos muy localistas que no tienen el carcter de proyectos de envergadura provincial estipulados en el instructivo del MEF. Esto y muchas otras razones explican que en el mundo rural las municipalidades provinciales tiendan a actuar como la municipalidad del distrito capital y no del conjunto de la provincia, invalidando sus posibilidades de actuar como bisagra entre lo distrital y lo regional. Lo que invita a reflexionar acerca de si debera ser la municipalidad provincial rural rediseada, la unidad base de gestin del desarrollo en estos mbitos 164. Al mismo tiempo, y no es contradictorio con lo que antecede, las capitales provinciales son sedes de instancias sectoriales del Estado (justicia, salud, educacin, polica, etc.) de mayor rango, proveedores de una gama de servicios especializados, atractivo que es uno de los ingredientes de la ambicin latente de los distritos mas importantes de ser elevados a la categora de provincia.
Cuadro 23. Los dilemas del desarrollo territorial local- Pros y contras Distrito Provincia Mejor representacin de la Sociedad Civil Escasez de organizaciones de rango + en los Presupuestos Participativos provincial En pequeos distritos debilidad de la Mejor plana de funcionarios y tcnicos gestin gerencial Mejor integracin territorial Existen distritos mejor vinculados con + provincias vecinas Mayor presencia y eficiencia de Mejor posibilidad de coordinacin de los + aliados: ONG y organismos de servicios sectoriales estatales. cooperacin. Mayor coordinacin con distritos vecinos Mayor conexin con el Gobierno + Regional Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

+ +

transporte pblico (Art.81), la titulacin de los asentamientos humanos (Art. 79) y la creacin de municipalidades de centros poblados (Art. 128). 163 En varios casos, por ejemplo en Quispicanchis (Cusco) y en Morropon (Piura), las asambleas provinciales de alcaldes han sido reestablecidas a iniciativa de los alcaldes provinciales. 164 Cambiar esta situacin implicara reestructurar las atribuciones y el funcionamiento de las municipalidades provinciales en el mundo rural. Una de las opciones posibles seria crear al lado de estas nuevas municipalidades provinciales, una municipalidad distrital para el distrito capital de la provincia. 106

IV.2.3. Las asociaciones interdistritales de municipalidades y la rearticulacin territorial Desde el final de la poca colonial se ha vivido en el Per un proceso de fragmentacin territorial. En el ltimo medio siglo prevaleca una dinmica permanente de entropa y de creacin de nuevos distritos. En la actualidad, nos encontramos en un punto de inflexin donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse territorios locales. En Piura y en Cusco, al igual que en otras regiones de la sierra del pas, municipalidades rurales estn asocindose voluntariamente para la gestin de territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta problemas compartidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos estratgicos. En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestacin, entre otras, de que las redes sociales y los flujos econmicos transcienden las demarcaciones poltico-administrativas. La dinmica de subdivisin de la demarcacin territorial expresaba una estrategia de las poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al Estado y a sus polticas pblicas; provocar y promover su presencia a pequea escala, en particular bajo la forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la descentralizacin y con la incorporacin de nuevas funciones a su gestin, las municipalidades rurales perciben el inters de asociarse en espacios intermedios por encima del distrito, que suele conformar un espacio muy pequeo para polticas de desarrollo de gran calado. Estamos en presencia de dinmicas de trabajo coordinado que, en forma incipiente y segn modalidades diversas, contribuyen a construir, de abajo hacia arriba, nuevos espacio territoriales. A travs de las asociaciones, las municipalidades esperan fortalecer su representacin y sus capacidades de incidir en los centros de decisin poltica e incrementar sus capacidades de propuesta y de negociacin con los gobiernos regionales y las agencias de cooperacin. Las mancomunidades de Piura El asociativismo mancomunado es un fenomeno reciente en Piura pero ya esta afectando la mayor parte del territorio serrano. En los ultimos aos (2005, 2006, 2007) se conformaron tres mancomunidades165 que en conjunto involucran a dieciseis e distritos de los veintids que conforman la area andina y en los cuales residen 171,473 personas o sea el 58,3% de la poblacin serrana166. Si bien se crearon en forma independiente, el desempeo de la Remurpi, filial regional de la Red de Municipalidades Rurales del Per - REMURPE, ha sido en los tres casos un elemento motivador importante. Manejan un enfoque de corredor, que en dos de ellas se combina parcialmente con un enfoque de subcuencas167. Estos corredores articulan sierra y costa, dando acceso a la red urbana regional. Dos de ellas asocian tambin distritos colindantes que pertenecen a
165

Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ros Bigote y Serrn, Mancomunidad Seor Cautivo de Ayabaca, Mancomunidad Corredor Andino Central. 166 Involucran tambien a cuatro distritos de pie de sierra con una poblacin de 39,732 habitantes. 167 Ros La Gallega, Bigote y Serrn, afluentes del rio Piura. 107

diferentes provincias. Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan cooperaciones previas entre municipalidades vecinas, particularmente en el mejoramiento de la articulacin vial.
Cuadro 24. Las tres mancomunidades de la Sierra de Piura Mancomunidad Mancomunidad Seor Serrn y Bigote Cautivo de Ayabaca Fecha de creacin Agosto 2005 2006 Nmero de distritos y 4 de Morropn y 3 de 6 de Ayabaca provincia de pertenencia Huancabamba Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Poblacin 58,815 66,550 Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra Mancomunidad Andino Central Junio 2007 5 de Morropn y 2 de Ayabaca Uno de los siete 95,680

Manejan discursos muy afines a la visin de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer capacidades institucionales, reforzar la articulacin de lo rural y de lo urbano, estimular el crecimiento de la produccin y productividad local, propiciar el desarrollo humano y el ejercicio de la ciudadana, etc. Se han constituido en plataformas para captar recursos de la cooperacin internacional. Con su apoyo, se estn dotando de nuevas herramientas de gestin, como por ejemplo planes de ordenamiento territorial mancomnales. Pero no se ha estabilizado todava una estructura de participacin de la sociedad civil. Seria prematuro en esta etapa afirmar que estn integrando las poblaciones de sus respectivos territorios distritales. Queda pendiente consolidar su funcionamiento, y establecer los mecanismos que garanticen el compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretara tcnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente sin depender exclusivamente del apoyo externo. Mancomunidades en Cusco A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar micro corredores de acceso a la faja costera introduca una cierta uniformidad de criterios en la conformacin de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se estructura segn una pluralidad de modelos168. La experiencia ms consolidada, que ya tiene diez aos de vida es la Asociacin de Municipalidades para la Concertacin Interdistrital de Desarrollo del Valle Sur del Cusco (CID Valle Sur)169 que rene distritos urbanos y rurales de las provincias de Cusco y de Quispicanchis y beneficia desde sus orgenes del asesoramiento y acompaamiento del Centro Guaman Poma. Por su carcter agro-urbano es un caso atpico, pero su duracin muestra que los recambios de autoridades polticas vinculados
Un caso especifico es la creacin en 2007 de una mancomunidad interprovincial formada por las municipalidades provinciales de Urubamba, Calca y Anta. Es el fruto de una alianza poltica entre los alcaldes. Se proponen accin de incidencia. No ambicionan por el momento crear una instancia participativa ms, sino disponer de una herramienta de gobierno que les permita obtener resultados tangibles de gran envergadura para los territorios asociados. Sus cuatro ejes de trabajo son: desarrollo vial, turismo, desarrollo agrcola y saneamiento. 169 En sus inicios, 1996, se denomin solamente Comit Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este inicio: San Jernimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de Quispicanchis. San Sebastin se incorpora en el 2004. 108
168

al ciclo electoral no afectaron su sostenibilidad. Desde el ao 1996 el CID implementa el Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificacin participativa continua, constituye espacios de concertacin y participacin para realizar un diagnstico y planes de solucin a los problemas comunes. Tiene tres ejes: economa; sociedad y cultura; y fsico ambiental. Es segn otra lgica que se ha constituido una serie de mancomunidades altoandinas en Cusco y Apurmac: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva implementada al nivel distrital y hacerla adoptar por un grupo de alcaldes de municipalidades colindantes.
Recuadro 6. Cooperacin y mancomunidades en Cusco y Apurmac 5 mancomunidades, totalizando 24 municipalidades, se han conformado para la gestin sostenible de sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados interdistritales entre estas municipalidades y MASAL, un proyecto que asocia el MINAG y la cooperacin suiza (CONSUDE). - Corredor Choquequirao-Ampay y Valle del Pachachaka en la Provincia de Abancay. - Hermanos Ayar (Paruro), Apu Ausagante (Quispicanchis) y Altiva Canas (Canas) en Cusco. Cada una de ellas cuenta con un pool de tcnicos financiado por las munipalidades y ha priorizado un eje productivo y comercial: Cadena productiva de lcteos (Canas); Frijol-frutales-miel de abeja (Pachachaka); Ganadera y pasto (Ausagante); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura (Ayar)

Las nuevas asociaciones se basan en la rplica a nivel interdistrital de un modelo de proyecto concertado distrital implementado entre el 2002 y el 2005 con el apoyo del proyecto MASAL. Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos. Impulsar y fortalecer la gestin de las mancomunidades e implementar las acciones de promocin del desarrollo productivo a nivel de mancomunidad. En cada mancomunidad se crea un espacio de concertacin que incorpora a las entidades pblicas y privadas170 y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto liderado por el conjunto de municipalidades. Los gastos de los proyectos implementados desde la municipalidad se financian por el conjunto de municipalidades y aliados. Prospectiva Las nuevas mancomunidades interdistritales nacen de la voluntad poltica de los alcaldes. Esta estructura de integracin horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad poltica de rango superior, lo que se producira si promovieran la fusin entre distritos.171 Los entes ejecutores son los distritos. No son un nuevo nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no emiten ordenanza. No son por si mismo una comunidad poltica172.

En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan como aliados representantes de la Direccin Regional de Agricultura Cusco - DRAC-MINAG, y de Masal, Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Caritas Sicuani. 171 En mayo 2007 se promulg la Ley 29021, Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales. 172 Con la recientemente promulgada Ley de Mancomunidad Municipal (29 de mayo 2007), todava no reglamentada (abril 2008), a diferencia de la situacin actual, las mancomunidades podrn comprometer 109

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Incrementan la capacidad de negociacin de sus integrantes con la Regin, con las ONG y organismos de cooperacin internacional: ya estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar alianzas estratgicas plurales. Sin embargo, esta dinmica de unidad interdistrital tiene por el momento un carcter instrumental y funcional. Un largo camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integracin territorial, recomponiendo territorios que tengan identidad propia.
Cuadro 25. Mancomunidades en Piura y Cuzco Piura Controlan el territorio colindante con el espacio costeo Enfoque de corredor Fortalecen y formalizan relaciones de cooperacin interdistrital preexistentes. Financiacin de su secretaria tcnica en funcin del apoyo de ONG a proyectos concretos. Incipiente participacin de la sociedad civil Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra Cusco Dispersas Priorizan ejes productivos interdistritales Implementan una estrategia comn para aprovechar economas de escala. Autofinancian su secretara tcnica. Representantes de la sociedad civil integrados en sus instancias directivas.

IV.2.4. Las rutas del desarrollo econmico impulsado localmente en la sierra Lo regional y lo local 173 Si bien pueden superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca, la regin, etc.), la definicin del territorio en si mismo ya no es hoy en da, objeto de controversia. El territorio, conjunto espacial de gente y de instituciones, no es un espacio fsico objetivamente existente sino una construccin social es decir un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartidos por mltiples agentes pblicos y privados174. Varias funciones determinan el uso social del territorio. En primer lugar, el hbitat, la vivencia individual y colectiva, es su funcin residencial. En segundo lugar la produccin en funcin de los recursos disponibles y la organizacin que los regula. Por ultimo el intercambio no solo interno al territorio, sino externo (circulacin de las mercancas y de las personas, flujos de informacin y flujos bancarios, cadenas productivas, etc.): los territorios son interdependientes.
Recuadro 7. La importancia del contacto con otros, con otras realidades como mecanismo de aprendizaje En Arequipa y en Junn vea que se sembraba papa en grandes terrenos, cada hectrea daba ocho mil, doce mil kilos de papa, y todo era para la comercializacin, esta fuerza de produccin se hacia con abonos qumicos, al regresar a mi comunidad, decid sembrar papas pero pens por qu no usamos el guano de los animales que se perda como abono, abono orgnico producto del guano de los animales,

los recursos correspondientes a FONCOMUN (y a canon, sobre canon, y regalas) para el financiamiento o cofinanciamiento de los proyectos de inversin pblica que tengan alcance intermunicipal.
173 174

Esta seccin se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003 y Revesz 2007 y Mazurek 2006. Schejtman y Berdegu 2004, p 27. 110

este abono era preparado por mi persona , adems conoc algunos secretos que vi en Junn, cuidaban el cultivo de las granizadas usando cohetes para despejar la granizada y no malogre el cultivo de papas, obtuve una buena cosecha una papa llego a pesar un kilo y medio ... Segundino Cuyo Suarez, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural Tuve la oportunidad de realizar pasantas y visitas a centros de produccin lechera en la provincia de Ayaviri, vistamos Toculli y Waqrani, vimos como se fabricaba yogurt, queso, mantequilla; volviendo a mi casa en la comunidad empec a mejorar el cuidado de mis animales y a practicar lo visto, por entonces MARENASS dio un curso sobre productos lcteos (queso, yogurt, manjar y mantequillas) (...) empec a practicar con mi familia (...) participamos en varias ferias del distrito (...) en Santo Tomas me contact un representante del gobierno regional de Cusco que me invit a participar en una feria en Huancayo (...) formamos una asociacin de productores lecheros a nivel del Cusco (APROLAC) y nos organizamos mejor y empezamos a vender cada sbado en la feria de Huancayo Policarpo Llacma Naveros, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

En esta perspectiva, no son solo criterios poltico-administrativos que diferencian lo regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al desarrollo. Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, donde interactan y se relacionan, es un espacio de convivencia social construido histricamente. En general, la vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado nmero de personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen las localidades175. Las personas y las familias para lograr su reproduccin necesitan de un empleo, de ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no slo su localidad sino la regin en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas. Una regin es una articulacin de localidades en el espacio donde las personas no solo se organizan en sociedad, sino organizan la economa de la cual dependen sus niveles de vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especializacin y del comercio entre ellas. Por ello, cuanto mayor nmero de localidades integradas, con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores. En palabras de Efran Gonzales de Olarte: la regin es el espacio de la produccin, la inversin y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo () a diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones personales, no slo econmicas sino tambin polticas, sociales, culturales, religiosas, etc., la regin por su tamao despersonaliza las relaciones y las mediatiza a travs de mercancas y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones impersonales econmicas. Con los resultados de las relaciones econmicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades176. La localidad y la regin son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo rural.

() lo local es algo muy concreto desde que las mltiples determinaciones de la toma de decisiones son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional (Vergara 2000: 85). 176 Gonzales de Olarte 2003. 111

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Segn esta lgica uno de los vectores esenciales del desarrollo econmico local es la redefinicin y profundizacin de la insercin de las reas rurales en el mercado regional, diversificando y/o mejorando la calidad de la oferta de productos y servicios por parte de la poblacin. Lo que implica, entre otros requisitos, invertir en la capacitacin tcnica de la mano de obra rural, dotarla de informacin de mercado e implementar nuevos circuitos mercantiles. Las intervenciones de las instituciones privadas y pblicas de promocin del desarrollo, y ms recientemente de las municipalidades rurales, apuntan en esta direccin. Los resultados no dependen solo de la provisin de activos de las familias sino de las oportunidades que les ofrece el mercado regional. En Cusco, el auge del turismo constituye un poderoso incentivo. Muchas municipalidades priorizan ahora la construccin de centros artesanales y la implementacin de servicios tursticos como factores de desarrollo rural. Uno de los ejes estratgicos de la municipalidad de Anta es turismo, artesana y servicios empresariales cuyos objetivos especficos son impulsar la industria de tejidos, impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronmico, los festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales; en las provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecolgico y de aventura y establecer un circuito turstico. Tratan tambin de aprovechar el potencial enorme de mercado de frutas y variedades nativas y orgnicas vinculado al turismo. En lo agropecuario, la introduccin de nuevos cultivos (alcachofa) tiene todava un rango menor frente al impulso dado a la intensificacin de actividades ganaderas con el fin de incrementar su productividad y transformar e industrializar sus productos. La situacin es sensiblemente diferente en la sierra de Piura. Durante buena parte de colonia y de la repblica fue la despensa de Piura. Desde el fin del siglo XIX, ha sido desplazada por el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el litoral; cultivos comerciales y agroindustria en los valles costeos) y practicamente aislada, hasta hace poco, de los procesos dominantes de la regon. El resultado es la dbil articulacin de la sierra piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de su territorio, cuyo dinamismo se nutre de otra plataforma productiva y que importa de Lima y de las redes nacionales de distribucin la mayor parte de sus bienes de consumo. Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la regin, por baja productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus excedentes disponibles para la comercializacin o por competencia con otros productores de otras regiones o de otros pases, no hay convergencia entre el crecimiento econmico de la sierra y el de la parte dinmica de la regin; no se profundiza en forma significativa la integracin vertical entre estos territorios. La excepcin que confirma la regla es la emergencia y fortalecimiento de emprendimientos empresariales de los pequeos productores cafeteleros sustentados en la gestin empresarial asociativa. Lo que se inici como un proceso de agremiacin de nuevo tipo esta ahora asociado a los planes operativos de la oficinas municipales de desarrollo local. La constitucin de su central exportadora les permite saltar encima de la barrera geoeconomica que separa la sierra piurana del resto de la regin y articularse sin intermediacin al mercado internacional

112

El dinamismo de la va ganadera en Cusco En Cusco, al lado del fomento de la artesana y de los servicios tursticos, el eje estratgico priorizado con ms determinacin por un conjunto de instituciones locales, municipalidades distritales, provinciales y mancomunidades es el desarrollo pecuario (vacuno). Familias rurales de bajos recursos, en su mayora aisladas de centros urbanos, disponen de pequeas extensiones de tierra hbiles para el cultivo, pero tienen acceso a pasturas, con bajo nmero de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma espordica a la venta en pie. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos tcnicos necesarios para aumentar la productividad de estos medios de produccin, tanto en cantidad de carne como en produccin lechera. Un ganado mejorado necesita de una atencin especializada principalmente en alimentacin, salud y proteccin de inclemencias del tiempo Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por actores forneos como el Proyecto Corredor Puno-Cusco que ofrece, mediante concursos, acceso a un capital inicial para inversin en asistencia tcnica177, pero tambin y ms que todo por las municipalidades178. La apuesta en este terreno ganadero significa transitar de un modelo de ganadera extensiva a otro semi-intensivo. Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertacin han sido las herramientas polticas principales. Las capacitaciones y la construccin de pequeas obras han sido los instrumentos tcnicos para impulsar el desarrollo ganadero. Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y pblicas y los recursos del presupuesto participativo179 se brinda capacitacin y asistencia tcnica en salud y alimentacin animal, mejora del riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y reducen drsticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento gentico mediante la inseminacin artificial. Con la reinversin de las ganancias se adquiere vientres de raza y equipos para la elaboracin de productos lcteos como yogurt, manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los productores que ahora acuden a ferias locales y regionales. Una de las expresiones de este dinamismo es el xito creciente de la comercializacin de quesos de calidad reconocida y con marca propia, en el mercado de Huanccaro en la capital regional. La creacin de la Asociacin Regional de Productores Agrarios del Cusco (ARPAC) ha permitido la transformacin de este campo ferial, que funcionaba
Ms de la mitad de los emprendimientos financiados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco desde 2001 hasta marzo 2007 son proyectos pecuarios. Segn sus evaluaciones, con su presencia los campesinos han accedido a conocimientos tcnicos para mejorar su produccin con lo cual han mejorado la calidad de los vacunos que ofertan,disminuyendo significativamente el tiempo de engorde de los mismos (de un ao o mnimo ocho meses, a tres o mximo cuatro meses), con lo cual se ha incrementado la rentabilidad de su negocio de manera apreciable. 178 Por ejemplo, la Municipalidad Distrital de Quiquijana, las municipalidades distritales de la Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la Regin de Cusco, han asumido este rol. Cada experiencia est determinada por mbitos geopolticos distintos y arreglos institucionales particulares. 179 Los presupuestos participativos municipales han financiado obras de infraestructura para el riego en la mayora de las Comunidades 113
177

una o dos veces al ao, en un concurrido mercado semanal de comercializacin directa de productores organizados de toda la regin y en torno al cual se incrementa en forma permanente tanto la oferta como la demanda. Esta serie de acciones vienen acompaadas del crecimiento de la capacidad de consumo de quesos y otros productos lcteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de leche fresca por parte de los programas pblicos alimentarios como PRONAA. Ambos fenmenos absorben la creciente oferta productiva. Segn los interlocutores entrevistados180 y que participaron en las experiencias presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadera, desde los pastos hasta los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha actividad este volvindose ms importante que la agricultura. La ganadera sigue considerndose una actividad complementaria. Sin embargo la va ganadera esta adquiriendo en Cusco un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones sociales e institucionales y de ecosistemas donde no seria posible la reconversin y/o intensificacin productiva alentadas por el establecimiento de cadenas productivas conforme a los postulados estratgicos del Proyecto Sierra Exportadora. Anticipando el programa Sierra Exportadora, los avances de CEPICAFE. En los 90, jvenes profesionales, estudiando la situacin junto a agricultores cafetaleros de la sierra de Piura llegan a la conclusin de que para dinamizar la caficultura en la zona era necesario lograr la organizacin formal de pequeos ncleos de productores de caf, que sean capaces de innovar y emprender una tecnificacin productiva de las plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecolgicas y socioeconmicas particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediacin local. En marzo 1995 se crea de la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE, asociacin gremial de segundo nivel que combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y ONG. A lo largo de la ltima dcada y en forma paulatina, la estrategia de CEPICAFE, organizacin en evolucin permanente, ha revolucionado las prcticas culturales y el tratamiento post-cosecha de los pequeos productores cafetaleros serranos181, logrando exportar sin intermediacin su produccin a mercados especializados y exigentes, convirtindose en un elemento referencial del desarrollo de la sierra. Actualmente CEPICAFE rene 75 asociaciones de base, en 18 distritos que cubren toda la sierra de Piura. En total 2,500 familias miembros de las asociaciones, cultivan ms de 6 mil hectreas de caf. Ha conseguido apoyo de la cooperacin internacional. La necesidad de garantizar su sostenibilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la fluctuacin de los precios del caf, la ha inducido a diversificar su produccin e incursionar en otros agronegocios, principalmente panela (azcar ecolgico) y mermeladas dirigidas ambas al mercado internacional. Las claves principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en produccin, en nmero de productores y asociaciones, en mbito geogrfico y en diversificacin productiva, son: el papel preponderante de los productores, que son socios con alto
Gerentes y tcnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco. En particular abandonando el modelo de secado tradicional en la zona, masificando el uso de las plantas de beneficio hmedo, y adoptando practicas conformes a los requisitos de la certificacin.
181 180

114

control sobre el proceso completo de produccin y exportacin; la especializacin en diversidad de productos ecolgicos y de calidad exportables por los canales del comercio justo; la reinversin de las utilidades en el fortalecimiento institucional y material de la organizacin; la existencia de canales de participacin y de flujo de informacin al interior de la organizacin; alianzas con los gobiernos locales, con instituciones de crdito de diversa ndole, con la cooperacin internacional, con organizaciones y gremios similares o de mbito nacional como la Junta Nacional del Caf. En los ultimos aos, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial, implementan proyectos caf y proyectos panela por iniciativa propia y en cooperacin tecnica con CEPICAFE, que por otra parte asegura su comercializacin. Las alianzas con las municipalidades se han traducido en apoyo en la contratacin de equipos tcnicos, la construccin de viveros, la adquisicin de equipos para el procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vas de comunicacin para el transporte de la produccin. El xito de la experencia ha modificado la percepcin o los prejuicios que tenan las eltes econmicas y politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del mundo serrano y rural. Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra Exportadora, la trayectoria del proceso de organizacin y tecnificacin subraya la complejidad y la duracin del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.

115

Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales

I. Investigacin 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los Mercados de Productos en la Sierra
Javier Escobal182 GRADE

1. Introduccin
El objetivo de este estudio es utilizar informacin de encuestas de hogares, informacin censal e informacin secundaria (registros administrativos) para establecer un mapa a nivel distrital para la sierra del Per que sirva como un primer diagnstico sobre la heterogeneidad que existira en el grado de articulacin a los mercados de productos que pueden alcanzar los productores rurales que viven en esta regin. Paralelamente, utilizando informacin de detalle de las restricciones que enfrentan los productores rurales de la sierra central, el estudio caracteriza bajo qu condiciones un poblador rural tiene la oportunidad para articularse a los mercados de productos dinmicos, es decir mercados que puedan absorber cantidades crecientes de su cultivo. El estudio extrapola estos resultados a las dems regiones de la sierra, en el entendido que los estimados obtenido para la sierra central pueden ser considerados como cota superior de los que prevalecera en condiciones relativamente ms adversas (dada el desigual acceso a infraestructura) . A partir de los resultados obtenidos el estudio discute que tipo de medidas de medidas de poltica permitiran construir y fortalecer mercados rurales; mejorando su operacin para convertirlos en reales oportunidades de desarrollo para la poblacin rural de la sierra del Per. Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para identificar cmo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar cambios en el entorno econmico, social, poltico o institucional. Estas tres estrategias son: (a) intensificacin de la actividad agropecuarias; (b) diversificacin de fuentes de ingreso; y, (c) migracin. La intensificacin agropecuaria busca incrementar la productividad a travs de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos productivos que dispone el hogar. La diversificacin de ingresos busca identificar fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa para generar un proceso de acumulacin y reinversin. Finalmente, la migracin puede ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas aprovechando lazos ecnomo micos y sociales entre reas de origen y destino de la migracin. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulacin. Como indica Morris et al. (2005) la clasificacin de sugerida por Scoones (1998) refleja las caractersticas de las actividades que realizan los hogares mientras que la clasificacin planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivacin que tendra el hogar y el resultado que se generara. Estrategias de vida de los hogares rurales tambin pueden ser evaluadas en trminos de la escala institucional que tienen asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida en el medio rural no son slo un tema que le compete al hogar como una de decisin del
182

Con la colaboracin de Denice Cavero. 116

hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar con su entorno. Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integracin con los mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse exitosamente a estos mercados lo hacen a travs de la intensificacin de la actividad agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relacin positiva entre intensificacin de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. Tambin existe esta misma relacin positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel de bienestar: mayor diversificacin de ingresos suele estar asociada a mayor crecimiento econmico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que aquellos que tienen poca educacin, habilidades laborales, capital social o financiero difcilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000) La estrategia de intensificacin no es fcil para el productor la sierra Peruana. Como se sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad, costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en productos, tecnologas o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeo grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que pueden denominarse mercados dinmicos. Por mercados dinmicos, entendemos mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece aceleradamente. La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no agropecuarias tambin tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la diversificacin de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los ms pobres como entre los ms ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribucin de ingresos. Para los ms pobres la diversificacin de ingresos puede ser la estrategia ptima en respuesta a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general estn asociadas a las actividades salariales de baja remuneracin (v.gr. pen agrcola no calificado). Para los menos pobres, la estrategia de diversificacin, por el contrario, puede constituirse en una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a la mayor base de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificacin de ingresos tienden a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificacin o la incursin a mercados de productos ms sofisticados. Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeos productores de la sierra por medio de una vinculacin ms exitosa con los mercados, es indispensable entender qu factores explican los altos costos de transaccin que enfrentan dichos agentes para vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qu mecanismos dichos costos se traducen en estrategias econmicas y prcticas tecnolgicas particulares. Slo as se podra disear una estrategia de intervencin que permita mejorar el bienestar de los productores rurales de la sierra va la profundizacin de sus relaciones mercantiles. Los productores campesinos se vinculan con el mercado internacional tanto como exportadores de algunos productos que han logrado acceder a los mercados

117

internacionales cmo compitiendo en los mercados locales con aquellos productos importados que potencialmente desplazan su produccin. Existen muy pocos estudios que documenten la vinculacin de los productores campesinos con los mercados externos. El trabajo de greda (1997), publicado en el SEPIA VI, detalla la vinculacin de los productores alpaqueros con el mercado internacional y muestra que aquellos productores que lograron fortalecer su agremiacin y ponerla al servicio de la comercializacin lograron realizar una innovacin simple pero a la vez crtica: seleccionar la fibra antes de comercializarla. Dicha innovacin les permiti mejores precios por su fibra incluso en momentos en que el entorno internacional les era desfavorable. Por otro lado, existen iniciativas que no han sido evaluadas adecuadamente a pesar que se presume que pueden generar importantes efectos positivos. Por ejemplo, el programa ADEX-AID/MSP, descrito por greda (1999), privilegia la articulacin de los pequeos productores con mercados locales y de exportacin, promoviendo la asistencia tcnica en la produccin, el fortalecimiento institucional y la gestin empresarial. Sin embargo, el propio greda reconoce que hasta la fecha de la publicacin de su ponencia no existan evaluaciones de dicho programa. Ordinola (2001) llena parcialmente este vaco y muestra, utilizando como ejemplo el caso de la exportacin de papa amarilla, que las experiencias de vinculacin con los mercados internacionales son especialmente complejas cuando se trata de productos nuevos cuyos mercados son an incipientes. Escobal (2001b) muestra para el caso de la exportacin de trucha, en el marco del mismo programa ADEX-AID/MSP, privilegiar la demanda y el mercado deben ser ejes articuladores de este tipo de proyectos. Un rea de intervencin promisoria es el apoyo para obtener informacin sobre el mercado y para reducir los costos de transaccin que impiden el desarrollo de asociaciones entre productores y firmas exportadoras. Algunos estudios (Escobal, 2005) muestran que existe un segmento de productores que renen un conjunto de caractersticas que hace que su distancia a estos mercados dinmicos no es tan significativa como para que se piense que no puede incursionar en ellos. Sin embargo, es posible identificar restricciones asociadas al grado de organizacin de los productores, su percepcin de riesgo y las posibilidades de acceso al mercado de crdito que les estaran impidiendo acceder a los beneficios adicionales que dichos mercados ofrecen. Obviamente, ste hallazgo es de potencial importancia para proyectos como Sierra Exportadora pues le permite reconocer que existe un grupo de productores que puede constituirse en su grupo objetivo. Al mismo tiempo estudios de este tipo ayudan a identificar las barreras que deben superarse para que este grupo de productores logren integrarse de manera exitosa a mercados dinmicos.

118

Cuadro 1.1. Participacin del Ingreso Rural Per Capita segn Zona 2006 (Promedio y Desviacin Estndar Incluyendo Marco Muestral) - % Sierra Sierra Sierra Norte Centro Sur Ingreso salarial agrcola 3.12 6.28 3.53 (0.3) (0.4) (0.3) Ingreso No salarial agrcola 46.58 40.69 49.48 (1.0) (0.7) (0.8) Ingreso salarial no agrcola 8.45 11.92 9.19 (0.7) (0.6) (0.5) Ingreso no salarial no agropecuario 14.12 11.76 10.98 (0.9) (0.6) (0.6) Ingreso por rentas 0.49 0.63 0.22 (0.1) (0.1) (0.0) Ingreso por transferencias 27.47 28.76 26.79 (0.7) (0.6) (0.6) Total 100.00 100.00 100.00 Elaboracin: GRADE

2. Marco conceptual para la construccin de indicadores que identifiquen el tipo y la profundidad de la articulacin a los mercados de productos.
Cuntos indicadores son necesarios para identificar de manera completa el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales en el medio rural? Para responder a esta pregunta a continuacin desarrollamos de manera esquemtica un modelo que establece las principales caractersticas de las relaciones comerciales en el medio rural. Para modelar el grado de integracin comercial partimos por modelar una pequea economa rural, donde los mercados de tierra son pequeos o no existentes y donde la totalidad de los ingresos son destinados al consumo183. Los agentes econmicos que pertenecen a esta economa pueden dedicarse a actividades agropecuarias o a actividades rurales no agropecuarias. Las estrategias de generacin de ingresos que evalan los productores se agrupan en dos: 1) participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios; y 2) participar en los mercados no agropecuarios. Ambas alternativas no son mutuamente excluyentes existiendo la posibilidad de utilizar ambas, ya sea como estrategia de diversificacin de riesgo o productos de restricciones (v.gr. altos costos de transaccin que impiden asignar todos los recursos a la alternativa ms rentable). Al interior de cada una estas dos opciones se abren alternativas adicionales: 1. Participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios a. Producir bienes alimenticios (cultivo alimenticio) i. para autoconsumo; o, ii. para venta. (lo que permitir financiar parte de los gastos no agropecuarios) b. Producir bienes no alimenticios - cultivo industrial (Estos bienes producidos se dedican totalmente a la venta, usndose los ingresos derivados para financiar los gastos de consumo agropecuario y no agropecuario)
183

La ausencia de ahorro puede ser relajada para introducir acumulacin va la acumulacin de ganado. 119

2.

Participar en el mercado no agropecuario a. Recibir rentas monetarias no agropecuarias (Esto le sirve para financiar sus gastos agropecuarios y no agropecuarios)

Dada la dotacin de activos de cada productor (en trminos del nivel de tierras agrcolas que posee, el nivel de capital humano y capital financiero con el que cuenta, el resultado de la decisin de los agentes econmicos determinar los niveles de produccin y consumo de bienes agropecuarios y no agropecuarios, as como el portafolio de relaciones comerciales. La tabla siguiente muestra el conjunto de variables estratgicas que permiten resumir las estrategias elegidas:
Indicadores Estratgicos 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Escala de produccin Consumo Agropecuario Alimentario Consumo no Agropecuario Compras Agrarias Alimentarias Compras Agrarias No Alimentarias Ventas Agrarias Alimentarias Ventas Agrarias No Alimentarias Ingresos Monetarios no Agropecuarios Nemnico VBPA CONSAg-Al CONSnAg COMPAg-Al COMPAg-nAl VTAAg-Al VTAAg-nAl YMnAg

Dadas las caractersticas de esta economa, su portafolio de actividades para la generacin de ingresos se encuentra sujeto a tres restricciones: (i) Los ingresos generados por las ventas debern financiar todas las compras VTAAg-Al + VTAAg-nAl + YMnAg = CONSAg-Al + CONSnAg (1.1)

(ii) La escala de produccin equivale a la suma de la cantidad vendida (de productos agropecuarios y no agropecuarios) ms el autoconsumo agropecuario (AUT). Este ltimo, a su vez, es la diferencia entre el Consumo Agropecuario total y las Compras Agrarias Alimentarias (CONSAg-Al) VBPA= VTAAg-Al + VTAAg-nAl +AUT Donde AUT=CA- CONSAg-Al (iii) Todo el consumo no agropecuario es comprado, no es producido ni es regalado Consumo no agropecuario= CONSnAg (1.3) (1.2)

As, en un contexto con dotaciones de activos fsicos y capital humano como los sealados, tenemos que las relaciones comerciales estn determinadas por las 8 variables estratgicas sealadas arriba y 3 restricciones indicadas en las ecuaciones (1) al (3). Esto determina que existen 5 variables endgenas que son necesarias para tipificar las relaciones comerciales en esta economa, siendo las restantes 3 variables, determinadas de manera nica por las restricciones establecidas.

120

Este marco conceptual simplificado nos ayuda a identificar el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores en el medio rural. Dichas variables pueden ser identificadas a partir de un conjunto de ecuaciones en su forma reducida, que no son otra cosa que un modelo que asocia transformaciones de las variables identificadas lneas arriba: PC = f ( x1 , x2 ...xn ) SnAg = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.4) (1.5)

S ml = f ( x1 , x2 ...xn ) VBPA = f ( x1 , x2 ...xn ) Cultivo = f ( x1 , x2 ...xn )

(1.6) (1.7) (1.8)

x1, x2xn representa el conjunto de caractersticas de los individuos, sus hogares y su entorno que determinan el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores en el medio rural. Estas mismas relaciones pueden ser representadas por un modelo estructural que caracteriza la economa rural aqu descrita, siendo representada por:

R F ( PC , SnAg , Sml , Escala, Cultivo) = 0

(1.9)

Donde PC indica la posicin comercial de los agentes econmicos (compradores o vendededores netos); Sna representa la participacin de los ingresos no agropecuarios en el total de ingresos del productor rural; Sml indica el grado de monetarizacin de las transacciones de cada productor (i.e grado de vinculacin con los mercados). Escala resume las caractersticas asociadas con la escala de produccin (VBPA) y cultivo el grado de diversificacin de cultivos (alimentarios o no alimentarios) y crianzas que maneja el productor rural. Para efectos del anlisis que aqu se realiza la Posicin Comercial es calculada de la siguiente manera:
PC ventas compras (VTAS Ag Al + VTAS Ag nAl ) (COMPAg Al + COMPAg nAl ) = (1.10) ventas + compras (VTAS Ag Al + VTAS Ag nAl ) + (COMPAg Al + COMPAg nAl )

As PC identifica si el productor rural es vendedor o comprador neto en el mercado de bienes agropecuarios. Por otro lado la variable escala puede ser especificada de maneras. Puede identificar el valor del producto o los factores utilizados para la generacin de dicho producto. En nuestro caso hemos optado por usar como indicador de escala el siguiente indicador:

Escala =

Tierra Disponible Miembros del Hogar en Edad deTrabajar

(1.11)

As el indicador de escala permite capturar el capital por trabajador disponible. De manera simplificada, hemos asumido que el denominador slo incluye a los miembros

121

del hogar mayores de 14 aos. Obviamente, los nios son tambin parte de la fuerza laboral con la que cuenta el hogar. Sin embargo en la medida que estos combinan trabajo y estudio, incluirlos podra subestimar el capital por trabajador disponible a nivel de hogar. En el caso de la variable de cultivos/crianzas, el indicador ha sido calculado a partir del ndice de Herfidahl que muestra el grado de concentracin o diversificacin de cultivos/crianzas que cada productor tiene. Dicho indicador se calcula a partir de la siguiente frmula:
ha 1 i ha T i HC = 1 1/ N
2

(1.12)

donde hai es la tierra asignada a cada cultivo y haT representa el total de tierra disponible. As HC es un indicador que oscila entre 0 si el agricultor diversifica entre todos los cultivos posibles y 1 si el agricultor se concentra toda la tierra disponible en un solo cultivo. En el caso de la actividad pecuaria se ha incluido todas las crianzas en una sola categora. Finalmente, de manera complementaria a SnAg es posible calcular un indicador similar al de diversificacin/concentracin de las distintas fuentes de ingresos:

Y 1 iY T i HY = 1 1/ N

(1.13)

Aqu el productor se enfrenta a la posibilidad de diversificar ingresos a partir de las siguientes fuentes de ingreso: (1) Ingresos no-salariales agropecuarios; (2) Ingresos salariales agropecuarios; (3) Ingresos no-salariales no-agropecuarios; (4) Ingresos salariales agropecuarios; (5) Ingresos por transferencias; y (6) Ingresos por rentas. Una vez ms el indicador de Herfindahl para concentracin o diversificacin ingresos oscila entre 0, cuando el hogar diversifica completamente sus fuentes de ingreso y 1, cuando el hogar concentra su estrategia de generacin de ingresos en una sola fuente. La derivacin de este modelo conceptual muestra claramente que bajo los supuestos establecidos basta con caracterizar 5 indicadores (PC, SnAg, Sml Escala y HC) para tener una idea completa de cmo interactan con los mercados de productos los pequeos productores rurales. SnAg puede ser representado alternativamente por HY. En resumen, para caracterizar las relaciones con los mercados de productos, concentraremos nuestra atencin en cinco indicadores: (1) la posicin comercial, que identifica si un productor es comprador o vendedor neto en el mercado de productos agropecuarios; (2) el peso de los ingresos no agropecuarios en la estructura de ingresos totales del productor (o su grado de diversificacin entre las distintas fuentes de ingreso); (3) la importancia de las transacciones monetarias en el total de las actividades econmicas que realiza el hogar (incluyendo entre estas ltimas el autoconsumo); (4) la escala de produccin (tierra disponible por trabajador); y (5) el grado de diversificacin entre cultivos/crianzas.

122

3. Metodologa para extrapolar los indicadores a nivel distrital

Los indicadores propuestos, pueden ser calculados utilizando encuestas que son representativas de mbitos especficos como es el caso de la Sierra Rural. Por ejemplo la encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) permite estimar estos indicadores para el dominio Sierra Rural con un aceptable nivel de precisin dado el marco muestral de dicha encuesta. Aunque, la encuesta no es en estricto representativa de mbitos al interior de la sierra rural, uno podra estimar los indicadores para la sierra norte, centro y sur si uno est dispuesto a sacrificar grado de precisin estadstica. Para mbitos ms especficos, como son subcuencas, provincias o, incluso distritos, la ENAHO no tiene suficiente tamao muestral como para estimar con un razonable nivel de precisin los indicadores propuestos. En la medida que nuestro inters es dar cuenta de la importante heterogeneidad que existe en la forma como se articulan a los mercados de productos distintos segmentos de la poblacin rural, hemos optado por utilizar la metodologa de interpolacin de reas pequeas (llamada en la literatura especializada small area estimation) para combinar informacin censal detallada (a nivel de individuos y hogares), informacin secundaria geogrfica (como precipitacin temperatura, pendiente), informacin de registros administrativos (caracterstica de la red vial, acceso a servicios pblicos, etc) junto con la informacin de la encuesta de hogares ENAHO para interpolar los indicadores de articulacin mercantil identificados a niveles de desagregacin bastante mayores a los que la informacin de encuestas hogares puede alcanzar por si misma. El sistema estadstico nacional ha producido un conjunto de bases de datos que proveen informacin muy rica sobre las caractersticas socioeconmicas y demogrficas de los hogares de la sierra rural, as como su acceso a bienes y servicios pblicos y accedo la factores de produccin clave (cmo crdito o asistencia tcnica). Lamentablemente no existe un esfuerzo dirigido a sistematizar y utilizar de manera articulada estas bases de datos para mejorar el diagnstico y proveer instrumentos de gestin que sean tiles a escala local. La literatura asociada a los temas de focalizacin de programas y polticas ha desarrollado un conjunto de instrumentos basados en combinar informacin censal y encuestas especializadas (por ejemplo encuestas de hogares) para inferir indicadores de bienestar (v.gr. tasa de pobreza, indicadores de distribucin del ingreso, etc.) para hacer inferencias a nivel de pequeas reas geogrficas. Estas reas, tpicamente menores que una provincia o un distrito no cuentan con la informacin detallada que tiene a mayores niveles de agregacin debido a que las encuestas especializadas no son capaces de hacer inferencias a costo razonable a este nivel de desagregacin (Hyman et al., 2005) Recientemente, la utilizacin de estas tcnicas se han ampliado a otras reas de inters incluyendo temas de salud (Jia et al., 2004), nutricin (Fujii et al., 2004); Seguridad Alimentaria (Amarasinghe et al., 2005) y focalizacin del gasto en investigacin agrcola (Bellon et al. ,2005). Siguiendo stos desarrollos, hemos combinado la informacin detallada de los Censos de poblacin y vivienda (se cuenta con el mximo nivel de desagregacin es decir individuos); informacin de los censos de infraestructura distrital e informacin proveniente de la encuesta de hogares (ENAHO). El uso simultneo de estas bases de datos permite estimar la relacin entre las

123

caractersticas de los productores y la caracterstica de su entorno y el conjunto de indicadores relacionados al acceso a los mercados de productos y el mercado laboral que se han descrito en el acpite anterior. Estas relaciones funcionales han sido extrapoladas hacia reas de agregacin mas pequeas (en nuestro caso, distritos) A nivel muy simple la metodologa utilizada se divide en dos etapas: a) la primera etapa consiste en la estimacin del indicador de inters para cada uno de los hogares censales; y b) la segunda etapa consiste en la agregacin de este indicador por hogar a niveles decrecientes de agregacin geogrfica. La primera etapa tiene como objetivo obtener una estimacin del nivel de bienestar de cada uno de los hogares de la base censal; el grado de diversificacin de sus fuentes de ingreso y la probabilidad que pueda acceder a mercados de trabajo rural no agropecuario y/o a mercados dinmicos Esta primera etapa incluy tres sub-etapas: 1. Definicin de la unidad de anlisis y compatibilizacin de las fuentes de informacin utilizadas (el censo de poblacin y vivienda, el censo de infraestructura y las encuestas). 2. Estimacin de los parmetros que resumen la relacin funcional entre las variables socio-econmicas y demogrficas y cada uno de los indicadores identificados. 3. Interpolacin a partir de los parmetros estimados en el paso anterior a cada uno de los hogares censales. Por su parte la segunda etapa de la metodologa propuesta consisti en obtener estimaciones de cada uno de los indicadores a niveles de agregacin geogrfica deseados: distrito. Para ello, se ha requerido agregar las estimaciones obtenidas en la primera etapa y estimar los errores estndar de dicha estimacin para verificar el grado de validez de la inferencia. Obviamente este proceso de inferencia no est exento de problemas, los que se traducen potencialmente en una perdida de precisin en la extrapolacin. Minot y Baulch (2002) identifican cual es la prdida de precisin que se puede tener cuando se interpola este tipo de indicadores utilizando informacin censal combinada como encuestas de hogares. El estudio ha obtenido el intervalo de confianza para cada una de las estimaciones realizadas para verificar la prdida de precisin que se genera cuando se avanza en la estimacin de estos indicadores a niveles crecientes de desagregacin. En el anexo 1 se presenta en detalle la metodologa utilizada para extrapolar las estimaciones al conjunto de distritos de la sierra.

4. Principales resultados de la caracterizacin: Identificando la Frontera Comercial

Cmo hemos indicado en la seccin 2, cinco son los principales indicadores que nos pueden ayudar a caracterizar el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores rurales con los mercados de productos: (I) Posicin Comercial; que permite identificar quien es comprador neto y quin es vendedor neto en el mercado de productos agropecuarios

124

(II)

(III)

(IV) (V)
4.1

Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios, que permite distinguir a quienes realizan una parte sustancial de su actividad econmica a travs del mercado respecto a quienes tienen un componente importante de autoconsumo Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios en e total de ingresos, que permite distinguir la capacidad de diversificar fuera de la agricultura. (Alternativamente es posible utilizar un indicador de concentracin/diversificacin de fuentes de ingreso) La escala de produccin, la que hemos aproximado por la cantidad de tierra disponible por trabajador; y, El grado de diversificacin de la cartera de cultivos/crianzas.
Validacin de la extrapolacin de los Indicadores escala local

Para asegurarnos que la interpolacin realizada es razonable, hemos agregado los datos interpolados al mismo nivele de agregacin en el que es posible calcular intervalos de confianza razonables en la ENAHO 2006. El cuadro 1.2 compara los estimados construidos a partir de la ENAHO y errores estndar con los estimadores construidos a partir de la interpolacin censal. En general los estimados obtenidos son bastante razonables. Si se considera un nivel de significancia del 99%, los intervalos de confianza de ENAHO y de la interpolacin censal se cruzan para todos los indicadores, tanto a nivel de la sierra rural como a nivel de cada uno de los dominios, con la sol excepcin del indicador de diversificacin de ingresos para la sierra centro y sierra sur. Incluso en estos dos casos, aunque los intervalos de confianza no se cruzan las diferencias son absolutamente marginales (siendo no significativas al 99.5%). As podemos asegurar que la interpolacin censal reproduce bastante bien el perfil de articulacin a los mercados a escala regional. Cabe anotar que hemos concentrado el anlisis de validacin para la sierra (en la medida que el estudio pretende enfocarse en esta regin) aunque tambin hemos estimado el conjunto de indicadores para la costa y selva rural. Hasta que punto es posible desagregar los indicadores? Aunque es computacionalmente factible generar indicadores a nivel subregional para cualquier nivel de agregacin posible (Departamento, Provincia, Distrito e, incluso, centro poblado) existe una perdida de precisin en los indicadores a medida que uno avanza a mayores niveles de desagregacin. Esto se debe a que a los errores asociados a la imprecisin del modelo deben agregarse los errores idiosincrticos los que tienen una mayor coeficiente de variabilidad a medida que el nmero de observaciones se hace ms pequeo. A modo de ejemplo el grfico 1.1 muestra el coeficiente de variabilidad de uno de los indicadores seleccionados (en ste caso, tierra agrcola por trabajador) segn el tamao de la poblacin rural en el distrito. Aqu se puede ver que a medida que los distritos son ms grandes el nivel de precisin relativo del indicador mejora.

125

Grfico 1.1. Precisin relativa de los Indicadores de Articulacin al Mercado (Coeficiente de Variabilidad de Tierra Agrcola por Trabajador)
.25 0 4 .05 .1 .15 .2

6 8 10 Tamao del Distrito (escala logartmica) cv_hasrieg_pet Fitted values 95% CI

12

Elaboracin: GRADE

126

Cuadro 1.2. Validacin intra-muestra: Comparacin ENAHO versus interpolacin censal para la sierra

Posicin

Comercial

Integracin al Mercado Laboral

Ingreso No Agropecuario

Diversificacin de cultivos

Superficie Agrcola / PET

Diversificacin de Ingresos

ENAHO Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Sierra -0.117 (0.03) -0.253 (0.03) -0.147 (0.02) -0.18 (0.02)

Interpolacin Interpolacin Interpolacin Interpolacin Interpolacin Interpolacin Censal Censal Censal Censal Censal Censal ENAHO ENAHO ENAHO ENAHO ENAHO

-0.121 (0.03) -0.255 (0.02) -0.148 (0.02) -0.21 (0.02)

0.418 (0.01) 0.387 (0.01) 0.416 (0.01) 0.406 (0.01)

0.431 (0.04) 0.352 (0.03) 0.392 (0.03) 0.387 (0.03)

0.586 (0.01) 0.588 (0.01) 0.558 (0.01) 0.577 (0.01)

0.460 0.04 0.580 0.00 0.561 0.01 0.545 (0.01)

0.435 (0.02) 0.418 (0.01) 0.422 (0.01) 0.423 (0.01)

0.401 (0.01) 0.427 (0.00) 0.432 (0.01) 0.428 (0.01)

0.144 (0.03) 0.188 (0.02) 0.149 (0.02) 0.163 0.012

0.188 (0.01) 0.218 (0.00) 0.190 (0.06) 0.203 (0.03)

0.432 (0.01) 0.451 (0.01) 0.435 (0.01) 0.44 (0.00)

0.446 (0.004) 0.480 (0.004) 0.457 (0.002) 0.461 (0.003)

Elaboracin: GRADE

127

4.2 a)

Caracterizacin y Mapeo de los Indicadores Posicin Comercial

En primer lugar el indicador de de Posicin comercial muestra que en promedio la costa rural tiene una posicin balanceada con compras aproximadamente equivalente a sus ventas. Por su parte la selva muestra un indicador de posicin comercial positivo lo que significa que en promedio sus ventas agropecuarias exceden ligeramente a sus compras agropecuarias. En el caso de la sierra, las tres regiones muestran indicadores negativos, por lo que se les puede considerar a nivel agregado como compradoras netas de productos agropecuarios. Sin embargo an a este nivel de agregacin es aparente la heterogeneidad de la posicin comercial entre subregiones.
Cuadro 1.3. Indicador de Posicin Comercial (PC) Valor estimado Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural -0.06 -0.20 -0.12 -0.25 -0.15 0.06 Err. Estd. 0.042 0.015 0.030 0.025 0.022 0.022 [Intervalo 95%] -0.15 -0.22 -0.18 -0.30 -0.19 0.01 -0.138 0.02 -0.17 -0.06 -0.20 -0.10 0.10 -0.090

RURAL NACIONAL -0.11 0.012 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboracin: GRADE

Los resultados del ejercicio de interpolacin que se ha realizado en este estudio ha sido mapeado en el Grfico 1.2. All se muestran algunos espacios a de la sierra central (valle del Mantaro) donde se identifican distritos que pueden ser caracterizados cmo vendedores netos de productos agropecuarios. Tambin se identifican algunos espacios de la sierra norte (que estaran asociados a la produccin de caf). En la sierra norte se identifican muy pocos distritos que muestren tener una posicin comercial de vendedores netos, estos pocos distritos estaran concentrados en las cuencas de Utcubamba en la Sierra de Amazonas y en la cuenca de Alto Maraon. En el caso de la Sierra centro, los distritos que muestran los mayores probabilidades de ser vendedores netos estn ubicados en la parte central y norte de la cuenca del. Finalmente en la Sierra sur, los distritos con posicin comercial asociada a ser vendedor neto son casi inexistentes, con la excepcin de unos pocos distritos en la provincia de el Collao en Puno y en la parte alta de la cuenca del Caman.

128

Grfico 1.2 Posicin Comercial (Compradores y vendedores netos de Productos agropecuarios) en la Sierra Peruana

Elaboracin: GRADE

b)

Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios

Por su parte el Cuadro 1.4 muestra los valores medios de nuestro segundo indicador, el que indicara la importancia de los ingresos monetarios. Como es de esperar los niveles de monetizacin son ms bajos en la sierra que en la costa o en la selva. Sorprende sin embargo, el menor nivel relativo de monetizacin en la sierra central, respecto a la sierra sur (aunque en estricto la diferencia no es estadsticamente significativa).
Cuadro 1.4. Indicador de Importancia de la participacin en el Mercado laboral monetario (Sml) Valor estimado Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural 0.57 0.41 0.42 0.39 0.42 0.48 Err. Estd. 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 [Intervalo 95%] 0.54 0.39 0.39 0.36 0.40 0.46 0.43 0.60 0.42 0.45 0.42 0.44 0.50 0.45

RURAL NACIONAL 0.44 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboracin: GRADE

El grfico 1.3 mapea el grado de monetizacin de los ingresos laborales de los hogares rurales a lo largo de la sierra rural. A modo de ejemplo, el grfico 1.4 muestra como interacta la probabilidad de acceder a oportunidades de ingresos rurales no agropecuarios y la cercana a la red primaria de caminos (red nacional) en el caso de la Sierra Sur. Por su parte, los grficos 1.5 y 1.6 muestran la relacin entre este mismo indicador y la red vial para la sierra norte y sierra centro, respectivamente.

129

Grfico 1.3.

Elaboracin: GRADE

130

Grfico 1.4. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Sur

Elaboracin: GRADE Grfico 1.5. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Norte

Elaboracin: GRADE

131

Grfico 1.6. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Centro

Elaboracin: GRADE

c)

Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios

El cuadro 1.5 muestra la importancia de los ingresos no agropecuarios. Aqu es importante recordar, tal como se mencion en la seccin 2 que los ingresos no agropecuarios incluyen tanto los ingresos laborales no-agropecuarios como los ingresos no-laborales (ingresos por rentas y transferencias) Es interesante notar que los resultados a nivel regional no muestran mayores diferencias entre regiones.
Cuadro 1.5. Indicador de Importancia de la participacin en el Mercado no Agropecuario (SnAg) Valor estimado Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural 0.49 0.58 0.59 0.59 0.56 0.49 Err. Estd. 0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01 [Intervalo 95%] 0.46 0.56 0.56 0.56 0.54 0.47 0.54 0.52 0.59 0.61 0.61 0.58 0.52 0.56

RURAL NACIONAL 0.55 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboracin: GRADE

Sin embargo, el grfico 1.7 muestra el ejercicio de interpolacin de este indicador para los distritos de la sierra, haciendo evidente que los promedios regionales esconden importante heterogeneidad. Aqu se puede observar concentraciones importantes para la sierra central y para la sierra sur. Tal como indicaba el cuadro 1, al inicio de documento el peso de los ingresos salariales no agropecuarios es relativamente importante en la sierra sur. Esto es especialmente cierto en los distritos ubicados en Cusco y Puno. En el caso de la sierra central la importancia relativa de los ingresos por fuente no agropecuaria es ms notoria en los distritos del departamento de Ancash, siendo menos importantes en el la zona central del valle del Mantaro donde los ingresos asociados a la actividad agrcola predominan.

132

Grfico 1.7

Elaboracin: GRADE

Tal como hemos sealado, un indicador alternativo para identificar el grado diversificacin de fuentes de ingreso es el ndice de Herfindahl. El cuadro 1.6 muestra el indicador para las distintas regiones rurales. De manera anloga al indicador anterior, el ndice de Herfindahl no muestra mores diferencias entre regiones, ubicndose en un valor ligeramente por debajo de 0.5, lo que significa niveles de diversificacin de ingresos moderados.
Cuadro 1.6. ndice de Herfindahl de Concentracin / Diversificacin de ingresos valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural 0.43 0.009 0.415 0.453 Sierra Norte 0.43 0.007 0.419 0.447 Sierra Centro 0.45 0.006 0.439 0.463 Sierra Sur 0.43 0.006 0.423 0.446 Selva Rural 0.46 0.006 0.451 0.476 RURAL NACIONAL 0.44 0.00 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) Elaboracin: GRADE 0.437 0.449

133

El grfico 1.8 mapea dicho indicador para la sierra rural. El patrn es razonablemente similar al que se identifica en el grfico 1.7, con espacios importantes concentracin de las fuentes de ingreso en la sierra norte
Grfico 1.8. ndice de Concentracin/Diversificacin de Ingresos en la Sierra Rural

Elaboracin: GRADE

d)

Escala de Produccin

El cuarto indicador sugerido para tipificar los tipos de articulacin mercantil que pueden existir en la sierra es el indicador de escala, aproximado aqu por la superficie agrcola por trabajador familiar. Para construir el indicador, se opt por uniformizar las tierras de riego y secano en una unidad estndar (2 hectreas de secano = 1 hectrea de riego) Esta conversin es importante para dar cuenta de las diferencias de calidad de las tierras. En caso contrario, el indicador mostrara mayor disponibilidad de tierras en la sierra sur, donde existe una mayor cantidad de tierras de secano de menos productividad que aquellas ubicadas en las partes ms bajas (valles interandinos). Tal como se ha mencionado, para establecer el ratio Tierra por trabajador se opt por usar en el denominador en nmero de miembros del hogar mayor a 14 aos.

134

Cuadro 1.7. Superficie de parcelas agrcolas propias/ miembros en edad de trabajar valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Selva Rural 0.43 0.14 0.19 0.15 0.41 0.040 0.025 0.018 0.019 0.024 0.349 0.094 0.152 0.112 0.361 0.219 0.507 0.194 0.224 0.186 0.482 0.266

RURAL NACIONAL 0.24 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) *Nota: en equivalentes de superficie con riego Elaboracin: GRADE

Una vez hecha la conversin en unidades equivalentes de riego, el cuadro 1.7 muestra ntidamente que la costa tienen mayor disponibilidad de tierra que la sierra y que la sierra central posee una mayor abundancia de recurso de tierras que la sierra norte o la sierra sur. Es interesante anotar que como parte del estudio tambin se calcul la disponibilidad de tierras para pastos, hacindose aqu evidente la importancia de los mismos en la sierra sur El grfico 1.9 muestra el mapa del indicador propuesto para la sierra rural. Es interesante notar que los distritos donde existe mayor cantidad de recurso tierra por trabajador estaran ubicados en las partes bajas a lo largo de la sierra centro y sierra sur. Las zonas con menor disponibilidad de recurso tierra agrcola coinciden, como era de esperarse con los espacios de mayor altura a lo largo de toda la sierra.
Grfico 1.9 Escala de Produccin en la Sierra Rural (Tierra Agrcola por trabajador)

Elaboracin: GRADE

e) Diversificacin Cultivos/crianzas

Finalmente el cuadro 1.8 presenta el indicador de concentracin (especializacin /diversificacin) de cultivos/crianzas para las distintas regiones y subregiones del pas. Como es de esperar los mayores niveles de especializacin en un solo cultivo se observan en la costa.

135

Cuadro 1.8. ndice de Herfindahl de Concentracin / Diversificacin de cultivos/crianzas valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural 0.58 0.020 0.543 0.622 Sierra Norte 0.43 0.014 0.405 0.462 Sierra Centro 0.42 0.013 0.392 0.442 Sierra Sur 0.42 0.011 0.399 0.443 Selva Rural 0.45 0.011 0.430 0.474 RURAL NACIONAL 0.45 0.006 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) Elaboracin: GRADE 0.437 0.461

En el caso de la Sierra a este nivel de agregacin no es posible identificar espacios en los que existe una mayor probabilidad de especializacin. Sin embargo, tal como se muestra ntidamente en el grfico 1.10 existen importantes espacios de la sierra rural donde el nivel de especializacin de las parcelas es menor. Esto no significa necesariamente que se trate de productores dedicados a un solo cultivo o crianza, pero si a una cartera de cultivos/crianzas menos amplia que la que manejan otros segmentos de la sierra rural. Los mayores niveles de especializacin se ubican en la sierra central (parte media del valle del Mantaro) as como las cuencas de Pampas, Ocoa, Tambo y Caman. Los niveles ms altos de diversificacin se ubican en la sierra norte y en la parte sur del valle del Mantaro (en Huancavelica).
Grfico 1.10 ndice de Concentracin/Diversificacin de Cultivos/Crianzas (ndice de Herfindahl)

Elaboracin: GRADE

4.3

Caracterizacin de la insercin a los Mercados de Productos

Luego de haber caracterizado cada uno de los indicadores, conviene darles una mirada de manera conjunta. Para ello decidimos agrupar los distritos de la sierra rural de acuerdo a las dimensiones de articulacin a los mercados que hemos identificado en este estudio.
136

Utilizando anlisis de conglomerados jerrquicos184 hemos identificado cuatro grupos de hogares rurales que se diferencian ntidamente entre ellos en su vinculacin a los mercados de productos agropecuarios: 1. Un primer grupo, el ms numeroso, que incluye a 532 de los 1220 distritos rurales identificados en la sierra y que representa el 45% de la poblacin rural puede ser caracterizado como productores rurales que son compradores netos de alimentos con una participacin reducida en mercado monetario (menos del 30% de sus ingresos en promedio provienen del mercado laboral donde se han realizado transacciones monetarias). Los niveles de diversificacin de cultivos y crianzas es la ms alta de registrada entre los grupos; y, su escasa dotacin de tierra agrcola les obliga a diversificar fuera de la agricultura, no cmo una opcin de exploracin de oportunidades de empleo de mayor productividad sino como una estrategia de sobrevivencia. La tasa de pobreza de este grupo es de 76%. 2. Un segundo grupo que comprende a 351 distritos de la sierra rural y que representa 30% de la poblacin rural tiene un poco ms de recurso tierra, lo que le permite reducir su grado de diversificacin de cultivos y crianzas, e incluso no necesita diversificar fuera de la agricultura tanto como el anterior grupo. A pesar de tener una mejor base material que el Grupo 1, siguen siendo productores que deben ser caracterizados como compradores netos de alimentos. La tasa de pobreza de este grupo es de 72% 3. Un tercer grupo de poblacin rural comprende 248 distritos de la Sierra y representa 20% de la poblacin rural- Este grupo tiene menos tierra que los dos anteriores pero tiene una mayor integracin a los mercados monetarios. La calidad del recurso tierra a su disposicin le permitira tener mayor productividad y mayores ventas al mercado de productos agropecuarios. Tiene un nivel de especializacin de cultivos mayor al de los dos grupos anteriores. La tasa de pobreza de este grupo es de 67% 4. Finalmente, el cuarto grupo identificado comprende apenas 89 distritos de la sierra y representa 4% de la poblacin rural. Dicho grupo de distritos, tiene el menor nivel de diversificacin de ingresos fuera de la agricultura y posee la mayor cantidad de tierra por trabajado de todos los grupos identificados. Sus niveles de especializacin son los ms altos y su posicin comercial es en promedio neutra, aunque una parte importante de estos distritos si muestra su capacidad para ser vendedor neto de productos agropecuarios. . La tasa de pobreza de este grupo es la menor de todos los grupos (53%). El cuadro 1.10 muestra las caractersticas principales de estos cuatro grupos, tanto en lo que respecta a su ocupacin cmo a la base de recursos (capital humano, capital fsico, bienes y servicios pblicos) con los que cuentan.

Se utiliz una mtrica de conglomerados basada en la mediana de los grupos, con una medida de disimilaridad basada en la distancia Euclidiana (L2). La prueba de F propuesta por Calinski and Harabasz (1974) indica que 4 cuatro grupos son suficientes para capturar la mayor heterogeneidad de los distritos. Aunque los resultados son robustos a otras medidas de disimilaridad (L1, correlaciones) algunos distritos si se mueven entre grupos al modificar a mtrica. Sin embargo, la representacin en el mapa mostr robusta. 137

184

Cuadro 1.10. Perfil de la Sierra rural segn tipologa nivel distrital

Grupo I n=532 Indicadores de integracin al mercado Posicin comercial (1=vendedor neto/-1=comprador neto/0=Balanceado) Ratio de ingresos no agropecuarios/ ingreso total Ingreso laboral monetario / ingreso total ndice herfindahl de concentracin de cultivos (1=mayor concentracin) ndice de herfindahl de concentracin de ingresos (1= mayor concentracin) Superficie de terreno agrcola por miembro en edad de trabajar -0.325 (0.0082) 60.84 (0.80) 29.14 (1.04) 0.386 (0.0044) 0.479 (0.0031) 0.205 (0.0059) -0.154 (0.014) 50.87 (0.78) 41.05 (0.74) 0.432 (0.0077) 0.390 (0.0036) 0.218 (0.0092) -0.0893 (0.019) 47.52 (1.10) 47.98 (1.39) 0.466 (0.0084) 0.513 (0.0049) 0.155 (0.011) -0.0228 (0.025) 46.81 (2.00) 67.22 (4.15) 0.609 (0.010) 0.496 (0.0094) 0.458 (0.034) Grupo II n=351 Grupo III n=248 Grupo IV n=89

Pobreza y bienestar Gasto percpita promedio (2005) Tasa de pobreza distrital Gini distrital de gpc 2005 % distrital de poblacin rural Poblacin del distrito en el que residen 153.8 (2.30) 0.764 (0.0075) 0.263 (0.0023) 0.887 (0.012) 12861 (1862) 160.9 (2.71) 0.724 (0.0098) 0.267 (0.0028) 0.880 (0.016) 13911 (2032) 179.9 (5.79) 0.668 (0.015) 0.266 (0.0054) 0.834 (0.028) 19802 (4832) 220.9 (11.2) 0.534 (0.035) 0.282 (0.0065) 0.778 (0.035) 9384 (2771)

Capital Humano edad promedio del jefe de hogar % de jefes de hogar con primaria incompleta o menos % de jefes de hogar con nivel de edu superior completa o ms Aos promedio de educacin del jefe de hogar % de jefes de hogar de sexo femenino Nmero de miembros promedio tasa de desnutricin % provincial de hogares de idioma materno aymara % provincial de hogares de idioma materno castellano 48.57 (0.18) 0.531 (0.0084) 0.0561 (0.0033) 4.861 (0.088) 0.207 (0.0027) 4.216 (0.035) 0.440 (0.0077) 0.0372 (0.011) 0.419 (0.023) 48.87 (0.22) 0.487 (0.011) 0.0521 (0.0036) 5.122 (0.11) 0.195 (0.0040) 4.256 (0.042) 0.387 (0.0094) 0.0639 (0.019) 0.634 (0.029) 48.32 (0.27) 0.455 (0.017) 0.0691 (0.0085) 5.612 (0.19) 0.197 (0.0040) 4.103 (0.050) 0.362 (0.014) 0.0801 (0.033) 0.760 (0.037) 47.27 (0.69) 0.366 (0.023) 0.0659 (0.0070) 6.753 (0.32) 0.194 (0.0099) 3.756 (0.071) 0.266 (0.025) 0.0361 (0.019) 0.868 (0.040)

Ocupacin Actividad econmica: Minera e hidrocarburos Actividad econmica: Servicios (comercio, restaurantes, alojamiento) Tasa de ocupacin salarial agricola Tasa de ocupacin salarial no agricola Tasa de ocupacin no salarial agricola Tasa de ocupacin no salarial no agricola 0.0587 (0.013) 0.291 (0.029) 0.0401 (0.0015) 0.146 (0.0053) 0.656 (0.0098) 0.158 (0.0060) 0.0762 (0.019) 0.266 (0.039) 0.0468 (0.0021) 0.138 (0.0054) 0.658 (0.012) 0.157 (0.0069) 0.138 (0.040) 0.244 (0.043) 0.0428 (0.0027) 0.207 (0.013) 0.535 (0.021) 0.215 (0.0090) 0.226 (0.054) 0.342 (0.088) 0.0805 (0.015) 0.242 (0.020) 0.436 (0.028) 0.241 (0.013)

Elaboracin: GRADE

138

(Cuadro 1.10, Continuacin)

Grupo I n=532 Infraestructura % distrital con acceso a agua conectada a red dentro de la Vivienda % distrital con acceso a desage conectado a red dentro de la Vivienda % distrital con acceso a alumbrado elctrico 0.436 (0.016) 0.120 (0.0078) 0.414 (0.016) 0.871 (0.0072) 0.301 (0.015) 7849 (206) 2505 (110) 627.7 (47.9) 127.2 (8.18) 0.358 (0.017) 0.121 (0.0094) 0.332 (0.018) 0.897 (0.0078) 0.266 (0.018) 9290 (302) 3343 (175) 989.6 (192) 154.4 (12.9) 0.455 (0.026) 0.158 (0.021) 0.474 (0.029) 0.869 (0.013) 0.286 (0.023) 8062 (280) 3403 (330) 865.8 (181) 265.0 (25.6) 0.449 (0.026) 0.227 (0.022) 0.515 (0.039) 0.749 (0.032) 0.567 (0.068) 14412 (941) 6137 (845) 3349 (1651) 657.0 (202) Grupo II n=351 Grupo III n=248 Grupo IV n=89

ndice de fragmentacin de superficies agrcolas explotadas a nivel distrital % distrital de superficies de parcelas con riego ndice de valor de la tierra (en equivalentes de tierra con riego) ndice de valor del stock pecuario en el distrito ndice de valor de la infraestructura productiva en el distrito ndice de valor del equipamiento productivo en el distrito

Caractersticas Geogrficas altitud de la capital distrital distancia promedio a un ccpp de 100,000 hab o ms pendiente promedio presencia de roca metamrfica - nivel provincial presencia de roca ignea -nivel provincial profundidad radicular del suelo-nivel provincial puntaje potencial bioclima total puntaje potencial tierra-total nivel de precipitacin promedio (perodo 1966-99) valor de temperatura promedio (perodo 1966-99) coef de variabilidad de precipitacion (perodo 1966-99) coef de variabilidad de temperatura (perodo 1966-99) Nota: Ponderado por poblacin de centros poblados rurales 3143 (37.0) 43493 (1876) 57.61 (1.11) 0.0928 (0.023) 0.160 (0.018) 32.27 (1.60) 68.71 (1.62) 53.64 (0.70) 64.02 (1.33) 17.54 (0.18) 1.048 (0.013) 0.124 (0.0031) 2979 (60.7) 40771 (2511) 47.74 (1.49) 0.168 (0.020) 0.131 (0.021) 40.07 (1.51) 70.53 (1.97) 55.56 (0.98) 62.19 (1.37) 17.29 (0.24) 1.042 (0.015) 0.125 (0.0041) 3107 (62.9) 29847 (2226) 41.80 (1.75) 0.194 (0.025) 0.120 (0.024) 42.78 (1.41) 68.93 (2.52) 55.67 (1.48) 61.16 (1.45) 16.93 (0.23) 1.008 (0.020) 0.138 (0.0052) 2810 (202) 30378 (3961) 49.21 (2.25) 0.244 (0.051) 0.138 (0.031) 30.19 (2.86) 52.87 (3.41) 51.35 (2.01) 49.69 (7.85) 17.03 (0.28) 1.533 (0.14) 0.137 (0.0047)

Elaboracin: GRADE

Esta caracterizacin muestra ntidamente que existe una correlacin alta entre acceso a bienes y servicios pblicos, capital humano (educacin) y capital social (organizacin) y la probabilidad de pertenecer a uno u otro grupo identificado. Ello, a su vez, generara mayores o menores capacidades para que la articulacin a los mercados de productos se convierta en una alternativa para mejorar niveles de bienestar y reducir los niveles de pobreza. El cuadro 1.11 muestra que estas correlaciones parciales son robustas cuando se controla por las caractersticas de los hogares y las caractersticas del medio que los rodea (potencial bioclimtico, temperatura, precipitacin, etc.) Para ello hemos estimado, va un modelo multinomial la probabilidad de pertenecer a los grupos 2 3 y 4 respecto a la probabilidad de pertenecer al grupo ms pobre y numeroso (grupo 1).

139

Cuadro 1.11. Probabilidad de pertenecer a determinado grupo en la tipologa (resultados de la estimacin logit multinomial: ratios de riesgo relativo RRR y errores estndar)
Grupo II 1.059 (0.04) 0.189 % de jefes de hogar de sexo femenino (0.36) 1.300 Aos de educacin promedio del jefe de hogar (0.51) 0.969 Aos de educacin al cuadrado (0.03) 1.147 Nmero de miembros promedio (0.25) 43.385 % provincial de hogares de idioma materno castellano (18.32) 0.345 Tasa de dependencia (0.10) 629.142 Tasa de ocupacin salarial agricola (1979.94) 0.090 Tasa de ocupacin salarial no agricola (0.18) 0.011 Tasa de ocupacin no salarial no agricola (0.02) 1.289 ndice de fragmentacin de superficies agrcolas explotadas a nivel distrital (0.56) 0.560 % distrital de superficies de parcelas con riego (0.23) 1.000 ndice de valor de la tierra (0.00) 1.000 ndice de valor del stock pecuario en el distrito (0.00) 1.001 ndice de valor del equipamiento productivo en el distrito (0.00) 0.814 Existe junta vecinal en el distrito (0.16) % distrital con acceso a desage conectado a red dentro de la Vivienda 1.855 (1.40) 1.00 distancia promedio a un ccpp de 50,000 hab o ms (0.00) 0.999 altitud de la capital distrital (0.00) 1.006 profundidad radicular del suelo-nivel provincial (0.01) 0.970 pendiente promedio (0.01) 1.006 puntaje potencial bioclima total (0.00) 1.016 puntaje potencial tierra-total (0.01) 0.999 puntaje potencial de bosques (0.01) 1.014 nivel de precipitacin promedio (perodo 1966-99) (0.01) 0.609 valor de temperatura promedio (perodo 1966-99) (0.05) 2.959 coef de variabilidad de precipitacion (perodo 1966-99) (1.42) 0.000 coef de variabilidad de temperatura (perodo 1966-99) (0.00) edad promedio del jefe de hogar Nmero de Distritos Pseudo R-cuadrado LR chi2(84) Notas: Categora Base: Grupo I Errores estndar entre parntesis Grupo III 0.882 (0.04) 0.006 (0.01) 0.839 (0.35) 1.021 (0.03) 0.468 (0.12) 697.035 (405.37) 0.931 (0.32) 0.511 (1.84) 0.307 (0.66) 0.000 (0.00) 0.706 (0.36) 1.032 (0.50) 1.000 (0.00) 1.000 (0.00) 1.002 (0.00) 1.215 (0.29) 0.528 (0.46) 1.00 (0.00) 1.000 (0.00) 1.019 (0.01) 0.971 (0.01) 0.996 (0.01) 1.035 (0.01) 0.970 (0.01) 1.019 (0.01) 0.590 (0.06) 1.260 (0.78) 0.136 (0.52) Grupo IV 0.783 (0.05) 0.388 (1.33) 2.579 (2.03) 0.929 (0.06) 0.218 (0.09) 23.628 (24.15) 0.496 (0.33) 12.913 (57.67) 1.497 (4.62) 0.069 (0.21) 0.587 (0.41) 0.330 (0.24) 1.000 (0.00) 1.000 (0.00) 1.002 (0.00) 1.621 (0.57) 7.188 (8.29) 0.980 (0.00) 0.999 (0.00) 0.986 (0.02) 0.973 (0.01) 0.999 (0.01) 1.085 (0.02) 0.919 (0.02) 1.021 (0.01) 0.990 (0.16) 39.653 (29.07) 0.352 (2.49) 1217 0.35 1060.92 ***

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*** *** *** ** **

*** *** *** ** **

*** ***

*** *** **

*** *** **

*** *** ***

* ***

* ***

***

***

*** *** **

** *** ** ***

** *** ** ***

***

Elaboracin: GRADE

140

Finalmente el grfico 1.11 mapea los grupos identificados haciendo evidente que los grupos que mayores oportunidades han mostrado en su articulacin a los mercados de productos, aunque tienden a concentrarse en las pisos de valle pueden encontrarse tanto en la sierra centro como en la sierra sur y sierra norte.
Grfico 1.11. Heterogeneidad en la Articulacin a los Mercados de Productos en la Sierra Rural

Elaboracin: GRADE

5. Rol de la Inversin Pblica en la Insercin a los mercados de Productos

5.1 Metodologa de Estimacin

Una manera de explorar la manera como la inversin pblica afecta las decisiones de articulacin a los mercados de productos es estimando como cambia la importancia relativa del acceso a bienes y servicios pblicos claves (e.g. caminos, electricidad) a lo largo de la sierra para los distintos espacios de articulacin mercantil identificados en la seccin anterior. Para ellos estimaremos un perfil (regresin) donde la contribucin de los bienes pblicos (medida a travs de los parmetros estimados de la regresin) no es fija sino que es una funcin de su localizacin en el espacio rural. As, estimaremos en lugar de: y = 0 + i xi +
i =1 k

(1.14)

la siguiente relacin:

141

y (l1 , l2 ) = 0 (l1 , l2 ) + i (l1 , l2 ) xi + (l1 , l2 )

i =1

(1.15)

donde l1 y l2 representan la localizacin longitud y latitud de cada observacin. y, en este caso es cualquiera de los indicadores de vinculacin al mercado identificados en ste estudio. Siguiendo a Brunsdon et al.(2008) los estimados de los parmetros de (l1 , l2 ) pueden ser estimados utilizando la tcnica de mnimos cuadrados ponderados geogrficamente (gwr) usando el siguiente sistema de ponderadores:

(l1 , l2 ) = ( X W (l1 , l2 ) X )

( X W (l1 , l2 )Y )

(1.16)

Los pesos se escogen de tal manera que las observaciones cercanas al punto en el espacio donde se estima el parmetro local tienen mayor influencia que las observaciones distantes. Por ejemplo, si se usa un sistema de peso de tipo Gauss el peso para la i-esima observacin es: wi (l1 , l2 ) = exp ( d / h )2 (1.17)

donde d es la distancia entre la i-sima observacin y la localizacin (l1,l2) donde se estima el parmetro. Por su parte h indica el ancho de banda, es decir el espacio de influencia de las distintas observaciones. As la estimacin no es otra cosa que una interpolacin local donde las observaciones ms cercanas (dentro del lmite del ancho de banda) tienen una mayor influencia para determinar cuanto afecta el cambio en la tenencia de activos pblicos sobre cualquiera de los indicadores de vinculacin al mercado identificados en ste estudio. En el cuadro 1.12 se presenta la significancia de las pruebas basadas en simulaciones de Monte Carlo para decimar si las variaciones espaciales observadas en los parmetros son variaciones puramente aleatorias o reflejan variaciones espaciales efectivas. Las pruebas indican que en la mayor parte de los casos los parmetros tienen una alta variabilidad espacial con alta significancia estadstica.

5.2

Estimacin del impacto del acceso a infraestructura sobre el grado de integracin a los mercados de productos

Antes de presentar los resultados de las estimaciones de la metodologa planteada en la seccin anterior, conviene subrayar la naturaleza de perfil que tiene la estimacin realizada. Es decir, la estimacin permite identificar la asociacin entre acceso a infraestructura y grado y tipo de articulacin al mercado, sin pretender establecer necesariamente una relacin causal.

142

Cuadro 1.12. Test de No-Estacionariedad de los Parmetros- Regresin Local

Concentracin/ Diversificacin de Ingresos Constante % de personas de edad >=14 y <=65 aos Edad promedio del jefe de hogar % de jefes de hogar de sexo femenino Aos de Educacin del jefe de hogar Educacin (cuadrado) Altitud de la capital distrital Puntaje potencial bioclima total Puntaje potencial tierra-total Puntaje potencial bosques Tasa de ocupacin salarial agricola (Provincial) Tasa de ocupacin salarial no agricola (Provincial) Tasa de ocupacin o salarial no agricola (Provincial) Indice de fragmentacin de la superficie agrcolas Indice de valor de tierras, a precios medianos por U.A. Tasa de dependencia econmica (Provincial) Superficie agrcola con riego por U.A. Indice de stock pecuario, a precios medianos por U.A. ndice de valor del equipo agropecuario por U.A. Existe junta vecinal en el distrito existen comunidades campesinas en el distrito % jefes con idioma materno castellano (Provincial) % de la poblacin que recibe remesas (Provincial) % distrital con acceso a agua a travs de red % distrital con acceso a alumbrado elctrico distancia a un ccpp de 50,000 hab o ms distancia adicional a un ccpp de 75,000 hab distancia adicional a un ccpp de 100,000 hab nivel de precipitacin promedio (perodo 1966-99) valor de temperatura promedio (perodo 1966-99) Profundidad radicular del suelo-nivel provincial Coeficiente de variabilidad de precipitacion Coeficiente de variabilidad de temperatura Pendiente promedio de la superficie Si P-Value 0.127 0.00 0.114 0.00 0.001 0.10 0.139 0.00 0.008 0.10 0.001 0.10 0.000 0.00 0.000 0.10 0.000 0.00 0.000 0.00 0.037 0.30 0.014 0.60 0.070 0.00 0.020 0.00 0.000 0.00 0.005 0.50 0.008 0.20 0.000 0.00 0.000 0.50 0.006 0.00 0.011 0.00 0.003 0.80 1.261 0.00 0.031 0.00 0.008 0.10 0.000 0.10 0.000 0.90 0.000 0.00 0.000 0.00 0.004 0.00 0.000 0.00 0.004 0.80 0.042 0.50 0.000 0.10 Concentracin/ Diversificacin de Cultivos Si P-Value 0.053 0.50 0.016 1.00 0.003 0.00 0.101 0.00 0.020 0.00 0.002 0.00 0.000 0.50 0.000 0.10 0.000 0.30 0.000 0.00 0.027 0.60 0.150 0.00 0.077 0.10 0.013 0.10 0.000 0.00 0.006 0.10 0.004 1.00 0.000 0.10 0.000 0.00 0.012 0.00 0.023 0.00 0.024 0.00 1.558 0.00 0.021 0.00 0.020 0.00 0.000 0.50 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.10 0.003 0.00 0.000 0.20 0.017 0.00 0.012 0.90 0.000 0.20 Participacin Ingresos Noagrpecuarios Si P-Value 14.944 0.10 9.000 0.20 0.095 0.30 1.897 0.80 2.389 0.00 0.184 0.00 0.001 0.00 0.010 0.20 0.039 0.00 0.053 0.00 19.102 0.00 7.296 0.00 6.989 0.00 1.859 0.00 0.000 0.00 0.902 0.20 0.755 0.60 0.000 0.00 0.000 1.00 0.871 0.00 0.554 0.50 4.386 0.00 33.351 0.70 1.986 0.00 0.651 0.40 0.000 0.10 0.000 0.00 0.000 0.40 0.046 0.00 0.345 0.20 0.014 0.60 4.733 0.00 13.464 0.10 0.015 0.60 Participacin Ingresos Monetarios Si P-Value 14.211 0.00 7.561 0.30 0.079 0.20 5.101 0.80 1.358 0.30 0.071 0.50 0.000 0.50 0.031 0.00 0.021 0.00 0.030 0.20 13.747 0.00 6.631 0.10 3.360 0.40 1.602 0.20 0.000 0.80 0.692 0.50 0.987 0.50 0.000 0.00 0.001 0.10 0.813 0.10 1.057 0.30 4.924 0.00 247.710 0.00 0.335 0.90 0.981 0.40 0.000 0.20 0.000 0.00 0.000 0.00 0.008 0.50 0.483 0.00 0.014 0.90 3.307 0.00 9.139 0.40 0.017 0.60 Posicion Comercial Si P-Value 0.090 0.70 0.180 0.00 0.001 0.60 0.153 0.00 0.024 0.00 0.002 0.10 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.60 0.000 0.30 0.267 0.00 0.048 0.50 0.059 0.40 0.017 0.20 0.000 0.20 0.015 0.10 0.020 0.10 0.000 1.00 0.000 0.00 0.006 0.10 0.052 0.00 0.017 0.30 0.702 0.30 0.005 0.80 0.037 0.00 0.000 0.50 0.000 0.00 0.000 0.10 0.000 0.10 0.003 0.40 0.001 0.10 0.055 0.00 0.166 0.00 0.001 0.00 Tierra por Trabajador Si P-Value 0.021 1.00 0.148 0.20 0.001 0.60 0.083 0.00 0.008 0.60 0.001 0.50 0.000 0.10 0.000 0.20 0.001 0.00 0.002 0.00 0.281 0.00 0.059 0.10 0.035 0.60 0.005 0.90 0.000 0.00 0.010 0.20 0.009 0.70 0.000 0.00 0.000 1.00 0.003 0.80 0.008 0.20 0.019 0.00 0.590 0.30 0.050 0.00 0.022 0.00 0.000 1.00 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.00 0.002 0.40 0.001 0.00 0.019 0.10 0.182 0.00 0.000 0.40

Elaboracin: GRADE

143

Por otro lado existira una preocupacin por el uso como variable dependiente de un indicador que a su vez es el producto de una estimacin (por ejemplo el grado de diversificacin de ingresos a nivel distrital). La preocupacin se hace ms evidente cuando uno incluye como variables explicativas variables que fueron utilizadas en la primera etapa de la estimacin (es decir en el proceso de interpolacin). Sin embargo, tal como Elbers et al. (2004) sealan, que la esencialmente la misma relacin se estimara si en lugar de los valores imputados se hubiese contado con los valores directamente observados. Lo que si, como sealan estos autores, las relaciones agregadas predichas estn basadas en correlaciones a nivel hogar y por lo tanto no pueden decir nada sobre la existencia o ausencia de relaciones causales a nivel agregado. La no-estacionariedad de los parmetros puede observarse ntidamente si se grafican en el mapa. Por ejemplo, los mapas 1.12 al 1.16 muestran cmo se modifican los distintos parmetros de integracin a los mercados de productos cuando se accede a un servicio pblico bsico como es la electricidad.
Grfico 1.12. Impacto del Acceso a Electricidad sobre las Oportunidades de Generacin de Ingresos no Agrcolas

Elaboracin: GRADE

144

Grfico 1.13 Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Concentracin/ Diversificacin de Cultivos/crianzas

Elaboracin: GRADE Grfico 1.14 Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Concentracin/ Diversificacin de Ingresos

Elaboracin: GRADE

145

Grfico 1.15. Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Posibilidad de ser Vendedor Neto de Productos Agropecuarios

Elaboracin: GRADE Grfico 1.16 Impacto del Acceso a Electricidad sobre las Oportunidades de Generacin de Ingresos laborales Monetarios

Elaboracin: GRADE

146

Por su parte los mapas 1.17 al 1.20 muestran los impactos estimados de un mejor acceso a caminos, equivalente a reducir el tiempo de acceso a mercados ms importantes (de al menos 100,000 habitantes)
Grfico 1.17 Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre las Oportunidades de Generacin de Ingresos no Agrcolas

Elaboracin: GRADE Grfico 1.18 Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre las Oportunidades de Generacin de Ingresos laborales Monetarios

Elaboracin: GRADE

147

Grfico 1.19 Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre la Posibilidad de ser Vendedor Neto de Productos Agropecuarios

Elaboracin: GRADE Grfico 1.20 Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre la Concentracin/ Diversificacin de Cultivos/crianzas

Elaboracin: GRADE

148

Estos mapas estaran indicando que el efecto de la poltica pblica a travs de mejoras en los tiempos de acceso a mercados (va mejora en la infraestructura vial) o el acceso a electricidad es heterogneo al interior del espacio rural.

6.

Insercin a Mercados Dinmicos

Una manera alternativa de estudiar la decisin de los productores acerca de acceder o no a mercados dinmicos es a partir de la comparacin entre la utilidad que recibira el * productor si accede a dichos mercados dinmicos, y i = U(Z1) , y la utilidad que * obtendra si no accede a ellos, v i =U(Z0) donde Z representan las ventas obtenidas.185 Asumiendo que esta diferencia en utilidades est determinada por un conjunto de caractersticas especficas a cada productor, x i , podemos plantear la siguiente relacin:
y i = f i ( xi )
*

(1.18)

Donde, se asume, sin perdida de generalidad, que la utilidad de no acceder a mercados dinmicos es igual a 0 y que por lo tanto la diferencia de utilidades es igual a yi. Dado que los niveles de utilidad no son observables, es necesario definir un indicador observable, y , que tome el valor 1 cuando la utilidad asociada a acceder a mercados dinmicos ha sido mayor a la de no hacerlo y 0 en caso contrario. As tendramos; 1 si y * > 0 (1.19) 0 otro caso

y=

En este contexto, una representacin del modelo probit de participacin en mercados dinmicos sera la siguiente:

prob( y i = 1) = ( X i )

(1.20)

Donde la variable endgena toma el valor 1 si el hogar accede a servicios de asistencia tcnica y participa en mercados dinmicos y 0 en caso contrario. El vector Xi, de caractersticas especficas del productor, recoge variables demogrficas (nmeros de miembros del hogar y edad del jefe de hogar), de educacin (aos de educacin del jefe de hogar), de riesgo (existencia de un shock productivo). X recoge adems variables distritales que caracterizan el entorno en el que se desenvuelve el productor (v.gr. acceso a capital social). es un vector de coeficientes que controla la relacin entre las caractersticas del hogar mencionadas y la participacin en el mercado y finalmente, u i es un error aleatorio.

El asterisco (*) se ha usado para representar el hecho que ambos niveles de utilidad son variables latentes (no observables). 149

185

Cuadro 1.13. Probit de Acceso al Mercado dinmico en el Valle del Mantaro Marginal Effects Marginal Effects (1) (2) Variables de Hogar Edad del jefe Aos de Educ del jefe Mximo de aos educacin de algn miembro del hh Shock productivo Act independiente Longitud latitud altitud Asistencia Tcnica Dist Promedio -0.113** (0.057) 0.0429 (0.055) 10.08*** (1.37) 7.443*** (1.16) -0.0000895 (0.00087) 0.318*** (0.074) 0.000112*** (0.000034)

-0.00297 (0.0021) 0.0123* (0.0074)

-0.00175 (0.0021) 0.0172** (0.0081) 0.0152 (0.016) -0.125* (0.066) 0.0818 (0.054) 8.757*** (1.11) 5.034*** (0.87) 0.00138** (0.00064) 0.348*** (0.073) 0.0000814*** (0.000027) 0.0390 (0.074)

Shock climtico Variables Distritales Existe factor de Contaminacin

-0.788*** (0.038) 0.00598 (0.0050) -2.018 (1.34)

Existe Junta Vecinal Gini de Aos Educacin % de personas en edad de trabajar Eventos adversos Nmero de Observaciones Pseudo R-cuadrado

389 0.43.

-2.751** (1.23) 2.523** (1.09) 0.0146 (0.021) 389 0.4089

Errores estndar entre parntesis *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Elaboracin: GRADE

Luego de estimado el modelo probit es posible estimar la distancia a los mercados ( X ) . Dicho indicador puede ser extrapolado de la zona de dinmicos como 0.5 i estudio a, por ejemplo, toda la zona rural del departamento de Junn o, incluso a los productores de la sierra central. Adems, si uno considera que los productores del valle del Mantaro son el segmento ms dinmico de la sierra, es posible establecer que la utilizacin de la estimacin hecha para extrapolarla a otras zonas del pas constituira necesariamente una cota superior a la probabilidad de acceder a mercados dinmicos. Esto es as, en la medida que los productores de otras zonas de la sierra enfrentara restricciones superiores, por lo que la probabilidad de acceder a mercados dinmicos,

150

una vez que se controla por las caractersticas observables del productor, su hogar y su entorno distrital sera claramente menor. A pesar de la existencia de este sesgo, el conocer su direccin permite caracterizar las dems zonas con un indicador que, como se ha dicho, estara asociado a la cota superior de la probabilidad de acceder a mercados dinmicos.

7.

Conclusiones

Este documento ha establecido un conjunto de indicadores que mirados en su conjunto permitiran caracterizar el tipo, grado o profundidad de las relaciones con los mercados de productos en el medio rural. Como era de esperarse (aunque la poltica pblica pareciera desconocerlo) los indicadores muestran que existe una gran heterogeneidad al interior de la sierra rural. Aunque dicha heterogeneidad puede estar marcada por las diferencias entre la sierra norte, centro y sur, hemos podido establecer que la heterogeneidad va ms all que la que existe entre estas tres subregiones. Los grupos de productores identificados pueden ubicarse en los tres espacios de la sierra. Es interesante constatar, asimismo, que los grupos identificados tienden a diversificar fuera de la actividad agropecuaria ms como mecanismo de sobrevivencia (debido a una baja dotacin en cantidad o calidad del recurso tierra) antes que en la bsqueda de empleos de mayor productividad. Esto contrasta con las formas de diversificacin que son ms comunes en la costa rural, donde las oportunidades de generacin de ingresos asociadas a una mayor productividad existen a mayor escala. En la medida que esto sea as, las posibilidades de diversificacin en la sierra pasan necesariamente por incrementos sustantivos en la productividad de los recursos disponibles y una mucho mejor articulacin a los espacios mercantiles urbanos y extra-regionales (especialmente en la costa) El mapeo de los indicadores de integracin mercantil muestra que los segmentos que tienen una escala suficiente y una especializacin para articularse a mercados ms complejos (como los que promete Sierra Exportadora) son, en las condiciones actuales limitados. Ampliar dichos espacios requiere de inversiones sustantivas.

151

Anexo 1.1. Estimacin para reas Pequeas Cmo se ha indicado la metodologa utilizada se basa en la ejecucin de las siguientes 3 etapas: (I) (II) Estimacin del indicador de inters para cada uno de los hogares censales; y Agregacin de este indicador por hogar a niveles decrecientes de agregacin geogrfica

Figura A.1.1.1 Esquema del Marco Metodolgico Etapa I

ESTIMACION DEL INDICADOR DE POSICION COMERCIAL DE CADA PRODUCTOR

DEFINICIN DE LA UNIDAD DE ANLISIS Y COMPATIBILIZACIN DE LAS FUENTES DE INFORMACIN UTILIZADAS (CENSO Y ENCUESTA) Definicin y compatibilizacin de la unidad de anlisis Redefinicin de variable gasto per cpita en encuesta (rubros) Reclculo de lnea de pobreza Definicin de variables en base a las cuales se efectuarn las estimaciones

ESTIMACIN DE LOS PARMETROS A INTERPOLAR (SELECCIN DEL MODELO CON MEJOR AJUSTE) Aspectos conceptuales centrales: Incorporacin de diseo muestral a las estimaciones Exploracin de formas funcionales : o Variable dependiente discreta (pobre / no pobre) vs Variable dependiente continua ( ln gasto per cp del hogar) o Introduccin de no linealidades (interacciones y cuadrticas) Seleccin del modelo bajo los siguientes criterios: o Grado de Ajuste o Porcentaje de predicciones acertadas segn tipo de Posicin Comercial o Magnitud de los errores estndar (o de los coeficientes de variabilidad construdos en base a estos) o Test de significancia de parmetros (comparacin de modelos anidados) o Validacin fuera de la muestra del modelo seleccionado

INTERPOLACIN DE LOS PARMETROS ESTIMADOS SOBRE LA BASE CENSAL DE HOGARES

Con el objetivo de estimar distintos indicadores a niveles reducidos de agregacin geogrfica (distrital), utilizamos una estrategia basada en la extrapolacin de informacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) sobre una base censal, la cual ser utilizada para predecir estimadores de tres indicadores: posicin comercial, importancia de los ingresos no agropecuarios y grado de participacin en el mercado laboral monetario.

152

Para ello fue necesario realizar un proceso previo, riguroso, de compatibilizacin de la informacin proveniente de cada fuente, dado que ser utilizada para la construccin de las variables incorporadas en las estimaciones. El proceso de verificacin de la informacin comprendi previamente una depuracin en la base censal de aquellas observaciones que no forman parte de nuestro objeto de estudio. Luego se realiz la identificacin de preguntas relevantes que permitan recoger informacin comparable entre ambas fuentes, de acuerdo a la informacin disponible. Finalmente se realiz la evaluacin de compatibilidad entre las preguntas seleccionadas. Como primer paso se realiz la compatibilizacin de la poblacin bajo estudio en ambas bases: los ocupantes de viviendas particulares. Para ello se elimin de la base censal a los hogares pertenecientes a viviendas colectivas (hospitales, albergues, crcel, etc), tras lo cual slo se mantendr como universo de observaciones censales a todos los hogares que habitan viviendas particulares o habitan viviendas compartidas con establecimientos. Asimismo se redujo de la muestra a las viviendas con condicin de ocupacin: ocupada con miembros ausentes, y las categorizadas como viviendas desocupadas tales como: abandonadas, cerradas, de uso ocasional, de viaje y otras categorizadas como desocupadas. Con ello, la cifra del nmero de hogares y de la poblacin a emplear en la base censal se redujo en 0.3%. Asimismo se realiz la identificacin del nmero de hogares secundarios en las dos fuentes de datos, informacin que resulta necesaria para los sucesivos procesos efectuados.
Nmero de observaciones segn fuente -nivel nacional CENSO depurado (1) Total de observaciones de hogares 6,053,680 Obs de Hogares secundarios 196,844 Total de observaciones de personas 26,063,339 Nota: (1)slo considera vivienda particular y vivienda- establecimiento (2) slo considera a los individuos que son miembros de hogar Nmero de observaciones segn fuente -zona rural CENSO depurado (1) 1,570,816 10,803 6,841,035 ENAHO depurado (2) 7,856 28 33,902 ENAHO depurado (2) 20,577 409 87,371 87,371

% 100.0 3.3 100

ENAHO 20,577 409 96,234

% 100.0 2.0 100

% 100.0 2.0 100

ENAHO

% 100.0 0.4 100

Total de observaciones de hogares 100.0 7,856 100.0 Obs de Hogares secundarios 0.7 28 0.4 Total de observaciones de personas 100 37,170 100 Nota: *Comprende los estratos: rea de empadronamiento rural simple y compuesta (1)slo considera vivienda particular y vivienda- establecimiento (2) En la base de personas se sac a los individuos que no son considerados miembros de hogar

1.-identificacin de preguntas comunes en las bases de datos Se identificaron 18 preguntas coincidentes entre las dos bases de datos, a partir de las cuales se construy indicadores que recojan el mismo tipo de informacin. Estas preguntas son registradas a travs de tres tipos de reportes, referidos a caractersticas de la vivienda, del hogar y caractersticas del individuo. Cabe sealar adems, que el nmero de preguntas a considerar corresponde a la totalidad de la informacin disponible en el censo del ao 2005. 2.-Verificacin de compatibilidad en la informacin del censo y la ENAHO Siguiendo la metodologa planteada por Escobal et al (2001), el proceso de compatibilizacin involucr un procedimiento de verificacin de la unidad de registro de informacin, definiciones de las preguntas en los cuestionarios de ambas fuentes, verificaciones sobre

153

categoras coincidentes al interior de cada pregunta as la poblacin sobre la cual se recogen los reportes. 2.1 Verificacin de la unidad de registro Sobre la correspondencia identificada en las unidades de registro de las preguntas del censo y ENAHO, se tienen cuatro grupos de variables identificadas de acuerdo al tipo de correspondencia en las unidades de registro de cada fuente: Correspondencia VV en enaho y censo. Este grupo registra informacin de las preguntas dirigidas al hogar principal. Correspondencia HH en enaho y censo. Son preguntas registradas a nivel de hogar para ambas fuentes. Las preguntas estn referidas al combustible usado para cocinar y al nmero de personas que viven en el hogar permanente. Correspondencia HV en enaho ==> censo. Son preguntas que estn registradas para cada hogar que ocupe una vivienda en la ENAHO mientras que en el CENSO estn registradas a nivel de vivienda. Correspondencia ii en enaho ==> censo: Son variables en las cuales las preguntas son registradas a nivel de individuo: grado de parentesco con el jefe de hogar, sexo, edad, sabe leer - escribir, asistencia a CC.EE. regular y nivel de estudios alcanzado.

Dado que la unidad de anlisis para nuestras estimaciones ser el hogar familiar, se realiz ajustes para tener toda la data a nivel de hogar, especficamente para el grupo de variables que registra informacin a nivel de vivienda. Para el grupo de variables que no guardan la misma correspondencia de vivienda y hogar en las unidades de registro entre las bases, fue necesario realizar algunos ajustes tomando en consideracin varios aspectos metodolgicos.

154

Anexo A.1.2 Apuntes sobre la comparacin de las variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006 Cuadro A.1.2.1. Comparacin entre variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006
NRO 1 101 tipo de vivienda ENAHO 2006 III-1 tipo de vivienda CENSO 2005

u.r.. vivienda

u.r.. vivienda

105 2 La vivienda que ocupa su hogar es? u.r.. hogar 102 III- 2 Propiedad de la vivienda u.r.. vivienda

el material predominante en las paredes exteriores es? u.r.. vivienda

III-3 el material predominante en las paredes exteriores u.r.. vivienda

4 103A el material predominante en los techos u.r.. vivienda

III-4 el material predominante en los techos u.r.. vivienda

5 103

el material predominante en los pisos u.r.. vivienda

III-5 el material predominante en los pisos u.r.. vivienda

112

cul es el tipo de alumbrado que tiene su hogar u.r.. hogar

III-6 cul es el tipo de alumbrado que tiene su vivienda u.r.. vivienda

7 110 El abastecimiento de agua en su hogar procede de u.r.. hogar

III-7 El abastecimiento de agua en su vivienda procede de u.r.. vivienda

8 111

el servicio higinico que tiene su hogar est conectado a: u.r.. hogar

III-8

el servicio higinico que tiene su vivienda est conectado a: u.r.. vivienda

9 104

sin contar bao, cocina, pasadizos ni garaje, cuntas habitaciones en total tiene la vivienda u.r. vivienda

III-9

sin contar bao, cocina, pasadizos ni garaje, cuntas habitaciones en total tiene la vivienda u.r. vivienda cuantas habitaciones se usan mayormente para dormir u.r. vivienda

10 104A cuantas habitaciones se usan mayormente para dormir u.r. vivienda

III-10

155

Cuadro A.1.2.1. Comparacin entre variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006 (continuacin)
NRO 11 113a ENAHO 2006 cul es el combustible que ms usan en el hogar para cocinar sus alimentos: u.r.. hogar IV-2 CENSO 2005 cul es el combustible que mas usan en el hogar para cocinar sus alimentos: u.r. hogar cuantas personas vivan permanentemente en este hogar a las cero horas del da de hoy u.r. hogar V2 Relacin de parentesco con el jefe de hogar u.r. Individuo V-3 sexo del individuo u.r. indivividuo V-4 edad del individuo u.r. indivividuo

Es miembro del hogar familiar?/ Nmero de personas que 12 p204 se encuentran presentes 30 das o ms/ Nmero de personas que se encuentran ausentes 30 das o ms u.r.. Individuo 13 p203 Relacin de parentesco con el jefe de hogar u.r.. Individuo 14 207 sexo del individuo u. o individuo 15 208 edad del individuo u. o individuo

IV-3

16 302 si el individuo sabe leer y escribir (si o no) u.r. indivividuo de 3 aos a ms

V-5 si el individuo sabe leer y escribir (si o no) u.r. indivividuo de 3 aos a ms

17 307

El individuo actualmente asiste a algn centro o programa de enseanza regular? (si o no) u.r. indivividuo de 3 aos a ms

V-6

El individuo actualmente asiste a algn centro o programa de enseanza regular? (si o no) u.r. indivividuo de 3 aos a ms

18 301A cual es el ltimo nivel de estudios que aprob u.r. indivividuo de 3 aos a ms

V-7 cual es el ltimo nivel de estudios que aprob u.r. indivividuo de 3 aos a ms

Los mdulos empleados en la construccin de variables son: 1/ Mdulos en CENSO: I-vivienda, II-hogar, III-poblacin 2/Mdulos en ENAHO 2006: Vivienda (100), Caractersticas de los Miembros del hogar (200), Educacin (300)

156

II. Investigacin 2: Los hogares de la sierra rural y su relacin con los mercados de factores: el caso de los servicios financieros
Carolina Trivelli Johanna Yancari186 IEP El objetivo de esta investigacin, en el marco de la red sobre desarrollo rural en la sierra, es discutir cmo los hogares de este mbito se relacionan con los mercados de factores. Buscamos conocer cuales restricciones en el acceso a estos mercados afectan las estrategias de desarrollo rural de los hogares de la sierra rural para luego identificar medidas que les permitan aprovechar oportunidades de desarrollo a partir de un mejor y mayor acceso y uso de los mercados de factores.

1. Marco conceptual y definicin del problema

El desarrollo de factores, bsicamente tierra, servicios financieros y asistencia tcnica, es, aun, limitado en buena parte de los pases de Amrica Latina. En el Per estos mercados han experimentados cambios significativos en las ltimas dcadas, pasando de esquemas rgidos y con fuerte presencia del sector pblico a esquemas dominados por el mercado y con poca o nula participacin directa del sector pblico187. Los pobladores rurales, tanto agricultores como no agricultores, continan enfrentando serias restricciones para acceder a los mercados financieros y de asistencia tcnica. Estas restricciones limitan las posibilidades de desarrollo de los emprendimientos econmicos y sociales de los hogares rurales, ya sea para salir de la pobreza, para mantenerse fuera de ella o para generar excedentes suficientes para consolidar el desarrollo y crecimiento de dichos emprendimientos188. Las limitaciones en el acceso a factores productivos claves como servicios financieros y asistencia tcnica incrementan, tambin, la vulnerabilidad de los pobladores rurales ante la ausencia de mercados de seguros y/o limitados sistemas informales de aseguramiento mutuo189. De esta manera, el acceso limitado o la ausencia de servicios financieros o tcnicos puede, por un lado, inhibir o detener el desarrollo de actividades econmicas y sociales de mayor rentabilidad en el mbito rural, y por el otro, incrementar niveles de vulnerabilidad de los pobladores rurales y sus emprendimientos; y inducindolos, con ello, a tomar decisiones sesgadas hacia la minimizacin de los riesgos y no hacia la maximizacin de retornos. El entorno rural es, por definicin, un mbito complejo para el desarrollo de los mercados. En las zonas rurales se concentran los mayores niveles de pobreza y se desarrollan primordialmente actividades econmicas riesgosas; con riesgos inherentes,

Con la colaboracin de Raphael Saldaa y Oscar Madalengoitia. Aunque como veremos luego el sector pblico continua siendo una actor importante en varios de estos mercados, incluso actuando como un proveedor de estos factores. 188 Entendemos emprendimientos econmicos y sociales en el sentido ms amplio posible, desde el desarrollo de negocios productivos o de comercio hasta inversiones en la educacin de los hijos. 189 Ya sea por limitaciones en las organizaciones y capital social o por la presencia de eventos inesperados negativos covariados que afectan a todos los miembros de una comunidad o localidad (fenmenos climticos, por ejemplo).
187

186

157

como la agricultura, que es la actividad central en el medio rural190. Se produce, adems, con marcada estacionalidad, dispersin poblacional, problemas de informacin asimtrica y presencia de costos de transaccin significativos191. Es decir, es un mbito con condiciones que dificultan el desarrollo de todos los mercados, y en particular el del mercado financiero. En el caso de los mercados financieros rurales distintas condiciones y caractersticas afectan su desempeo. Por un lado, las imperfecciones propias de los mercados financieros, y por otro, las caractersticas del mbito rural y de las actividades econmicas que ah se desarrollan. En las dos ltimas dcadas se ha puesto especial atencin en la identificacin de razones por las cuales los mercados financieros rurales no logran convertirse en asignadores eficientes de recursos en la economa, sobre todo, a partir del anlisis de las imperfecciones de los mercados rurales192. Numerosos estudios han definido las condiciones del entorno y de los agentes que contribuyen a las imperfecciones en los mercados rurales, especialmente en los financieros. Binswanger y Rosenzweig (1986) presentan un recuento de condiciones denominadas materiales para mantener estas imperfecciones en los mbitos rurales, como dispersin de la poblacin, altos costos de transporte, riesgos covariados (sistmicos), deficiencias en los sistemas de comunicacin, etc. Por su parte, Hoff et al. (1993) analizan las variables de comportamiento que explican las fallas del mercado financieros en el mbito rural, como, por ejemplo, las imperfecciones de los mercados de crdito que resultan de la existencia de asimetras de informacin (seleccin adversa y azar moral, as como, problemas derivados de las relaciones asimtricas entre prestamistas y prestarios), que se traducen en altos costos de transaccin, problemas de monitoreo y coaccin (enforcement), prcticas de racionamiento crediticio, demandas excesivas de garantas, etc.193 (Hoff et al., 1993; Besley, 1994, Nagarajan y Meyer, 2005). De igual modo, Gonzlez-Vega (2003) muestra como los obstculos para el desarrollo del mercado financiero rural estn interrelacionados y se refuerzan entre s. Estos obstculos son de dos tipos, tradicionales (poder de mercado, externalidades, bienes pblicos, etc.) y los derivados de las nuevas teoras sobre fallas de mercados (Hoff et al. (1993) mencionan seleccin adversa, azar moral, etc). Asimismo, agrega que estos obstculos adems se ven afectados por fallas en la poltica (desencuentro entre los incentivos burocrticos y los objetivos sociales, interferencia poltica, comportamientos y prcticas clientelares, etc.), as como, por contextos en donde las dotaciones de bienes y servicios pblicos y privados no son ptimas (traducindose en mayores costos de transaccin, ausencia de sistemas de ejecucin de garantas, etc.).
La agricultura si bien ha perdido importancia relativa en los ingresos de los hogares rurales sigue siendo una actividad central en el medio rural en trminos econmicos directos y como fuente de empleo asalariado, as como base de estrategias de seguridad alimentaria y como va para promover la preservacin de la diversidad. En general, se mantiene como un sector articulador en el medio rural (para una sntesis de la evidencia ver De Ferranti et al. (2005)). 191 Hoff, et al. (1993), Yaron (2004). 192 Existe una vasta literatura sobre los mercados financieros rurales y sus imperfecciones. Buenos resumes de ella pueden hallarse en Hoff y Stilitz (1993), Yaron (2004), Gonzlez-Vega (2003), Besley (1994),
entre otros.
190

Visiones globales de las fallas, caractersticas y funcionamiento de los mercados de crdito pueden encontrarse en Stiglitz (1993); Stiglitz y Weiss (1981; 1987 y 1992); Hoff , Braverman y Stiglitz (1993); Besley (1994); entre otros. 158

193

Es as que en contextos de fallas de los mercados, como sera el caso de los mercados financieros rurales, existe un amplio margen de accin para el estado y la sociedad. Las propuestas vigentes sealan que el rol del estado no debe restringirse a acciones en pos de suplir al mercado, sino en estimular la innovacin social e institucional as como fomentar la cooperacin entre agentes para mitigar los efectos negativos de las fallas del mercado (Holden y Binswanger, 1998). A partir de un anlisis de fallas que enfrentan, tambin, los gobiernos y sectores pblicos para profundizar los servicios financieros en el medio rural de manera eficiente, eficaz y sostenible, Von Pischcke (1991) recomienda trabajar con el mercado y no en contra de ste. Gonzlez Vega (2003), siguiendo a Von Pishcke propone la implementacin de incentivos compatibles, en vez de prohibiciones, creacin de entidades, etc., que ayuden a que el mercado responda en la direccin adecuada194. En este marco proponemos analizar las restricciones que enfrentan los oferentes y demandantes de los mercados de factores en la sierra rural. Para ello buscamos identificar qu impide a los hogares usar ms determinados factores productivos y qu limita la oferta de estos factores en un mbito como el de la sierra rural. Este anlisis es particularmente pertinente dado que estamos ante una expansin importante de la economa peruana y con ello del sistema financiero. En este contexto, nos preguntamos si esta expansin se da de manera similar en todo el territorio y si expande las oportunidades de acceso y uso de los servicios financieros para los hogares rurales de la sierra del pas195. Nos centraremos en el caso del mercado de servicios financieros. Las razones tras esta eleccin se refieren, por un lado, a que este mercado cuenta con un producto relativamente homogneo y estandarizado, como el crdito, a diferencia de lo que sucede en mercados como el de asistencia tcnica, por ejemplo, donde es complejo identificar la calidad y caractersticas del producto transado. Por otro lado, el mercado de servicios financieros formales (que es en el que nos concentraremos) tiene una oferta conocida y limitada a los intermediarios financieros que operan en la zona (bsicamente microfinancieros, dado el tipo de clientes que nos interesa)196. Posteriormente, analizaremos la situacin de otros factores pero de manera ms puntual acotando el anlisis a un mbito geogrfico o temtico particular. En respuesta a lo mencionado en el marco conceptual, buscaremos identificar el tipo de restricciones que limitan el uso (demanda) y el acceso y la oferta de servicios financieros en la sierra rural, para lo cual analizaremos el contexto, para identificar las llamadas condiciones materiales mencionadas por Binswanger y Rosenzweig (1986), poniendo especial atencin al rol que juega la dotacin de bienes y servicios pblicos y privados en la definicin de la oferta de servicios financieros en una localidad determinada. Discutiremos tambin las variables de comportamiento (reseadas por Hoff et al (1993) y las llamadas fallas de la poltica e instituciones que pudieran estar afectando la oferta y la demanda de servicios financieros.
Si estos incentivos estn bien diseados ayudan, incluso, a reducir otros problemas asociados con las situaciones de agente-principal, tpicas de estos mercados. 195 Lo que se relaciona con la hiptesis de que el sistema financiero se ha expandido por si solo. 196 Lo que lo hace significativamente distinto al mercado de tierras o de asistencia tcnica donde la oferta es tan heterognea y atomizada como la demanda. 159
194

Como mencionamos, para tomar ventaja de la heterogeneidad de la sierra rural trabajaremos con el conjunto de la sierra y tambin a partir de dos mbitos de la sierra rural, el Valle del Mantaro y el mbito del proyecto Sierra Sur (que opera en 5 departamentos de la sierra sur). En cada uno de estos mbitos caracterizaremos la oferta financiera formal (la microfinanciera en particular) y, a partir de encuestas disponibles, la demanda efectiva de servicios financieros y de crdito en particular. Proponemos un anlisis basado en estimaciones de la probabilidad de contar con un intermediario financiero en la zona (a nivel de distrito por ejemplo) a partir de variables de la localidad y de los pobladores y su economa. Asimismo, buscamos estimar las variables asociadas con el nivel de colocaciones de cada uno de los intermediarios en una zona. Por el lado de los demandantes, buscamos replicar algo similar, es decir, a partir de una estimacin de la probabilidad de que un hogar haya tenido crdito, identificar las variables de contexto y de los propios hogares que estn asociadas con un mayor uso del crdito u otro servicio financiero.

2. Acceso a los mercados de factores

Los mercados de factores en el mbito rural resultan un cuello de botella que impide el desarrollo de las iniciativas de los hogares, y muchas veces tambin la causa del fracaso de iniciativas desde el sector pblico. Asimismo, estos mercados, como el de crdito por ejemplo, pueden estar ampliando las desigualdades en el medio rural al slo existir en la prctica para los grupos ms privilegiados de actores econmicos, dejando fuera a los que justamente ms necesitan estos recursos financieros externos para insertarse en esquemas productivos que les permitan salir de su condicin de pobreza197. En esta seccin realizamos una somera revisin del acceso que tienen los hogares de la sierra rural a algunos mercados de factores claves. Aunque no existe informacin especfica que analice estos mercados, utilizaremos la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)198. Luego nos centraremos en el anlisis en profundidad de un mercado, el de servicios financieros, sobre todo el referido al uso y acceso a crdito, a fin de identificar los principales problemas que estos mercados enfrentan para desarrollarse en la sierra rural del pas.
2.1. Acceso al mercado laboral

Respecto al acceso al mercado laboral encontramos que los hogares de la sierra rural tienen menores niveles de acceso a este mercado, ya que slo el 38% de los hogares de este mbito tienen algn miembro de hogar trabajando de manera dependiente, mientras que el 61% de los hogares de la costa rural y el 68% de los hogares de la sierra urbana tienen un miembro de su hogar empleado como trabajador dependiente. Esta situacin es mucho ms notoria en el empleo dependiente no agrcola, donde slo el 22% de los hogares de la sierra rural cuenta con algn miembro de hogar trabajando en esta rea, frente al 65% de los hogares con miembros trabajando en esta rea en la sierra urbana (ao 2006).
Carter, M. y C. Barrett (2006) Una de las desventajas de la ENAHO 2006 (y en general de todas las ENAHO) es la ausencia de las preguntas especficas para estimar el acceso a los mercados de asistencia tcnica, insumos y crdito, por lo que en estos casos se usaron variables aproximadas.
198 197

160

Cuadro 2.1. Acceso a empleo dependiente Per Sierra Sierra Sierra Sierra Sierra Sierra Rural urbana rural Norte Centro Sur % con algn miembro de hogar con trabajo dependiente agrcola 25.8 17.4 11.8 21.4 16.1 19.6 15.2 % con algn miembro de hogar con trabajo dependiente no agrcola 21.4 40.1 65.4 22.1 27.3 40.1 44.7 % con algn miembro de hogar con trabajo dependiente 41.2 50.5 68.4 37.8 38.7 52.5 52.6 Fuente: ENAHO 2004 - 2006 Elaboracin: IEP

Sin embargo este resultado esconde marcadas diferencias al interior de la sierra, donde el acceso a mercado laboral es menor en la sierra norte que en el caso de la sierra central y sur, sea este agrcola o no agrcola, como puede verse en el cuadro 2.1. Asimismo, a medida que los hogares son ms pobres el ingreso laboral producto del trabajo dependiente se vuelve menos importante, en trminos relativos, que en los hogares ms ricos, como puede verse en el cuadro 2.2. Esta diferencia se acenta si recordamos que la magnitud de los ingresos por venta de mano de obra es significativamente distinta entre los hogares ms y menos pobres de la sierra rural.
Cuadro 2.2. Ingresos por venta de mano de obra - SIERRA RURAL Quintiles de gasto per cpita 1 2 3 4 * % ingresos dependientes 30.9 34.7 37.8 41.5 * % ingresos independientes 69.2 65.3 62.2 58.5 Total ingreso por venta de Mano de obra 2,439 3,281 4,148 5,510 (soles anuales) Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

5 44.4 55.6 7,278

2.2. Acceso a otros mercados de factores: Insumos, Asistencia Tcnica y Tierra 2.2.1. Insumos y asistencia tcnica

Para tener una aproximacin a la relacin de los hogares de la sierra rural con el mercado de insumos, utilizamos como indicador aproximado el gasto agrcola que cada hogar realiza en el mercado para adquirir insumos agropecuarios199. De esta manera encontramos que los hogares rurales realizan un alto porcentaje de su gasto agrcola a travs del mercado (el ratio insumos comprados sobre gasto agrcola total es en promedio de 0.62), y este acceso al mercado de insumos se mantiene tanto en la sierra rural como en las diferentes zonas de la sierra analizadas (sierra norte, centro y sur), tal como puede verse en el grfico 2.1. Es decir, buena parte de los hogares de la sierra rural, a pesar de sus elevados niveles de pobreza tienen una relacin estrecha con el mercado de insumos productivos.

199

Nos referimos al gasto (en efectivo y/o como pago en especie) en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego. Hemos considerado estos 5 rubros de gastos, por ser imprescindibles en la produccin agrcola. 161

Grfico 2.1
Acce so a me rca do de insum os y a siste ncia t cnica - 2006 16.0
14.4

0.650

14.0 12.0 10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0

Per Rural Sierra Sierra rural Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur 9.1 0.624 0.613 0.610 9.6 0.618 0.624 11.4

0.600
0.594

0.550

% de hogares con as is tencia tcnica

ratio de gas to m ercado/ gas to total agrcola

Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

Sin embargo, a pesar de la relacin con el mercado de insumos con la que cuentan los hogares de la sierra rural, existe evidencia de bajos niveles de uso de asistencia tcnica asociada a sus labores agropecuarias (ver grfico 2.1): slo el 14% de los hogares de la sierra rural contaron con algn tipo de asistencia tcnica. Desgraciadamente las ENAHO no tienen preguntas relevantes sobre asistencia tcnica, este valor es referencial y debe considerarse una cota mnima de la relacin de los hogares rurales de la sierra con el mercado de asistencia tcnica.
2.2.2. El mercado de uso de las tierras

Un mercado por analizar, y del cual se encuentra muy poca informacin, es el mercado de tierras200. Segn la ENAHO 2006, el porcentaje de parcelas que participan en el mercado de alquileres, prstamo o al partir (sea que se den o se reciban en alquiler, prstamo o al partir201) es de 19%202, y representan una extensin total de 12,504.8 has. En la sierra rural el 17% de las parcelas participan en este mercado (5,441.1 has), siendo el 14% de estas parcelas las que se reciben de otros, y slo el 3% las que se dan a otros. Como se ve en el cuadro 2.3, la principal forma de trabajo de las parcelas recibidas de otros es a travs del prstamo, seguido por el trabajo al partir.

Nos referiremos al mercado de uso de tierras y no al de compra y venta de tierras, debido a que la ENAHO 2006 slo recoge informacin sobre el rea que da en alquiler o alquila de otras personas, y no recoge informacin acerca de las tierras vendidas o compradas durante los ltimos 12 meses. 201 La pregunta realizada en ENAHO es: Cul es el rea total de la explotacin agropecuaria (incluye barbecho, descanso, montes y bosques, etc.?. Y esta pregunta se subdivide en las siguientes categoras: propia que trabaja actualmente, propia que alquila, presta, cede a otros y que alquila, recibe o trabaja de otros. 202 De estas tierras, el 16% son tierras que se alquilan o prestan de otros y slo el 3% se dan en alquiler o prestan a otros. 162

200

ratio

9.9

7.9

Cuadro 2.3. Rgimen de tenencia de las parcelas recibidas en alquiler, prstamo o al partir en la sierra rural. % Alquilada 17.0 Prestada o cedida 43.7 Al partir 25.7 Otro 13.6 Total 100.0 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

En general, encontramos que en la zona rural el 21% de los hogares recibe tierras en alquiler, prestadas o al partir (el promedio de tierras recibidas de otros es de 3.41 has). Este porcentaje en los hogares de la sierra rural es del 22.7%, y el promedio de tierras que se reciben de otros es de 3 has, como puede verse en el grfico 2.2.
Grfico 2.2
Hoga re s que re cibe n tie rra s e n a lquile r o pre sta da s de otros - 2006 30.0
27.0 3.41

4.00
23.1 21.3

25.0 20.0 % 15.0

3.50
22.7 3.01 22.4 21.8

3.00 2.50

2.89

2.26

2.00
1.45

10.0 5.0 0.0

Per Rural Sierra Sierra rural

1.50
1.18

1.00 0.50 0.00

Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur

% de hogares que reciben en alquiler/pres tado

Area que recibe en alquiler (HA)

Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

Por otro lado, el porcentaje de hogares en la zona rural que da sus tierras a otros es slo del 2.2%, siendo la extensin promedio de estas tierras de 1.8 has. En la sierra rural este porcentaje es del 2.6%, y la extensin de tierras dadas a otros es de 1.5 has, como puede verse en el grfico 2.3.

HA

163

Grfico 2.3
Hoga re s que da tie rra s e n a lquile r o pre sta da s - 2006 3.5 3.0
1.88 2.6 1.88 1.57 2.6 1.48 2.0 3.2 2.7 2.08

2.50

2.00

2.5
2.2

2.0 % 1.5

1.50 HA

0.88

1.00

1.0 0.50 0.5 0.0

Per Rural Sierra Sierra rural Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur

0.00

% de hogares da en alquiler/pres tado

Area que da en alquiler (HA)

Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

2.3. El mercado financiero: Crdito y Remesas 2.3.1. El mayor uso de crdito

Como vimos hasta el momento, en el Per encontramos que existen an bajos niveles de acceso a los mercados de asistencia tcnica, insumos y tierras, aunque en casi todos se observa un proceso lento pero sostenido de ampliacin de cobertura y uso. En el cuadro A.2.1.1 del anexo 2.1, los hogares de la sierra rural son los que menos acceso a bienes pblicos y privados tienen, respecto a sus partes de la sierra urbana, adems de ser hogares netamente agrcolas (el 91% de los hogares de la sierra rural en el ao 2006 son considerados agrcolas)203. Estas caractersticas particulares de la sierra rural estn asociadas al nivel de pobreza que hay en este mbito: 69% de los hogares de la sierra rural son pobres (40% son pobres extremos y 29% son pobres no extremos) como vemos en el cuadro 2.4.
Cuadro 2.4. Pobreza de los hogares - 2006 Per Nacional Sierra Rural Pobre 39.3 56.9 54.1 Pobre extremo 14.3 27.4 26.1 Pobre no extremo 25.0 29.4 28.0 No pobre 60.7 43.1 45.9 Fuente: ENAHO 2004 2006 Elaboracin: IEP Sierra urbana 33.8 7.3 26.5 66.2 Sierra rural 68.6 39.5 29.1 31.4 Sierra norte 60.2 27.3 32.9 39.8 Sierra centro 58.7 31.3 27.4 41.3 Sierra sur 46.5 19.5 27.0 53.5

A pesar de que en la sierra los niveles de pobreza se mantienen elevados, el acceso al crdito parece estar creciendo. Segn la encuesta de hogares del 2004, el 22.3% de los hogares peruanos tuvo algn crdito en los ltimos 12 meses, sin embargo la sierra rural es el mbito con menor nivel de acceso (13.1% vs 23.7% en la sierra urbana). En la encuesta de hogares del 2006 hay un importante incremento en los niveles de acceso al
Consideramos hogares agrcolas a aquellos que hayan trabajado su tierra y/o los ingresos producto de actividad agrcola representen ms del 40% de su ingreso total. 164
203

crdito, lo que se condice con el desarrollo microfinanciero (fenmeno principalmente urbano pero con creciente expansin de las agencias de estas entidades hacia ciudades pequeas), tal como se ve en el grfico 2.4204.
Grfico 2.4
Acce so a cr dito - 2001 - 2004 - 2006 40 35 30.1 30 25 % 20 15 10.6 9.8 10 5 0 Pe r Rura l 2001 Sie rra Rura l Pe r Rura l 2004 Sie rra Rura l Pe r Rura l 2006 Sie rra Rura l 17.8 36.7

13.1

Fuente: ENAHO 2001, 2004, 2006 Elaboracin: IEP.

Debe notarse que en el mbito de la sierra, la zona con mayor acceso al crdito es la sierra norte205, con 59% de hogares con crdito (ver grfico 2.5). Esto coincide en mucho con el crecimiento de la oferta financiera en zonas altamente dinmicas, principalmente Cajamarca en donde la tasa de crecimiento del PBI entre el ao 2000 y el 2006 fue de 23.8, y donde existen al menos 18 instituciones financieras, las cuales han tenido un crecimiento entre el 2005 y el 2006 del 48%. Asimismo, es importante destacar que el porcentaje de hogares de la sierra rural que report haber tenido al menos un crdito en el 2001 fue de apenas 9.8%206. Desgraciadamente, hay muy poca informacin y muy fragmentada sobre el uso de crdito formal por parte de los productores agropecuarios. Lo que si es evidente es que hay grandes diferencias en los niveles de acceso y uso de este tipo de crdito entre distintas zonas, tipo de cultivo y caractersticas de los productores y sus explotaciones agropecuarias. Por ejemplo en la costa, en los valles de Piura encontramos que cerca del 28% de los productores agrcolas utilizan crdito formal, pero que ms del 70% considera que si es sujeto de crdito y que por ende de solicitar podra obtener un crdito, situacin similar se encuentra en valles interandinos de alta productividad, como el valle del Mantaro. Sin embargo, en zonas ms alejadas de los mercados, con produccin perecible y ms orientada al consumo directo que a la industria, los niveles de acceso al crdito bajan considerablemente, tanto por la limitada oferta existen como por un conjunto de restricciones que afectan la demanda por este servicio.
La pregunta realizada en ENAHO es: En los ltimos 12 meses, Ud. o algn miembro de su hogar, recibi algn tipo de crdito o prstamo de cualquier fuente (formal o informal) y para cualquier fin (produccin, consumo, fiado, entrega de productos a ser pagados en cuotas, crdito de familiares o amigos, etc)? 205 Considera las zonas de sierra de los departamentos de Piura, Amazonas, Lambayeque, La Libertad, y el departamento de Cajamarca. 206 En la ENAHO 2002 no se hizo la pregunta acerca de si tuvo crdito en el ltimo ao. 165
204

Grfico 2.5
Acce so a cr dito e n la Sie rra - 2001 - 2004 - 2006 70.0
59.2

60.0 50.0

40.0 % 30.0
21.6 16.7 10.6 12.3 19.4 13.2 28.5

36.6

20.0 10.0

0.0
Norte Centro 2001 Sur Norte Centro 2004 Sur Norte Centro 2006 Sur

Fuente: ENAHO 2001, 2004, 2006 Elaboracin: IEP.

Como hemos visto, el porcentaje de hogares rurales con crdito es siempre mayor que el porcentaje de hogares con crdito en la sierra rural, es decir, en este mbito el crecimiento es muy importante pero los niveles de acceso se mantienen por debajo de los registrados en otros mbitos rurales del pas. Si bien los estratos de menores ingresos tienen, como era de esperarse, menores niveles de uso de crdito que los ms ricos (o menos pobres), el incremento en el uso del crdito registrado entre 2004 y 2006 se da en mayor proporcin en los estratos ms pobres. Es as que dentro del 20% de hogares ms pobre en la sierra rural se pasa de 10% de hogares con crdito en el 2004 a 25% en el 2006, mientras que en el 20% ms rico del mismo mbito se pasa de 15% a 31%207. Esto nos hara pensar que hay una creciente penetracin financiera hacia los estratos ms pobres. Como era de esperarse, el acceso a crdito (como producto emblemtico de los servicios financieros) a pesar de su importante expansin mantiene un sesgo hacia los hogares con mayores recursos. Para poder mostrarlo hicimos un ejercicio que clasifica los hogares segn tres variables claves: educacin (medida como mxima del hogar), tenencia de activos productivos (medida como el rea propia que posee el hogar) y acceso a servicios pblicos (medido como un ratio de acceso a servicios). A partir de cada una de estas variables creamos un ndice que divide a los hogares en 3 grupos homogneos208. As, un hogar con altos promedios en educacin mxima del hogar, alto promedio de rea propia del hogar y alto ndice de acceso a servicios, es considerado un hogar del tipo AAA, y por el contrario un hogar con bajos promedios de educacin mxima del hogar, de rea propia y de bajo ndice de acceso a servicios es clasificado como un hogar BBB209.
207 208

Ms informacin a nivel de quintiles puede hallarse en el cuadro A.2.1.2 del anexo 2.1. En el anexo 2.2 se puede ver en detalle el proceso de elaboracin de cada uno de los grupos. 209 En total, y tal como puede verse en el cuadro A2.2.5 del anexo 2.2., tenemos a los hogares clasificados en 27 grupos. 166

Cuadro 2.5. Algunas caractersticas de los hogares de la sierra rural de acuerdo a su nivel de tenencia de activos claves (rea propia del hogar, acceso a servicios y educacin) Educacin mxima del hogar B M A rea propia del hogar B M A Acceso a servicios B M A % de hogares con alguien que trabaja 79.7 100.0 100.0 Ingreso laboral / Ingreso total 0.42 0.55 0.66 % de hogares con alguien que trabaja en el sector agropecuario 77.4 100.0 100.0 Ingreso laboral agropecuario/ Ingreso total 0.46 0.41 0.35 % con crdito 12.8 32.0 36.4 226 241 154 N Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

Uno de los resultados (ver cuadro 2.5), es que los hogares con bajo nivel de activos (del tipo BBB) tienen un menor acceso a crdito respecto de los hogares con altos niveles de activos (hogares AAA), pero los hogares con un nivel de activos medio (MMM) tienen un acceso a crdito similar a los hogares con altos niveles de activos (hogares AAA).
2.3.2. Otros servicios financieros: Las remesas

Es importante analizar el uso de otros servicios financieros a los que pueden tener acceso los hogares de la sierra rural. Entre los otros usos de servicios financieros encontramos a las remesas (o transferencias realizadas por miembros del hogar que han migrado permanente o temporalmente) que reciben los hogares. En primer lugar podemos observar que el 20% de los hogares de la sierra rural ha recibido remesas, en su mayora de origen nacional (producto de la migracin interna).
Grfico 2.6
Hoga re s que re cibe n re m e sa s - 2006 25.0 20.0

20.0 15.7 15.0 % 13.0 13.2 14.1

19.7

10.0

5.0 1.6 0.0 0.9 0.3

Rura l
Con rem esa extranjera

Sie rra Urba na

Con rem esa nacional

Sie rra Rura l

Con rem esas

Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

Adems, el porcentaje de hogares que reciben remesas es relativamente homogneo en las diferentes zonas de la sierra norte y sur, con valores alrededor del 16%, como puede verse en el grfico 2.7. La sierra centro es la que presenta mayor porcentaje de hogares que reciben remesas, lo cual es coincidente con la cercana de esta zona con Lima.

167

Grfico 2.7
Hoga re s que re cibe n re m e sa s e n la Sie rra - 2006 20.0 18.3 18.0 16.0 14.0 12.0
%

18.6 16.2 16.9

15.1

15.8

10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0 0.7 0.3 0.9

Sie rra Norte

Con remesa extranjera

Sie rra Ce ntro

Con remesa nacional

Sie rra Sur

Con remesas

Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

2.4. Los hogares de la sierra rural y su relacin con los mercados de factores analizados

Efectivamente, al unir lo anterior para ver con cuntos mercados de factores estn vinculados los hogares rurales, tenemos que ms del 95% tiene alguna conexin con alguno de los mercados analizados (de crdito, asistencia tcnica, laboral e insumos). El 42% est conectado slo con uno de los mercados analizados, y el 39% est vinculado con dos mercados, como podemos ver en el cuadro 2.6. Sin embargo, menos del 2% de los hogares de la sierra rural tiene vinculacin con todos los mercados analizados.
Cuadro 2.6. Vinculacin de los hogares con los mercados analizados Sierra Zona Sierra rural rural Con ningn mercado 5.0 7.7 4.3 Con un mercado 41.7 44.0 41.8 Con dos mercados 38.5 37.4 38.7 Con tres mercados 13.8 9.9 13.7 Con todos los mercados analizados 1.1 1.1 1.6 Total 100.0 100.0 100.0 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

En nuestro anlisis por niveles de activos, uno de los principales resultados obtenidos (ver cuadro A.2.2.6 del anexo 2.2), es que el 82% de los hogares con bajo nivel de activos (del tipo BBB) se encuentran conectados uno (61%) o dos mercados (21%), mientras que en los hogares con altos niveles de activos (hogares AAA) el 76% de hogares tiene vinculacin con ms de dos de los mercados de factores analizados. Efectivamente, en los hogares de bajos niveles de activos el ratio de insercin en el mercado de consumo (gasto) es de 0.39, en el mercado de insumos agrcolas de 0.57 y, si observamos el mercado de factores, el ndice de acceso al mercado laboral es 0.67

168

(ver cuadro 2.7). Pero es claro que los hogares con ms activos (del tipo AAA) son los que ms acceso tienen al crdito, asistencia tcnica (26%) y mercado de insumos (ratio de 0.64).
Cuadro 2.7. Caractersticas de los hogares de la sierra rural de acuerdo a su nivel de tenencia de activos claves (rea propia del hogar, acceso a servicios y educacin) Educacin mxima del hogar B M A rea propia del hogar B M A Acceso a servicios B M A Mercado de Consumo Ratio de gasto mercado1// gasto total 0.39 0.46 0.57 Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.26 0.39 0.56 Mercado de Factores % con crdito 12.8 32.0 36.4 2/ % con asistencia tcnica 8.0 19.1 26.0 Ratio personas que trabajan / total del personas del hogar 0.67 0.34 0.46 % de hogares con alguien que trabaja 79.7 100.0 100.0 % de hogares con alguien que trabaja de manera dependiente 40.3 38.2 43.5 3/ Ratio de gasto agrcola en mercado / gasto total agrcola 0.57 0.60 0.64 % que usa todos los mercados de factores 0.4 1.2 3.9 226 241 154 N 1/ Considera el gasto monetario y el pago en especie. 2/ Considera el gasto en asistencia tcnica en actividades forestales y/o agrcolas y en actividades pecuarias. 3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego. Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

Como hemos visto hasta el momento, existen diferentes niveles de acceso a los distintos mercados, dependiendo de la zona, pobreza y posesin de activos. Debido a que nos interesa analizar la oferta y demanda de estos mercados, volveremos a centrar el anlisis de los mercados de factores en zonas rurales al anlisis del crdito, y especficamente el crdito formal. En lo que sigue queremos justamente explorar cual es la situacin del acceso y uso del sistema financiero en la sierra rural e identificar qu factores estn tras dichos niveles de acceso y uso. Buscamos entender si esta situacin favorable del sistema financiero (expansin microfinanciera) y la relativa mayor apertura e inters por las zonas rurales tiene relevancia en la sierra rural, y de tenerlo identificar cuales de los hogares rurales de dicho mbito estn tomando ventaja del sistema financiero.

3. Oferta financiera
3.1. La expansin del sistema financiero

Desde el inicio de la expansin de las microfinanzas en el Per, hace ya ms de una dcada, una de las principales preocupaciones sobre su desarrollo y su impacto se refera a su sesgo urbano. Las limitadas cifras sobre acceso al crdito, principal producto microfinanciero, dan evidencia suficiente como para justificar esta preocupacin. Sin embargo, en aos recientes vemos que la creciente competencia, incluso saturacin, en las plazas urbanas han llevado a muchas entidades

169

microfinancieras, sobre todo a las de menor tamao y mayor apuesta por el desarrollo regional, a reconsiderar sus estrategias de expansin y comenzar un proceso de ampliacin de cobertura y desarrollo de productos para servir a la poblacin asentada en zonas peri urbanas, en pequeos pueblos y en el mbito rural.
La expansin microfinanciera

El Per representa un caso excepcional de desarrollo microfinanciero. No slo por el relativamente rpido y slido crecimiento de esta industria, sino sobre todo por la composicin y caractersticas del sistema. El sistema microfinanciero peruano es un sistema formal y regulado, es decir compuesto por entidades supervisadas por la autoridad pblica (la Superintendencia de Banca y Seguros en este caso) y sujeto al cumplimiento de estndares financieros del ms alto nivel210. Dentro del esquema regulado la legislacin permite la existencia de distintos tipos de entidades financieras, desde bancos hasta entidades que solo estn permitidas de realizar actividades activas (como las EDPYMES). Esta multiplicidad de tipos de entidades ha permitido que la industria est compuesta por entidades de distinta naturaleza, origen, vocacin y escala. Adems, se cuenta con entidades privadas y pblicas211. Diversidad que ha ayudado al propio sistema a consolidarse. Las entidades microfinancieras tuvieron un origen regional. Es decir, nacieron como entidades financieras fuera de Lima. Las CMAC, los intermediarios ms importantes del sistema microfinanicero, tienen su origen en los municipios provinciales, por ende se localizan inicialmente en la capital de la provincia que las crea (en su mayora estas coinciden con grandes ciudades como Huancayo, Arequipa, Trujillo, Piura y Cusco). Las CRAC que se crean recin a partir de 1994 buscan consolidar propuestas de inversionistas regionales a favor de las finanzas rurales de su regin. Las EDPYMES son una figura creada inicialmente por la legislacin para favorecer la formalizacin de programas de microcrdito sobre todo de ONG (en particular los de ONG grandes). Gracias al desarrollo de estos intermediarios, tanto en su escala de operaciones como en sus niveles de solidez y solvencia, la SBS inici un proceso de apertura para permitir a estas entidades abrir operaciones fuera de su zona de origen. Este proceso ha sido clave en el desarrollo de la industria pues ha permitido a estas entidades, de pequea escala en su mayora, diversificar sus colocaciones, adaptar su tecnologa financiera fuera de su mbito original de trabajo y mejorar su eficiencia a la vez que ampliar su escala. En el caso de las CMAC por ejemplo el abrir oficinas en Lima result clave para poder mejorar sus niveles de captacin de ahorros (su principal fuente de fondeo) y con ello ampliar sus colocaciones fuera de Lima212. Adems de las ms de 40 entidades microfinancieras, operan en el mbito de las microfinanzas unas cuantas financieras y MiBanco, un banco creado para atender al sector microempresarial a partir de la experiencia de una ONG internacional. Dado el xito de estas entidades, varios bancos han abierto o reabierto sus divisiones

Bsicamente referidos a requisitos de capital, apalancamiento, etc. y del cumplimiento de reglas de manejo de riesgos que aseguren la estabilidad de cada institucin como del sistema en su conjunto. 211 Las CMAC son entidades pblicas en tanto son de propiedad de los municipios provinciales que las crean. 212 Gracias a este desarrollo hemos podido ver, como pocas veces en nuestra historia, capitales limeos financiando actividades microempresariales en provincias. 170

210

microempresariales para competir con las entidades microfinancieras, sobre todo en las principales ciudades fuera de Lima. Si bien las colocaciones microfinancieras siguen siendo un porcentaje pequeo de las colocaciones totales, estas han venido creciendo ms que el resto de las colocaciones de la banca mltiple. El microcrdito en el Per se ha venido desarrollado desde los aos 80, pero este desarrollo ha sido mayor desde los 90. Entre 1994 y el 2007, el total de colocaciones pas de 236 millones de dlares a 3,266 millones de dlares. Entre 1999 y 2007 el sistema financiero peruano increment sus colocaciones en 103%, siendo que los bancos incrementaron sus colocaciones en 88%, mientras que el sistema microfinanciero increment sus colocaciones en ms de 540%. Los niveles de solidez de la industria microfinanciera son adecuados y tienden a acercarse a los de los bancos, la mora es baja (aproximadamente 4%) y se cuentan con niveles de provisiones que superan su cartera en riesgo.
Grfico 2.8
Colocaciones totales del Sistema Financiero - millones de dlares 30,000
25,116

25,000

20,000 Agrobanco
14,737

Edpyme Crac Cmac Financieras

15,000

10,000
5,818

Bancos

5,000

0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: SBS Elaboracin: IEP

La expansin de las microfinanzas y en general el crecimiento del sistema financiero ha trado mayor competencia, que junto con las condiciones internacionales y la mejora en la economa nacional se han traducido en una sustancial reduccin de las tasas de inters (ver grfico 2.9).

171

Grfico 2.9
Ta sa de inte r s a ctiva - 1992 - 2007 160 140 120 14 100 TAMN 80 60 40 4 20 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2 0 TAMEX 12 10 8 6 20 18 16

TAMN

TAMEX

Fuente: SBS Elaboracin: IEP

La composicin de las colocaciones microfinancieras da cuenta de la importancia de las CMAC, pero tambin de las entidades de menor escala como las EDPYMES y de MiBanco. Actualmente el sistema microfinanciero tiene tantos deudores como la Banca Mltiple (mas de 2 millones de deudores las entidades microfinancieras y otros 2 millones la banca mltiple). En su mayora los clientes de las entidades microfinancieras, son clientes nuevos en el sistema financiero, de ah su importancia en el proceso de bancarizacin (que implcitamente supone un proceso de formalizacin) y de muy pequea escala. El crdito promedio de las entidades de microfinanzas est alrededor de los US$ 1,300 mientras que en la Banca este supera los US$ 9,000, como puede verse en cuadro 2.3.
Cuadro 2.8. Nmero de deudores y crdito promedio en entidades de microfinanzas y Banca mltiple a diciembre de 2007 Total de Cartera en Crdito Empresas deudores millones US$ promedio US$ Total microfinanzas 2,111,517 2,953 CMAC 724,750 1,437 CRAC 153,393 272 EDPYMES 407,567 398 B. del Trabajo 538,601 345 Mibanco 287,206 501 TOTAL BANCA MLTIPLE* 2,265,845 21,475 *No se considera Banco Falabella por ser exclusivamente de consumo. Fuente: SBS Elaboracin: IEP 1,398 1,982 1,773 977 641 1,743 9,478

Es importante destacar tambin la presencia de la banca pblica, Banco de la Nacin y Agrobanco, en el proceso de expansin del sistema financiero, sobre todo en su dimensin espacial. El Banco de la Nacin, si bien es una entidad ligada principalmente a transacciones del sector pblico y a transacciones de los empleados pblicos es una entidad de gran cobertura geogrfica (cuenta con casi 400 agencias). Adems, en ms de

172

270 locaciones el Banco de la Nacin es el nico intermediario financiero presente (lo que ellos llaman UOB, nica oferta bancaria). En los ltimos aos el Banco de la Nacin ha emprendido una importante actividad de promocin de las micorfinanzas a travs de dos mecanismos, una subasta de fondos como lneas de financiamiento para entidades de microfinanzas y, lo ms importante, un programa para permitir a entidades financieras, microfinancieras en particular, operar dentro de las oficinas del Banco de la Nacin en aquellas plazas en las que el Banco de la Nacin es UOB. Esto ltimo ha permitido que a la fecha cerca de 100 agencias del Banco de la Nacin, ubicadas en lugares poco dinmicos o de difcil acceso213, incluyan ventanillas y mdulos de atencin de entidades de microfinanzas. Tal como se ve en el mapa 1, en varios distritos de la sierra rural esta opcin ha permitido la entrada de nuevos operadores financiero, incluso en zonas donde no hay ni siquiera infraestructura de comunicaciones mnima.
Mapa 1. Agencias compartidas del Banco de la Nacin en la sierra rural

Fuente: SBS y Encuesta Nacional Continua 2006 (ENCO) Elaboracin: IEP

Agrobanco es una entidad relativamente pequea y la nica sectorial de las mencionadas. Esta entidad, propiedad del sector pblico, ofrece dos tipos de crditos
213

Entendiendo difcil acceso como distancia y tiempo, pero tambin como ausencia de infraestructura bsica para el desarrollo del negocio bancario (telefona por ejemplo). 173

(no capta depsitos), unos a travs de lneas de segundo piso colocadas a travs de entidades de microfinanzas con las que se tiene buenos resultados (demanda permanente, morosidad baja, etc.) y crditos directos. Tradicionalmente los crditos directos se entregaron a condicin de que los solicitantes estuvieran organizados en cadenas productivas. Esta imposicin ha hecho que las colocaciones sean relativamente costosas y lentas, pero ha estado marcada por la necesidad de mejorar los negocios de los productores a travs de una mayor formalidad y organizacin. En las zonas andinas han trabajado con diversos productos y se cuenta con algunas experiencias exitosas en ganadera sobre todo (alpacas en particular)214. Adicionalmente, a partir de la modificacin de su ley de creacin (en el 2007) el Agrobanco podr entregar crditos de manera directa sin exigir la existencia de una cadena productiva. Agrobanco est en proceso de expansin de sus oficinas. Por un lado, abre oficinas en nuevas plazas y a la vez comparte oficinas del Banco de la Nacin para acercarse a los productores, pero como veremos en la seccin siguiente, contina teniendo una importancia limitada en las finanzas rurales.
3.2. Las caractersticas de la oferta de crdito para el agro como una aproximacin a la evolucin de la oferta de servicios financieros para el mbito rural

Como se sabe el Per ha experimentado cambios significativos en la oferta financiera para el agro215, por un lado el cierre del Banco Agrario en 1992, el rpido desarrollo de las microfinanzas formales (reguladas por la SBS), la formalizacin o especializacin de las microfinanzas no formales (bsicamente ONG y Cooperativas de Ahorro y Crdito) y la posterior creacin de Agrobanco (en 2003), han trado cambios en la oferta financiera para el agro216. Asimismo, la oferta ha sido sensible a la presencia de fenmenos exgenos como la presencia del Fenmeno de El Nio (en 1997/98), y a intermediarios del sector pblico como el programa de refinanciamiento (Rescate financiero agrario RFA) que se implement a inicios de esta dcada. Estos cambios se han traducido en una relacin bastante estable (ligeramente creciente) entre la produccin y la oferta financiera para el agro, tal como se aprecia en el cuadro 2.9.
Cuadro 2.9. Relacin entre el PBI y Colocaciones del sistema financiero en el sector agropecuario, 1994 2006 - (Millones de dlares corrientes) 1994 1998 2001 2004p/ 2005p/ 2006p/ PBI Nacional 45,012 53,189 55,485 71,388 76,300 94,843 PBI Agricultura1/
2/

3,418

4,219

4,973

4,295 386 9.0

4,113 451 11.0

5,203 469 9.0

Colocaciones agropecuarias 208 495 407 % Colocaciones / PBI Agricultura 6.1 11.7 8.2 p/ Las estimaciones del PBI Nacional y Agricultura son preliminares 1/ Sector Agricultura, Caza y Silvicultura 2/ Corresponde a las colocaciones brutas del sector Fuente: CUANTO - Per en Nmeros 2007, BCRP, SBS Elaboracin: IEP
214

Para mayores detalles sobre el funcionamiento e historia de Agrobanco ver el estudio de caso de dicho banco en Trivelli y Venero (2007). 215 Usamos las colocaciones agropecuarias como Proxy de la oferta financiera rural pues las estadsticas oficiales no registran el mbito de las actividades financieras. 216 Para ms detalles y discusin sobre la evolucin y caractersticas de la oferta financiera rural ver Trivelli et al (2003). 174

Para el sistema financiero el sector agropecuario sigue siendo un sector poco atractivo (por las conocidas razones de alto riesgo, elevados costos de transaccin y limitada rentabilidad), y es por ello que la expansin de las colocaciones agropecuarias se explica ms por la expansin de las colocaciones en general. Las colocaciones en el agro representan solo el 4% de las colocaciones totales del sistema217, como puede verse en el grfico 2.10.
Grfico 2.10
Porcentaje de colocaciones por sector (diciembre 2007)

Industria 30%

Otros sectore s 19%

Agricultura 4%

Bancos 73% CM AC 7.5% CRAC 8.1% Edpyme 2.8% Agrobanco 8.3%

Se rvicios 48%

Fuente: SBS Elaboracin: IEP

Adems, el sistema financiero que atiende al agro se mantiene segmentado. Por un lado, la banca mltiple, responsable de los mayores montos colocados, se concentra en crditos grandes (promedio superior a US$ 110 mil por transaccin) a pocos clientes (4,000 aproximadamente, que representan apenas el 6% de los clientes agropecuarios del sistema). Por otro lado, las entidades microfinancieras (que incluyen a Mibanco) colocan montos promedio que solo superan los US$ 1,800 por operacin pero que atienden al grueso de los clientes agropecuarios (ms de 77 mil). Es decir, el sistema financiero relevante para la mayor parte de clientes agropecuarios es el microfinanciero y particularmente las CRACs por concentrar el mayor nmero de clientes en este sector.

Lo que refleja que el agro una proporcin menor del financiamiento total respecto a lo que aporta a la produccin nacional. 175

217

Cuadro 2.10. Colocaciones agropecuarias del sistema financiero, 2007 (Al 31 de diciembre) Crdito Colocaciones Nmero de promedio Sistema agropecuarias deudores US millones de US CMAC CRAC EDPYME Mibanco Total IMF Bancos Agrobanco TOTAL Fuente: SBS Elaboracin: IEP 50.7 55.0 19.3 18.7 143.7 477.7 24.5 645.9 22,048 26,085 12,572 16,519 77,224 4,337 16,555 98,116 2,299.0 2,110.2 1,534.8 1,132.0 1,860.8 110,145.3 1,481.1 6,583.0

Grfico 2.11. Porcentaje de deudores por sistema en el sector agropecuario (A diciembre de 2007)

Bancos 6% Mibanco 19% CMAC 27%

EDPYME 15% CRAC 33%

Fuente: SBS Elaboracin: IEP

Uno de los principales problemas asociados con el financiamiento agropecuario, adems de la limitada oferta, es el alto costo del crdito. Si bien es cierto que el crdito sigue siendo caro, sobre todo comparado con las tasas de rentabilidad de los principales productos agropecuarios producidos por la pequea agricultura, tambin es evidente que las tasas de inters vienen registrando una tendencia hacia la baja, al igual que en el conjunto de la industria microfinanciera. Es decir, si bien las colocaciones hacia el sector agropecuario (que usamos como una aproximado de las colocaciones rurales) han crecido, estas se encuentran lejos de representar una oferta relevante para abastecer al conjunto de agricultores. Sin embargo hay que destacar que estas colocaciones son en su mayora basadas en un esquema de mercado, de evaluacin privada, sin subsidios ni apoyos especiales del sector pblico218. Es decir, son colocaciones guiadas por una evaluacin econmica de rentabilidad de las
Salvo probablemente los fondos colocados a travs de Agrobanco de manera directa o aquellos colocados por esta entidad a travs de sus acciones de segundo piso. En ambos casos, sin embargo, estas colocaciones se pagan a tasas de mercado (aunque sin considerar el costo del capital inicial). Ver Trivelli y Venero (2007) para una discusin sobre este punto. 176
218

entidades financieras y por ende son sostenibles en el tiempo. Adems hay que destacar que a pesar de esta expansin la morosidad de la cartera agropecuaria ha venido cayendo de manera sostenida en los ltimos aos.
3.3. La oferta financiera en la sierra rural

La informacin disponible en la SBS, permite diferenciar las agencias de los intermediarios financieros que se encuentran en los distritos de la sierra rural, de las agencias del resto del pas. A diciembre del 2007 el total de intermediarios financieros que reportan carteras en la sierra rural son 13, todas ellas son instituciones de microfinanzas, en total suman una cartera de 178 millones de soles que representa tan solo el 3 % de las colocaciones de la Sierra y el 0.23 % del total nacional. En depsitos219, a diciembre de 2007, 7 intermediarios captan ahorros y al igual que las colocaciones todas ellas son instituciones de microfinanzas ms el Banco de la Nacin que tambin reporta ahorros en el mbito de la sierra rural. El total de depsitos de este mbito suma 58.7 millones de soles y representa el 1.6 % de la sierra y el 0.06 % del total nacional.
Cuadro 2.11. Participacin de colocaciones y depsitos de la sierra rural en soles y porcentaje respecto a la Sierra y el total nacional Colocaciones Sistema Sierra rural Sierra (%) Total nacional (%) 3.022 0.23241 Cajas Municipales 108,842,107 1.848 0.14214 Cajas Rurales 38,307,665 0.651 0.05003 EDPYMES 30,814,131 0.523 0.04024 Total 177,963,903 5,888,920,609 76,572,565,125 Depsitos Sistema Sierra rural Sierra % Total nacional % 1.663 0.0622 Cajas Municipales 21,829,861 1.021 0.02308 Cajas Rurales 36,930,328 0.641 0.03904 Banco de la Nacin 35,592 0.001 0.00004 Total 58,795,781 5,758,269,138 94,598,507,191 Fuente: SBS Elaboracin: IEP

Estos porcentajes tan bajos de participacin en la sierra rural, tanto en captaciones como en depsitos, se explica por dos razones; Los intermediarios financieros reportan sus carteras en los distritos de capitales de departamento o de provincia, que son consideradas como distritos no rurales, la otra razn es que, se toma en cuenta las colocaciones y depsitos de todo el sistema financiero, incluyendo a los bancos, quienes tambin reportan sus carteras en distritos considerados no rurales, pero sobretodo porque poseen carteras mucho ms grandes en relacin a las instituciones de microfinanzas, que son las que han incursionado en la sierra rural220.

219 220

Las EDPYMES no estn autorizadas por la SBS para captar ahorros. Ver grfico 2.8 de la seccin la expansin microfinanciera. 177

Mapa 2 y 3. Presencia y colocaciones del sistema financiero regulado por distrito de la sierra 2001- 2007

Nota: Los rangos establecidos en cada institucin financiera hacen referencia al volumen de colocaciones por distrito en la sierra. Por ejemplo, para el ao 2007 las Edpymes colocaron en un distrito de la sierra S/.18,927 y 83 millones de soles en otro distrito. Para ver una desagregacin de dichos rangos ver mapas de evolucin por cada institucin financiera en el anexo 2.3

178

Los mapas 2 y 3 muestran la evolucin de colocaciones de cada sistema en la sierra; CMACs, Edpymes, CRACs y Bancos, entre el 2001 y 2007, en ellos tambin se aprecia los mbitos analizados de la siguiente seccin. Claramente se observa que tanto las Edpymes como las CMACs y las CRACs han incrementado la escala de sus colocaciones en la sierra. Sin embargo, lo ms interesante de la evolucin expuesta en los mapas es la incursin de estas entidades en nuevas plazas de la sierra rural, sobretodo las Edpymes. Tambin se puede observar que el mayor volumen de colocaciones, representado por las circunferencias de mayor tamao, se encuentra en las capitales de departamento. En el caso de los Bancos, si bien el incremento de su escala de colocaciones no ha sido tan importante como el caso de las CRACs, CMACs y Edpymes, ellos mantienen un nivel de colocaciones muy superior, pero el ingreso de ellas a nuevas plazas de la sierra no es observable221.
3.4. Dos mbitos de anlisis en la Sierra rural: Sierra Sur y Valle del Mantaro

Como sealamos al inicio, la investigacin que desarrollamos busca entender las dinmicas de acceso y uso de servicios financieros en dos zonas de la sierra rural. En primer lugar, el mbito de trabajo del Proyecto de Desarrollo Sierra Sur (Sierra Sur en adelante)222, que cuenta con 120 distritos en 5 departamentos de la sierra sur del pas, y el Valle del Mantaro, en particular el piso del valle, dominado por pequeos productores de agricultura comercial. En lo que sigue analizaremos dos mbitos de la sierra rural, mbitos bastante distintos entre si y que nos permitirn mostrar las diferencias que existen en los mercados financieros en la sierra del Per. En particular en la oferta disponible a lo largo de la sierra es muy heterognea.
Las IMF que operan en los departamentos del proyecto Sierra Sur

EL proyecto Sierra sur se ubica dentro de los departamentos de Arequipa, Puno, Cusco, Moquegua y Tacna, esta compuesto por 120 distritos. A septiembre del 2007, las instituciones microfinancieras reguladas que operan otorgando crditos en estos distritos son 6 y 4 instituciones captando depsitos223. Si tomamos como referencia los departamentos donde esta el proyecto, el nmero de instituciones financieras aumenta de 6 a 16 y a 18 si tomamos en cuenta el Banco de la Nacin y Agrobanco, instituciones pblicas que tambin ofrecen crditos. Como era de esperarse existe concentracin de instituciones financieras en las capitales de departamento, as en los distritos de Arequipa, Cusco, Moquegua y Tacna hay presencia de diversas IMF (ver mapa 3), lo que no se observa en el mbito de Sierra Sur, salvo con excepcin del distrito de Yunguyo224, que por razones limtrofes con Bolivia y el lago Titicaca favorece la presencia de microfinazas. Este contraste explicara la diferencia existente entre las colocaciones y depsitos de los departamentos del proyecto y el mbito del proyecto (ver cuadro A.2.4.1 en el anexo
En el anexo 2.3 pueden encontrarse los mapas que muestran la evolucin de las colocaciones por institucin financiera regulada. 222 Para ms detalle ver su web www.sierrasur.gob.pe 223 las EDPYMES no estn autorizadas por la SBS para captar ahorros. 224 A diciembre de 2007 las colocaciones en el distrito de Yunguyo fueron de S/. 14, 8353,724 casi la tercera parte del total de colocaciones del mbito del proyecto Sierra sur. 179
221

2.4). Las colocaciones en el mbito rural que analizamos representan menos del 3% de las colocaciones totales del sistema formal en los departamentos donde opera el proyecto225. La cartera agropecuaria de las 16 entidades microfinancieras en los 5 departamentos de Sierra Sur representa algo ms del 5% de las colocaciones totales de dichas entidades (a Junio de 2007), porcentaje ligeramente mayor al promedio nacional de colocaciones agropecuarias (que como vimos bordea el 3%). Las entidades ms activas en las colocaciones agropecuarias son las CRAC (sobre todo Los Andes, Credinka y Caja Sur) y las EDPYMES (ver cuadro A.2.4.2 en anexo 2.4). Los indicadores financieros (que se muestran en el cuadro A.2.4.3 del anexo 2.4) de las entidades que operan en los departamentos del proyecto dan cuenta de que estas entidades han mejorado su rentabilidad, el ROE pas de 29.02% a 32.71%, el nivel de morosidad cayo de 4.03% a 3.04 % y la eficiencia (gastos operativos/cartera promedio), pas de 13.23% a 12.32%. Las cajas municipales tienen los mejores indicadores de eficiencia. La mayora de instituciones guardan indicadores aceptables. Es decir, las entidades que operan en los 5 departamentos considerados, y por ende en el mbito del proyecto, son entidades en su mayora solventes, slidas y en pleno proceso de expansin.
Las IMF que operan en el Valle del Mantaro

El Valle del Mantaro se ubica dentro del departamento de Junn. Este valle est compuesto por 23 distritos, donde hay 6 entidades financieras reguladas que otorgan crditos (ver cuadro 2.12) y las IMF que captan depsitos en el departamento como en el mbito del proyecto son 3. En este caso, a diferencia de lo visto en Sierra Sur, el mbito del Valle del Mantaro tiene un nivel de colocaciones y captaciones muy cercano al nivel de colocaciones del departamento (80% de las colocaciones y 90% de los depsitos) pues las ciudades principales se encuentran justamente dentro del propio valle del Mantaro (ver cuadro en A.2.4.4 en anexo 2.4). Sin embargo, la cartera agropecuaria es similar, e incluso menor, a la que registran las entidades ubicadas en los departamentos de Sierra Sur. En el valle del Mantaro la cartera agropecuaria es solo de 4.7% de la cartera total, siendo el principal prestamista al agro la Edpyme Confianza (ver cuadro A.2.4.5 en anexo 2.4). Al igual que en Sierra Sur, el sistema microfinanciero presenta buenos resultados financieros (ver cuadro A.2.4.6 en anexo 2.4).
Comparando ambos mbitos

Al comparar estos dos mbitos es evidente el mayor dinamismo financiero del Valle del Mantaro, aunque cuente con menos entidades financieras, con menos poblacin y extensin. Como se aprecia en los cuadros siguientes, los montos de colocaciones y depsitos promedio son mayores en Junn que en la Sierra Sur. Sin embargo, los indicadores de las IMF de cada mbito presentan resultados atractivos, similares y
Lo mismo sucede con los depsitos. En los distritos del proyecto Sierra Sur se capta menos del 3% de los que se capta en total en los departamentos que contienen a estos distritos. 180
225

alineados con los resultados que viene obteniendo en general el sistema microfinanciero. Hay que destacar que si bien el mbito de Sierra Sur es mucho ms extenso y poblado que el del valle del Mantaro, el nmero de habitantes en los distritos con oferta financiera formal es mucho mayor en el valle del Mantaro que en la sierra sur (cerca de tres veces), como se ve en el cuadro 2.13. A pesar de ello, las colocaciones y depsitos per cpita son casi el doble en el valle del Mantaro que en la sierra sur, dndonos evidencia del mayor dinamismo del primer mbito frente al segundo. En los dos mbitos el sector agropecuario si bien atrae una porcin pequea de las colocaciones (4.7% en Junn y 5.2% Sierra Sur) existen algunas entidades con una cartera agropecuaria importante (Edpyme Confianza en Junn; CREDINKA, CRAC Los Andes y Caja Sur en la Sierra Sur). Cabe destacar que el sistema financiero presente en estos dos mbitos es slido y solvente y muestra un proceso de expansin relativamente reciente. Las cifras de colocaciones y depsitos en ambos mbitos vienen creciendo considerablemente en la ltima dcada. En el caso de Sierra sur las colocaciones pasaron de 12.5 millones de soles en el 2001 a 51.9 millones el 2007 y los depsitos de 3.6 millones de soles a 31.5 millones para los mismos aos. En el caso del Valle del Mantaro las colocaciones pasaron de 55.2 millones de soles en el 2001 a 324 millones el 2007 y los depsitos de 47.4 millones de soles a 216.6 millones para los mismos aos.
Grfico 2.12
Colocaciones per cpita en mbito analizado (Nuevos Soles)
1000.0 900.0 800.0 700.0 600.0 500.0 400.0 300.0 200.0 100.0 0.0 Sierra sur Valle del Mantaro
300.0 200.0 100.0 0.0 Sierra sur Valle del Mantaro 600.0 500.0 400.0 700.0

Depsitos per cpita en mbito del proyecto (Nuevos Soles)

Fuente: SBS Elaboracin: IEP Cuadro 2.12. Resumen de indicadores financieros (diciembre del 2007) mbito ROE MORA EFICIENCIA

32.71% 3.04% 12.32% Sierra sur 33.42% 2.71% 13.64% Valle del Mantaro Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP

181

Cuadro 2.13. Comparando mbitos (diciembre 2007) mbito N de distritos del mbito analizado COLOCACIONES Colocaciones en departamento(s) (Nuevos Soles) Colocaciones en mbito analizado (proyecto y Valle) (Nuevos Soles) N de IMF que otorgan crditos en departamento(s) N de IMF que otorgan crditos en el mbito analizado N de distritos con colocaciones en el departamento (s) N de distritos con colocaciones en el mbito analizado Poblacin de distritos con colocaciones en el departamento(s) Poblacin de distritos con colocaciones en el mbito analizado Colocaciones per cpita en mbito analizado (Nuevos Soles) DEPSITOS Depsitos en departamento(s) (Nuevos Soles) Depsitos en mbito analizado (Nuevos Soles) N de IMF que captan ahorros en departamento (s) N de IMF que captan ahorros en el mbito analizado N de distritos con depsitos en el departamento (s) N de distritos con depsitos en el mbito analizado Poblacin de distritos con colocaciones en el departamento(s) Poblacin de distritos con colocaciones en el mbito analizado

Sierra sur 120 1,775,012,600 51,929,788 16 5 37 7 1,708,113 117,571 441.7 1,114,342,078 31,567,933 7 3 33 6 1,567,765 105,148

Valle del Mantaro 23 482,828,030 324,613,043 6 6 14 6 589,923 371,983 872.7 273,591,090 216,605,621 3 3 10 5 526,201 358,803 603.7

Depsitos per cpita en mbito del proyecto (Nuevos Soles) 300.2 Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe , ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

3.5. Caractersticas locales y presencia de intermediarios financieros en la sierra rural

De acuerdo a lo visto lneas arriba existen diferentes niveles de oferta financiera en los dos mbitos que venimos analizando. Como es obvio los intermediarios financieros se ubican en zonas con dinamismo econmico y ello debe estar a la base de las diferencias entre la presencia financiera en el valle del Mantaro y la Sierra Sur. Sin embargo, es probable que los intermediarios defininan su presencia y oferta financiera a partir de la existencia de ciertas condiciones mnimas. Condiciones que pueden ser la existencia de infraestructura mnima, como telefona por ejemplo, o de cierto nivel mnimo de poblacin. Para analizar la relavancia de esta hiptesis nos preguntamos si las diferencias en la oferta financiera en los mbitos seleccionados se explican por caractersticas de cada uno de los entornos de la sierra rural. Esta discusin es relevante en tanto la expansin microfinanciera en la sierra rural parece ser una bsqueda de nuevas plazas ante la creciente competencia urbana, por ello conviene preguntarnos hasta donde llegar esta expansin. Es cuestin de tiempo que logremos mayor presencia de intermediarios financieros en la sierra rural?

182

Procederemos a estimar la probabilidad que exista una agencia financiera en un distrito de la sierra rural en funcin de las condiciones que este distrito. As, un distrito tiene una agencia financiera si es que el volumen de colocaciones o depsitos en el mismo, es mayor a cero. Para ello utilizaremos la siguiente funcin:
Y = f(X)

Donde Y es el monto depositado y/o colocado en el distrito226, y es una variable continua y positiva. Adems X es un vector de caractersticas asociadas a los distritos divididas en 6 tipos: de localizacin, de capital humano (educativas), de ruralidad, de inversin pblica y privada, de actividad minera y de telecomunicaciones (telefona). Ahora, dado que lo que se quiere estimar es la probabilidad que exista una agencia financiera en el distrito, mediante la proxy del total de colocaciones y/o depsitos en el mismo, definimos z como 1 si existen colocaciones y/o depsitos en el distrito y 0 en caso contrario. De manera que se estimar un modelo probit de la siguiente forma: Pi = Prob(z=1|X) Donde la variable endgena z es 1 si existen colocaciones o depsitos en el distrito y 0 en caso contrario, y X es un vector de caractersticas del distrito, tales como el monto total y per capita de inversin ejecutado por cada municipalidad distrital, el ratio poblacin con educacin universitaria sobre poblacin con educacin secundaria, el grado de ruralidad medido como el ratio poblacin rural sobre poblacin urbana, si existen minas en el distrito, la existencia de infraestructura necesaria en el distrito para telefona fija e internet y por ultimo la altitud del distrito y la distancia del distrito hacia el distrito capital de la provincia como proxy de acceso y geografa. Para ello se contara con informacin a nivel distrital proveniente del Sistema de Integracin Contable Sicon 2006, Censo Nacional 2005 y la Superintendencia de banca y seguros SBS. La muestra consta de 851 distritos, todos ellos presentan informacin completa con respecto al conjunto de variables exgenas que usamos para las regresiones. Se realizaron cuatro estimaciones: dos estimaciones probit con errores estndar robustos y dos estimaciones tobit. El modelo probit nos sirve para responder a la pregunta de cuales son las condiciones necesarias para que exista una agencia financiera en un distrito de la sierra rural, mientras que el modelo tobit nos permite ver si estas condiciones de oferta tambin permiten explicar el volumen de colocaciones y/o depsitos en un distrito de la misma zona. Por lo que a diferencia del modelo probit que usa variables endgenas dicotmicas, el tobit tiene como variable endgena continua, el volumen las colocaciones o depsitos227. Podemos observar en las cuatro estimaciones que todas las variables tienen el signo esperado y las variables que resultan significativas en todos los casos son inversin,
226 227

Para el total de colocaciones y depsitos para el ao 2007 en los distritos de la Sierra rural. Al igual que en el caso de las estimaciones probit, se realiz una transformacin logartmica para todas las variables exgenas y debido a que en este caso si es posible se realiz la misma transformacin para las variables endgenas. 183

inversin per capita, minera y distancia a la capital de provincia228. Tal como se muestra en el cuadro 2.14. Con respecto a las dems variables podemos decir que: La ruralidad del distrito, que mide la proporcin de poblacin rural con respecto a la urbana en el distrito, solo es significativa en el modelo probit para la estimacin que tiene como variable endgena la existencia de colocaciones en el distrito y como se mencion antes el signo negativo esperado. La altitud del distrito deja de ser significativo solo al estimar el monto de colocaciones, lo que nos dice que no es un determinante del volumen total colocado en el distrito. En el caso de las telecomunicaciones, la variable internet que recoge la existencia de infraestructura necesaria en el distrito para la provisin de internet, resulta significativa y con el signo esperado positivo solo en los casos en que las estimaciones se realizaron con la variable colocaciones como endgena. Sin embargo la variable telefona fija se registran algunas situaciones especiales. En los casos que se us la variable depsitos como endgena, tanto en las estimaciones probit como tobit, se tuvo que excluir telefona fija e internet del vector de caractersticas X debido a que la no existencia de infraestructura necesaria para telefona fija e internet predeca perfectamente la no existencia de una agencia al utilizar la proxy de depsitos. Estos resultados muestran como la existencia provisin de internet y telefona fija son dos condiciones necesarias para la existencia de una agencia financiera en un distrito. Educacin resulta significativa y con el signo esperado solo cuando las estimaciones tanto probit como tobit tienen como variable endgena las colocaciones. En el caso de los depsitos la educacin resulta ser no significativa. Es decir, contar con una poblacin con altos niveles de capital humano es relevante para otorgar crditos, ms no para captar (sus) ahorros. En resumen las estimaciones probit nos muestran como los intermediarios financieros buscan ubicarse en distritos menos rurales, con ms recursos (e infraestructura) y con mejores posibilidades de acceso, as como en distritos ms grandes y con una economa pblica (inversin) mayor. Por otro lado, el modelo tobit, que tiene la misma especificacin del modelo probit, nos permite agrupar las variables exgenas de la misma manera229. As, las estimaciones del modelo tobit nos muestran que las mismas variables exgenas se relacionan con el monto total de depsitos o colocaciones que dichas entidades captan/colocan en cada distrito. Es decir, las caractersticas del distrito, la poblacin y las finanzas afectan no solo la probabilidad de que exista un intermediario financiero sino tambin el nivel de actividad (colocaciones y depsitos) que los intermediarios movilizan en dicho distrito. Es as que distritos muy pequeos (en poblacin), alejados, con poblacin rural y poco educada no contarn con la presencia de un intermediario, pero tambin es claro que aquellos distritos de la sierra rural que cuenten con intermediarios financieros vern menor actividad en ellos en la medida en que sean ms pequeos, ms rurales y ms alejados.

228 229

Los resultados de las estimaciones pueden encontrarse en el anexo 2.5. Para mayores detalles de las variables utilizadas ver el anexo 2.5 184

Hay muchas otras variables que podran ayudarnos a identificar mejor las condiciones mnimas que debe tener una localidad para atraer a un intermediario, sin embargo, estas muchas veces no se encuentran disponibles a nivel de los distritos. Estos resultados dan cuenta que el proceso de expansin que discutimos en la seccin anterior encontrar lmites pronto en la sierra rural, pues el grueso de los distritos rurales de la sierra son justamente pequeos, pobres y con dficit de infraestructura.

185

Cuadro 2.14. Resumen regresiones Fuente Variable Inversin SICON 2006 SICON 2006, CENSO 2005 Inversin Inversin per capita Telecomunicaciones ENCO 2006 ENCO 2006 Telefona fija Internet
Distritos con telfono fijo estn ms articulados que los que no lo tienen. Permite un mayor flujo de informacin que el telfono fijo. Esta puede ser usada de mejor manera en los procesos productivos. Distritos ms grandes, con ms recursos y con ms recursos destinados hacia la expansin de la infraestructura pblica atraen a las entidades financieras. Si la inversin pblica se da en distritos con poca poblacin entonces es menos probable que exista o se instale alguna entidad financiera en la zona.

Justificacin / Explicacin

Signo esperado

Resultados Probit Colocaciones 2007 Depsitos 2007

Resultados Tobit Colocaciones 2007 Depsitos 2007

+ + +

+ + +

** ***

+ n.d.

*** ***
n.d. n.d.

+ + +

*** ***

+ n.d.

** ***
n.d. n.d.

**

n.d.

n.d.

CENSO 2005

Capital humano (educacin) Poblacin Una mayor proporcin de poblacin con educacin superior hace ms atractiva la zona por los retornos universitaria/ asociados a esta. secundaria Minera Minas en el distrito Ruralidad
La existencia de minas en el distrito aumenta el dinamismo financiero en la zona. La composicin de la poblacin orientada al mbito rural, hace que los retornos en este distrito sean menores (ms riesgos asociados a los ingresos, menos articulados, etc.). Mientras mas alto se encuentre el distrito, el acceso al mismo ser mas difcil. Mientras mas lejos de la capital de provincia se encuentre el distrito, ste ser menos articulado.

+ + -

+ + -

** ** * * **

+ + *** ** *

+ + -

* **

+ + * ** **

MEM 2007

CENSO 2005

Poblacin rural/urbana Geografa (acceso)

INEI 2002 FONCODES 2004

Altitud Distancia a capital de provincia

**

* p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01; n.d.: no determinado

186

4. Demanda financiera
Como vimos antes, la informacin de la encuesta de hogares del 2006 da cuenta de que un tercio de los hogares de la sierra rural sealan haber tenido un crdito. Como sabemos muchos de los crditos reportados son de fuente no formal (acopiadores, casas comerciales, bancos comunales, etc.). Por otro lado, sabemos que los hogares rurales de la sierra son heterogneos entre si, y entre distintas zonas, por lo que la porcin de hogares con crdito puede ser distinta en distintas zonas de la sierra rural. Para hacer un anlisis que tome en cuenta la heterogeneidad de la sierra rural y de los hogares que en ella habitan y que nos permita indagar que tipo de relacin hay entre este 30% de hogares con crdito y la oferta formal que tienen estos hogares analizaremos la demanda, tanto vista como acceso y uso de crdito, a partir de dos casos especficos de la sierra rural. Tomando ventaja de las encuestas existentes, IEP-BASIS para el Valle del Mantaro, tanto a nivel de una muestra representativa de pequeos productores comerciales como de un grupo de productores articulados con la agroindustria y/o agroexportacin230 y la Lnea de Base (LDB) del proyecto Sierra Sur, analizaremos las caractersticas de los usuarios y sus hogares y de las transacciones financieras que realizan. Una de las principales caractersticas a resaltar entre los hogares analizados es su heterogeneidad, tanto a lo largo y ancho de la sierra rural, como al interior de entornos aparentemente ms homogneos231. Por ejemplo, tenemos que los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro se encuentran en mejor situacin respecto a acceso de bienes privados y pblicos, acceso al mercado de factores como crdito y asistencia tcnica, y, acceso a capital humano, que los pequeos productores tpicos del piso de valle (que suelen ser vistos como el ejemplo del pequeo productor viable de la sierra). Adicionalmente, al compararlos con los hogares de pequeos productores y con los hogares de la Sierra Sur encontramos diferencias significativas que nos hablan de dos tipos de productores de la sierra rural radicalmente distintos. Son los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro los que se encuentran en un punto intermedio entre los articulados y los hogares tpicos de la sierra sur (ver cuadro A.2.6.1 del anexo 2.6). Las diferencias entre los tres grupos de hogares estudiados tambin se reflejan en la distribucin de ingresos. Podemos observar que los menores ingresos se encuentran en los hogares de la Sierra Sur: en promedio los hogares de esta zona tienen ingresos por 8,436 soles anuales, frente a los 14,978 soles anuales de los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro y los 46,592 soles anuales de los hogares articulados del Valle del Mantaro, como puede verse en el cuadro 2.15232.

Este grupo de encuestados pertenece al grupo tipo de clientes ideales de Sierra Exportadora. Las caractersticas de los hogares analizados en cada uno de los mbitos (Sierra Sur, Valle del Mantaro pequeos productores comerciales y productores articulados) puede verse en el cuadro A.2.6.1 anexo 2.6. 232 Datos que corresponden a los ingresos obtenidos por los hogares de la Sierra Sur en el ao 2005, y por los hogares del Valle del Mantaro en el ao 2006.
231

230

187

Cuadro 2.15. Ingresos de los hogares, por mbito analizado Sierra Sur Valle del Valle del Mantaro Mantaro pequeos productores articulados comerciales 5,375.4 29,156.7 5,703.1 10,066.4 15,769.5 1,666.6 46,592.8 80

1,949.2 Ingreso agrcola (neto, anual, soles) Ingreso por venta de mano de obra dependiente (anual, 2,450.6 3,681.2 soles) Ingreso por venta de mano de obra independiente 3,265.5 3,554.2 (anual, soles) 5,716.1 7,235.5 Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 770.7 2,367.2 Otros ingresos (anual, soles) 8,436.0 14,978.0 Total de ingresos (neto, anual, soles) N 1,528 292 Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Las diferencias de ingresos no se explican solamente en los ingresos obtenidos producto de la venta de mano de obra, sino principalmente por la comercializacin de los productos agrcolas, mucho ms rentables en el caso de los productores del Valle del Mantaro en general (y con mayores ganancias para los productores de cultivos agroindustriales), debido a la cercana a mercados importantes a nivel provincial233 y sobretodo al mercado de Lima234. Asimismo, existen diferencias significativas en los ingresos de los hogares de la Sierra Sur, siendo los distritos de las oficinas locales de Yauri, Tarata e Ilave los que menores ingresos totales reportan235, pero al mismo tiempo son los que cuentan con mayores ingresos por venta de mano de obra: respectivamente el 85%, 86% y 80% de los ingresos corresponden a ingresos por venta de mano de obra. En los hogares de los distritos de las oficinas locales de Chuquibamba, Chivay y Omate los ingresos totales son mayores a 8 mil soles pero menos del 60% de los mismos corresponde a ingresos producto de la venta de mano de obra.

El Valle del Mantaro cuenta con una relativamente buena infraestructura vial. Al cual es posible llegar en al menos 8 horas. 235 Los ingresos totales promedio reportados son: 6,983 soles en los distritos de Yauri., 7,021 soles en los distritos de Tarata , 7,957 soles en los distritos de Ilave, 8,856 soles en los distritos de Chuquibamba, 9,200 soles en los distritos de Chivay, y, 10,861 soles en los distritos de Omate..
234

233

188

Grfico 2.13
Distribucin porcentual de los ingresos - por mbito 100% 9.1 15.8 33.8 3.6

80%

60%

67.8

48.3

%
40% 62.6 20% 23.1 0% Sie rra Sur Va lle de l Ma nta ro - pe que os productore s com e rcia le s Va lle de l Ma nta ro - a rticula dos 35.9
Ingreso agrcola (neto, anual, soles) Otros ingresos (anual, soles)

Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles)

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Como vemos en el grfico 2.13, el ingreso agrcola representa slo el 23% de los ingresos totales en los hogares de la Sierra Sur, lo cual est relacionado a la escala de tierra que manejan y al tipo de cultivos que desarrollan estos hogares (principalmente de pan llevar). Su principal fuente de ingresos se encuentra en los ingresos producto de la venta de mano de obra. En estos hogares, al igual que los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro, la diversificacin de ingresos es clave en la estrategia productiva del hogar. Por el contrario, en los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro los ingresos agrcolas representan el 63% de los ingresos totales, y los ingresos producto de la venta de mano de obra solamente el 34%. Tenemos entonces que el grupo de productores articulados tiene por estrategia productiva la especializacin en la actividad agrcola, debido a su mayor relacin con los mercados de productos (agroindustrial y de exportacin) que le genera ingresos mayores. Los productores articulados del valle del Mantaro son agricultores especializados, los pequeos productores comerciales del valle del Mantaro son agricultores que han logrado diversificar sus ingresos y mantener una actividad agrcola relevante, mientras que los productores de la sierra sur han ms bien centrado sus estrategias de generacin de ingresos fuera del agro. Uno de los elementos interesantes al analizar las diferencias entre estos tres grupos de productores de la sierra rural se refiere a la tenencia de la tierra. A diferencias de lo que uno esperara, los productores articulados son los que poseen en promedio menos tierra propia (1.7 has) pero son los que ms recurren al mercado de alquiler de tierras para obtener tierras adicionales para producir236. Estos productores adems usan en

Recordemos que el valle del Mantaro constituye una zona donde los mercados de tierras han operado privadamente, sobre todo los de alquileres, hace largo tiempo y enmarcados en una historia de desarrollo 189

236

mayor proporcin asistencia tcnica, crdito (con montos en promedio el doble que los crditos de los pequeos productores del mismo valle del Mantaro) e invierten mucho ms por hectrea trabajada (los hogares de pequeos productores gastan por hectrea 2,099 soles mientras que los hogares de productores articulados gastan por hectrea 3,613 soles)
Recuadro 2.1. Comparando los pequeos agricultores comerciales con los agricultores articulados del Valle del Mantaro Como mencionamos en el caso del Valle del Mantaro, y con el fin de abrir la discusin sobre el perfil de los potenciales usuarios de Sierra Exportadora, tenemos informacin de dos grupos, los pequeos productores agropecuarios del piso del Valle y de un grupo de los clientes tipo de Sierra Exportadora (definidos como aquellos que ya trabajan con un agroexportador o con una agroindustria). Como hemos visto hasta el momento, estamos hablando de productores con distintas caractersticas.
Caractersticas generales de los agricultores del Valle del Mantaro Pequeos agricultores comerciales Generales Hogar Total de personas en el hogar Tasa de dependencia Edad del jefe % de hogares con jefe mujer % de hogares con negocios o con actividades independientes Educacin Aos de educacin del jefe de hogar Mximo nivel educativo del hogar Bienes privados % hogares con telefono fijo % hogares con telefono celular % hogares con internet % hogares usan gas para cocinar Bienes pblicos % hogares con desague conectado a red publica dentro de la vivienda % hogares con alumbrado electrico N Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP 8 15.4 64 27.8 55.0 9 13 20.2 42.5 2.1 34.3 36.3 96.6 292 Agricultores articulados 4 17.2 50 11.3 67.5 11 13 8.8 73.8 1.3 35.0 31.3 96.3 80

Los productores articulados presentan una mejor situacin en cuanto a capital humano (educacin), acceso a algunos servicios privados (principalmente posesin de telfonos celulares) y cuentan con una menor tasa de dependencia. Aunque tanto los productores articulados y los pequeos productores comerciales tienen acceso al mercado de crditos en casi el mismo porcentaje (ms del 29%), el monto promedio recibido por los hogares de productores articulados representa el doble del monto recibido por los hogares de pequeos productores comerciales.

de mercados locales bastante particular y privada (ver por ejemplo lo sealado en nuestro texto sobre pequea agricultura (Trivelli, Escobal y Revesz, 2007) o el texto de Manrique (2007). 190

Acceso a mercado de asistencia tcnica y crdito de los agricultores del Valle del Mantaro Pequeos Agricultores agricultores articulados comerciales % de hogares que recibieron asistencia tcnica 9.2 36.3 % de hogares con crdito 29.1 35.0 Monto de crdito (promedio US$) 1,985.84 4,018.35 % de hogares con remesas 42.3 25.0 Monto de remesas (promedio US$) 328.40 756.00 N 292 80 Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Asimismo, es mayor el acceso al mercado de asistencia tcnica en el caso de los productores articulados que entre sus pares de pequeos productores comerciales.

Estos resultados dan cuenta de la heterogeneidad que existe no slo entre las diferentes zonas analizadas sino al interior de un mismo mbito geogrfico. Esta heterogeneidad est relacionada con el tipo de actividad desarrollado por los hogares, as como el grado de diversificacin de sus actividades agrcolas y la relacin de los hogares con distintos mercados de productos. De los tres grupos de productores analizados, claramente aquellos que podran tomar ventajas de esquemas de soporte como los que ofrece Sierra Exportadora seran los articulados, mientras que los otros productores, los tpicos del piso del valle, requieren seguramente otros tipos de apoyos del estado antes que un esquema de articulacin con mercados mayores, ya que sus condiciones productivas (vistas como uso de asistencia tcnica, crdito e insumos) y su escala no estn restringidas por la falta de mercados de factores (como si podra estar pasando en el caso de los productores de la sierra sur) sino ms bien definidas en el marco de estrategias productivas y de generacin de ingresos de los hogares marcadas por la diversificacin y por una estrategia de manejo de riesgo. Veremos a continuacin la relacin de estos tres tipos de productores de la sierra sur con los mercados de factores con el fin de reforzar la propuesta del prrafo anterior: existencia de grupos de productores articulados que pueden tomar ventaja de acceso a mayores mercados, que podran beneficiarse de intervenciones como Sierra Exportadora, que son grupos no muy numerosos, coexistiendo con pequeos productores comerciales que no enfrentan restricciones de acceso a los mercados de factores pero que no usan estos mercados como uno esperara pues prefieren mantener estrategias de generacin de ingresos diversificadas y de bajo riesgo y con hogares, como los de la sierra sur, que enfrentan restricciones de acceso a los mercados de factores que podran estar inhibiendo sus posibilidades de desarrollo de actividades agropecuarias237. Claramente, estos dos ltimos grupos no requieren un apoyo para conectarse con mercados ms grandes y dinmicos. Volveremos sobre esta discusin ms adelante.

En realidad no sabemos si las estn inhibiendo o si las estrategias de estos hogares se mantendran orientadas hacia la venta de mano de obra o diversificacin fuera del agro de contar con acceso a estos factores productivos. 191

237

4.1. Uso del crdito en Sierra Sur y el Valle del Mantaro

Dentro del anlisis de los mercados de factores, tomaremos el caso del crdito como la principal medida de acceso y uso de este mercado. Como vemos en el grfico 2.14, podemos ver diferencias entre los hogares de la Sierra Sur y del Valle del Mantaro: ms del 29% de los hogares del Valle del Mantaro tanto los hogares de pequeos productores comerciales y de productores articulados - tienen /han usado crdito (de cualquier fuente) frente al 10% de los hogares de la Sierra Sur que tienen /han usado crdito.
Grfico 2.14
Uso del crdito por mbito
40.0 35.0 35.0 % de hogares con crdito 29.1 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 1,986 5.0 849 0.0 Sie rra Sur VM - pe que os productore s com e rcia le s VM - a rticula dos 10.4 4,018 4,500 4,000 Monto de crdito - US$ 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0

Monto de crdito (promedio US$)

% de hogares con crdito

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Pero las diferencias no se restringen al uso de crdito, sino tambin a los montos de crdito. Los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro tienen un monto promedio de crdito 2.2 veces mayor al de los hogares de la Sierra Sur, pero al mismo tiempo este monto constituye slo la mitad el monto de crdito de los hogares articulados. Esta diferencia en montos colocados est asociada principalmente inversin agrcola que realizan y por ende al tipo de productos que cultivan, mucho ms rentables en el grupo de articulados, respecto al de los hogares de pequeos productores comerciales. Es decir, el crecimiento crediticio -desde el lado de la oferta- que notamos238, sigue siendo aprovechado solamente por algunos, por aquellos ms articulados con otros mercados distintos del financiero. Asimismo, al interior de los hogares de Sierra Sur se pueden encontrar diferencias significativas en cuanto al acceso a crdito (ver cuadro A.2.6.2 del anexo 2.6), entre los distritos de las diferentes oficinas locales que maneja el proyecto Sierra Sur: tanto en Yauri, Tarata e Ilave es donde hay un mayor porcentaje de hogares con crdito 15.6%, 13.5% y 10.6% respectivamente- como vemos en el grfico 2.15. Estas diferencias estn marcadas principalmente la situacin econmica de los hogares de los distritos de cada
Producto de que la oferta financiera en el Per est creciendo y/o porque los intermediarios estn buscando nuevas zonas donde trabajar (yendo a las zonas rurales). 192
238

mbito239. Sin embargo, debe notarse que este porcentaje est muy por debajo de los valores para la sierra rural que presenta la ENAHO 2006, donde el acceso al crdito se encuentra en 30%240.
Grfico 2.15
Acce so a cr dito e n e l m bito de l proye cto Sie rra Sur -Por OLP 18.0 16.0 14.0 12.0 % 10.0 8.0

15.6 13.5 10.9 10.4

10.6

6.3
6.0 4.0 2.0 0.0 Chuquiba m ba Chiva y Ya uri Om a te Ila ve Ta ra ta Tota l

3.8

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

Es importante sealar que los niveles de uso del crdito no se explican solamente por la mayor o menor oferta disponible. En el Valle del Mantaro podemos encontrar, como esperbamos, que existen tambin restricciones por el lado de la demanda. Si bien existen algunos hogares que no acceden a un crdito formal a pesar de quererlo (hogares sin oferta), hay tambin (y sobre todo) hogares que teniendo la posibilidad de tener un crdito (tienen acceso, hay una oferta de crdito formal disponible para ellos) no lo usan. Las consideraciones de por qu no lo usan van desde cuestiones ligadas al precio (valor) del crdito (racionados por precio) hasta razones ligadas a sus estrategias de manejo de riesgos, tenencia de fuentes alternativas de fondos (de sus actividades no agropecuarias), etc241. Como se puede ver en el grfico 2.16, un hogar puede ser racionado en el mercado de crdito por razones de oferta: no es sujeto de crdito por ejemplo, o de demanda: a pesar de ser sujeto de crdito no toma un crdito porque teme no poder enfrentar el repago ante la presencia de un evento adverso, por ejemplo. Los racionados entonces pueden ser ms que aquellos que no acceden al sistema financiero. En los dos tipos de productores del Valle del Mantaro el porcentaje de hogares que puede tener un crdito (no racionados) se encuentra por encima del 50%, pero esta proporcin es mayor en el caso de los hogares de productores articulados, llegando al 73%.
Estos mismos distritos tuvieron los menores ingresos totales promedio del mbito del proyecto Sierra Sur, sin embargo, la mayor parte de estos ingresos (ms del 80%) procede de la venta de mano de obra y menos del 20% corresponde a la produccin agropecuaria. 240 Este porcentaje se refiere a cualquier tipo de crdito obtenido durante los ltimos 12 meses. 241 Hay una relativamente amplia literatura sobre la relevancia de las condiciones que definen la demanda y que se expresan por ejemplo en el racionamiento por riesgo que resulta clave para entender las decisiones de los pequeos productores que teniendo acceso al crdito se abstienen de utilizarlo. Para el marco general de esta discusin ver Carter (1987); Boucher, Carter y Guirkinger (2006); y para su aplicacin a casos peruanos ver Boucher (2000) y Trivelli y Venero (1999). 193
239

Grfico 2.16
Acceso a crdito formal en el Valle del Mantaro
100%
Sin oferta 28% Racionados 27.5% Sin ofe rta 14%

80%
Ra cionados 47%

60%

40%
No raciona dos 53% No raciona dos 72.5%

20%

0% Pequeos productores comerciales

Con Credito - recibio todo Racionado por precio Racionado por costos de transaccion Sin oferta

Productores articulados
Con Credito - recibio parte Racionado por riesgo Rechazado alguna vez

Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Lo interesante de este anlisis es que el grupo que no tiene oferta crediticia242 representa menos del 30% de los productores en el caso de los hogares de pequeos productores comerciales y menos del 15% en los hogares de productores articulados. Es decir, estos dos grupos de productores tienen, en su mayora, acceso al crdito. Sin embargo, como vimos, solo el 35% de los productores articulados y 29% de los pequeos productores del valle del Mantaro usan un crdito formal, pues como discutimos enfrentan restricciones que los inhiben de participar en el mercado financiero (son racionados por distintas razones). Adicionalmente, hay que rescatar de los resultados anteriores que los productores del valle del Mantaro, articulados y pequeos productores, no usan crdito formal como vimos por diversas razones, pero son justamente los pequeos productores comerciales los que enfrentan mayores fuentes de racionamiento, sobre todo desde la demanda (racionamiento por riesgo por ejemplo). Lo que refuerza lo encontrado por Boucher (2000) y Boucher (2001) para el caso de Piura, donde se demuestra que el nivel de riqueza del prestatario est inversamente relacionado con la importancia de las restricciones de demanda. Es decir, los ms pobres enfrentan ms restricciones por el lado de la demanda para usar el crdito formal al que tienen acceso.
Las transacciones financieras

Al analizar las caractersticas de las transacciones financieras que realiza cada uno de los tres grupos de productores243, encontramos que:

Los hogares sin oferta crediticia se encuentran dentro del grupo de racionados. Especficamente estamos hablando de los hogares que pidieron un crdito y fueron rechazados por el sistema financiero y a los hogares que no tienen, no han solicitado un crdito y afirman que no les daran un crdito. 243 La informacin sobre las transacciones crediticias corresponden a los cuadros A.2.6.3, A.2.6.4 y A.2.6.5 del anexo 2.6. 194

242

Las transacciones formales representan un porcentaje importante de las transacciones crediticias, es decir la oferta formal es relevante para los productores y hogares rurales de la sierra que trabajan con crdito. Incluso en el caso de los hogares de la sierra sur, con un bajo nivel de acceso a crdito, la mitad de los que tienen crdito lo tienen con una fuente formal.
Cuadro 2.16. Distribucin de las transacciones crediticias por tipo244, segn mbito Valle del Mantaro Valle del Sierra pequeos Mantaro Sur productores articulados comerciales Formal 50.9 80.5 69.7 No formal 49.1 19.5 30.3 Semi formal 8.0 5.3 21.2 Informal 41.1 14.2 9.1 N 163 113 33
Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Como se ve en el caso del valle del Mantaro el uso del crdito formal es mucho mayor, producto del mayor acceso de los productores a este tipo de crdito y de la mayor oferta existente en la regin. Como vimos en el cuadro 2.14. entre el 70% y 80% de las transacciones, lo que equivale al 35% y 29% de los hogares que poseen un crdito formal. Sin embargo hay que destacar que en el caso de los productores del valle del Mantaro si bien las transacciones con los intermediarios formales son las ms importantes (en nmero), para los productores articulados, por el tipo de negocio que desarrollan al ser parte de una suerte de cadena agroindustrial, los crditos de fuentes semi formales, de acopiadores o de las agroindustrias a las que venden, suelen ser muy importantes pues no solo representan una transaccin financiera sino generalmente contratos de compra de sus productos (es probable que en estos casos el origen del contrato sea el que responde al mercado de productos y el crdito es solo parte de las condiciones del mismo)245. Como es de esperar las transacciones formales implican montos mayores, en efectivo y plazos ms largos, pero tambin exigen mayores costos de transaccin y garantas. Tal como se puede ver al comparar las transacciones crediticias realizadas por cada uno de los grupos de productores con los distintos intermediarios incluidas en los cuadros A.2.6.3 al A.2.6.5 del anexo 2.6, los montos medianos de las transacciones formales son mayores o iguales a las de las transacciones no formales para todos los grupos, con la excepcin del caso de los productores articulados del valle del Mantaro donde las transacciones de mayor monto son con los intermediarios semi formales, lo que se explica, como mencionamos antes por el tipo de negocio agroindustrial que desarrollan.

244

Se considera transaccin semi formal a aquella que proviene de una institucin que tiene una infraestructura para el otorgamiento de crditos, pero cuyas actividades crediticias no estn sujetas a la supervisin de la SBS, como las empresas agroindustriales o agroexportadoras, las ONG, etc. Y una transaccin informal es aquella que proviene de prestamistas, pequeos comerciantes, bodegas, tiendas de insumos, etc. 245 Para una discusin sobre la importancia de estos contratos encadenados hay una amplia literatura. Para el caso peruano Alvarado et al (2001) presentan una interesante discusin. 195

Para los tres grupos de productores encontramos que los crditos formales son en efectivo, a diferencia de los semi formales e informales que muchas veces incluyen una porcin en productos (insumos en su mayora), que tienen plazos ms largos y que exigen mayores avales o garantas que los crditos no formales. Hay que destacar la relevancia que tienen las CMAC, que no teniendo una vocacin especialmente rural, son intermediarios importantes para los tres grupos de productores analizados. Por su parte, los intermediarios del sector pblico central (Banco de la Nacin y Agrobanco) son ms importantes para los productores de la sierra sur (donde su presencia marca una diferencia significativa en la oferta existente) e importantes para los productores comerciales del valle del Mantaro. Sin embargo, estas entidades estn ausentes en el caso del grupo de productores articulados, donde ninguno report un crdito de entidad pblica, tal como se ve en cuadro 2.17. El caso de las Edpymes es interesante pues veremos en los prximos aos una presencia creciente en ese tipo de mercados fruto de su reciente expansin en la sierra rural (ver mapas de evolucin de Edpyme en el anexo 2.3), pero tambin es clave en zonas como el Valle del Mantaro donde la Edpyme Confianza tiene una presencia importante y en crecimiento246.
Cuadro 2.17. Caractersticas de las transacciones crediticias (desde 2005) Sierra Sur Numero de transacciones formales % que representan las transacciones formales respecto a las transacciones totales Monto promedio de crdito formal (US$) % que recibi crdito de banco privado % que recibi crdito de banco pblico % que recibi crdito de CMAC % que recibi crdito de CRAC % que recibi crdito de Edpyme 83 50.9 1,316.72 30.1 18.1 36.1 15.7 0.0 Valle del Mantaro pequeos productores comerciales 93 80.5 1,630.09 22.0 9.9 45.1 0.0 23.1 Valle del Mantaro articulados 23 69.7 2,597.00 13.0 0.0 65.2 0.0 21.7

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Como vimos en la seccin sobre oferta financiera, tanto las instituciones financieras, as como los montos colocados y de depsito en ambas zonas ponen en mejor situacin a los hogares del Valle del Mantaro que a los hogares de la Sierra Sur, sin embargo, el tipo de productos existentes y la especializacin de las instituciones financieras permiten que los crditos en ambas zonas sean de montos y caractersticas similares. La diferencia se marca con los hogares articulados del Valle del Mantaro donde influyen definitivamente otros factores, como el tipo de producto, y sobretodo las caractersticas de sus activos que son mayores que los de los hogares de pequeos articulados del Valle del Mantaro. Asimismo, una diferencia significativa la establece el nmero de crditos

Para un anlisis del caso particular de Edpyme Confianza, puede consultarse a Trivelli y Tarazona (2007) 196

246

por hogar, pues los hogares del Valle del Mantaro tienen un mayor nmero de crditos por hogar que en el caso de los hogares de la Sierra Sur247.
Recuadro 2.2. La promocin del Ahorro en las sierra sur: evidencia de demanda por otros servicios financieros Dos proyectos del Estado Peruano, el proyecto Corredor Puno Cusco y el Proyecto Sierra Sur vienen implementando desde hace varios aos programas de fomento al ahorro financiero como parte de sus estrategias de promocin del desarrollo en el Sierra Sur. Estos programas, que trabajan exclusivamente con mujeres, ayudan e incentivan a las usuarias a abrir una cuenta de ahorros en una entidad financiera formal. Una vez abierta la cuenta, el programa adems de proveerles un esquema de educacin financiera y un acompaamiento a travs de promotores financieros les ofrece incentivos monetarios para complementar el esfuerzo que cada ahorrista hace. Es decir, dependiendo de cuanto logren ahorras, los proyectos les entregan una cantidad complementaria que se deposita en sus cuentas y de la que solo podrn terminar luego de un periodo definido en cada proyecto (3 a 4 aos en el caso de Corredor y 2 aos en el de Sierra Sur. Los resultados son alentadores. Al da de hoy ambos proyectos han apoyado a ms de 12 mil mujeres de la sierra sur en su proceso de inclusin financiera. Estas mujeres no solo han logrado acceder y usar distintos servicios del sistema financiero sino que adems han mejorado el manejo de su liquidez, su consumo y sus procesos de acumulacin. Gracias a los montos entregados por estos proyectos como complemento a los ahorros de las usuarias, estas han logrado acumular cantidades significativas en sus cuentas que les han permitido a su vez mejorar su dotacin de activos. Las experiencias reseadas se complementan con otras que implementan estos proyectos (microseguros, fondos para contratar servicios para el desarrollo de negocios, etc.). Lo central es resaltar que adems del acceso al crdito, el acceso a esquemas de ahorro ofrece una entrada alternativa y complementaria relevante para el proceso de insercin de los hogares rurales de la sierra a los mercados financieros. Para ms detalles ver www.sierrasur.gob o www.corredorpuno-cusco.gob

4.2. Comparando los productores con y sin crdito

Como es de suponer los productores que usan crdito no son los mismos que no usan este factor productivo. Como suele encontrarse esperamos encontrar que hay un efecto riqueza asociado al uso de este servicio financiero, pero como veremos este solo aparece de manera clara y significativa en uno de los grupos de productores que analizamos. Asimismo, uno espera que aquellos productores que usan crdito tienden a estar ms conectados con distintos mercados y tener ingresos ms diversificados, pero como veremos esto no resulta tan claro en los grupos de productores que analizamos. En el caso de los hogares de Sierra Sur las diferencias entre los hogares que usan crdito y los que no, estn fuertemente asociadas con el efecto riqueza mencionado antes. Es decir, los hogares que usan crdito, en particular crdito formal, son los que poseen una mayor dotacin de bienes y un mayor acceso a servicios pblicos (que acta como una variable de cuan articulados y conectados estn). Asimismo, son los productores con mayor educacin y mayores ingresos derivados de negocios propios (no agropecuarios) y de la venta de su mano de obra los que usan crdito (ver cuadro A.2.6.6 del anexo 2.6). Existe un mayor porcentaje de tenencia de activos en los hogares con crdito que en los hogares sin crdito lo que da cuenta de una mejor situacin econmica al interior
Esto explicara por qu a pesar que los montos por transaccin crediticia de los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro y de Sierra Sur son similares, en el agregado por hogar el monto promedio de crdito de los hogares del Valle del Mantaro es 2.2 veces el monto de crdito de los hogares de la Sierra Sur, como vimos en la seccin acerca del uso del crdito. 197
247

de los hogares (ver cuadro A.2.6.7 en anexo 2.6). Los hogares con crdito de la Sierra Sur, a pesar de presentar ingresos producto de la actividad agrcola similares a las de los hogares sin crdito, presentan ingresos producto de la venta de mano de obra significativamente mayores que el de los hogares sin crdito: el monto de ingreso producto de la venta de mano de obra es 1.5 veces mayor en los hogares con crdito que en los hogares sin crdito (ver cuadro A.2.6.8 del anexo 2.6). Adems, es mayor el porcentaje de hogares que tiene un negocio o actividad independiente (26% frente al 3% de los hogares sin crdito) lo que revela la importancia de contar con ingresos mayores (en monto) y de diversas fuentes en los hogares con crdito. Es claro que el componente de ingresos no agrcola en los hogares con crdito es 3 veces mayor que en los hogares sin crdito, como puede verse en el siguiente grfico. Asimismo, el valor de los otros ingresos (producto de transferencias corrientes, principalmente) es el doble en los hogares con crdito versus los hogares sin crdito. Es decir, los hogares de la Sierra Sur con crdito son ms ricos, acceden a ms y mejores servicios pblicos y estn ms conectados con otros mercados de factores.
Grfico 2.17
Ingre sos de los hogare s con y sin crdito - Hogare s de la Sie rra Sur 12,000

10,000

1,602

8,000 674
S/.

6,000 2,536 4,000

6,190

2,000

3,456

2,869

0 Sin crdito Con crdito

Ingre so a grcola

Ingre so no a grcola

Otros ingre sos

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

En el caso de los hogares de pequeos productores comerciales del valle del Mantaro es interesante notar que no presentan diferencias entre los hogares que tienen crdito versus los hogares que no tienen crdito en sus indicadores de posesin de activos o acceso a bienes privados y pblicos. Es decir, el efecto riqueza del hogar no parece estar a la base de las diferencias en el uso del crdito. Las diferencias entre los hogares de pequeos productores comerciales con y sin crdito se presentan ms bien en variables como la tasa de dependencia, educacin del jefe de hogar y los ingresos del hogar, sean estos producto de la venta de mano de obra, o producto de actividades agrcolas (ver grfico siguiente y cuadro A.2.6.9, A.2.6.10 y A.2.6.11 del anexo 2.6).

198

Las diferencias principales en cuanto a los niveles de ingreso entre los hogares con y sin crdito, se derivan de los ingresos agrcolas, que en los hogares de pequeos productores con crdito son 4 veces el valor promedio de los ingresos de este tipo en los hogares sin crdito. Resultado que adems se condice con que son los hogares con crdito los que ms contratan servicios de asistencia tcnica. Asimismo, los ingresos por venta de mano de obra son significativamente mayores en el caso de los hogares con crdito frente a los hogares sin crdito (representan 1.5 veces el valor de los ingresos por venta de mano de obra de los hogares sin crdito). Es decir, los hogares de pequeos productores con crdito no son necesariamente mejor dotados (activos, riqueza) pero si los ms dinmicos en la actividad agrcola, y a la vez los que logran generar mayores ingresos), adems por este mayor dinamismo en su actividad agrcola son los que realizan mayores gastos productivos, porque a pesar de no existir diferencias en el gasto por hectrea entre los hogares con y sin crdito, si existen diferencias en el total de tierras trabajadas248.
Grfico 2.18
Ingresos de los hogares con y sin crdito del Valle del Mantaro - pequeos productores comerciales 25,000 2,599 20,000 9,003

15,000

S/.

10,000

2,267 6,473

5,000

11,578

2,700 0

Sin crdito Ingreso agricola Ingresos mano de obra

Con crdito Otros ingresos

Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

En cuanto a los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro, los hogares con crdito y los hogares sin crdito son muy parecidos. Casi no existen diferencias significativas ni en cuanto a acceso a bienes privados y pblicos, nivel educativo del jefe de hogar, tasa de dependencia, ni en cuanto a los ingresos del hogar (ver cuadros A.2.6.12 a A.2.6.14 en el anexo 2.6). Entonces cabe preguntarse a qu se debera el poco acceso a crdito a pesar de tratarse de un grupo aparentemente homogneo? Una explicacin a esta hecho estara dada por el racionamiento crediticio. Como vimos en la seccin acerca del uso del crdito, los hogares articulados del Valle del Mantaro cuentan con un mayor porcentaje (73%) de hogares no racionados, mientras que el porcentaje de hogares sin oferta es muy pequeo. Es decir, la mayora de los hogares de este grupo de productores articulados puede adquirir un crdito, pero no lo hace por el precio del mismo. Los que usan crdito formal entre los productores articulados son los que tienen
Los hogares con crdito tienen un gasto agrcola (considera insumos, mano de obra y gasto en maquinaria o animales) por hectrea de 2,290 soles, y un total de tierra trabajada de 3.55 has. Los hogares sin crdito tienen un gasto agrcola por hectrea de 2008 soles, y un total de tierra trabajada de 1.43 has. 199
248

escalas de produccin mayores (mayores ingresos y sobre todo mayores ingresos agropecuarios) y mayor especializacin en el agro (son los tienen menores ingresos relativos por la venta de mano de obra y mayores niveles de gasto total agrcola249). Estos resultados nos muestran que existen diferencias significativas entre los hogares con y sin crdito, pero sobre todo que las diferencias entre ambos grupos obedecen a distintas variables en cada uno de los tres grupos de productores que estamos analizando, obligndonos a no generalizar y ms bien a sealar y entender la heterogeneidad de situaciones afectando a los hogares de la sierra rural.
Grfico 2.19
Ingresos de los hogares con y sin crdito del Valle del Mantaro - productores articulados 70,000 60,000 50,000 40,000 1,720 16,924 20,000 10,000 0 17,964 1,567 13,625

S/.
30,000

49,943

Sin cr dito Ingreso agricola Ingresos mano de obra

Con crdito Otros ingresos

Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

A partir de esta primera evidencia, realizamos el ejercicio de clasificar a los hogares de la Sierra Sur y del valle del Mantaro segn un conjunto de variables claves para su desarrollo, al igual que hicimos antes con la informacin de la sierra rural de ENAHO (educacin mxima del hogar, acceso a servicios y rea propia del hogar) 250. En esta clasificacin, ninguno de los hogares de la Sierra Sur cuenta con un nivel de acceso a servicios alto, los hogares de pequeos productores comerciales del valle del Mantaro slo tienen un nivel medio de acceso a servicios, y, los hogares de productores articulados cuentan con un nivel de acceso a servicios alto. Asimismo estos hogares se encuentran en un nivel medio en el rea propia del hogar251, pues como vimos, estos productores recurren al mercado de alquileres para obtener la tierra que requieren.

Los hogares con crdito tienen un gasto agrcola por hectrea de 3,899 soles, y un total de tierra trabajada de 5.16 has. Los hogares sin crdito tienen un gasto agrcola por hectrea de 3,459 soles, y un total de tierra trabajada de 3.26 has. 250 La clasificacin de los hogares puede verse en el cuadro A.2.6.15 del anexo 2.6. 251 Para fines comparativos de la escala que representa cada una de las variables en los tres mbitos ver el cuadro A.2.6.16 del anexo 2.6. 200

249

Grfico 2.20
Acceso al crdito en los hogares de Sierra Sur - por clasificacin de activos 70.0 60.0 50.0 40.0
%

63.6

30.0

20.2
20.0 10.0 0.0

5.7 BBB MMM AAM

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

Los resultados muestran que los hogares de la Sierra Sur mejor dotados, es decir los clasificados como AAM, tienen un mayor acceso a crdito (64% de los hogares e este grupo tiene un crdito), frente al 5.7% de hogares de la sierra sur peor ubicados (BBB), como vimos en el grfico 2.20. Tambin existen diferencias de acceso a crdito entre los hogares de pequeos productores comerciales, aunque ests diferencias no son tan marcadas como en el caso de los hogares de la sierra sur (ver grfico 2.21).
Grfico 2.21
Acceso al crdito en los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del M antaro - por clasificacin de activos 40.0 35.0 30.0 25.0
%

37.8

27.7 22.0

20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

MBM

MMM

AM A

Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

En el caso de los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro, el acceso al crdito es de ms de 30% tanto para los peores dotados (hogares tipo BMA) como para los hogares mejor ubicados en cuanto a acceso de activos (hogares AMA).

201

Grfico 2.22
Acceso al crdito en los hogares articulados del Valle del M antaro - por clasificacin de activos 50.0 45.0 40.0 35.0 30.0
%

44.0

30.3

31.8

25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0

BM A

MMA

AM A

Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Como vimos entonces, los hogares de la sierra sur tiene menor acceso a crdito formal, pues la oferta es menor en la zona, pero tambin porque slo los mejor dotados (los ms ricos y articulados con distintos mercados) pueden ser clientes de las entidades formales, mientras que los productores del valle del Mantaro enfrentan mejores condiciones de acceso (hay ms oferta) y es ms bien dependiendo de sus estrategias productivas y de relacin con los distintos mercados que se decide si usar o no el crdito formal disponible. Como vimos en el grupo de menor acceso la riqueza es ms importante, en el grupo intermedio es relevante pero no tan evidente y no es nada relevante en el grupo articulado. Este ejercicio ilustra de manera ms clara como el efecto dotacin de activos, estrechamente asociado a la riqueza de los hogares, est relacionado con el acceso a crdito sobretodo en las zonas ms pobres de la sierra rural.
4.3. El acceso al crdito formal Hogares en el Proyecto Sierra Sur y Valle del Mantaro

A continuacin procederemos a estimar la probabilidad que un hogar acceda a un crdito formal de acuerdo a las caractersticas de este hogar, as como las condiciones que este distrito y/o la provincia ofrece para que se de un mayor dinamismo en el sistema financiero, traducido como el acceso de estos hogares al sistema financiero formal. As, un hogar tiene un crdito, si el volumen de crdito del mismo es mayor que cero. Para ello utilizaremos la siguiente funcin:
Y = f(X)

Donde Y es el monto del crdito formal recibido por el hogar, y es una variable continua y positiva. Adems X es un vector de caractersticas asociadas a los hogares as como a las zonas de anlisis. Este vector de caractersticas esta dividido en 5 tipos,

202

cada uno asociado a caractersticas de los hogares, estas son: riqueza, capital humano, acceso a las comunicaciones, importancia de la actividad agropecuaria y existencia o no de oferta de servicios financieros en su localidad. Ahora, dado que lo que se quiere estimar es la probabilidad que un hogar tenga un crdito formal, mediante la proxy del monto de crdito formal recibido por el hogar, definimos z como 1 si el hogar ha recibido un crdito formal y 0 en caso contrario. De manera que se estimar un modelo probit de la siguiente forma: Pi = Prob(z=1|X) Donde la variable endgena z es 1 si el hogar ha recibido un crdito formal y 0 en caso contrario, y X es un vector de caractersticas del hogar, tales como el nivel educativo del jefe del hogar, ingreso per capita mensual, si el hogar tiene telfono252, la participacin del ingreso agrcola sobre el ingreso total, si recibi asistencia tcnica para la produccin agropecuaria y la probabilidad de que exista una agencia financiera en el distrito donde residen dada las caractersticas locales. Para ello se contar con informacin a nivel de hogar para la lnea de base del proyecto Sierra Sur y Encuesta BASIS 2007. La muestra consta de 1,854 hogares con informacin completa, divididos en 1,482 hogares en el proyecto Sierra Sur, 80 hogares de los productores articulados en el Valle del Mantaro y 292 hogares que corresponden a los productores no articulados del Valle del Mantaro que son los que usamos para las regresiones. Se realiz una estimacin probit y todas las variables fueron tomadas en niveles. Todas las variables exgenas utilizadas tuvieron el signo esperado y fueron significativas. Respecto a las caractersticas inherentes al hogar vemos que, como se esperaba, el nivel de ingresos y educacin afectan positivamente a la probabilidad de tener un crdito formal. Ahora, en el caso de la actividad agropecuaria vemos que existe una relacin positiva entre el uso de asistencia tcnica y la variable endgena tener crdito, debido a que los hogares que pueden tener asistencia tcnica para su produccin agropecuaria son aquellos que en general tienen ms inversiones que proteger. Al mismo tiempo, una composicin ms agrcola de los ingresos del hogar afecta positivamente a la probabilidad de acceder a un crdito formal, pero con una curvatura negativa, es decir, que hay un punto de inflexin en la relacin positiva a partir del cual la relacin positiva va decayendo. Ahora en el caso de las caractersticas locales, usamos la probabilidad predicha de la existencia de una agencia financiera en su distrito obtenida del ejercicio realizado en la seccin 3.5253.

En principio se trato de utilizar el acceso a Internet pero no se pudo debido a que solo un hogar de la muestra en Sierra Sur contaba con este servicio. 253 Como ejercicio, para capturar el efecto diferenciado que tiene la oferta financiera en cada una de las tres zonas, se introdujo una variable dummy multiplicativa que asocia el efecto de la probabilidad de existencia de una agencia financiera en el distrito a cada una de las tres zonas de estudio. De esta manera se pudo observar que en las tres zonas se obtuvo el signo esperado, pero slo result significativo en los casos de los hogares en el Valle del Mantaro (articulados y no articulados). Lo que nos dice que esta probabilidad de existencia de una agencia financiera, que es nuestra proxy de oferta financiera en el distrito, no tiene efecto sobre la probabilidad de que un hogar acceda a un crdito formal para los hogares del mbito del proyecto Sierra Sur. 203

252

Los resultados se agrupan en los cinco tipos de caractersticas asociadas a los hogares y a caractersticas de las localidades a las cuales pertenecen, que son las mencionadas lneas arriba, riqueza, capital humano, comunicacin, actividad agropecuaria y oferta de servicios financieros y son los siguientes:
Cuadro 2.18. Resumen de resultados de la estimacin Probit Variable Riqueza Ingreso per capita mensual Capital humano Educacin jefe de hogar Comunicacin Tenencia de telfono fijo Hogares mas ricos estn mas articulados con los mercados tanto de productos como de factores, son menos vulnerables y con retornos menos riesgosos. Tiene que ver con los retornos a la educacin y a la posibilidad de tener mayores ingresos Justificacin / Explicacin Signo esperado Resultados Probit Crdito

***

***

Los hogares con telfono fijo son mas informados e interconectados, y as mas integrados a su mbito en relacin a aquellos hogares que no poseen telfono. Actividad Agropecuaria Mientras la composicin de los ingresos del Participacin del hogar se encuentre ms orientada hacia la ingreso produccin agricola, esto tiene que ver con el agropecuario grado de especializacin. El cuadrado de la Luego de observar la relacin en niveles, la participacin del forma cuadrtica nos permite modelar la ingreso curvatura que existe en la misma relacin agropecuario Hogares que reciben asistencia tcnica tienen un cuidado especializado en la produccin y Asistencia tcnica esto se traduce en mayores ingresos en comparacin con aquellos hogares que no la reciben. Oferta financiera Probabilidad que Mientras menor sea la probabilidad de exista una agencia existencia de un oferente en el distrito, es financiera en el menos probable que los hogares en ese distrito distrito tengan crdito * p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01
Elaboracin: IEP

**

+ -

***

***

**

***

Es decir, tanto las caractersticas inherentes a los hogares como a la provisin de infraestructura necesaria para la presencia de una oferta financiera afectan la probabilidad de acceder a un crdito formal. Por parte de la demanda vemos que un hogar ms educado, con mayores ingresos y que la mayor parte de sus ingresos provenga de su actividad en el sector agropecuario es ms probable que acceda a un crdito formal y por parte de la oferta notamos que los hogares en un distrito que tenga mas probabilidades de tener una agencia financiera tienen mas posibilidades de acceder a un crdito formal.254

254

Medido como la probabilidad de existencia de una agencia en el distrito dadas caractersticas locales. 204

5. Conclusiones y recomendaciones
El texto que presentamos da cuenta de la limitada informacin que tenemos sobre el uso que hacen los hogares rurales de la sierra a los distintos mercados de factores. Encontramos que en general los hogares rurales de la sierra usan algn mercado de factores, pero que muy pocos usan varios mercados de factores a la vez y que casi ninguno usa todos los mercados analizados en este documento (insumos, mercado laboral, tierra, crdito, asistencia tcnica). El estudio da cuenta, adems, que el acceso a los mercados est asociado a los niveles de activos clave (educacin, tamao de la tierra y acceso a servicios) que posee un hogar. As los hogares con ms activos son los que ms acceso tienen a la asistencia tcnica, al mercado de insumos y al crdito. Respecto al mercado financiero, que es el mercado en el que se centra el anlisis del documento, dos son las conclusiones centrales. La primera es que si bien estamos frente a una interesante expansin (privada) del sistema financiero, especialmente del sistema microfinanciero, hacia los entornos rurales y hacia las actividades agropecuarias, esta expansin, en el caso de la sierra rural, se concentra en las zonas menos rurales (o en las rurales ms cercanas a las zonas urbanas), ms grandes y con mayores recursos y ms articuladas. Este resultado es relevante en la medida en que debemos recordar que ms del 85% de la poblacin rural de la sierra rural vive en distritos pequeos, altamente rurales y con infraestructura insuficiente, por ende con muy poco atractivo como plaza financiera. Complementariamente hemos encontrado que aun en aquellos distritos donde hay presencia de un oferente financiero formal, su nivel de actividad (colocaciones por ejemplo) depende de las mismas variables. Es decir, los intermediarios financieros con presencia en la sierra rural tienen mayor nivel de actividad a medida que el distrito es ms grande, est a menor altura, es menos rural, tiene ms recursos pblicos y su gente cuenta con un grupo relevante de gente con mayor nivel de educacin. Esta conclusin ha de darnos una seal de alerta: incluso bajo condiciones expansivas favorables, como las actuales, el sistema financiero probablemente no llegar a tener una oferta relevante en la mayor parte de los distritos rurales de la sierra del pas. La segunda conclusin, es que por el lado de la demanda, hay un efecto dotacin de activos importante en el uso del sistema financiero, sobre todo en el caso de los hogares rurales menos articulados con el sistema financiero. Es decir, aquellos hogares rurales con mayores activos son los que ms usan el sistema financiero incluso en zonas con elevados niveles de pobreza. Si bien esto no es sorprendente, revela que aun cuando hay presencia de intermediarios financieros son los ms ricos los que toman ventaja de su presencia. Este efecto de la riqueza es muy evidente en el caso de la sierra rural, y en particular de la sierra sur. Sin embargo, en el uso de crdito este efecto pierde importancia en entornos relativamente menos pobres, donde el grueso de los productores supera un cierto umbral de ingresos y riqueza mnimo, como vimos en el caso de los productores del valle del Mantaro, donde aparecen otras consideraciones relevantes para entender quienes usan o no el crdito disponible en la zona, consideraciones distintas de la dotacin de activos o de riqueza, y que van desde el tipo de estrategia econmica de los hogares (ms diversificada, con fuentes laborales de ingresos en montos relevantes) hasta la existencia de otras restricciones que podran

205

estar inhibiendo la demanda de crdito, restricciones que obedecen a consideraciones de riesgo y/o a caractersticas de la economa de los hogares rurales que hacen poco atractivo el crdito frente a sus posibilidades de autofinanciar sus actividades agropecuarias (las ms riesgosas), o como se vio en el caso de los productores articulados el efecto precio del crdito es una de las principales razones para no utilizar este servicio. Entonces, el interesante desarrollo privado que se observa en el sistema financiero tardar mucho en lograr una cobertura suficiente en el entorno rural de la sierra del Per y es posible que no llegue nunca a buena parte de los distritos rurales de la sierra. Por ello se abre un espacio interesante de colaboracin entre el sector privado y el sector pblico para lograr un mayor acceso de los pobladores rurales hacia los servicios financieros (favoreciendo la llegada de los intermediarios a zonas rurales de la sierra) y un mayor uso de los mismos, sobre todo un mayor uso por parte de los hogares rurales menos favorecidos que puedan a travs justamente de este mayor uso del crdito, mejorar su dotacin de activos. Es decir, el desafo es cmo sumar esfuerzos con el sistema financiero privado y pblico para lograr que este sistema llegue a todos y se constituya en un factor dinamizador y una fuente de recursos para mejorar las condiciones de vida y produccin de las zonas rurales, en vez de ser, como parece suceder ahora, un recursos que llega una vez que la dinamizacin se dio. Dado que uno de los objetivos generales de nuestro trabajo de investigacin propona discutir cmo aprovechar iniciativas como Sierra Exportadora a favor del desarrollo rural en la sierra, como se ha mostrado en este documento, hay un espacio importante para acciones del estado en cuanto a la promocin de acciones que permitan a los productores y hogares de la sierra tomar ventaja del interesante, pero aun insuficiente, desarrollo del sistema financiero peruano, especialmente aquel presente en la sierra. Si bien Sierra Exportadora no contempla un trabajo especfico en la articulacin de los productores con los mercados de factores es claro que existe ah una oportunidad relevante de accin para el sector pblico como condicin necesaria para la mejor insercin de los productores en mercados de mayor envergadura. Sin embargo, estas intervenciones no pueden ser iguales para toda la sierra, ni para todos los tipos de productores. Como hemos visto las relaciones de los productores y hogares de la sierra con el mercado financiero se definen a partir de variables y condiciones distintas dependiendo del tipo de productor serrano del que estemos hablando. Es en el caso de los productores articulados, como era de esperarse, donde programas de apoyo como Sierra Exportadora tienen un rol que jugar, rol que no debe limitarse a la mejor insercin de estos productores en un mercado (de productos) determinado, sino ms bien a una consolidacin de sus carcter de productores articulados, facilitando y promoviendo su acceso a ms y mejores mercados de factores, para mejorar calidad, rentabilidad y escala, y de productos sin por ello atarlos a algunos pocos productos considerados como ganadores. Sierra Exportadora debe identificar las trabas que limitan que estos productores articulados tomen ventaja de los mercados de factores que se vienen desarrollando en sus mbitos de operacin, sobre todo los financieros y de asistencia tcnica. En este ltimo mercado es interesante la experiencia de Incagro, y las lecciones sobre la importancia de combinar este tipo de inversiones ligadas a un mercado en especfico con acciones complementarias que permitan incrementar el xito del apoyo especfico en un mercado en particular, rol que podra idealmente cumplir una plataforma como Sierra Exportadora.

206

Las recomendaciones que se desprenden de las dos conclusiones sobre el mercado financiero y su distancia con los hogares de la sierra rural, se refieren a cmo ayudar a ampliar el acceso, visto como una mayor presencia de oferentes en las zonas rurales de la sierra y a cmo incrementar, masificar, el uso de los servicios financieros. Sobre lo primero, las medidas pueden ir desde subsidios para compensar los mayores costos de instalarse o generar atencin en estas zonas de baja densidad de clientes atractivos y de difcil acceso, hasta recursos para el desarrollo de innovaciones tecnolgicas que permitan a estas localidades recibir una atencin sin necesidad de contar con el intermediario financiero instalado en la zona. Idealmente, en cualquiera de estos dos escenarios, una decidida inversin pblica a favor de una mayor integracin sera una clave complementaria. Ms caminos y ms telefona e Internet estn a la base de las posibilidades de lograr la mayor expansin del sistema financiero, pero tambin de las mayores oportunidades comerciales de los pobladores rurales de la sierra. Sobre lo primero, el ejemplo del Bono de Articulacin Financiera (BAF) que promueve INDAP en Chile es ilustrativo de un mecanismo competitivo y alineado con los incentivos privados que permite a los intermediarios llegar a zonas de inters para el sector pblico sin sacrificar rentabilidad. El BAF es un subsidio concursable que licita el estado chileno para cubrir los costos de transaccin que implica para los intermediarios atender a pequeos agricultores. Este subsidio ha permitido apalancar importantes recursos del sector privado hacia la pequea agricultura y, dado su esquema de asignacin, se ha logrado que el monto del subsidio sea decreciente en el tiempo a medida que hay ms competencia por dicho subsidio entre los intermediarios financieros255. Respecto a lo segundo, hoy la tecnologa nos ofrece grandes oportunidades de generar acceso a los servicios financieros sin tener que contar con una entidad financiera fsicamente en una localidad determinada. Para ello es clave contar con recursos para el desarrollo y adaptacin de las innovaciones (como ya se ha dado con las transacciones por Internet o la instalacin de agentes no bancarios, por ejemplo) y con soporte para contar con la infraestructura que las innovaciones requieren (telefona, telefona mvil, Internet, etc.). Las opciones son mltiples desde asociaciones pblico privadas para estos fines hasta fondos pblicos disponibles (preferentemente bajo esquemas concursables) que permitan a los privados desarrollar innovaciones orientadas a atender a clientes de determinado perfil o ubicados en un tipo de localidad (rural). Para lograr un mayor uso de servicios financieros es claro que menores costos es un factor relevante, tanto en lo referido al costo de los servicios en s (tasas de inters, comisiones, etc.) como en lo que respecta a los costos de transaccin (sobre todo aquellos derivados de la distancia para llegar a las agencias). Pero adems, se requiere del desarrollo de productos complementarios al crdito, que sigue siendo el producto financiero de mayor inters para los intermediarios. Entre estos productos complementarios hay que destacar el desarrollo de mecanismos de ahorro para los hogares rurales, ahorros que si bien dado el perfil de los hogares rurales de la sierra no seran de gran magnitud, son una fuente de informacin y articulacin con potenciales clientes de crdito y de recepcin y envo de transferencias importante. Asimismo, una expansin del nmero de ahorristas hace atractivo el uso del sistema financiero como canal de comunicacin entre el sector pblico y los hogares rurales. Por ejemplo, si un
255

Un anlisis sobre el funcionamiento del BAF puede hallarse en Trivelli y Venero (2007). 207

hogar rural de la sierra cuenta con una cuenta de ahorros el sector pblico podra, a muy bajo costo, entregarle recursos para el desarrollo de cualquier actividad productiva, de consumo o incluso entregarle por esa via recursos de donacin en el marco de los programas sociales o como incentivos para inducir determinados comportamientos (contratar asistencia tcnica por ejemplo). Esta podra ser una manera econmica de distribucin de recursos del estado hacia los hogares rurales, tanto desde el centro como desde los niveles subnacionales de gobierno. Es probable que la oportunidad de recibir por esta va recursos del estado motivara una tasa de ahorro mayor, que a su vez hara al medio rural ms atractivo para los intermediarios, pero que tambin podra desencadenar una conjunto de procesos virtuosos atados a la tenencia de ahorros financieros (menos vulnerabilidad, ms seguridad de los ahorros, etc.)256. Adicionalmente, para mejorar la demanda por servicios financieros es imprescindible el desarrollo de esquemas de seguros, tanto para proteger las actividades productivas de los pobladores rurales (el seguro agrario o un seguro contra catstrofes climticas, por ejemplo) como para proteger los activos de los pobres (a travs de seguros para sus viviendas y otros activos valiosos, como con la implementacin de seguros de vida por ejemplo). Con seguros agropecuarios disponibles, la oferta de crdito para el agro se expandira (dado que hoy muchos intermediarios limitan sus colocaciones en el sector por los riesgos, sobretodo de carcter covariado, que los productores agropecuarios) incluso podran bajar las tasas de inters por la menor prima de riesgo que se imputara al crdito agropecuario. Finalmente, enfatizar la necesidad de definir las acciones y polticas diferenciadas a partir de la realidad de las actividades, limitaciones y oportunidades que enfrentan los distintos tipos de productores de la sierra rural. Esta discusin no es nada sencilla sobre todo por los complejos problemas de implementacin y filtracin asociadas a dichas polticas diferenciadas. Sin embargo, es posible que aun partiendo de polticas homogneas se deban anticipar los efectos diferenciados que las mismas tendrn sobre los distintos tipos de productores y con ello generar un conjunto de medidas complementarias para lograr el mayor beneficio para los productores de los distintos tipos. Por ejemplo, vimos que los productores menos articulados con los mercados financieros trabajan en mayor medida con los bancos pblicos y que su problema central es el limitado acceso a la oferta financiera. Ah se abre una oportunidad para desarrollar acciones orientadas a profundizar la intermediacin a travs de acciones desde la banca pblica, lo que no se refiere a otorgar crdito subsidiado ni dirigido, sino por el contrario utilizar innovaciones tecnolgicas para acercar, a travs de la banca pblica, a los productores hacia el sistema financiero, como se viene dando con el caso de las entidades de microfinanzas que se instalan en las oficinas del Banco de la Nacin. Como estas medidas se puede hacer una lista mayor, lo relevante es tener en mente la necesidad de fomentar tanto un mayor acceso a los servicios, sobre todo en zonas y para poblaciones que no sern atendidas naturalmente por los intermediarios privados, junto con mayores incentivos para el uso de los servicios una vez que se cuenta acceso. Esto traer mayores niveles de actividad para los intermediarios y a la vez mejores posibilidades de que los servicios financieros sean desencadenantes de mejores oportunidades para los hogares rurales.

256

Ver por ejemplo lo logrado en los proyectos Corredor Puno Cusco y Sierra Sur. 208

Anexo 2.1 Caractersticas generales de los hogares peruanos, segn ENAHO.

A.2.1.1. Algunas caractersticas de los hogares del Per Nacional Per Rural Sierra urbana Sierra rural 2004 2006 2004 2006 2004 2006 2004 2006 Generales Nro de personas 4 4 4 4 4 4 4 4 Edad del jefe de hogar 49 49 49 49 48 49 51 51 7 7 5 5 9 9 5 5 Educacin del jefe de hogar (aos) 10 10 8 8 12 12 7 7 Educacin mxima del hogar (aos) 41.4 46.6 80.6 88.3 15.4 21.5 82.1 91.1 % de hogares agrcolas 1.44 2.70 2.95 5.53 0.23 0.50 1.99 3.55 Tamao de la tierra que trabaja (Has) Bienes privados 18.3 20.4 0.5 0.5 23.9 26.4 0.1 0.2 % de hogares con telfono fijo 11.2 23.1 1.5 4.3 13.6 29.9 0.6 2.0 % de hogares con telfono celular 0.9 2.4 0.0 0.0 0.8 2.6 0.0 0.0 % de hogares con internet 40.2 44.6 12.0 16.0 51.3 58.7 8.1 11.5 % de hogares con tv a color 6.4 6.4 2.4 2.4 10.0 10.7 1.7 1.7 % de hogares con vehculo Bienes pblicos 55.8 55.9 29.9 28.1 66.1 68.05 35.1 34.7 % de hogares con agua 40.8 41.9 5.3 5.4 56.0 59.9 5.9 6.0 % de hogares con desage 68.4 71.6 33.3 39.8 93.5 95.6 34.7 43.1 % de hogares con electricidad

Shocks % con shock * Slo idiosincrsico * Slo covariado * Ambos % Con shock idiosincrsico % Con shock covariado % que vieron afectados ingresos/bienes/patrimonio por el shock Fuente: ENAHO 2004 - 2006 Elaboracin: IEP 19.2 11.9 6.8 0.5 12.4 7.3 95.2 18.9 11.5 7.0 0.5 11.9 7.4 94.5 22.6 7.7 14.1 0.8 8.5 14.9 96.8 22.8 7.7 14.2 0.8 8.6 15.1 95.5 18.8 14.8 3.5 0.5 15.3 4.0 94.7 19.6 15.6 3.7 0.3 15.9 4.0 95.6 25.5 6.0 18.4 1.2 7.1 19.6 97.7 28.0 6.1 20.9 1.0 7.0 21.9 96.5

209

Cuadro A.2.1.2. Algunas caractersticas por quintiles - Sierra Rural 2004 2006 Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Total Total 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 Generales Nro de personas Edad del jefe de hogar Educacin del jefe de hogar (aos) Educacin mxima del hogar (aos) % de hogares con crdito % de hogares agrcolas Tamao de la tierra que trabaja (Has) Bienes privados % de hogares con telfono fijo % de hogares con telfono celular % de hogares con internet % de hogares con tv a color % de hogares con vehculo Bienes pblicos % de hogares con agua % de hogares con desage % de hogares con electricidad Shocks % con shock * Slo idiosincrsico * Slo covariado * Ambos % Con shock idiosincrsico % Con shock covariado % que vieron afectados ingresos/bienes/patrimonio por el shock Fuente: ENAHO 2004 - 2006 Elaboracin: IEP 5 49 3 6 9.7 91.6 2.13 0.0 0.0 0.0 0.9 0.6 23.7 1.6 21.6 25.7 4.8 19.5 1.3 6.1 20.8 98.3 5 49 4 7 13.6 91.2 1.71 0.0 0.2 0.0 3.4 1.4 30.3 2.5 26.7 27.2 5.7 20.5 1.0 6.7 21.5 98.8 4 51 4 7 13.6 86.3 1.79 0.0 0.2 0.0 6.1 1.2 35.5 3.2 30.3 26.7 4.6 20.9 1.2 5.8 22.1 97.2 4 51 5 7 13.8 78.9 2.58 0.2 0.2 0.0 10.2 1.3 40.2 8.2 42.4 27.6 7.4 18.8 1.4 8.8 20.2 96.9 3 53 6 8 14.5 62.6 1.72 0.4 2.2 0.1 20.1 3.9 46.0 13.9 52.7 20.5 7.2 12.2 1.1 8.3 13.3 97.4 4 51 5 7 13.1 82.1 1.99 0.1 0.6 0.0 8.1 1.7 35.1 5.9 34.7 25.5 6.0 18.4 1.2 7.1 19.6 97.7 5 49 4 6 25.4 97.5 3.31 0.0 0.4 0.0 2.3 0.4 17.7 1.1 33.4 29.8 3.9 25.4 0.4 4.4 25.8 96.0 5 50 4 7 30.5 96.6 3.38 0.0 0.3 0.0 4.9 0.7 28.3 3.1 33.8 35.3 4.6 29.6 1.1 5.7 30.7 98.1 4 52 4 7 30.2 94.4 3.18 0.0 0.9 0.0 9.0 1.5 36.8 6.1 40.6 27.9 5.5 20.9 1.5 7.0 22.5 96.1 4 52 5 8 33.5 89.3 4.02 0.2 2.2 0.0 17.3 1.1 43.0 8.2 48.9 24.5 6.5 17.2 0.9 7.3 18.1 96.4 3 53 6 9 30.7 77.6 3.85 0.6 6.0 0.0 24.2 4.7 47.7 11.7 58.8 22.2 9.9 11.5 0.9 10.7 12.4 95.1 4 51 5 7 30.1 91.1 3.55 0.2 2.0 0.0 11.5 1.7 34.7 6.0 43.1 28.0 6.1 20.9 1.0 7.0 21.9 96.5

210

Anexo 2.2. Clasificacin de los hogares de la sierra rural, segn sus niveles de acceso a activos La clasificacin de los hogares segn sus niveles de acceso a determinados activos, surge a partir de la hiptesis de que determinados activos o caractersticas forman parte del portafolio bsico para el desarrollo econmico. Estos activos estn asociados al capital humano del hogar (educacin mxima del hogar), al capital fsico productivo del hogar (rea propia del hogar) y al acceso a servicios clave para el desarrollo de actividades productivas (acceso a agua, electricidad y telefona). As, en base a cada uno de los activos clave se dividieron los hogares en 3 grupos: 1. Alto. Este nivel agrupa al 30% hogares cuya posesin del activo analizado por encima del promedio. 2. Medio. Este nivel agrupa al 30% hogares cuya posesin del activo analizado est en el promedio. 3. Bajo. Este nivel agrupa al 30% de hogares cuya posesin del activo analizado est por debajo del promedio. Las variables promedio de educacin mxima del hogar y rea propia del hogar fueron elaboradas a partir de las variables que recogen educacin en la base 300 de la ENAHO 2006 y las variables que recogen informacin acerca del rea de tierra del hogar en la base 2100 de la ENAHO 2006. En el siguiente cuadro pueden observarse los resultados de la divisin en los tres grupos (ALTO, MEDIO, BAJO) de estas variables.
Cuadro A.2.2.1. Divisin de los hogares de la sierra rural segn los activos analizados Educacin mxima del hogar rea propia del hogar Promedio Promedio N % N % del activo del activo analizado analizado Bajo 1,575 34.5 2 1,535 33.6 0.05 Medio 1,621 35.5 8 1,519 33.3 0.72 Alto 1,370 30.0 12 1,512 33.1 8.00 Total 4,566 100.0 7 4,566 100.0 2.91 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

La elaboracin de la variable de acceso a servicios clave para la actividad productiva, deba recoger los efectos de las variables tipo de servicio de agua, tenencia/uso de telefona257 y acceso a electricidad, por lo que se realiz un anlisis factorial de componentes principales.
Cuadro A.2.2.2. Variables utilizadas en el anlisis por componentes principales ENAHO Variable Descripcin Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por la red pblica dentro agua1 de la vivienda. Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por la red pblica fuera agua2 de la vivienda. agua3 Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por piln de uso pblico. agua4 Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por camin cisterna. agua5 Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por pozo. agua6 Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por ro, manantial. agua7 Variable dicotmica que recoge el servicio de agua por OTRO. 112 P1121 Variable dicotmica que recoge si el hogar cuenta con energa elctrica. Pregunta 110 Base 100

Se incluy, adems de la tenencia de telfono fijo en el hogar, el uso de telfono pblico en todos los miembros del hogar, a fin de capturar el acceso a este tipo de servicio. 211

257

Preg. 114 - base 100, base 604 y usotienetel base 500.

Variable dicotmica que recoge la tenencia de telfono fijo y el uso de telefona fija por todos los miembros del hogar (estimada en funcin del gasto de menores de 14 aos y gasto de los mayores de 15 en telfono pblico).

El proceso de componentes principales nos dio como resultado una variable, FACTOR1 a la que denominamos ACCESO A SERVICIOS, que recoge de manera directa los efectos de las variables que nos interesaban, tal como puede verse en el cuadro A.2.2.3.
Cuadro A.2.2.3. Resultado del anlisis de combinacin de factores Variable Factor1 Factor2 Factor3 agua1 0.71772 -0.13312 -0.46173 agua2 0.64009 -0.36797 0.30769 agua3 0.54559 -0.45224 -0.75148 agua4 0.62273 -0.29819 -0.06820 agua5 0.61014 -1.09395 -0.16647 agua6 0.00000 0.00000 0.00000 agua7 0.45728 -0.65003 0.21663 p1121 0.43119 0.20107 0.10771 usotienetel 0.01299 -0.01206 -0.00350 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

En resumen, tenemos que los hogares de la sierra rural estn agrupados de la siguiente manera, segn la variable acceso a servicios (ver cuadro A.2.2.4).
Cuadro A.2.2.4. Divisin de los hogares de la sierra rural segn variable de acceso a servicios Promedio N % del activo analizado Bajo 1,554 Medio 1,752 Alto 1,260 Total 4,566 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP 34.0 38.4 27.6 100.0 0.00 0.44 0.95 0.43

212

Cuadro A.2.2.5. Algunas caractersticas de acuerdo a niveles de rea propia del hogar, acceso a servicios y educacin mxima del hogar Educacin mxima del hogar B B B B B B B B B M Area propia del hogar B B B M M M A A A B Acceso a servicios B M A B M A B M A B Educacin Mxima 2 2 3 3 2 3 3 3 3 8 Educacin del jefe de hogar 1 2 2 2 2 2 2 2 3 5 Poblacin rural/ Poblacin total 0.75 0.68 0.65 0.74 0.73 0.67 0.74 0.73 0.68 0.71 Ingreso laboral / Ingreso total 0.42 0.42 0.46 0.48 0.49 0.53 0.53 0.52 0.54 0.54 Ingreso laboral (S/. anual) 1,516 1,764 2,342 1,904 1,986 2,510 2,362 2,745 3,562 3,516 Ingreso agropecuario (S/. Anual) 1,608 1,524 1,678 1,615 1,732 2,052 2,202 2,412 2,891 2,535 Ingreso no agropecuario (S/. Anual) 243 485 1,094 289 255 458 161 333 670 1,083 Ingreso dependiente (S/. Anual) 477 547 767 532 389 522 294 374 419 1,831 Ingreso independiente (S/. Anual) 1,375 1,462 2,005 1,372 1,597 1,988 2,069 2,371 3,143 1,787 Mercado de Consumo Gasto de mercado (gasto+pago en especie) (S/. anual) 1,204 1,592 2,108 1,440 1,604 2,132 1,598 2,086 2,724 2,814 Ratio de gasto mercado/ gasto total 0.39 0.42 0.47 0.39 0.41 0.45 0.38 0.41 0.47 0.50 Ingreso de mercado (S/. anual) 947 1,114 1,688 1,166 1,255 1,731 1,584 2,081 2,968 2,802 Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.26 0.27 0.32 0.26 0.30 0.35 0.34 0.39 0.45 0.43 Mercado de Factores % con crdito 12.8 21.5 19.8 23.1 19.4 22.4 30.0 29.3 22.6 26.8 % con asistencia tcnica1/ 8.0 6.3 10.3 9.8 14.4 13.6 15.9 21.7 28.6 12.0 Gasto de mercado en semilla (S/. anual) 104 96 98 130 116 128 169 175 274 129 Ratio de gasto de mcdo en semillas/gasto total en semilla2/ 0.52 0.54 0.59 0.52 0.54 0.54 0.55 0.54 0.54 0.54 Gasto de mercado agrcola 3/ (S/. anual) 106 107 95 249 220 257 378 385 722 142 Ratio de gasto mercado3// gasto total agrcola 0.57 0.61 0.62 0.59 0.60 0.62 0.62 0.62 0.65 0.57 % de personas con trabajo en el hogar/ total de personas 0.67 0.68 0.70 0.56 0.66 0.64 0.55 0.58 0.66 0.43 N 226 205 116 255 180 125 227 157 84 142 1/ Considera el gasto en asistencia tcnica en actividades forestales y/o agrcolas y en actividades pecuarias 2/ Gasto usado como autoconsumo + gasto monetario 3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

M B M 8 5 0.69 0.54 3,859 2,346 1,658 1,623 2,381 3,247 0.52 2,858 0.40 37.8 7.3 149 0.56 200 0.61 0.39 193

M B A 8 5 0.67 0.57 4,199 2,180 2,145 2,060 2,265 4,077 0.56 3,688 0.47 29.2 11.0 157 0.57 184 0.61 0.47 137

M M B 7 4 0.77 0.48 2,929 2,283 646 1,160 1,769 2,471 0.40 2,118 0.33 34.0 12.2 137 0.53 243 0.59 0.36 188

213

Cuadro A.2.2.5 (continuacin). Algunas caractersticas de acuerdo a niveles de rea propia del hogar, acceso a servicios y educacin mxima del hogar Educacin mxima del hogar M M M M M A A A A A A A Area propia del hogar M M A A A B B B M M M A Acceso a servicios M A B M A B M A B M A B Educacin Mxima 8 8 8 8 8 12 Educacin del jefe de hogar 4 5 4 4 5 9 Poblacin rural/ Poblacin total 0.75 0.68 0.77 0.75 0.72 0.67 Ingreso laboral / Ingreso total 0.55 0.58 0.57 0.57 0.57 0.68 Ingreso laboral (S/. anual) 3,567 4,422 4,555 4,917 5,358 5,576 Ingreso agropecuario (S/. Anual) 2,350 2,640 3,780 3,376 3,591 2,232 Ingreso no agropecuario (S/. Anual) 1,217 1,782 775 1,541 1,767 3,344 Ingreso dependiente (S/. Anual) 1,218 1,489 1,135 1,268 1,476 3,356 Ingreso independiente (S/. Anual) 2,349 2,933 3,420 3,649 3,883 2,220 Mercado de Consumo / Ingreso Gasto de mercado (gasto+pago en especie) (S/. anual) 3,143 4,042 3,592 4,178 4,847 4,015 Ratio de gasto mercado/ gasto total 0.46 0.52 0.45 0.47 0.48 0.59 Ingreso de mercado (S/. anual) 2,730 3,824 3,649 4,181 4,543 4,533 Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.39 0.49 0.44 0.46 0.47 0.53 Mercado de Factores % con crdito 32.0 28.0 41.7 40.8 33.6 24.4 1/ % con asistencia tcnica 19.1 16.0 11.2 20.0 16.8 13.4 Gasto de mercado en semilla (S/. anual) 158 190 262 230 324 148 Ratio de gasto de mcdo en semillas/gasto total en semilla2/ 0.52 0.54 0.54 0.55 0.54 0.55 Gasto de mercado agrcola 3/ (S/. anual) 305 391 564 578 760 136 3/ Ratio de gasto mercado / gasto total agrcola 0.60 0.60 0.60 0.62 0.63 0.57 % de personas con trabajo en el hogar/ total de personas 0.34 0.39 0.36 0.39 0.38 0.45 N 241 125 242 240 113 82 1/ Considera el gasto en asistencia tcnica en actividades forestales y/o agrcolas y en actividades pecuarias 2/ Gasto usado como autoconsumo + gasto monetario 3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP 12 10 0.64 0.66 7,441 2,930 4,786 4,424 3,292 6,188 0.64 6,506 0.56 28.9 10.2 190 0.56 253 0.56 0.50 197 13 10 0.62 0.68 9,189 1,842 7,669 5,059 4,452 7,076 0.67 8,361 0.60 35.9 9.7 168 0.58 239 0.62 0.54 237 12 7 0.75 0.55 5,363 2,765 2,597 2,510 2,852 4,014 0.51 4,445 0.43 38.0 16.5 172 0.56 322 0.59 0.41 79 12 7 0.67 0.63 6,415 3,151 3,264 3,146 3,269 5,233 0.56 5,410 0.50 31.9 11.5 204 0.53 459 0.62 0.46 157 12 7 0.63 0.65 8,444 3,679 4,765 3,535 4,909 6,254 0.55 7,492 0.55 32.0 21.3 201 0.59 419 0.64 0.47 169 12 7 0.75 0.61 5,881 4,390 1,491 1,281 4,600 4,473 0.51 5,065 0.50 35.4 13.3 249 0.56 600 0.63 0.41 113

A A M 12 7 0.73 0.64 9,171 5,152 4,019 3,268 5,903 6,559 0.55 8,147 0.55 35.7 25.8 328 0.58 1,020 0.64 0.45 182

A A A 12 8 0.68 0.66 8,605 3,663 4,942 2,746 5,859 7,070 0.57 7,405 0.56 36.4 26.0 299 0.56 717 0.64 0.46 154

214

Cuadro A.2.2.6. Vinculacin de los hogares con los mercados analizados, segn activos Educacin mxima del hogar B M A rea propia del hogar B M A Acceso a servicios B M A Con ningn mercado 13.3 0.0 0.0 Con al menos un mercado 60.6 34.9 24.0 Con dos mercados 21.2 42.3 50.7 Con 3 mercados 4.4 21.6 21.4 Con todos los mercados analizados 0.4 1.2 3.9 N 226 241 154 Fuente: ENAHO 2006 Elaboracin: IEP

215

Anexo 2.3. Mapas de la evolucin de las colocaciones por institucin financiera regulada. A. Mapas de evolucin de las instituciones bancarias

2001

2003

2005

2007

216

B. Mapas de evolucin de las CMAC

2001

2003

2005

2007

217

C. Mapas de evolucin de las CRAC

2001

2003

2005

2007

218

D. Mapas de evolucin de Edpyme

2001

2003

2005

2007

219

Anexo 2.4. Informacin de la oferta financiera en el mbito del Valle del Mantaro y del proyecto Sierra Sur.
Cuadro A.2.4.1. Colocaciones y Depsitos por IMF que operan los departamentos del proyecto Sierra Sur (miles de Nuevos soles) Diciembre 2007 COLOCACIONES DEPSITOS Volumen Volumen en Volumen en Volumen Volumen en Volumen en IMF a nivel departamentos mbito del a nivel departamentos mbito del nacional del proyecto proyecto nacional del proyecto proyecto CAJASUR 107,890 107,890 10,644 93,015 93,015 7,652 CREDINKA 93,471 86,056 62,510 54,728 SEOR DE LUREN 174,077 3,691 123,203 LOS ANDES 21,537 21,537 21,537 23,686 23,686 23,686 EDPYME EDYFICAR 382,303 100,299 12,172 EDPYME Proempresa 88,619 12,085 501 EDPYME CREDITOS AREQUIPA 138,990 86,553 EDPYME Crear Tacna 59,691 56,635 148 EDPYME Nueva visin 32,941 31,847 EDPYME RAIZ 169,850 19,366 EDPYME CREDIVISION 15,486 11,037 EDPYME EFECTIVA 62,007 6,988 CMAC AREQUIPA 748,905 598,940 6,927 554,837 454,826 230 CMAC CUSCO S A 336,530 269,540 333,122 304,853 CMAC TACNA 234,732 178,866 174,780 158,738 MIBANCO 1,496,694 183,681 920,068 24,495 TOTAL 4,163,724 1,775,013 51,930 2,285,222 1,114,342 31,568 Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP Cuadro A.2.4.2. Cartera agropecuaria de IMF en el mbito de los departamentos del proyecto sierra sur (Nuevos soles) - Junio del 2007 Ubicacin Cartera total Cartera Agropecuaria IMF % Departamentos Junio 2007 Junio 2007 73,765,937 678,419 0.9 Edpyme Edyficar 10,306,822 118,894 1.2 Edpyme Proempresa 48,368,815 871,764 1.8 Edpyme Crear Tacna 70,503,577 859,508 1.2 Edpyme Crditos Arequipa 3,987,334 59,680 1.5 Edpyme Efectiva 12,326,255 51,872 0.4 Edpyme Raiz Arequipa 8,256,531 1,860,943 22.5 Edpyme Predivisin Cusco 25,602,734 5,036,658 19.7 Edpyme Nueva Visin Moquegua 521,609,914 11,637,963 2.2 CMAC Arequipa Tacna 151,769,507 4,277,872 2.8 CMAC Tacna Puno 244,557,669 5,024,731 2.1 CMAC Cusco 103,542,462 27,538,477 26.6 CRAC Cajasur 19,364,325 8,355,867 43.2 CRAC Los Andes 53,964,013 11,864,714 22.0 CRAC Credinka 1,851,675 36,439 2.0 CRAC Seor de Luren 147,872,037 85,947 0.1 Mibanco Total 1,497,649,607 78,359,747 5.2 Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP

220

Cuadro A.2.4.3. Evolucin de Indicadores financieros de las IMF que operan en el mbito de los departamentos del proyecto Sierra Sur. Indicadores financieros a diciembre de 2005 y 2007 IMF ROE 2005 28.20% 15.50% 23.10% 2007 35.71% 12.12% 18.63% MORA 2005 3.74% 5.41% 3.18% 2007 2.84% 4.73% 3.45% EFICIENCIA 2005 17.20% 20.20% 15.50% 2007 15.88% 17.95% 13.33% 12.58% 24.86% 15.33% 25.08% 17.58% 8.80% 8.46% 8.65% 9.24% 17.12% 11.20% 7.89% 13.74% 12.32%

Edpyme Edyficar Edpyme Proempresa Edpyme Crear Tacna Edpyme Crditos Arequipa 33.90% 40.44% 3.15% 2.81% 14.20% Edpyme Efectiva 43.60% 78.16% 3.34% 2.27% 23.50% Edpyme Raz 7.90% 7.36% 23.04% 5.06% 15.30% Edpyme Credivisin 9.00% 9.70% 6.22% 3.38% 27.00% Edpyme Nueva Visin 15.80% 4.92% 3.50% 3.69% 16.50% CMAC Arequipa 37.90% 34.02% 3.96% 3.29% 8.30% CMAC Tacna 28.50% 23.30% 3.15% 2.80% 9.90% CMAC Cusco 40.40% 32.89% 3.63% 3.60% 7.80% CRAC Caja Sur 28.10% 33.28% 4.72% 4.19% 8.30% CRAC Los Andes 6.50% 23.08% 7.94% 4.92% 18.80% CRAC Crediinka 24.40% 14.37% 5.49% 4.33% 11.40% CRAC Seor De Luren 34.60% 37.04% 4.95% 4.57% 9.70% Mibanco 33.20% 35.55% 2.09% 2.27% 17.60% Total 29.02% 32.71% 4.03% 3.04% 13.23% Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.4.4. Colocaciones y Depsitos por IMF que operan en el mbito del Valle del Mantaro (miles de nuevos soles)- A diciembre de 2007 COLOCACIONES DEPSITOS Volumen de Volumen Volumen de Volumen a depsitos en distritos Volumen a IMF depsitos en Volumen distritos del del Valle nivel nivel departamento en Junn nacional nacional Valle del del de Junn Mantaro Mantaro 186,536 102,054 65,070 Edpyme Confianza 169,850 23,070 23,070 Edpyme Raiz 62,007 4,271 3,016 Edpyme Efectiva 68,580 22,073 52,999 CRAC Profinanzas 328,039 254,223 175,806 290,247 CMAC Huancayo 1,496,694 77,136 57,650 920,068 MiBanco 2,311,706 482,828 324,613 1,263,314 Total Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP

7,293 254,644 11,654 273,591

208,494 8,112 216,606

Cuadro A.2.4.5. Porcentaje de cartera agropecuaria de IMF en el mbito del valle del Mantaro (Nuevos soles)- A Diciembre del 2006 Cartera Cartera UBICACIN INSTITUCIN % total Agropecuaria 66,327,025 12,671,120 19.1 Edpyme Confianza 11,161,654 205,660 1.8 Edpyme Raiz Junn 2,343,692 68,900 2.9 Edpyme Efectiva 35,731,190 2,736,800 7.7 Profinanzas S A A 218,444,214 129,620 0.1 CMAC Huancayo Total 334,007,775 15,812,100 4.7 Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe 221

Elaboracin: IEP Cuadro A.2.4.6. Evolucin de Indicadores financieros de las IMF que operan en el mbito de l Valle del Mantaro - Indicadores financieros a diciembre de 2005 y 2007 ROE MORA EFICIENCIA IMF 2005 2007 2005 2007 2005 2007 Edpyme Confianza 22.80% 22.67% 3.45% 2.87% 14.80% 13.84% Edpyme Raiz 7.90% 7.36% 23.04% 5.06% 15.30% 15.33% Edpyme Efectiva 43.60% 78.16% 3.34% 2.27% 23.50% 24.86% CRAC Profinanzas 19.70% 30.15% 6.92% 3.26% 23.10% 17.68% CMAC Huancayo 34.90% 35.02% 5.37% 3.45% 8.90% 9.22% Mi Banco 33.20% 35.55% 2.09% 2.27% 17.60% 13.74% Total 25.96% 33.42% 3.46% 2.71% 15.59% 13.64% Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe Elaboracin: IEP

222

Anexo 2.5. Estimacin de la probabilidad de que exista una agencia financiera en la sierra rural. A. Variables endgenas d07_dummy c07_dummy ln_coloc_2007 ln_dep_2007 B. Variables exgenas B.1. Infraestructura ln_inv_total06 Es el logaritmo del monto total de inversin municipal a nivel distrital para el 2005 ln_inv_pc Es el logaritmo del monto total de inversin municipal per capita a nivel distrital el 2005 B.2. Infraestructura en telecomunicaciones p310_06 p310_09 Existe la infraestructura necesaria para telefona fija en el distrito. Es una variable dummy Existe la infraestructura necesaria en el distrito para Internet en la vivienda. Es una variable dummy Variable dicotmica que toma el valor de 0 en caso no existan depsitos en el distrito en el 2007 Variable dicotmica que toma el valor de 0 en caso no existan colocaciones en el distrito en el 2007 Es el logaritmo del monto total de colocaciones a nivel distrital en el 2007 Es el logaritmo del monto de depsitos a nivel distrital en el 2007

B.3. Mineria tiene_mina B.4. Educacin ln_educ_relat Es el logaritmo del ratio poblacin con educacin universitaria sobre poblacin con educacin secundaria a nivel distrital segn censo 2005 Existe por lo menos una mina en el distrito. Es una variable dummy

B.5. Ruralidad ln_pob_relat Es el logaritmo del ratio poblacin rural sobre poblacin urbana a nivel distrital segn censo 2005 B.6. Geografa (acceso) ln_alt_dist Es el logaritmo de la altitud medido en m.s.n.m ln_dist_capital Es el logaritmo de la distancia al distrito capital de provincia

As se realizaron las siguientes estimaciones para las colocaciones en un distrito de sierra rural:
1. Probit 1: Estimacin de la probabilidad de existencia de colocaciones en un distrito probit c07_dummy ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc p310_06 p310_09 tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, robust 2. Tobit 1: Estimacin del nivel de colocaciones en un distrito tobit ln_coloc_2007 ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc p310_06 p310_09 tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, ll
223

Cuadro A. 2.5.1. Estimacin de la probabilidad de existencia de colocaciones en un distrito

Probit regression Number of obs = 851 Wald chi2(9) = 51.93 Prob > chi2 = 0.0000 Log pseudolikelihood = -61.391723 Pseudo R2 = 0.4383 -----------------------------------------------------------------------------| Robust c07_dummy | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ln_pob_relat | -.2938037 .1568418 -1.87 0.061 -.6012079 .0136005 ln_educ_re~t | .5484746 .2677767 2.05 0.041 .023642 1.073307 ln_inv_to~06 | .1937084 .0780641 2.48 0.013 .0407056 .3467113 ln_inv_pc | -.4963836 .1477361 -3.36 0.001 -.7859409 -.2068262 p310_06 | .1468052 .2532202 0.58 0.562 -.3494973 .6431076 p310_09 | .6200219 .2453046 2.53 0.011 .1392337 1.10081 tiene_mina | 1.018048 .4379731 2.32 0.020 .1596363 1.876459 ln_alt_dist | -.2727853 .1398204 -1.95 0.051 -.5468283 .0012576 ln_dist_ca~l | -.2167143 .0913176 -2.37 0.018 -.3956935 -.037735 _cons | 1.493231 1.419049 1.05 0.293 -1.288053 4.274515 ------------------------------------------------------------------------------

Elaboracin: IEP Cuadro A.2.5.2. Estimacin del nivel de colocaciones en un distrito

Tobit regression Number of obs = 851 LR chi2(9) = 98.90 Prob > chi2 = 0.0000 Log likelihood = -146.0991 Pseudo R2 = 0.2529 -----------------------------------------------------------------------------ln_colo~2007 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ln_pob_relat | -5.68092 4.13993 -1.37 0.170 -13.80671 2.444874 ln_educ_re~t | 10.63982 6.104739 1.74 0.082 -1.342471 22.62212 ln_inv_to~06 | 3.744981 1.417699 2.64 0.008 .962341 6.52762 ln_inv_pc | -9.804739 3.184595 -3.08 0.002 -16.05541 -3.554064 p310_06 | 2.966848 5.492331 0.54 0.589 -7.813419 13.74712 p310_09 | 12.17179 5.822706 2.09 0.037 .7430646 23.60051 tiene_mina | 19.91952 10.03352 1.99 0.047 .225869 39.61318 ln_alt_dist | -5.438142 4.623808 -1.18 0.240 -14.51369 3.6374 ln_dist_ca~l | -4.292951 1.782396 -2.41 0.016 -7.791412 -.7944905 _cons | 31.22998 38.58316 0.81 0.419 -44.50047 106.9604 -------------+---------------------------------------------------------------/sigma | 19.83673 3.556591 12.85591 26.81756 -----------------------------------------------------------------------------Obs. summary: 827 left-censored observations at ln_colo~2007<=0 24 uncensored observations 0 right-censored observations

Elaboracin: IEP

Adems de las siguientes estimaciones para los depsitos en un distrito de sierra rural:
3. Probit 2: Estimacin de la probabilidad de existencia de depsitos en un distrito probit d07_dummy ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, robust 4. Tobit 1: Estimacin del nivel de depsitos en un distrito tobit ln_dep_2007 ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, ll

224

Cuadro A. 2.5.3. Estimacin de la probabilidad de existencia de depsitos en un distrito

Probit regression Number of obs = 851 Wald chi2(7) = 19.20 Prob > chi2 = 0.0076 Log pseudolikelihood = -26.382001 Pseudo R2 = 0.5510 -----------------------------------------------------------------------------| Robust d07_dummy | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ln_pob_relat | -.5051613 .3932598 -1.28 0.199 -1.275936 .2656137 ln_educ_re~t | .440352 .3069697 1.43 0.151 -.1612975 1.042001 ln_inv_to~06 | .3592652 .1314306 2.73 0.006 .101666 .6168644 ln_inv_pc | -.8750308 .2369626 -3.69 0.000 -1.339469 -.4105926 tiene_mina | 2.341574 1.252458 1.87 0.062 -.1131982 4.796345 ln_alt_dist | -.5627354 .1886702 -2.98 0.003 -.9325223 -.1929486 ln_dist_ca~l | -.7180856 .2993035 -2.40 0.016 -1.30471 -.1314615 _cons | 3.574595 2.322835 1.54 0.124 -.9780788 8.127269 ------------------------------------------------------------------------------

Elaboracin: IEP Cuadro A.2.5.4. Estimacin del nivel de depsitos en un distrito

Tobit regression Number of obs = 851 LR chi2(7) = 66.00 Prob > chi2 = 0.0000 Log likelihood = -65.594285 Pseudo R2 = 0.3347 -----------------------------------------------------------------------------ln_dep_2007 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ln_pob_relat | -9.79584 8.455922 -1.16 0.247 -26.39294 6.801264 ln_educ_re~t | 8.781084 10.63285 0.83 0.409 -12.08885 29.65102 ln_inv_to~06 | 6.975894 2.767895 2.52 0.012 1.543129 12.40866 ln_inv_pc | -17.4296 6.344455 -2.75 0.006 -29.88237 -4.976843 tiene_mina | 48.97497 21.75248 2.25 0.025 6.279656 91.67028 ln_alt_dist | -11.20291 6.218518 -1.80 0.072 -23.40849 1.002661 ln_dist_ca~l | -14.41867 6.471667 -2.23 0.026 -27.12112 -1.71622 _cons | 73.31835 50.62517 1.45 0.148 -26.04767 172.6844 -------------+---------------------------------------------------------------/sigma | 20.54962 5.439635 9.872822 31.22642 -----------------------------------------------------------------------------Obs. summary: 840 left-censored observations at ln_dep_2007<=0 11 uncensored observations 0 right-censored observations

Elaboracin: IEP

225

Anexo 2.6. Caractersticas generales de los hogares del Valle del Mantaro y del Proyecto Sierra Sur
Cuadro A.2.6.1. Caractersticas generales, por base de datos Sierra Sur Generales Hogar Total de personas en el hogar Tasa de dependencia Edad del jefe % de hogares con jefe mujer % de hogares con jefe de lengua materna distinta al castellano1/ % de hogares con personas con seguro de salud Educacin Aos de educacin del jefe de hogar Mximo nivel educativo del hogar Actividades productivas % de hogares con negocios o con actividades independientes Nmero de parcelas propias Nmero de parcelas propias en RRPP % hogares con parcelas inscritas en RRPP Area promedio parcelas con titulo en RRPP Area total de las parcelas propias (has) Area total de las parcelas trabajadas en el hogar (has) Area total de las parcelas que da en alquiler (has) Remesas % de hogares con remesas Monto de remesas (promedio US$) Bienes privados % hogares con telefono fijo % hogares con telefono celular % hogares con internet % hogares usan gas para cocinar Bienes pblicos % hogares con desage conectado a red publica dentro de la vivienda % hogares con alumbrado elctrico Mercado de factores % de hogares con crdito Monto de crdito (promedio US$) % de hogares que recibieron asistencia tcnica Gasto de mercado agrcola 2/ (US$) Ratio de gasto mercado2// gasto total agrcola Valle del Mantaro Valle del pequeos Mantaro productores articulados comerciales 8 15.4 64 27.8 34.3 9 13 55.0 4 2 81.2 2.8 3.1 2.6 0.8 42.3 328.4 20.2 42.5 2.1 34.3 23.8 11 13 67.5 2 1 32.5 2.4 1.7 4.4 0.0 25.0 756.0 8.8 73.8 1.3 35.0 4 17.2 50 11.3

4 22.9 50 17.2 71.8 12.6 6 9 14.1 4 18.7 2.1 2.0 2.4 0.1 18.9 245.6 1.7 1.4 0.1 19.9

21.5 56.7 10.4 849.3 10.1 147.7 0.50

36.3 96.6 29.1 1,985.8 9.2

31.3 96.3 35.0 4,018.3 36.3

N 1,528 292 80 Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006, Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007. Elaboracin: IEP

226

Cuadro A.2.6.2. Caractersticas de los crditos del proyecto Sierra Sur, por zona (desde 2005) Ilave Tarata Chuquibamba Chivay Yauri Omate1/ % de hogares con crdito 6.7 11.3 15.6 4.2 10.6 13.5 Monto de crdito (promedio S/.) 3,767.6 2,302.0 1,185.0 4,760.0 2,304.1 1,193.7 % de hogares con crdito formal 4.3 8.5 6.6 3.4 5.5 3.5 Monto de crdito formal (promedio S/.) 5,281.8 2,583.3 1,764.7 5,800.0 3,346.7 2,811.1 % de hogares con crdito semi formal 0.8 0.4 0.8 0.0 1.5 1.5 Monto de crdito semiformal (promedio S/.) 1,875.0 2,600.0 700.0 0.0 650.0 780.0 % de hogares con crdito informal 1.6 2.4 8.2 0.8 4.0 8.5 Monto de crdito informal (promedio S/.) 550.0 1,267.5 761.9 600.0 1,274.5 607.3 N 254 247 256 237 275 259
1/ Los crditos en Omate son elevados, debido a que la mayora de ellos son de tipo formal y estn asociados a crditos hipotecarios (de vivienda) debido al terremoto del 2005. Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006. Elaboracin: IEP

Total 10.4 2,088.7 5.3 3,262.3 0.9 1,036.2 4.3 824.0 1,528

Cuadro A.2.6.3. Caractersticas de las transacciones crediticias de Sierra Sur (desde 2005) Formal Semi formal Informal Total 83 13 67 163 Numero de transacciones 109,287.50 6,856.25 18,899.69 135,043.44 Monto total (US$) 1,316.72 527.40 282.08 828.49 Monto promedio (US$) 625.00 218.75 140.63 312.50 Monto mediano (US$) 96.4 100.0 92.5 95.1 % que recibi solo en dinero 0.0 0.0 4.5 1.8 % que recibio solo en insumos 3.6 0.0 3.0 3.1 % que recibio en dinero e insumos 105,631.30 6,856.25 17,113.75 129,601.30 Desembolso total recibido en dinero (US$) 1,320.39 527.40 276.03 836.14 Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 3,656.20 0.00 1,785.94 5,442.14 Desembolso total recibido en insumos (US$) 1,218.73 0.00 357.19 680.27 Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 17 9 5 12 Plazo promedio (meses) 4.8 0.0 1.5 3.1 % que firmo otro documento 25.3 7.7 7.5 16.6 % que presento aval % que hipoteco algun bien (tierra, vivienda, 43.4 69.2 31.4 40.5 cosecha, ganado) 30.1 0.0 0.0 15.4 % que recibi crdito de banco privado 14.5 0.0 0.0 7.4 % que recibi crdito de banco pblico 36.1 0.0 0.0 18.5 % que recibi crdito de CMAC 15.7 0.0 0.0 8.0 % que recibi crdito de CRAC
Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

227

Cuadro A.2.6.4. Caractersticas de las transacciones crediticias del Valle del Mantaro hogares de pequeos productores comerciales Formal Semi formal Informal Total Numero de transacciones 91 6 16 113 Monto total (US$) 148,337.92 8,746.18 11,712.54 168,796.69 Monto promedio (US$) 1,630.09 1,457.70 732.03 1,493.78 Monto mediano (US$) 917.43 1,070.34 611.62 917.43 % que recibi solo en dinero 100.0 100.0 56.3 93.8 % que recibio solo en insumos 0.0 0.0 43.8 6.2 % que recibio en dinero e insumos 0.0 0.0 0.0 0.0 Desembolso total recibido en dinero (US$) 148,337.92 8,746.18 5,993.88 163,077.98 Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 1,630.09 1,457.70 665.99 1,538.47 Desembolso total recibido en insumos (US$) 0.00 0.00 5,718.65 5,718.65 Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 0.00 0.00 816.95 816.95 Plazo (meses) 13 14 6 13 % que firmo otro documento 63.7 83.3 62.5 64.6 % que presento aval 36.3 33.3 18.8 33.6 % que hipoteco algun bien (tierra, vivienda, cosecha, ganado) 34.1 33.3 6.3 30.1 % que recibi crdito de banco privado 22.0 0.0 0.0 17.7 % que recibi crdito de banco pblico 9.9 0.0 0.0 8.0 % que recibi crdito de CMAC 45.1 0.0 0.0 36.3 % que recibi crdito de CRAC 0.0 0.0 0.0 0.0 % que recibi crdito de Edpyme 23.1 0.0 0.0 18.6
Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.6.5. Caractersticas de las transacciones crediticias del Valle del Mantaro hogares articulados Formal Semi formal Informal Total 23 7 3 33 Numero de transacciones 59,730.89 46,513.76 6,269.11 112,513.76 Monto total (US$) 2,597.00 6,644.82 2,089.70 3,409.51 Monto promedio (US$) 1,529.05 2,140.67 3,058.10 1,834.86 Monto mediano (US$) 100.0 85.7 0.0 87.9 % que recibi solo en dinero 0.0 14.3 100.0 12.1 % que recibio solo en insumos 0.0 0.0 0.0 0.0 % que recibio en dinero e insumos 59,730.89 44,067.28 0.00 103,798.17 Desembolso total recibido en dinero (US$) 2,597.00 7,344.55 0.00 3,579.25 Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 0.00 2,446.48 6,269.11 8,715.60 Desembolso total recibido en insumos (US$) 0.00 2,446.48 2,089.70 2,178.90 Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 10 11 4 10 Plazo (meses) 82.6 42.9 100.0 66.7 % que firmo otro documento 17.4 57.1 0.0 24.2 % que presento aval % que hipoteco algun bien (tierra, vivienda, 65.2 0.0 0.0 45.5 cosecha, ganado) 13.1 0.0 0.0 9.1 % que recibi crdito de banco privado 0.0 0.0 0.0 0.0 % que recibi crdito de banco pblico 65.2 0.0 0.0 45.5 % que recibi crdito de CMAC 0.0 0.0 0.0 0.0 % que recibi crdito de CRAC 21.7 0.0 0.0 15.2 % que recibi crdito de Edpyme
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

228

Cuadro A.2.6.6. Caractersticas generales de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a crdito (desde 2005) Sin Con t Total crdito crdito estad. Generales Hogar Total de personas en el hogar Tasa de dependencia Edad del jefe % de hogares con jefe de lengua materna distinta al castellano1/ Educacin Aos de educacin del jefe de hogar Mximo nivel educativo del hogar Servicios % de hogares con agua % de hogares con desage % de hogares con electricidad % de hogares que utilizan gas para cocinar % de hogares con telfono % de hogares con celular N 4 23.8 51 72.2 6 8 54.6 20.3 55.5 17.2 1.0 0.6 1,369 4 15.1 46 68.6 9 11 64.2 31.4 67.3 42.8 7.5 8.2 159 4 22.9 50 71.8 6 9 55.6 21.5 56.7 19.9 1.7 1.4 1,528 -6.809 -7.177 * * -1.221 3.286 3.529

* *

Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.6.7. Caractersticas de activos de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a crdito (desde 2005) Sin Con t Total crdito crdito estad. 20.9 33.3 22.2 % de hogares con TV a color 3.3 8.2 3.8 % de hogares con refrigerador 3.1 7.5 3.6 % de hogares con automvil 1.4 3.8 1.6 % de hogares con computadora 1,060.5 2,478.0 1,217.8 -3.726 * Valor de los bienes semidurables (S/) % de hogares con vivienda propia (pagada, a plazos y 85.8 81.1 85.3 por invasin) 2 3 3 -2.488 * Nmero de habitaciones (promedio) 1,369 159 1,528 N
Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

229

Cuadro A.2.6.8. Caractersticas de ingresos de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a crdito (desde 2005) Sin Con t Total crdito crdito estad. % de hogares con negocios o con actividades 12.7 26.4 14.1 independientes 1,175.5 1,087.9 1,166.3 0.464 Ingreso agrcola (neto, anual, soles) 1,958.7 1,867.4 1,949.2 0.366 Ingreso agropecuario y forestal (neto, anual, soles) Ingreso por venta de mano de obra dependiente (anual, 2,286.9 3,859.7 2,450.6 -3.505 * soles) Ingreso por venta de mano de obra independiente 3,128.7 4,443.1 3,265.5 -3.187 * (anual, soles) 5,415.7 8,302.7 5,716.1 -4.963 * Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 674.1 1,602.3 770.7 -4.842 * Otros ingresos (anual, soles) 8,048.5 11,772.5 8,436.0 -5.115 * Total de ingresos (neto, anual, soles) 997.8 1,150.3 1,012.7 -1.020 Gasto agrcola (soles, anual) 699.5 683.5 698.1 0.102 Gasto pecuario (soles, anual) N 1,369 159 1,528
Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.6.9. Caractersticas generales de los hogares de pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro, por acceso a crdito t Sin Con Total estad. crdito crdito Generales Hogar Total de personas en el hogar Tasa de dependencia Edad del jefe Educacin Aos de educacin del jefe de hogar Mximo nivel educativo del hogar Servicios % de hogares con agua % de hogares con desage % de hogares con electricidad % de hogares que utilizan gas para cocinar % de hogares con telfono % de hogares con celular N
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

8 17.6 64 8 13 85.8 37.3 97.6 31.4 18.6 38.2 204

8 10.1 61 9 14 86.4 34.1 94.3 40.9 23.9 52.3 88

8 15.4 63 9 13 86.0 36.3 96.6 34.3 20.2 42.5 292

-0.877 3.555 * 1.938 * -2.119 * -1.187

-2.238 *

230

Cuadro A.2.6.10. Caractersticas de activos de los pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro, por acceso a crdito Sin Con t Total crdito crdito estad. 5.4 4.6 5.1 % de hogares con TV a color1/ 1/ 1.0 1.1 1.0 % de hogares con refrigerador 0.5 0.0 0.3 % de hogares con automvil1/ 0.5 1.1 0.7 % de hogares con computadora1/ 1,316.9 890.5 1,130.3 0.652 Valor de los bienes semidurables (S/)1/ % de hogares con vivienda propia (pagada, a plazos y 86.3 92.1 88.0 por invasin) % de hogares con negocios o con actividades 42.2 67.1 49.7 -3.995 * independientes 5.9 17.1 9.3 -3.059 * % de hogares con asistencia tcnica rea propia del hogar (ha) 2.80 4.17 3.20 -1.892 * rea trabajada por el hogar (ha) 1.43 3.55 2.05 -5.117 * N 204 88 292
1/ comprado el ultimo ao. Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.6.11. Caractersticas de ingresos y gastos de los pequeos productores comerciales del Valle del Mantaro, por acceso a crdito Sin Con t Total crdito crdito estad. 2,699.5 11,578.5 5,375.4 -5.424 * Ingreso agrcola (neto, anual, soles) Ingreso por venta de mano de obra dependiente (anual, 3,788.0 3,433.7 3,681.2 0.427 soles) Ingreso por venta de mano de obra independiente 2,685.1 5,569.0 3,554.2 -2.968 (anual, soles) * 6,473.1 9,002.8 7,235.5 -2.050 * Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 2,267.2 2,598.9 2,367.2 -0.521 Otros ingresos (anual, soles) 11,439.8 23,180.2 14,978.0 -5.144 * Total de ingresos (neto, anual, soles) 2,744.5 3,073.5 2,852.1 -0.724 Gasto agrcola por hectrea (cultivos transitorios) 995.5 31,139.9 11,422.8 -1.372 Gasto agrcola por hectrea (cultivos permanentes) 2,008.2 2,290.6 2,099.9 -0.919 Gasto agrcola total por hectrea N 204 88 292
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

231

Cuadro A.2.6.12. Caractersticas generales de los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro, por acceso a crdito Sin Con t Total crdito crdito estad. Generales Hogar Total de personas en el hogar Tasa de dependencia Edad del jefe Educacin Aos de educacin del jefe de hogar Mximo nivel educativo del hogar Servicios % de hogares con agua % de hogares con desage % de hogares con electricidad % de hogares que utilizan gas para cocinar % de hogares con telfono % de hogares con celular N
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos NO tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

4 18.8 49 11 12 96.2 34.6 96.2 26.9 9.6 73.1 52

4 14.3 50 11 13 100.0 25.0 96.4 50.0 7.1 75.0 28

4 17.2 50 11 13 97.5 31.3 96.3 35.0 8.8 73.8 80

0.101 0.792 -0.217 -0.133 -1.437

2.095 *

Cuadro A.2.6.13. Caractersticas de activos de los productores articulados del Valle del Mantaro, por acceso a crdito t Sin Con Total estad. crdito crdito 5.8 3.6 5.0 % de hogares con tv a color1/ 0.0 3.6 1.3 % de hogares con refrigerador1/ 0.0 0.0 0.0 % de hogares con automvil1/ 1.9 0.0 1.3 % de hogares con computadora1/ 1,482.9 650.0 1,297.8 Valor de los bienes semidurables (S/)1/ % de hogares con vivienda propia (pagada, a plazos y 88.5 78.6 85.0 por invasin) % de hogares con negocios o con actividades 67.3 67.9 67.5 independientes 26.9 53.6 36.3 -2.421 * % de hogares con asistencia tcnica rea propia del hogar (ha) 1.44 2.33 1.75 -1.651 rea trabajada por el hogar (ha) 3.26 5.16 3.93 -1.926 * N 52 28 80
1/ comprado el ultimo ao. Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

232

Cuadro A.2.6.14. Caractersticas de ingresos y gastos de los productores articulados del Valle del Mantaro, por acceso a crdito Sin Con t Total crdito crdito estad. 17,964.4 49,942.5 29,156.7 -2.069 * Ingreso agrcola (neto, anual, soles) Ingreso por venta de mano de obra dependiente (anual, 6,422.0 4,367.9 5,703.1 0.658 soles) Ingreso por venta de mano de obra independiente 10,502.3 9,256.9 10,066.4 0.280 (anual, soles) 16,924.3 13,624.7 15,769.5 0.510 Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 1,720.2 1,567.1 1,666.6 0.126 Otros ingresos (anual, soles) 36,608.9 65,134.4 46,592.8 -1.720 * Total de ingresos (neto, anual, soles) 3,276.3 4,643.7 3,711.4 -0.990 Gasto agrcola por hectrea (cultivos transitorios) 3,342.5 3,187.8 3,286.9 0.218 Gasto agrcola por hectrea (cultivos permanentes) 3,458.6 3,899.8 3,613.0 -0.615 Gasto agrcola total por hectrea N 52 28 80
Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

Cuadro A.2.6.15. Clasificacin de los hogares de Sierra Sur y Valle del Mantaro segn variables claves para el desarrollo. Variable mbito Valle del Mantaro Valle del Educacin rea pequeos Acceso a Sierra Mantaro mxima propia del servicios Sur productores articulados del hogar hogar comerciales B B B 10.3 B B M 2.8 B M B 7.1 B M M 4.7 B M A B A B 6.6 B A M 5.2 M B B 10.8 M B M 5.2 20.3 M M B 9.7 M M M 7.0 16.2 M M A M A B 7.6 M A M 7.6 7.9 A B B 2.0 A B M 2.3 13.4 A M B 1.8 A M M 3.0 16.8 A M A A A B 2.7 A A M 3.7 25.4 100.0 100.0 Total 1,528 292 N Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

41.3

27.5

31.3

100.0 80

233

Cuadro A.2.6.16. Promedios segn clasificacin por variable Educacin mxima del rea propia del hogar Acceso a servicios hogar B M A B M A B M A 3 10 14 0.06 0.70 5.4 0.36 0.58 Sierra Sur Valle del Mantaro pequeos 12 15 0.49 1.59 7.5 0.60 productores comerciales Valle del Mantaro 11 13 15 1.75 0.65 articulados Fuente: Lnea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006 Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007 Elaboracin: IEP

234

Anexo 2.7. Estimacin de la probabilidad que un hogar tenga un crdito formal. A. Variable Endgena Creditof05 Variable dicotmica que toma el valor de 0 cuando el hogar no tiene ningn crdito formal y 1 en caso contrario B. Variables Exgenas B.1 Riqueza ingreso_mensual_pc B.2 Capital humano educa B.3 Comunicacin telf

Es el ingreso per cpita mensual del hogar, en soles

Nivel educativo del jefe del hogar

Variable dicotmica que toma el valor de 1 si el hogar tiene telfono fijo o algn miembro tiene telfono celular y 0 en caso contrario.

B.4 Produccin agropecuaria part_iaa2 Participacin del ingreso agrcola anual sobre el total de ingresos anuales del hogar part_iaa22 Participacin del ingreso agrcola anual sobre el total de ingresos anuales del hogar al cuadrado. at Variable dicotmica que toma el valor de 1 si el hogar recibi asistencia tcnica y 0 en caso contrario. B.5 Oferta de servicios financieros prob_cred_12 Es la probabilidad predicha de existencia de una agencia financiera formal en el distrito de acuerdo a caractersticas locales del mismo. El probit a ser estimado ser la estimacin de la probabilidad de que un hogar tenga un crdito formal: probit creditof05 ingreso_mensual_pc educa telf part_iaa_22 part_iaa2 prob_cred_12 at, r Cuadro A.2.7.1. Estimacin de la probabilidad de que un hogar tenga un crdito formal
Probit regression Number of obs Wald chi2(7) Prob > chi2 Pseudo R2 = = = = 1854 180.75 0.0000 0.1712

Log pseudolikelihood = -507.85329

-----------------------------------------------------------------------------| Robust creditof05 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ingreso_me~c | .0004403 .0001256 3.50 0.000 .0001941 .0006866 educa | .0482154 .0108345 4.45 0.000 .0269802 .0694506 telf | .3599653 .1562807 2.30 0.021 .0536608 .6662699 part_iaa_22 | -1.531218 .4533481 -3.38 0.001 -2.419764 -.6426716 part_iaa2 | 1.043579 .4567741 2.28 0.022 .1483187 1.93884 prob_cred_12 | .8501704 .1293653 6.57 0.000 .596619 1.103722 at | .2791738 .1289906 2.16 0.030 .0263568 .5319909 _cons | -1.990638 .1303277 -15.27 0.000 -2.246076 -1.735201 ------------------------------------------------------------------------------

Elaboracin: IEP

235

III. Investigacin 3: Descentralizacin, instituciones locales y desarrollo territorial rural en la sierra

Bruno Revesz258 CIPCA
Acrnimos y abreviaturas ADE rea de Desarrollo Econmico y Productivo AECI Agencia Espaola de Cooperacin Internacional. Asociacin de Productores de Alcachofa de la Provincia de APAQ Quispicanchis APPAGROP Asociacin de Pequeos Productores Agropecuarios APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana APROCAP Asociacin de Productores de Cacao de Piura ARPAC Asociacin Regional de Productores Agrarios del Cusco BID Banco Interamericano de Desarrollo CAME Programa de Capacitacin y Asesoramiento Microempresarial CAMUR Conferencia Anual de Municipalidades Rurales CBC Centro Bartolom de las Casas CCAIJO Asociacin Jess Obrero CCL Consejo de Coordinacin Local CCR Consejo de Coordinacin Regional CCV Consejo Comunal y Vecinal CDD Comit de Desarrollo Distrital CEDEP Ayllu Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu CENFOPAR Centro de Formacin y Promocin Arariwa CEPICAFE Central Piurana de Cafetaleros CID Comit Interdistrital de Desarrollo CIPCA Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado CMC Comisin Municipal de Concertacin CODECA Comit de Desarrollo de Casero CODECA* Consejo de Desarrollo de Calca CODEMI Comit de Desarrollo de Micro Cuenca CODEZO Comit de Desarrollo Zonal Coordinacin Intercentros de Investigacin, Desarrollo y COINCIDE Educacin CONDESAN Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregin Andina COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin COTI Comisin Tcnica Interdistrital CPC Proyecto Corredor Puno-Cusco CTAR Consejo Transitorio de Administracin Regional CVC Comit de Vigilancia y Control DNPP Direccin Nacional Presupuesto Pblico DRAC Direccin Regional de Agricultura Cusco DTR Desarrollo Territorial Rural Programa Regional para la Gestin Social de Ecosistemas ECOBONA Forestales Andinos ESCAES Escuela Campesina de Educacin y Salud
Con la Colaboracin de Xabier Etxeberria y Miguel Abramonte (Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado Cipca). 236
258

Fenmeno El Nio Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo Fondo de Compensacin Municipal Federacin Regional Agraria de Piura y Tumbes Fondo Global para el Medio Ambiente Gobierno Regional Cooperacin Alemana al Desarrollo Fundacin Interamericana Centro de Investigacin Documentacin Educacin IDEAS Asesoramiento y Servicios IDH ndice de Desarrollo Humano IGCH Instituto de Gestin de Cuencas Hidrogrficas INCA Asociacin Iniciativa Comunal de los Andes INCAGRO Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano Instituto Regional de Apoyo a la Gestin de los Recursos IRAGER Hdricos ITDG Grupo de Desarrollo de Tecnologa Intermedia LOM Ley Orgnica de Municipalidades MARENASS Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur MASAL Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas MEF Ministerio de Economa y Finanzas Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva de la MERISS Regin Inka MINAG Ministerio de Agricultura MIRHAS Movimiento para la Realizacin del Hbitat Social ODER Oficina de Desarrollo Local OEA Organizacin de Estados Americanos ONG Organizacin No Gubernamental Oxford Commitee for Famine Relief, organizacin internacional OXFAM de promocin del desarrollo PAEN Proyecto Ayuda de Emergencia El Nio PBI Producto Bruto Interno PDC Plan de Desarrollo Concertado PDI Plan de Desarrollo Institucional PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperacin PDRS/GTZ Alemana PEA Poblacin Econmicamente Activa PETT Programa Especial de Titulacin de Tierras PIA Presupuesto Institucional de Apertura PIDECAFE Programa Integral para el Desarrollo del Caf PIDES Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente POI Plan Operativo Institucional POT Plan de Ordenamiento Territorial PP Presupuesto Participativo PPR Presupuesto Participativo Regional PREDES Programa de Desarrollo Social PROMEB PIURA Proyecto de Mejoramiento de la Educacin Bsica de Piura

FEN FIDA FONCODES FONCOMUN FRADEPT GEF GR GTZ IAF

237

Programa Nacional de Asistencia Alimentara Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y PRONAMACHCS Conservacin de Suelos RAMP Proyecto Fomento a la Tecnologa para el Desarrollo REMURPE Red de Municipalidades Rurales del Per REMURPI Red de Municipalidades Rurales de Piura SEPIA Seminario Permanente de Investigacin Agraria Sistema Integrado de Administracin Financiera de Gobiernos SIAF-GL Locales SICON Sistema de Integracin Contable de la Nacin SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica Veterinarios Sin Fronteras Centro Internacional de Cooperacin VSF-Cicda para el Desarrollo Agrcola

PRONAA

1. Marco Referencial
1.1. El enfoque territorial del desarrollo rural.

El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el trmino puede referirse a la transformacin institucional, econmica y social que ocurre en las reas rurales con la progresiva expansin y consolidacin de las formas capitalistas de produccin e intercambio. Por otro lado, puede tambin referirse a la deliberada intervencin planificada en determinadas reas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusin y la desigualdad. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propsito de lograr mediante capacitacin, apoyo a organizaciones, asistencia tcnica, contratos entre instituciones, donaciones o crdito y otros instrumentos- impactos sobre la generacin de ingresos e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento. La visin de nueva realidad dominante hoy en Amrica Latina y el enfoque del desarrollo territorial rural (DTR) han venido a ser el referente obligado de los renovados discursos acadmicos y de los organismos de cooperacin internacional en torno a estas intervenciones, postulando que las iniciativas orientadas a impulsar las transformaciones requeridas por el medio rural han de realizarse en correspondencia con las condiciones particulares de las espacios rurales en los cuales se llevan a cabo, y en base a sus actores, recursos y oportunidades. El desarrollo territorial se presenta como una alternativa a las estrategias sectoriales. No es suficiente el desarrollo a escala nacional del turismo o de la agricultura en s mismo; lo que importa es como la combinacin de estas estrategias mejora las condiciones de vida en este espacio y para estos actores. Un espacio en que se vinculan la poltica, la economa y la identidad y donde mecanismos de participacin propician la inclusin social de la poblacin. La visin de la nueva ruralidad es una manera de pensar el espacio rural en interconexin con otros espacios, en una lectura que va ms all del pensamiento tradicional sobre lo rural: no existe lo rural sin lo urbano. Asimismo, cuestionando las polticas de desarrollo rural concebidas como polticas agrarias, la nueva ruralidad exige pensar lo rural ms all de lo agrario. Tambin invita a tomar en cuenta la funcin
238

residencial del campo, como espacio de vida, y ya no exclusivamente de trabajo: un campo con servicios, no un campo sin servicios. Por ultimo enfatiza el papel de la participacin; las poblaciones intervienen en el proceso de transformacin del territorio. Simplificando al extremo, se puede destacar dos ideas fuerzas de esta visin: Lo rural es ms que lo agropecuario. Los vnculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo rural El Desarrollo Territorial Rural por su parte ha sido definido como un proceso simultneo de transformacin productiva, social e institucional en un determinado territorio rural, orientado a la bsqueda del bienestar de la poblacin rural en un marco de equidad, sostenibilidad ambiental y cohesin social259. La transformacin productiva tiene el propsito de articular competitiva y sustentablemente la economa del territorio a mercados dinmicos, lo que implica la construccin de alianzas pblico-privado y la movilizacin de recursos locales y extraregionales260. El desarrollo institucional tiene los propsitos de estimular y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes, lo que requiere tomar en cuenta varios elementos de una compleja arquitectura institucional: Organizaciones econmicas y de representacin de la sociedad civil Capacidades y atribuciones de gobiernos locales Formas de asociacin entre gobiernos locales Coordinacin y equilibrios entre niveles de gobierno Concertacin social y pblico-privada Los anlisis realizados en torno a estudios de casos en Amrica Latina convergen en afirmar que los arreglos institucionales constituidos en los territorios rurales hacen posible y estimulan la interaccin de los actores, un factor fundamental para la emergencia de los procesos localizados de desarrollo261. Al contrario subrayan la diversidad de criterios en torno a la delimitacin de los territorios rurales donde operan. No existen criterios universales y reconocidos que permiten definir, a priori, qu es un territorio con el fin de garantizar mayor xito en las acciones de desarrollo rural que emprender. Algunos privilegian los territorios polticos-administrativos subnacionales en los cuales se circunscriben los procesos de descentralizacin en curso. Otros toman en cuenta factores sociales utilizando indicadores de desarrollo humano y de pobreza. Otra manera de abordar el problema es utilizar criterios geogrficos (las cuencas hidrogrficas), o econmicos (los corredores donde circulan mercancas y personas). El punto decisivo, sin embargo es que la

Ver por ejemplo la influyente formulacin de Schejtman y Berdegu: El desarrollo territorial rural se define como un proceso de transformacin productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural (Schejtman y Berdegu, 2004). 260 Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/ su carcter multisectorial; 2/ la construccin de alianzas pblico-privadas; 3/ la nocin de competitividad territorial y; 4/ la planificacin estratgica () instrumento para movilizar recursos de inversin y promover conglomerados de actividad productiva. 261 Baquero y otros 2007: 22. 239

259

delimitacin de los territorios rurales refleje la percepcin que los actores tienen de su territorio de forma que estos asumen como suya esta delimitacin. Por otra parte, si las experiencias estudiadas extrapolan los limites municipales de actuacin, fue fundamental en ellas la participacin de los gobiernos subnacionales y locales por dos razones: la intervencin de los gobiernos locales estimula la participacin de los otros actores locales y, por otro lado, la intervencin de los gobiernos subnacionales seala a los actores que sus esfuerzos (de abajo hacia arriba) sern complementados y van a influenciar las determinaciones implementadas de arriba hacia abajo262.
1.2. Lo regional y lo local 263

Si bien puedan superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca etc.), la definicin del territorio en si mismo ya no es hoy en da, objeto de controversia. El territorio, cualquiera sea su escala, conjunto espacial de gente y de instituciones, con su historia y sus costumbres, sus recursos humanos y naturales, sus relaciones con otros territorios, no es un espacio fsico objetivamente existente sino una construccin social es decir un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propsito compartidos por mltiples agentes pblicos y privados264. Varias funciones manifiestan el uso social del territorio. En primer lugar, el hbitat, la vivencia individual y colectiva, es su funcin residencial. En segundo lugar la produccin en funcin de los recursos disponibles y la organizacin que los regula. Por ultimo el intercambio no solo interno al territorio sino externo (circulacin de las mercancas y de las personas, flujos de informacin y flujos bancarios, cadenas productivas, etc.): los territorios son interdependientes. El tortuoso proceso de descentralizacin que se vive hoy en el Per marca un cambio en la concepcin, financiamiento, ejecucin y control de las polticas pblicas que involucra directamente los territorios subnacionales (regionales y locales). En primer lugar, por el estmulo a la relacin permanente entre los actores gubernamentales (funcionarios y autoridades y/o representantes electos), actores privados y actores sociales; y en segundo lugar, por circunscribirse al interior de un mbito territorial que pretende ser lo suficientemente restringido para favorecer la participacin de las fuerzas sociales locales ms importantes en las gestiones de estas polticas265. En esta perspectiva, no son solo criterios poltico-administrativos que diferencian lo regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al desarrollo. Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, donde interactan y se relacionan, es un espacio de convivencia social construido histricamente. Es el mbito natural para el desarrollo de las personas. En general, la vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado nmero de personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen
262 263

Idem, p 41. Esta seccin se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003, Revesz 2007 y Mazurek 2006. 264 Schejtman y Berdegu 2004, p 27. 265 RIMIST boletn Intercambio N 52. 240

las localidades. A veces, este espacio podra coincidir con una demarcacin territorial definida polticamente, lo municipal, lo distrital o lo comunal, en otros no. Las personas y las familias para lograr su reproduccin necesitan de un empleo, de ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no slo su localidad sino la regin en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas para aspirar al desarrollo humano. Para ello deben pertenecer simultneamente a otros espacios, lo regional y lo nacional, y ahora cada vez ms con la globalizacin se dan relaciones directas o indirectas con lo internacional. En lo que sigue nos limitaremos a caracterizar el espacio regional. Una regin es una articulacin de localidades en el espacio donde las personas no solo se organizan en sociedad, sino organizan la economa de la cual dependen sus niveles de vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especializacin y del comercio entre localidades. Por ello, cuanto mayor nmero de localidades integradas, con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores. En este sentido la regin como espacio de desarrollo econmico es mucho ms que una demarcacin administrativa: la regin se va conformando cuando las localidades se comienzan a integrar con otras localidades contiguas o cercanas, en base a una ampliacin de la divisin del trabajo y al incremento de las productividades. En palabras de Efran Gonzales de Olarte: la regin es el espacio de la produccin, la inversin y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo. Es el espacio en el cual las personas se articulan de una manera impersonal, a travs de los mercados y del Estado. La impersonalidad proviene de la lejana en el espacio de los productores y consumidores, que no necesitan conocerse personalmente para poder relacionarse. A diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones personales, no slo econmicas sino tambin polticas, sociales, culturales, religiosas, etc., la regin por su tamao despersonaliza las relaciones y las mediatiza a travs de mercancas y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones impersonales econmicas. Con los resultados de las relaciones econmicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades266. Por esto es que la localidad y la regin son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo rural.
1.3. Municipios rurales y desarrollo

El proceso de democratizacin y de descentralizacin que se abre tras la cada del rgimen de Fujimori configura nuevas formas de funcionamiento del Estado en su relacin con la sociedad civil, involucrando la participacin ciudadana en la gestin de sus municipios. Se inaugura formalmente con la aprobacin, en marzo de 2002, de la Ley N 27680, que modific el Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin Poltica del Per. Luego, pocos meses despus se aprob la Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 que dictamina que los gobiernos municipales se sustentan y rigen por presupuestos anuales como instrumentos de administracin y de gestin (articulo 20). Por ultimo en 2003 se promulgaron la nueva Ley Orgnica de
266

Gonzales de Olarte 2003. 241

Municipalidades (LOM), Ley 27972, y la Ley N 28056 - Ley marco del presupuesto participativo - PP.
La nueva norma constitucional establece (artculo 194) que las municipalidades provinciales y distritales son los rganos del gobierno local, otorgndoles autonoma poltica (capacidad para emitir sus propias normas), econmica (capacidad para disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y administrativa, en el mbito de su competencia. Al mismo tiempo (artculo 195) estipula que es atribucin de los gobiernos locales promover el desarrollo y la economa local en armona con las polticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y simultneamente (artculo 197) promover la participacin vecinal entendindola como un factor del desarrollo local. Por ultimo establece (artculo 199) que los gobiernos locales deben formular sus presupuestos con la participacin de la poblacin, a la que rinden cuenta de su ejecucin. Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categora de Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y ampla las herramientas de gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo econmico local.

Municipalidades rurales
Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la normatividad de las municipalidades (Ttulo XI de la LOM 27972) Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las provincias o distritos cuya poblacin urbana no exceda la mitad de su poblacin total. La caracterstica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo la promocin del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural sostenible de su jurisdiccin. Estas municipalidades, adems de las competencias bsicas de las otras municipalidades, tienen a su cargo aquellas competencias relacionadas con la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales, como el suelo, el agua, la flora, la fauna, la biodiversidad, y otras con la finalidad de integrar la lucha contra la degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertado. La condicin de municipalidad rural es considerada para efecto de la distribucin del Fondo de Compensacin Municipal - FONCOMUN, canon y otras transferencias de recursos a favor de ellas. Las municipalidades rurales no estn obligadas a adoptar la estructura administrativa bsica que seala la LOM, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones previstas267. Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en reas rurales son importantes pues consideran que el nivel local es un nivel territorial vlido para emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todava ms simblico que
Segn el artculo 140, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme a esta ley, corresponden a las dems municipalidades provinciales y distritales.
267

242

operativo al no traducirse en normas especificas aplicables a las realidades de los espacios rurales y que orienten una gestin adecuada de sus territorios.

Desarrollo econmico local y herramientas de gobierno.

En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar el desarrollo rural.

El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de gestin de la municipalidad, establece la visin de desarrollo del distrito o la provincia en concertacin con la poblacin. Tiene un carcter orientador de la inversin, asignacin y ejecucin de los recursos municipales.
El presupuesto participativo es un instrumento de identificacin, priorizacin, formulacin y evaluacin de proyectos de inversin administracin y gestin en el que participa la poblacin y que debe responder a los lineamientos de los planes de desarrollo concertados268 . En cuanto a los rganos de coordinacin269 se institucionaliza la figura de los Consejos de Coordinacin Locales (CCL) cuya composicin es mixta: son integrados por las autoridades polticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras formas de organizacin). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la aprobacin de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos elaborados en concertacin con la sociedad civil, o sea la asignacin territorial de las inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de agentes participantes cuya participacin en la elaboracin de Presupuestos Participativos se realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente en el funcionamiento formal de los CCL. Por ltimo las Oficinas de Desarrollo Econmico Local (ODEL) expresan la vocacin del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo econmico en el distrito y la provincia.

La multifuncionalidad de las instituciones locales.

Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes de integracin poltica y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediacin con el sistema poltico nacional. Sus normas de funcionamiento les son impuestas por el gobierno central. Son penetrados por los aparatos administrativos de los diferentes sectores del Estado, abiertos a las polticas pblicas270.

Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley N 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su Reglamento, DS N 171-2003-EF. Anualmente el Ministerio de Economa y Finanzas - MEF publica un instructivo detallado para facilitar la realizacin de los Presupuestos Participativos a nivel local y regional. 269 El Ttulo VII de la LOM 27972 desarrolla los artculos que reglamentan los rganos de coordinacin. 270 Conviene destacar el rol del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), que fija los montos a disposicin de las diversas instancias locales para la elaboracin de sus presupuestos. 243

268

Esto no significa sin embargo que las relaciones entre lo nacional y lo local sean unvocas. Lo local ejerce tambin una incidencia sobre el sistema poltico nacional, que se traduce por un lado en una resistencia al control del gobierno central y por el otro en una presin permanente para influenciar las decisiones de este en beneficio de los intereses locales. Por otra parte, las acciones de las municipalidades rurales orientadas al desarrollo productivo, social e institucional del mbito territorial que gobiernan y administran, sern condicionadas por las interacciones y/o alianzas con organizaciones supra locales, empresas, organizaciones de la sociedad civil, ONG, Cooperacin internacional, etc., que tienen cada una sus agendas, criterios y prioridades estratgicas especficas.
Esquema 3.1. Multifuncionalidad de las instituciones locales Organizaciones supra locales Coop internacional Gobierno central Gobierno regional ONG no locales Otras organizaciones de la sociedad civil -OSC
OSC ONG Gob local

Elaboracin: CIPCA

Organizaciones supra locales

1.4. Objetivos de la investigacin.

El objetivo de este documento es analizar, en dos regiones -Piura271 y Cusco272- y desde una perspectiva de desarrollo territorial rural, como y en que medida los municipios rurales de la sierra enfrentan el triple desafi que les plantea el incipiente proceso de descentralizacin: en primer lugar tener una visin territorial, en segundo lugar de disponer de instrumentos de gobernabilidad del territorio, en tercer lugar adoptar una estrategia de desarrollo territorial. Se considera por hiptesis que el distrito es el primer escaln y el espacio adecuado para fomentar una experiencia de desarrollo territorial rural desde una estrategia concertadora; tanto por el criterio de cercana de las instancias de gobierno, y de dimensin del mbito (que hace posible una participacin efectiva), como por el potencial que ofrece para identificar problemas comunes y por las posibilidades que brinda para establecer relaciones adentro y afuera de su territorio273. En torno al desarrollo institucional, los puntos en que nos enfocaremos son
Provincias de Ayabaca, Huancabamba y Morropn. Provincias de Canas, Quispicanchis, Calca, Urubamba y Anta. 273 () lo local es algo muy concreto desde que las mltiples determinaciones de la toma de decisiones son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional (Vergara 2000: 85).
272 271

244

La pertinencia del planeamiento concertado. La institucionalizacin del proceso de asignacin colectiva de los recursos y las complementariedades entre lo distrital, lo provincial y lo regional. Los arreglos institucionales que propician una gestin concertada Las alianzas estratgicas con otras instituciones. El asociativismo municipal.

En cuanto al desarrollo productivo las principales variables tomadas en cuenta son Los cambios en las actividades productivas. El acceso a mercados no locales El fortalecimiento de capacidades La iniciativas de desarrollo econmico local Las percepciones de los actores en torno a Sierra Exportadora En las dos regiones consideradas los municipios son el principal canal de programacin y ejecucin de la inversin pblica (Ver grficos 3.1A y 3.1B).
Grfico 3.1A PIURA: Peso relativo de la inversin 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos locales.

PIURA: Inversin Pblica 2006, por nivel de gobierno

G. Regional 137,585,121 28%

G. Central 109,769,147 22% G. Locales 251,181,718 50%

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboracin: CEDIR-Cipca

Elaboracin: CIPCA

245

Grfico 3.1B CUSCO: Peso relativo de la inversin 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos locales

CUSCO: Inversin Pblica 2006, por nivel de gobierno

G. Regional 101,566,576 14% G. Central 172,268,135 24%

G. Locales 449,794,170 62%

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboracin: CEDIR-Cipca

Elaboracin: CIPCA

En la regin Cusco se trata de instancias de gobierno local de carcter bsicamente rural. Solo en el caso de la aglomeracin de Cusco y de tres o cuatros ciudades mas se puede hablar de municipalidades urbanas en la regin. En Piura solo 25 de las 64 municipalidades son rurales. 22 de estas municipalidades se ubican en el territorio que la idiosincrasia local identifica como sierra, y que el discurso de la planificacin regional denomina ahora zona Andina (ver Anexo N 3.1).

2. Instituciones y desarrollo en la sierra piurana

2.1. La emergente visibilidad de la sierra piurana

A pesar de que la regin de Piura sea un espacio reputado esencialmente costeo, el 30% de su territorio esta conformado por un conjunto socio-econmico y orografico netamente diferenciado, ubicado sobre los 600 metros de altitud en la vertiente occidental de los andes, en una zona de transicion entre los Andes septentrionales (Venezuela, Colombia, Ecuador) y los Andes centrales (Per y parte de Bolivia)274. Praticamente es el punto de contacto entre la costa occidental y la selva amazonica. La porcin piurana de la cordillera occidental de los andes no solo es la ms baja de todas sino que sus primeras elevaciones son las mas lejanas de la costa en toda Suramrica. Ms de 300 kilmetros la separan del mar y no llega a superar los 3,500 msnm275. Una serie de caractersticas peculiares de carcter fisiogrfico pero sobre todo humano la distinguen del resto de la regin andina del Per. Su cercana a la lnea ecuatorial, y a una amplia faja costera, su baja altitud relativa y el aumento de la humedad con la

274 275

Los Andes meridionales se extienden entre Chile y Argentina. Aldana y Diez 1993: 20. 246

altitud276 han determinado que el espacio serrano cuenta solo con tres pisos ecolgicos277. A pesar de la diversidad de clima, de altitud, de vegetacin que la atraviesa, la sierra de Piura aparece en la regin como una unidad porque tiene un patrn de asentamiento y produccin comn, radicalmente diferente del de la costa, que a su vez es el fundamento de una sociedad ms homognea que la costea. Poblacin dispersa en un territorio donde no hay ciudades grandes278. A pesar de concentrar solo el 19% de los habitantes de la regin y de ser predominantemente rural, esta poblacin no es pequea. Las dos provincias ms los distritos de sierra de la provincia de Morropn suman en el censo 2005 cerca de 300 mil personas279, una poblacin superior a la registrada en los departamentos de Tacna, Pasco, Tumbes, Moquegua o Madre de Dios280. Las dos principales actividades econmicas, con altos componentes de subsistencia son la agricultura y la ganadera extensiva (vacuno) que se combinan en forma diferenciada segn los pisos ecolgicos. La articulacin con las ciudades intermedias de la costa padece de un enorme dficit de infraestructura vial al interior del espacio serrano. Durante buena parte de la colonia, la sierra fue despensa de Piura y punto de paso obligado de la ruta comercial hacia Loja, Cuenca y Quito. Funciones que empezara a perder paulatinamente desde el establecimiento de la repblica. Desde el fin del siglo XIX, su importancia econmica fue desplazada por la articulacin directa con la ecnomia y el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el litoral; enormes infraestructuras de riego para el monocultivo de algodn y agroindustria en los valles costeos). Poco a poco, la sierra aparece menos en el escenario regional. Para muchos su visibilidad se reduce a la peregrinacin anual al Seor Cautivo de Ayabaca y a las visitas a los curanderos de las Lagunas de las Huaringas en los alrededores de Huancabamba. Diversos indicadores destacan esta relativa marginacin y handicaps en relacin a los otros espacios subregionales (ver Mapa No. 3.1): - El litoral (provincias de Talara y Paita, y distritos litorales de la provincia de Sechura) - Los valles costeos (Piura y Chira), corazn de la regin281 - Las ciudades, o sea las dos principales aglomeracines urbanas de la regin (Piura y Castilla, Sullana y Bellavista).

A diferencia de los Andes centrales, en Piura la humedad ambiental se incrementa no disminuye- con la altitud. Por este fenmeno de inversin climtica, la sierra de Piura es una zona tropical. Coexisten zonas donde se cultivan el caf y la caa de azcar, con otras donde predominan trigos, ajo, arverjas, ocas y ollucos. 277 La Zona de transicin, primer piso ecolgico de la sierra se extiende entre los 600 y los 1,200 msnm; la Quechua hasta los 3,500 msnm; la Jalquilla hasta las ms alta cimas, cerca de los 4000 msnm (Aldana y Diez, op. Cit.) 278 Slo una ciudad, la capital de la provincia de Huancabamba, tiene ms de 5,000 personas (5,610); la capital de la provincia de Ayabaca cuenta solo con 4,708 habitantes (censo 2005). 279 Ver Anexo No. 3.1. 280 Informacin alcanzada por Marisa Remy. 281 Son cuatro: el valle del Chira, el Medio y Bajo Piura, el Alto Piura y San Lorenzo. 247

276

Mapa 3.1 Piura: Sub espacios regionales

Elaboracin: CIPCA

En primer lugar, la tasa de de crecimiento intercensal de la poblacin total 93-2005, por zonas (ver Grfico No. 3.2), pone en evidencia que -al igual que en otras zonas del pas- si bien la poblacin serrana no decrece, pierde su peso relativo, exporta mano de obra y envejece.
Grafico 3.2
PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005
2.0 1.8 1.6
Tasa de crecimiento intercensal

1.7 1.5 1.3

1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

0.3

Litoral
Fuente: Censos Nacionales de Poblacin 1993 y 2005. INEI. Elaboracin: CEDIR-Cipca

Ciudad

Valle

Sierra

Elaboracin: CIPCA

248

En segundo lugar la distribucin de los distritos segn quintiles del Indice de Desarrollo Humano (IDH) 2006 (ver Cuadro No. 1) al ordenar las diferentes configuraciones espaciales de ms a menos coloca la sierra en el rango inferior. A diferencia de los tres espacios perteneciendo a la faja costera, ninguno de los distritos serranos se coloca en los quintiles Alto y Medio Alto. Por el contrario es el unico espacio que tiene distritos en los quintiles Medio Bajo y Bajo.En realidad se trata de la mayoria de sus distritos (13 de 22). Los otros estan en el quintil Medio.
Cuadro 3.1. Piura: Distribucin de distritos segn quintiles del IDH 2005
Quintil IDH Alto Medio Alto Medio Medio Bajo Bajo a 0.8085 de 0.6063 a 0.6062 de 0.5667 a 0.5664 de 0.5787 a 0.5385 de 0.5075 a 0.5074 de 0.4013 Total Dist. Litoral Ciudades Valles 4 7 4 8 19 9 6 7 11 4 27 22 Sierra Total 4 19 28 6 7 64

Fuente: Informe de Desarrollo Humano / Per 2006. Hacia una descentralizacin con ciudadania. PNUD. 2006 Elaboracin: CIPCA

Por ultimo el ndice de carencias por distritos establecido en base a los mapas de pobreza del Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo - FONCODES (ver Grafico No. 3), permite comprobar que los distritos serranos de Piura se ubican en los mas altos niveles de pobreza en comparacin con los tres otros subespacios regionales.
Grfico 3.3
PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006 1.2000

Litoral

Ciudad

Valles

Sierra

1.0000
Menos Pobre

0.8000

0.6000

0.4000

0.2000
Mas Pobre

0.0000
Fuente: Mapa0 de Pobreza FONCODES 2006 10 Elaboracin: CIPCA

20

30

40

50

60

70

249

Polticamente los pueblos de la sierra de Piura estn organizados en 22 distritos pertenecientes a 3 provincias282. La totalidad de estas municipalidades son rurales segn la definicin de la Ley Organica de Municipalidades vigente, su poblacin urbana no excede la mitad de su poblacin total. Son eminentemente rurales, pues 20 de estos 22 distritos tienen ms del 75% de poblacin rural (ver Anexo No. 3.1). Practicamente aislado, durante ms de un siglo, de los procesos dominantes de la regon, recien, en las ultimas decadas, los pueblos de la sierra empiezan un camino haca la integracin. Varias iniciativas estn incrementando su visibilidad social, poltica y econmica. Cuatro de ellas entre otras, y de diferente ndole e importancia, se combinan para plantear en terminos nuevos algunos componentes del desarrollo rural. La formacin de un tejido organizacinal de carcter territorial con la aparicin de las rondas campesinas. La emergencia y fortalecimiento de emprendimientos empresariales de los pequeos productores cafeteleros sustentados en la gestin empresarial asociativa y que cuentan para la exportacin con la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE. El conflicto y movimiento de resistencia frente al intento de capitales extranjero de desarrollar una mineria de cobre en el distrito Carmen de la Frontera (Proyecto Rio Blanco-Majaz). El dinamismo de diversas formas de organizacin y de asociacin que buscan compensar las grandes carencias de Estado: experiencias municipales de gestin participativa, organizacin de una red de municipalidades rurales, construccin de mancomunidades.

Las rondas campesinas son las organizaciones sociales ms antiguas y ms solidas de la sierra rural piurana y la principal expresin de un nuevo protagonismo del campesinado serrano en Piura. La crisis econmica de 1983, acentuada en la regin por los efectos drasticos del mega Fenomeno El Nio de este ao, hizo ms precaria la econmia campesina e insoportable la agresin de los abigeos, quienes muchas veces gozaban de la complicidad de los jueces y de la policia. Son centenares de rondas y millares de ronderos que se organizaron en estos aos para restablecer un minimo de seguridad, de orden y de confianza mutua. Mantienen una alta legitimidad y han logrado construir, una institucionalidad territorialmente escalonada, que parte de las rondas de base por centro poblado, se articula al segundo nivel en la federacin provincial de Huancabamba, la coordinadora provincial de rondas de Ayabaca o la central de rondas de la microregin andino central; y finalmente la tres conforman la Federacin regional de rondas de Piura283. Han ampliado y diversificado sus roles (resolucin de conflictos, participacin en debates, supervisin de los fondos revolventes transferidos por los municipios a los productores). Desde 2003 se han convertido en defensores del territorio y del medio ambiente frente a la intromisin inconsulta de la minera Majaz en el distrito huancabambino de Carmen de la Frontera, a proximidad de zonas de pramos y bosques de neblina donde nacen las aguas de las cuencas de los ros Chinchipe (Cajamarca) y Quirz (Piura).
Los 10 distritos de la provincia de Ayabaca, los 8 distritos de la provincia de Huancabamba, y 4 distritos de la provincia de Morropn de la cual la capital y parte de su territorio esta ubicado a pie de monte. 283 Remy 2007. 250
282

Esta resistencia tuvo episodios violentos284 y desemboc en una consulta vecinal convocada por las tres municipalidades colindantes, y llevada a cabo con el apoyo de aliados nacionales e internacionales en setiembre 2007. Tal iniciativa provoc no solo el hostigamiento del Estado, que conforme al rol que reconoce al sector minero como pilar del actual modelo de crecimiento, se haba en todo el proceso parcializado con la empresa y el desarrollo del proyecto minero, sino tambin una confrontacin directa con el Gobierno Regional - GR (que no tiene competencias legales en este terreno). El Gobierno Regional considera en los lineamientos de largo plazo del Plan de Desarrollo Concertado 2007-2021 que la minera metlica y no metlica, as como las actividades de extraccin de hidrocarburos y gas natural, aportan directamente va canon a financiar la inversin necesaria para hacer realidad el acondicionamiento del territorio regional con infraestructura bsica y de servicios. As mismo, y sin que se haya debatido este punto en la elaboracin del Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC, haba inscrito ex oficio el Proyecto Rio Blanco de la minera Majaz en la lista de los Principales Proyectos Estratgicos para el Desarrollo Regional de Piura 20072021. La posicin de los ronderos y campesinos responde a otra lgica. En primer lugar, frente a la competencia sobre los recursos naturales de parte del proyecto minero, defender sus derechos al acceso a la tierra y al agua, los medios que constituyen el fundamento de su economa familiar. Al mismo tiempo afirmar la autonoma comunal, o sea la capacidad de mantener el control sobre el modo de vida local con su respectiva organizacin social, econmica y poltica; a fin de cuentas el control de su propio destino. Se enfrentan as dos visiones del desarrollo territorial. Por un lado, la prioridad acordada por las autoridades polticas de la regin a las inversiones de grandes compaas multinacionales como elemento clave de la competitividad regional. Por el otro, la propensin de las comunidades polticas rurales de proyectarse al desarrollo manteniendo un espacio de convivencia construido histricamente y donde la interaccin entre personas y familias impregna la vida de las localidades. La ausencia de un interface institucional que genere confianza entre el Estado y la ciudadana en torno a las industrias extractivas, dificulta el establecimiento de un dialogo que permita, en este caso, conciliar e implementar propuestas constructivas en torno a las necesidades del desarrollo rural, mantenindose activa la disensin.
2.2. Anticipando el programa Sierra Exportadora, la ascensin de CEPICAFE.

En las antpodas de la percepcin del proyecto minero como amenaza a su forma de vivir y de producir, sobresale en todo el mbito serrano la acogida a las innovaciones institucionales y productivas vinculadas a la produccin y exportacin de caf orgnico por Cepicafe, organizacin de pequeos agricultores serranos, que empieza a diversificar sus operaciones y ha iniciado con bastante xito la exportacin de panela (azcar orgnica).

En 2004 y en 2005, entre 2.000 y 3.000 ronderos de las provincias de Huancabamba, Jan y Ayabaca marcharon, muchos de ellos durante varios das hacia el campamento de la minera Majaz, siendo repelidos por la polica con un saldo de varios muertos. 251

284

Este proceso de agremiacin de nuevo tipo se ha convertido en un elemento referencial del desarrollo de la sierra por un conjunto de razones: Como lo hemos aludido, su carcter emprendedor y su xito han modificado la percepcin o los prejuicios que tenan las elites economicas y politicas que tendian a invisibilisar las potencialidades del mundo rural y de la pequea agricultura. En los ultimos aos, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial, implementan proyectos caf y proyectos panela por iniciativa propia y en cooperacin tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercializacin. Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra Exportadora, la trayectoria del proceso de organizacin y tecnificacin subraya la compejidad y la duracin del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.

Los orgenes
Todo empieza en 1993, cuando un grupo de jvenes agrnomos, originarios de los pueblos de la sierra central de Piura, egresados de la Universidad Nacional de Piura, y que tenan el respaldo de un Grupo de Apoyo de Alemania, formalizan la creacin del Programa Integral para el Desarrollo del Caf - PIDECAFE una ONG285 que tendr un rol crucial en la creacin en marzo 1995 y en el desarrollo inicial de Cepicafe asociacin civil sin fines de lucro, organizacin gremial de segundo nivel286 que representa a las organizaciones socias, promueve la tecnificacin y organizacin cafetalera as como la comercializacin por medio del comercio justo287. Estos jvenes profesionales, estudiando la situacin junto a agricultores cafetaleros de la sierra de Piura llegan a la conclusin de que para dinamizar la cafcultura en la zona era necesario lograr la organizacin formal de pequeos ncleos de productores de caf, que sean capaces de innovar y emprender una tecnificacin productiva de las plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecolgicas y socioeconmicas particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediacin local. En esta lnea de trabajo surgen las 11 primeras asociaciones de pequeos productores. Los circuitos del comercio solidario les abren una va para el contacto directo con el mercado internacional y en 1994 se inicia la primera experiencia comercial de exportacin todava modesta: medio contenedor de caf bola288. Esto bast para comprobar que la demanda internacional considera de calidad baja el caf que no pasa por el proceso hmedo289. Tambin descubrieron que en el mercado justo existe una importante demanda de productos orgnicos que precisan de procesos de certificacin.

Pidecafe funcionaba desde 1991 como departamento tcnico de la Federacin Agraria Regional de Piura y Tumbes - FRADEPT. 286 Pidecafe y Cepicafe 2001, p 9. 287 En los ltimos aos, Cepicafe internaliz la mayora de las funciones de Pidecafe, disponiendo ahora de un equipo propio para el seguimiento de los procesos de aprendizaje y capacitacin permanente de sus socios. 288 Caf bola es el fruto seco que no pas por beneficio hmedo. 289 En la Sierra Piurana se vena trabajando de forma generalizada con beneficio en seco por el cul se obtiene un caf de sabor fuerte apreciado en la zona pero de poca aceptacin en el mercado internacional 252

285

Aprendizajes: tecnificacin y adecuacin a los mercados.

En la campaa 1995/96 se iniciaron concursos de produccin orgnica de caf como estrategia para motivar el uso de las tcnicas de produccin agroecolgicas, valorando y premiando su dominio y ejecucin. Las parcelas ganadoras se convertan en parcelas demostrativas y sus conductores en los lderes. Ante la exigencia de certificacin orgnica para el mercado solidario el concurso se convierte en dominio de prcticas que van a ser certificadas. Los cambios tcnicos se dieron no solo en las prcticas culturales sino tambin en el tratamiento post-cosecha con la construccin de plantas de beneficio en hmedo y la capacitacin en su uso. Exiga el procesamiento de todo el caf de una vez, lo cul no coincida con la estrategia habitual de los productores. Paulatinamente los productores fueron comprobando la mayor salida al mercado del caf procesado en beneficio hmedo290. Paralelamente se mejora la calidad del producto como elemento de competitividad. La investigacin de los mercados, la visita de ferias internacionales, aprender el cateo de caf y lo que le gusta a cada pblico, muestra que la valorizacin es diferenciada en funcin del tipo y calidad de caf. En esta calidad final influye la altura sobre el nivel del mar en que se siembra, el clima y microclimas de la zona cafetalera, la caracterstica del suelo, la variedad cultivada, adems de las formas de almacenamiento y procesamiento. Se organiza la produccin para responder a los gustos de la demanda internacional resultando una produccin variada pero centrada en el caf de alta calidad que se destina a mercados especficos. El dominio de las tcnicas de produccin y la sintona de la produccin con los requisitos del mercado solidario, logrando producir tipos especficos de caf para gustos variados, provocan un auge de la demanda acompaado de un crecimiento sostenido en el nmero de socios291 y de la cantidad de caf producido, principalmente del caf especializado y de alta calidad.

Diversificacin
Sin embargo este incremento de la produccin de caf tiene lmites. Su cultivo exige condiciones ecolgicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas apropiadas no todos los agricultores, por el elevado ndice de mini o microfundistas (menos de 2 ha) y su estrategia de diversificacin de cultivos para obtener la seguridad alimentara, disponen de parcelas de tamao suficiente para que les sea rentable asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar la produccin dentro de la Sierra de Piura. Se acuerda diversificar las lneas productivas en vista a disminuir la dependencia de un producto frente a mercados cambiantes y ampliar la base social de la organizacin. En
Un elemento importante que favoreci el cambio de tcnica fue el Fenmeno El Nio 97-98. Elev durante periodos prolongados la humedad impidiendo el modelo de secado tradicional. Este fenmeno provoca la masificacin del uso de las plantas de beneficio hmedo, se dispara la produccin de calidad y se consolida el cambio de tcnica. 291 En 1996 los socios rondaban los 400 y en 2001 los 1400. En 2006, son 2,639 los socios miembros de Cepicafe. 253
290

un primer tiempo la opcin es la transformacin de la caa de azcar en panela granulada (azcar integral ecolgica), exportada a partir de 2001. La caa de azcar pasa de ser un cultivo sin importancia en la zona, a un cultivo dinamizador de la economa. La diversificacin productiva prosigue con la elaboracin mediante prcticas agroecolgicas a partir de 2006 de mermeladas de frutas y jugo de maracuya292.

Organizacin
Cepicafe esta conformado por las organizaciones de base denominadas Asociacin de Pequeos Productores Agropecuarios-APPAGROP y por un rgano de gobierno conformado por un Comit Directivo y una Asamblea General en el cual participan los productores por medio de 60 delegados, elegidos mediante voto. Para facilitar la relacin de las Appagrop con la Central y planificar la asistencia tcnica se han creado las organizaciones zonales que cada dos meses realizan asambleas donde los socios ejercen sus derechos econmicos y derechos polticos sobre la direccin de la organizacin293. En estas pequeas organizaciones de productores, pioneras de la experiencia de Cepicafe, participaron desde el inicio lderes locales, con amplia trayectoria y bagaje en organizaciones sociales de sus distritos, que desde los primeros momentos fueron capaces de establecer acuerdos de colaboracin y crear espacios de concertacin con las Municipalidades. De esta manera una vez que la Ley Orgnica de Municipalidad (N 27972) institucionaliza y generaliza los espacios de concertacin ciudadana y los presupuestos participativos en los Gobiernos Locales, adems de reconocer a los mismos la tarea de promocionar el desarrollo local, la mayora de las organizaciones de Cepicafe disponen de una experiencia de participacin y concertacin que les permite participar activamente en estos espacios. Las alianzas con las municipalidades se han traducido en el apoyo en la contratacin de equipos tcnicos, la construccin de viveros, la adquisicin de equipos para el procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vas de comunicacin para el transporte de la produccin.

Claves
Cepicafe combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y ONG. Las claves principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en produccin, en nmero de productores y asociaciones, en mbito geogrfico y en diversificacin productiva, son: el papel preponderante de los productores, que son socios con alto control sobre el proceso completo de produccin y exportacin; la especializacin en diversidad de productos ecolgicos y de calidad exportables por los canales del Comercio Justo; la reinversin de las utilidades en el fortalecimiento institucional y material de la organizacin; la existencia de canales de participacin y de flujo de informacin al
Nuevas lneas de produccin en artesana, tejido y turismo estn en estudio lo que supondra llevar la diversificacin un paso ms lejos, entrando en nuevos sectores econmicos. Se tratara de consolidar las lneas abiertas, explorar nuevas perspectivas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo y ganar capacidad de maniobra en mercados de condiciones cambiantes. 293 Son varias las tareas que asumen las Appagrop. Adems de la produccin de caf en la chacra se encargan de los procesos post produccin. Tambin son los responsables del seguimiento y la recuperacin del crdito as como de aprobar y decidir sobre cantidades de crdito. 254
292

interior de la organizacin; alianzas con los gobiernos locales, con instituciones de crdito de diversa ndole, con la cooperacin internacional, con organizaciones y gremios similares o de mbito nacional como la Junta Nacional del Caf294.
2.3. Los inicios de la gestin local participativa

Los procesos de concertacin municipal establecidos desde 2003 por el proceso de descentralizacin no arrancaron de cero. Tienen en Piura, como en otras regiones, una serie de antecedentes. Jugaron un rol motor los cabildos abiertos implementados en los 90 en Morropn, distrito de la provincia del mismo nombre, ubicado a pie de monte y limtrofe con varios distritos de la sierra. Desde 1992 una iniciativa del Alcalde y de su Consejo Municipal, apoyada por el Cipca, se llev a cabo gracias a un auspicio de la Organizacin de Estados Americanos - OEA que permiti co-financiar los talleres y otros costos de participacin. El proceso supuso una serie de talleres municipales para la identificacin de las principales entradas de desarrollo municipal y local. En base a estas, se formaron comisiones de planificacin presididas por un regidor y compuesta por autoridades, instituciones pblicas, privadas y organizaciones locales vinculadas a la consideracin estratgica respectiva; se definen as planes de trabajo en el marco de un proceso de planificacin concertada. Los avances de las comisiones eran tratados en plenarias y publicados en una serie de boletines municipales. Un ao despus se crea un Consejo de planificacin municipal, reformulndose las comisiones, que alcanzan a cinco (reactivacin agraria, educacin y cultura, salud y gestin social, desarrollo urbano y desarrollo rural)295. Esta primera experiencia tendr influencia en otras, todava ms ambiciosas, que se desarrollaran en diversos distritos rurales de la sierra piurana, en particular los de Santo Domingo y Chalaco que pertenecen al igual que el municipio de Morropn, a la subcuenca del ro La Gallega
2.3.1. El proceso participativo descentralizado de Santo Domingo

En 1999, la Municipalidad Distrital de Santo Domingo, el CIPCA y PAEN-GTZCTAR296 iniciaron, en el marco de la cooperacin interinstitucional, el proceso de Planeamiento y Gestin del Desarrollo Local con el objetivo de promover espacios de participacin ciudadana en la planificacin y gestin del desarrollo de Santo Domingo. Durante este proceso ha sido determinante la participacin de las autoridades locales y
A lo largo de la historia de Cepicafe las alianzas con diferentes agencias de cooperacin y proyectos de desarrollo han sido extensas. En los ltimos aos ha logrado conseguir el apoyo de la organizacin internacional de promocin del desarrollo - OXFAM (GB), Manos Unidas (Espaa), Veterinarios Sin Fronteras Centro Internacional de Cooperacin para el Desarrollo Agrcola - VSF-CICDA (Francia), Banco Interamericano de Desarrollo - BID, Transfair (Luxemburgo), Fundacin Interamericana - IAF (Estados Unidos), proyecto binacional Catamayo-Chira, Foncodes, Innovacin y Competitividad para el Agro Peruano - INCAGRO. Los proyectos giran en torno al mejoramiento de la tecnologa productiva, la gestin empresarial, la articulacin al mercado y el fortalecimiento de las organizaciones sociales. 295 El itinerario y logros del proceso de Morropn fueron reseados y expuestos pblicamente en buen nmero de encuentros y seminarios sobre concertacin municipal. El conjunto de la experiencia sera sistematizada en el ao 2000 en los talleres Sentido y Viabilidad de la Propuesta metodolgica y Experiencia de planificacin y gestin concertada, publicado en el 2002 en el documento La Propuesta Metodolgica: Cmo generar procesos de planificacin y gestin municipal concertada para promover el desarrollo local recogiendo experiencias aprendizaje del Proyecto Potenciacin de los gobiernos locales (Diez 2002). 296 CTAR: Consejo Transitorio de Administracin Regional. GTZ Cooperacin Alemana al Desarrollo. 255
294

dirigentes de organizaciones sociales, productivas, culturales, educativas, etc; tanto de la capital distrital como de los caseros (rondas campesinas, comits de mujeres, comits de productores agrarios y ganaderos, de jvenes, de vaso de leche, agentes municipales, tenientes gobernadores, etc.); as como representantes de los sectores pblicos: educacin, salud, agricultura y las instituciones privadas que promueven el desarrollo local. Para lograr la formulacin del Plan Estratgico de Desarrollo de forma concertada, se realizaron diagnsticos participativos por zonas, en eventos con las representaciones locales y la poblacin, en ellos, tambin se eligieron los participantes en los talleres distritales, que fueron posteriores donde se trabajaron diferentes temticas: planeamiento estratgico, plan operativo concertado, identificacin de programas y proyectos y plan de desarrollo, entre otros. Estos se realizaron a partir de noviembre de 1999 y en el transcurso de su desarrollo se fueron conformando las comisiones por eje estratgico.
Cuadro 3.2 Los ejes y objetivos estratgicos del Plan Estratgico de Desarrollo EJES ESTRATGICOS OBJETIVOS ESTRATGICOS Desarrollo agropecuario Los productores de Santo Domingo han mejorado su produccin y productividad agropecuaria, aplicando tcnicas agroecolgicas y de manejo empresarial que contribuyen a mejorar la calidad de vida. Educacin, cultura y deporte Promover una educacin de calidad en ambientes adecuados orientada a la formacin humanstica y espiritual y al desarrollo de las capacidades tcnicas productivas basado en un currculo diversificado local que permita insertarnos adecuadamente en los procesos de Desarrollo regional y nacional. Salud y saneamiento ambiental La poblacin del distrito de Santo Domingo es saludable apoyada en un servicio de salud integral concertado, accesible y eficiente. Infraestructura social y desarrollo Contar con una infraestructura vial sostenible que integre el urbano distrito y un adecuado servicio energtico, transporte, comunicaciones e infraestructura multisectorial. Fortalecimiento institucional Las instituciones y organizaciones de base con la participacin de la poblacin promueven y conducen en forma concertada el desarrollo del distrito de Santo Domingo Elaboracin: CIPCA

Hasta aquel entonces raramente los ciudadanos conocan el presupuesto con el que contaba su municipalidad y menos an se concertaban los rubros de inversin o se rendan cuentas de lo ejecutado con dicho presupuesto. En 1999 por primera vez, el presupuesto se hace pblico y se decide participativamente el destino de los fondos con los que cuenta la municipalidad siempre teniendo como gua el Plan Estratgico de Desarrollo Distrital. En aquella ocasin, se establecieron techos presupuestales de acuerdo a la importancia de los ejes estratgicos en el desarrollo del distrito y a partir de ah es cuando se empiezan a proponer, discutir, evaluar la viabilidad y finalmente aprobar los proyectos y actividades que se ejecutaran durante el ao 2000. El proceso se consolidar en los aos siguientes y hasta ahora (2007), reforzndose de un periodo al otro el grado de legitimidad del Alcalde Carlos Lpez Jimnez frente a sus electores297.
297

Fue elegido por primera vez en 1998 con el 26% de los votos, reeligido en 2002 con el 33% y gan por tercera vez las elecciones con el 47% en 2006. 256

Entre las innovaciones que ms efecto de irradiacin o de replica tuvieron en los distritos colindantes y en la sierra piurana en general - aunque con un menor grado de sofisticacin- destaca la implementacin del presupuesto participativo en forma descentralizada y escalonada. Una regla que se aplica ao tras ao. Para este fin el distrito esta dividido en nueve zonas, una urbana (la capital del distrito) y ocho rurales agrupando un nmero variable de caseros El presupuesto participativo empieza en los caseros. All, el Comit de Desarrollo de Casero CODECA298 prioriza las actividades, programas o proyectos a ejecutar en el casero pero era importante que no se perdiera de vista la integralidad de su zona y del distrito teniendo en cuenta el Plan Estratgico, de forma que lo que plantearan apuntase hacia la visin de desarrollo del distrito. Del Codeca, las priorizaciones se elevan al CODEZO299 (Comit de Desarrollo Zonal) quien tiene la responsabilidad de priorizar entre las diferentes propuestas y/o proponer alternativas ms integrales respecto a su zona (actividades que involucren a ms de un casero o varias zonas). Una vez que el Codezo haba priorizado las actividades (lo que supuso un primer filtro), estas se llevan a la primera reunin distrital de presupuesto participativo, donde cada Codezo expone las necesidades priorizadas en su zona. En dicha reunin las propuestas se someten al puntaje de los criterios establecidos por la ley y por la municipalidad (lo que supone un segundo filtro) y posteriormente, el equipo tcnico municipal, estudia las diferentes alternativas y su viabilidad tanto tcnica como econmica y social (tercer filtro) y finalmente en una posterior asamblea, teniendo en cuenta el presupuesto asignado a la municipalidad, el CCL aprueba el presupuesto en una asamblea general. La mayor participacin se visualiza en la Asamblea General Distrital300 donde se consensa y socializa el plan de inversin municipal y se rinden las cuentas de la gestin municipal. Esta asamblea se convoca como mnimo 2 veces al ao. Y adems, en lo que a rendicin de cuentas se refiere, en teora el consejo se desplaza una vez al ao a cada una de las zonas en las que realiza una sesin de concejo ordinaria para posteriormente pasar a la presentacin de la rendicin de cuentas del periodo anterior y del presupuesto del ao en curso de forma que la poblacin en general est informada en caso de que sus representantes no lo hayan hecho o para reforzar dicha informacin, resolver dudas o recoger sugerencias en caso de que los representantes estn realmente implicados y hayan convocado al conjunto de la poblacin de su zona o casero tras las asambleas a las que estn invitados como representantes de tales zonas o caseros. La nueva normativa relativa a los PP estipula una participacin de la sociedad civil mucho menor cuantitativamente que la que se vena realizando. La opcin tomada ha sido de respetar el nmero de ciudadanos con derecho a voz y voto establecidos por ley (en este caso tres representantes de la sociedad civil) pero ampliando la presencia y derecho a voz de un sector ms amplio de la poblacin. Se ha establecido un CCL
El Codeca est compuesto por 7 personas: presidente, secretario general y 5 secretarios ms, cada uno correspondiente a uno de los ejes estratgicos. En el distrito existen 41 caseros, por lo tanto, 41 Codeca, que suman 287 personas. 299 El Codezo de cada zona est igualmente compuesto por 7 personas con los mismos cargos que en el caso de los Codeca. En el distrito existen 9 zonas, por lo tanto, 9 Codezo que suman 63 personas. 300 A esta asamblea se convoca tericamente a un total de 373 personas: 32 del CCL, 54 de los Codezo (los presidentes estn incluidos en el CCL) y 283 de los Codeca, pero en la prctica resultan ser algunas personas menos ya que hay cargos que se repiten y una misma persona puede acudir a la asamblea en representacin de ms de un cargo. 257
298

ampliado formado por 32 personas, tratando de llegar a consenso entre todos los participantes en las asambleas de forma que no sea necesario recurrir al voto de los miembros del CCL con tal derecho.
2.3.2. La construccin del sistema de participacin de Chalaco

Al principio del 2000, la Municipalidad distrital de Chalaco inicia un proceso de organizacin y participacin de la poblacin a travs de la creacin de la Oficina de Desarrollo Rural - ODER cuyas funciones serian la planificacin de propuestas, la concertacin de actividades y la canalizacin de intereses y necesidades de los productores de Chalaco. Dos influencias marcan esta decisin poltica. Por un lado el proceso de planificacin participativa que se vena desarrollando en Santo Domingo y por otro lado, la presencia de PRONAMACHCS301 que deja su huella con el enfoque de cuencas y el nfasis en la reforestacin. La Oder se fortalecer como grupo estructural en enero del 2,003. Para su accionar se le asigna un presupuesto para el pago del personal, elaborndose un proyecto para ser financiado a travs de la oficina de Obras. De esta manera se puedan desarrollar experiencias de desarrollo productivo en el distrito. Una de las visiones que acoge el desarrollo y funcionamiento de la Oder es la de conservacin del ambiente a travs del enfoque de Gestin Integral de Cuencas; realiza la definicin hidrogrfica de la subcuencas para contar con una zonificacin territorial y poder desarrollar propuestas que correspondan a cada espacio geogrfico. Entre tanto y con el objetivo de ahondar en la apertura de espacios participativos y el fortalecimiento del desarrollo local se contempla desde 2002 la organizacin y planeamiento desde la municipalidad del Proceso de Planificacin Estratgica y Gestin Concertada del Desarrollo del Distrito de Chalaco. En 2003 se da inicio al proceso con el apoyo de ONG302. El alcalde entrante dicho ao, Orlando Velsquez Calle, se compromete e impulsa el proceso. En base a los resultados obtenidos ser reeligido en 2006 con el 49.8% de los votos. Por medio de una metodologa de talleres descentralizados se levantan estudios socioeconmicos de la zona, se construye el Plan de Desarrollo Distrital y un Sistema de Participacin Ciudadana. En esta prctica la gente se acostumbra y asume la posibilidad de participar y expresarse a travs de talleres. Las ONG aliadas se complementaron en sus aportes. Elaboran propuestas para la descentralizacin no slo para el proceso de planificacin del Plan sino tambin para la participacin permanente. Se hace nfasis en la idea de gobernabilidad y participacin ciudadana. Los ejes estratgicos priorizados en 2004 son cuatro:
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de Suelos. Para el desarrollo de este proceso la Municipalidad Distrital de Chalaco firma un convenio con tres instituciones: CIPCA, Proyecto Ayuda de Emergencia El Nio - PAEN GTZ/GR y Movimiento para la Realizacin del Hbitat Social - MIRHAS PERU, para que asesoren la formulacin de la estrategia de trabajo y elaboracin del documento Plan Estratgico de Desarrollo del Distrito de Chalaco 2,004-2,015. Este documento recogi informacin, analiz la problemtica existente e identific los proyectos en funcin del espacio de subcuenca y microcuencas del distrito.
302 301

258

Desarrollo urbanstico y comunal. Modernizacin de servicios sociales (educacin y salud) Desarrollo productivo y gestin de los recursos naturales. Desarrollo del capital humano y social.

Ya en abril del 2,004 la elaboracin del presupuesto participativo de la gestin fiscal 2,005, incorpora el conocimiento y difusin del Plan Estratgico. Para su elaboracin se desarrollan talleres centrales, tal cual establece la ley de presupuesto. Sin embargo, el ao siguiente para la formulacin del presupuesto participativo de la gestin fiscal 2,006, no slo se desarrolla el proceso establecido, sino que se decide incorporar mayor participacin de la poblacin proponiendo la ejecucin de talleres descentralizados, desarrollando cinco talleres en cada una de las cinco microcuencas del distrito: Mijal, Los Potros, Cerro Negro, Nogal y oma. Con la experiencia acumulada desde 2003 y la consolidacin de los espacios de concertacin y participacin el presupuesto participativo ha ido afinando su aplicacin. Al mismo tiempo se ha institucionalizado mediante ordenanza el Sistema de Planificacin y Gestin Municipal concertada del desarrollo local y elaborado un reglamento que establece sus objetivos, finalidad, organizacin, funciones y atribuciones. Este sistema se encuentra constituido por el CCL, las Comisiones Municipales de Concertacin, (CMC) Los Comits de Desarrollo de Micro cuenca (CODEMI) y los Codeca303. La estructura del sistema de gestin participativa liderado por la Municipalidad Distrital de Chalaco se puede visualizar en la forma de una pirmide (ver esquema 3.2)
Esquema 3.2. Sistema de gestin participativa de la Municipalidad de Chalaco

ALCALDE

pro

cto s

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CM

cto ye

ye

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OD

pro

CMC

CCL

ofi cin a

ER

CODEMIS CODECAS Organizaciones/familias

Elaboracin: CIPCA

En la base de la pirmide encontramos los Codemi y Codeca. Son espacios de participacin ciudadana. En ellos participan todas las organizaciones de base y es frecuente que estn presidids por dirigentes de las rondas campesinas del lugar. Abordan todo tipo de temas locales sin limitar su accionar al PP. Estn reconocidos por

303

Sus funciones y constitucin son similares a los Codezo y Codeca de Santo Domingo. La principal diferencia se encuentra en que los Codemi responden a una zonificacin basada en las microcuencas, variable no determinante en los Codezo de Santo Domingo. 259

la municipalidad y tienen su reglamento. Cada Codemi designa un representante en cada una de las Comisiones Municipales de Concertacin Distrital por Eje Estratgico304. En la parte media de la pirmide se sitan las CMC y el CCL. El CCL slo participa en la organizacin y realizacin del PP En el CCL no participan instituciones externas. Las CMC son cinco, responden a los ejes del Plan de Desarrollo Distrital. Estn encabezadas por un regidor. Son piezas fundamentales del sistema de gestin participativoa. En ellas se concentran los recursos econmicos, tcnicos y humanos en el distrito para cada sector. Las instituciones aliadas participan en las comisiones de concertacin305. A la cabeza de la pirmide se encuentra el alcalde y el consejo municipal, quienes impulsan y aprueban el proceso de participacin. La oficina de obras canaliza las demandas dando forma tcnica a los proyectos y la Oder es el brazo tcnico que canaliza la accin pblica del municipio en la promocin del desarrollo. En el distrito de Chalaco es observable un avance importante en la gestin compartida del territorio. Han surgido cauces que permiten mayor articulacin entre la sociedad civil y la municipalidad. La poblacin se ha involucrado en el proceso, para ello han sido necesario capacitaciones, que por otro lado, como efecto colateral positivo, han propiciado el aumento de la autoestima. La gente se est empoderando de ciertas temticas; medio ambiente y gnero son dos ejemplos. Segn las autoridades locales y los profesionales de las ONG que asesoran el proceso, el nivel de propuestas que se presentan al PP de Chalaco habra evolucionado. La poblacin ha asumido que como los recursos municipales son limitados, no todos los aos habr proyectos concretos para cada uno de los caseros. Las propuestas que se presentan son ms consensuadas y de inters colectivo. Se estara asumiendo la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor.
2.4. Gradualidad del proceso de inversin pblica concertado

El PP es un proceso novedoso en el Per. Data apenas del ao 2003, cuando se dio la Ley N 28056 - Ley marco del presupuesto participativo, cuyos procesos recin se pusieron en marcha a partir del 2004. Por cierto, visto desde la sociedad civil, se inscribe en la pequea tradicin de los procesos de participacin ciudadana, incluyendo la programacin presupuestaria, desarrollados a lo largo del pas en los municipio de Ilo (Moquegua), Villa El Salvador (Lima), Limatambo (Cusco), Morropn y Santo Domingo (Piura) y de otros lugares,
El Codemi est compuesto por las autoridades y los representantes de las organizaciones sociales y productivas de la respectiva microcuenca, quienes en su conjunto se constituyen en la asamblea general del Codemi, quien a su vez elige a una junta directiva integrada por un presidente y por 4 secretarios de acuerdo a cada eje estratgico del Plan de Desarrollo. 305 Al inicio el funcionamiento de las comisiones municipales fue muy difcil, no todas las instituciones y las organizaciones estn preparadas para ejercer una participacin y toma de decisiones compartida, era necesario la creacin de un objetivo de desarrollo sobre el cual deban trabajar todos los participantes por sectores. 260
304

que en diferente modos contribuyeron a impulsar e inspirar la dacin de la ley y su respectivo reglamento. Sin embargo no hay que perder de vista que el PP, se enmarca funcionalmente en una de las cinco fases (la programacin) del proceso presupuestario en los gobiernos locales del Per y que es uniforme con el que se realiza en los otros niveles de gobierno, regional y nacional, con la excepcin que en el nivel nacional no se realiza la programacin participativa. Dicho proceso presupuestario est regulado por la Ley N 28411 - Ley general del Sistema Nacional de Presupuesto306, y ha constituido un avance en la modernizacin de la gestin presupuestaria del Estado.
Esquema 3.3. Fases proceso presupuestario en los gobiernos locales

Programacin

Formulacin

Aprobacin

Evaluacin

Ejecucin

Elaboracin: CIPCA

El MEF mediante la capacitacin a funcionarios municipales, las alianzas con organismos no gubernamentales y regulaciones de la Direccin Nacional Presupuesto Pblico - DNPP, ha venido fomentando la diseminacin del PP en todo el pas, principalmente a nivel municipal. Adems como es sabido, el MEF anualmente publica un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de desarrollar esta fase. Dicho Instructivo se va retroalimentando en base a los aprendizajes emanados de la experiencia prctica en los distintos escenarios locales, en las tres regiones naturales del pas. En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones tcnicas consideradas por el MEF son inaplicables o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus funcionarios municipales. Por ejemplo el MEF estipula que el Plan de Desarrollo Concertado-PDC y el Plan de Desarrollo Institucional - PDI son dos referentes que deben de tenerse en cuenta en la programacin y que paralelamente a esta fase, y de forma retroalimentada, se elabora el Plan Operativo Institucional - POI. El POI tiene como objetivo priorizar, organizar y programar las acciones a corto plazo de las dependencias municipales y el presupuesto que se programe debe ajustarse a este POI. En realidad la mayora de estas municipalidades no cuentan con su respectivo PDI, no formulan el POI y, si bien todas cuentan con su PDC, en general, al momento de la programacin escasamente se toma en cuenta las prioridades que establece. As mismo
Publicada el 8 de diciembre de 2004, sustituy a la antigua Ley N 27209 Ley de gestin presupuestaria del Estado.
306

261

el MEF precisa que las acciones que se establezcan en el PP deben tener indicadores para verificar su cumplimiento en la fase de evaluacin. Sin embargo estos indicadores se obvian y no se construyen, lo que reduce las posibilidades de llevar a cabo una real evaluacin de los resultados de la gestin presupuestal local307. As mismo, en la fase de formulacin de los gastos y vinculacin con los ingresos esta previsto su registro en el aplicativo informtico SIAF-GL308. El envo, por medio del aplicativo informtico, del anteproyecto de presupuesto y el proyecto de presupuesto, revisados por el consejo municipal, al MEF es un proceso secuencial por el que se subsanan posibles errores y se afinan cada uno de los detalles. En los hechos el SIAF est instalado solamente en las municipalidades provinciales y en las distritales urbanas de la costa con acceso permanente a Internet, como son Castilla, Catacaos y Tambogrande, en la provincia de Piura. Salvo contadas excepciones, las municipalidades rurales de la sierra no cuentan aun con este instrumento informtico financiero309. Estos ejemplos indican que en sus condiciones de funcionamiento, seria ilusorio pensar que las municipalidades rurales tengan la capacidad de cumplir, en forma estricta, con todos los cdigos administrativos y procedimientos que maneja el MEF. All yace una contradiccin intrnseca a la implementacin de los PP: como interpretar y cumplir con la norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo310, y al mismo tiempo involucrar en una situacin indita los diferentes tipos de actores, autoridades, tcnicos y funcionarios municipales y representantes de la poblacin para la construccin de consensos en la asignacin de recursos que alientan el desarrollo social y econmico de la comunidad poltica de la cual todos hacen parte. As mismo, como superar la antinomia existente en la fase participativa de la programacin y la fase de la formulacin por los tcnicos que excluye a los agentes participantes. Este mecanismo de participacin que permite que los ciudadanos se involucren en las decisiones de inversin y el buen uso de los recursos pblicos relacionados al mejoramiento de sus condiciones de vida, tiene sus normas, reglas y sus actores. El equipo tcnico municipal, tiene entre sus funciones las tareas de capacitacin, organizacin y ejecucin de los talleres de trabajo, la sustentacin de las alternativas propuestas y la evaluacin tcnica y financiera de los proyectos priorizados. Por tanto su ejecucin, no consiste en un evento coyuntural, al contrario es un proceso que tiene una dimensin temporal importante que se escalona en dos aos: en el primero se priorizan los proyectos de inversin y en el segundo, se ejecutan por la Municipalidad y se realiza el seguimiento al cumplimiento de sus acuerdos a travs del comit de vigilancia. Los
307

Ley N 28297 - Ley de presupuesto del sector pblico para el ao fiscal 2007, establece la implementacin del presupuesto por resultados y promueve, en una primera etapa, instrumentos como la programacin presupuestaria estratgica, metas fsicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluacin. 308 Sistema Integrado de Administracin Financiera de Gobiernos Locales. 309 Remiten su anteproyecto impreso, acompaado de la versin electrnica en CD, a la municipalidad provincial respectiva. 310 El proceso clasifica a los agentes en tres categoras con atribuciones diferentes: poblacin organizada, que participa, debate y propone; equipos tcnicos que priorizan, clasifican y evalan propuestas; y actores polticos con capacidad de resolucin de desacuerdos y aprobacin de compromisos fnales (Diez 2005). 262

representantes de la sociedad civil que participan en este proceso como agentes participantes, realizan la identificacin de los problemas locales, los priorizan y han comenzado a prestar mayor inters a este espacio porque es all donde se deciden los proyectos, valoran que los tomen en cuenta y a la vez tienen muchas expectativas en que la Municipalidad cumpla y ejecute los proyectos que se priorizaron. Los inicios fueron difciles y a menudos conflictivos. Durante los primeros aos muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invada sus prerrogativas. Histricamente las decisiones de inversin vinculadas a los presupuestos municipales, han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes decidan verticalmente que proyectos ejecutar. Los espacios para que la poblacin y sus representaciones colectivas puedan expresar sus prioridades, estaban negados. Los alcaldes eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y sus resultados no son evidentes en el corto plazo Las autoridades municipales de estos distritos rurales, en general, recibieron el mandato de realizar presupuestos participativos, sin haber tenido una preparacin o una prctica de acercamiento a la poblacin en espacios institucionalizados. Salvo en unos casos no mayoritarios como los que hemos evocado, tampoco las organizaciones de la sociedad civil tena preparacin o formacin para intervenir en este tipo de proceso. En la fase de diseo, convocatoria y preparacin predominaba un exceso de reglamentarismo que excluya a muchas organizaciones a participar en la eleccin de sus representantes al CCL cuyas funciones eran mal definidas, y la escasa capacidad de los funcionarios municipales de proporcionar la informacin necesaria. La deficiente informacin del proceso terminaba excluyendo los representes de pueblos y zonas rurales alejados, profundizando los desequilibrios entre espacios urbanos y rurales. No pocos alcaldes cayeron en la tentacin de esconder proyectos suyos, para los cuales tenan financiacin reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos pblicamente en la discusin y aprobacin del proyecto311. Otro obstculo era, y es todava, la fragmentacin del tejido organizativo de la poblacin. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo312, con diferentes mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenan visin de conjunto del contexto local en el marco del cual establecer vnculos con otros grupos de intereses para negociar consensos en los procesos de concertacin. Sin embargo a cinco aos del proceso y a pesar de sus limitaciones, se constata avances importantes, frutos tanto del aprendizaje inducido por la movilizacin anual de las autoridades locales y representantes de la sociedad civil, como de los talleres de reflexin y formacin organizados o auspiciados por la Red de Municipalidades Rurales

Los techos presupuestales que se presentan en los talleres del proceso no son definitivos sino proyecciones. Cuando el Concejo Municipal aprueba el Presupuesto Institucional de Apertura PIA, es comn que el presupuesto real disponible para inversin est por encima del techo presupuestal proyectado, con lo cual queda disponible un monto para inversin que no ha sido debatido en el Presupuesto Participativo. 312 Comits de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jvenes, grupos parroquiales, comits pro, etc. 263

311

de Piura - REMURPI y ONG regionales, que congregaron el conjunto de estos alcaldes distritales y generaron un efecto contagio 313 An si se mantienen algunos rezagos tcnico-burocrticos, se han ampliado las capacidades de los equipos tcnicos municipales a cargo de acompaar y llevar adelante el proceso conjuntamente con el CCL y bajo el liderazgo del alcalde. El proceso ha dinamizado a los CCL que vienen adquiriendo en muchas municipalidades un mayor protagonismo en su coordinacin, programacin y metodologa, as como en las propuestas para las ordenanzas que orientan su institucionalizacin. Cada vez son ms las instancias de gobierno que flexibilizan la ordenanza de participacin de los agentes participantes para propiciar una mayor participacin de representantes de la sociedad civil314. Las municipalidades han venido recreando los criterios de priorizacin de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, hacindolos ms flexibles y comprensibles por parte de la poblacin315. En cada perodo de programacin participativa del Presupuesto Municipal, se nota una mayor participacin de las organizaciones, evidenciando un mayor inters de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado. Viene aumentando la participacin a nivel local desde las zonas rurales mas alejadas, iniciativa motivada por gobiernos locales para brindar una mayor informacin del proceso y la puesta en prctica de mecanismos que acercan las decisiones a travs de encuentros de presupuestos participativos descentralizados por zonas o microcuencas316. A nivel municipal, cada vez ms gobiernos locales rindan cuentas de su gestin en audiencias pblicas, otros lo hacen en los talleres de presupuestos participativos. Surgen experiencias de algunos gobiernos locales distritales, que dan cuenta no slo de los recursos que reciben y de su utilizacin, sino tambin de la evaluacin del cumplimiento del presupuesto participativo acordado en funcin del plan de desarrollo317. Los medios utilizados son eventos pblicos descentralizados y

Un punto crtico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comits de Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseros. Son personas desconocidas entre s, a veces con diferentes filiaciones polticas, que no llegan a cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad tcnica de los pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar informacin, aunado a los bajos recursos con los que cuentan para ejercer su funcin, dan como resultado la inactividad de los CVC que se han instalados parcialmente desde 2004. 314 En los espacios rurales, por lo general el Padrn de Organizaciones no vara significativamente de un ao a otro, por lo que mayormente las municipalidades tratan de identificar a las nuevas organizaciones conformadas y que, de acuerdo a las normas establecidas, estn aptas para participar. 315 Por ejemplo, se han elaborado tablas de criterios de priorizacin especficas, la de Infraestructura y Desarrollo Urbano y Rural; la de Desarrollo Econmico Productivo; y la de Desarrollo Social. 316 La realizacin de talleres descentralizados, en base a una zonificacin previa del distrito o provincia, amplia la cobertura social del presupuesto participativo y, al mismo tiempo, abre ms espacios y oportunidades para que la poblacin rural exprese su problemtica y proponga soluciones a sus necesidades ms sentidas. 317 En estos eventos especiales el Alcalde no solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino tambin los avances en la ejecucin del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participacin ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las 264

313

boletines de informacin. Dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliacin, justificacin o aclaracin de lo informado. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de una cultura de la demanda y del petitorio por la de las prioridades que consensuar en base a una agregacin de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La poblacin aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestin. Las propuestas que se presentan tienden a ser ms consensuadas y de inters colectivo. Se estara asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el mbito microlocal. En ciertos casos se ha ampliado la oferta participativa mas all que la asignacin de los recursos disponibles para el plan de inversin anual, extendindola a los diferentes campos de accin municipal, a travs de la constitucin de comisiones municipales ampliadas.

Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignacin colectiva de los recursos de inversin se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologas desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lgicas territoriales y las sectoriales. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales estn asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no slo como un mandato legal y/o instrumento tcnico con normas, metodologas y reglas, sino como una oportunidad poltica para concertar con la poblacin las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestin en vigor: una accin concentrada en la zona urbana del distrito, una accin que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la poblacin. La situacin es mucho ms deficiente al nivel provincial donde la participacin de la sociedad civil en sus CCL es bsicamente del distrito capital de la provincia con escasa o nula representacin de los distritos que la conforman y que son poco activos, entre otras razones porque sus reuniones abortan por la falta de qurum ante la ausencia de los alcaldes distritales318. Es el consejo municipal que decide lo pertinente. El proceso del presupuesto participativo se restringe al distrito capital, sin articulacin con las municipalidades distritales. Es en forma separada que se reparte en forma equitativa entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al mbito provincial (Decreto Supremo N 06-94-EF), dando pie a la realizacin de proyectos muy localistas que no tienen el carcter de proyectos de envergadura provincial estipulados en el instructivo del MEF. Tampoco por razones prcticas estas provincias rurales de la sierra se encuentran en condiciones de cumplir la disposicin del artculo 97 de la Ley Orgnica de
gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestin para el siguiente ejercicio fiscal. 318 Por la falta de liderazgo provincial, por no tener cronograma concertados, por la dificultades del transporte y de las comunicaciones, o porque ellos conforme a la ley- se consideran autnomos en su gestin frente a la instancia superior, y por no existir o haberse institucionalizado una asociacin o asamblea de alcaldes distritales de la provincia. 265

Municipalidades segn la cual el CCL Provincial coordina, concierta y propone un PDC Municipal Provincial319, en base al PDC Distrital. Estos son elaborados en forma independientes, a menudo posteriormente al PDC Provincial, y adems con metodologas sui generis sin criterios uniformes lo que dificulta su compaginacin e integracin a otra escala. No se realiza por lo tanto el movimiento armnico de integracin secuencial previsto por la ley- desde abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC provincial al PDC regional. El problema de la dbil articulacin entre los niveles subnacionales de gobierno se repite y an se agudiza en torno a la supuesta sincronizacin entre los diferentes procesos de presupuesto participativo que debera permitir la retroalimentacin de los procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la regin, conforme al principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de inters vecinal. En realidad tanto la complejidad de los procesos como la premura del tiempo para respetar los plazos establecidos por el MEF impiden en la prctica que, tal como lo presupone su instructivo, los procesos se inicien y culminen primero en los distritos, luego en las provincias y despus en la regin. Hasta ahora se realizan simultneamente. Los caminos de la coordinacin inter-niveles tienden por lo tanto a transitar fuera de las reglas establecidas por el sistema: los alcaldes mantienen negociaciones informales con el presidente regional por fuera de los talleres de concertacin para que incorpore en el presupuesto regional y en forma discrecional proyectos de carcter local. Es habitual tambin que el presidente regional, para cumplir con sus compromisos electorales o para conseguir lealtades tome la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa coordinacin con los alcaldes., en particular porque, salvo excepcin, no pertenecen a la misma familia poltica320. Aunque para muchos analistas el espacio provincial seria el mbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo, en el mbito considerado las municipalidades provinciales actan como municipalidad del distrito capital sin demostrar capacidad de articulacin con los distritos que conforman su territorio. Esta carencia de estrategias concertadas entre los tres niveles de gobierno para enfrentar en forma comn los problemas de desarrollo rural en los territorios jurisdiccionales que se superponen, hace ms relevante las coordinaciones horizontales entre distritos vecinos que comparten problemas comunes y que dieron pie a la constitucin de diversas Mancomunidades Municipales
2.5. Los municipios rurales y sus inversiones

Un punto fuerte de la asimetra entre pequeas municipalidades rurales de la sierra y los centros urbanos de la costa es que los recursos presupuestales que disponen provienen
El cual luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integracin al PDC Regional. Solo 2 de los 22 alcaldes de la sierra piurana son miembros de la Alianza Popular Revolucionaria Americana APRA que gan las elecciones regionales del 2006 con el 24.8% de los votos vlidos.
320

319

266

en su totalidad de las transferencias del gobierno central. Son prcticamente nulos sus ingresos propios. No generan recursos locales por tributos o arbitrios. Sus autoridades carecen de la fuerza necesaria para imponer, coactivamente, la obligatoriedad del pago tributario al gobierno local. En los ltimos aos se encuentran en un contexto favorable por el sostenido incremento de estas transferencias (ver Grfico No. 3.4, fuente Anexo No. 3.2) tanto las del Foncomun vinculado al crecimiento econmico del pas como las que provienen del Canon y sobre canon petrolero321 empujadas por la alza de los precios a nivel mundial.
Grafico 3.4
SIERRA Piura: Evolucin de las transferencias totales 2003-2006 (En nuevos soles)
45,000,000 40,000,000 35,000,000 30,000,000 Nuevos Soles 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 2003 2004 2005 2006

Canon
Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboracin: CEDIR-Cipca

Foncomun

Recursos ordinarios

Elaboracin: CIPCA

Los municipios no son ncleos ejecutores de inversiones, son instancias de gobierno que ejercen funciones mltiples al servicio de la comunidad poltica que representan, ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales de la sierra, y en contraste con los distritos urbanos de la regin, la mayor parte (ver Grfico No. 3.5322) de sus recursos (el 56%) son asignados a financiar inversiones orientadas a mejorar el bienestar de la poblacin, a acondicionar su territorio y a promover actividades productivas.

321 322

Canon generado por la explotacin de los hidrocarburos en el espacio litoral de la regin. Fuente de los grficos 3.5, 3.6, 3.7 y 3.8, en Anexo No. 3.3. 267

Grfico 3.5 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos 2006 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 56% (I) I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O 44% (O) O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O
I = Inversiones O = Otros gastos

Elaboracin: CIPCA

Por fines analticos, se puede diferenciar tres grandes reas de inversiones323 (ver Grfico 3.6). Lo que se refiere directamente a la gestin de lo urbano, principalmente en la capital distrital, y para lo cual se destina solo una parte menor (el 11%) de las inversiones totales. Una fraccin ms importante de las inversiones (el 37%) se dirige al rea social, principalmente infraestructuras educativas, pero tambin saneamiento, asistencia comunitaria y atencin mdica bsica. En tercer lugar, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el marco de esta red de investigacin hemos denominado desarrollo rural (ver Grfico No. 3.6) y que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos y electrificacin), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de promocin de actividades rurales (promocin agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercializacin)324.
Grfico 3.6 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las reas en que invierten los municipios 2006 R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R 43% (R) R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R S S S S S S S S S S S S S S S S S 37% (S) S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S U U U U U U U U U U 11% (U) U G G G G G G G G G 9% (G)
R = Desarrollo rural S = Desarrollo social U = Desarrollo urbano G = Gestin y Administracin

Elaboracin: CIPCA

En el desglose de esta agrupacin de inversiones pro desarrollo rural resalta el peso abrumador del rubro caminos rurales (el 61%). Se trata principalmente de
323 324

Adems, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestin y administracin de estas tres reas. Segn la clasificacin de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversin Pblica - SICON. 268

construccin y rehabilitacin de trochas carrozables, y en menor medida, construccin de puentes peatonales o carrozables. Expresa las necesidades ms sentidas de la poblacin y refleja el efecto acumulado de una larga desatencin de parte del Estado: en el ltimo medio siglo las principales inversiones del sector transporte en la regin, se concentraron, por un lado, en la panamericana y las redes viales de los valles de la costa que vinculan su produccin agroindustrial (algodn y arroz) con Lambayeque y Lima, y por el otro, a las conexiones de Piura y de Sullana con el puerto de Paita. Pero tambin esta priorizacin responde a las caractersticas climticas de la zona. Cada verano, durante meses, lluvias intensas destrozan las trochas carrozables en su mayora no asfaltadas, dificultando considerablemente o interrumpiendo espordicamente el transito y la circulacin de personas o bienes. La misma vulnerabilidad afecta a las pequeas infraestructuras de riego: bocatomas y canales de regado son frecuentemente afectados por estas lluvias de verano y necesitan ser rehabilitados. Otra fraccin significativa (el 25% del subtotal considerado) se destina al sector agrario, mientras que solo una parte residual (el 1%) de este grupo de inversiones beneficia a otro tipo de actividades econmicas (ver Grfico No. 3.7).
Grfico 3.7 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en los rubros de Desarrollo Rural P P P P P P P P P P P P P P P P P P P P 25% (P) P P P P P C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C 61% (C) C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C E E E E 13% (E) E E E E E E E E E O 1% (O)
P = Promocin agraria C = Caminos rurales E = Electrificacin rural O = Otros rubros de "Desarrollo rural"

Elaboracin: CIPCA

Estas inversiones en promocin agraria incluyen tres tipos de actividades (ver Grfico No. 3.8). Principalmente todo lo que concierne a la ampliacin, mantenimiento o rehabilitacin de los sistemas de riego, en particular de los canales de regado (el 52%) y por otra parte, la financiacin de programas de apoyo a las actividades agropecuarias (el 45%). En menor grado, estn los programas de reforestacin.

269

Grfico 3.8 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en principales rubros de la Promocin Agraria A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A 45% (A) A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S 52% (S) S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S B B B 3% (B)
A = Apoyo a la produccion agropecuaria S = Sistemas de riego B = Bosques / reforestacin

Elaboracin: CIPCA

Tal distribucin de inversiones subraya la prioridad dada por los pobladores rurales de la sierra al acondicionamiento productivo de su territorio. Para ellos, el canal y la carretera son dos infraestructuras esenciales para la produccin agraria y la comercializacin de sus productos. Como lo hemos sealado reiteradamente a lo largo de este texto, padecen en comparacin con los pequeos productores agrarios de los valles costeo de un enorme dficit de este tipo de activos. Lo municipios de los valles de la costa325 piurana dedican solo el 8% de sus inversiones totales a la construccin o al mantenimiento de trochas carrozables en el espacio rural de su mbito, mientras que los distritos rurales de la sierra dedican a la conectividad e integracin vial de su territorio un cuarto (26%) de sus inversiones totales, o sea proporcionalmente ms del triple. As mismo, en estos valle costeos que se beneficiaron desde hace tiempo de parte del Estado de grandes inversiones en proyectos de irrigacin, el aporte municipal para obras menores de riego es solo de 1.89 soles por habitante. En el caso de los municipios rurales de la sierra, su aporte en este sector es de 9.9 soles por habitantes o sea 5.5 veces ms. Es relevante sin embargo destacar la cantidad reducida de recursos de los municipios rurales de la sierra de Piura que los presupuestos participativos asignan a los programas de apoyo a la produccin agropecuaria, a fin de cuentas la principal actividad econmica en su territorio: totalizan solo el 5.1% de sus inversiones totales (ver Anexo N 3.6). Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratgicos de los Planes de Desarrollo Concertados - generar rentabilidad y valor agregado, diversificar la produccin, promover actividades tursticas, etc. - y la diseminacin real de las inversiones en pequeas obras de todo tipo como resultado del presupuesto participativo. O sea, el desencuentro entre la lgica de potencialidades y oportunidades propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los planos de desarrollo, y la lgica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de la poblacin. La construccin de un espacio pblico, antes inexistente, en el que interactan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo
Sin incluir los dos grandes polos urbanos, Sullana-Bellavista en el valle del Chira y Piura-Castilla en el valle del Piura. 270
325

territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinicin de identidades e intereses en funcin a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto participativo, parte de sus necesidades bsicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta sanitaria. Espera y demanda que se le atienda lo bsico. Estas inversiones en programas de apoyo a la produccin agropecuaria se destinan a un amplio abanico de actividades: construccin de bebederos y de plantas procesadoras de cereales, instalacin de mdulos para la elaboracin de panela granulada, de viveros frutcolas y forestales, conservacin de recursos naturales y obras de prevencin de desastres naturales, apoyo a la mecanizacin agrcola, asistencia tcnica en manejo de pastos mejorados, para el mejoramiento gentico y para la inseminacin artificial del ganado vacuno, etc. Son tambin estas actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y algunas veces innovadoramente la intervencin de los municipios. Simplificando las cosas y recogiendo lo que piensan los alcaldes rurales entrevistados, se puede afirmar que tres oficinas son la razn de existir de un pequeo distrito rural. El departamento de infraestructuras, llamado a menudo de obras El departamento o la rea de desarrollo econmico y productivo ADE, llamado tambin Oder. El departamento de servicios sociales En el terreno, las cosas son ms complejas pues los modos de proceder de estas ADE y/o Oder son diferentes de un municipio al otro y todava muchas de ellas estn por implementarse. En un municipio de tamao medio como el de Santo Domingo (6,950 pobladores rurales y 41 caseros), la ADE esta conformada por cinco tcnicos, cada uno a cargo de los cincos proyectos productivos impulsados por la municipalidad: Caf y Panela (caa de azcar); Proyecto ganadero; Menestras; Trigo; Reforestacin. En un municipio distrital de mucho ms extensin territorial como Paicaipampa (24,679 pobladores rurales y 112 caseros), La Oder cuenta con nueve tcnicos encargados cada uno de una de las nueve microcuencas que conforman el distrito. Han realizado una focalizacin para trabajar con aquellos caseros que muestran mayor inters por el trabajo que dirigen, que en total son 45. Para no generar malestar en el resto de caseros -que no tienen visitas o presencia de tcnicos- se ha optado (a iniciativa del alcalde) por dotarles de equipamientos o maquinarias (trilladoras, molinos de grano) a fin que saquen beneficio de su uso. En estos dos casos la inscripcin institucional de la ADE u Oder tambin es diferente. En Santo Domingo el Ingeniero agrcola que la dirige depende del regidor encargado de la comisin municipal correspondiente. En Paicaipampa el coordinador de la Oder depende directamente de la gerencia municipal. En otros municipios no se ha diseado todava planes operativos, ni definido roles y funciones: el pool de tcnicos de la Oder, responde de manera asistencialista a las demandas coyunturales que les presenta una u otra organizacin de productores.

271

De manera general, hay una apuesta productiva de los gobiernos municipales rurales. El presupuesto municipal ha aumentado, la parte dirigida a desarrollo productivo tambin Los proyectos productivos que se impulsan estn enfocados principalmente a productos que puedan ser vendidos al mercado, de forma que generen recursos econmicos para los productores. Para ello, es necesario en algunos casos introducir variedades nuevas (ms productivas en cuanto a rendimientos y ms competitivas en los mercados), tecnificar la produccin, darle valor agregado, capacitar a los agricultores en todo aquello relacionado a las demandas del mercado (sobre todo en cuanto a calidad) al proceso de comercializacin etc. Seria mucho decir que esto se cumple a cabalidad. Por otra parte, muchos agricultores se resisten a abandonar sus cultivos tradicionales, maz, papa, alberga, menestras y frijoles, en su mayor parte dirigido al autoconsumo. Los proyectos ganaderos son los ms frecuentes. La ganadera supone la mayor fuente de ingresos en efectivo para la mayora de las familias. Con el apoyo de las Oder se esta trabajando en el mejoramiento gentico mediante la inseminacin artificial y la introduccin de vientres de razas mejoradas pero siempre en combinacin con la mejora de pastos y la sanidad animal. El incremento de productividad y de la oferta no se acompaa de un cambio en los circuitos de comercializacin. La venta de las reses en vivo se efecta una o dos veces a la semana en los campos feriales tradicionales. Mayoritariamente son los hombres los que reciben los ingresos generados por estas ventas. Por otra parte, la venta de leche fresca por las familias se realiza principalmente al programa Vaso de leche de los respectivos municipios. El trigo, por su parte, es uno de los productos de mayor importancia para el consumo en la sierra piurana. El empleo de fertilizantes, principalmente orgnicos, ha permitido aumentar los rendimientos en aproximadamente un 60% en volumen de cosecha. Los insumos son entregados al principio de la campaa y son devueltos por el productor despus de la cosecha, bien en efectivo o bien en grano. Se han introducido equipos de trilla que por una parte facilitan el proceso en s y disminuye sus costos y por otra consiguen un producto de mejor calidad. Por la utilizacin de las trilladoras los agricultores pagan una cuota que sirve para poder mantener los equipos. Al igual que por otros productos , se insiste con los productores en la comercializacin organizada ya que el contar con mayores volmenes, por una parte disminuye los costos de transporte hasta los mercados y por otra permite poder acceder a mejores precios de venta que si lo hiciera cada productor individualmente. Sin embargo hasta ahora no se ha generalizado para el trigo la comercializacin de forma organizada. Predomina el acopio por intermediarios. Otras experiencias que buscaron aprovechar potencialidades abortaron. Es el caso por ejemplo del Proyecto fruticultura nativa del Municipio de Santo Domingo. Se observ que las frutas nativas que existen en Santo Domingo tienen buena acogida en el mercado, lo cual origin la puesta en marcha de este proyecto que contemplaba la formacin de comits de comercializacin para llevar la produccin al mercado de Piura (en lugar de Santo Domingo). Se pretenda domesticar dos de las especies ms demandadas (lcuma y granadilla) ya que su estado silvestre dificultaba mucho la etapa de cosecha de cara a tener una produccin aceptable por el mercado. Se injertaron plantones para instalar parcelas y que estas pudieran ser conducidas con una tecnologa adecuada. As mismo, se instalaron secadores solares en los que se pudieran secar hojuelas de lcuma para la produccin de harina con el objetivo de tener un mayor valor aadido. Rpidamente surgieron problemas: una planta silvestre no se comporta de

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igual manera que una cultivada y la gente no estaba acostumbrada a cultivar granadilla ni lcuma ya que hasta entonces se limitaban a recoger la fruta (sobre todo las mujeres y los nios) y a venderla en el mismo Santo Domingo. Adems en los plantones injertados y plantados aparecieron enfermedades que las plantas silvestres no suelen presentar y en torno a las cuales hay muy poca informacin a nivel del Per. Dieciocho de los veintids municipios tienen acuerdos con Cepicaf para promover la produccin de caf y de panela. La panela es un derivado de la caa de azcar. Tradicionalmente en la sierra de Piura se ha cultivado caa tanto para la produccin de chancaca (que se utiliza como endulzante) como para la elaboracin de caazo (aguardiente). Con estos proyectos se pretende dar valor agregado a la caa mediante un proceso de transformacin cuyo producto final es la panela granulada que se utiliza del mismo modo que el azcar. Con el aporte de los municipios se instalaron en diversos caseros mdulos de procesamiento, acondicionados para conseguir la certificacin requerida de los productos all procesados Para el caf, durante aos se han hecho inversiones para instalar parcelas, aplicar una tecnologa adecuada, poniendo nfasis en la parte de cosecha y poscosecha para obtener una calidad de grano que permita insertarse en el mercado de la exportacin. Actualmente, la presencia de la municipalidad u otras instituciones es mnima y se limita a algunas visitas tcnicas puesto que ya los productores han conseguido un nivel de conocimientos y destrezas que les permite desarrollar sus actividades independientemente. La gran ventaja de estos proyectos es que Cepicaf comercializa la produccin de caf y de panela a nivel internacional.
Cuadro 3.3. Sierra Piura Produccin de caf para la exportacin (2006) Exportacin Municipio con Asociaciones de Familias rea sembrada relaciones de productores (has) Quintales Dlares US cooperacin con Cepicaf 18 75 2,584 6,300 38,000 5,000.000 Fuentes. Cepicaf y Ginochio 2007 Elaboracin: CIPCA

En varios lugares la apuesta productiva viene determinada por la experiencia positiva de exportacin a travs del mercado justo para nichos de mercado que valoran la produccin orgnica. La idea compartida por gran parte de la poblacin y las autoridades es extender y diversificar este tipo de economa basado en la produccin agroecolgica a partir de las experiencias exitosas vinculadas de Cepicafe. Esta afirmndose una sensibilizacin en torno al medio ambiente que se agudiz en algunos distritos con la movilizacin de los ronderos en contra del proyecto minero Ro Blanco-Majaz y en la organizacin de la campaa en torno a la consulta vecinal del 16 de septiembre 2008. Si bien el desempeo de Cepicafe ha fortalecido en determinadas zonas la economa local, la promocin por los municipios de otras actividades productivas no ha provocado hasta ahora un despegue econmico del rea. Hay avances significativos en diversos componentes del desarrollo, en particular en todo lo que toca la formacin de capacidades, el fortalecimiento de las organizaciones, el empoderamiento, la equidad de gnero, las condiciones de salud, la sostenibilidad ecolgica, la apropiacin del

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territorio, la creacin de discursos nuevos, etc. Pero permanece la poca integracin en los grandes dinamismos de la regin centrados en las industrias extractivas del litoral, la agroindustria de los valles de la costa y en la red regional de ciudades ubicada afuera de este espaci andino. Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la regin, por baja productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus excedentes disponibles para la comercializacin o por competencia con otros productores de otras regiones o de otros pases, no hay convergencia entre el crecimiento econmico de la sierra y el de la regin; no se profundiza en forma significativa la integracin vertical entre estos territorios. Por cierto la sierra se mueve, se organiza, se afirma como sujeto poltico; esta mucho menos invisible que antes y las autoridades regionales estn percibiendo cada vez ms el desafi que les plantea su sub desarrollo. No disponen sin embargo de los medios materiales y de las herramientas intelectuales que les permitira intentar enfrentarlo cabalmente. Los resultados del Presupuesto Participativo Regional - PPR, a pesar de la implementacin bien intencionada de metodologas ad hoc son un indicador de esta dbil articulacin local-regional en lo poltico-administrativo.
2.6. La sierra frente al Presupuesto Participativo Regional

En 2007 el Gobierno Regional tom dos iniciativas importantes en torno a la integracin regional. En primer lugar y en lo poltico, foment la aprobacin del Acuerdo Regional en torno a los lineamientos a largo plazo 2007-2021 elaborados en forma concertada ente agosto 2006 y febrero 2007. El Acuerdo Regional fue firmado en julio de 2007 por partidos polticos, universidades, cmaras de comercio, municipalidades, colegios profesionales y organizaciones de la sociedad civil. En su visin se enfatiza la necesidad de una mejor articulacin de la estructura urbana y el medio rural regional de Piura y se considera que la agroindustria y pesquera de exportacin, son la base de la plataforma productiva piurana. Los lineamientos a largo plazo definen cinco ejes estratgicos: 1. 2. 3. 4. 5. Ordenamiento del Territorio y Gestin del Riesgo. Desarrollo de Capacidades Gobernabilidad Desarrollo Econmico en base a competitividad Desarrollo Social

En segundo lugar el Gobierno Regional, en acuerdo con el Consejo de Coordinacin Regional - CCR, modific la metodologa del presupuesto participativo regional. En los primeros aos los talleres descentralizados donde participan los agentes participantes se realizaron a nivel provincial. En 2007, se adopt como estructura de representacin territorial sub regional los espacios que mencionamos en la seccin 2.1 de este informe, a fin de favorecer la concertacin de intereses entre instituciones y organizaciones en torno a necesidades, problemas y objetivos compartidos. 1. Litoral 2. Valles de la costa - Valle del Chira

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- Medio y Bajo Piura - Alto Piura 3. Zona Andina (Sierra) En el caso de la zona andina se llevaron a cabo en junio 2007 tres talleres descentralizados que congregaron instituciones de la sociedad civil, funcionarios municipales, alcaldes y regidores de los gobiernos locales. El objetivo de estos talleres convocados por el Gobierno Regional era la identificacin por sus participantes de las prioridades de inversin en la sierra y que tomar en cuenta en la elaboracin del presupuesto participativo regional del ao fiscal 2008. Ofrecieron a los participantes una excelente oportunidad de intercambiar y reflexionar en torno a sus problemas ms all de los lmites de su jurisdiccin. En el marco de esta investigacin se hizo un seguimiento de estos talleres en calidad de observador y cuyos resultados se encuentran en el Anexo No. 3.4. Presentamos a continuacin una sntesis de las principales propuestas debatidas en torno al eje estratgico 4:
Cuadro 3.4. Sntesis de las principales propuestas debatidas en torno al eje estratgico 4 Grupos de trabajo en torno al Objetivo Estratgico 04 Promover el proceso sostenible de diversificacin productiva, desarrollo de capacidades y articulacin econmica de la regin a mercados nacionales e internacionales Prioridades de inversin identificadas: 1. Desarrollar Programas de Reforestacin con especies nativas y plantas industriales / Desarrollar Programas agresivos de reforestacin, conservacin de las zonas productoras de agua (Pramos-Nacientes de cuencas) 2. Industrializacin de productos de la zona / Construccin de mdulos para industrializar la caa de azcar 3. Construccin y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios bsicos 4. Programa de asistencia tcnica, crediticia y de capacitacin para la instalacin de infraestructura agropecuaria 5. Creacin de un centro de promocin y desarrollo del turismo / Diseo del circuito turstico Paimas-Montero-Jilil-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turstico Rural / Elaboracin de un Plan de Desarrollo eco turstico de la sierra andina central de Piura 6. Programas de formalizacin del comercio 7. Programas de Riego Tecnificado 8. Construccin de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua 9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios 10. Instalacin de cultivos alternativos 11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado 12. Programa de manejo y conservacin de los recursos naturales, biodiversidad y gestin ambiental 13. Programa: Promocin de crianzas de peces de agua dulce para produccin de hidroprotenas para mejorar dieta alimentara de las familias campesinas Fuente: Talleres descentralizados PPRla 2008 14. Programas Elaboracin: CIPCA de Seguridad Alimentara en las familias campesinas de la Eco regin Andina 15. Proyecto Textilera Artesanal.

Estas propuestas consensuadas son insumos de importancia para fomentar y fortalecer la articulacin estratgica y programtica regional-local. Dibujan una imagen referencial pluridimensional de las oportunidades que tomar en cuenta para programar acciones para el desarrollo. Sin embargo esta imagen efmera se diluir en los procedimientos de la planificacin estratgica regional.
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Luego de estos talleres descentralizados se realiz en Piura el 06 de julio 2007, el taller de sntesis del presupuesto participativo regional 2008 con 184 agentes participantes donde se calificaron, de acuerdo con la matriz de priorizacin, tanto las propuestas provenientes de los talleres descentralizados como las incluidas por el equipo tcnico recuperadas del banco de proyectos del Gobierno Regional. La tarea de incorporar al presupuesto los proyectos con mayor puntaje hasta cubrir los techos presupuestales correspondientes a cada uno de los objetivos estratgicos se reserv al equipo central del GR. La ltima etapa fue la formalizacin de los acuerdos en la sesin ordinaria del CCR Piura del 17 julio 2007 donde el sub gerente de Presupuesto del GR inform del techo presupuestal comunicado por el MEF, cerca de 100 millones de soles. Sin embargo, deducidos las transferencias al sector educacin por concepto de Canon (institutos tecnolgicos y Universidad Nacional de Piura), lo que corresponde al financiamiento de la tercera etapa del Proyecto Chira Piura y un substancial conjunto de gastos inerciales (gestin de proyectos y contrapartida de diversos convenios), el total disponible para redistribuir mediante el presupuesto participativo se reduce a un poco menos del cuarto del monto total de inversiones.
Cuadro 3. 5 Piura. Inversiones y Presupuesto Participativo Regional 2008 Techo presupuestal 98,257,072 Institutos tecnolgicos y UNP 11,557,425 III Proyecto Especial Chira Piura 8,796,000 Gastos inerciales (Convenios y transferencias) 55,044,552 Total a asignar en el presupuesto participativo 22,859,095 Elaboracin: CIPCA

Segn los datos recogidos en la Gerencia de Planificacin, el numero total de de propuestas calificadas con la matriz de priorizacin en el grupo Zona Andina del taller de sntesis fue de 46. De este total, solamente O6 pudieron ser incluidos en el presupuesto, presentados y aprobados en la Sesin del CCR: Tres son de carcter local y conciernen a la rehabilitacin de canales, los tres otros han sido elaborados por el sector salud, sin ser presentados en los talleres descentralizados.
Cuadro 3.6 .Proyectos aprobados para la Zona Andina - Piura (PP Regional 2008) Proyectos Mejoramiento de sistema de riego canal Sangay-Tamboya Rehabilitacin del canal Guayaquil Coca Tamango, distrito de Tamango-Morropn-Piura Rehabilitacin del canal madre del casero Pusmalca del distrito de Canchaque Construccin y equipamiento del centro de salud Sapillica Implementacin del programa de control y erradicacin de la bartelonosis en la provincia de Huancabamba Mejoramiento de la capacidad resolutiva asistencial obsttriconeonatal y ayuda diagnstica del establecimiento de salud I-4 de Huancabamba de la red Huancabamba Total Elaboracin: CIPCA

S/.
678,509 208,630 335,945 1,369,683 1,709,110 890,247 5,192,124

276

No hay marginacin de la Sierra al nivel cuantitativo como se observa en el cuadro resumen siguiente, que muestra una distribucin por sub espacios de los proyectos aprobados ms bien equitativa. El problema es el desencuentro entre la visin de la prioridades del desarrollo rural definida por sus actores y las que se tomaron en cuenta al nivel regional.
Cuadro 3.7. Piura. Presupuesto Participativo 2007. Proyectos sub regionales aprobados N de Sub espacio S/. % proyectos Litoral 7 7,715,202 33,75 Valles costeos 18 9,951,768 43,54 Zona andina 6 5,192,124 22,71 Total 31 22,859,094.37 100 Elaboracin: CIPCA

Hay por supuesto otras y mltiples coordinaciones y articulaciones polticoadministrativas entre el nivel local y el nivel regional. Pero los mecanismos implementados por el proceso de descentralizacin para impulsar un movimiento ascendente y descendente entre estas dos instancias territoriales se revelan tener un impacto poco relevante. Los mecanismos y herramientas de gestin concertada que funcionan de manera aceptable a nivel local (ms que todo en los distritos rurales) son inoperantes a escala regional.
2.7. Asociativismo mancomunado y recomposicin territorial

Si bien, con la excepcin de la agremiacin y especializacin de los productores de caf, hay pocos avances en la integracin vertical del territorio serrano en la divisin del trabajo y la economia regional, diversas iniciativas marcan innovaciones para fomentar la integracin horizontal de los espacios locales. En los ultimos aos se han conformado tres mancomunidads que en conjunto afectan a quince distritos326 de los veintids que conforman la Sierra de Piura. En estos distritos habitan 171,473 personas lo que supone el 58,31% de la poblacin serrana. Involucran tambien a cuatro didtritos de pie de sierra con una poblacin de 39,732 habitantes. Se crearon en forma independiente, una cada ao (2005, 2006 y 2007), aunque el desempeo de la Remurpi, filial regional de la Red de Municipalidades Rurales del Per - REMURPE, haya sido en los tres casos un elemento motivador importante.

El distrito de Yamango pertenece a la Mancomunidad Andino Central y a la Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ros Bigote y Serrn. 277

326

Recuadro 3.1 Red de Municipalidades Rurales de Piura REMURPI (Base de la Red de Municipalidades Rurales del Per - REMURPE). Creada desde 1999, viene motivando a sus miembros para promover mancomunidades como elemento articulador del desarrollo econmico local de su territorio. Actualmente REMURPI cuenta con dos municipios provinciales y veinticuatro distritales asociados, perteneciendo catorce a la regin andina y doce al espacio costero. Entre los logros se destacan, a lo largo de estos aos, algunos vinculados a su funcionamiento interno y otros a su posicionamiento en la regin: Haberse constituido en un importante actor institucional regional, siendo considerado tanto a nivel nacional, como regional, como interlocutor vlido para acciones de incidencia y de consulta en temas de inters municipal. La Asociacin ha elaborado pronunciamientos pblicos en temas de inters regional: Fenmeno El Nio (FEN), integracin regional, consultas vecinales en torno a proyectos mineros, etc. Promocin de una nueva cultura poltica entre las autoridades y poblacin: ms propositiva, concertadora y transparente, generando una ciudadana ms efectiva. Desarrollo de capacidades en sus equipos tcnicos que les permiten afrontar en mejores condiciones los retos actuales: desarrollo econmico local, participacin ciudadana, presupuestos participativos, gestin estratgica, transferencia de programas sociales, etc.

2.7.1. Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ros Bigote y Serrn

El punto de partida de la Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ros Bigote y Serrn es la Declaracin Pancho Huaman Neyra firmada el 15 de marzo del 2003, por los alcaldes de las municipalidades distritales de Lalaquiz, San Juan de Bigote y Salitral de las provincias de Huancabamba y de Morropn, conformantes de la sub cuenca Ro Bigote, que se origina en la vertiente occidental de los andes y es tributario del Ro Piura. En dicha declaracin, los Alcaldes proponen cuatro objetivos en funcin de los cuales definir e implementar sus estrategias: Gestionar con eficiencia y eficacia, el desarrollo sostenible (ambiental, econmico, social) de los pueblos de la sub cuenca del Ro Bigote, promoviendo su integracin geopoltica, econmica y social; Estimular el crecimiento de la produccin y productividad local, promoviendo procesos de transformacin, buscando la rentabilidad de las actividades productivas y las dems actividades econmicas, y el ptimo aprovechamiento por los agentes locales, de los mecanismos y oportunidades del mercado; Promover el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, abriendo espacios de dilogo y concertacin que permitan construir consensos, orientados hacia el logro de la gobernabilidad democrtica local y nacional; Propender al Desarrollo Humano de sus pobladores, respetando la interculturalidad, sus libertades y propiciando la expansin de sus capacidades socio-culturales, para contribuir al logro de una mejor calidad de vida.

Los Alcaldes tienen una Junta Directiva, se renen cada mes y comparten un enfoque de cuencas y de corredor econmico. Una de las primeras decisiones fue la adopcin de un convenio de cooperacin entra las municipalidades para la prestacin comn de servicios con los parques de maquinaria pesada.

278

Por otra parte, implementan conjuntamente el Plan de Gestin de Riesgos que articula los tres espacios y fue elaborado con la cooperacin de los tcnicos de la GTZ, as como el Plan de Manejo de los Recursos Naturales para el cual contaron con el respaldo del Instituto Regional de Apoyo a la Gestin de los Recursos Hdricos - IRAGER, un consorcio de instituciones piuranas. Otras actividades fueron la construccin de infraestructuras de riego que van ms all del espacio distrital y la elaboracin de un estudio para la construccin de una carretera de enlace cuya realizacin es responsabilidad de la regin. A fin de dinamizar el espacio comn que conforma un corredor econmico, se ha estimulado la crianza de ganado vacuno y constituido una Asociacin de Productores de Cacao de Piura APROCAP. En lo educativo, se ha logrado convencer al Proyecto de Mejoramiento de la Educacin Bsica de Piura - PROMEB, una institucin promovida por la cooperacin canadiense, que extienda su campo de accin, inicialmente limitado a uno de los distritos, al conjunto del territorio de la mancomunidad. Se trata de un programa de mejoramiento de la educacin bsica, que contempla la generacin de procesos de estimulacin y la instalacin de ludotecas. Posteriormente se asociaron tambin los municipios de Canchaque y de San Miguel del Faique, ubicados en la sub cuenca del Ro Serrn, y en agosto de 2005, los cinco municipios formalizaron la inscripcin en los registros pblicos de la Asociacin de las Municipalidades de los Distritos de las sub cuencas de los Ros Bigote y Serrn327. Estas dos subcuencas se juntan en Salitral dando origen al Ro Piura. 2006 fue un ao electoral en que se eligieron nuevas autoridades municipales, lo que gener un estancamiento en las actividades de la mancomunidad. Tan slo uno de los alcaldes fue reelegido. En 2007 se incrementa el nmero de municipalidades de la Mancomunidad328 y se amplia el apoyo de la Cooperacin y las ONG. Su principal aporte es en financiamiento y capacidades tcnicas. Lo que permite la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial - POT de la Mancomunidad cofinanciado por los distritos e instituciones de desarrollo.329 El fortalecimiento del cultivo del cacao en el mbito de la mancomunidad ha sido la principal actividad mantenida a lo largo del tiempo con el apoyo del conjunto de municipalidades. Esto ha permitido pasar de un sistema artesanal de cultivo de cacao, a un sistema tecnificado y contar con un centro de acopio en San Juan de Bigote. Aunque todava a pequea escala, la comercializacin llega al mercado internacional a travs de Cepicafe.

Cuyo Presidente es el Sr. Herminio Neyra, Alcalde de Lalaquiz. En 2007 cambian el nombre y toman el actual: Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ros Bigote y Serrn. 328 Se integran Yamango, que pertenece a ambas Subcuencas y la municipalidad de Buenos Aires, que se ubica a pie de Sierra en la cuenca del ro Piura y colinda con la Subcuenca de Bigote. 329 7,000 soles han aportado cada una de las siete municipalidades de la mancomunidad. El Fondo Per Alemania aport 130,000 soles, y las ONG el resto hasta llegar a un total de 290,000 soles. El Plan de ordenamiento ha sido realizado en alianza con Care, el Centro de de Investigacin, Documentacin, Educacin, Asesoramiento y Servicios - IDEAS, Instituto de Gestin de Cuencas Hidrogrficas - IGCH y el Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperacin Alemana PDRS/GTZ. Ha habido un coordinador contratado por la alianza de las ONG. Ha sido con la participacin de la poblacin por medio de talleres. Los tcnicos de las municipalidades han participado y se han empoderado en este proceso. 279

327

Se ha buscado promover otras cadenas productivas de cultivos como el caf, panela granulada, menestras, frutales, pero los esfuerzos y los logros han sido menores y no han comprometido al conjunto de distritos. A partir de 2008 se puede considerar una nueva etapa, hay Plan de Ordenamiento Territorial para la mancomunidad, los nuevos Alcaldes se han integrado a la dinmica de trabajo, contina la presencia de la cooperacin, con el plus de la experiencia de trabajo conjunto, y desde 2007 la Ley de Mancomunidades la respalda. En este contexto se plantean cuatro retos a nivel interno. - Dotarse de nuevas herramientas de gestin para el conjunto de la Mancomunidad, como un plan de desarrollo econmico y un plan de desarrollo institucional. - Incorporar representantes de la sociedad civil en la estructura de gobierno de la mancomunidad. - Elaborar con el apoyo de los equipos tcnicos municipales proyectos de desarrollo para la mancomunidad. - El cuarto reto es consolidar el financiamiento de la Mancomunidad. Los gastos de la secretaria tcnica y la estructura orgnica se financian en funcin del apoyo de ONG a proyectos concretos. Queda pendiente el mecanismo y compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretara tcnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente, sin depender exclusivamente del apoyo externo.
2.7.2. Mancomunidad Seor Cautivo de Ayabaca

En 2006 se cre la primera mancomunidad interdistrital de la Provincia de Ayabaca330, la Mancomunidad Seor Cautivo Ayabaca331. Su conformacin ha sido un proceso gradual. Tras las elecciones municipales a finales del ao 2002, en la Provincia de Ayabaca, se inicia un periodo de gestin municipal con numerosos alcaldes surgidos de listas independientes. Estos comienzan a coordinar para resolver problemas comunes como el arreglo y mantenimiento de las vas de comunicacin daadas por las intensas lluvias. En Junio del 2003, las Municipalidades de Montero, Jilil, Paimas y Lagunas cristalizan una alianza estratgica para el desarrollo local del micro corredor socio econmico. Desarrollan acciones puntuales. Las decisiones se tomaban en reunin de alcaldes. La ONG IGCH y el Fondo de Contravalor Per-Alemania entran a darles apoyo. En este tiempo entra en vigor la Ley Orgnica de Municipalidades N 27972, con toda una serie de exigencias en torno a la realizacin de presupuestos participativos locales, planes de desarrollo concertado y otras herramientas de gestin municipal. Dotarse de estas herramientas se convierte en una necesidad comn en la que se vuelcan los esfuerzos desde la primera alianza intermunicipal. Con el apoyo de las ONG ejecutan un proyecto para mejorar las capacidades tcnicas para las tareas de planeamiento, gestin municipal y estudios de preinversin332. En

Engloba a los distritos de Sicchez, Montero, Jilili, Paimas y Lagunas. En el 2007 fue premiada en la categora de Mancomunidad Municipal dentro del II Concurso de experiencias innovadoras de buen gobierno municipal rural-2007 organizado por la Conferencia Anual de Municipalidades Rurales - CAMUR promovida por Remurpe. Remurpe 2008.
331

330

280

algunas de estas actividades participaron las municipalidades de Ayabaca y Sicchez, incorporndose sta segunda a la Alianza. En 2004 y 2005 prosigue la dinmica y se elabora un Diagnstico y Plan Bsico de Ordenamiento Territorial para los distritos de Paimas, Montero, Jilil, Sicchez y Lagunas. En 2006 se formaliza la Mancomunidad. Hasta ese momento el Proyecto Catamayo Chira333 que haba trabajado con las municipalidades de forma individual entra a trabajar a nivel de mancomunidad. IGCH sigue acompaando y apoyando el proceso. La formalizacin de la Mancomunidad deviene de un trabajo de talleres de representantes de la sociedad civil, tcnicos municipales, regidores y personal de los CCL de los cinco distritos. El objetivo de la Mancomunidad es articular los esfuerzos de las diferentes autoridades en torno a cuatro ejes: Desarrollo Econmico, Medio ambiente, Desarrollo Social, Desarrollo institucional y de capacidades. La visin de desarrollo econmica se basa en una apuesta por la agricultura, ganadera y el turismo334. La junta directiva de la mancomunidad est conformada por los alcaldes distritales, que conforman lo que denominan carril poltico335. Cada municipalidad pone un tcnico a trabajar en lo referente a la mancomunidad y existe tambin un equipo tcnico de asesoramiento integrado por ONG, este sera el carril tcnico. Se crea un comit de la mancomunidad integrado por representantes de la sociedad civil, corresponde al carril social. Estos tres carriles funcionan interconectados y retroalimentndose. Los proyectos de la Mancomunidad principalmente se financian por medio de los convenios que se firman con ONG o cooperacin internacional. Como en las otras mancomunidades de Piura, un reto pendiente es determinar el aporte de una cantidad fija por cada municipalidad para financiar la secretara tcnica. En 2006, a poco tiempo de la creacin de la Mancomunidad, las elecciones municipales trajeron el cambio de autoridades336. Aunque con cierta paralizacin temporal, las nuevas autoridades asumen plenamente la dinmica de trabajo, e incluso se incorpora una nueva municipalidad a la Mancomunidad. Se trata de la municipalidad provincial de Ayabaca. Su nuevo alcalde resulta ser el anterior alcalde de Lagunas, quien fuera presidente de la mancomunidad. La entrada de la municipalidad provincial de Ayabaca supone un fortalecimiento e impulso de la mancomunidad, por su peso poltico. Por su mismo enfoque de desarrollo productivo la Mancomunidad no tiene intencin de crecer en cuanto a miembros ya que los actualmente participantes forman un
Cada una de las municipalidades actualiza sus Planes Estratgicos de Desarrollo Concertado, se realizan diplomados en gestin municipal, se elaboran perfiles de preinversin para el Sistema Nacional de Inversin pblica - SNIP y una Agenda de Desarrollo Local para los Gobiernos Locales. 333 El Proyecto Catamayo Chira se enmarca dentro del Plan Binacional de Desarrollo de la Regin Fronteriza Per-Ecuador y cuenta con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional AECI. 334 Entrevista a Deyber Flores Teniente Alcalde Municipalidad Provincial de Ayabaca, 31.12.2007. 335 Entrevista a Ana Luisa Mendoza Proyecto Catamayo Chira 10.08.2007. 336 De los alcaldes de la mancomunidad slo uno fue reelecto, el alcalde de Sicchez, que pasa a liderar la mancomunidad por su conocimiento del proceso. Pero tambin hay personal en cada municipalidad que conoce el proceso, y asegura su continuidad. 281
332

microcorredor socioeconmico y los otros cuatros distritos de la Provincia quedan fuera de la lgica de este corredor. La mancomunidad promueve, reuniones de concertacin donde las ONG y el Estado, reciben propuestas o iniciativas de desarrollo de los gobiernos locales, para acordar acciones y no duplicar esfuerzos337. Desde 2006 se comenzaron a realizar talleres de intercambio de experiencias productivas338. En Sicchez con esfuerzos conjuntos y apoyo de Cepicafe se construye una planta azucarera y en Montero funciona una planta lechera para el conjunto de la mancomunidad. Para el desarrollo turstico se elabora una propuesta para crear un gran circuito de turismo alternativo ecolgico con los restos arqueolgicos de Aypate, la iglesia del Seor Cautivo de Ayabaca y el bosque de neblina, como reclamos estrella. Esta apuesta turstica la apoyan el Gobierno Regional y la Cooperacin Internacional. En torno al medio ambiente tambin hay iniciativas de desarrollo en alianza con el proyecto Pramo Andino y ECOBONA339. Se han generado normas comunales y de gobierno local, como polticas para la conservacin de los recursos naturales, especialmente los bosques de neblina y los pramos, ecosistemas estratgicos para la cuenca y la regin.

2.7.3 Mancomunidad Corredor Andino Central

La formalizacin de la Mancomunidad del Corredor Andino Central es reciente: el 24 de junio de 2007. Est integrada por siete distritos, seis de sierra y uno a pie de monte340. El corredor andino central ya fue considerado como una microregin dentro del proceso de descentralizacin de los aos 80. Aquella vez la iniciativa parti desde el Gobierno Central, la implosin de gobernabilidad de finales de los aos 80 y el cambio de rumbo dado en los aos 90 dejaron sin valor aquel primer intento de configurar el corredor andino central como espacio de planificacin y administracin del desarrollo, aunque permanece en la memoria de las autoridades341.
Catamayo Chira, IGCH, Fondo Contravalor Per-Alemania, Cooperacin Suiza - COSUDE, Cepicafe, Foncodes, la Escuela Campesina de Educacin y Salud - ESCAES, Gobierno Regional, Remurpi son agentes que intervienen en estas reuniones. 338 Con el apoyo del Proyecto Binacional Catamayo Chira. Por ejemplo mujeres tejedoras de los diferentes distritos se juntan para compartir informacin y apoyarse mutuamente. Los ganaderos y agricultores tambin estn participando de estos intercambios. 339 Proyecto Pramo Andino: proyecto "Conservacin de la diversidad en los Pramos de los Andes del Norte y Centrales" es financiado por el Fondo Global para el Medioambiente - GEF a travs del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA y ejecutado por el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregin Andina - CONDESAN conjuntamente con agencias nacionales de Per. ECOBONA: Programa Regional para la Gestin Social de Ecosistemas Forestales Andinos, financiado por Cosude y ejecutado por Intercooperation. 340 Cinco de los distritos pertenecen a la Provincia de Morropn y dos a la Provincia de Ayabaca. De la provincia de Morropn son el distrito de Morropn (el nico de costa de toda la Mancomunidad), Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo, Chalaco y Yamango. De la provincia de Ayabaca son Pacaipampa y Fras. 341 Una seal ms reciente de la centralidad del Corredor como unidad de planificacin es que en la elaboracin del Presupuesto Participativo Regional durante el ao 2007 al zonificarse la Sierra de Piura en tres espacios para los talleres participativos, una de las zonas correspondi al Corredor Andino Central. 282
337

En el conjunto de los distritos existe una identidad de pertenencia comn. Sus alcaldes han realizando acciones polticas conjuntas de carcter puntual. El tratamiento de la cuestin vial y la electrificacin les han unido ms de una vez. Con el inicio del proceso de descentralizacin los alcaldes distritales, con el apoyo y aliento de Remurpi y de ONG afines, son quienes desde una perspectiva de mancomunidad impulsan el corredor andino central como unidad de desarrollo. Pretenden convertir las colaboraciones intermitentes en un vnculo permanente. Son conscientes de que existen problemas comunes que no pueden afrontar de forma efectiva individualmente y es necesario unir esfuerzos para aprovechar las potencialidades complementarias, como la diversidad de pisos ecolgicos. La Mancomunidad Andino Central ha asumido el enfoque territorial, de riesgo y de corredor econmico y la conservacin del medio ambiente se considera crucial para el desarrollo del corredor. Las condiciones productivas de la poblacin son similares a buena parte del resto de la Sierra Peruana. La actividad agropecuaria es la principal fuente de trabajo e ingreso para la mayora de las familias. Domina el minifundio, la ganadera se convierte en actividad complementaria a la agricultura y procura la mayor parte de los ingresos monetarios familiares. Morropn, por su posicin costera a pie de monte y mejor comunicada a la capital piurana, responde a una dinmica econmica ms conectada al mercado. Es la puerta de ingreso y salida, es el centro de servicios, transporte y comercio, punto estratgico para el desarrollo del corredor. Econmicamente la interdependecia entre este espacio serrano y Morropn es muy alta, aunque no toda la poblacin de Morropn es consciente del aporte de la Sierra en el sostenimiento de su economa. El 2007 ha significado la construccin del aparato institucional de la mancomunidad342 y las dos principales actividades han sido la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial de la subcuenca La Gallega, realizado con el apoyo del PDRS/GTZ y Fondo contravalor Peru-Alemania; y el Fortalecimiento de los gobiernos locales y sociedad civil para la gestin mancomunada del corredor andino central, con el apoyo de Cipca y Oxfam. Para llevar a cabo esta segunda actividad se han realizado talleres en tres reas temticas: fortalecimiento organizacional, descentralizacin y mancomunidad, tica y poltica, a las que asistieron las organizaciones sociales. Por otro lado se capacit a las autoridades y tcnicos municipales en tcnicas y metodologas participativas. En su declaracin de intenciones apuestan por fortalecer el asociativismo municipal como pilar de la descentralizacin; fortalecer capacidades institucionales de gobiernos locales y de las instancias de concertacin; buscar equilibrio entre lo urbano y lo rural, entre las partes altas y bajas; promover el desarrollo rural sostenible fortaleciendo democracia participativa y el ejercicio de ciudadana. Estas intenciones (febrero de 2008) no han sido todava traducidas a proyectos concretos de nivel interdistrital ms all de las dos actividades sealadas ms arriba y ciertas actividades orgnicas, de intercambio de informacin con posibles aliados y de presentacin en
342

La estructura orgnica de la Mancomunidad est formada por una Asamblea General, donde cada municipalidad es representada por su alcalde o representante municipal. Cuenta con un comit consultivo (ONG, Remurpi). Una Junta Directiva conformada por un presidente, un coordinador de desarrollo econmico y recursos naturales, y un coordinador de desarrollo social. Tambin hay una Secretara Tcnica de apoyo. 283

espacios pblicos. En estas presentaciones de carcter pblico la promocin del desarrollo econmico es uno de los retos que se plantean y la propuesta es gestionar e implementar proyectos productivos a travs de cadenas productivas que generen rentabilidad a los agricultores y mejoren las condiciones de vida. Otro reto que han de enfrentar y que encontramos en el conjunto de mancomunidades de la sierra piurana, es Crear un fondo de la mancomunidad como contrapartida de los aportes de la cooperacin internacional. Los primeros meses de 2008 deben servir para concretar las propuestas en torno a estos objetivos. Para el trabajo relacionado a la promocin del desarrollo econmico no parten de cero. En los ltimos aos hay experiencias desarrolladas a nivel distrital, que falta elevarlas a un nivel interdistrital con una visin ms amplia del territorio343. Se trata de experiencias de asociativismo de los productores que les ha permitido una mayor y mejor inclusin en el mercado. Tambin todos los distritos de la mancomunidad tienen consistentes experiencias de gestin participativa.
Cuadro 3.8 Las tres Mancomunidades de la Sierra de Piura Mancomunidad Seor Mancomunidad Serrn y Bigote Cautivo de Ayabaca Fecha de creacin Agosto 2005 2006 Nmero de distritos y 4 de Morropn y 3 de 6 de Ayabaca provincia de pertenencia Huancabamba Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Poblacin 58,815 66,550 Autofinanciacin No Parcial Colaboracin de ONG en No Si su creacin Principales ejes Cacao Panela y turismo econmicos Menestras en menor Leche y tejidos en medida menor medida Motivacin para la Disear una estrategia Canalizar recursos de la conformacin de la comn para aprovechar Cooperacin Mancomunidad economa de escala Mancomunidad Andino Central Junio 2007 5 de Morropn y 2 de Ayabaca Uno de los siete 95,680 No Si Por determinar

Fortalecer formalizar relaciones cooperacin existentes

y de

Elaboracin: CIPCA

En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestacin, entre otras, de que las redes sociales y los flujos econmicos transcienden las demarcaciones administrativas y polticas. En este caso preciso, el hecho corresponde a la lgica de corredor un factor importante de la constitucin de las respectivas agrupaciones. En realidad no son exactamente corredores en la acepcin literal del trmino. No son un espacio de circulacin entre dos polos econmicos. Son corredores troncados, que articulan costa y sierra abriendo desde la sierra acceso a los centros urbanos de la costa, y al interior de los cuales se desarrollan relaciones de cooperacin. Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan cooperaciones previas entre municipalidades colindantes, particularmente en el mejoramiento de la articulacin vial. Nacen de la voluntad poltica de los alcaldes. Esta estructura de integracin horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad poltica de rango superior, y al mismo tiempo incrementa
Adems cada una de las siete municipalidades cuenta con oficinas de promocin del desarrollo econmico. 284
343

su capacidad de negociacin con la Regin y con las ONG y otras instituciones de cooperacin. En menor o mayor grado estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar con ellas alianzas estratgicas plurales. Si bien existe voluntad de concentrar medios para actuar a una escala mayor, seria prematuro en esta etapa afirmar que estn integrando las poblaciones de sus respectivos territorios distritales. Estas mancomunidades se estn dotando de nuevas herramientas de gestin como por ejemplo, planos de ordenamiento territorial mancomnales, pero las entes ejecutoras son los distritos. Asimismo, no se ha estabilizado todava una estructura de participacin de la sociedad civil. Manejan discursos muy afines a la visin de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer capacidades institucionales, reforzar la articulacin de lo rural y de lo urbano, estimular el crecimiento de la produccin y productividad local, propiciar el desarrollo humano y el ejercicio de la ciudadana, etc. Por algo son socias de la Remurpi y tienen horizontes amplios. De hecho hay avances parciales en estas direcciones. Queda pendiente, como se ha sealado, consolidar su funcionamiento, y establecer los mecanismos que garanticen el compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretara tcnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente sin depender exclusivamente del apoyo externo.

3. Estrategias de desarrollo rural de los municipios y sus aliados en Cusco

Al igual que en Piura (2/3 costa y 1/3 Sierra), se contrarrestan en Cusco dos regiones bien marcadas: la zona de sierra y el espacio amaznico. Ahora bien, como espacios de vida y de produccin serranos se suele distinguir -simplificando las cosas al mximodos grandes reas, la zona del valle medio del Vilcanota-Urubamba y la zona alto andina: espacios no solo distintos sino fuertemente diferenciados internamente. Al nivel regional existen zonas mas directamente articuladas al mercado internacional: En la ceja de selva es el caso de los valles de Quillabamba, Lares, Yanatile, con productos de exportacin como el caf, achiote, cacao, t y coca, con una tradicin exportadora de muchas dcadas, y ms reciente el gas de Camisea. En mucha menor proporcin, el valle medio se caracteriza por la exportacin del maz blanco (provincias de Calca y Urubamba). Recientemente est desarrollndose una experiencia en la produccin de alcachofas (provincia de Quipicanchis) En la zona alto andina se puede mencionar la fibra de alpaca y la explotacin minera principalmente en la provincia de Espinar (Tintaya).

En la zona de Sierra, la diversidad de sus pisos ecolgicos le permite ofertar una variedad de productos agrcolas y pecuarios, con un creciente mercado de productos andinos como quiwicha, quinua, variedades de papas nativas, etc. Por otra parte la sierra cuzquea es ahora uno de los primeros destinos tursticos del pas, siendo poseedor de atractivos de la naturaleza como el Apu Ausangate y otros, y ms que todo de numerosos atractivos arqueolgicos e histrico coloniales, que
285

sumados a su expresin de cultura viva y artesana le permiten la oferta de destinos tursticos diversos. A pesar del auge de las industrias extractivas y del turismo la mayor parte de la Poblacin Econmicamente Activa - PEA de Cusco esta concentrada en actividades agropecuarias de baja productividad y competitividad y cuyo peso en el Producto Bruto Interno - PBI regional esta disminuyendo. Predominan en el mundo rural importantes brechas de desarrollo que evidencian la desatencin por parte del Estado y la inversin privada y que reflejan altos ndices de analfabetismo, dficit y dbil accesibilidad a servicios bsicos de agua potable, saneamiento, postas mdicas, servicios educativos y tambin servicios de comunicacin, Uno de los retos es generar un cambio en la vocacin productiva de las familias comuneras y trnsitos de una economa de subsistencia a una mejor articulada con el mercado. Ello implica invertir en la capacitacin tcnica de la mano de obra rural para hacer ms rentable su produccin, elevar la productividad, dotarla de informacin de mercado, e implementar un plan vial que reduzca los costos de transporte que en las actuales circunstancias implica sobre costos para la produccin de las zonas de valle y alto andinas. Es en este contexto que se presenta la descentralizacin como reforma del Estado iniciando los procesos de participacin, reconociendo en la sociedad civil un agente para el cambio, el mismo que puede ser observado por la creciente participacin de los diferentes agentes en los procesos participativos de los presupuestos del Gobierno Regional y local, abriendo la posibilidad de que los intereses de los diversos sectores sean incorporados344. Dos factores que tenan una importancia relativa en la sierra norte (Piura), condicionan en Cusco las nuevas modalidades de gestin participativa de los distritos rurales impulsadas por el proceso de descentralizacin y conformes a la nueva legislacin. En primer lugar, el hecho comunitario. En la sierra sur, las comunidades campesinas, aunque no son una realidad unvoca sino entidades diferenciadas entre ellas por su ubicacin, expansin, historia y estructura, siguen afirmndose como uno de los principales actores locales del distrito345. De tal modo que el desempeo del gobierno local ha de tomar en cuenta la interaccin de estas dos instituciones, pues parte de las posibilidades del desarrollo del territorio depender de lo que las comunidades campesinas hagan, no hagan o dejen o no dejen hacer. Es cierto, como lo seala Alejandro Diez (2005), que los nuevos mecanismos institucionalizados por el Estado por la participacin en PDC y PP, al no diferenciar las comunidades de otro tipo de organizaciones con las cuales sus intereses compiten, han generado una cierta invisibilidad de las comunidades en el proceso. Sin embargo en Cusco, en numerosos casos, se han establecido mecanismos para mejorar la participacin comunal que apuestan por el fortalecimiento de la comunidad mediante su

En ciertos casos, la implementacin de mecanismos de vigilancia y control ciudadano obliga a los distintos niveles de gobierno a rendir cuentas sobre su gestin, abriendo la posibilidad de que los hechos de corrupcin y nepotismo sean denunciados gracias a estos mecanismos. 345 Como lo hemos sealado, el liderazgo de las comunidades en el control social de parte del territorio de la sierra piurana ha sido desplazado por la omnipresencia del actuar de las rondas campesinas. 286

344

intervencin en la elaboracin de los presupuestos participativos y que propician su acceso a las instancias de gobierno distrital346. En segundo lugar, el actuar de los agentes externos quienes, segn una nueva terminologa en uso, son denominados por los municipios, o se autodenominan aliados. Sobresale en Cusco la concentracin de gran cantidad de proyectos de la cooperacin internacional (ciertos de ellos ejecutados en coordinacin con el Estado, otros mediante el actuar de ONG). No todos se articulan con municipios, sin embargo es importante el nmero de municipalidades que se han beneficiado de un apoyo externo.
3.1. CDD347, CODECA348, CCV349 vs CCL

A nivel distrital, se ha impulsado desde 1997350 en los municipios rurales de Cusco y con el apoyo de Coordinacin Intercentros de Investigacin, Desarrollo y Educacin (COINCIDE)351 una experiencia de concertacin mediante la creacin de los Comits Distritales de Desarrollo352. En ellos se elaboran planes de desarrollo distrital, se decide su implementacin, la priorizacin de obras y la distribucin de los recursos locales. Diversas ONG apoyan el proceso y buscan fondos para los proyectos priorizados. Es una experiencia anterior a los CCL, (y todo proceso impuesto de arriba no es necesariamente captado por la sociedad como suyo). No hay que asombrarse que en estas municipalidades que tenan experiencias previas sobre las que se legisla, la nueva normatividad sobre la asignacin colectiva de recursos sea percibida como limitante frente a las experiencias habidas. Pero si, vale recalcar que la permanencia de estas instancias cuatro aos despus de la promulgacin de la LOM, pueda constituir un elemento referencial para una interpretacin menos legalista de la normatividad en torno a los PP y la implementacin de arreglos institucionales mas flexibles, permanentes e inclusivos que los CCL353.
Diez 2005, Llosa 2005. Comit de Desarrollo Distrital. 348 Consejo de Desarrollo de Calca. 349 Consejo Comunal y Vecinal. 350 Los primeros (CDD) aparecieron el ao 1994 con el Programa de Desarrollo Social - PREDES. Al inicio se trataba de un proyecto para gestionar la ayuda de Foncodes. Luego se autonomizaron y se diversificaron, recibiendo apoyo de diversas ONG. 351 Coincide es un consorcio de organizaciones no gubernamentales del Cusco que se asociaron en 1989 a iniciativa del Centro Bartolom de las Casas - CBC, Arariwa, Guaman Poma, y otros. En la actualidad, Coincide est integrada por cuatro Organizaciones No Gubernamentales: Asociacin Arariwa para la Promocin Tcnico Cultural Andina, Asociacin Iniciativa Comunal de los Andes - INCA, Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu - CEDEP Ayllu, Asociacin Jess Obrero - CCAIJO. 352 La estructura de este espacio incluye en primer lugar la Asamblea General, en ella participan todos los actores locales, tanto la sociedad civil como las diferentes instituciones del estado. Tiene una junta directiva presidida por el Alcalde y conformada por representantes de la sociedad civil elegidos por la Asamblea. Ms abajo aparecen las comisiones especializadas de los distritos. Las comisiones existen de acuerdo a las potencialidades de cada distrito, cuatro o cinco, depende. Las comisiones siempre son presididas por un regidor que trabaja el mismo tema en el consejo municipal, para que se compatibilicen acciones. Dentro de cada comisin participan los agentes locales especializados en su eje temtico. Entre las comisiones ms habituales figuran salud, desarrollo agropecuario, turismo, educacin y cultura, desarrollo de capacidades y organizaciones. Normalmente corresponden con los ejes de desarrollo econmico. 353 DFID 2003: 51 alude, en el caso de Limatambo, al potencial de las organizaciones para la sostenibilidad de innovaciones institucionales: Inicialmente, el nuevo alcalde distrital elegido para el periodo 2003-2006- intent desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo que motiv la inmediata reaccin de los comuneros. Finalmente, ellos han logrado que se respete el CCV como espacio de desarrollo concertado.
347 346

287

En los cinco distritos de la asociacin del Valle Sur (Provincias de Cusco y Quispicanchis), el CCL se inserta en el CDD. El CDD conformado por once miembros elegidos por las organizaciones no se agota en el PP, desarrolla otras actividades. Asimismo, en los distritos de la zona alto andina de la provincia de Quispicanchis (Quiquijana, Ccatca, Ocongate y otros) se han mantenido los Comits de Desarrollo, encargndolos de la realizacin de los PP. Otros procesos de innovacin institucional del mismo tipo se implementaron a nivel provincial, en particular en Calca y Anta que enfocamos a continuacin. La Provincia de Calca se caracteriza por tener un rea de participacin ciudadana. En 2000-2001, cuando su jefe era el actual Alcalde del Distrito de San Salvador (Calca), se trabaj en la elaboracin del Plan Desarrollo provincial. Dicha rea permiti movilizar las organizaciones sociales alrededor de este Plan Desarrollo y a la hora de implementarlo se instal el Codeca que hasta la fecha existe354. En los primeros aos del proceso de descentralizacin no se eligi el CCL. Ahora se esta implementado una coexistencia entre ambos sistemas, el Codeca como instancia mayor y el CCL como instancia intermedia: el Codeca es la instancia creada de forma natural en el espacio local y el CCL la instancia que promueve la ley. El Codeca es una instancia mucho ms amplia, tiene alrededor de cuarenta instituciones locales mientras que el CCL se reduce al alcalde, regidores, unos pocos representantes de la sociedad civil. Permanece por el momento esta experiencia de superposicin y coexistencia355. As mismo, en el distrito Lamay de la misma provincia (Calca) una experiencia participativa de larga duracin se ha consolidado en una institucin especifica: el Consejo de Desarrollo Distrital o sea algo ms amplio que el CCL; tiene la misma estructura del Codeca, pero a nivel distrital, y mantiene la misma lgica. Est experiencia est muy bien institucionalizada, hay reuniones regulares de la instancia concertadora, el quince de cada mes. La situacin en Anta es ms compleja. El alcalde provincial, Wilber Rosas, previamente a su eleccin en 2002 (y su reeleccin en 2006) era, durante 3 periodos (1993-2002), alcalde distrital de Limatambo (provincia de Anta) donde implement en forma pionera una instancia participativa de planeamiento, gestin y fiscalizacin que integraba las comunidades campesinas: el CCV. Su finalidad era de romper con la forma de gestin en vigor en el distrito: una accin concentrada en la zona urbana del distrito, una accin que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la poblacin, la autoridad municipal limitndose a atender los problemas que segn su juicio- podan ser resueltos356. Su creacin suscit reacciones hostiles de los crculos tradicionales de poder en la capital del distrito.

Entre las instituciones regionales que conjuntamente con la Municipalidad promovieron y asesoraron el Codeca figuran Arariwa y la Casa Campesina del CBC. 355 Lo comn es haber optado por ordenanza municipal fusionar los dos espacios para estar dentro de lo legal sin perder la parte ms democrtica y participativa del CDD. Los representantes del CCL pasan a ser los miembros de la Junta Directiva del CDD. 356 Ver el anlisis de los logros y limitaciones del gobierno participativo en Limatambo 1993-2002 en DIFID 2003: 19-53. 288

354

La Asamblea del CCV en Limatambo, estaba conformada por seis delegados (tres hombres y tres mujeres) de cada comunidad campesina, los representantes de las organizaciones sociales y gremiales del distrito, las autoridades municipalidades y otras autoridades locales. Se rene cada tres meses, exigindose que en cada comunidad se realice una asamblea previa a estas sesiones centrales. Funciona en forma complementaria del Consejo Municipal, la mxima instancia de gobierno integrada por el alcalde y cinco regidores. Una de las atribuciones del CCV era, en base a un anlisis de la realidad, establecer los ejes estratgicos de desarrollo y priorizar las obras que realizar el ao siguiente. En el caso de la municipalidad provincial de Anta, la adecuacin al nuevo marco legal llev a desdoblar el proceso de gestin participativa en el distrito capital. Por un lado la eleccin, composicin y roles del Consejo de Coordinacin Local se realizan conformemente a la norma. Por el otro, y a diferencia de Limatambo, la priorizacin participativa de las obras no se realiza mas en el marco del CCV, sino en forma descentralizada en asambleas comunales y talleres vecinales. Al mismo tiempo, el CCV de Anta, que es de carcter distrital y en el cual la participacin comunera es similar a la de Limatambo se ha convertido en la instancia central de control y renovacin de los acuerdos y compromisos concertados de la priorizacin, ejecucin y co-gestin de la inversin municipal357. Los integrantes del CCL son miembros de derecho del CCV. Para la revisin y aprobacin del Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Anta se convoca un CCV ampliado al cual se invita a los alcaldes distritales y organizaciones de otros distritos. La experiencia de gestin participativa de Limatambo sigue inspirando muchos procesos de desarrollo local en Cusco. En 2007, el Alcalde distrital de San Salvador (provincia de Calca), elegido en 2006 esta tratando de rescatar e implementar en su territorio el Consejo Comunal Vecinal.
3.2. Planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos

En forma todava ms pronunciada que en la sierra norte (Piura), la experiencia de concertacin y elaboracin de planes de desarrollo en muchos distritos de Cusco es anterior al proceso de descentralizacin y a la legislacin que norma la practica del presupuesto participativo. Muchos distritos ya tenan su plan; la mayora son planes participativos, trabajados en taller, en procesos largos de casi un ao. Cuando se exigen los PP, un requisito era tener un Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Se masifica la elaboracin de los planes. En muchos casos, donde no haba planes previos, son planes diseados en unos pocos meses por consultores quienes, a menudo, los elaboran en escritorio separados de las organizaciones sin una participacin real de la poblacin. El resultado es que en determinados casos esos planes no son asumidos ni apropiados, ni por la poblacin ni por las autoridades, por lo que quedan sin mayor aplicacin. A diferencia de la sierra norte (Piura, Cajamarca) la comunidad campesina es en Cusco una institucin territorial omnipresente e ineludible.
357

Entrevistas a Wilber Rozas, alcalde provincial de Anta y exalcalde distrital de Limatambo, 06.11.2007 en Anta y 12.10.2007 en Lima; y Castillo y Urrutia 2007. 289

Wilber Rozas, alcalde de Anta, enfatiza la necesidad de priorizar la inclusin de las comunidades campesinas en la elaboracin de los Presupuestos Participativos (PP). La estrategia grande es que las comunidades campesinas, nunca servidas y con una ausencia tremenda del Estado, que ahora existan gobierno locales () lo que no se ha hecho en anteriores oportunidades vamos haciendo, y se tiene que atender lo bsico, lo vital, lo humanamente que debi existir ya. No hay agua, no hay carreteras, no hay electricidad, hablar de desage ya parece bastante lujo, no. Esas cosas que en muchos otros sitios ya se tiene hace mucho tiempo, ah no los tienen. Cuando la gente ve de fuera y mira que estn haciendo el agua potable de su comunidad y estn haciendo el desage, les parece que estn atomizando los presupuestos. Y eso no es atomizar, es cumplir con lo bsico que uno tiene que tener humanamente, y los campesinos, los comuneros tienen que hacer eso, y que despus esto ayudar a construir estrategias mayores de intercomunales. Wilber Rosas 2006 (Marlene Word p 41). En su mayora los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que comparten caractersticas y problemas. Varios municipios consideran que consensos a nivel de microcuencas toman ms en cuenta las perspectivas del desarrollo territorial y son ms pertinentes para asignar recursos en educacin y salud: no seria racional, por ejemplo, proponer en forma excesivamente diseminada escuelas y postas si no van a poder funcionar. En todos los casos estudiados se subraya la dinmica de aprendizaje en curso. Las primeras experiencias repartan a cada comunidad campesina lo que corresponda a sus propuestas prioritarias, atomizando por lo tanto el presupuesto para tomar en cuenta estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban relativamente- satisfechos, el presupuesto asignado en esta forma era insuficiente para acometer propuestas grandes. Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes procesos, se implementaron otros mecanismos. Se suele zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los ltimos aos, reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por zonas, y estas lgicas de aprendizaje y negociacin se estaran realizando. El desarrollo de estos procesos en el distrito de Quiquijana (Quispicanchis), es ilustrativo de estos aprendizajes. Quiquijana, desde 2001, o sea desde antes de la ley que los regularizase, ya contaba con Presupuestos Participativo. Esta experiencia hace que en el periodo 2003-2006 Quiquijana no tuviera mayores problemas para realizar los presupuestos participativos, las organizaciones locales ya estaban acostumbradas al proceso. Cada comunidad tena su proyecto aprobado por el Presupuesto integrado al Plan Distrital. La instancia estratgica era el CDD, liderado por la municipalidad y conformado por representantes de organizaciones sociales y privadas: presidentes de comunidades de diferentes pisos ecolgicos358 y el Frente de Defensa Distrital, diferentes ONG como Ccaijo y Visin Mundial, tambin programas del Estado, Ministerio de Educacin y de Salud. Este comit tena sus estatutos y cuatro reuniones al ao para planificar, evaluar los proyectos y realizar las rendiciones de cuentas359. En la gestin municipal 2003-2006 no se estableci el CCL; desde la municipalidad se considera que el Consejo de Desarrollo es ms representativo. Es a partir del Comit
358 359

Quiquijana tiene 24 comunidades campesinas. Se llama en 2007 Consejo de Desarrollo y Concertacin Distrital Quiquijana. 290

mencionado que se desarroll el PP, actualizando el PDC hasta 2012 y priorizando cuatro ejes estratgicos: - econmico productivo, - territorial (carreteras), - desarrollo social - fortalecimiento institucional. El actual alcalde de Quispicanchis, quien era alcalde de Quiquijana durante el periodo 2003-2006, recalca que el PP fue una gran ayuda para su gestin. La realizacin de sucesivos PP ha permitido mejorar la dinmica de ejecucin. El primer PP se realiz mediante un taller centralizado en capital, luego, en los siguientes aos se zonific por microcuencas. Primero se convoca a nivel comunal donde se realiza la primera priorizacin. Estos son canalizados a los talleres centrales donde participan representantes de organizaciones. En el PP se consolidan los proyectos priorizados de las comunidades. Se zonifica en cinco talleres, cada taller rene a varias comunidades. El presupuesto anteriormente se reparta por comunidad. Ahora hay mayor presupuesto y se prioriza el gasto en servicios bsicos, en segundo lugar en canales de riego, se ha trabajado sistemas de riego por aspersin. A travs del PP se apoya el desarrollo econmico. En ganadera se centran en el engorde de vacunos, se organiz en 2003 la fiesta del toro engordado y se sigue realizando. Para estas actividades se recibi el apoyo de varias instituciones como Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas Masal, Ccaijo, Corredor Puno -Cusco - CPC360. Floricultura tambin se ha apoyado, cuatro o cinco comunidades viven casi exclusivamente de la venta de flores. La municipalidad los organiza a travs de la Oficina de Desarrollo Econmico Local. Se prioriz ganadera, en agricultura flores, frutales y tambin el cultivo de alcachofas, promovido desde la municipalidad con el apoyo de Ccaijo. Con fines de exportacin, la municipalidad ha apoyado en la organizacin y capacitacin de estos productores. As mismo se promocion la produccin cuyes, actividad a que se dedican sobretodo mujeres361. Todava la totalidad de los PP da prioridad a la construccin de infraestructuras fsicas, vial, salud, educativa y riego. En parte corresponde a dficit de equipos mnimos frente a la costa. Sin embargo, en trminos de proceso social se nota una dinmica de cambios. Hay cambios, a diferencia de hace 8 aos atrs, hay un cambio en los poderes locales hace ocho ao atrs era mas mentalidad localista, ver el entorno de la plaza de armas mientras que ahora hay bastante acceso al poder de hijos de campesino, productores o campesinos mismo y ellos intentan dar otra mirada, otra orientacin, jalar las inversiones a promover la agricultura y la ganadera362. Si bien las propuestas del PP siguen centradas en el tema del acondicionamiento agropecuario, progresivamente se estn vinculando a propuestas productivas, transferencias tecnolgicas, tecnificacin del riego, acompaando un cierto transito de economas de subsistencia a economas que se articulan al mercado. Tambin mas all de lo agropecuario tradicional, aparecen sectores que generen otros tipos de ingresos, como la artesana, y tambin, aunque en menor escala, nuevos cultivos como la experiencia de alcachofa en Quispicanchis.
360 361

Sobre esta experiencia ver Hernndez 2007. Entrevista de Domingo Huittoccollo Curasi Alcalde Provincial Quispicanchis, y ex Alcalde Distrital de Quiquijana 10.11.2007. 362 Entrevista a Valentino Paurcamayta Director e la Casa Campesina del CBC, 6.11.2007. 291

Ciertamente las dificultades y limitaciones son mltiples, en ciertos casos persisten los sesgos de la mirada urbana, en otros conflictos, particularmente en torno a problemas de demarcacin distrital o comunal y a la divergencia de posturas frente a las industrias extractivas (Tintaya). El ciclo poltico tiene tambin sus efectos363. En el periodo preelectoral los alcaldes han tratado de esconder una parte del presupuesto, sometan a la discusin un 60-70% y el resto lo guardaban para aprobar en Consejo Municipal en vista a satisfacer demandas clientelistas Tambin ha pasado que en los primeros aos los alcaldes trataban de manipular el PP para poder cumplir sus ofertas electorales, puesto que muchos no revisan los PDC que existen, desconociendo los compromisos del PP. No siempre se ha cumplido con los acuerdos del PP, lo que ha creado cierto descontento en la poblacin. Sin embargo se evala que gradualmente la gente se va involucrando y conoce ms el presupuesto con que cuenta y la posibilidad de saber cuanto se asigna a cada proyecto y mirar de cerca si se ejecuta o no. Un fenmeno que consolida los procesos de asignacin colectiva de los recursos. Contrarrestando la manipulacin, se nota el fortalecimiento de organizaciones alrededor del proceso participativo, hay mayor apertura y ms exigencia de transparencia. Hay por otra parte un fuerte consenso sobre el cambio de visin en curso. Antes, para los alcaldes, lo central era el embellecimiento de la plaza de armas y la construccin de su palacio municipal, hoy da -y se ve en los presupuestos participativos- hay una mirada al tema rural. Hay preocupaciones que antes no existan, antes las comunidades pedan cancha de ftbol, antena parablica y saln comunal, era el pedido tpico y hoy da piden represamientos de agua, mejoramiento gentico, sistemas de riego tecnificado y posibilidades de acceso al mercado. Hay cambio total de la visin de las autoridades como de los pobladores364. Las municipalidades distritales y provinciales, estn tratando de asimilar su rol como promotores del desarrollo, gran parte mantenan la mentalidad de los 70-80 donde haba que encargarse solamente de la plaza de armas. Recin ahora entienden que su responsabilidad va ms all. El PP les obliga a mirar que la inversin debe ir a reas estratgicas que ayuden a crear dinamismo en reas locales, promover desarrollo social, vincularse a organizaciones comunales de productores. El PP ha sido un incentivo para esta ampliacin de visin. Detrs de este proceso hay una apuesta de la mayora de ONG, se cristaliza el proceso de descentralizacin y se abren oportunidades.

363

En algunos distritos con el PP se han creado conflictos porque el nuevo alcalde no reconoce a organizaciones que vienen trabajando y las organizaciones no se dejan ignorar. La mayora de las veces hay negociacin y se entienden. Entrevista a JM Gmez Garca Director Centro Guaman Poma, Nov. 2007. 364 En torno a la percepcin de este cambio de visin, un testimonio entre otros: Antes era casi comn ver que en los presupuestos participativos aparezcan los salones comunales, lozas deportivos, que en concreto no aportan a la calidad de vida ni al desarrollo de las economas familiares. Hoy, tanto los gobiernos locales como las organizaciones, saben y comprenden que hay que priorizar proyectos dirigidos a mejorar la calidad de vida de las personas a travs de proyectos que tengan que ver con la salud, la educacin, el acceso a servicios, o los proyectos que tienen que ver con la produccin y la economa, tales como sistemas de riego, fomento de determinadas actividades productivas. Eso ya lo saben las organizaciones, en ese sentido deliberan esos proyectos en sus organizaciones y los llevan a los presupuestos, y hoy se puede notar ya que en los presupuestos participativos, los porcentajes ms o menos en las municipalidades estn en ese sentido. Entrevista de Heber Molina (Ccaijo) por Marlene Castillo el 05.10.07.

292

Provincias vs distritos
En cuanto a la elaboracin del PP, y al igual que en la sierra norte, la situacin a nivel provincial es ms compleja. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital, y otro para todos los distritos manejado desde la provincia. Por lo general se asigna mediante una negociacin de alcaldes en la oficina del alcalde provincial donde, salvo excepciones como el caso de Anta, no interviene la sociedad civil. El alcalde canaliza las demandas. En teora debera hacerse una priorizacin que responda a los proyectos que trascienden lo distrital. Por ejemplo, en temas de acceso vial, corresponde a la provincia encargarse de las vas de primer orden que configuran un escenario de articulacin vial de la provincia, mientras que las trochas carrozables y los caminos rurales son tema distrital. En la prctica resalta que no ha sido bien articulada la metodologa propuesta por el instructivo del MEF. No es fcil ver que proyecto del distrito debe ser financiado por la provincia, hay choques y conflictos, en particular con los alcaldes distritales que no son del color poltico del alcalde provincial, acentuados por el hecho que -como lo hemos sealado- no necesariamente la participacin de los ciudadanos es efectiva en los niveles provinciales. El resultado es una pronunciada diversidad de situaciones: En la Provincia de Quispicanchis, en 2007 (y en los aos anteriores) la parte del presupuesto provincial que corresponde a proyectos interdistritales se redistribuye a cada distrito una cantidad, a todos por igual, sin tener en cuenta el tamao de su poblacin. El hecho que los pequeos tienen menos recursos justificara segn el Alcalde- el reparto por igual. En otros trminos, la asignacin provincial es redistribuida; no se destina a obras de carcter interdistrital. En el PP del 2005 para el 2006 en Calca, algunos distritos participaron, otros no. Se consider que no convena repartir la parte provincial del Foncomun entre los nueve distritos, sino ms bien ejecutar proyectos en unas zonas y plantear proyectos a desarrollar en otras zonas en los aos siguientes. Como lo deca un alcalde se aplic la metodologa del pandero; este ao aqu otro all. En el ao 2007, en esta misma provincia, todos los alcaldes se han puesto de acuerdo sobre la necesidad de integrar mejorar el territorio provincial. En consecuencia se prioriz la carretera Calca-Yanatile; quedando solo un pequeo porcentaje para su redistribucin a las otras municipalidades. No solo cada caso es diferente, sino que en muchas provincias cada ao es diferente: los acuerdos se toman en funcin a coyunturas; no hay reglas claras. Un factor adicional es la dificultad de construir una visin compartida a escala provincial365. A pesar de la diversidad de las experiencias y de la desigualdad de los avances, se est generando una dinmica, los municipios pueden, y estn haciendo bastante. Los

365

La provincia (de Quispicanchis) tiene 12 distritos, sus distritos en diferentes pisos ecolgicos, con una manera diferente en cada distrito de producir y de vivir, entonces construir una visin para la provincia es un poco difcil pero no imposible. Hoy estamos promoviendo a partir de la Asociacin de las Municipalidades de la Provincia de Quispicanchis, la construccin de una visin nica para toda la provincia, es un desafo no slo para la institucin sino para todos los gobiernos locales. Entrevista de Heber Molina (Ccaijo) por Marlene Castillo el 05.10.07. 293

distritos funcionan, aunque no a grandes niveles, hay iniciativas interesantes. Todo esto contrasta con los graves vacos existentes en la articulacin distrital-provincial-regional. A nivel distrital, donde las poblaciones son eminentemente rurales, queda bien establecido que ahora los municipios tienen claro la apuesta por el desarrollo rural. Lo mismo se puede decir de las provincias366. La situacin es bien diferente al nivel regional donde falta una mirada ms estratgica hacia el desarrollo rural. Por cierto no es la nica deficiencia en la visin regional. Varios profesionales entrevistados sealaron que, por falta de actualizacin, en el Plan de Desarrollo Regional al 2012, todava vigente en 2007, no estaban contempladas ni la explotacin del gas de Camisea ni la carretera interocenica. Pero es llamativa la poca consistencia y continuidad del debate sobre el desarrollo rural a pesar de que hay una comisin de desarrollo agropecuario a nivel regional y se hayan realizado algunos eventos sobre desarrollo rural367. Lo grueso del presupuesto regional en relacin a lo agropecuario va dirigido a riego, administrado en su mayor parte por el Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva de la Regin Inka - MERISS. Destacan los 40 millones destinados al represamiento del ro Apurmac para irrigar tierras en la provincia de Espinar. Se puede sealar tambin el apoyo a la construccin y asfaltado de carretera Cusco-Chumbivilcas. Todo esto no constituye una estrategia y evidencia que el Gobierno Regional no tiene apuesta integral de desarrollo rural y que este no figura todava en sus prioridades. Uno de los problemas difciles de resolver es la ausencia de metodologa que marque el derrotero desde lo distrital hacia lo regional. Lo provincial no esta en condicin de actuar como bisagra entre el nivel distrital y lo regional. El alcalde de Quispicanchis seala que como alcalde provincial participa en el PP regional, pero que este no esta articulado con los PP provinciales. La falta de vinculacin orgnica propicia que el presupuesto regional no tenga en cuenta los proyectos priorizados por las provincias. Este ao (2007) por ejemplo, el PP regional ya se haba culminado cuando en las provincias y distritos estaban todava a la mitad, los proyectos que se haban derivado al nivel regional no pudieron ser tomados en cuenta368. Al nivel regional, la participacin se diluye, es ms elitista. Por otra parte, y en la misma perspectiva, desde las ONG las acciones son muy localizadas, puntuales, en determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas en las provincias, sin intervencin con propuesta desde lo local hacia lo regional. No hay capacidad de validar desde las instituciones propuestas de nivel regional.

Sin embargo a nivel provincial (salvo contadas excepciones) y regional resultan ms difciles los procesos de concertacin. Faltan voluntad poltica y visiones compartidas. Chocan intereses localistas y las negociaciones a este nivel se plantean como una disputa por recursos escasos. 367 El Grupo Impulsor para la Descentralizacin, colectivo conformado por ms de 50 instituciones y organizaciones de la sociedad civil de la Regin Cusco, ha elaborado en septiembre 2006 una Agenda para el Desarrollo Regional. En el acpite dedicado al desarrollo rural, afirman que () los diferentes gobiernos locales, urbanos y rurales, a diferencia de otros sectores del Estado, se vienen constituyendo progresivamente en las nicas instancias centrales promotoras del desarrollo local. 368 Informacin proporcionada por Valerio Paurcamayta Director de la Casa Campesina (CBC). 294

366

3.3. Los municipios rurales y sus inversiones

Los municipios de Cusco se benefician a partir de 2005 del efecto Camisea. En 2003 y 2004, las nicas transferencias que reciban del MEF eran por concepto de recursos ordinarios y del Foncomun. En junio 2004 se inicia en la provincia de la Convencin el proyecto Camisea generando para el conjunto de municipios y para la regin un Canon Gasifero de gran magnitud. As mismo, en el primer semestre del 2005 la recuperacin de Tintaya en la provincia de Espinar les permite beneficiarse de los aportes del Canon Minero, que representa en el 2006 alrededor del 10% de Canon Gasifero. An sin incluir los once municipios rurales369 de las dos provincias que albergan las operaciones mineras y que se benefician de un aporte mucho mayor que el resto de la regin370, el canon es ahora la principal fuente de ingresos desplazando al Foncomun que, durante los noventa, se caracteriz por ser el principal ingreso para los gobiernos locales (ver Anexo No. 3.5).
Grfico 3.9
Sierra Rural CUSCO(*): Evolucin de las transferencias totales a municipios rurales 2003-2006 (En nuevos soles)
120,000,000

100,000,000

80,000,000

60,000,000

40,000,000

20,000,000

0 2003 Canon 2004 Foncomun 2005 Recursos ordinarios Otras fuentes 2006

(*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convencin (4) y Espinar (7) Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboracin: Cipca

Este efecto Camisea, o sea la relativa abundancia de los recursos que trae, permite a los municipios rurales de Cusco dedicar a sus inversiones una proporcin de su presupuesto (el 73%) significativamente ms elevada que en el caso de la sierra piurana (el 56%).

Cuatro municipios rurales de La Convencin y siete de Espinar. En el ao 2006, las provincias de La Convencin y Espinar recibieron el 58% del total de recursos correspondientes a las municipalidades y urbanas del departamento de Cusco.
370

369

295

Grfico 3.10371 Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos - 2006
CUSCO (Sierra Rural= 79 distritos) PIURA (Sierra Rural = 22 distritos)

I I I (I) 73% I I I I I (O) 27% O O

I I I I I I I I O O

I I I I I I I I O O

I I I I I I I O O O

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I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I O O O O O

I I I I I O O O O O

I I I I I O O O O O

I I I 56% (I) I I O O O 44% (O) O O

I = Inversiones O = Otros gastos

Elaboracin: CIPCA

En las dos regiones, y en trminos relativos, la parte de estas inversiones dirigida al desarrollo rural (el 43%)372 y al desarrollo social (el 37%)373 son equivalentes (ver Grfico No. 3.11), lo que parece ms coincidencia coyuntural que el sntoma de un improbable padrn comn de criterios de asignacin, pero que afirma claramente la prioridad otorgada al acondicionamiento productivo del territorio frente a la satisfaccin de otras necesidades.
Grfico 3.11 Peso relativo de las reas en que invierten los municipios - 2006 R R R R R R R R R R R R R R (R) 43% R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R S S S S S S S R R R S (S) 37% S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S U S S S S (U) 13% U U U U U U U U U U U U U U (A) 8% U U G G G G G G G G U G G G
R = Desarrollo rural S = Desarrollo social

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R 43% (R) R R S S 37% (S) S S U 11% (U) G 9% (G)

U = Desarrollo urbano G = Gestin y Administracin

Elaboracin: CIPCA

Por otra parte, y al mismo tiempo, por el efecto Camisea, en trminos de inversin per cpita, el poblador rural de Cusco vale ms del doble (2.3 veces ms) que el de la sierra del extremo norte (ver Grfico No. 3.12). Es la expresin de la desigualdad creciente en el monto que reciben las regiones por concepto de canon y regalas, lo que algunos llaman la lotera de los recursos naturales. Desigualdad que se da tambin al interior de los departamentos que ms reciben, como lo hemos visto en el caso de Cusco a propsito de las provincias de La Convencin y Espinar.
Fuente para los grficos 10, 11, 12 y 13, ver Anexo No. 3.6. Inversiones en infraestructuras rurales (caminos y electrificacin), y financiamiento de proyectos y programas de promocin de actividades rurales: promocin agropecuaria (incluyendo infraestructuras y sistemas de riego), industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercializacin. 373 Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y atencin mdica bsica.
372 371

296

Grfico 3.12
SIERRA RURAL: Inversion Percpita Municipal - 2006
200 180 160 140 Nuevos Soles Percpita 120 100 80 60 40 20 20 0 17 76 65 54 175

150

32

Piura (22 distritos)

Desarrollo Rural Desarrollo Social Desarrollo Urbano

Cusco (79 distritos)

Administracin

Elaboracin: CIPCA

En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos regiones encontramos la misma jerarquizacin de prioridades entre sus componentes, el peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver Grfico No. 3.13). La proporcin de las inversiones totales de las municipalidades cusqueas asignadas a infraestructuras viales (13%) es la mitad que en la sierra piurana (26%) donde intervena el factor de vulnerabilidad climtica, mientras que la fraccin de inversiones totales asignada a mejorar los sistemas de riego es el doble en Cusco (el 10%) en relacin a Piura (el 5.6%). Si en Piura lo esencial de este tipo de inversiones era destinado al mejoramiento o la rehabilitacin de los canales de regado existentes, en Cusco el objetivo principal es la construccin de pequeas irrigaciones, la construccin de mini represas y de reservorios, y la tecnificacin del riego mediante la adquisicin de mdulos de riego por aspersin. Asimismo, si en Piura los proyectos de promocin agraria (el 5% de las inversiones totales) abarcan un amplio abanico de actividades, muchas de ellas dedicadas al incremento de la produccin y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia, en Cusco estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o indirectamente en el incremento de la produccin ganadera, principalmente de vacunos374: pastos mejorados (gracias a la ampliacin y tecnificacin del riego), mejoramiento gentico e inseminacin artificial, construccin de cobertizos, cercos, establos, y construccin de plantas de procesamiento de productos lcteos Por otra parte, la inversin per capita (15.5 soles) de los municipios rurales de Cusco en comercializacin y turismo es 22 veces ms que en Piura (0.7 soles)375. Por un lado construccin de camales y de mercados municipales y organizacin de ferias, por otro,
374 375

Tambin de alpacas y de animales menores (cuyes), en mucho menor grado los ovinos. En Piura estos rubros representan el 0.4% de las inversiones totales; en Cusco el 3.8%. 297

construccin de infraestructuras tursticas, de albergues, miradores, baos termales y de complejos artesanales. Las inversiones orientadas al desarrollo econmico local son a la vez ms diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo pecuario.
Grfico 3.13
SIERRA RURAL: Inversin percpita municipal en "Desarrollo Rural" - 2006
60.0 55.9

50.0 46.1 41.6 40.0 Soles Percpita 33.0 30.0 29.2

20.0 15.5 9.9 10.0 9.9

9.0

0.7 0.0

Piura (22 distritos)

Caminos Rurales Riego Electrificacin Rural

Cusco (79 distritos)

Apoyo a la produccin Otros rubros "DR"

Elaboracin: CIPCA

3.4. La alcachofa y el debate en torno a Sierra Exportadora

Alan Garca escriba en 2005 en su libro Sierra Exportadora: Si en tres aos impulsamos nuevos cultivos en la sierra como la alcachofa, la pprika andina, el pimiento piquillo, la arveja china (Kolantao), juntos a los cultivos que ya existen como la papa, la tara, la lcuma, la quinua, la kiwicha, el ajo (mejorando su calidad y productividad) podremos multiplicar por tres o por cuatro veces el ingreso por cada hectrea sembrada y as aumentar el bienestar de las familias campesinas. (P.6). La introduccin del primero de los nuevos cultivos nombrados, la alcachofa, en la provincia de Quispicanchis es considerada como una iniciativa interesante al mismo tiempo que suscita reservas. Hay divergencias de carcter tcnico en las apreciaciones sobre la rentabilidad y la sostenibilidad pero, ms que todo, confrontaciones entre visiones del mundo andino, sus sistemas de produccin y las opciones de desarrollo sostenibles. La experiencia piloto ha sido iniciativa de la ONG CCAIJO. En 2005 se estableci un campo experimental de 2 has, que permiti llevar a cabo acciones de motivacin y sensibilizacin en torno a los beneficios esperados del transito del cultivo del maz, predominante en el Valle del Vilcanota, a una agricultura de contrata que implicaba no solo cambios tecnolgicos sino exigencias operativas y logsticas nuevas en la fijacin de los precios y la adquisicin de insumos. Al mismo tiempo se realiz una capacitacin tcnica agropecuaria con todos los agricultores. La primera dificultad a
298

superar era que con el cultivo del maz los productores intervenan unas 4 o 5 veces durante su perodo vegetativo, mientras que en la alcachofa tiene que estar diario, lo que exigi un trabajo fuerte de acompaamiento para superar esta dificultad. Ms que los cambios culturales en el campo, la idea central era que los agentes de la cadena productiva se aproximen a la zona, lo que se logr trayendo a la empresa Sociedad Agrcola Vir de Chincha, a raz de un seminario de sensibilizacin donde se constituy a todos los agentes de la cadena: empresa, proveedores de insumos, de servicios, de asistencia tcnica y los agricultores mismos. Al mismo tiempo se constituy la Asociacin de Productores de Alcachofa de la Provincia de Quispicanchis - APAQ. Es ella quien firm el contrato de compra venta con la empresa para los 20 has de alcachofa de la campaa 2006-2007, negociando los precios. Una planta ubicada a 32 horas de los campos de produccin En la campaa 2007-2008 son ya 60 has en los distritos Quiquijana, Urcos, Huaro, Andahuaylillas y Cusipata de la provincia de Quispicanchis. Entr la empresa DAMPER de Arequipa, una planta ubicada a solo 12 horas de los campos de produccin lo que representa una ventaja significativa. En la regin serian ahora 120 has de alcachofa con la expansin de la experiencia en Anta, en el valle sagrado y en el distrito de Combepata en la provincia de Canchis. Medianos y pequeos han asimilado rpido la propuesta, no es la primera vez que se toca con ellos el tema de la diversificacin productiva, manejan tecnologa y tienen cierto acceso al mercado. El problema es con los comuneros. Tienen una gran fragmentacin de las tierras: para hacer 30 hectreas 180 personas tuvieron que juntarse. Los promotores de la iniciativa empresarial en el Ccaijo la consideran exitosa y muy promisoria. Apuntan que dos de las tres plantas procesadoras con que tienen ahora vinculacin -Alsur, Damper y Sociedad Agrcola- se han instalado en Arequipa no solo pensando en los valles costeros sino en los valles interandinos. Recalcan por otra parte que el involucramiento de las instancias de desarrollo econmico local de los gobiernos locales ha sido determinante para el xito. Las municipalidades del valle participan tambin en la promocin y pagando parte del transporte. Sin embargo, todos no estn de acuerdo con esta reconversin productiva. Bernardo Fulcrand, director del Centro de Formacin y Promocin Arariwa - CENFOPAR en Urubamba, considera por ejemplo que ni la exportacin ni la alcachofa son opciones reales. La alcachofa necesita buenos suelos que se usan para otros cultivos como el maz, y desde el punto de vista energtico no se compara, una hectrea de alcachofa tiene menor produccin energtica neta que una hectrea de maz. El maz se consume a nivel local, es parte de la cultura, entra dentro de las mil posibilidades de la cocina de la zona (choclo, mote, tamales, cancha, pan, tortilla, pan, etc.). Entra muy bien en el sistema de produccin y complementa los sistemas de produccin de subsistencia. Por el otro lado la alcachofa tiene un paquete tecnolgico costoso, supone un alto consumo de agroqumicos, necesita labores culturales exigentes y mas que todo un consumo de agua muy fuerte, un bien escaso en torno al cual abundan los conflictos en las tomas de agua376. El factor riesgo es tambin relevante. Basta un pequeo descuido y se pierde una inversin alta. Esto no pasa con el maz, no hay problemas con plagas ni
376

Los parmetros de calidad de las empresas exigen un riego por semana, o sea unos cuarenta riegos contra cinco que demanda el maz. 299

enfermedades, no requiere tanta inversin ni tanta agua. Algunos iniciaron la experiencia de alcachofa y luego la dejaron377. Ante estas crticas a los cultivos de alcachofa, desde Ccaijo se responde que el maz no tiene producto sustituto. Ha entrado la alcachofa al valle sagrado, y la ventaja no solo es la rentabilidad que otorga, es tambin la alternativa de sustituir el cultivo de maz y evitar el degeneramiento gentico en el que est inmerso por plagas endmicas. No tenan con que sustituir la siembra del maz para frenar las plagas endmicas, y la alcachofa les permite rotar. Se reconoce que hay un sistema de vida detrs de maz, pero en este caso la alcachofa acaba por ser el proceso de rotacin que le permite al maz mejorar genticamente y controlar las plagas, ah esta el beneficio de la alcachofa378. El problema es ms complejo y ms amplio que la polarizacin maz vs alcachofa. En los discursos se enfrentan dos visiones del desarrollo. 1) Por un lado, en una perspectiva a largo plazo el nfasis en cultivos tradicionales, que privilegia la seguridad alimentara y la sostenibilidad de los recursos, el cuidado extremo de la tierra y el agua, con aprovechamiento de los conocimientos y prcticas tradicionales, a los que se les puede aplicar innovaciones, mejoramiento de prcticas productivas, tecnologas limpias e incrementos de productividad, que permitan responder a la demanda interna en el marco de fuertes alianzas locales, en particular con los municipios. Se argumenta en contra de esta posicin que subestima que la regin cuenta con un potencial agroexportable, no partiendo de la oferta sino de lo que el mercado demanda: producir lo que se vende y no vender lo que se produce. 2) Del otro lado, la focalizacin en la satisfaccin de la demanda del mercado internacional que requiere producciones a gran escala, introduccin masiva de nuevos cultivos, y apostar por el uso de tecnologa punta. En palabras de uno de sus exponentes: Si los Alcaldes no logran ver realmente las potencialidades, articularlas al mercado para generacin de mano de obra, de nuevas tecnologas, y con todo el chorro de inversiones que se viene adelante, si no hay calidad en las inversiones, si es que los Alcaldes no van a tener una visin de futuro, realmente dejaremos pasar esta excelente oportunidad para sacar adelante a nuestro pueblo379. Segn los partidarios de la primera opcin, el segundo enfoque tiende a minimizar los riesgos econmicos y sociales que implica la extrapolacin para la sierra del camino productivo especfico y de la capacidad exportadora de la costa, a pesar de que las condiciones climticas, los suelos, la topografa, el tamao de las cedulas de cultivo, la cultura, la organizacin, las infraestructuras de riego, las vas de comunicacin y los mecanismos de articulacin al mercado sean muy diferenciados entre la costa y sierra, e inclusive existen muchas diferencias en la propia sierra. En los hechos se nota una propensin a combinar ms que a conciliar las dos posiciones. La municipalidad de Anta, por ejemplo, declara aspirar no solamente a que su provincia ofrezca productos agropecuarios de calidad capaz de disputar en mejores condiciones el mercado local y regional, sino tambin a que se tome en cuenta la
Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007. Entrevista a Cesar Aguirre Director de Ccaijo, 6.11.2007. 379 Entrevista de Vctor Baca (Responsable, en el Ccaijo, de las iniciativas empresariales de la zona de Valle, Eje Vilcanota) el 6.10.07 por Marlene Castillo.
378 377

300

seguridad alimentara como un objetivo estratgico de su plan para la preservacin y reproduccin del capital humano como uno de los aspectos centrales del desarrollo y el progreso380. Esto implica convertir la Provincia de Anta, en referente de desarrollo agropecuario capaz de recoger tecnologas ancestrales de los campesinos y productores as como la de incorporar las modernas para generar ingresos e impactos en el economa campesina381. En otros trminos, no habra que antagonizar viejas y nuevas estrategias, las que se asienten sobre la preservacin de los recursos naturales y la oferta campesina, y las que privilegian la demanda y el acceso a nuevos mercados, sino valorizar las estrategias que se adaptan a las condiciones de vida y en las que se trabaja. Por lo general no se nota mucho entusiasmo para el Programa Sierra Exportadora. Muchos lo consideran como una declaracin poltica del gobierno en torno a la cual se percibe, hasta la fecha (noviembre 2007), pocos avances. Los esfuerzos son aislados y an de parte de los sectores responsables del Estado, como agricultura, no trascienden ninguna iniciativa orientada hacia una reconversin productiva y menos en una articulacin regional. Algunos vaticinan que el programa no va a tener mucho xito puesto que el conjunto de las personas est ms preocupado en cmo enfrentar la necesidad de alimentacin de sus familias y garantizar su seguridad alimentara. Otros cuestionan la magnitud de las pretensiones del programa. Consideran que no es la opcin valida para el conjunto de la sierra, solamente funcionar en zonas concretas. En valle sagrado, que ya exporta maz blanco y en Anta, que exporta pimiento piquillo por medio de un grupo de productores que tienen articulada su venta a una empresa en Caete que exporta. En estos casos y otro similares, Sierra Exportadora puede funcionar pero son zonas pequeas. Se subraya que una de las limitaciones que encontrar Sierra Exportadora, es la atomizacin de la actividad agropecuaria, la mayora de los productores tiene una hectrea. Para Sierra Exportadora hay que pensar en volmenes, grandes extensiones, rendimiento alto y eso no es posible en el conjunto de la sierra, a pesar que sea posible encontrar pequeos nichos de mercado para productos concretos como las papas nativas, la carne y fibra de alpaca, las hierbas aromticas, que requerirn inversiones, certificaciones y gestin de post cosecha complejas y costosas Arariwa menciona una experiencia en que invirti unos aos, llegando a mercados internacionales: el maz tierno precocido y envasado para exportacin. Es un producto que gan una denominacin en una feria en Pars, las propuestas de negocio llovan, pero no prosper porque se peda cantidades importantes mensualmente y no se poda cubrir dicha demanda. No vala el maz de otras zonas, el tamao y el color era diferente. Era un negocio entre Arariwa y una empresa privada y Arariwa sali de la sociedad que haba formado entre las dos instituciones. En muchos casos la demanda extranjera es inalcanzable en cuanto a volumen. Con el maz por ejemplo se reciben demandas de 200-300 toneladas. Haciendo asociaciones de
380 381

Plan Operativo Anual para el ao 2005 de la Municipalidad de Anta. dem. 301

productores de maz se puede juntar ciertas cantidades una o dos veces al ao pero no se puede responder a la regularidad que exigen. Hay obstculos que impiden poner la sierra al nivel de produccin y comercializacin de la costa, que tiene produccin intensiva. Otros argumentan que la focalizacin casi exclusiva en cultivos ganadores es un error y desconoce otras potencialidades. En esta perspectiva, el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Urubamba, el Ing. Benicio Rios argumenta que una actividad como la artesana puede estar a la altura competitiva requerida dentro del marco de Sierra Exportadora: En la Sierra del Per, y particularmente en el Cusco, casi el 90% de nuestros compaeros de las comunidades son artesanos. Entonces, en este sentido yo dira al Sr. Presidente Dr. Alan Garca, que en Sierra Exportadora, se vean productos de esta especializacin, mejorar la calidad de nuestra artesana, darle el valor agregado, por ejemplo a la fibra y a la lana; y luego de inmediato se busca un mercado en el exterior, all, yo veo posibilidades de mucho xito, para Sierra Exportadora.
3.5. Turismos y desarrollo urbano rural.

El turismo es importante desde dcadas en Cusco y sus alrededores y es considerado como el sector con mayor potencial en la regin. Sin embargo es un hecho relativamente reciente que sea tomado explcitamente en cuenta por instancias locales, municipios y ONG como un factor del desarrollo rural, principal pero no solamente en el valle sagrado. En Urubamba al nivel provincial y en los distritos de la provincia de Calca, se establecieron mesas tcnicas sobre el tema; uno de los ejes de desarrollo priorizado por la municipalidad de Anta es turismo, artesana y servicios empresariales cuyos objetivos especficos son impulsar la industria de tejidos, impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronmico, los festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales; en las provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecolgico y de aventura y establecer un circuito turstico. Hay simultneamente la toma de consciencia de que la focalizacin en Cusco, en el Valle Sagrado (Pisac, Ollantaytambo)382 y en Machu Pichu en torno al turismo esta distorsionando el proceso de desarrollo y la voluntad incipiente de aprovechar las nuevas oportunidades que se ofrecen: Ah estn miles de personas apelotonndose diariamente entre enormes piedras, sistemas de riego que ya no funcionan y andeneras que ya no se dejan funcionar, como si simplemente fueran escaleras para subir al cielo, y no lo que eran. Y en est lgica de no cuidar la tierra hasta en las zonas de tierra pluviales ms productivas se construyen hoteles para este tipo de turismo. La base del valle sagrado se est convirtiendo en una inmensa calle para llegar a ver piedras muertas, el cadver de otra civilizacin. El desarrollo del turismo de masas y grandes infraestructuras colisiona con la sostenibilidad de limitados espacios ecolgicos383. El turismo mantiene la dinmica econmica de la ciudad pero los recursos que se generan no sirven como medios para promover el desarrollo rural, aun cuando entre nueve mil y diez mil se emplean como porteadores en la ruta inca; sus ingresos son muy bajos: No llegan los impactos del turismo a la gran mayora. La pregunta que se plantea
382 383

80% de los turistas que visitan el Per, llegan a Cusco y visitan el valle sagrado. Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007. 302

es como hacer que los beneficios del turismo lleguen a una mayor cantidad de poblacin?. Una primera repuesta es el turismo rural alternativo entendido como las actividades ofertadas al turismo en el espacio rural y alternativo en cuanto es diferente al convencional. De all el inters en desarrollar destinos alternativos que mengen la presin de los operadores de turismo a favor de los destinos tradicionales384. A las zonas de turismo vivencial se organizan viajes de familiarizacin con hombres de prensa, autoridades y operadores de turismo. La idea es que conozcan la oferta que se esta proponiendo y lo incorporen a sus paquetes. A la fecha no se lleva mucho tiempo operando pero hay mucha respuesta, los turistas ya estn hospedndose. Todava no existen cifras que permitan evaluar, demanda, frecuencia, y origen de estos turistas. En Puno, las experiencias de turismo vivencial son ms antiguas. Lo vienen trabajando desde hace seis aos. En Puno han tenido que hacer un fuerte trabajo de adecuacin y marketing. El turismo vivencial, comunitario, el ecoturismo en comunidades son diversificaciones del turismo clsico, llevan a los visitantes no slo a los sitios arqueolgicos, sino a los espacios de vida y de produccin campesina. El desafi es darles otro contenido, otro nfasis a la gestin turstica: desde el punto de vista ambiental procurar que el impacto sea mnimo; respeto a la cultura, buscar que el turista no vea al autctono como alguien a ser observado sino como un sujeto para conversar, dialogar, interactuar y compartir experiencias. Varias ONG han abierto lneas de capacitacin en servicios tursticos a jvenes de los espacios rurales donde hay potencial turstico. Se trabaja en la cocina novoandina, la atencin al cliente y la formacin de guas locales. Obviamente, el turismo vivencial tendr efecto distributivo siempre y cuando las familias y comunidades se inserten en la venta de servicios, alimentacin, alojamiento, puesto que hasta ahora son los operadores los que cierran el circuito del negocio. El proyecto Corredor Puno-Cusco registra una demanda creciente por parte de particulares y comunidades por los proyectos relacionados con turismo vivencial, ecolgico o responsable. Para sus directivos es previsible un importante crecimiento de este sector. El segundo camino es aprovechar el potencial enorme de mercado de frutas y variedades nativas y orgnicas vinculado al turismo. A diferencia de hipotticas reconversiones productivas orientadas a la exportacin, el turismo tiene la ventaja de eliminar la restriccin del tamao de los mercados para la pequea agricultura andina. Al mismo tiempo introduce exigencias de manejo de productos, de cuidado y de post cosecha, radicalmente nuevos, que tomar en cuenta. En este sentido, una experiencia pionera de comunidades altoandinas y quechua hablantes, que vienen abasteciendo desde hace dos aos de ocho variedades385 de papa

En otro contexto, Hernndez (2007) presenta la iniciativa el pintado del pueblo como elemento de la estrategia de desarrollo rural del distrito de Antioquia (provincia de Huarochiri en la regin de Lima). 385 Hay 600 variedades en la zona. 303

384

nativa orgnica a dos de los hoteles mas exigentes y lujosos de la regin, es particularmente llamativa y prometedora386. Arrariwa ha hecho un puente entre los campesinos de papa de la zona alta y los servicios tursticos. Capacita los productores y les da asistencia tcnica para que logren la calidad de producto que exigen estas cadenas de hoteles cinco estrellas387. Esta papa nativa, es slo de zonas altas de ms de 3500 metros. Son papas por las que antes se pagaba 50 cntimos en el mercado local, ahora el mercado turstico paga 3 soles cincuenta. Es un mercado estable, el precio ya esta negociado. Es un nicho de mercado para una produccin especial y los comuneros implicados no soportaran la demanda de un mercado ms masivo. En cuyes es diferente, es ms masiva la produccin y hay una demanda ms extendida del mercado turstico. Sus operadores estn siempre dispuestos a pagar un precio ms alto. En flores se trabaja con exticas y tambin con orqudeas nativas, en zonas especficas El tercer eje es la artesana, una de las actividades incentivadas por la expansin del turismo en Cusco. Representa el 29% de los planes de negocios y emprendimientos manejados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco388. Sin embargo la calidad de artesana requerida por los turistas suele ser muy superior a la que los artesanos de las comunidades campesinas estn en capacidad de ofrecer. En los ltimos aos el apoyo dado por parroquias rurales alto andinas389, ONG y municipios, organizaciones de mujeres ha permitido incrementar significativamente la calidad de su produccin, su adecuacin a la demanda de una clientela ms exigente e implementar modalidades de comercializacin corporativas: apertura y promocin de tiendas comunitarias, incursiones en el mercado justo, lo que implica trabajar propuestas de certificacin. El punto de partida es dar valor agregado a los productos a fin de lograr mayor precio para la artesana: introduccin de tecnologas para fijar teido, suavizar las mantas que se producen a partir de la fibra de alpaca y ovino, e innovacin de productos dentro de sus lneas, prendas de vestir, accesorios de uso personal y artculos para el hogar. Estos procesos de ingreso de campesinos a mercados dinmicos ponen en comunicacin sectores que tienen prejuicios sobre el otro y profundas desconfianzas, alentando cambios en las posiciones de la gente y sus relaciones. Al nivel micro se nota signos de estos cambios: apenas hace unos aos no dejaban entrar a los campesinos con su poncho rojo en la plaza de armas y ahora tienen que entrar para que vengan los turistas, o la hija del antiguo hacendado que en el bar o restaurante de su padre sirve a personas que antes servan a su familia.

Proveen entre 200 y 300 Kg. de papas nativas a la semana al hotel Monasterio. Si bien en volumen y econmicamente no son cifras considerables, se han roto barreras. Antes era imposible que un comunero de la zona alta vendiera directamente a un hotel. Ahora esta cambiando. 387 Los hoteles aceptaron la transaccin bajo determinadas condiciones de volumen, regularidad y calidad. Trabajar estos tpicos en la comunidad ha necesitado bastante tiempo para que logren entender que no se poda mezclar la papa para vender, sino separarlas segn cualidades y tamao. 388 Esta vaca. 389 Por ejemplo las de Marcapata y de Ocongate. 304

386

3.6. El dinamismo de la va ganadera 3.6.1. La demanda de las familias

En las Regiones de Cusco y Puno se vienen desarrollando una serie de innovaciones en el proceso productivo ganadero390 por parte de numerosas familias de las comunidades campesinas (ver Grfico No. 3.14). El Proyecto Corredor Puno-Cusco es uno de los principales actores forneos que est apoyando estas iniciativas391. Por medio de un sistema de concursos, en que los jueces son autoridades o pobladores de prestigio locales, seleccionan planes de negocio que presenta la poblacin. Los planes de negocio ganadores se cofinancian destinndose la mayor parte del monto a la asistencia tcnica.
Grfico 3.14 Distribucin porcentual de emprendimientos segn rama de actividad econmica (2001-marzo 2007)
3% 2% 8% 7% Pecuario Artesana Agroind. Y Transf. 52% 28% Agrcola Servicios Pesca

Fuente: Proyecto Corredor Puno-Cusco. Elaboracin. CIPCA

Son iniciativas en que los emprendedores parten de sus experiencias productivas, de autoconsumo muchas veces. Las capacitaciones que logran gestionar con el apoyo del proyecto les permiten dar un salto cualitativo y cuantitativo al tecnificar la produccin. Familias rurales de bajos recursos, en su mayora aisladas de centros urbanos, disponen de pequeas extensiones de tierra hbiles para el cultivo, pero con acceso a pasturas, con bajo nmero de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma espordica a la venta. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos tcnicos necesarios para aumentar la productividad de estos medios de produccin, tanto en cantidad de carne como en produccin lechera. Un ganado mejorado necesita de una atencin especializada principalmente en alimentacin, salud y proteccin de inclemencias del tiempo. El acceso ms directo al mercado que mejorara sus ingresos, se ve obstaculizado entre otras razones por a) dificultades en el acceso al capital para inversiones e innovaciones productiva y b) dificultad en al acceso a los conocimientos tcnicos para rentabilizar esa inversin. No hay quien les ofrezca cubrir estas dos necesidades. Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por el Proyecto Corredor PunoCusco que ofrece acceso a un capital inicial para inversin en asistencia tcnica.
390

Tambin tejidos, artesanas y en menor medida, pero de forma emergente y creciente, en el sector del turismo vivencial. 391 Proyecto Corredor Puno-Cusco 2007. 305

La intervencin del Proyecto Corredor Puno-Cusco apoya propuestas que surgen desde los propios interesados en base a las potencialidades que tienen para generar ingresos. La poblacin local presenta sus iniciativas de proyectos productivos en base a sus bienes y conocimientos. Disponen de facilitadores que les orientan en sus propuestas y en ocasiones renegocian las condiciones del proyecto392. Los actores de estas experiencias participan de alguna pequea asociacin agropecuaria, club de madres u asociacin local. Las Comunidades Campesinas a las que pertenecen se involucran en el proceso, es habitual que en las propias Asambleas Comunales se de a conocer la presencia del Proyecto Corredor Puno-Cusco y su propuesta. Tambin las municipalidades se implican en el proceso, en general de forma creciente. En algunos casos, la municipalidad distrital asume y desarrolla el modelo de promocin de desarrollo393. El premio econmico y la contrapartida394 que pone cada emprendedor, se destina a poner en marcha la propuesta productiva. La mayor parte se destina a la contratacin de asistencia tcnica que fortalezca las capacidades productivas. Se capacitan en diferentes mbitos a su eleccin. Salud, alimentacin animal, mejora de riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y en algunos casos en elaboracin de productos lcteos como yogurt, manjar blanco o quesos. La asistencia tcnica es contratada y manejada por los propios productores, generalmente se trata de asistentes locales. Esto ha creado la formacin de un mercado local de asistentes locales tambin llamados yachaqs. Las pasantas tambin forman parte del proceso de aprendizaje. En algunos casos, con el desarrollo de la experiencia, los papeles se invierten, y quien asisti como aprendiz en pasantas acaba recibiendo visitas para ensaar su experiencia. Con la aplicacin de las tcnicas que se aprenden en el proceso se acude a las ferias locales y regionales, a veces compartiendo gastos entre los asociados. El reconocimiento que logra el ganado presentado eleva su precio. En algunos casos se logran incluso premios econmicos. Los concursos tambin estandarizan las caractersticas del ganado y los manejos productivos. Las primeras ganancias econmicas se reinvierten en el proceso productivo, ya sea material para construccin de establos, semillas, arados, compra de ganado de raza o algn equipo que permita la elaboracin de productos lcteos.

En la Comunidad Campesina de Ticani Pampa, provincia de Puno, las mujeres del Club de Madres se organizaron en dos grupos para participar en el concurso del proyecto CPC, uno presenta un plan de negocios de microcrdito rural y otro uno de actividad de comercializacin de ovinos y animales menores. Gana el grupo del microcrdito. Las perdedoras quedan insatisfechas. Para evitar desunin deciden trabajar juntas con el premio sus planes de negocios. 393 Un caso paradigmtico sera el distrito de Maazo, en Puno. La Municipalidad ha asumido el enfoque del Proyecto Corredor para impulsar el desarrollo econmico local. Pierre de Zutter Crnica de una visita a Maazo y su dinmica municipal http://pzutter.net/mediapool/54/542579/data/visitas_a_terreno/Peru_visita_Manazo_municipio_PDZ_2006-0421.doc. 394 Usualmente entre un 10% y un 20%, aunque hay casos en que puede llegar a 50%. 306

392

Algunas de las familias embarcadas en estas iniciativas dan testimonios de desconfianzas iniciales hacia el trabajo con instituciones estatales, bancos y ONG, por experiencias negativas anteriores el presidente dio a conocer las bases del concurso algunos socios de la comunidad quedaron inconformes, porque de experiencias anteriores con la presencia de instituciones ONG en las comunidades, han estafado a comuneros en convenio con algunos directivos o tambin con fines e intereses personales de sacarnos dinero. Sin embargo, entendimos que era una institucin seria395. Con el desarrollo de sus planes de negocios estas desconfianzas van superndose y entran en nuevas dinmicas de relacin con esta serie de actores. Muchas veces las capacitaciones no se reducen al mbito productivo. Segn los casos se incluyen las reas de gnero, liderazgo, marketing o mejora de la construccin de las viviendas, temas que permiten mejorar las condiciones generales de vida y repercuten finalmente en las condiciones de produccin. Segn las evaluaciones del Proyecto Corredor Puno-Cusco, con su presencia los campesinos han accedido a conocimientos tcnicos para mejorar su produccin con lo cual han mejorado la calidad de los vacunos que ofertan, disminuyendo significativamente el tiempo de engorde de los mismos396, con lo cual se ha incrementado la rentabilidad de su negocio de manera apreciable397.
3.6.2. La oferta de los municipios

En los ltimos aos un cambio cualitativo se viene sucediendo en el rol de los gobiernos municipales. Estn asumiendo el rol de promotores del desarrollo local, siendo la creacin de Oficinas de Desarrollo Econmico Local (ODEL) y la creacin de alianzas estratgicas con instituciones pblicas, privadas y organizaciones sociales uno de los rasgos caractersticos. La asuncin del rol promotor se junta con la apertura de espacios de participacin ciudadana. Ambos fenmenos no son del todo nuevos, cuentan con ricas experiencias previas. La diferencia es que ahora estas prcticas son consideradas y alentadas por la propia legislacin. Tradicionalmente las ONG y programas estatales han propuesto e implementado por su cuenta estrategias de desarrollo. Ahora la municipalidad asume estas experiencias, interviene en ellas, se involucra con un rol de liderazgo en la promocin del desarrollo productivo y concierta su poltica de promocin con los diferentes actores locales. De esta manera la municipalidad se suma a la lista de actores que impulsan el desarrollo econmico local. No como uno ms, sino cumpliendo un rol de encuentro del conjunto de actores y asumiendo el liderazgo. A nivel local es la principal institucin pblica, por su carcter de representacin poltica del conjunto de la poblacin, su capacidad normativa y atribuciones crecientes.
Testimonio de grupo organizado de mujeres Nuevo Amanecer Santa Rosa, de la comunidad Campesina Ticano Pampa. 396 De un ao o mnimo ocho meses, a tres o mximo cuatro meses. 397 El promedio de ganancia neta que tenan por ao, por res, era S/.46; con el desarrollo del proyecto han triplicado dicho monto. La construccin de establos y otra infraestructura de manejo, con su propio peculio, quintuplican la inversin total del Proyecto en dicho negocio (S/. 9,900). 307
395

La Municipalidad distrital de Quiquijana, las Municipalidades distritales de la Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la Regin de Cusco, han asumido este rol. Estn implicadas en promocionar el desarrollo econmico local, por medio de las ODEL y articulando los espacios de concertacin con las polticas de promocin del desarrollo. En estos tres casos, el eje elegido para dinamizar la economa ha sido el pecuario y en concreto la produccin vacuna. Una alianza de los municipios, las organizaciones sociales locales, destacando las productivas, programas estatales398 y las ONG, son los actores principales de los diferentes arreglos institucionales dados. Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertacin han sido las herramientas polticas principales. Los concursos, las capacitaciones, semillas, inseminacin, pequeas obras han sido los instrumentos tcnicos para impulsar el desarrollo econmico. Cada experiencia est determinada por mbitos geopolticos distintos y arreglos institucionales particulares. 1. Quiquijana399 sucede a nivel distrital. Esta situado en la provincia de Quispicanchis, Cusco, dentro del denominado corredor Puno-Cusco. Esta integrado por 19 comunidades campesinas, con vitalidad, repartidas en las cuatro microcuencas que conforman el distrito. En este distrito la microcuenca como unidad sub-local marca fuertemente la identidad de los pobladores y es el primer escaln de la arquitectura participativa. El presupuesto participativo comienza a trabajarse a estos niveles. La apuesta productiva, se centra principalmente, aunque no exclusivamente400, en el engorde de ganado vacuno aprovechando la base de las experiencias acumuladas en el distrito por diferentes ONG y programas sociales401. La apuesta en el terreno ganadero significa el trnsito de un modelo de ganadera extensiva a uno semi-intensivo. Para esta transformacin la municipalidad de Quiquijana genera un fondo para apoyar la mejora de los corrales, la implementacin de sistemas de riego por aspersin y la puesta en marcha de la tablada ganadera. Pronamachcs apoya la instalacin y capacitacin de pastos cultivados, implementacin y capacitacin en mdulos por aspersin y asistencia tcnica. El Proyecto Corredor Puno-Cusco trabaja en la capacitacin de los pobladores para el engorde. Las ONG Masal, Ccaijo, Guaman Poma y World Vision aportan asesoramiento, facilitacin y financiacin de algunas acciones. Las organizaciones productivas se capacitan,
Pronamachcs, Programa Nacional de Asistencia Alimentara - PRONAA y Proyecto Corredor PunoCusco principalmente. 399 Entrevista ex alcalde de Quiquijana y Hernndez 2007. 400 Otras lneas de desarrollo econmico son los cultivos de alcachofa, la produccin de alpacas, cuyes, y el turismo. 401 A partir del ao 1998 algunos productores de la microcuenca Ailmayo de Quiquijana, tras una pasanta en Puno organizada por Ccaijo comienzan con la crianza semi intensiva con el sistema de estaca. Entre el 2000 y 2002, Word Vision concede crdito para el mejoramiento de establos mejorados con fines de engorde. De esta manera se suman nuevos productores a las nuevas formas de produccin ganadera. 308
398

introducen y aplican las nuevas prcticas. Este modelo de transformacin productiva est ms desarrollado en la microcuenca de Ailmayo, el resto de microcuencas del distrito la miran como modelo a reproducir. Dentro de esta experiencia una de las estrategias ms exitosas es el festival del toro engordado. Se realiza cada dos meses y participan alrededor de 80 productores. Este permite la comercializacin conjunta del ganado engordado por las organizaciones dentro de los programas de cuidado y engorde auspiciados. Los precios de venta que se logran son mayores. Este tipo de ferias para la comercializacin de diferentes productos agropecuarios se va generalizando. La produccin est orientada, principalmente, al mercado regional. 2. En el caso de Anta, la municipalidad Provincial desde el 2003 hace una apuesta clara por el reforzamiento de espacios e instrumentos de participacin ciudadana que guen la gestin municipal. El Comit Comunal y Vecinal da entrada y voz a las comunidades y dinamizan tanto el Plan de Desarrollo Concertado como los Presupuestos Participativos. En estas instancias se valida la apuesta clara para la promocin del desarrollo agropecuario. Dos elemento esenciales para la promocin en esta lnea son la Oficina de Desarrollo Agropecuario implementadas por la municipalidad provincial y la Mesa Tcnica Agropecuaria. La Mesa Tcnica canaliza apoyos, orienta y evala la programacin de la Oficina de Desarrollo Agropecuario. En esta Mesa Tcnica se sientan cada uno de los agentes, pblicos o privados, que trabajan sobre el desarrollo agropecuario en la Provincia. Presentan y actualizan sus respectivos planes anuales y conciertan sus acciones en funcin de lograr los objetivos del Plan de Desarrollo Provincial. La Municipalidad Provincial ejecuta sus compromisos desde la Oficina de Desarrollo Agropecuario. La crianza de ganado vacuno que se destina al mercado constituye una importante fuente de ingreso monetario para gran parte de la poblacin de la provincia. Encontramos dos tipos de produccin ganadera con desigual avance en el proceso que vamos a ver. En las zonas ms cercanas a centros urbanos, hay ganadera de doble propsito (leche y carne) articulada al mercado. En las zonas ms alejadas, de Puna, la ganadera es de pastoreo para autoconsumo, con ventas espordicas en pie402. En el primer caso la experiencia ha llegado a la tecnificacin para elaboracin de quesos que van a mercados externos y en el segundo caso se est arrancando con la tecnificacin en las fases de pasto y mejoramiento de ganado. Se observan importantes sinergias: En el CCV y en el Plan desarrollado provincial, los diferentes actores establecen como prioritario el desarrollo agropecuario. La Mesa Tcnica articula los esfuerzos en torno a este eje. En los ltimos aos ha permitido una serie de acciones complementarias que cubren desde las condiciones de produccin hasta la organizacin y mejoramiento de infraestructura para la venta.

Marlene Luz Castillo Fernndez Mejoramiento de la ganadera vacuna de los sistemas productivos campesinos en las provincias de Chumbivilcas y Anta (Cusco). Sistematizacin para VSF/CIDCA 2007. 309

402

Se facilit el acceso de los pobladores a pastos cultivados mediante un programa municipal de instalacin y mejoramiento de pastos. Funciona a cargo de la Oficina de Desarrollo Agropecuario en convenio con Caritas, facilitan parte del material necesario, coordinan con las comunidades y asociaciones, y dan cursos de capacitacin en pastos cultivados y derivados lcteos. Por decisin de las Asambleas Comunales ha habido reformas de la distribucin y tenencia de algunos sectores de los pastizales naturales para aumentar sus rendimientos. Los presupuestos participativos municipales han financiado en el periodo 2004-2005 obras de infraestructura para el riego en la mayora de las Comunidades. Tambin se ha creado una posta municipal de inseminacin artificial, ofreciendo los servicios a un precio asequible para los pobladores y facilitando de esta manera un mejoramiento gentico. La municipalidad ha realizado obras para el mejoramiento de tabladas y camales. Al mismo tiempo, con el apoyo de instituciones pblicas y privadas, se han conformado y/o fortalecido asociaciones de productores y ahora la Asociacin Regional de Productores Agrarios del Cusco, ARPAC, tiene como principal base organizativa a los productores de la provincia de Anta. Esta serie de acciones vienen acompaadas del crecimiento de la capacidad de consumo de quesos y otros productos lcteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de leche fresca por parte de los programas pblicos alimentarios como PORNAA. Ambos fenmenos absorben la creciente oferta productiva. Como lo hemos sealado ms arriba, una de las ambiciones de la Mesa Tcnica de Desarrollo Agropecuario de la Provincia de Anta es convertir la provincia en referente de desarrollo agropecuario por la oferta de productos agropecuarios de calidad capaz de disputar en mejores condiciones el mercado local y regional. Una de las principales expresiones de este dinamismo es el xito creciente de la comercializacin de quesos de Anta, de calidad reconocida y con marca propia, en el mercado de Huanccaro en la capital regional. La creacin de la Arpac ha permitido la transformacin de este campo ferial, que funcionaba una o dos veces al ao, en un concurrido mercado semanal de comercializacin directa de productores organizados de toda la regin y en torno al cual se incrementa en forma permanente tanto la oferta como la demanda403. 3. La Mancomunidad de Altiva Canas est conformada desde el ao 2006 por las muninicpalidades de Kunturkanki, Langui, Checca, Layo y Quehue. Todas ella en la Provincia de Canas. Son cinco pequeos pueblos de las denominadas provincias altas de Cusco, colindantes con Puno. Entre los cinco distritos apenas suman 26,144 habitantes. Comparten espacio geogrfico de similares caractersticas404. Con la creacin de la Asociacin de municipalidades ganan capacidad de negociacin, de planificacin y comparten conocimientos y experiencias. Al poco de crearse la Asociacin Altiva Canas, asumen

403

Su gestin esta compartida entre la ARPAC, las Municipalidades de las zonas que traen productos y el Ministerio de Agricultura. 404 70% del territorio es pramo hmedo sub alpino sub tropical a una altura entre 4,050 a 4,550 msnm. 310

la ganadera como eje articulador de la Asociacin. En 2007 los cinco distritos tienen en su presupuesto participativo proyectos de desarrollo ganadero aprobados. Dos estrategias establecen para lograr el desarrollo ganadero en sistemas de produccin familiar. Por un lado el fortalecimiento de capacidades para la organizacin y produccin; y por otro lado invertir en recursos naturales e innovaciones tecnolgicas productivas. La primera estrategia la implementan mediante programas de formacin. A lderes comunitarios, autoridades locales y representantes de entidades se forma en liderazgo comunitario, fortalecimiento de capacidades y desarrollo de competencias tcnicas y organizativas. Las municipalidades y las ONG Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Masal organizan programas de formacin. Adems, con el apoyo del Proyecto Cuenca Lechera-Canas405 se organizan actividades para la formalizacin de organizaciones locales oferentes de servicios pecuarios, kamayoq y promotores. La segunda estrategia se implementa mediante un concurso integral de manejo ganadero en el que participan familias de los cinco distritos. En este concurso se establecen cinco reas de trabajo y capacitacin: 1) Ordenamiento de vivienda, distribucin de cuartos por funciones, mejora cocinas, consumo de agua, pozos spticos y letrinas; 2) Tcnicas de riego, reservorios rsticos y por aspersin; 3) Manejo y conservacin de pastos y forrajes, siembra y conservacin; 4) Manejo y mejoramiento de ganado, sanidad, vacunas e infraestructura; 5) Transformacin de lcteos, yogurt y queso. El concurso tiene el objetivo de la generacin y difusin masiva de innovaciones tecnolgicas y mejoras en cada una de las fases del ciclo productivo. Se evala la aplicacin de las innovaciones. La participacin es a nivel de familias. Durante el concurso las familias slo reciben asistencia tcnica de los kamayoq y es al final del proceso cuando las familias que ganan reciben mangueras, aspersores y semillas como premio. Ms que una competencia, la esencia del concurso es la capacitacin a travs de los kamayoq. La ventaja de esta estrategia es que logra una alta masificacin de cambios tecnolgicos a un costo bajo. Adems revaloriza y genera empleo local por medio de la contratacin de personal autctono para las capacitaciones horizontales. En cada una de las reas se han generalizado mejoras y ha aumentado la cantidad y calidad de quesos y yogures producidos, pero todava no hay volmenes de produccin considerables vinculados al mercado. La mancomunidad est conformando equipos de planificacin para elaborar nuevos proyectos de desarrollo ganadero de mayor calado para el mbito interdistrital, que puedan recibir el apoyo del Gobierno Regional y la cooperacin internacional.
Proyecto desarrollado desde 2005 en los cinco distritos, que son socio estratgicos junto a las organizaciones productoras locales, impulsado por la Gerencia Regional de Desarrollo Econmico, y la Direccin Agraria, orientado a mejorar la produccin de leche en calidad y cantidad, cuenta con tres programas: mejoramiento gentico del ganado vacuno lechero, aplicacin de la oferta forrajera y de pastos, transferencia tecnolgica para un adecuado manejo ganadero. Dentro de este proyecto la ONG Masal firm un convenio para fortalecimiento de capacidades de los productores y sus organizaciones a travs de pasantas en Puno y Arequipa. 311
405

A nivel de los distritos, las municipalidades de la Mancomunidad crean oficinas de desarrollo econmico que se encargan de implementar actividades de mbito productivo propuestas desde la mancomunidad y las que surgen por iniciativa distrital. En los ltimos aos se ha dado un cambio en la distribucin del presupuesto participativo, anteriormente responda bsicamente a un reparto entre las diferentes comunidades. Con la implementacin de la Mancomunidad y los proyectos relacionados la participacin esta asumiendo una visin ms estratgica y concertadora.406

Perspectivas
Segn los interlocutores entrevistados407 y que participaron en las experiencias presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadera, desde los pastos hasta los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha actividad este volvindose ms importante que la agricultura. La ganadera sigue considerndose una actividad complementaria. Sin embargo la va ganadera esta adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones ecolgicas, sociales e institucionales, donde no seria posible la reconversin y/o intensificacin productiva alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los postulados estratgicos del Proyecto Sierra Exportadora
3.7. El eslabn dbil: la formacin de capacidades

Todos estos procesos de innovacin, tanto a nivel de la gestin municipal participativa como en lo concerniente al emprendimiento de programas de desarrollo econmico local suponen aprendizaje y por lo tanto acciones de formacin de capacidades. Una demanda latente o explicita a la cual no hay repuesta univoca. Un rubro por lo general menor, aunque tendiendo a crecer, en la asignacin presupuestaria de los PP. As mismo, aunque se aprueba en el PP fondos para el desarrollo de capacidades, estos no son ejecutados por las dificultades de concretar dichas acciones en un determinado proyecto. En la prctica son las ONG quienes tienen un rol preponderante en este terreno. Sin embargo sus intervenciones no son ubicuas ni responden necesariamente a necesidades especficas. Actan en mbitos territoriales limitados y en funcin de objetivos institucionales particulares.

Formacin municipal
Este dficit de formacin es un problema mayor en los pequeos distritos alejados de los centros urbanos y donde no es fcil disponer de funcionarios que tengan dominio de los instrumentos de gestin administrativa y financiera para todo lo que exige la nueva legislacin. Por otra parte, salvo cuando tienen experiencia previa en el cargo, lo normal es que los alcaldes adquieren la expertise de las valencias tcnicas de una buena gestin solamente al final de su mandato. Entre tanto, suelen rodearse de asesores o de personal de confianza. Es usual que durante el primer ao de gestin las municipalidades andan cambiando de personal porque el que pusieron no funciona. Van probando, ponen
406 407

Impresin recogida de las entrevista a familias, autoridades municipales, kamayoq y dirigentes locales. Gerentes y tcnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco. 312

personal poltico para luego darse cuenta que no sirve puesto que se trata de un problema tcnico de gestin. Muchas veces se pierde el primer ao en estos cambios y aprendizajes del personal contratado408. Es a situaciones de este tipo que intent responder el Ccaijo al abrir en las ltimas elecciones municipales una escuela de formacin poltica para los candidatos a la alcalda de Quispicanchis. Uno de los objetivos era generar una visin provincial y que los candidatos desarrollen una capacidad de anlisis crtico de su realidad en base a la visin compartida de la provincia. Con los participantes se realizaron viajes de inmersin en la provincia en las tres zonas geogrficas diferenciadas de la provincia: valle, ceja de selva y zona altoandina409. Se trabaj temas concretos vinculados a visiones de desarrollo y el uso de los planes estratgicos, no para cumplir con el formulismo, sino entendindolos como herramienta de gestin. Participaron unas 30 personas, lo que era ms o menos el nmero de candidatos Evaluando este pequeo ciclo de formacin, se percibi un cambio en el alcance de las propuestas. Mejor el nivel propositivo de los candidatos y empezaron a plantear visiones de desarrollo que no tenan antes, hablaban de ejes, programas, anlisis, diagnsticos, pasaron de simple intercambio informativo a darle una mayor consistencia a la discusin poltica. Otras ONG operan a nivel regional en funcin de la demanda410. Es el modo de proceder del Centro Guaman Poma, con sede en Cusco. Trabaja a nivel municipal desde la Convencin hasta Puno, con ms de cincuenta municipios. Dispone de una escuela de formacin municipal. Por otra parte asesora los municipios en la elaboracin de planes de desarrollo, en los cules presta nfasis a que sean procesos participativos. Es un proceso en el que se crea un primer documento que se va perfeccionando. Guaman Poma acompaa el proceso y son los tcnicos y funcionarios municipales los que lo llevan adelante y asumen responsabilidades. Es una asesora de un proceso liderado por el municipio. En el PP tambin acompaan el proceso completo, la preparacin, la formulacin, la priorizacin, el trabajo tcnico, la aprobacin y la vigilancia. El punto crtico es que la calidad del proceso depende fuertemente de la capacidad de gestin del Alcalde y funcionarios. Un indicador importante es que Guaman Poma tiene elementos que evidencian el efecto de la nueva legislacin asociado al efecto Camisea: el problema ahora no son lo recursos sino la gestin de recursos. Segn su evaluacin, desde hace pocos aos se estara fortaleciendo el proceso de aprendizaje mediante una demanda muy alta de formacin por parte de la sociedad civil, de las autoridades y funcionarios municipales que no exista antes. Es reciente que los diplomas en gestin municipal organizados por Guaman Poma tienen una tan gran demanda.
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En este campo como en otros, las situaciones son muy contrastadas y limitan el alcance de toda afirmacin de carcter general. En Urubamba, por ejemplo, la anterior gestin intuy que no iba a ganar y estableci un techo presupuestal muy bajo para la contratacin de profesionales. Durante el primer ao de la nueva gestin (2007), el gobierno entrante tuvo que arreglrsela con unos sueldos demasiados pequeos para contratar buenos cuadros. En la municipalidad de Ollantaytambo de la misma provincia, ocurri una situacin contraria, y se han trado profesionales de Lima. 409 Las pasantas adentro y afuera de la regin son una prctica promovida por diversas ONG de la regin. Son un punto clave de la metodologa del Proyecto Corredor Puno-Cusco. 410 En particular la Casa Campesina del CBC. 313

Educacin para el desarrollo rural

En una perspectiva substancialmente diferente, la ONG regional Arariwa, pretende -a partir del CENFOPAR (Centro de Formacin para el Mundo Andino) ubicado en Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y promover la actividad microempresarial en sus zonas de intervencin, particularmente en el Valle Sagrado. El programa de Capacitacin y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente del CENFOPAR de Urubamba tiene cinco reas de trabajo: Capacitacin, Apoyo a la gestin empresarial, Capacitacin especfico en el eje de artesana y turismo, Asesora y seguimiento de las experiencias, Articulacin al mercado. (Ver Anexo No. 3.7)

Yachachiq y Kamayoq
En contrapunto de esta propuesta integral, altamente profesionalizada, la nica de su tipo en los alrededores de Cusco, y que combina valencias tcnicas y socioeconmicas, circulan en forma ms difusa las prcticas de capacitacin de campesino a campesino. Los Yachachiq y los Kamayoq son las figuras epnimas de este desarrollo participativo de tecnologas. No es el lugar para disertar sobre la semntica de esta terminologa ni exponer las similitudes y diferencias entre dos corporaciones tan cercanas y que tienen una y otra un reconocimiento comunal como innovadores y promotores de conocimiento411. El modelo funciona puesto que los comuneros valoran la asistencia prestada y estn dispuestos a pagar para recibirla, en efectivo, en especie o como promesa de futuro apoyo recproco. Por el contrario nos parece necesario distinguir dos modalidades de articulacin de estos capacitadores con los proyectos de desarrollo que los promueven. En los proyectos concertados que rigen las mancomunidades impulsadas por Masal, los kamayoq encargados del asesoramiento tcnico de las familias, algunos especializados en crianza de cuyes, otros en instalacin de pastos, o en tcnicas de riego o cultivos determinados, son operadores o agentes permanentes del proyecto que les contrata. Son una oferta del proyecto. Las municipalidades estn apostando por contratar a los kamayoq, consideran que esto genera economa local.

Segn una investigacin del Proyecto Fomento a la Tecnologa para el Desarrollo RAMP Per, los Yachachiq son capacitadores campesinos y lderes tcnicos de las comunidades que manejan; ensean ms de 30 tcnicas en tres lneas: produccin agrcola y prcticas conservacionistas, transformacin de productos agropecuarios y uso de energas renovables. Entre sus exitosas innovaciones tecnolgicas se cuentan, por ejemplo, los aspersores para riego, producidos artesanalmente. Los Kamayoq, en cambio, surgieron por la necesidad de capacitar a agricultores como agentes de extensin directa, es decir, de campesino a campesino, tanto para promocionar asesoramiento tcnico como para promover la innovacin y la experimentacin. Estos agentes de extensin, que cuentan con el apoyo del Grupo de Desarrollo de Tecnologa Intermedia ITDG, fueron bautizados como Kamayoq y se centraron inicialmente en tcnicas de riego. Ms adelante, cundo fueron aceptados por la poblacin, se cre una escuela de Kamayoq destinada a capacitar a grupos de agricultores que luego capaciten a otros, con el fin de extender los conocimientos a manera de desarrollo participativo de tecnologas. 314

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Por el contrario, a pesar que las competencias y tareas concretas de estos amautas en tecnologa puedan ser similares cuando actan en el marco de los proyectos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola - FIDA (Proyecto MARENASS412 y CPC), la metodologa de su intervencin y de su contratacin corresponde a otra filosofa. Uno de los objetivos especficos de estos proyectos consiste en generar y fortalecer mercados de servicios en especial de asistencia tcnica en funcin de la demanda. Para este fin el proyecto transfiere fondos de asistencia tcnica para que cada comunidad pueda contratar los especialistas (yachaqel que sabe) que requiere. Tienen la obligacin de capacitar a los yachachiq, lideres campesinos elegidos por la propia comunidad, y encargados de transmitir en el terreno conocimientos y capacidades a las familias. Al principio muchos yachaq fueron contratados y luego despedidos por no satisfacer el requerimiento de la comunidad y por el contrario otros fueron recomendados a otras comunidades: de esta forma se auto recomendaron generndose la seguridad de un mercado laboral por mucho tiempo413. As mismo, muchas veces, los yachachiq pasan a ser yachaq, y luego se mantienen en el mercado414.

Oficinas de desarrollo econmico local

Existe un mercado regional de profesionales bien formados a los que las municipalidades rurales pueden recurrir para hacer frente a sus necesidades? No tenemos repuesta definitiva a esta pregunta, pero muchos de los problemas de gestin de estos municipios, en particular en lo concerniente al funcionamiento y la institucionalizacin de las oficinas de desarrollo econmico local, son directamente vinculados a esta cuestin. Lejana de Cusco o de las ciudades intermedias, Sicuani, Espinar, donde muchos de estos profesionales residen, reticencias frente a la precariedad de las condiciones de vida y de trabajo del medio rural, nivel de sueldos inferiores a los que aspiran, se conjugan para limitar el acceso de los distritos ms pequeos y alejados a los recursos humanos que les hacen falta. La LOM indica que las municipalidades deben ser promotores del desarrollo econmico local y desde hace dos aos todos los municipios han constituido sus reas o sus oficinas de desarrollo econmico local. Sin embargo, segn los testimonios recogidos, la mayora no entendera su rol y potencialidades en la dinamizacin de las economas locales. A diferencia de la construccin y consolidacin de la instancias participativas, no hay en este campo de accin una experiencia referencial o un modelo que se imponga o induzca un efecto de replica. Existen variantes todava poco institucionalizadas. La mayora no acta en base a un planeamiento especifico en una perspectiva a mediano plazo, sino en plan bombero, respondiendo en forma servicial a las demandas puntuales de los grupos. Se trata de asistencia tcnica gratuita ms que de propuestas movilizadoras. En principio, la Oficina de desarrollo econmico debera responder a los lineamientos de los comits de desarrollo pero esto no siempre es as.

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Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur. Cesar Sotomayor en Zutter 2004: 148. 414 Un mercado rural y transregional. Sotomayor (op. Cit) seala que Muchos yachaq transitaron de un mbito zonal-departamental a otro: as los especialistas en mejoramiento de cocina salieron de Andahuaylas o Abancay haca Puquio; Espinar y Chumbivilcas; del mismo modo especialistas de manejo de pastos de Andahuaylas y Espinar vinieron como yachaq a Apurmac. 315

La visin del alcalde es fundamental en los avances y estancamientos. Pero el dficit de profesionales calificados y con metodologas orientadas a fortalecer las vinculaciones de la poblacin local con el mercado, apoyando las iniciativas de las organizaciones de mujeres y de productores que quieren incorporarse a la actividad econmica o elaborando planes de negocio y estudios de mercado de los productos potenciales, es tambin un freno potente. Las ONG que proyectan apoyar a los municipios en sus nuevas competencias en el desarrollo econmico local, se encuentran tambin en proceso de aprendizaje en este terreno. Como lo reconoce uno de sus directivos: todava se trabaja con intuiciones, con buenas voluntades, no hay un camino claro a seguir415.
3.8. Asociaciones y mancomunidades

A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar pequeos micro corredores de acceso a la faja costera introduca una cierta uniformidad de criterios en la conformacin de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se estructura segn una pluralidad de modelos. A continuacin, evocamos brevemente tres de ellos. En primer lugar la asociacin desde hace diez aos de distritos urbanos y rurales de las provincias de Cusco y de Quispicanchis. Beneficiada desde sus orgenes del asesoramiento del Centro Guaman Poma. En segundo lugar, la creacin en serie en Cusco y Apurmac, con el impulso del proyecto Masal de mancomunidades en reas altoandinas cuyo punto de partida es en cada caso una experiencia piloto al nivel distrital. Por ltimo, y esta vez sin intervencin de ONG ni de proyectos de cooperacin, la creacin por iniciativa del Gobierno Provincial de Anta de mancomunidades dentro y fuera de su territorio.

Enfoque agro urbano

De todas las mancomunidades de Cusco la ms antigua es la Asociacin de Municipalidades para la Concertacin Interdistirtal de Desarrollo del Valle Sur del Cusco (CID Valle Sur)416, que est compuesta por distritos urbanos y rurales. Es una Asociacin que se autoconstruye a lo largo de los aos en un entorno agro-urbano. El germen de la Asociacin surge en el ao 1992, en el diagnstico agro-urbano de San Jernimo417. San Jernimo era uno de los distritos rurales del Valle Sur que en las ltimas dcadas haba sido absorbido por el proceso de expansin urbana del Cusco. El diagnstico resalta la interdependencia de los espacios rurales y urbanos418 y la existencia de problemas que requieren esfuerzos interdistritales. Los distritos que posteriormente conforman la asociacin pertenecen a un mismo valle, el mismo ro contaminado pasa por sus distritos y les une una misma carretera.

Entrevista a Francisco Cueva (Arariwa) 8.11.2007. En sus inicios, 1996, se denomin solamente Comit Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este inicio: San Jernimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de Quispicanchis. San Sebastin se incorpora en el 2004. 417 La ONG Centro Guaman Poma de Ayala apoya la realizacin del Diagnstico y se convierte en el principal aliado y facilitador del proceso de la Asociacin CID-Valle Sur. 418 Enrique Quedan y otros 1994.
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A partir del diagnstico y para afrontar esta situacin comn al conjunto de distritos del Valle Sur inician actividades conjuntas entre varios de los distritos y en 1996 crean la Asociacin de Municipalidades. La Asociacin responde a los problemas que superan el mbito distrital. Problemas de pistas, de agua, de recursos naturales, exigen un esfuerzo conjunto. El denominado Comit Interdistrital de Desarrollo - CID es la instancia que lidera la Asociacin, est formado por los alcaldes distritales. Desde el ao 1996 implementa el Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificacin participativa continuada, constituye espacios de concertacin y participacin para realizar un diagnstico y planes de solucin a los problemas comunes. Tiene tres ejes: economa; sociedad y cultura; y fsico ambiental.
Esquema 3.4. Participantes en el CID-Valle Sur: Actores del estado - Municipalidades distritales. - Instituciones Pblicas. - Ministerio de Salud y centros de salud. - Ministerio de Agricultura: Direccin de Aguas, Programa Especial de Titulaciones de Tierras - PETT, Instituto nacional de recursos naturales-Inrena, Agencia Agraria Cusco. - Polica nacional del Per y polica ecolgica. - Gobernaturas de distritos. - Ministerio de Educacin: centros educativos. Elaboracin: CIPCA Instituciones de la Sociedad Civil - Organizaciones Campesinas: comunidades, regantes, productores. - Organizaciones vecinales. - Organizaciones femeninas: Clubes de Madres, comits vaso de leche, productoras y la central de mujeres de San Jernimo. - Organizaciones juveniles: deportivas, culturales, grupo parroquial. - Organizaciones productivas y de comercio e industria. - Partidos y movimientos polticos. - Iglesia, universidad, ONG y otros.

Dentro del eje economa las principales acciones son la promocin de: la produccin agro ecolgica articulada a las demandas del mercado; la transformacin y comercializacin de los productos agropecuarios; la explotacin de los recursos mineros no metlicos y forestales: inventario de recursos naturales y definicin zonas intangibles, capacitacin en gestin de recursos naturales; las empresas y microempresas generadoras de empleo e ingresos econmicos. Por otra parte, dinamizar la actividad turstica, gastronmica recreativa y cultural, para lo cual se ha creado una Red de empresarios en gastronoma que ha logrado posicionarse en el mercado local. Para operativizar los planes se crean las Comisiones Tcnicas Interdistritales (COTI), integradas por autoridades, funcionarios, representantes de organizaciones y ciudadanos de los cinco distritos y se organizan en ejes temticos: educacin salud y cultura; ordenamiento del territorio; turismo, gastronoma y recreacin; desarrollo agropecuario; medio ambiente; servicios bsicos; institucionalidad y gobernabilidad. Dos de los principales proyectos implementados por la Asociacin han sido Saneamiento bsico de los Centros Poblados y Recuperacin y gestin de recursos naturales para la produccin agropecuaria. Una actividad importante y anual es el Festivalle, espacio de difusin y socializacin de experiencias locales y de la cultura del Valle Sur.

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Otras instancias de participacin y concertacin a nivel interdistrital son los encuentros sectoriales de mujeres, jvenes de Comunidades Campesinas y los Foros interdistritales. En estos espacios construyen agendas que dirigen al CID.

Un modelo replicable: plan concertado

La Mancomunidad Hermanos Ayar en la provincia de Paruro y la Mancomunidad Altiva Canas en la provincia de Canas se forman en 2006. Se trata de Asociaciones que se basan en la rplica a nivel interdistrital de un modelo de proyecto concertado distrital implementado entre el 2002 y el 2005. Con la intervencin del proyecto Masal419 este modelo se extiende aplicndose de forma similar en cuatro zonas rurales de Cusco y Apurmac. Cada una de estas mancomunidades mantiene un eje productivo en el que concentra sus acciones para el desarrollo econmico. Los proyectos concertados distritales, impulsados por Masal, suponan promover el liderazgo municipal en la implementacin de acciones de desarrollo local en torno al eje priorizado. El conjunto de organizaciones trabajaban juntas dentro de esta dinmica. Fortalecan la gestin local mediante la elaboracin del PDC, la capacitacin de lderes y autoridades locales; fomentaban la generacin y difusin de innovaciones tecnolgicas, principalmente por medio de concursos420 y; mejoraban la articulacin de las familias rurales con el mercado.
Recuadro 3.2 Cooperacin y mancomunidades en Cusco y Apurimac. 4 mancomunidades, totalizando 20 municipalidades, se han conformado para la gestin sostenible de sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados distritales. - Corredor Choquequirao-Ampay (Apurmac). Todos los distritos de esta mancomunidad estn ubicados en la provincia de Abancay: San Pedro de Cachora, Huanipaca, Tamburco y Pacobamba. -Valle del Pachachaka (Apurmac). Distritos de Circa, Chacoche y Pichirhua de la Provincia de Abancay; y Lambrama, Tintay y Chaca de la Provincia de Aymaraes. - Hermanos Ayar (Cusco). Cuatro distritos pertenecientes a la provincia de Paruro: Ccapi, Huanoquite, Paccarectambo, Yaurisque y uno a la Provincia de Cusco: Ccorcca - Altiva Canas (Cusco). Checca, Kunturkanki, Langui, Layo y Quehue. En la provincia de Canas todos ellos. Cada una ha priorizado un eje productivo y comercial: Cadena productiva de lcteos (Canas); Frijolfrutales-miel de abeja (Pachachaka); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura (Ayar). Todas cuentan con un pool de tcnicos financiado por las municipalidades e instituciones cooperantes.

Manejo Sostenible de Suelos y Agua en Laderas-Masal es un proyecto entre el Ministerio de Agricultura del Per (MINAG) y Cosude que ejecuta la fundacin suiza Intercooperation. Inici sus actividades en el ao 98 y est orientado a fortalecer las capacidades de la institucionalidad local para el manejo sostenible de los recursos naturales productivos en zonas de ladera de las regiones de Cusco y Apurmac. 420 En los concursos celebrados en cada uno de los distritos la figura del Kamayoq ha sido fundamental. El Kamayoq es el campesino que ensea a otro campesino. Ha sido el encargado de transmitir los conocimientos necesarios para la aplicacin de innovaciones tecnolgicas en diferentes procesos productivos. 318

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El gran salto ocurri en 2006 a partir de los resultados del trabajo a nivel distrital. Tanto Masal como las autoridades y lderes locales involucrados y las autoridades de zonas colindantes acuerdan aplicar los mismos principios de trabajo pero a nivel ms amplio iniciando los proyectos concertados interdistritales. Son el fundamento y la razn de ser de la creacin de las cuatro mancomunidades mencionadas. Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos. Impulsar y fortalecer la gestin de las mancomunidades e implementar las acciones de promocin del desarrollo productivo a nivel de mancomunidad. En cada mancomunidad se crea un espacio de concertacin que incorpora a las entidades pblicas y privadas y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto liderado por el conjunto de municipalidades. Los alcaldes distritales forman el Consejo Directivo, que se rene cada dos meses. La siguiente instancia es el comit de gestin del proyecto concertado interdistrital, conformado por representantes de las municipalidades, representes de organizaciones de jvenes, de organizaciones de mujeres y de organizaciones de productores. Un coordinador del proyecto concertado interdistrital se encarga de operativizar las decisiones en los distritos. En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan como aliados representantes del Gobiernos Regional, de la Direccin Regional de Agricultura Cusco - DRAC-MINAG421, y de las Ong Masal, Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Caritas Sicuani. Los gastos de los proyectos implementados desde la municipalidad se financian por el conjunto de municipalidades y aliados422.
Cuadro 3.9. Presupuesto Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas abril 2006-abril 2007 Municipalidades Organizaciones Entidades ONG MASAL TOTAL socias Ganaderos pblicas US$ 46,386 7,728 53,560 11,670 28,700 148,044 31,33% 5,22% 36,18% 7,88% 19,39% 100% Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas Elaboracin: Cipca Cuadro No. 3.10. Poblacin y extensin de los distritos de la Mancomunidad Altiva Canas Distrios Langui Layo Kunturkanki Checca Quehue TOTAL Poblacin 3,032 6,822 6,256 6,490 3,544 26144 2005 rea Has. 17,216 42,707 39,254 50,695 14,786 164,658 Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas. Elaboracin: Cipca

A pesar de que el cambio de alcaldes tras las elecciones de 2006 supuso un estancamiento en el trabajo de la mancomunidad las nuevas autoridades no tardaron en asumir el trabajo de la mancomunidad aunque en desigual medida.

Ministerio de Agricultura. Ver en la seccin Dinamismo de la va ganadera, la implementacin de las cinco lneas de accin del proyecto concertado de la Mancomunidad Altiva Canas: 1) Ordenamiento de vivienda; 2) Tcnicas de riego; 3) Manejo de pastos y forrajes; 4 mejoramiento de ganado; 5) Transformacin de lcteos.
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Un importante logro de la Mancomunidad Altiva Canas y la Mancomunidad Hermanos Ayar fue la aprobacin de un proyecto423 en el presupuesto participativo regional a ejecutar durante el ao 2008. Las 10 municipalidades que conforman ambas Mancomunidades han comprometido 200,000 soles para el proyecto, el Gobierno Regional 3 millones de soles, y el resto, hasta llegar a un presupuesto de ms de cinco millones de soles, las instituciones aliadas.

Anta: mancomunidades adentro y afuera

El alcalde provincial de Anta, ante las dificultades de realizar una gestin ms all del distrito capital, para mejorar el nivel de concertacin a nivel provincial decidi promover la formacin de una asociacin de municipios dentro de la provincia. En esta asociacin participan siete424 de los nueve distritos de la provincia. La asociacin se crea en 2005 y tiene dos ejes de trabajo: saneamiento y desarrollo econmico local. En el eje de saneamiento se trabaja en la limpieza del ro Jatumayo, que cruza la provincia y est bastante contaminado. Se ha formado un comit de saneamiento de la provincia que por ahora financia la municipalidad provincial. Proyectan poner un tcnico que asesore a cada municipalidad y repartir el gasto entre todos. En el eje del desarrollo econmico se trabaja de forma conjunta en un corredor gastronmico turstico. Se plantea la creacin de un gran centro recreacional, con zona zoolgica y campos deportivos para atraer el turismo interno. El turismo gastronmico sera una base del circuito turstico. Por otra parte en julio de 2007 acogindose a la Ley de Mancomunidades se crea una Mancomunidad interprovincial formada por las municipalidades provinciales de Urubamba, Calca y Anta425. Sus cuatro ejes de trabajo son desarrollo vial, turismo, desarrollo agrcola y saneamiento. Dentro del eje saneamiento, a pesar de que el ro Huatanay no discurre por ninguna de las tres provincias han promovido ante el gobierno provincial y regional de Cusco la construccin de una planta de tratamiento de aguas servidas que impida que el Huatanay contamine el Vilcanota, principal ro que riega las provincias de Calca y Urubamba, y elaboran una propuesta para presentar al Gobierno Central para tratar las aguas en cada uno de los pueblos de las respectivas provincias. Funcionan con recursos propios y con expectativas de lograr ms adelante recursos de la cooperacin internacional. Se reparten la responsabilidad a la hora de liderar los ejes. El responsable del desarrollo agrcola es Anta. Responsable de saneamiento es Urubamba, responsable de turismo es Calca y la responsabilidad de liderar el eje vial es compartida.
Este proyecto esta enfocado a la ganadera lechera en el mbito de Altiva Canas y al mejoramiento de la crianza de cuyes en la Mancomunidad Hermanos Ayar. 424 Anta, Ancahuasi, Cachimayo, Chinchaypujio, Pucyura y Zurite. Tres distritos, Limatambo, Mollepata y Huarocondo quedaron fuera por decisin de sus respectivos alcaldes. ltimamente, Mollepata se integr as como la Municipalidad de Poroy, que pertenece a la provincia colindante de Cusco. 425 El coordinador de esta mancomunidad es el alcalde de Urubamba. El tesorero el alcalde de Anta y el secretario el alcalde de Calca. 320
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Cada uno de los alcaldes provinciales preside la comisin respectiva. A las reuniones acuden los alcaldes y los tcnicos de las reas correspondientes. Ambas mancomunidades han sido creadas sin intervencin de ONG aunque es probable que si se lo proponen conseguirn fcilmente este tipo de apoyo. Se crearon como herramientas de gobierno para ampliar la capacitad de accin del gobierno local en torno a ejes estratgicos que claramente desbordan las demarcaciones territoriales existentes. Todas las mancomunidades nacen para potenciar sus recursos y resolver problemas comunes, beneficiando de una economa de escala. Esto no implica que los motores internos que estimulan su funcionamiento sean idnticos. En el caso de la ms antigua, el Valle Sur, se trata de avanzar metdicamente, en una perspectiva a largo plazo, hacia la concrecin de los objetivos de una planificacin estratgica participativa elaborada a partir de una visin compartida del territorio. Al contrario, es el pragmatismo metodolgico que predomina en la creacin de las cuatros comunidades asesoradas por MASAL: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva piloto y hacerla adoptar por un grupo de alcaldes de municipalidades colindantes. En lugar de la construccin paciente -en Valle Sur- desde abajo hacia arriba de acuerdos plurales para implementar mltiples proyectos y lneas de accin, se trata en este cuarteto de mancomunidades de disear, desde arriba y bajo la sombrilla de los alcaldes, actividades focalizadas en torno a grupos de beneficiarios. En los dos casos hay innovacin institucional y reglas escritas y no escritas que perduran a pesar de los vaivenes del ciclo poltico. Las mancomunidades de Anta son de otra naturaleza. Son el fruto de una alianza poltica. Se proponen accin de incidencia. No ambicionan crear una instancia participativa ms sino disponer de una herramienta de gobierno que les permita obtener resultados tangibles de gran envergadura para los territorios asociados.

4. Conclusiones
La descentralizacin se presenta como una oportunidad para el desarrollo rural en la sierra en la medida que permite el desarrollo de nuevas estrategias y polticas desde mltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios. No slo adoptar propuestas definidas desde fuera de estos territorios. La asignacin de manera participativa de recursos de inversin crecientes es una innovacin importante. Abre una ruta para la construccin de consensos. Crea un espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los agentes participantes identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de las autoridades de estas comunidades poltica (lo que proponen o tienen capacidad de hacer en una perspectiva a mediano plazo). Idealmente propicia la eficiencia, la transparencia y la responsabilidad. La calidad de la democracia se evala no por la tasa de participacin electoral sino por la capacidad del gobierno de movilizar y tomar en cuenta en la definicin de sus polticas a los ciudadanos directamente concernidos. Sin embargo no es ms que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo territorial implica implementar un abanico de lneas de accin. Fortalecer el tejido organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos agrcolas. Fomentar la productividad y el empleo a travs de actividades como el comercio, la pequea industria de transformacin, la artesana, el turismo. Mejorar la

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red vial y la articulacin y comunicacin entre centros poblados y ciudades intermedias. Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayora de los casos, avanzar en esta direccin implica establecer alianzas estratgicas y tener convenios con instancias de cooperacin pblicas y privadas como las ONG. El espacio distrital esta enmarcado en territorios ms amplios, la provincia y la regin. La factibilidad y el xito de sus acciones pro desarrollo rural depende en gran parte de la convergencia de sus estrategias con las que implementan los organismos de gobierno provinciales y regionales. Las sociedades rurales son muy diversas a lo largo de la sierra peruana. No es posible extrapolar de manera automtica los resultados de esta investigacin a la sierra como conjunto. Sin embargo en los anlisis de los cambios identificados en torno a Piura y Cusco no hay solo marcadas diferencias sino tambin regularidades que indican tendencias, innovaciones, potencialidades y limitaciones a tomar en cuenta para el diseo de estrategias de desarrollo territorial rural en la sierra.

Asignacin colectiva de recursos de inversin.

La consistencia del proceso de elaboracin de los presupuestos participativos est estrechamente vinculada por un lado con la voluntad poltica del alcalde de establecer prioridades de inversin sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad y su capacidad de conduccin del proceso y con la implementacin de mecanismos de inclusin de los diferentes sectores de la poblacin, en particular con los ms vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesin social y de capacidad propositiva de los actores organizados, y por lo tanto de factores como: presencia de visiones compartidas del desarrollo local i) existencia de agendas de inters temtico, sectorial y territorial ii) calidad tcnica de las propuestas y proyectos presentados iii) diversidad, densidad, legitimidad y representatividad de las principales iv) organizaciones existentes, sociales, productivas, territoriales, de mujeres, de jvenes, vecinales, y de las comunidades campesinas tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con su gobierno local: de v) cooperacin o de conflicto, de dilogo o de confrontacin direccionalidad e intensidad de los conflictos vi) Se ha sealado que la apertura a la participacin en estos procesos responde, en no poca medida, a una serie de tensiones internas, fundadas en la capacidad de la poblacin por hacerse escuchar y de presionar a sus autoridades, as como a una serie de presiones externas para que se desarrollen procesos medianamente participativos426. De hecho el proceso de elaboracin del presupuesto participativo es complejo: es poltico pero tiene un fuerte componente tcnico tambin. Los procesos ms ordenados son los que se realizan en forma descentralizada y en los cuales se ha fijado de antemano los topes presupuestales de las lneas de accin a discutir en la etapa de priorizacin participativa de los proyectos propuestos. El presupuesto participativo destaca la necesidad de contar en los gobiernos locales con personal tcnico y
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Diez 2005. 322

administrativo calificado y con capacidades de gestin, organizacin y promocin de la participacin de la sociedad civil. La capacidad de los gobiernos locales de pequeo tamao, en las reas rurales, tiende a ser limitada. La mayora de ellos no tiene acceso a las habilidades administrativas requeridas y no estn familiarizados con los nuevos procedimientos administrativos que emanan del gobierno central. Sus habilidades para disear, hacer seguimiento y evaluar los proyectos de inversin de corto plazo son generalmente deficientes. Adems, estos gobiernos tienen escasa informacin sobre su entorno econmico-poltico, lo que limita su capacidad de disear estrategias econmicas locales de largo plazo. Por todas estas razones, el fortalecimiento institucional de las municipalidades rurales hubiera tenido que ser un componente central de la descentralizacin en curso. En ausencia de un soporte institucional del Estado que propicie el desarrollo de capacidades institucionales de los gobiernos locales, la realizacin en forma eficiente de la elaboracin de los procesos participativos en los distritos rurales de la sierra presupone en muchos casos capacitacin, apoyo y asesoramiento metodolgico por un actor externo, ONG, o consultor contratado, lo que no es siempre posible. Los inicios fueron difciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades de las autoridades polticas y de los equipos tcnicos para liderar y conducir los procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros aos muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invada sus prerrogativas; eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y que sus resultados no son evidentes en el corto plazo. Sin embargo la repeticin cclica del proceso va a la par con su consolidacin y se puede constatar avances significativos y enriquecimientos de las buenas practicas. En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de priorizacin de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, hacindolos ms flexibles y comprensibles por parte de la poblacin. En cada perodo de programacin participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participacin creciente y ms activa de las organizaciones, evidenciando un mayor inters de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado427. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la cultura de la demanda y del petitorio a la de las prioridades que consensuar en base a una agregacin de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La poblacin aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestin. Las propuestas que se presentan tienden a ser ms consensuadas y de inters colectivo. En las experiencias ms consolidadas se estara asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el mbito microlocal. Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de informacin y de rendicin de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliacin, justificacin o aclaracin de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del presupuesto participativo, otros en audiencias pblicas. En estos eventos el Alcalde no
Segn el Portal de Transparencia del Ministerio de Economa y Finanzas, en el ao 2006 los agentes participantes superaron los 300,000.
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solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino tambin los avances en la ejecucin del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participacin ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestin para el siguiente ejercicio fiscal. En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas all de la asignacin de los recursos disponibles para el plan de inversin anual, extendindosela a los diferentes campos de accin municipal, a travs de la constitucin de comisiones municipales ampliadas o de Comits Distritales de Desarrollo. Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignacin colectiva de los recursos de inversin se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologas desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lgicas territoriales y sectoriales. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales estn asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no slo como un mandato legal y/o instrumento tcnico con normas, metodologas y reglas, sino como una oportunidad poltica para concertar con la poblacin las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestin en vigor: una accin concentrada en la zona urbana del distrito, una accin que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la poblacin. De manera general, se puede afirmar que ms all de sus limitaciones, los procesos exhiben tres grandes logros: 1) el incremento de la participacin de la poblacin habitualmente excluida de las decisiones de gobierno y de asignacin presupuestal; 2) el establecimiento de acuerdos entre diversos sectores de la poblacin; y, 3) un reparto ms racional y equitativo del presupuesto municipal428.

Inversiones municipales.
De manera general, los recursos presupuestales de que disponen las municipalidades rurales provienen en su totalidad de las transferencias del gobierno central. No generan recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomun era la principal fuente de ingreso de los gobiernos locales, ahora y a pesar de su sostenido incremento vinculado al crecimiento econmico del pas, tiende en las dos regiones consideradas a ser desplazado por los aportes del canon429. Lo que introduce un factor de desigualdad, en parte aleatorio, en los recursos de que disponen las municipalidades rurales en funcin de la regin a la que pertenecen430. Este incremento de las transferencias da un mejor margen de maniobra a las municipalidades para aumentar los techos presupuestales de sus inversiones, que superan lo reservado en forma

Diez 2005, en un estudio en torno a los PP de diez provincias del sur andino, cuatro de Cusco (Calca, Quispicanchis, Paruro y Cusco) y seis de Puno (Juli, Ilave, Azngaro, Sandia, Carabaya y Lampa). 429 En Piura, Canon generado por la explotacin de los hidrocarburos en el espacio litoral de la regin. Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco. 430 En 2006, la inversin per capita de las municipalidades rurales de la sierra cusquea era ms del doble que la de las municipalidades de sierra del extremo norte (Piura) 324

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discrecional por gastos de funcionamiento, de administracin y de gestin de compromisos financieros. Los dos principales rubros de inversin se refieren al acondicionamiento productivo del territorio mediante infraestructuras de las que la sierra padece -por contraste con los valles agroindustriales de la costa- de un importante dficit histrico de inversiones pblicas: infraestructuras viales y riego. Prioridad otorgada por un lado a la conectividad y mejores condiciones de acceso al mercado, y por el otro al incremento de la oferta agropecuaria. En Piura una fraccin importante de este tipo de inversiones se destina al mantenimiento y rehabilitacin de dichas infraestructuras, muy vulnerables frente a las intensas lluvias de verano. En Cusco se prioriza la construccin de reservorios y pequeas represas, y la tecnificacin del riego (riego por aspersin) principalmente para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales. Agrupando las inversiones por reas de intervencin, la mayor parte (cerca de la mitad de las inversiones totales), se dirige a lo que en esta red de investigacin hemos denominado desarrollo rural431, diferencindolo del desarrollo social432 y del desarrollo urbano433. Es relevante destacar que una fraccin relativamente menor de las inversiones, el 5.5% en Piura434, y el 11% en Cusco435 se dirige a programas o acciones dirigidas a fomentar actividades productivas especficas, principalmente agropecuarias. En este reparto desigual entre obras y programas de desarrollo se combinan diversos factores: Un elemento de inercia en la expresin por la poblacin de sus necesidades y un pragmatismo que prioriza resultados inmediatamente tangibles. Un alcalde que en su afn de desarrollo pretendiese reducir sistemticamente y en el corto plazo el peso de las obras en las inversiones municipales para sustituirlas por la ejecucin de programas de promocin se expondra a un riesgo poltico mayor. Al mismo tiempo disear y ejecutar programas innovadores exige recursos profesionales y tcnicos todava escasos. A pesar de todo, el monto invertido en los programas de promocin que era en los primeros aos una suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco. La diferencia entre las dos regiones, en la magnitud de recursos asignados para el fomento del desarrollo econmico local refleja en parte la dbil articulacin de la sierra piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de su territorio, cuyo dinamismo se nutre principalmente de las actividades de la agroindustria y de la pesquera industrial y que importa de Lima y de las redes nacionales de distribucin la mayor parte de sus bienes de consumo. La demanda del mercado turstico de la ciudad de Cusco en constante crecimiento es por contraste una poderosa incitacin para el incremento de la

Infraestructuras rurales (caminos rurales y electrificacin), y financiamiento de proyectos y programas de promocin de actividades rurales (promocin agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercializacin). Representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 43% de las inversiones totales. 432 Infraestructuras educativas y centros deportivos, cultura, salud, nutricin, servicios bsicos de agua, alcantarillado y saneamiento representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 37% de las inversiones totales. 433 Calles, plazuelas, jardines y locales comunales. Un gasto menor (alrededor del 10% de las inversiones totales) en relacin con lo rural y lo social. 434 Apoyo a la produccin agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo No. 3.6. 435 Apoyo a la produccin agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo No. 3.6. 325

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comercializacin de la produccin agropecuaria, la construccin de centros artesanales y la implementacin de servicios tursticos.

Reconversin productiva vs fortalecimiento de los sistemas de produccin tradicionales.

En Piura, en pocos aos, la estrategia de Cepicafe gremio y empresa, ha revolucionado las prcticas culturales y el tratamiento post-cosecha de los pequeos productores cafetaleros serranos, logrando exportar su produccin al mercado solidario y otros mercados especializados y exigentes. Cepicafe dispone ahora de su propia planta de procesamiento y se ha beneficiado en este proceso de tecnificacin, capitalizacin e integracin al mercado internacional del apoyo de la cooperacin internacional. La necesidad de garantizar su sostenabilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la fluctuacin de los precios del caf, la ha inducido a diversificar su produccin y a incursionar en otros agro negocios, principalmente panela (azcar ecolgico) y mermeladas dirigidas ambas al mercado internacional. Su xito ha modificado la percepcin o los prejuicios que tenan las eltes econmicas y politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del mundo rural y de la pequea agricultura. Ahora, dieciocho de los veintidos municipios rurales de la zona andina han implementado proyectos caf y proyectos panela por iniciativa propia y en cooperacin tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercializacin. Sin embargo dicha experencia tiene lmites. El cultivo del caf exige condiciones ecolgicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas apropiadas no todos los agricultores, por el elevado numero de minifundios (menos de 2 ha) y por la estrategia campesina de diversificacin de cultivos para garantizar su seguridad alimentara, disponen de parcelas de tamao suficiente para que les sea rentable especializarse y asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar la produccin de caf dentro de la Sierra de Piura. Ha calado en gran parte de las autoridades la idea de desarrollar otras lneas de produccin de carcter agroecolgico sin encontrar todava los medios o los canales para implementarlas. Otros proyectos, fomentados por las Oder de las municipalidades, mejoramiento gentico del ganado vacuno, incremento del rendimiento del trigo e instalacin de equipos post cosecha (trilladoras, molinos) si bien han permitido aumentar los rendimientos no han desembocado en la creacin de cadenas de valor y la comercializacin hacia nuevos mercados. Por otra parte, muchos agricultores se resisten a abandonar sus cultivos tradicionales, maz, papa, arveja, menestras y frijoles, en su mayor parte dirigido al consumo familiar. En Cusco como en Piura se nota de parte de los alcaldes un cierto escepticismo frente al Programa Sierra Exportadora del cual perciben pocos avances. Algunos vaticinan que no va a tener mucho xito puesto que la preocupacin de las familias es de satisfacer sus necesidades alimenticias y que la atomizacin de la tierra restringe la posibilidad de acopiar grandes volmenes. Subrayan que las condiciones climticas, los suelos, la topografa, el tamao de las cedulas de cultivo, la organizacin del riego no permiten extrapolar para la sierra el camino productivo de la costa donde predomina la agricultura especializada en grandes extensiones.

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En el debate se confrontan dos visiones del desarrollo agrario y rural: por un lado, el nfasis en cultivos tradicionales (cereales y tubrculos andinos), que privilegia la seguridad alimentara y la sostenibilidad de los recursos, y en torno a los cuales el mejoramiento de las prcticas productivas, tecnologas limpias e incrementos de productividad, permitiran responder mejor a la demanda interna en el marco de fuertes alianzas locales, en particular con los municipios. Por el otro, los que argumentan que el potencial agro exportable de la regin no se define partiendo de la oferta sino de lo que el mercado demanda: producir lo que se vende y no vender lo que se produce; introduciendo nuevos cultivos y la tecnologa y los insumos que les corresponden. En realidad, aunque todava a pequea escala, los municipios facilitan, en coordinacin con ONG, experiencias productivas que responden a estos dos paradigmas: por ejemplo comercializacin bajo criterios de calidad y de regularidad de papa orgnica nativa alto andina hacia cadena de hoteles de alta categora; introduccin del cultivo de alcachofa bajo contratos con plantas de procesamiento ubicadas en Arequipa a doce horas de los campos de produccin. Sin embargo, el eje estratgico priorizado con ms determinacin y segn diferentes modalidades por un conjunto de instituciones locales, municipalidades distritales (Quiquijana), provinciales (Anta) y mancomunidades (Altiva Canas) es el desarrollo pecuario. Familias rurales de bajos recursos, en su mayora aisladas de centros urbanos, disponen de pequeas extensiones de tierra hbiles para el cultivo, pero tienen acceso a pasturas con bajo nmero de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma espordica a la venta. Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y pblicas y los recursos del presupuesto participativo se brinda capacitacin y asistencia tcnica en salud y alimentacin animal, mejora de riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y reducen drsticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento gentico mediante la inseminacin artificial. Con la reinversin de las ganancias se adquiere vientres de raza y equipos para la elaboracin de productos lcteos como yogurt, manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los productores que ahora acuden a ferias locales y regionales. Segn los tcnicos y autoridades polticas entrevistadas, y que participaron en estas experiencias, esto no significa que la ganadera este volvindose ms importante que la agricultura. Sigue considerndose una actividad complementaria. Sin embargo la va ganadera esta adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones ecolgicas, sociales e institucionales, donde no seria posible la reconversin y/o intensificacin productiva alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los postulados estratgicos del Proyecto Sierra Exportadora

Articulacin entre los gobiernos regionales, provinciales y distritales

El marco normativo de la descentralizacin otorga a los municipios provinciales un papel de bisagra entre gobiernos distritales y Gobierno Regional. La Ley Orgnica de Municipalidades dispuso que el CCL Provincial coordina, concierta y propone un Plan de Desarrollo Concertado (PDC) Municipal Provincial, en base al PDC Distrital, el cual luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integracin al PDC Regional. Existe por lo tanto la clara intencin de establecer una concordancia entre las visiones del

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desarrollo y la definicin de lo objetivos estratgicos en los niveles locales y regional. Un conjunto de obstculos y dificultades limitan los alcances en este terreno. Los PDC se elaboran en forma independiente, segn temporalidades diferentes, y sin criterios uniformes para entender qu se debe considerar como eje estratgico. En la practica, no se realiza el esperado movimiento armnico de integracin secuencial desde abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC provincial al PDRC. Tanto por problemas de comunicacin entre los tres niveles de gobierno como de diferencias en la informacin de que disponen y en los criterios de anlisis que utilizan para identificar caractersticas comunes y problemas y potencialidades especficas a diferentes escalas, la construccin de una visin comn y consistente del territorio compartido es todava una apuesta ms que una realidad asentada. Que no haya correspondencia entre planificacin regional y local es inherente al modelo que pretende aplicarse en forma indiferenciada a escala y niveles de complejidad distintos436. El mecanismo participativo que tiene una significacin muy alta en los espacios ms pequeos (distrito), se diluye en buena cuenta al nivel regional. El problema de la dbil articulacin entre los niveles subnacionales de gobierno se repite y an se agudiza en torno a la supuesta sincronizacin entre los diferentes Procesos de presupuesto participativo que debera permitir la retroalimentacin de los procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la regin, conforme al principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de inters vecinal. En primer lugar, y salvo excepciones contadas, tanto la complejidad de los procesos como la premura del tiempo para respetar las plazos establecidos por el MEF impiden en la prctica que, tal como lo presuponen sus instrucciones, los procesos se inicien y culminen primero en los distritos, luego en las provincias y despus en las regiones: hasta ahora se realizan simultneamente. Los caminos de la coordinacin inter-niveles tienden por lo tanto a transitar fuera de las reglas establecidas por el sistema: los alcaldes mantienen negociaciones informales con el presidente regional por fuera de los talleres de concertacin para que incorpore en el presupuesto regional y en forma discrecional proyectos de carcter local. Es frecuente tambin que los presidentes regionales, para cumplir con sus compromisos electorales o para conseguir lealtades tomen la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa coordinacin con los alcaldes, en particular cuando no pertenecen al mismo movimiento o familia poltica. Para muchos analistas el territorio provincial seria el mbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen tener an una consistente capacidad de articulacin con los distritos que lo conforma. La Constitucin de 1993 al homogeneizar a todas las municipalidades, encargndoles la misma misin y otorgndoles iguales competencias debilit a las provinciales que perdieron su preeminencia sobre las distritales. Sus funciones para el mbito interdistrital de la provincia son limitadas. De manera general, en el mbito rural, las municipalidades provinciales tienden a actuar como la municipalidad del distrito capital y no del conjunto de la provincia437. Es el caso, en particular, del presupuesto
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Grompone 2006. Un problema central es la falta de liderazgo provincial. Siento que las autoridades provinciales no han asumido en serio su rol provincial sino que se han circunscrito a la capital del distrito. Van a los distritos para ofrecer un par de obras, pero sin considerar el proceso de desarrollo provincial. Yo no veo 328

participativo. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital con participacin de la sociedad civil local. El otro, que se realiza en forma separada, es el reparto entre los alcaldes de la transferencia del Foncomun destinada al mbito provincial438. Cada municipio provincial y la regin cuentan con planes, pero escasamente son utilizados para articular problemas, potencialidades y propuestas de actuacin comn a los distritos de la provincia, y de estos con lo regional, en una lgica de articulacin de un espacio mayor. Desarticulacin que limita el uso de estos planes como instrumento de gestin, que ayude a mejorar la toma de decisin en territorios ms amplios que sobrepasan el propio municipio. Por todas estas razones no es posible considerar a priori que, salvo excepciones, existan ya estrategias concertadas entre los tres niveles de gobierno para enfrentar en forma consistente los problemas de desarrollo rural en los territorios jurisdiccionales que se superponen.

Alianzas estratgicas.
El gran ausente de la planificacin, la gestin concertada y el diseo de acciones para el desarrollo local en las sociedades de alta ruralidad, son los empresarios, los colegios profesionales y las universidades; definen sus intereses en otros espacios. Al contrario es usual la presencia de funcionarios pblicos o representantes del Estado en los talleres participativos y comisiones especializadas; aportan una capacidad tcnica pero en general no tienen la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen. En este contexto las ONG y las instituciones de cooperacin internacional tienen vocacin tal como se lo ha reseado a lo largo de este informe- a ser los aliados privilegiados de los municipios rurales. Muchos de estos organismos que en el pasado definan en forma discrecional cuales eran los grupos de beneficiaros de sus intervenciones, comunidades campesinas, organizaciones sociales, productivas, de mujeres, etc, establecen ahora en forma sistemtica acuerdos y convenios con los gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una perspectiva que enfatiza la poblacin de todo un territorio y no solo grupos metas delimitados. Aportan competencia profesional y recursos adicionales para las actividades en que contribuyen. Sus lneas de accin, que siempre incluyen el fortalecimiento de capacidades, son muy diversas. Predominan los programas orientados a fomentar la gobernabilidad y el desarrollo institucional. En segundo lugar viene el apoyo a proyectos de desarrollo local, principalmente agropecuarios: consolidacin de las organizaciones de productores y promocin del acceso al mercado. La participacin de las ONG en los Consejos Distritales de Desarrollo, las Comisiones Municipales de Concertacin u otras instancias consultivas permite evitar la duplicacin de esfuerzos. Una practica nueva y que rompe con la lgica del asistencialismo vigente es la disposicin de los municipios de poner una contrapartida para el desarrollo de proyectos cofinanciados. Sin embargo, reubicando las intervenciones substanciales y tiles de estos aliados en un marco territorial ms amplio, aparecen como muy localizadas, puntuales en

en Juli un proyecto de desarrollo provincial, solo un par de carreteras por ah (Juan Casazola, Director CARITAS Juli), citado por Torres 2006: 25. 438 Decreto Supremo N 06-94-EF.

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determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas en las provincias y sin capacidad de validar desde lo local propuestas de alcance regional

Las asociaciones municipalidades interdistritales y la rearticulacin territorial

Desde el final de la poca colonial se ha vivido en el Per un proceso de fragmentacin territorial. En el ultimo medio siglo prevaleca una dinmica permanente de entropa y de creacin de nuevos distritos En estos aos nos encontramos en un punto de inflexin donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse territorios locales. En Cusco como en Piura, municipalidades rurales estn asocindose voluntariamente para la gestin de territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta problemas compartidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos estratgicos. En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestacin, entre otras, de que las redes sociales y los flujos econmicos transcienden las demarcaciones administrativas y polticas. La dinmica de subdivisin de la demarcacin territorial vigente expresaba una estrategia de las poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al Estado y a sus polticas pblicas; provocar y promover su presencia a pequea escala, en particular bajo la forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la descentralizacin y con la incorporacin de nuevas funciones a su gestin, las municipalidades rurales perciben el inters de asociarse en espacios intermedios por encima del distrito, que suele conformar un espacio pequeo para polticas de desarrollo de gran calado. Las nuevas mancomunidades rurales catalizan cooperaciones previas entre municipalidades colindantes. Nacen de la voluntad poltica de los alcaldes. Esta estructura de integracin horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad poltica de rango superior, lo que se producira si promovieran la fusin entre distritos.439 Las nuevas unidades territoriales se estn dotando de nuevas herramientas de gestin como por ejemplo, planos de ordenamiento territorial mancomnales, pero los entes ejecutores son los distritos. No son un nuevo nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no emiten ordenanza. Por lo tanto, no son estricto sensu una comunidad poltica. Incrementan la capacidad de negociacin de sus integrantes con la Regin, con las ONG y otras instituciones de cooperacin. Ya estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar con ellas alianzas estratgicas plurales. Esta dinmica de unidad interdistrital tiene por el momento un carcter instrumental y funcional. Un largo camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integracin territorial, recomponiendo territorios que tengan identidad propia.

Municipios y desarrollo territorial rural

La posicin que ocupan ahora los gobiernos locales de la sierra en el enfoque territorial del desarrollo rural no es arbitraria. La reorientacin de su visin hacia lo rural440, el
En mayo 2007 se promulg la Ley 29021, Ley de Promocin para la Fusin de Municipios Distritales. Un cambio fuerte en relacin a la situacin que menciona Diez (1999: 294) en su balance para Seminario Permanente de Investigacin Agraria - SEPIA VII de las investigaciones sobre la sociedad
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traslado creciente de recursos desde el centro441, la institucionalizacin de procesos participativos, el impulso a procesos de desarrollo econmico local, el fortalecimiento del tejido organizacional y el fomento de la participacin comunitaria, los arreglos institucionales que les permiten regular las intervenciones de los organismos de cooperacin con los cuales se han establecidos alianzas, la proximidad con los diversos fenmenos que ocurren en sus respectivos territorios, son disposiciones de gran relevancia para crear las condiciones bsicas de impulso de los procesos de desarrollo territorial y de su sostenabilidad. Obviamente, el desempeo de las municipalidades rurales es desigual y heterogneo en funcin de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e inequidades horizontales las separan en funcin de su tamao en poblacin (al cual esta directamente asociado la provisin de personal -funcionarios y tcnicos- de que disponen), de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que le brinden o no ONG y organismos de desarrollo privados y pblicos, de su localizacin en relacin a las principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias. Otros factores de divergencia son de carcter sociopoltico (liderazgo del alcalde, fragmentacin social, rivalidad y conflictos entre facciones) o socioeconmico (nivel de pobreza en su zona, insercin de la regin en que pertenecen a mercados dinmicos nacionales, e internacionales). Al mismo tiempo un conjunto de fenmenos de diversas ndoles inducen cambios en los comportamientos que se enmarcan en el proceso de integracin de las sociedades rurales de la sierra a lo nacional: carcter cada vez mayor de la interrelacin entre lo urbano y lo rural, migraciones internas, expansin del sistema educativo formal, influencia adquirida por los medios de comunicacin de masas, regularidad de los ciclos electorales, peso creciente de las organizaciones femeninas, y ms que todo el avance de la economa de mercado. La adopcin, en forma diferenciada, por las instituciones locales de un enfoque territorial del desarrollo rural, y las mejoras que hemos identificado, no implican por si mismo que estemos presenciando el despegue de procesos de desarrollo territorial rural endgenos. Las transformaciones institucionales y productivas en curso encuentran lmites internos y externos. En los avances que hemos analizado, destacan los que conciernen al desarrollo institucional. Van a la par con la introduccin de nuevas formas de gobernar, o sea de gobernanza, concepto por el cual se caracteriza los procesos de coordinacin entre actores que no son todos estatales ni an pblicos, de grupos sociales y de instituciones, para lograr metas propias discutidas colectivamente en unos mbitos fragmentados, cuyas fronteras son inciertas442.

rural: La mayora de trabajos, adems de insistir en que la realizacin de obras de infraestructura fsica se considera como la tarea por antonomasia de los municipios, aade que se trata de obras realizadas mayoritariamente en la capital o en los centros poblados del distrito. Esto se traduce en la separacin cuando no en el conflicto- entre el municipio y las comunidades (). 441 En el mismo texto, Diez seala a propsito de la provincia de Quispicanchis que La mayor parte del presupuesto (73%) se destina a gastos de funcionamiento y sueldos. O sea una distribucin exactamente inversa a la actual. 442 Revesz 2005. 331

Mientras que la gobernabilidad es la capacidad de gobernar443, la gobernanza es sencillamente una forma de gobernar cuyos criterios son transparencia, participacin y rendicin de cuentas. El marco de este estudio remite a los procesos que hemos considerado y en los cuales las autoridades municipales despliegan sus capacidades para articular e involucrar la sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo concertada, estableciendo mecanismos y espacios para su participacin en la toma de decisiones de las prioridades del desarrollo local y rural. Un lmite externo que encuentran an las experiencias ms consolidadas operando en un contexto favorable, es la desarticulacin en lo poltico administrativo entre lo local y lo regional -como si fueran territorios estancos- inherente al deficiente diseo de las normas que rigen la pretendida sincrona en el uso de estas dos herramientas de gobierno que son la planificacin estratgica concertada y el presupuesto participativo. Son ms bien, lmites internos endebles capacidades de gestin y de emprendimiento, desencuentro entre lgica de potencialidades y oportunidades en una perspectiva a largo plazo y lgica de necesidades a las cuales responder en forma inmediata, el reducido tamao del mbito en que operan las instituciones locales, etc.- que restringen los alcances de la transformacin productiva del territorio. Sin embargo, como lo recalca Jos-Maria Caballero: son remotas las opciones de lograr desarrollo rural simplemente con la mejora del suministro y productividad de los cultivos y la ganadera444. Cmo territorializar las polticas sectoriales, cmo atraer la inversin privada, cmo insertarse en nuevos mercados, cmo tomar en cuenta las estrategias de reproduccin extra prediales de las familias campesinas, son cuestiones a las cuales no es siempre fcil o posible responder desde un municipio rural y que suponen una vinculacin dinmica con espacios ms amplios. Sin embargo, y a pesar de las limitaciones y carencias que obstaculizan su desempeo, la efervescencia institucional en curso y la prioridad creciente dada a un abanico de apuestas productivas, abogan para que los municipios rurales de la sierra sean considerados como una malla territorial bsica en el diseo y la ejecucin de estrategias nacionales de desarrollo territorial rural. Por cierto, las localidades y las regiones no son islas de micro y meso desarrollo. Mientras persista un modelo de crecimiento econmico marcadamente excluyente y no se cuente con polticas sociales de carcter universal que permitan el acceso a la poblacin rural de servicios de calidad en salud, educacin y vivienda445, las iniciativas institucionales y colectivas y las expectativas de las sociedades rurales de la sierra peruana se vern en gran parte frustradas o estancadas.

La gobernabilidad puede ser definida como la cualidad propia de una comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo Arbs y Giner, 1993. 444 Caballero 2002. 445 Mora 2006. 332

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Anexo 3.1. Informacin de la sierra de Piura

Cuadro A.3.1.1. Poblacin rural de los Distritos de la Sierra* de Piura: Pob Provincia Distrito Pob Rural TOTAL RUR% Urbana AYABACA** 4,708 32,736 37,444 87,4 FRIAS 1,994 20,818 22,812 91,3 JILILI 340 2,635 2,975 88,6 LAGUNAS 209 6,040 6,249 96,7 MONTERO 1,105 6,560 7,665 85,6 AYABACA PACAIPAMPA 1,109 24,679 25,788 95,7 PAIMAS 1,726 8,035 9,761 82,3 SAPILLICA 691 10,341 11,032 93,7 SICCHEZ *** 1,192 1,264 2,456 51,5 SUYO 888 11,175 12,063 92,6 CANCHAQUE 1,617 7,625 9,242 82,5 EL CARMEN DE LA FRONTERA 473 12,220 12,693 96,3 HUANCABAMBA** 6,899 22,533 29,432 76,6 HUARMACA 1,681 36,528 38,209 95,6 HUANCABAMBA LALAQUIZ 530 4,770 5,300 90,0 SAN MIGUEL DE EL FAIQUE 930 8,500 9,430 90,1 SONDOR 979 7,507 8,486 88,5 SONDORILLO 453 10,211 10,664 95,8 CHALACO 1,313 8,676 9,989 86,9 SANTA CATALINA DE MOSSA*** 1,399 3,113 4,512 69,0 MORROPON SANTO DOMINGO 1,060 6,950 8,010 86,8 YAMANGO 1,431 8,409 9,840 85,5 TOTAL 22 Distritos 32,727 261,325 294,052 88,9 Fuente: INEI. X Censos de poblacin y vivienda, 2005. * Por tener su capital una altitud menor a los 2,000 m.s.n.m, algunos distritos no son considerados por el INEI como distritos de Sierra. ** Distrito Capital de Provincia. *** Distritos que tienen entre ms de 50% y menos 75% de poblacin rural. Todos los otros distritos tienen ms del 75% de poblacin rural. Elaboracin: CIPCA. Cuadro A.3.1.2. Sierra Rural PIURA: Evolucin de las transferencias totales a municipios 20032006 (En nuevos soles) Fuentes 2003 2004 2005 2006 Canon 11,714,343 10,987,860 27,280,975 36,472,705 Foncomun 28,311,600 30,614,496 34,783,292 40,787,534 Recursos ordinarios 5,354,592 19,464,740 9,366,975 8,377,065 Otras fuentes 1,919 7,290 16,819 20,742 Total 45,382,455 61,074,387 71,448,061 85,658,046
Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07)

Elaboracin: CIPCA. Cuadro A.3.1.3. Sierra Rural Piura: Inversin Municipal 2006 PIURA (22 dist) Ejecucin S/. % Inversin 52,168,327 56% Otros gastos 41,175,518 44% Total 93,343,845 100% Fuente: SICON 2006, Elaboracin: CIPCA

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Cuadro A.3.1.4. Sierra Rural Piura: Inversin Municipal 2006 - desagregado Inversin (S/.) % Promocin Agraria 5,576,920 10.7% Caminos Rurales 13,544,202 26.0% Electrificacin Rural 2,917,977 5.6% Otros 211,543 0.4% Edificaciones escolares 7,448,230 14.3% Centros deportivos y recreativos 894,744 1.7% Difusin cultural 637,594 1.2% Saneamiento general 5,111,636 9.8% Promocin y asistencia comunitaria 2,967,940 5.7% Atencin medica bsica 1,002,522 1.9% Promocin y asistencia social 891,727 1.7% Salud ambiental 116,488 0.2% Vas urbanas 4,620,990 8.9% Parques y jardines 637,646 1.2% Planeamiento urbano 479,919 0.9% Limpieza pblica 193,268 0.4% Administracin General 4,914,981 9.4% TOTAL 52,168,327 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboracin: CIPCA Cuadro A.3.1.5. Sierra Rural Piura: Inversin Municipal 2006 desagregado temas de inversin PIURA (22 dist) Inversin (S/.) % de la InvTot "DESARROLLO RURAL" 22,250,642 42.7% "Desarrollo Social" 19,070,881 36.6% "Desarrollo Urbano" 5,931,823 11.4% Administracin 4,914,981 9.4% TOTAL 52,168,327 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboracin: CIPCA Cuadro A.3.1.6. Sierra Rural Piura: Inversin Municipal 2006 desagregado Rubros de Desarrollo Rural PIURA (22 dist) Inversin (S/.) % Promocin Agraria 5,576,920 25.1% Caminos Rurales 13,544,202 60.9% Electrificacin Rural 2,917,977 13.1% Otros 211,543 1.0% TOTAL 22,250,642 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboracin: CIPCA Cuadro A.3.1.7. Sierra Rural Piura: Inversin Municipal 2006 desagregado Rubros de Promocin agraria PIURA (22 dist) Rubros de Promocin Agraria Inversin (S/.) % Apoyo a la produccin 2,495,773 44.8% Riego 2,916,222 52.3% Bosques / reforestacin 164,925 3.0% 100.0% TOTAL 5,576,920

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Anexo 3.2. Talleres descentralizados PPR 2008 - Zona Andina Piura. Prioridades de Inversin Los das 11, 13 y 15 de junio 2007 se realizaron en tres localidades de la sierra piurana, Ayabaca, Chalaco y San Miguel del Faique, los talleres de trabajo del presupuesto participativo regional ao fiscal 2008 correspondiente al sub espacio geoeconmico Andino de Piura. Presentamos en forma secuencial 1. La distribucin espacial de los distritos que participaron 2. El programa y metodologa de los talleres. 3 Los resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratgicos del Plan de Desarrollo regional 2007 2011, en los cuales los participantes identificaron en cada uno de estos tres talleres, los principales problemas, las prioridades de inversin y las oportunidades o potencialidades.. 4 La distribucin por espacio y por categora de los 132 participantes a estos talleres. 5 Las prioridades de inversin agregadas de los grupos de trabajo de los tres talleres desarrollados en la zona andina.
Cudro A.3.2.1. Talleres Sub Espacio Andino Piura 2008 Sub espacio Distritos Andino B Paimas, Sapillica,Lagunas, Montero, Jilli, Sichez, Ayabaca. Andino C Yamango, Santo Domingo, Chalaco, Santa Catalina de Mossa, Pacaipampa y Frias Andino A Huarmaca, Canchaque, San Miguel del Faique, Huancabamba, Sondor, Sondorillo, Carmen de la Frontera, Lalaquiiz.

Fecha 11 de junio 13 de junio 15 de junio

Localidad Ayabaca Chalaco San Miguel Faique del

El programa desarrollado en cada uno de los talleres tuvo el siguiente esquema:

Programa

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Inscripcin de participantes Presentacin e inauguracin del Taller Exposicin sobre los conceptos bsicos del PP 2008, su avance a la fecha y las experiencia del 2007 Presentacin avances del Proceso de Planeamiento Regional Exposicin Balance del Programa de Inversiones 2006 y avances del 2007, en relacin con los PIP priorizados en el PP correspondiente. Exposicin sobre los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica SNIP Presentacin de la Metodologa de los talleres de trabajo, para identificacin de los problemas y proyectos Refrigerio Trabajos de grupos Plenaria

Resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratgicos del Plan de Desarrollo Regional 2007 2011, en los cuales los participantes identificaron los principales problemas, las prioridades de inversin y las oportunidades o potencialidades en cada localidad.

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OBJETIVO ESTRATEGICO 01: Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la gestin del riesgo
Ayabaca PROBLEMAS PRIORIDADES Deficiente integracin vial de la Construccin y Rehabilitacin provincia con sus distritos y el resto de la carretera Montero-Jililide la regin Sicchez-Ayabaca Construccin y Mejoramiento de la carretera Puente ParajeMontero-Ayabaca-Espindola Construccin y Mejoramiento de la carretera Suyo-JililSicchez-Ayabaca Falta y/o deficiencia de una poltica efectiva para la aplicacin de normas para el cuidado y conservacin del Medio Ambiente Inadecuado aprovechamiento del recurso hdrico OPORTUNIDADES Aprovechar los recursos del Fondo Binacional y nuestra condicin de provincia de frontera Aprovechar la poltica de descentralizacin y los incentivos a zonas de frontera rural y de pobreza

Construccin de reservorio Los Molinos

Aprovechar la apertura a los mercados nacionales e internacionales para los productos nativos y alternativos

Construccin del reservorio Cahuangate Construccin de Reservorio Sapillica Canal de irrigacin AnchalaySuyo Falta de una poltica de titulacin de tierras y apoyo efectivo a la agricultura Inadadecuada y desarticulada explotacin minera de manera informal Chalaco PROBLEMAS Deficiente integracin vial de la zona andina y su entorno con el resto de la regin PRIORIDADES Construccin, Rehabilitacin y Mejoramiento del eje carretero Morropn-Paltashaco-Santo Domingo-ChalacoPacaipampade la carretera Montero-Jilili-Sicchez-Ayabaca Construccin y Mejoramiento del eje vial Morropn-Santa Catalina de Mossa-YamangoHuancabamba Construccin, Rehabilitacin y Mejoramiento del eje vial Chulucanas-Fras-Meseta Andina-Lagunas-Ayabaca Sistemas de almacenamiento y distribucin del recurso hdrico Tecnificacin agrcola y ganadera OPORTUNIDADES Diversidad ecolgica para aprovechar sus recursos naturales y fomentar el turismo ecolgico y de aventura

Deficiente uso y manejo de los recursos naturales (agua, suelos, bosque)

Presencia del recurso hdrico

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PROBLEMAS Amenaza de la actividad minera sin uso de tecnologa que proteja el Medio Ambiente Falta de una poltica efectiva para el saneamiento y ordenamiento del territorio Deficiente promocin para el desarrollo del turismo San Miguel del Faique PROBLEMAS Difcil transitividad e integracin de la zona andina en los distritos de la costa y otras provincias: Jaen, San Ignacio Ausencia de un estudio vial integrador de la zona andina en la regin Mal estado de las trochas carrozables de penetracin del distrito a sus caseros

PRIORIDADES

OPORTUNIDADES

Elevado nivel de identidad de la comunidad, sus instituciones y autoridades

PRIORIDADES Carretera integral binacional

OPORTUNIDADES Cuenta con potencial turstico y agrario en la zona andina

Construccin carretera regional San Miguel de El FaiqueSondorillo-Huancabamba Mejoramiento de Trochas carrozables Sondor - Sr. Cautivo

Existencia del Instituto Vial Piura-seccinHuancabamba Recursos tursticos (naturalesarqueolgicos) Exhuberante produccin agrcola, ganadera Recurso Humano Plan Vial Departamental Piura

Falta diseo tcnico de trochas carrozables entre distritos

Cambio de concepto de diseo de las vas de integracin regional, nacional, binacional Programas de Represamiento (microrepresas) -Construccin represa Simbila (Agua - Chorro Blanco - Sondor) -Construccin minirepresa Pea Blanca - Cuenca P. Serran - S.M. El Faique -Construccin de reservorios, integrado a sistemas de canales en Margen Derecha e Izquierda del ro Huancabamba

Infraestructura de riego, canales y reservorios

Agua permanente en las zonas altas de los distritos Recursos hdricos Recursos medicinales naturales (plantas medicinales)

Dficit de cobertura de Electrificacin Rural Tala indiscriminada y falta de forestacin y reforestacin

Programas de Electrificacin de las zonas rurales de la zona andina (Sondorillo, Huarmaca) Programas de Forestacin y Reforestacin (Huarmaca, Sondorillo, Sondor)

Clima apropiado para bosques

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OBJETIVO ESTRATEGICO 02: Formacin de recursos humanos con las competencias necesarias para cubrir la demanda generada por la actividad econmica regional
Ayabaca PROBLEMAS Falta de profesionales mdicos especialistas Falta de infraestructura educativa adecuada PRIORIDADES Presupuestar Plazas en especializaciones mdicas Implementacin de infraestructura y equipamiento a II.EE. en los diferentes niveles (Inicial-Primaria y Secundaria) Creacin de Plazas Orgnicas en II.EE. Descentralizacin de Programas de Capacitacin al Magisterio Formar escuelas de PP.FF. Asistencia Tcnica a los agricultores a travs del Minag, ONG's y Municipalidad Agricultor conoce tcnicas en produccin agrcola Proyecto Catamayo Chira Presencia de instituto tecnolgico Presencia de ONG's OPORTUNIDADES Aprovechar la infraestructura de salud

Atencin discontinua en establecimientos educativos Falta de capacitaciones a toda la comunidad educativa

Presencia de instituciones pblicas

Deficiente capacidad tcnica y econmica en agricultura, ganadera, escasa capacitacin y tecnificacin del riego. Prdida de valores

Incorporar en la Currcula temas sobre tica, cultura y valores

Chalaco PROBLEMAS Infraestructura y equipamiento deficiente Irresponsabilidad del docente Deficiente formacin en servicio del docente Falta de compromiso de los Padres de Familia con la Educacin Violencia familiar y de gnero Baja autoestima Currcula inapropiada para la realidad del lugar PRIORIDADES Mejoramiento y Rehabilitacin de infraestructura educativa Capacitacin docente Programa de Escuela de Padres OPORTUNIDADES Capacidad de gestin Trabajo comunitario

Programa de Reduccin de la Violencia Familiar Proyecto Educativo Local Corredor andino central Reduccin de desnutricin ONG's apoyan en programas de capacitacin Programa de Becas Gobierno Regional Contamos con recursos naturales y humanos Capacidad de produccin diversificada

San Miguel del Faique PROBLEMAS Analfabetismo 20%

PRIORIDADES Ampliacin de la cobertura del Programa de Alfabetizacin

Inadecuada oferta de infraestructura educativa

Construccin del Complejo Educativo Santa Ana de Huarmaca

OPORTUNIDADES Existencia del Programa de Alfabetizacin provincia distrito, pero solo en algunos lugares. Equipos tcnicos capacitados para formular perfiles tcnicos con la metodologa SNIP

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Construccin y Equipamiento del CEI N 205 - Huarmaca Inadecuada oferta de servicios educativos Mejoramiento IEP Manuel Mesones Muro CPM Limn de Porcuya - Huarmaca Mejoramiento y rehabilitacin de IEP Areas Tcnicas Huarmaca

Financiamiento de proyectos a travs del shock de inversiones

Convenios interinstitucionales entre Gob. Local - Gob. Reg. Universidad Presencia de instituciones como el Gobierno Regional en la zona. Disponibilidad de inversin en educacin Rehabilitacin y Construccin de Financiamiento de proyectos a la IES San Miguel Arcangel - El travs del shock de inversiones Faique Mejoramiento de la IE Jos C. Maritegui de Juzgara Huancabamba

Bajo rendimiento escolar Alumnos de los niveles inicial, primaria y secundaria con aprendizajes no logrados Jvenes con capacidades no pueden continuar estudios superiores por falta de financiamiento

Promocin de formacin superior universitaria (Becas, Filial UNP, convenio UNP/GR/GL) en Huancabamba

Existencia de Fliliales de Universidades

Intervencin de ONG en Programas Educativos Cepicafe, Pidecafe

OBJETIVO ESTRATEGICO 03: Promover el fortalecimiento institucional, participacin y vigilancia ciudadana; responsabilidad empresarial social y ambiental; gestin publica eficiente y transparente
Ayabaca No se conform grupo para este objetivo estratgico Chalaco PROBLEMAS Desconocimiento de los procesos de Participacin Ciudadana Desconocimiento de la poblacin del manejo de los recursos. PRIORIDADES Escuela de formacin de lderes democrticos Sistematizacin de experiencias exitosas en rendicin de cuentas. Pasantas Ordenamiento del Territorio y Mapa de Pobreza Local Acercar la prestacin a las zonas de menor desarrollo Promover la formacin de Comisiones Mixtas Capacitacin y disponibilidad de recursos OPORTUNIDADES

Inequidad en la distribucin de los recursos pblicos Difcil acceso a servicios gubernamentales para la formalizacinde organizaciones Dbil coordinacin entre niveles de gobierno y desarticulacin de Planes Dbil cultura de riesgos para prevenir vulnerabilidades.

San Miguel del Faique No se conform grupo para este objetivo estratgico

339

OBJETIVO ESTRATEGICO 04: Promover el proceso sostenible de diversificacin productiva, desarrollo de capacidades y articulacin econmica de la regin a mercados nacionales e internacionales
Ayabaca PROBLEMAS Tala indiscriminada de rboles. PRIORIDADES Desarrollar Programas de Reforestacin con especies nativas y plantas industriales Industrializacin de productos de la zona Construccin y procesamiento de mdulos para industrializar la caa de azcar. Construccin y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios bsicos Programa de asistencia tcnica, crediticia y de capacitacin para la instalacin de infraestructura agropecuaria Creacin de un centro de promocin y desarrollo del turismo Diseo del circuito turstico Paimas-Montero-Jilil-SicchezAyabaca-Ruinas de Aypate Programas de formalizacin del comercio Programas de Riego Tecnificado Construccin de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua OPORTUNIDADES Diversidad de pisos ecolgicos

Economa poco diversificada

Productos ecolgicos con demanda en el Mercado Nacional e Internacional Artesana, plantas medicinales

Escasa infraestructura de servicios bsicos Agricultura incipiente

Disponibilidad de espacio para el desarrollo de la actividad agro silvo pastoril Turismo arqueolgico, esotrico y agricultura ecolgica

Desaprovechamiento del potencial turstico

Proliferacin del comercio informal Escasez del recurso hdrico

Desarticulacin vial Chalaco PROBLEMAS Desorganizacin de los productores en cadenas productivas Una agricultura y ganadera de subsistencia y de bajo rendimiento Escasa asistencia tcnica, crediticia y capacitacin en el sector agropecuario PRIORIDADES Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios Instalacin de cultivos alternativos OPORTUNIDADES

Diversidad de cultivos con demanda en el mercado Diversificacin productiva y crianzas

Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado Depredacin de recursos naturales Programa de manejo y y de la biodiversidad conservacin de los recursos naturales, biodiversidad y gestin ambiental Desarrollar Programas agresivos de reforestacin, conservacin de las zonas productoras de agua (Pramos-Nacientes)

Diversidad de nichos ecolgicos con especies nativas

Presencia de Pramos y nacientes de aguas que riegan las cuencas del Chira y Piura

340

Desaprovechamiento del potencial hdrico para la Piscicultura

Programa: Promocin de crianzas de peces de agua dulce para produccin de hidroprotenas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas Deficiencia en la Seguridad Programas de Seguridad Alimentaria Alimentaria en las familias campesinas de la Eco regin Andina Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turstico recursos como potencial turstico Rural Potencial turstico vivencial y tratamiento ambiental adecuado Elaboracin de un Plan de Desarrollo eco turstico de la sierra andina central de Piura Proyecto Textilera Artesanal

San Miguel del Faique PROBLEMAS Planificacin agropecuaria inadecuada PRIORIDADES Subestacin experimental de Desarrollo Agropecuario en la Zona Andina Programa de Asistencia Tcnica Crediticia y capacitacin al Sector Agropecuario Inadecuado aprovechamiento del Programa de construccin y recurso hdrico mejoramiento de sistema de riego Programa de Riego Tecnificado Zona Andina Limitado Desarrollo Turstico Puesta en valor de los recursos tursticos Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turstico; recursos como potencial turstico Corredor esotrico-naturaly tratamiento ambiental adecuado arqueolgico, gastronoma Elaboracin de un Plan de Desarrollo eco turstico de la sierra andina central de Piura Deforestacin Manejo sostenible de cuencas Mejoramiento de Instituciones . Educativas Deficiencia en la Seguridad Instalacin de granjas acucolas Alimentaria de autoconsumo Programa: Promocin de crianzas de peces de agua dulce para produccin de hidroprotenas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas OPORTUNIDADES Tierras productivas

Recursos naturales

Recurso hdrico Disponibilidad de Mano de Obra Recursos tursticos Canon por uso de agua

Biodiversidad

OBJETIVO ESTRATEGICO 05: Reducir drsticamente las condiciones de extrema pobreza, inequidad y discriminacin econmica, social y poltica
Ayabaca PROBLEMAS PRIORIDADES OPORTUNIDADES Elevados ndices de enfermedades Saneamiento integral de agua y Existencia de fuentes de agua diarreicas por consumo de agua desage en ciudades capitales y natural (Pramos y bosques) no tratada centros poblados Contaminacin de zonas bajas por consumo de aguas servidas

341

PROBLEMAS Inadecuados servicios de salud

PRIORIDADES Equipamiento y personal especializado en Centros y Puestos de Salud Elevar el nivel de atencin de salud (Hospital)

OPORTUNIDADES Existencia de infraestructura de salud Se cuenta con organizaciones comprometidas con solucionar problemas de salud Organizaciones Civiles y ONG aliadas

Implementacin de Botiquines Comunales en los lugares alejados a los Centros de Salud Energa elctrica inadecuada para Implementacin y ejecucin Fuentes alternativas para generar el desarrollo agroindustrial del Plan de Electrificacin energa (agua, sol) Rural Centros poblados con bajo Existencia de zonas productivas desarrollo relativo no cuentan con agro ecolgicas electrificacin Deficientes servicios de electricidad y altos costos Chalaco PROBLEMAS Escasos servicios bsicos: agua, alcantarillado y comunicaciones Contaminacin de medio ambiente. PRIORIDADES Proyecto a mediano plazo para dotar de servicios bsicos a los centros poblados Proyecto Manejo de Residuos Slidos Proyectos de Forestacin y Reforestacin Proyectos de Sensibilizacin a la poblacin sobre el mal uso de los bosques Proyectos de Lagunas de Oxidacin Proyectos de Letrinizacin en todos los caseros Experiencia de la Mancomunidad de la zona Andina Central OPORTUNIDADES Mayor disposicin del recurso hdrico en comparacin a la costa Variedad de pisos ecolgicos y microclimas Bosque hmedo

Contaminacin de ros por aguas servidas Contaminacin viral por exposicin de excretas Escasos servicios de salud en equipamiento y profesionales. Insuficiente infraestructura de servicios para la atencin Alto ndice de desnutricin en nios Escasa cobertura en el servicio elctrico Inseguridad de la poblacin Andina Central

Construccin de un Hospital Rural

Ampliacin de la Red Elctrica Proyecto de Capacitacin a los Agentes de Seguridad Ciudadana y Rondas Campesinas

Disposicin de las fuentes de energa Experiencia de rondas campesinas Sociedad civil organizada Convivencia vecinal entre individuos de diferentes categoras de ingresos.

San Miguel del Faique PROBLEMAS PRIORIDADES 80% carencia del servicio de agua Inversin en proyectos de potable en muchos casos ha saneamiento bsico colapsado y/o fuentes agotadas Mejoramiento del sistema de agua potable urbana y rural Proyecto de agua y saneamiento OPORTUNIDADES Existencia de recurso hdrico

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Caseros que en la actualidad carecen del servicio de agua potable, alcantarillado, electrificacin, comunicaciones y disposicin de residuos slidos No existen polticas complementarias para preservar las reas de influencia de captaciones - fuentes de agua Puestos de salud no coberturan el servicio a la totalidad de poblacin ubicada en el rea de influencia Falta de trabajo en la zona urbana y rural originando desnutricin en el distrito Desconocimiento de sus funciones de organizaciones de base (Rondas Campesinas) urbanas y rurales. Descoordinacin de rondas campesinas y poco conocimiento de sus funciones Poblacin rural con informacin irreal de su problemtica comunal Escasa participacin femenina en actividades comunales

Ejecucin de proyectos de agua potable Ampliacin de la red interconexin elctrica Ampliacin de electrificacin Programa de Forestacin y reforestacin sobre las fuentes que permitan subsistencia Equipamiento a Centros de Salud y capacitacin

Excelente recurso humano capaz dispuestos a superarse y preservar el medio

Capacitacin permanente a las organizaciones de base, Rondas Campesinas. etc.

Conflictos sociales

OTROS

Constantes capacitaciones por instituciones pblicas y privadas Creacin de proyecto para mujeres Proyectos productivos con la participacin femenina (crianza de cuyes, biohuertos, granjas, etc., microempresas) Organizar la seguridad ciudadana efectiva Equipamiento a las rondas campesinas para que contribuyan en la seguridad ciudadana Adecuada tecnificacin para el uso del agua Ejecucin de albergues tursticos y jardines botnicos Buscar proyectos que permitan ampliar el territorio=mas beneficios, integrando varios caseros en un solo proyecto.

Presencia de instituciones cooperantes

Presencia de rboles en la zona Diversidad de plantas medicinales por explotar Productos agrcolas ecolgicos Turismo Recursos naturales para aprovechar (agua, suelo, etc)

Adquisicin de equipos satelitales en zonas de frontera (TV-Radio) Minera

343

Cuadro A.3.2.2. Participacin zona Andina Piura representantes de instituciones (Sin considerar funcionarios GR) Sub espacio Alcaldes Regidor FuncioOtros Consejero Total nario Soc Civil Regional
Andino B Paimas, Sapillica, Lagunas, Montero, Jilli, Sichez, Ayabaca Suyo Andino C Yamango, Santo Domingo, Chalaco, Santa Catalina de Mossa, Pacaipampa y Frias Andino A Huarmaca, Canchaque, San Miguel del Faique, Huancabamba, Sondor, Sondorillo, Carmen de la Frontera, Lalaquiiz 8 6 11 15 1 41

23

18

54

13

15

37

Total general

19

16

47

48

132

Fuente: Registro asistentes GRPPAT GR Piura. Elaboracin: CIPCA

La distribucin porcentual de los segmentos participantes en talleres PPR zona andina ha sido de, un 36,4% instituciones de sociedad civil; 35.6% funcionarios municipales y, 26.5% alcaldes y regidores de gobiernos locales.. Prioridades de Inversin expresadas Sin entrar en un anlisis exhaustivo de los productos de los grupos de trabajo en todos los sub espacios, aqu se de cuenta a de las prioridades de inversin agregadas de los grupos de trabajo de los tres talleres desarrollados en la zona andina.
Grupo Objetivo Estratgico 01 Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la gestin del riesgo
Prioridades de inversin identificadas: 1. Construccin, rehabilitacin y mejoramiento de carreteras y trochas 2. Construccin de reservorios y canales 3. Programas de electrificacin rural 4. Programa de forestacin y reforestacin de cuencas

Grupo Objetivo Estratgico 02 Formacin del recursos humanos con las competencias necesarias para cubrir la demanda generada por la actividad econmica regional
Prioridades de inversin identificadas: 1. Presupuestar Plazas en especializaciones mdicas 2. Implementacin de infraestructura y equipamiento a II.EE. en los diferentes niveles (Inicial-Primaria y Secundaria) 3. Creacin de Plazas Orgnicas en II.EE 4. Descentralizacin de Programas de Capacitacin al Magisterio / Capacitacin docente 5. Formar escuelas de PP.FF / Programa de Escuela de Padres 6. Asistencia Tcnica a los agricultores a travs del Minag, ONG's y Municipalidad 7. Incorporar en la Currcula temas sobre tica, cultura y valores 8. Mejoramiento y Rehabilitacin de infraestructura educativa ( en San Miguel del Faique, se propuso seis II.EE) 9. Programa de Reduccin de la Violencia Familiar 10. Proyecto Educativo Local Corredor Andino Central 11. Reduccin de desnutricin 12. Ampliacin de la cobertura del Programa de Alfabetizacin 13. Promocin de formacin superior universitaria (Becas, Filial UNP, convenio UNP/GR/GL) en Huancabamba

Grupo Objetivo Estratgico 03 Promover el fortalecimiento institucional, participacin y vigilancia ciudadana; responsabilidad

344

empresarial social y ambiental; gestin publica eficiente y transparente

Prioridades de inversin identificadas: 1. Escuela de formacin de lderes democrticos 2. Sistematizacin de experiencias exitosas en rendicin de cuentas 3. Pasantas 4. Ordenamiento del Territorio y Mapa de Pobreza Local 5. Promover la formacin de Comisiones Mixtas 6. Disponibilidad de recursos para Capacitacin (en Gobernabilidad).

Grupo Objetivo Estratgico 04 Promover el proceso sostenible de diversificacin productiva, desarrollo de capacidades y articulacin econmica de la regin a mercados nacionales e internacionales
Prioridades de inversin identificadas: 1. Desarrollar Programas de Reforestacin con especies nativas y plantas industriales / Desarrollar Programas agresivos de reforestacin, conservacin de las zonas productoras de agua (Pramos-Nacientes de cuencas) 2. Industrializacin de productos de la zona / Construccin de mdulos para industrializar la caa de azcar 3. Construccin y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios bsicos 4. Programa de asistencia tcnica, crediticia y de capacitacin para la instalacin de infraestructura agropecuaria 5. Creacin de un centro de promocin y desarrollo del turismo / Diseo del circuito turstico Paimas-MonteroJilil-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turstico Rural / Elaboracin de un Plan de Desarrollo eco turstico de la sierra andina central de Piura 6. Programas de formalizacin del comercio 7. Programas de Riego Tecnificado 8. Construccin de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua 9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios 10. Instalacin de cultivos alternativos 11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado 12. Programa de manejo y conservacin de los recursos naturales, biodiversidad y gestin ambiental 13. Programa: Promocin de crianzas de peces de agua dulce para produccin de hidroprotenas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas 14. Programas de Seguridad Alimentaria en las familias campesinas de la Eco regin Andina 15. Proyecto Textilera Artesanal. Elaboracin: CIPCA

345

Anexo 3.3. Informacin de la sierra rural del Cusco

Cuadro A.3.3.1. Sierra Rural CUSCO(*): Evolucin de las transferencias totales a municipios 20032006 (En nuevos soles) Fuentes 2003 2004 2005 2006 Canon 17,485,758 63,368,731 100,192,480 Foncomun 53,355,003 63,721,790 73,272,217 85,385,592 Recursos ordinarios 9,644,627 36,292,041 11,180,510 10,619,434 Otras fuentes 5,093 192,472 1,745 697 Total 63,004,723 117,692,061 147,823,203 196,198,203
(*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convencin (4) y Espinar (7) Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboracin: Cipca

Cuadro A.3.3.2. Inversin Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Ejecucin S/. % S/. % Inversin 215,601,016 73% 52,168,327 56% Otros gastos 77,994,907 27% 41,175,518 44% Total 293,595,923 100% 93,343,845 100%
Elaboracin: Cipca

Cuadro A.3.3.3. Inversin Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura TIPOS DE INVERSIONES CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Inversiones Inversin (S/.) % Inversin (S/.) % 22,250,642 42.7% "DESARROLLO RURAL" 92,078,193 42.7% 19,070,881 36.6% "Desarrollo Social" 78,593,632 36.5% 5,931,823 11.4% "Desarrollo Urbano" 28,297,212 13.1% Administracin 16,631,979 7.7% 4,914,981 9.4% TOTAL 215,601,016 100.0% 52,168,327 100.0%
Elaboracin: Cipca

Cuadro A.3.3.4. Inversin Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura DESARROLLO RURAL CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Rubros de Desarrollo Inversin % de la Inversin % de la Rural (S/.) InvTot (S/.) InvTot 5,576,920 Promocin Agraria 37,235,454 17.3% 10.7% 2,660,698 Apoyo a la produccin 15,361,116 7.1% 5.1% 2,916,222 Riego 21,874,338 10.1% 5.6% 13,544,202 Caminos Rurales 29,378,985 13.6% 26.0% 2,917,977 Electrificacin Rural 17,326,601 8.0% 5.6% Otros 8,137,154 3.8% 211,543 0.4% TOTAL 92,078,193 42.7% 22,250,642 42.7%
Elaboracin: Cipca

Sierra Rural Cusco (79 distritos) - poblacin total 2005: 525,195 hab. Sierra Rural Piura (22 distritos) poblacin total 2005: 294,052 hab.

346

Cuadro A.3.3.5. Inversin Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura COMPONENTE OTROS DE DESARROLLO RURAL CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Componentes de "Otros" en Inversin Inversin "Desarrollo Rural" % % (S/.) (S/.) 83,193 Comercializacim 4,965,335 61.0% 39.3% 13,575 Promocin Industrial 1,709,851 21.0% 6.4% 58,430 Promocin del Turismo 1,336,150 16.4% 27.6% 56,345 Fomento de la Pesca 125,818 1.5% 26.6% 8,137,154 100.0% 211,543 100.0% TOTAL
Elaboracin: Cipca

347

Anexo 3.4. Educacin para el desarrollo rural: La propuesta del CENFOPAR de Urubamba La ONG regional Arariwa, pretende -a partir del CENFOPAR (Centro de Formacin para el Mundo Andino) ubicado en Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y promover la actividad microempresarial en sus zonas de intervencin, particularmente en el Valle Sagrado446. El programa de Capacitacin y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente del CENFOPAR de Urubamba tiene cinco reas de trabajo447: 1) Capacitacin: trabajan con grupos de microempresrios, emprendedores identificados, en actividades dentro de los ejes productivos designados prioritarios para la zona. En la zona del Valle Sagrado, provincia de Calca y de Urubamba, se identifican tres ejes a nivel general, luego cada distrito prioriza en particular alguno de estos ejes en su localidad. a/ el agrcola, centrado en el cultivo de papa nativa, hortalizas y flores; b/ pecuario, dentro de este eje CAME apoya la crianza de cuyes, no tanto en la produccin sino en la comercializacin, tambin ovinos criollos y truchas; c/ artesana y turismo, CAME apoya prioritariamente lo que es tejidos planos y el turismo comunitario. Con estos grupos de emprendedores se desarrolla capacitacin, en tecnologa de produccin, pero sobre todo en el acabado del producto a fin de garantizar su calidad para responder a la demanda y exigencia del mercado. 2) Apoyo a la gestin empresarial: atiende la parte tributaria, contable, formalizacin, gestin y las dificultades que puedan surgir de las iniciativas microempresariales448. Se apoya a familias que se agrupan y arman una asociacin y como asociacin se convierten en microempresa. La mayora tienen su personera jurdica. Estas familias estn especializadas en la produccin de algn bien de los tres ejes mencionados (agricultura, ganadera, turismo y artesana). El principio rector es que las familias no abandonen el manejo de su sistema de produccin. Normalmente trabajan su sistema de produccin en diferentes pisos, en piso de valle, en intermedio, en altura. CAME ayuda a seleccionar la actividad de ese sistema que tiene ms potencial para el mercado, y se trabaja con ella sin que la familia abandone los otros componentes del sistema de produccin. 3) Desde hace 3-4 aos, se ha implementado un mdulo de capacitacin especfico en el eje de artesana y turismo449. La mayora de los asistentes son familias de comunidades campesinas. Una carencia que el Proyecto Corredor Cusco Puno apunta en torno a las experiencias de artesana que patrocina es asistencia tcnica practica en marketing, ventas y exportaciones de probada eficiencia, no cursos tericos de mercadotecnia, sino aprendizajes con resultados evidentes, que lleven a los productores a elevar sus ingresos, fruto de sus ventas con mayor valor agregado450
Observacin participante en los talleres del Cenfopar y entrevistas a su director Bernardo Fulcrand as como a varios de sus profesionales y tcnicos, en particular el Ing. Antonin, el 4 y 5 nov 2007. 447 Otro componente es la Casa Taller; un instituto superior tecnolgico en la modalidad de internado, dirigido a jvenes de la zona rural, que otorga el certificado de Tcnicos en Administracin de Negocios Rurales. Tiene como finalidad la formacin educativa de jvenes orientada a desarrollar su capacidad de generar micro y pequeas actividades econmicas. 448 El mercado al que acceden los productores demanda formalizacin, que emitan boleta, factura y es necesario preparar las organizacin para estas condiciones. 449 El mdulo esta conformado por 4 a 6 cursos. Su duracin total es de un ao. El objetivo es que pasen 600 alumnos, han pasado unos 300. Se trata de hacer una capacitacin no masiva, especializada en pequeos grupos de alumnos. 450 Proyecto Corredor Puno-Cusco documento de trabajo. 348
446

4) Otro de los principales bloques de actividades de CAME es la asesora y seguimiento de las experiencias. Hay un protocolo de asesora que intenta ser como el mdico de cabecera de los emprendimientos. Se diagnostica la situacin del emprendimiento y a partir de ese diagnostico se disean las estrategias que puedan ayudar a superar los problemas que pueda tener451. 5) Por ultimo, el rea de articulacin al mercado que privilegia el enfoque de cadena: se atiende el acabado del producto, su acondicionamiento, el empaque y la marca. Lo relativo a la comercializacin (contactos, bsqueda de quien contrata) es parte de los servicios de asesora.

Adicionalmente a este sistema de asesora hay un sistema de inteligencia de mercado. Permite conocer los precios de los productos en los principales mercados del pas a tiempo real. Esta informacin se transmite por la radio y boletines. El objetivo es que los microempresarios tengan informacin oportuna para tomar decisiones 349

451

Tercera Parte.
I. Informe narrativo del concurso Mi experiencia en desarrollo rural
Antecedentes El concurso mi experiencia en desarrollo rural fue convocado a mediados del mes de Agosto de 2007 por la Red de desarrollo rural conformada por el Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA), el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), en colaboracin con el Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Los objetivos de esta convocatoria fueron: Compartir experiencias de desarrollo rural en la sierra, en las cuales han participado de manera conjunta pobladores, tcnicos, promotores, profesionales, instituciones pblicas, privadas y otros actores. Difundir los conocimientos adquiridos en tales experiencias, sean estas exitosas o no. Brindar informacin que permita delinear polticas de Estado en el mbito de la sierra rural, sobre la base del conocimiento elaborado por los propios actores locales y regionales. La convocatoria del concurso estableci que podran participar todas las personas, instituciones, organizaciones y comunidades, que hayan desarrollado o estn desarrollando alguna actividad que incida en el desarrollo rural. Adems, los participantes podran enviar ms de una presentacin. La evaluacin de cada experiencia tomo en cuenta: El nivel de sistematizacin de la experiencia en la sierra rural de Per, sea exitosa o no. El origen de la experiencia, el proceso seguido y el grado de participacin de los actores locales y externos. La transmisin de lecciones valiosas para la promocin del desarrollo rural en la sierra. Los premios al concurso se establecieron de la siguiente forma: Primer lugar: 1,200 soles Segundo lugar: 1,000 soles Tercer lugar: 800 soles De manera adicional se otorgaron 3 menciones honrosas. Jurado El jurado del concurso estuvo conformado por un jurado interno de la Red de desarrollo rural y uno externo que lo integraron los seores: Ricardo Vergara y Pierre de Zuter. Durante el proceso de seleccin de las experiencias ganadoras se tomaron en cuenta los tres niveles descritos anteriormente.
350

Las experiencias Como resultado de la convocatoria se recibieron 103 experiencias entre el 1 de septiembre y el 26 de octubre de 2007, quedando despus de una primera seleccin 17 experiencias o grupo de finalistas. Finalmente y como efecto de una evaluacin conjunta entre el jurado interno y externo, se eligieron las experiencias ganadoras, otorgando los premios a los tres primeros lugares y 5 menciones honrosas, como sigue:
Cuadro A. Experiencias ganadoras y menciones honrosas Autor Leonor Rosas Fernndez Agustina Quispe Vilcahuamn Mario Concha Daz Lucio Chise Ccora Nombre de la experiencia De perdedera a ganadera Mis padres viajeros Tradicin Puntaje total 36 35 32 28 27 25 25 25 Lugar de la experiencia Chuquibamba Arequipa Callalli - Arequipa Chuquibamba / Iray Arequipa Coporaque - Cusco Macar - Puno Urubamba - Cusco Chuquibamba Arequipa La Unin Leticia - Junn

Crianza de vacunos y elaboracin de productos lcteos Macar apuesta al futuro: planes de Alvaro Orosco negocio y experiencia de desarrollo desde Chvez lo rural Tropiezos?... Una oportunidad de crecer Yolanda Ferro Ypez y avanzar Jess Alvarez Montes Industrializando mi producto Gerardo Rosas Trabajo escolar en el distrito de La Unin Huaringa - Leticia Elaboracin: Red de desarrollo rural para la sierra

Experiencias no ganadoras: El conjunto experiencias remitidas han sido de gran utilidad para complementar esta investigacin, pero sobretodo para lograr una mayor comprensin de la sierra rural que conlleve acciones para su desarrollo. Las experiencias ganadoras: A continuacin se presentan las experiencias que resultaron ganadoras: PRIMER PUESTO: DE PERDEDERA A GANADERA Por Leonor Rosas Fernndez Una tarde de julio de 1999, despus de terminar la jornada diaria en el campo en la Hacienda de Siguayniroc de Chuquibamba de propiedad de mi padre Fernando Rosas Neira vi que tenamos tantas vacas y la produccin lechera era pobrsima, un promedio de 3 litros por vaca. Yo no entenda mucho de esto ya que las veces que fui al campo de nia o adolescente iba a pasear no saba en absoluto de los riesgos de los sembros, las vacas o los animales de emberna o alguna labor del campo.

351

Yo acababa de culminar mi carrera de Administracin de Empresas en Lima en la Universidad de San Martn de Porres, y empec a ver la hacienda con otra ptica. Recuerdo haber ledo y escuchado que en Santa Rita y en Arequipa haban vacas que producan 30 litros de leche diaria y me dije por qu en la hacienda no se poda hacer eso. Acaso es tan difcil lograr esas metas? Empec a descubrir que me gustaba mucho los animales del campo y decid iniciarme en este interesante mundo y me pregunte si tantos aos haba vivido en Lima como era posible no haber visitado nunca la Universidad Nacional Agraria La Molina, as que pens regresar a Lima para indagar o buscar orientacin a mis inquietudes, y qu mejor lugar que hacerlo en esta universidad. As lo hice y cuando estaba en mi primer da de visita en esta casa de estudios, especficamente en la granja, observ que estaban efectuando una inseminacin artificial a una vaca. Esto me produjo un gran entusiasmo y le dije al instructor, el Sr. Bartolo, que eso quera aprender. l me invit a para a su oficina y all le expres mi deseo de cambiar la ganadera de mi padre. El seor Bartolo me escucho atentamente y me dijo que si deseaba aprender estos temas de ganadera, tendra que hacer prcticas en la granja en los meses de agosto y septiembre, fecha en que la granja esta libre de estudiantes universitarios de la propia universidad y tambin de practicantes de otros centros de estudios, de tal suerte que si yo deseaba practicar, yo tendra que hacer de todo, ya que la mano de obra estaba escasa. Esto era justo lo que quera y le dije que lo llamara por telfono para confirmar mi participacin. Llena de entusiasmo regres a Chuquibamba y comunique a mis padres la decisin de aprovechar la oportunidad que se me presentaba en dicha universidad y regresarme a Lima. Sea por el molde machista que hay en mi pueblo o por el hecho que una mujer incursione en tema de hombres, mis padres y mis hermanos se opusieron de plano a esta decisin. Esa reaccin, lejos de amilanarme, me llen de fortaleza y enrumb a Lima. Ya en la Capital, desde el primer da en la granja de la universidad, me pusieron a trabajar en faenas muy duras y les dije que yo estaba acostumbrada a estas labores y que me mandaran hacer lo que se tena que hacer. Fueron tantas mis ganas de aprender y mi entrega a las tareas diarias, junto con el apoyo de los tcnicos Sres. Cirilo y. Bartolo, rpidamente aprend a colocar desde una inyeccin hasta la tcnica de inseminacin artificial. Esto me caus una satisfaccin personal muy emotiva, ya que anteriormente yo no conoca casi nada de esto. Al final de las prcticas aprend lo que es sanidad, alimentacin, reproduccin, mejoramiento gentico y recra, entre otros tems de Ganadera. Por todos estos conceptos guardo una eterna gratitud a la Universidad Agraria La Molina y la considero mi alma mater. En este mundo globalizado, uno nunca termina de aprender, pero siento que he dado un gran paso en mi realizacin profesional este rubro. Como no agradecer a la Universidad Agraria si en retribucin a mi trabajo diario que desbordaba en algunos casos las horas establecidas, me financi un curso de Manejo Ganadero y cuyo costo estaba fuera de mi alcance. Con estos nuevos conocimientos, regres a Chuquibamba para volcar todo lo aprendido, pero no encontr las facilidades para hacerlo pues encontr la resistencia de mi familia, sobre todo para aplicar la tcnica de inseminacin artificial. Mi familia me dijo que si no preaba una vaca se produca una perdida de S/.50.00 y eso era

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mucho dinero. Yo al ver la negativa compr mi propio equipo de inseminacin artificial y el primer lote de semen, y al ser inversin ma, el riesgo tambin era mo; de nadie mas. La verdad solo llegu entonces al 50% de preez y luego poco a poco empec a poner en orden toda la ganadera, como a ponerles nombres a las vacas, hacer registros, dosificar a los animales, cosas que antes nunca se haban hecho, es decir a trabajar con mayor criterio disciplina y orden. Primero me propuse al tema de la identificacin de la vacas mediante el aretamiento con nmeros, pero dado que los empleados o los vaqueros como los llamamos por ac, podran confundirse con tanto nmero, opt por el sistema de nombres; as cada vaca tendra su nombre y el vaquero podra identificarla ms rpidamente. Y es ms, cuando se les puso el nombre conjuntamente con el vaquero Moiss, que hasta la fecha trabaja con nosotros, l aunque sin aretar- ya les haban puesto nombres a algunas vacas, como la perdiza la pintada, la cachuda o la lomba. Aquellas que carecan de identificacin les pusimos su arete con su flamante nombre y as aretamos a todas. Al verlas as me dije interiormente. Que bonitas se ven con aretes. Luego el siguiente paso fue hacer el Registro de Sanidad, y empezamos a registrar el tratamiento de desparasitacin interna y externa. Aqu en la zona existe la garrapata de oreja as que, procedimos con mucha laboriosidad a sacar estos parsitos. Las vacas eran muy ariscas ya que nunca se les tocaba, as que se impuso una nueva regla: No castigar a los animales bajo ningn concepto; mas bien tratarlos muy bien ya est comprobado que en la hora del ordeo, la vaca que est tranquila y relajada suelta ms leche que aqulla que es castigada o est con stress. Luego se abre el Registro de Reproduccin y nos damos cuenta que este registro nos informaba la identificacin de la vaca preada, nmero de veces de servicio con inseminacin artificial o monta natural e identificacin del toro, fecha probable del parto, fecha real del parto, nombre y sexo de las cras, y lo ms importante, saber la cantidad de meses abiertos haban tenido, hasta que se queden preadas. En cuanto a la produccin de leche, sta se empieza a registrar en un cuaderno, donde se consignan las pesadas diarias de la leche; luego esta informacin se ingresa al Registro de Produccin Lechera del hato, por mes y por ao, as como el promedio de leche por hato. Luego abrimos el Registro de Recra donde tenemos informacin de cada una de las cras como el nombre de la cra, nmero de cra, raza, sexo, padres, fecha de nacimiento, procedencia, fecha de ingreso, fecha de salida y el rubro de observaciones. Es decir, hay un registro para cada cra. Este registro tiene en su formato la silueta de una cra, del lado derecho, izquierdo y de frente. Esto nos permite pintar sus manchas de tal manera que es como si les sacramos tres fotografas de los mismos ngulos. Este registro tambin cuenta con un cuadro de desarrollo del ternero, donde van los datos de la pesada conforme va creciendo. Tambin quisiera contar las ancdotas que hemos tenido en este proceso de implantacin de estas nuevas tcnicas, por ejemplo cuando debido a la inseminacin artificial tuvimos que vender el padrillo o semental, y las vacas presentaron celo, y entre ellas se montaban varias veces. No sabamos diferenciar cul estaban en celo y en qu hora aproximadamente haban entrado en esta etapa. Tuvimos que observarlas

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detalladamente y as aprendimos a detectar celo y con la ayuda del registro de reproduccin sabamos qu vacas estaban sin preez y cules deban entrar en celo. Luego de hacer la rutina de observar celo en las noches, haba que revisar las vacas sin preez para ver si estaban limpias o sucias, es decir si estaban aptas para la fecundacin o descartadas por el momento debido a una infeccin uterina. En este ltimo caso haba que hacer un tratamiento (lavado) ya que por la noche ellas descansan y la vulva est relajada y segregan secreciones transparente, turbia o blanca a las que hay que hacer tratamiento segn estas secreciones. Ahora, el vaquero que entra a trabajar recibe indicaciones para que informe sobre los celos de las vacas. Ahora qu nos falta? Alimentacin. Nuestras vacas nunca haban comido concentrados alimenticios y como en la hacienda se sembraba cebada y maz, empezamos a hacer concentrados con estos dos productos. Hicimos inicialmente pocas raciones ya que las vacas recin aprendan a comer este tipo de concentrados. As, poco a poco aprendieron a comer concentrados y luego se volvi su alimento preferido. Debido a esta aceptacin empezamos a hacer otro tipo de concentrados ms balanceado agregndoles otros insumos y sales minerales. Para satisfaccin nuestra, al poco tiempo la produccin lctea comenz a aumentar. Empezamos a sembrar nuevos forrajes, como alfalfas, avenas y maz forrajero. As logramos multiplicar la produccin con las mismas vacas. Las vacas que eran flacas y pequeas ahora se convirtieron en grandes, hermosas y lecheras. Aprendimos bajo la asistencia de la ONG CEDER, a hacer ensilados de maz y avena, que son formas de preservacin de forrajes mediante pacas de avena y alfalfa y guardarlas para tiempos de escasez. Con esto, para nosotros desapareci el mal tiempo ya que tenamos forraje ms que suficiente para cubrir nuestras necesidades en pocas difciles. Nos sentimos felices con los cambios positivos. Habamos hechos el destete, atendimos partos; aprendimos a preparar concentrados alimenticios con los insumos que se producen en la hacienda y luego a incorporar en la alimentacin sales minerales; hicimos la aplicacin mnima de sanidad animal; ense cuando las vacas estn limpias y cundo estn sucias, as tambin detectar el celo de las vacas; preparacin de las vacas antes y despus del parto, incorporacin de nuevos forrajes, entre otros.; controlamos la produccin de la leche de vaca por vaca; proced a la inseminacin y ense esta tcnica a los operarios. As me involucr al 100% en este trabajo. De pronto me di cuenta que yo era inseminadora, veterinaria, vaquera, preparaba frmulas de alimentacin, regadora, tractorista, operadora de maquinarias y experta en cultivos forrajeros. Todo esto se dio con recursos propios. Se iba aplicando nuevas tcnicas y los ingresos econmicos que obtuve sirvieron para construir un establo. Luego se compr un equipo de ordeo y con este nuevo tratamiento, las mismas vacas que anteriormente daban 60 litros de leche diaria llegaron a dar 300 litros. Ya no haba mortandad de animales. La mortalidad baj casi 100% . Es aqu donde la ONG CEDER me solicita visitar junto con otros ganaderos, las instalaciones de la hacienda.. Yo me opuse por que haba tenido una experiencia negativa con una visita anterior y no quera ms problemas. Ante mi negativa, el Director de la ONG, que

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luego me dira que si la montaa no va a Mahoma, Mahoma va a la montaa, envi a un mdico veterinario a la hacienda, de manera sorpresiva, con una filmadora y empez a grabar la rutina diaria de mis actividades y luego me hizo una entrevista, lo que qued grabado en un video. Luego la ONG dicta un curso sobre Manejo Ganadero en todos los anexos de Chuquibamba y exponen el video, lo que crea en la comunidad un gran impacto. As muchos agricultores van cambiando su forma de trabajar. Esta situacin me produjo orgullo de ser parte del cambio que se produjo en esta regin. Creo que de esta experiencia se logr lo que se deseaba: Pasar de ganadera de tipo informal a una ganadera productiva y rentable. Mucho cuenta el deseo de innovar. Yo creo que todos tenemos ese deseo innato de mejorar. Solo se necesita ser perseverante, trabajar 25 horas al da, por eso jugando un poco con las palabras, debemos convertirnos de PERDEDEROS a GANADEROS, y ganadero significa ser GANADOR. No estoy contenta con los logros personales que he obtenido a la fecha. Voy a seguir perseverante pues la ganadera tambin evoluciona diariamente y nosotros tenemos tambin que adecuarnos a estos cambios. Creo que el Per nos lo agradecera.

SEGUNDO PUESTO: MIS PADRES VIAJEROS Por Agustina Quispe Vilcahuamn Mi nombre es Agustina Quispe Vilcahuaman nac en la estancia de mis padres llamada Huaylluma del sector de Hurasayco comprensin del distrito de Callalli, desde que tuve uso de razn presencie a mis tatarabuelos y padres que iban de viaje a los diferentes lugares para ser el trueque de la zona alta con carne fresca, chalona sogas costales yerbas, con chuo, papa, maz, oca, cebada quinua habas que eran los alimentos fundamentales. Era nuestra forma de comercializar, no tenamos ni conocamos las monedas, y se hacian viajes que duraban 15 das, un mes. Nuestras costumbres siempre han estado presentes en nuestra vida diaria, la pachamama es quien nos da de comer y por ello mis abuelos, realizaban primero las imantas en seal de pago a la pacha mama para que las llamas y los viajeros no se cansen y as tambin los negocios del trueque fueran fructferos y al final recolectar alimentos suficiente para el todo el ao. De igual forma se pona iranta (adornos) para las llamas cargueras delanteras y al mismo tiempo para las dems llamas; para el seor santiago el quichi se realizaba con el cebo de llama que comnmente lo conocemos como unto, sacado del pecho de la llama al momento del sacrificio. Tambin llamado safari que se acompaaba con el choclo blanco se rellenaba con unto al choclo para armar con hojas de coca el cual tambin se acompaaba con zullo de llamas como ingrediente principal, all se adornaba al zullo o machorra con Kore libro, colocando en la cabecita de la machorra en medio lomito y en la parte del rin de igual forma se pona quiche para la taripana. Esto para el momento del viaje de partida y mis abuelitos cantaban y cantaban quirquindo su tamborcito delante de las llamas delanteras hasta la taripana y ah se sentaban a tomar la rica chicha preparada a base de maz sahumado con iranta , primero hacan pasar su quiche se despedan mis padres iba hasta el lugar llamado humano Chaclla canchas.

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Llegando a los pueblos canjeaban sus avios (productos), charki (carne deshidratada) con aj, higos por chuo y papa etc. Y regresaban de seis semanas es decir un mes y medio y mis abuelitos hacian chupara para los delanteros hacan suyo par sus esposos como poncho, chullo,chuspa, chalina, lliclla y escachos, janca talega para que lleven tostado a la machina hanta. MI madre y mi abuelita si vean que vena una manchita de nube por el camino por donde iban a llegar sus esposos, lugar llamado taripana ponan un montn de hucha (excremento seco de llama), para que este humeando y mis abuelitas y mi madre alistaban la chicha con Incienso, coca para esperar la llegada de los viajeros, diario miraban el sitio hasta que aparezca por el camino y cuando aparecan los delantero machos (llamas delanteras) inmediatamente corramos a la casa de mi abuelita y mi madre a traer los keros, tambor y las juyas que hicieron para el viajero y mi madre y mi abuelita se ponas a tocar y cantar mientras se acercaban al sitio de taripana y se abrasaban todos los familiares y despus se ponan a dar vueltas alrededor de todas las llamas con incienso y ponan su quiche, tomaban chicha purapa y tinka purapa, despus la abuelita sacaba las juyas que habia hecho y mi abuelito empezaba a ponerle el poncho, escacho, chullo, chalina lliclla cantando los vestan se Ivn a su casa. Mi abuelita iba delante de los machos delanteros (llamas) y mi abuelito arreaba gritando vamos adelante vamos a la casa y mareado llagaba a la casa y se pona a saumar a las llamas. Luego descargaban a las llamas, le hacan tomar chicha, porque las llamas delanteras llegaban con banderas y campanillas y adornadas con sogas de color, se ponan a llorar y los soltaban luego en el pastizal. Despus iniciaban a poner sus kiches (ofrendas) en el ambiente donde deban almacenar los alimentos para todo el ao, luego empezaban a guardar los alimentos en fila todos los sacos y costales. Despus de volver del viaje que hicieran para traer el chuo, mi abuelo y mi padre de nuevo organizaban otro viaje por maz , haba, oca, isao hacia Cabanaconde, Lluta y Huanca y el viaje lo hacan mismiendo, trenzando y puscando y as recin llenaban la despensa Los alimentos eran guardados en otro ambiente llamado despensa, donde debamos entrar descalzos para sacar los alimentos. Despus mis padres viajaban en llamas a arequipa llevando lana o fibra de alpaca llegaban en 4 das a una casa llamada tambo y vendan la lana a la empresa Miel y con eso tenan para comprar lo que faltaba azcar, arroz, camote y pan todo eso por sacos, tambin iban a Majes para traer caazo en odres para tincar ganado y pagos a la pacha mama de caa e higo se hacan el chimango. Antiguamente en Callalli no haba tienda de abarrotes, solo bodega San Romn donde comprbamos lo necesario para llevar a la estancia, debes en cuando los viajaron llegaban a esa bodega y se emborrachaban hasta perder sus cargas y llamas y otros amanecan en el lugar llamado oroya, cuando recuperaban el sentido recin buscaban a sus llamas y cargas y muchas veces por la desesperacin volvan a tomar caazo

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hasta que despus al fin trataban de volver a seguir el camino de herradura hasta donde los sorprendiera la noche , generalmente llegaban a pernoctar hacia una pea Carpayoc . Con el tiempo apareci la feria de Chichas donde llevbamos nuestra fibra para vender a la Cooperativa Tahuantinsuyo, con el dinero que nos pagaban comprbamos arroz, azcar, maz, pan y toda las cosas que nos hacia falta en la casa. Despus llego el carro de los Ordez y posteriormente del seor Luque a comprar lana, les vendamos a ellos por que pagaba bien pero en el peso jalaba. Con el pasar del tiempo la feria de chichas se lleg ha dinamizar, los comerciantes de Espinar y Puno traan toda clase de mercaderas hasta ropa artefactos y nosotros les vendamos fibra de alpaca y carne, con eso comprbamos vveres por kilos y no nos alcanzaba para nada nos engaaban los comerciantes en el peso. Ahora en Huarasayco ya tenemos la feria porque ya tenemos carretera , ah compramos todo lo necesario para la semana y no nos alcanza nuestra plata para comprar, por eso los pobres estamos preocupado, ya no tenemos como antes nuestras despensas lleno para todo el ao, hoy en da todas las semana sacrificamos nuestros ganados para subsistir y no para progresar y lo nico que hacemos es mantener a los dueos de los grandes comercios y estamos perdiendo nuestras llamas cargueras y nuestros alimentos de un valor nutritivo como son las para, cebada, quinua , maz, haba y charqui. Muchas gracias por escuchar mi historia y experiencia.

TERCER PUESTO: TRADICIN Por Mario Concha Daz La experiencia ocurre en los distritos de Chuquibamba e Iray, Provincia de Condesuyos, Regin Arequipa y se inicia hace quince aos, al inicio en forma imperceptible; para mejor ilustracin debo indicar que la economa de estos distritos, gira en base a la produccin Agropecuaria, principalmente de la produccin de leche fresca, cuyos productores haban dependido durante aos del monopolio de LECHE GLORIA. Es as que por iniciativa de la ONG CEDER se inici un sutil cambio que logra que algunas familias se dediquen a transformar la leche fresca en quesos a nivel comercial; ya no para autoconsumo, esta transformacin trajo consigo el incremento del precio por litro de leche. Actualmente el distrito de Iray, se encuentra en proceso de desarrollo y avance gradual para convertirse en una zona ecolgica y turstica; produciendo derivados lcteos (Quesos, yogurt, manjar, mantequilla) de calidad. Mi participacin en esta experiencia, se inicia hace 7 aos, pero debo ser hidalgo en confesar que mi esposa y compaera desde hace 22 aos inici la actividad: dedicarnos a comprar leche fresca para fabricar quesos, al inicio con un queso y medio por da, era poco pero era algo.

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Presentes ya en la zona queseras grandes, algunas de las cuales se fueron a la quiebra, era difcil conseguir la confianza de los proveedores, aun as, ellos mismos se convirtieron en nuestra fortaleza: pequeos proveedores cansados del nfimo precio de GLORIA S.A. y del mal trato de algunos propietarios de queseras, depositaron su confianza en nosotros. Reitero que nos iniciamos con queso y medio por da para vender en la casa; procesando en una ollita y calentando la leche en una cocina rstica; con cierta base tcnica, ya que mi esposa recibi capacitacin de COOPOP; en una organizacin social de base para producir quesos, la cual por falta de identificacin de las socias con la actividad, se clausur. Cuando por motivos de enfermedad de mi esposa me hice cargo ms directamente de la produccin de quesos; ms por fuerza que por ganas, debo confesar; me propuse elaborar el autntico queso Chuquibambino, es decir Queso Sobado, segn la tradicin de la zona de Chuquibamba e Iray; Porque?: Desde muy pequeo coma queso que elaboraba mi abuelita primero y luego mi madre; el sabor de ese queso era muy diferente a otros quesos frescos mejorados; y adems porque siendo una actividad cuya produccin se remonta a muchos aos atrs; se ha convertido en una TRADICIN. Pues bien, definido el propsito, al mismo tiempo de producir era necesario innovar y capacitarse para obtener un buen producto; retorno CEDER brindando asistencia tcnica a las plantas queseras grandes y pequeas, cuyos propietarios deseaban contar con dicha asistencia, era nuestra oportunidad y la aprovechamos, a pesar de las limitaciones: poca leche, falta de equipos, mala infraestructura; haba gran voluntad. Ahora quedaba escoger un nombre para los productos, reunin familiar, debate, propuestas y decisin mayoritaria: Productos lcteos TRADICIN DE IRAY. A medida que iba pasando el tiempo mejorbamos el producto, vendamos mas rpido y conseguamos proveedores; siempre con la asistencia tcnica de CEDER, cuyos tcnicos: Omar Ampuero inicialmente y Peter Espejo despus, nos animaban a seguir adelante inculcndonos que: para producir un queso de calidad haba que comprar leche de calidad, pero para ello era necesario comprar instrumentos como: acidmetro (para medir la acidez), termmetro (temperatura) lactodensmetro (densidad).Tremenda encrucijada: por un lado invertir las ganancias en comprar instrumentos, y por otro: alimentar, vestir y educar a los hijos que ya eran cuatro. Sin mayor capital era muy, pero muy difcil. Poco a poco con el apoyo de CEDER y el sacrificio familiar, compramos una olla grande, un primus, una lira (para trozar la cuajada) y los instrumentos antes mencionados, subimos la produccin a seis quesos por da y con el suero cribamos una chanchita chusca que nos regal mi suegra; como dice el dicho no llova a cantaros, pero goteaba ms o menos; pero Vino el terremoto del 2001 el cual trajo consigo zozobra, pesar y prdidas por un lado; pero mayor mpetu, deseos de cambiar y decisin de salir adelante por otro. Se derrumb el 50% de la casa se aplastaron las ollas y el primus, se enterraron el termmetro, el lactodensmetro junto con el acidometro, le cay una pared a la chanchita preada, hacindola abortar. De nuevo a empezar. Hora de tomar decisiones efectivas: 1.- Liquidar el pequeo capital de la tienda para comprar lo perdido. 2.- Dedicacin exclusiva a elaborar queso y yogurt.

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3.- Criar chanchos en un espacio ms pequeo para evitar perdida de energa. 4.- Conservar la tradicin del queso Chuquibambino perfeccionando la tcnica referente a temperatura, corte de cuajada y otros. 5.- Gran sacrificio familiar: Sin radio, sin TV, estudiar mucho sin propinas para el colegio, vestido sencillo, y ahorrar para comprar un refrigerador. Y as cumplindose el dicho: Dios tarda pero no olvida, despus del terremoto lleg la ONG: ESPIGAS, financiada por la GTZ Alemana, para reconstruir y mejorar la infraestructura de riego; pero tambin para fomentar liderazgo local a travs de escuela de lderes, all asistimos durante una semana. Ellos observando la vocacin de criadores de porcinos, no importa chuscos pero gorditos, nos apoyaron para comprar una marrana fina, ellos aportaron el 50% del valor y nosotros el saldo, previa implementacin de un corral mejorado, as lo hicimos; pero Oh! Sorpresa la marrana a la cual tuvimos que cargar en una jaula porttil seis personas, mas de un kilmetro para llevarla al semental fino, cuando pari, no tenia leche para sus cras, consecuencia: las cras murieron en 80% solo salvamos dos que hicimos vivir a costa de sacrificio y gran cantidad de leche de vaca; despus nos enteramos que dichas marranas estaban destinadas a carne y no a plantel. Aun as seguimos adelante, la experiencia ensea que las palabras deben ir acompaadas de los hechos y Ha actuar se dijo!, mejoramos el ambiente de la quesera, nos capacitamos en produccin de yogurt clsico y empezamos a producir 10 quesos por da y 5 litros interdiarios de yogurt. Para vender en casa. Avanzbamos lento, an sin derrotero fijo y con la amenaza de las plantas grandes de dejarnos sin proveedores. En el ao 2005 se forma la asociacin de industrias lcteas de Condesuyos ASILAC cuyos propietarios de 10 plantas procesadoras de los distritos de Chuquibamba e Iray me han honrado eligindome su presidente. Y al mismo tiempo se inicia el proyecto: Fortalecimiento de la Agroindustria Rural Lctea en la provincia de Condesuyos; financiado por la Fundacin Interamericana, ejecutado por la Asociacin de Productores Agropecuarios de Chuquibamba (APROACH), proyecto del cual es beneficiaria ASILAC de la cual soy parte. Como indica el nombre del proyecto, uno de los objetivos principales es fortalecer la produccin Agroindustrial Lctea, con el bilogo Wilbert Tito Velsquez; se trabaja en el aspecto de asistencia tcnica en produccin de derivados lcteos; mejorar el piso forrajero; sanidad animal e inseminacin artificial en vacunos, con dos veterinarios y como complemento iniciar la crianza de porcinos finos, para aprovechar el suero, el cual es rico en protenas; y como propuesta concreta de este humilde servidor, la instalacin de biodigestores familiares para producir BIOL (abono liquido), utilizando principalmente las excretas de los cerdos, mezcladas con pushcay, (gran repelente de insectos), suero, orines de cerdo y agua; los cuales luego de 30 das sirven para fumigar los alfalfares y otros cultivos y actan como hormona e insecticida; para reemplazar gradualmente el uso de abonos e insecticidas fosforados; con excelentes resultados. Se ha conformado un fondo rotatorio con marranas finas de plantel cuyos beneficiarios (Una por familia) deben devolver 02 cras de 60 das para beneficiar a otras familias; as se han iniciado pequeas granjas de porcinos para manejo familiar. En el ao 2006 hace su aparicin en este escenario fascinante y complejo a la vez, el proyecto de desarrollo SIERRA SUR, tuve conocimiento de dicho proyecto, porque fu invitado a Chivay (sede central) para un novedoso proceso de seleccin de personal,

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con la participacin directa de representantes de la poblacin organizada, fue una aleccionadora experiencia. Con SIERRA SUR y APROACH hemos realizado el primer festival regional de queso Chuquibambino, con gran xito; en donde pagamos el noviciado, ya que faltaron quesos, comida, etc. Pero fue una leccin que nos sirvi de mucho. Adems hemos realizado una pasanta a Puno, en donde de manera personal he ampliado mis horizontes, a cambiado mi forma de ver las cosas referentes a objetivos futuros, mi visin es mucho mas amplia para trazar metas y aprovechar al mximo las enormes ventajas de la zona: agua todo el ao, clima templado y seco, sol esplendoroso, suelo frtil, amor al trabajo y sobre todo leche pura y natural; es que de verdad vivo en una tierra bendita. Actualmente la experiencia del cual soy parte nos permite contar con asistencia tcnica en: calidad de leche (terminado) MVZ Lus Bernedo lvarez: elaboracin de derivados lcteos (Queso, yogurt, etc.) (En proceso final) Biloga Isabel Alcalde e Ingeniero Carlos Mori Nez; luego entraremos al registro de marca, marketing y mercadeo financiado por SIERRA SUR en 80% y nosotros aportamos el 20%, nueva oportunidad que no poda dejar pasar, la aprovecho al mximo y le saco el jugo a los asistentes tcnicos. Como presidente de ASILAC he aprendido a trabajar en equipo; por ello, hemos asistido a diversas ferias: en Chivay, en Lima, en Arequipa, en Cuzco y en el mismo Chuquibamba, el objetivo es uno solo: Promocionar y difundir las bondades de los productos lcteos Chuquibambinos, para que con el tiempo Chuquibamba sea conocida por sus quesos, a la par que por su msica. Hasta aqu todo bonito, pero, el indicador de que esta experiencia viene teniendo xito se refleja en el aporte que ha tenido el desarrollo, es que: El precio de leche fresca pagado por GLORIA S.A. Era de S/. 0.52 cntimos por litro y el de las queseras era de S/.0.60 cntimos por litro; el 80% de la produccin compraba GLORIA S.A. y el 20% restante compraban las queseras. Hoy la realidad es diferente, GLORIA S.A. paga S/. 0.63 Cntimos por litro promedio, las queseras S/.0.86 cntimos por litro promedio y compran el 90% de la produccin el resto lo compra GLORIA S.A. Adems se ha establecido un vnculo directo entre queseros y ganaderos que los lleva a buscar soluciones para problemas comunes; ASILAC beneficia directamente a 380 familias proveedoras de leche fresca e indirectamente a otras 300; el camino ha sido arduo, pero an hay mucho trecho por recorrer: Denominacin de origen del queso chuquibambino; registro sanitario para todas las plantas; registro de marca unificada; aprovechamiento de la energa solar, etc. A nivel personal estoy en pleno proceso de consolidacin y crecimiento gradual en esta actividad; he obtenido un crdito para mejorar la planta procesadora y comprar equipo de laboratorio; proceso en tina de acero 600 kilos mensuales de queso, 600 litros de yogurt por mes, as como 150 kilos de manjar mensual y 60 kilos de mantequilla. Envo yogurt probitico natural a Lima, Arequipa, valle de Majes y distribuyo en el mismo Chuquibamba Apuesto por el queso sobado Chuquibambino, con el cual he ganado en cuatro ferias; soy el primer productor de yogurt probitico, con etiqueta; impulsor de la instalacin de biodigestores familiares, para el uso del Biol, actualmente obtengo 800 litros mensuales los cuales son obsequiados a los agricultores que as lo requieren; he

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asistido a diversos cursos de crianza de porcinos, soy el primer productor de porcinos a travs de una granja familiar con inseminacin artificial. He participado en varios presupuestos participativos y debates, planteando la necesidad de destinar dinero a proyectos productivos, para mejorar la alicada economa de la poblacin. Con franqueza creo estar a mitad del camino trazado; falta mucho por hacer pero los objetivos son claros; en este engranaje de la produccin estamos involucrados muchos sectores y no todos caminan al mismo ritmo. Esta experiencia me a brindado gratas satisfacciones: alimentar, vestir y educar a mis hijos, con sencillez pero decentemente, mi vida ha dado un gran giro, tengo cuatro hijos y tres de ellos estudian en la Universidad Nacional San Agustn de Arequipa, dos de ellos ingresaron en los primeros puestos; el menor estudia en el colegio Nacional San Lus Gonzaga de Chuquibamba; con la bendicin de Dios son hijos sanos; siempre con el apoyo incondicional de mi esposa, compaera y amiga. Otra de las grandes satisfacciones que me da este diario batallar es dar a degustar los productos como el queso, el yogurt, manjar o la mantequilla y ver el gesto de aprobacin del publico, su rostro sonriente e inmediatamente la frase: dme uno o dos mejor; pero si no hay dicha aprobacin, preguntar qu esta mal o en que le gustara que se mejore, innove, cambie, etc. Veo con mucho agrado y gozo interiormente cuando uno dos o tres nios me dicen: Don Mario dme un yogurt, o cuando un mayor pide! un queso tradicin para llevar y un yogurt probitico para tomar! o cuando de otras zonas parecidas a la nuestra, llaman y preguntan: tiene un marranito para semental o una marrana para cra? He odo que usted vende porcinos finos con garanta. Pero tambin hay proyeccin hacia la comunidad; he sido juez de paz 6 aos en diferentes periodos, en la medida de lo posible he tratado de predicar con el ejemplo, y es gratificante cuando un conciudadano se acerca y dice puedo pedirle un concejo?. CLARO QUE SI. Bueno soy un ser humano con ms defectos que virtudes y por lo cual susceptible de cometer errores, pero es mejor hacer algo y equivocarse que no hacer nada y criticar. Ahora la responsabilidad es mayor, soy Teniente alcalde en mi distrito, y lo que ms temo es defraudar a los que confiaron en m, eligindome para representarlos en el Concejo Municipal, con la ayuda de Dios y con el apoyo de la familia y los conciudadanos trataremos de hacer realidad los anhelos largamente esperados. Pero a veces es motivo de frustracin ver que las autoridades que deberan impulsar el fortalecimiento del sistema productivo del cual depende la mayora de la poblacin, no lo hacen, y lo que es peor, les es indiferente; me apena ver que algunos funcionarios cuyas oficinas se encuentran en las grandes ciudades y desempean altos cargos miran a los pobladores de la sierra del Per, con otros ojos; No puede ser! Tenemos el mismo derecho de contar con servicios bsicos, promocin de nuestros productos e igualdad de oportunidades que los dems. Por Dios! An estamos a tiempo, cuidemos a la madre tierra y hagamos realidad convertir a Chuquibamba e Iray en una zona ecolgica; ello nos llevar a elaborar productos orgnicos, cuidando el medio ambiente, la biodiversidad e impulsar el turismo, tenemos el potencial y debemos aprovecharlo; unidos: Gobierno Nacional, Gobierno Regional, Gobierno Local y poblacin organizada; somos descendientes de una raza aguerrida, trabajadora y sobre todo creativa; somos parte de la experiencia y por lo tanto debemos ser consultados antes de tomar decisiones que nos incluyan como consecuencia de ellas.

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Plan de la presentacin
1. Las propuestas de Estrategias de desarrollo rural

Estrategias de DR
a. Lo propuesto por los investigadores, consultores y cooperacin internacional b. Lo propuesto por la Sociedad Civil (gremios, ONG, partidos polticos) c. Lo propuesto por el sector pblico (PCM, MAG, MIMDES, regiones, CND)

Desarrollo Territorial Rural

Carolina Trivelli Instituto de Estudios Peruanos Abril 2007
Presentacin elaborada en el marco del proyecto de investigacin en red Desarrollo rural para la sierra (IEP-GRADE-CIPCA)

a. Las propuestas de DR vigentes en el Per b. La propuesta DTR

2. La realidad del esfuerzo pblico (y privado) en temas de DR

Explicaciones para el desencuentro entre estrategias y polticas de DR

3. Qu se puede hacer para promover la agenda del DTR?

Estrategias de DR
a. Investigadores, consultores y cooperacin internacional:
Publicaciones y /o investigadores de SEPIA, CIES, Debate Agrario, IEP, CEPES, GRADE, CIPCA, PUCP, etc. Consultoras para el sector pblico y cooperacin que recogen mucho de lo publicado (Plaza, Remy, Escobal y Valdivia, etc.) Cooperacin internacional tiene nuevas estrategias de DR (BM, BID), alineadas con las de GTZ, FIDA, CEPAL, FAO, etc.

Estrategias de DR
a. Investigadores, consultores y cooperacin internacional: ideas fuerza (consensos!):
DR como parte de desarrollo nacional y regional DR no slo como desarrollo econmico ni productivo, sino social e institucional (y ms); Rural y no slo agro; Enfoque territorial clave para viabilizar esfuerzos de DR (qu quiere decir esto?)

Estrategias de DR
b. Sector privado y sociedad civil
Limitado discurso sobre el tema (Conveagro, Confiep, Sociedad de Minera y Petrleo, ADEX), bsicamente agropecuario. Poca visibilidad al tema en la opinin pblica Partidos polticos ven el tema como agrario Ms preocupacin por la pobreza rural que por el desarrollo rural. Acuerdo Nacional (entre sociedad, partidos y estado). Sesgo agropecuario.

Estrategias de DR
c. El sector pblico:
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) publicada en el 2004 propone como objetivo Impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad econmica, social y ambiental, equidad y democratizacin de las decisiones locales Propuesta de polticas para la superacin de la pobreza que contiene el Documento Marco de DR del MAG (con apoyo GTZ) (que es la ENDR) Documentos del MIMDES sobre DTR CND y regiones (poco, grandes enunciados solamente)

Estrategias de DR
1. 2. La ENDR propone 9 lineamientos: Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible; Promover el acceso a activos productivos para los grupos rurales; Proveer adecuada y suficiente infraestructura econmica en apoyo de la produccin rural; Proveer servicios dirigidos a mejora la calidad de vida de la poblacin rural y las alternativas de empleo;
5.

6.

3.

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8. 9.

5.

Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservacin de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural; Impulsar una gestin integral de riesgos en la produccin e infraestructura rural; Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo; Promover la inclusin social; Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural

DTR
(un parentesis)

DTR
(Schejtman y Berdegu) proceso doble de transformacin productiva e institucional en donde se articulan las economas de dichos territorios a mercados dinmicos y se genera confianza y cohesin entre los actores locales y de fuera del territorio se parte de que el territorio es una espacio con identidad (un espacio fsico con contenido social (De Janvry y Sadoulet) un enfoque territorial debe abarcar todas las partes que intervienen en un entorno geogrfico determinado, puede buscar beneficios mutuos vinculando a la poblacin pobre con la ms favorecida, se debe conjugar la bsqueda de reduccin de pobreza con la de reducir desigualdad, principalmente mediante la utilizacin del capital social y la representacin de la poblacin rural pobre y las mejoras en la democracia local.

DTR
Estas definiciones ponen temas centrales para (re)pensar el desarrollo rural: 1. No es un tema solo de la poblacin rural 2. No es un asunto agropecuario 3. Requiere proyecto social (identitario) comn e integrador 4. Requiere voluntad poltica y mecanismos de participacin a nivel local 5. No es solo productivo, pero implica aprovechar oportunidades de integracin con mercados dinmicos, con oportunidades de negocios e inversin 6. Capital social como insumo 7. Mucha coordinacin y negociacin. 8. Definir claramente cual es el territorio 9. El fin ltimo es mejorar las condiciones de vida a partir de lo que se tiene, se busca desencadenar procesos endgenos, no traer esquemas de otros contextos. 10. En Amrica Latina estos esfuerzos buscan reducir pobreza, en otros sitios reducir migracin o bajar presin en centros urbanos.

DTR
Hay experiencias exitosas? Algunas, muchas incipientes, pero hay: Programa Leader en la UE, en Canad Lente Rural, en USA, el programa de empoderamiento comunitario Algo en Brasil y Chile (con apoyo de los gobiernos regionales y centrales) Proyecto piloto EXPIDER en Ecuador, Bolivia y centroamrica. Algo en Per (en base a iniciativas privadas, tipo centrales de cooperativas de caf, o de la sociedad civil, mesas de concertacin). Las lecciones: - Voluntad poltica - Espacio y posibilidades de coordinacin entre grupos sociales - Gobernabilidad en el territorio clara y comprometida - Contar con capacidades tcnicas locales o con recursos para conseguirlas - Recursos para invertir o para palanquear inversiones - Oportunidades econmicas claramente identificadas

DTR
Por donde comenzar: 1. Definir el territorio 2. Tener un buen diagnstico del territorio (economa, sociedad, poltica, cultura, institucionalidad, recursos desaprovechados, activos, etc.) 3. Identificar cuales son las transformaciones que se requieren: Institucionales Productivas Sociales

DTR
Saber dnde estamos? De dnde partimos? A dnde vamos?
Integracin competitiva con mercados dinmicos

DTR
Luego saber qu de lo que tenemos se puede aprovechar: Negocios, oportunidades comerciales y productivas, espacios de concertacin, gobiernos locales, infraestructura desaprovechada, lderes locales, organizaciones (capital social), recursos disponibles (canon?), etc.) Identificar los cuellos de botella o limitantes

Fragmentacin social y conflicto

Sociedad cohesionada e integrada

Intereses privados en conflicto, falta de recursos para inversiones, actores que no quieren participar de los procesos, pero si de los beneficios, falta de capacidades locales, falta de informacin, etc. Crear los mecanismos para aprovechar lo que se tiene y superar las carencias para iniciar el proceso. Mejor comenzar con algo puntual bien hecho que con algo grande que fracase (p.e. CLAR del PCPC)

Economa estancada

La realidad del DR
Muy poco escrito y publicado Acciones desde el sector pblico en mbito rural

La realidad del DR
Acciones desde el sector privado
Minas y empresas agroindustriales, agroexportadoras y cadenas de valor, puntuales; muchas ONG con proyectos puntuales. Poca integracin con sus entornos. Poca articulacin con otras iniciativas pblicas o privadas. Enfoques distintos, sectoriales en su mayora (los productivos) o de asistencia social o de construccin de infraestructura

DTR
(cierre del parentesis)

Texto de GRADE (Escobal y Valdivia, 2004) Texto de M. Remy muestra lo poco escrito. Cosas nuevas o innovadoras con poca difusin (Marenass, Corredores, Procuenca, etc.)

El sector pblico gasta ms de $450 millones al ao en DR, pero menos de $10 millones en proyecto con enfoque de DTR!
- Acciones sectoriales (agricultura) o de desarrollo social (asistencia bsicamente) con poca coordinacin y complementariedad.

El desencuentro
Entonces existe un desencuentro entre lo que se propone como estrategia en la ENDR (que es DTR) y lo que se hace (como poltica y prctica). Por qu? (slo cuestin de tiempo?) Al menos 3 razones: 1. La multisectorialidad y jerarqua de decisiones resulta una traba en el marco del aparato pblico
(Quin es responsable?)

qu hacer?
Al menos 4 grandes reas donde podemos/ debemos avanzar para favorecer implementacin de esfuerzos de DR (DTR?): Visibilizar el problema, el tema, su relevancia. Discutir, analizar, mejorar y difundir la ENDR e incorporarla a todo nivel (regiones, municipios, Acuerdo Nacional, etc.) Pedir cuentas sobre logros en DR al sector pblico y sobre lo que viene hacindose en el mbito rural (a quin?)

qu hacer?
Aprovechar los espacios locales y regionales para impulsar e implementar la ENDR, para difundirla y exigir que los actores se apropien de ella y para implementar estrategias de DTR.
cmo? Usando lo que tenemos, replicando las buenas ideas y siguiendo principios de las propuestas de DTR! Comenzando por algo simple y concreto, generando nuevos mecanismos (CLAR, concursos, concertacin, presup. participativos) Coordinando local/regionalmente ms y mejor, buscando complementariedades. Reconociendo que si esperamos que venga del gob central, no pasar. En el sur andino hay buenas ideas y experiencias: dos ejemplos:
Maazo y Quiquijana Cocla

2. El DR no es visto como prioridad y sigue vindose como responsabilidad del ejecutivo (gob central) y de un sector (agricultura) 3. Poco respaldo al tema. Invisibilidad

buscar ms ejemplos, visitar, analizar, compartir.

Cierre
La situacin peruana es favorable para la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo rural sobre la base del desarrollo territorial.
Las condiciones macro y de crecimiento son positivas El dinamismo de las ncleos urbanos del interior favorece el desarrollo local Se estn reasignando recursos pblicos hacia los gobiernos subnacionales Hay experiencia regional y local de participacin social y concertacin sociedad-Estado a travs de nuevas instituciones La persistencia de la pobreza y la desigualdad y las disparidades territoriales requieren nuevos mecanismos para enfrentarlas. La impaciencia social por participar de los frutos del crecimiento es un poderoso incentivo poltico para buscar instrumentos nuevos con que aprovechar al mximo el potencial de desarrollo de la descentralizacin.

Muchas Gracias!
Carolina Trivelli Instituto de Estudios Peruanos Abril 2007
Presentacin elaborada en el marco del proyecto de investigacin en red Desarrollo rural para la sierra (IEP-GRADE-CIPCA)

Red de Investigaci Investigacin

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Motivacin
La sierra rural resulta un espacio (econmico, social, cultural y poltico) complejo y heterogneo que enfrenta elevados niveles de pobreza.

Objetivo
El objetivo de nuestra investigacin es entender las dinmicas de las unidades privadas y de las intervenciones pblicas orientadas a la promocin del desarrollo en la sierra rural . para proponer estrategias (a nivel central, regional y local) que permitan aprovechar el inters en la sierra (expresado en el programa Sierra Exportadora, por ejemplo) como un dinamizador del desarrollo rural.

Desarrollo rural en la sierra:

buscando articular lo que la gente hace con lo que el estado promueve
Avances de investigacin
(diciembre 2007)

Es, adems, un espacio donde la gente utiliza mltiples estrategias para salir de la pobreza, para buscar sendas de desarrollo o para reducir su vulnerabilidad . Es un espacio donde el estado (central, regional, local) resulta una actor central en la promocin del desarrollo. Hoy hay un discurso que da cuenta de un inters (desde el estado y la sociedad) por la sierra (para superar pobreza, para promover desarrollo, para articularla a otras dinmicas). En particular hay un inters por la sierra rural.

Red de Investigaci Investigacin

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Equipo y actividades
El trabajo de investigacin est liderado por 3 investigadores (Javier Escobal, Bruno Revesz y Carolina Trivelli) y un grupo de jvenes investigadores (Denice Cavero, Xavier Etchevarria, Oscar Madalengoitia, Raphael Saldaa, Johanna Yancari). Trabajo conjunto de debate, reflexin y diagnstico e individual de investigacin en temas puntuales (mercados, institucionalidad local). Anlisis de literatura, bases de datos, comparaciones, sistematizaciones y experiencias de actores del desarrollo rural (concurso de experiencias, relacin con proyectos y organizaciones). La Red busca la Promocin del dilogo y debate con actores del desarrollo rural.

Avances (hasta donde hemos llegado )

I. El marco conceptual y las aproximaciones al desarrollo rural II. La sierra rural: temas que destacar para releer las opciones de apoyo al desarrollo rural III. Estrategias y polticas para el desarrollo rural en la sierra.

I.

Marco conceptual

Cambios en las ideas y propuestas sobre cmo promover y apoyar el desarrollo rural. Ideas y propuestas actuales sintetizan lo aprendido, ms balanceadas y abiertas (menos recetas rgidas y ms apertura a las combinaciones que responden a contextos especficos. Conceptos nuevos (gobernanza, por ejemplo), nuevos actores protagnicos del desarrollo (actores locales), nuevas formas de entender lo rural (nueva ruralidad, por ejemplo)

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Dimensin
Estrategia de intervencin Estrategia liderada por:

Desarrollo Rural: Principales Dimensiones Aos 70-80 aos 80-90 Sntesis

Intervenciones Integradas (DRI) Oferta Intervenciones Aisladas (especializacin) Demanda (mayor rol a la participacin y el empoderamiento) Ganan protagonismo las actividades rurales no agropecuarias Toma importancia la Economa de Escala. Intervenciones coordinadas / complementariedad. Reconocimiento que ambos nfasis deben coexistir

Dimensin
mbito de implementacin

Desarrollo Rural: Principales Dimensiones (cont.) Aos 70-80 aos 80-90 Sntesis
Poltica sectorial. Uso de instrumentos diferenciados va precios, subsidios, tasas de inters Desarrollo Territorial Creciente reconocimiento de la necesidad de polticas diferenciadas (sin claro entendimiento sobre su forma concreta) Men de programas cuya combinacin depende del contexto Permitir la adaptacin en la implementacin Posible crisis de expectativas Cambio en el discurso Reconocimiento de lmites al proceso Reconocimiento de un de empoderamiento local mayor peso de lo regional, Necesidad de coordinar acciones local locales con polticas regionales y nacionales Privatizacin Asociatividad Visin Asistencialista Pobres Igualdad de oportunidades Reduccin de vulnerabilidades Poltica y programas nacionales

II. La sierra rural

Varios temas que destacar, temas que resultan de volver a mirar la sierra rural, con varios ojos! Luego de ver y releer queremos destacar algunas caractersticas importantes de la sierra y sus dinmicas para discutir propuestas de desarrollo rural. ..y el tipo de poltica pblica relevante (y el cmo aprovechar lo que hoy se hace, SE?).

Dimensin sectorial Escala de produccin

Prima lo Agropecuario

Sobre estimacin de las posibilidades de la pequea agricultura

Gente y territorio

Focalizacin en la Parcela

Focalizacin en el hogar rural Articulacin con ciudades intermedias

Visin ms balanceada (cartera amplia de oportunidades de diversificacin de medios de vida) Economas de escala tienen importancia distinta en diferentes mbitos (i.e. produccin, compra de insumos, comercializacin) Organizacin / Mercado de Tierras son mecanismos alternativos para aprovechar economas de escala Territorio, hogares, parcelas, migracin, ciudades

Institucionalidad

Participacin institucional vertical Nacional Regional Local

Organizacin Visin

Colectivizacin Empresas emprendedoras

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La sierra es un espacio predominantemente rural

Segn el Censo de Poblacin del 2005, en la sierra del Per viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad de los cuales viven en el mbito rural (50.3%).

La sierra es un espacio predominantemente rural

Los municipios distritales

En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales 851 son rurales (donde la mayor parte de la poblacin es rural).
9 El 88% de la poblacin rural de la sierra vive en distritos donde son mayora (poder para presionar a sus autoridades por una agenda rural!).

Adems.si asumiramos una definicin de ruralidad menos exigente que la censal, la relevancia de lo rural sera significativamente mayor.
9 9 Medio milln de pobladores rurales viven en distritos urbanos de la sierra. 18% de los hogares agrcolas (que trabajan tierra y/o con mas del 40% de su ingreso de fuente agropecuaria) viven en zona urbana.

Pero los municipios distritales rurales son pequeos, no cuentan con el personal tcnico, ni con los servicios bsicos mnimos para poder realizar este mandato.
9 9 9 428 distritos tienen menos de 2000 hab. Solo 5% de los distritos con menos de 2000 hab. cuentan con internet. En promedio municipios de distritos con menos de 2000 hab. Tienen 1 profesional. Existencia de mecanismos de participacin directa (CCL, PP).

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Los municipios distritales

Municipios rurales cuentan con recursos crecientes (canon y sobre canon, pero tambin transferencias foncomn).
9 9 9 Si bien 75% tiene un plan de desarrollo concertado, solo 5% tiene un plan de desarrollo rural. Los ms de 800 distritos recibieron en el 2006 ms de 1900 millones de soles (1200 en el 2004). En promedio 35% del presupuesto de los municipios rurales va desarrollo rural (10% es promocin agraria); 113 de inversin per cpita en desarrollo rural en distritos de menos de 2000 hab y 23 en distritos de ms de 8000 hab.

Los hogares rurales de la sierra tienen una alta incidencia de pobreza

En la sierra rural, el 76.5% de los pobladores rural se ubican por debajo de la lnea de la pobreza. Las tasas de pobreza duplican las tasas urbanas. Los pobres rurales estn ms lejos de salir de la pobreza que los pobres urbanos y la pobreza rural es ms heterognea que la urbana. La pobreza en la sierra rural tiene rostro indgena. Los pobres rurales tienen menos de casi todos los activos claves y son muy pocos los no pobres. Los no pobres se parecen ms a los pobres rurales que los no pobres urbanos Menos desigualdad al interior de la sierra rural. Poca respuesta (pobreza) en la sierra al crecimiento del PBI.

Pero, son unidades muy pequeas, que no son en si mismas un territorio, que enfrentan muchas carencias
9 Entonces pensar en la provincia?, en mancomunidades de municipios (rurales? urbanos y rurales?).

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Pobreza rural
Ruralidad vs Pobreza Total - por departamento 80,00
CAJAMARCA HUANCAVELICA

Desigualdad
Distribucin de ingresos anuales (soles por hogar) - Hogares Sierra Rural 10,000.0

Los hogares rurales de la sierra tienen una alta incidencia de pobreza

El ingreso promedio del 20% ms rico es slo el triple del ingreso del 20% ms pobre

736
AMAZONAS

Hogares con alta vulnerabilidad (shocks) Pero tambin algunas riquezas:

9 Cultura e historia (diversidad). 9 Paisajes. 9 Control sobre recursos naturales clave (tierra, agua, bosques). 9 Organizaciones. 9 Reglas sociales y capital social. 9 Experiencias y aprendizajes de ver a otros.

60,00
CUSCO

HUANUCO

APURIMAC PUNO

% de poblacion rural

soles

4,393 5,000.0

otros ingresos ingreso no agrcola ingreso agrcola

40,00

MADRE DE DIOS

ANCASH SAN MARTIN

LORETO AYACUCHO PASCO

182 524 1,937 0.0 Quintil 1 Quintil 5 3,360

JUNIN

UCAYALI

LA LIBERTAD PIURA LAMBAYEQUE

20,00
AREQUIPA MOQUEGUA

ICA TUMBES TACNA LIMA

0,00

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

80,0

90,0

100,0

POBREZA

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Los hogares rurales dependen del agro pero no slo de esta actividad
Ms del 90% de los hogares rurales de la sierra realiza actividades agropecuarias.
9 9 Si bien el grueso de los ingresos son independientes. La importancia de los ingresos dependientes (salarios) es menor en los hogares ms pobres. Las remesas son importantes y evidencian relaciones extraterritoriales (sobre todo con mbitos urbanos) que por un lado constituyen una red de proteccin social y por otro son una fuente de recursos (monetarios y no monetarios, como informacin por ejemplo). Los hogares que reciben este tipo de transferencia, esta representa el 21% de los ingresos totales

La importancia de los ingresos agropecuarios

D istribucin porcentual de los ingresos - H ogares S ie rra R ural 2006 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Quintil 1 Quin til 2 Quin t il 3 Qu intil 4 Qu int il 5 73.3 19.8 26.7 32.9 44.9 51.7 6.9 6.0 6.1 5.9 8.7

Los ingresos dependientes

Distribucin de ingresos dependientes - Sierra Rural - 2006 Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 Ingreso dependiente como % del ingreso total 30% 34% 35% 39% 41% Ingreso dependiente agrcola como % del ingreso agrcola 21% 23% 21% 15% 14% Ingreso dependiente no agrcola como % del ingreso no agrcola 61% 62% 60% 65% 62%
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

67.3

60.9 49.1 39.6

Ingre s o agrcola

Ingr es o no a grcola

Otr os ingr es os

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Los hogares rurales de la sierra si estn relacionados con mercados

Relacin con los mercados para distintas cosas y en distintos momentos: produccin, consumo, ingresos, crdito, asistencia tcnica, insumos, etc.
9 En promedio ms del 42% de los ingresos de los hogares rurales de la sierra se obtienen a travs de la venta de productos en el mercado (ms del 80% en el quintil superior y menos del 10% en el quintil inferior). Incluso el 20% ms pobre en la sierra rural compra en promedio el 15% de su consumo en el mercado.

Mercados de factores
Para obtener crdito.
9 9 Entre el 25% y el 30% de los hogares rurales de la sierra sealan que al menos una persona de su hogar tuvo algn crdito en los ltimos 12 meses. Sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y acceso a estos servicios financieros y no financieros varan considerablemente de un lugar a otro y dependiendo del tipo de cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento productivo (comparaciones SC y SS, por ejemplo).

Mercados de productos
Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los ms integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios. Existen estrategias que han mostrado potencial para constituirse en alternativas para los pequeos productores de la sierra:
9 9 9 9 diversificacin de las fuentes de ingreso del hogar hacia actividades que provean empleo rural no agropecuario. integracin a mercados domsticos dinmicos, ya sean regionales o nacionales integracin a nichos de mercado de exportacin. Estrategias de salida en la que la migracin y el desarrollo de los mercados de trabajo cobran un papel preponderante.

Para comprar insumos

9 9 El 68% de los insumos utilizados en la produccin agropecuaria en la sierra rural son comprados. El 55% del gasto total en semillas se da a travs de compras de semillas.

Gasto de mercado- anual soles ratio de gasto mercado/ gasto total

Quintiles respecto al ratio gasto de mercado 1 2 3 4 5 Total 987 1,953 2,673 3,566 5,261 2,887 0.15 0.28 0.38 0.49 0.68 0.4 913 913 913 4,566

Ninguna de estas estrategias es una bala de plata. Todas tienen potencialidades y limitaciones. Estrategias que fortalecen las capacidades de los pobladores y que igualan sus oportunidades (a partir de un acceso a bienes y servicios pblicos) parecen ser ms efectivas que polticas que inducen comportamientos (i.e. los promover cultivos ganadores.

N 914 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

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Heterogeneidad en la sierra rural

Heterogeneidad presente en distintos niveles:
9 Micro (al interior de los centros poblados, de los distritos) (educacin por ejemplo). 9 Meso (en una provincia o regin), conectividad o integracin por ejemplo 9 Macro (en grandes dominios).
Sierra norte, centro y sur, tres mundos!

III. Estrategias y polticas para el desarrollo rural para la sierra

Existe una Estrategia de Desarrollo Rural? - SI!, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (2004) Estrategia enmarcada en: - Desarrollo Territorial Rural (Berdegu y Schejtman, 2003, De Janvry y Sadoulet, 2004, etc.) - World Development Rural (2008) Que se complementa con: - ENSA, Acuerdo Nacional, MAG (Carta Verde, desarrollo de la vida rural y poltica agraria 2007-2021, nuevos lineamientos estratgicos del MAG, etc.) y Sierra Exportadora. - Para la sierra, adems de varios trabajos monogrficos (recuentos en Trivelli, 2006 y Cetraro et al. (2007):
Caballero (2002) Escobal y Valdivia (2004) Coordinadora Rural (2007)

III. Estrategias y polticas para el desarrollo rural para la sierra

Quien es responsable del DR en el sector pblico?:
PCM (CIAS, Comit Tcnico Social, SE). MAG (proyectos: Marenass, Pronamachcs?). Gobiernos subnacionales (regiones y municipios rurales).

9 Dentro de los agricultores (entre los ms integrados y el promedio).

Qu se hace en materia de DR?

MAG y MIMDES: proyectos (muchos). MTC, gob. Subnacionales, Min. Vivienda: infraestructura. Porcin pequea del gasto rural alineado con la ENDR. Mayor parte del gasto pblico en la sierra va a formacin de capital humano, manejo de RRNN e infraestructura.

Heterogeneidad en las estrategias de desarrollo (salir de la pobreza, reducir la vulnerabilidad, etc.)

9 Ganadores del concurso de sistematizaciones. 9 Distintos actores involucrados. 9 Relevancia de los intercambios dentro de lo rural, entre lo urbano y rural, entre los viejos y los jvenes, rol de la educacin.

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III. Estrategias y polticas para el desarrollo rural para la sierra

Nuevas oportunidades:
Sierra Exportadora (SE). Lineamientos estratgicos del MAG que incluyen Desarrollo rural. Nuevos proyectos en el MAG (Aliados, Sierra Norte, proyectos FIDA que pasaron desde Foncodes). El papel de los municipios en la promocin del desarrollo econmico local

Lo que falta para cerrar

Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y Proyectos de desarrollo Corredor y Sierra Sur
Productos que apoya Sierra exportadora Productos que apoya Corredor Cusco-Puno Productos que apoya el PD Sierra sur

Cerrar estudios en profundidad. Retomar los debates con los actores. Debatir sobre nuestras propuestas preliminares de polticas y proyectos que puedan dar soporte el desarrollo rural en la sierra.

Productos priorizados

Pero persistentes desencuentros:

SE con enfoque desde arriba y de oferta frente a proyectos ms de demanda y desde abajo en el MAG (complementariedades? coordinacin?). ENDR desconocida por la mayora del sector pblico (central y subregional) y por la sociedad civil (AN). Mayora de gasto e inversiones poco articuladas con la ENDR. Poca relacin entre lo que la gente hace (en lo que invierte) y lo que el sector pblico apoya. Desarticulacin de la accin gubernamental Regional, provincial y distrital.

A junio de 2007 el En 6 aos el proyecto proyecto ha ha cofinanciado 2,945 cofinanciado 601 iniciativas de negocio planes de negocio que se distribuyen en: distribuidos en : Pecuario 53% Pesca 3% Agrcola 7% Agroindustria y transformacin 7% Artesanal 28% Servicios 2% Pecuario 60% Pesca 4% Agrcola 9% Agroindustria y transformacin 8% Artesanal 15% Apicola 1% Manufactura 1% Frutcola 1% Turismo 1%

Pecuario 25% Pesca 12.5% Agrcola 37.5% Agroindustria y transformacin 12.5% Artesanal 12.5%

Fuente: Informe supervisin FIDA PDSS agosto 2007, video Corredor Cusco Puno

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Desarrollo rural en la sierra:

buscando articular lo que la gente hace con lo que el estado promueve
Avances de investigacin

Taller Desarrollo Rural en la Regi Regin Piura Mesa de Cooperantes y PDRSPDRS-GTZ Piura, 6 de mayo de 2008

Contenido
1. Consensos 2. El espacio teritorial de alta ruralidad en Piura es la area andina. 3. Municipalidades rurales y inversiones para el desarrollo 4. Diversidad de espacios territoriales rurales: provincias, distritos y mancomunidades. 5. Haca una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana.

1. Consensos (ENDR y nueva ruralidad)

Tres ideas fuerza

rea Andina: la regi regin problem problemtica de Piura

Es posible fomentar un desarrollo territorial endgeno?

Lo rural es ms que lo agropecuario. Los vnculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo rural Importancia crucial de involucrar los acrores locales
Dificultad: Cmo articular la ENDR con el proceso de descentralizacin? para nosotros, cmo avanzar hacia una Estrategia Regional de Desarrollo Rural de la rea andina de Piura?

Bruno Revesz

CIPCA

Presentacin elaborada en el marco del proyecto de investigacin en red Desarrollo rural para la sierra (IEP-GRADE-CIPCA).

Tres caminos de desarrollo econmico para las familias rurales de la sierra 1. Diversificar las actividades productivas agr agrcolas y no agr agrcolas 2. Intensificar actividades productivas agr agrcolas y no agr agrcolas. 3. Migrar (reproduccin extra predial de la economa familiar).

La agricultura si bien ha perdido importancia relativa en los ingresos de los hogares rurales sigue siendo una actividad central en el medio rural: en trminos econmicos directos como fuente de empleo asalariado como base de estrategias de seguridad alimentaria como va para promover la preservacin de la diversidad. Se mantiene como un sector articulador en el medio rural

2. El espacio territorial de alta ruralidad en Piura es la rea andina

Patrn de asentamiento Plataforma productiva Matriz de consumo Vialidad y conectividad ..diferentes de la costa

Piura y sus provincias

los tres espacios sub regionales

La poblacin serrana pierde su peso relativo, exporta mano de obra y envejece.

PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005
2.0 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0

Sub espacios regionales y pobreza

PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006 1.2000

Litoral

Ciudad

Valles

Sierra

1.7 1.5 1.3

1.0000
Menos Pobre

3. Municipalidades rurales y inversiones para el desarrollo

0.8000

0.6000

0.4000
0.3

Con la descentralizacin, nuevas funciones y recursos crecientes

Mas Pobre

0.2000
Litoral Ciudad Valle Sierra

0.0000
Fuente: Mapa0 de Pobreza FONCODES 2006 10 Elaboracin: CIPCA

Fuente: Censos Nacionales de Poblacin 1993 y 2005. INEI. Elaboracin: CEDIR-Cipca

20

30

40

50

60

70

PIURA: Inversin Pblica 2006, por nivel de gobierno

G. Regional 137,585,121 28%

Recursos crecientes para las municipalidades rurales de la sierra

SIERRA Piura: Evolucin de las transferencias totales 2003-2006 (En nuevos soles)
45,000,000
45%

Inversiones municipalidades rurales Piura vs Cusco (1)

SIERRA RURAL - Inversin total municipal 2006, distribucin por rubro

40,000,000 35,000,000 30,000,000 Nuevos Soles 25,000,000 20,000,000

25% 40%

43%

43%

37% 35%

36%

G. Central 109,769,147 22% G. Locales 251,181,718 50%

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboracin: CEDIR-Cipca

30%

15,000,000
20%

10,000,000 5,000,000 2003 2004 2005 2006

5% 15% 11% 10% 9% 8% 13%

Canon
Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboracin: CEDIR-Cipca

Foncomun

Recursos ordinarios

0% Piura (22 distritos) Desarrollo Rural Desarrollo Social Desarrollo Urbano Cusco (79 distritos) Administracin

Inversiones municipalidades rurales Piura vs Cusco (2)

SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversin total municipal 2006
30.0%

4. Diversidad de espacios territoriales rurales: provincias, distritos y mancomunidades.

PERU: Distritos de Sierra Rural , segn rango de poblacin - 2005 Zona < de 3,800 hab + de 3,800 hab Total Sierra Norte 75 113 188 Sierra Centro 236 147 383 Sierra Sur 122 158 280 Total 433 418 851 Sierra rural Piura 2 20 22

26.0% 25.0%

20.0%

15.0%

13.6%

10.1% 10.0% 8.0% 7.1% 5.6% 5.0% 5.6% 5.1% 3.8%

0.4% 0.0% Piura (22 distritos) Caminos Rurales Riego Electrificacin Rural Cusco (79 distritos) Apoyo a la produccin Otros

Distritos: mejor integracin territorial, mayor cercana, reducido tamao para polticas de gran calado. Provincias: problemas de fraccionamiento territorial. Tienden a actuar como la municipalidad del distrito capital. Las mancomunidades, un espacio intermedio?

Porcentajes Zona Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Total Sierra rural Piura

< de 3,800 hab + de 3,800 hab

Total

40% 62% 44% 51% 9%

60% 38% 56% 49% 91%

100% 100% 100% 100% 100%

Nota: Sierra rural considera a aquellos distritos que pertenecen a la Regin Sierra y tienen ms del 50% de poblacin rural. Los rangos de poblacin, corresponden a los niveles minimos de poblacin requeridos para la creacin de nuevos distritos en la regin Sierra. Fuente: Censo Nacional de Poblacin 2005. DS. No. 019-2003-PCM Elaboracin: CEDIR-Cipca

Las tres mancomunidades de la Sierra de Piura

Mancomunidad Serrn y Bigote Fecha de creacin Nmero de distritos y provincia de pertenencia Distritos de costa Poblacin Agosto 2005 Mancomunidad Seor Cautivo de Ayabaca 2006 Mancomunidad Andino Central Junio 2007

Mancomunidades en Piura y Cusco

Piura
Controlan el territorio colindante con el espacio costeo Enfoque de corredor Fortalecen y formalizan relaciones de cooperacin interdistrital preexistentes. Financiacin de su secretaria tcnica en funcin del apoyo de ONG a proyectos concretos. Incipiente participacin de la sociedad civil Dispersas

5. Haca una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana (1)

Tendencias positivas Reorientacin de la visin de los gobiernos locales de la sierra hacia lo rural. Traslado creciente de recursos desde el centro. Institucionalizacin de procesos participativos. Promocin del desarrollo econmico local. Fortalecimiento del tejido organizacional. Fomento de la participacin comunitaria. Arreglos institucionales con instituciones aliadas.

Cuzco

Priorizan ejes productivos interdistritales Implementan una estrategia comn para aprovechar economas de escala. Autofinancian su secretara tcnica. Representantes de la sociedad civil integrados en sus instancias directivas.

4 de Morropn y 3 de Huancabamba Tres de los siete 58,815

6 de Ayabaca

5 de Morropn y 2 de Ayabaca Uno de los siete 95,680

Ninguno de los seis 66,550

Haca una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana (2)

Obst Obstculos y problemas en torno a que actuar
Desarticulacin en lo poltico administrativo entre lo local y lo regional, como si fueran territorios estancos. Endebles capacidades de gestin y de emprendimiento al nivel local. Barrera geoeconomica (y cultural?) que separa la rea andina del resto de la regin.

CIPCA-Piura
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Anexo. Listado de Bases de Datos

Nombre Censo 2005 Encuesta Nacional de Hogares ENAHO Siglas Nivel Distrital Regional Zona Nacional Nacional 20000 N Tipo de Informacion Caractersticas Poblacin y Vivienda Ingresos, Gastos, Educacin, Empleo, Salud, etc. Ingresos, Gastos, Educacin, Empleo, Salud, etc. Ingresos, Gastos, Educacin, Empleo, Salud, Produccin etc. Ingresos, Gastos, Educacin, Empleo, Salud, Produccin, etc. Infraestructura, gestin, trabajadores, actividades Ingresos y gastos desagregados

Linea de Base Proyecto Sierra LDB-SS Sur Encuesta a pequeos IEP-BASIS agricultores Encuesta a agricultores IEP-BASIS articulados Registro nacional de RENAMU municipalidades Sistema integrado de informacin SICON contable

1528 Valle del Mantaro Valle del Mantaro Nacional

Muestral

292

Muestral

80

Distrital

1792

Distrital

Nacional

1830

388