Sentencia T-031A/11 Referencia: expediente T-2782952.

Accin de tutela presentada por Gloria Tamayo como agente de oficiosa de Rosa Mara Duque Ospina, contra FOSYGA, la Secretara de Salud de Roldanillo (Valle del Cauca) y COOSALUD EPS-S. Procedencia: Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisin Laboral. Magistrado Ponente: Dr. NILSON PINILLA PINILLA. Bogot, D. C., febrero dos (2) de dos mil once (2011). La Sala Sexta de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la siguiente SENTENCIA en la revisin del fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisin Laboral, dentro de la accin de tutela incoada por Gloria Tamayo, como agente oficiosa de Rosa Mara Duque Ospina, contra el Fondo de Solidaridad y Garanta, FOSYGA, la Secretara Municipal de Salud de Roldanillo (Valle del Cauca) y la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral, COOSALUD EPS-S. El asunto lleg a esta Corte por remisin que hizo la mencionada Sala, en virtud de lo dispuesto en los artculos 86 inciso 2 de la Constitucin y 31 del Decreto 2591 de 1991, siendo escogido para revisin por la Sala de Seleccin N 9, en septiembre 7 de 2010. I. ANTECEDENTES. Queriendo actuar como agente oficiosa de la seora Rosa Mara Duque Ospina, la seora Gloria Tamayo promovi en junio 30 de 2010 accin de tutela ante el Juez Promiscuo Municipal de La Unin (Valle del Cauca), contra el Fondo de Solidaridad y Garanta, FOSYGA, la Secretaria Municipal de Salud de Roldanillo (Valle del Cauca) y la Cooperativa de Salud y Desarrollo Integral, COOSALUD EPS-S, por estimar vulnerados los derechos a la salud en conexidad con la vida, la dignidad humana, la igualdad, la integridad personal,

de peticin y la asistencia a personas de avanzada edad, con base en los hechos que a continuacin son sintetizados. A. Hechos y narracin efectuada en la demanda. 1. Informa la agente oficiosa que la seora Rosa Mara Duque Ospina, de 62 aos de edad, padece cncer pulmonar, encontrndose en grave estado de salud y no cuenta con recursos econmicos ni seguridad social en La Unin (Valle del Cauca), municipio donde reside. 2. Agrega que en abril 8 de 2010, la agenciada solicit a COOSALUD EPS-S la correccin de la base de datos, por cuanto su cdula de ciudadana registraba el nombre de una hija suya y apareca como activa en el municipio de Roldanillo. 3. Seala que al continuar inscrita en dicho municipio, segn informacin de afiliados al sistema FOSYGA, present derecho de peticin a la Secretara de Salud Municipal de Roldanillo con el fin de que se realizara la correccin por cambio de domicilio, sin haber obtenido respuesta, trascurridos 3 meses. 4. Observa que realizadas las averiguaciones en la Secretara de Salud de La Unin, constat que efectivamente continuaba afiliada al sistema FOSYGA en Roldanillo. 5. Finalmente, indica que al persistir el problema en la base de datos de FOSYGA, la agenciada no ha podido ser atendida en La Unin, quebrantndose an ms su salud por la carencia de medios econmicos, vindose entonces avocada a impetrar la tutela, a falta de otro medio de proteccin. B. Pretensiones. A partir de los hechos enunciados, la agente oficiosa busca la proteccin de los derechos a la salud en conexidad con la vida, la dignidad humana, la igualdad, la integridad personal, de peticin y la asistencia a personas de avanzada edad, de la seora Rosa Mara Duque Ospina. En consecuencia, solicita que se ordene a FOSYGA, a la Secretara de Salud de Roldanillo y a COOSALUD EPS-S, (i) contestar las peticiones formuladas por la agenciada; (ii) iniciar los trmites para la correccin y actualizacin de la informacin que aparece en la base de datos del sistema de seguridad social; y (iii) se le preste la atencin integral requerida, por el grave estado salud que amenaza su vida y subsistencia. As mismo, pide que la Secretara de Salud Municipal de La Unin, municipio donde reside, disponga el adelantamiento de los trmites pertinentes para su afiliacin al rgimen subsidiado en salud. II. ACTUACION PROCESAL. Con oficio DESAJ OSR 368 de julio 1 de 2010, la Oficina de Servicio Judicial de Roldanillo de la Direccin Ejecutiva Seccional de Administracin

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Judicial, remiti al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga la accin de tutela en cuestin, al estimar que FOSYGA es una entidad del orden nacional. Mediante decisin unitaria de julio 8 de 2010, la Sala Laboral del mencionado Tribunal Superior admiti a trmite la accin de tutela, ordenando su notificacin a FOSYGA, Ministerio de la Proteccin Social, a la Secretaria de Salud Municipal de Roldanillo y a COOSALUD EPS-S. A. Contestacin de la Secretara de Salud de Roldanillo (Valle del Cauca). En oficio 250 1399 de julio 15 de 2010, la Secretaria de Salud de dicho municipio solicit denegar las pretensiones invocadas, por cuanto el ente territorial no ha vulnerado ni amenazado vulnerar los derechos de la seora Rosa Mara Duque Ospina. Destac, en sntesis, que esa dependencia no ha recibido peticin relacionada con la correccin de la base de datos y el reporte de novedades a FOSYGA y que es deber de la interesada, como afiliada a la EPS de rgimen subsidiado, acercarse a aclarar la situacin presentada con su hija, de acuerdo con lo dispuesto en la Resolucin 1982 de 2010, emanada del Ministerio de la Proteccin Social. B. Contestacin de COOSALUD EPS-S. Mediante escrito de julio 16 de 2010, la representante legal de dicha cooperativa estim improcedente la accin interpuesta, con base en las siguientes consideraciones: (i) la seora Rosa Mara Duque Ospina no se encuentra afiliada a COOSALUD EPS-S, que no opera en La Unin; (ii) no es factible obtener asistencia en La Unin, por encontrarse afiliada al rgimen subsidiado en Roldanillo; (iii) la seora Duque Ospina debe gestionar, por consiguiente, ante la Secretara de Salud de La Unin, la afiliacin a la EPS-S de su eleccin, dependencia que enviar a FOSYGA la correspondiente novedad, para su ingreso; (iv) debe valorarse la informacin del Sisben, que anexa, donde aparece la identificacin de la agenciada y la mencin del municipio de La Unin, donde COOSALUD no opera como EPS del rgimen subsidiado. Con el propsito de sustentar sus afirmaciones, cit las normas que rigen las garantas de eleccin de las EPS-S y los procedimientos de afiliacin en las entidades territoriales con cobertura superior. C. Contestacin del Ministerio de la Proteccin Social. La coordinadora del Grupo de Acciones Constitucionales de la Oficina Jurdica y de Apoyo Legislativo del referido Ministerio, en oficio 0211541 de julio 26 de 2010, solicit que la entidad fuera exonerada de toda responsabilidad con fundamento en lo artculos 2, 3 y 4 de la Resolucin N 1982 de 2010, Por la cual se dictan disposiciones sobre la informacin de afiliacin al Sistema General de Seguridad Social en Salud y al Sector Salud , los cuales consagran

el campo de aplicacin de dicho sistema, la informacin requerida de parte de los afiliados, la conformacin de la base de datos nica de afiliados y los archivos maestro de ingresos y/o novedades a cargo de FOSYGA, fondo al que corresponde llevar los registros de los reportes peridicos suministrados por las EPS del rgimen subsidiado. D. Fallo nico de instancia. Mediante providencia de julio 22 de 2010, el Tribunal Superior de Buga, Sala de Decisin Laboral, no concedi la tutela incoada por la seora Rosa Mara Duque Ospina contra FOSYGA (Ministerio de la Proteccin Social), la Secretara de Salud Municipal de Roldanillo y COOSALUD ESP-S. Estim esa corporacin judicial que en el expediente no obra ningn elemento de juicio que permita establecer que las entidades accionadas han negado la prestacin del servicio de salud, o al menos orden de facultativo que lleve a considerar, segn precedente constitucional, la inaplicacin del POS, el cual regula la exclusin de frmacos y procedimientos mdicos. Agreg que esta accin de tutela va dirigida propiamente a la proteccin del derecho de peticin, puesto que, segn apreciaciones de la demandante, ni COOSALUD EPS-S ni la Secretara Municipal de Salud de Roldanillo respondieron las solicitudes presentadas, de lo cual sin embargo, (i) no aparece ninguna nota o constancia que permita verificar que las peticiones fueron recibidas efectivamente por sus destinatarios, y (ii) la accionante no despleg actividad que permitiera deducir el deber correlativo de las entidades de ofrecer respuesta, as sus aseveraciones estn revestidas por la presuncin de veracidad de la que da cuenta el artculo 20 del Decreto 2591 de 1991. III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL. 1. Competencia. Esta Sala es competente para decidir el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artculos 86 y 241 (numeral 9) de la Constitucin Poltica y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991. 2. Asunto bajo anlisis. Correspondera en esta providencia determinar si, de acuerdo con los hechos, a la seora Rosa Mara Duque Ospina se le ha vulnerado el derecho fundamental de peticin o algn otro. Sin embargo, de manera preliminar, resulta necesario analizar si se cumplen los requisitos que la ley y la jurisprudencia determinan para el ejercicio de la agencia oficiosa, cuando se acta a nombre de persona de quien su agente afirme se encuentra en delicado de estado de salud, que le imposibilite incoar por s misma la accin constitucional.

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3. La agencia oficiosa en la accin de tutela. Legitimacin en la causa por activa. En principio, la tutela es una accin cuyo derecho de postulacin se encuentra radicado en la persona a quien le vulneran o amenazan derechos fundamentales, por la accin u omisin de una autoridad pblica o, excepcionalmente, de un particular, en los casos que seala la ley. Segn el artculo 10 del Decreto 2591 de 1991, la accin de tutela puede ser ejercida directamente por la persona afectada, quien actuar por s misma o a travs de representante, caso en el cual los poderes se presumirn autnticos; tambin podrn ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. El inciso segundo de esta disposicin establece la viabilidad de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no est en condiciones de promover su propia defensa, circunstancia que debe manifestarse en la solicitud. La jurisprudencia de la Corte Constitucional1 ha determinado que para intervenir como agente oficioso en la accin de tutela se requiere, en primer lugar, la manifestacin expresa o que se infiera claramente que se acta como agente oficioso de otra persona y, en segundo lugar, que el agenciado est en imposibilidad de promover directamente la accin constitucional 2. Sobre el particular ha expresado esta corporacin3: De acuerdo con lo dispuesto en esta norma (artculo 10 del Decreto 2591 de 1991) y con la jurisprudencia de esta Corporacin, en el agenciamiento de derechos ajenos, debe estar debidamente demostrado que realmente el interesado no est en condiciones de asumir la defensa de sus propios derechos. Esta exigencia no es resultado de un capricho del legislador, ni corresponde a una mera formalidad, encaminada a obstaculizar el acceso a la administracin de justicia, especialmente cuando se trata de la defensa de un derecho fundamental. No. Esta exigencia es desarrollo estricto de la Constitucin sobre el respeto a la autonoma personal (art. 16). Una de las manifestaciones de esta autonoma se refleja en que las personas, por s mismas, decidan si hacen uso o no, y en qu momento, de las herramientas que la Constitucin y la ley ponen a su alcance, para la proteccin de sus derechos en general, trtese de los fundamentales o de los simplemente legales.

1 T-531/02 (julio 4 ), M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 2 T-1012/99 (diciembre 10), M. P. Alfredo Beltrn Sierra. 3 T-503/98 (septiembre 17), M. P. Alfredo Beltrn Sierra.

En este mismo sentido, ha sealado4 (no est en negrilla en el texto original): la agencia oficiosa, de forma general deviene cuando una persona, sin estar apoderada para ello ni tener la titularidad del derecho fundamental que se cree violado o amenazado, promueve una demanda a nombre de otra que est ausente o impedida, con el fin de evitar que pueda sufrir algn perjuicio.5 En materia constitucional, se ha entendido legtimamente que esta institucin procesal se encuentra prevista en el inciso 2 del artculo 10 del decreto 2591 de 1991, al disponer quin podr ejercer la accin de tutela: Tambin se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no est en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deber manifestarse en la solicitud. esta Corporacin ha fijado dos requisitos procedimentales mnimos que, pese al carcter informal de la tutela, deben observarse para la configuracin de la legitimacin activa de la accin cuando el fallador se encuentra ante un evento de agencia oficiosa. En este sentido, la Corte se ha inclinado por sealar dos fundamentos para la procedencia: i) la manifestacin expresa por parte del agente en el sentido de estar actuando a nombre del agenciado; y ii) la aportacin de prueba, sumaria siquiera, de que el agenciado se encuentra en incapacidad de interponer por s mismo la accin.6 El ejercicio valorativo que implica definir si el agenciado se encuentra en incapacidad de interponer por s mismo la accin, desborda el marco estricto de lo que legalmente constituye la capacidad7 y ha de tener en cuenta tambin factores diferentes como, por ejemplo, el estado de salud del interesado. Se sigue ello de la expresin misma contenida en el inciso 2 del artculo 10 del Decreto 2591 de 1991, que indica: cuando el titular de los mismos no est en condiciones de promover su propia defensa.; generando de esta manera una amplia rbita de hiptesis que se adecan a lo preceptuado por la norma. As pues, aunque quien crea lesionados sus derechos fundamentales sea mayor de edad y tenga pleno uso de sus facultades mentales, si se encuentra en un estado de postracin tal que le impide movilizarse o por motivos de fuerza mayor (peligro de
4 T-681-04 (julio 16), M. P. Jaime Arajo Rentera. Ver tambin, entre otras, T-1014/07 (noviembre 22), M. P.
Marco Gerardo Monroy Cabra, T-312/09 (abril 30), M. P. Ernesto Vargas Silva y T-694/09 (octubre 2), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 As en el artculo 47 del Cdigo de Procedimiento Civil que trata de la agencia oficiosa procesal. Segn lo ha expuesto la doctrina nacional, esta institucin es aplicable en los procesos civiles, contencioso-administrativos y laborales. No as en materia procesal penal. Ver DEVIS ECHANDA, Hernando; Compendio de Derecho Procesal Tomo I, Teora General del Proceso; Editorial ABC; Bogot: 1978. Pg.: 350-351. 6 Ver Sentencias T-342/04, T-294/04, T-061/04, T-531/02, T-1224/00, entre otras. 7 Ver arts. 1503 y 1504 del Cdigo Civil.

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muerte, por ejemplo) no puede abandonar el lugar de su domicilio, se entender incapacitado para interponer por s mismo la accin de amparo constitucional y un agente oficioso podr hacerlo en su nombre. De manera general, los requisitos procesales para la procedencia de la agencia oficiosa, ha explicado la Corte, no constituyen un mero capricho, ni desvirtan la primaca del derecho sustancial frente a las simples formalidades. Anota esta Sala que, tal y como lo ha precisado la Corporacin en varias oportunidades, estos requerimientos mnimos formales que debe observar quien incoa la accin de tutela, son garantas consustanciales a la definicin misma del Estado de Derecho, en el cual los procedimientos judiciales se erigen como mecanismos necesarios para la efectiva proteccin de los derechos de las personas. De esta manera, pues, debe comprenderse que la exigencia de unos requisitos mnimos en materia de agencia oficiosa se cimienta directamente en el pleno reconocimiento de la autonoma de la voluntad.8 Frente a los efectos de una sentencia dictada como conclusin de una accin de tutela en la que se alega la existencia de una agencia oficiosa, pero sta no cumple con los requerimientos mnimos para su procedencia, esta Sala debe precisar que aquellos no se extienden a la persona que presuntamente se encontraba siendo agenciada. Lo anterior implica que la cosa juzgada derivada de la solicitud de la tutela y de su conocimiento por parte de una autoridad judicial competente, es inter partes y que es la parte que actuaba careciendo de legitimacin por activa la que se encontrar afectada por ella y no el titular del derecho fundamental cuya proteccin se solicitaba. Configurados los requisitos sealados, se perfecciona la legitimacin en la causa por activa y al juez de tutela le corresponder pronunciarse de fondo sobre los hechos y las pretensiones planteadas en la demanda de tutela, lo cual no podr efectuar si, por el contrario, no est legitimada la parte actora9. 4. Anlisis del caso concreto. Conforme a los requisitos indicados y al material probatorio obrante en el expediente, la Corte debe establecer si es procedente la accin de tutela instaurada por Gloria Tamayo, afirmando actuar como agente oficiosa de la seora Rosa Mara Duque Ospina. En efecto, en la solicitud de tutela la seora Gloria Tamayo manifiesta que obra como agente oficiosa de la seora Rosa Mara Duque Ospina, ya que ella se
8 Ver Sentencias T-320/04 y T-899 de 2001, entre otras. 9 Cfr., entre otras, T- 362/05 (abril 8), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto y T-252 de 2009, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.

encuentra en delicado estado de salud y no puede presentarse a su Despacho por sus propios medios (f. 5 cd. inicial); indica adems que su agenciada padece cncer en los pulmones y otras complicaciones de salud (f. 6 ib.), enfermedades que no aparecen acreditadas en los documentos allegados al proceso, no logrndose precisar por esa va la magnitud de la incapacidad o disminucin que le impidiere presentar por s misma la accin constitucional, esto es, asumir directamente la defensa de sus derechos. Sin embargo, basada como est la agencia oficiosa en el principio de solidaridad (arts. 1 y 95-2 Const.) y a partir de la presuncin de buena fe (art. 83 ib.), se debe proceder con amplitud a aceptar su legitimidad para el caso. Con todo, si bien en el escrito de tutela se demanda la proteccin del derecho a la salud de la seora Rosa Mara Duque Ospina, entre otros, la falta de acreditacin de las enfermedades que ella padece, sea a travs de un diagnstico, informe o frmula del mdico tratante, o cualquier otro elemento demostrativo, dificulta inferir de manera racional y equilibrada las condiciones fsicas de la agenciada, de 62 aos de edad (f. 2 cd. inicial) y, por consiguiente, demostrar las circunstancias de los probables quebrantamientos contra los derechos fundamentales reclamados. Ello tambin acaece en cuanto al derecho de peticin, al cual se contrae especficamente la sentencia nica de instancia, donde la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga refiere, con razn, que lo cierto es que en el expediente no obra prueba que acredite que los destinatarios de las afirmadas peticiones las hayan recibido (f. 33 ib.), exigencia que expres la Corte Constitucional en la sentencia T-010 del 27 de enero de 1998; pues si bien es cierto que con el escrito de tutela se allegaron copias simples de las solicitudes (folios 3 y 4) dirigidas a COOSALUD EPS-S y a la Secretara de Salud Municipal de Roldanillo (Valle), lo cierto es que no aparece ninguna nota o constancia que permita verificar que las peticiones fueron recibidas efectivamente por sus destinatarios (f. 33 ib.). De otra parte, sin perjuicio de lo analizado en precedencia y destacado que la accin constitucional procuraba, ante todo, amparo para dicho derecho de peticin, presuntamente vulnerado por COOSALUD EPS-S y la Secretaria de Salud de Roldanillo, con solicitud de correccin de la base de datos del rgimen subsidiado de salud y la consiguiente garanta de prestacin de los servicios asistenciales, se ha constatado que la afiliacin de la seora Rosa Mara Duque Ospina al SISBEN III en el municipio de La Unin, donde ahora reside, se evidencia en la contestacin dada por la cooperativa COOSALUD EPS-S (f. 37 ib.) y en la informacin que suministra actualmente el portal web del Sisben (www.sisben.gov.co), donde se lee, con cita del nmero de la respectiva cdula de ciudadana (f. 2 ib.), ROSA MARA DUQUE OSPINA Departamento VALLE Municipio LA UNIN (f. 8 cd. Corte). Por todo lo anterior, esta Sala de Revisin confirmar el fallo proferido en julio 22 de 2010 por la Sala de Decisin Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, que no concedi la tutela solicitada.

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IV. DECISIN. En mrito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisin de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de julio de 2010 por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala de Decisin Laboral. Segundo. Por Secretara General, LBRESE la comunicacin a que se refiere el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991. Notifquese, comunquese, publquese e insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cmplase.

NILSON PINILLA PINILLA Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB Magistrado Con salvamento de voto

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ Secretaria General