GOBIERNO ELECTRNICO EN CHILE, DESAFOS, PERSPECTIVAS Y OPORTUNIDADES Claudio Gutirrez1, M.

Cecilia Bastarrica1, Rodrigo Frez1, Cristian Fuenzalida1, , Sergio F. Ochoa1, Pedro O. Rossel1 , Agustn Villena1
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RESUMEN Este artculo presenta una visin general del proceso de implantacin del Gobierno Electrnico (e-Government) en Chile, desde sus inicios, hasta la reciente adopcin de XML como norma para la representacin de documentacin electrnica. Vale aclarar que dicha norma es el resultado de discusiones tcnicas y legales entre el Gobierno, el sector privado y la academia. Adems, el artculo identifica los desafos, perspectivas y oportunidades que trae consigo la implantacin de esta norma, tanto para las organizaciones gubernamentales, como para la industria local del software y para los ciudadanos.

Introduccin

ofrecidos. Basado en este diagnstico, en las experiencias internacionales y en las tecnologas disponibles, el Gobierno chileno tom en el ao 2004 una decisin audaz, al introducir XML (eXtensible Markup Language) como la norma para representar y permitir el intercambio de su documentacin electrnica. Desde un punto de vista tcnico, esta decisin es comprensible debido a las ya conocidas ventajas de XML y sus tecnologas relacionadas. Sin embargo, las consecuencias sociales, administrativas e ingenieriles de esta decisin, son menos obvias. Como una forma de describir el camino ya recorrido y los nuevos desafos, este artculo presenta una visin general del proceso de implantacin del Gobierno Electrnico (e-Government) en Chile, desde sus inicios, hasta la reciente adopcin de XML como norma para la representacin de documentacin electrnica. Adems, se identifican los desafos, perspectivas y oportunidades que trae consigo la implantacin de esta norma, tanto para las organizaciones gubernamentales, como para la industria local del software y para los ciudadanos. En la siguiente seccin se introduce brevemente el

Desde hace varios aos, el Gobierno de Chile viene promoviendo iniciativas de modernizacin para lograr un Estado ms simple y eficiente. Uno de los pilares de este proceso de modernizacin ha sido el desarrollo de un Gobierno Electrnico. Esto implica la incorporacin de Tecnologas de la Informacin y Comunicaciones (TICs) en organizaciones del Estado, con el objetivo de mejorar la gestin interna, y tambin la interaccin con los proveedores y los ciudadanos. Actualmente, la iniciativa de Gobierno Electrnico est yendo un paso ms all, al intentar estandarizar e integrar su documentacin electrnica, mejorar los servicios de informacin ofrecidos a la sociedad, incrementar la eficiencia, eficacia, la transparencia del sector pblico y participacin ciudadana . Estudios recientes muestran que el Gobierno Electrnico en Chile est en una etapa de Presencia Interactiva . Esto significa esencialmente que la necesidad de estandarizar e integrar la documentacin electrnica est volvindose uno de los principales problemas a abordar. Por lo tanto, el Gobierno se ve enfrentado a la necesidad de definir e implantar estndares de interoperabilidad, tanto de documentacin electrnica como de servicios
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Departamento de Ciencias de la Computacin ITCC Chile-Corea, FCFyM, Universidad de Chile,

correo electrnico: {cgutierr, cecilia, rfrez, cfuenzal, sochoa, prossel, avillena}@dcc.uchile.cl. Con licencia del Departamento de Computacin e Informtica, Universidad Catlica del Maule.

contexto gubernamental chileno y su relevancia dentro del proceso de adopcin de esta norma. Tambin se presenta una visin general del proceso de adopcin de las TICs en Chile. En la seccin 3 se describe el estado del arte del Gobierno Electrnico en Chile, sus orgenes, la legislacin disponible y las experiencias ms representativas antes de la adopcin de XML. La seccin 4 discute los aspectos destacables de la norma chilena de documentacin electrnica, y la transicin desde la actual gestin documental a la futura gestin de documentos electrnicos en organismos del Estado. La seccin 5 presenta los desafos, perspectivas y oportunidades que surgen a partir de esta iniciativa. Finalmente, la seccin 6 presenta las conclusiones de este trabajo. 2 Contexto Chileno

Director del SII recibe premio Internacional Wharton Infosys Business Transformation Awards 2004 (WIBTA), http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2004/240604noti 01rv.htm
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Chile es considerado como uno de los pases de Sudamrica con una democracia bien consolidada y estabilidad econmica y poltica. Tambin se muestra como un ejemplo en el rea de contabilidad fiscal .
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En los ltimos aos, Chile ha logrado una apertura econmica importante basada en los Tratados de Libre Comercio establecidos con la Unin Europea, Corea, Estados Unidos, EFTA, Centroamrica y Mxico; mientras que acuerdos similares con China, India, Nueva Zelanda y Singapur estn actualmente en estudio . Estos acuerdos han trado mayores oportunidades de inversin para el pas, as como el desarrollo de nuevos negocios y empresas. Exigen tambin ms y mejores servicios para la ciudadana, para las empresas nacionales e internacionales y para los otros Gobiernos, por parte del Estado chileno. Chile tiene un sistema presidencial de Gobierno, democrticamente elegido mediante sufragio popular, que involucra mandatos presidenciales de 4 aos . Por lo tanto, las iniciativas de Gobierno Electrnico a nivel nacional requieren de consenso poltico, ya que su implantacin y puesta en marcha seguramente superar la duracin de un mandato presidencial. Por otra parte, el Gobierno chileno est fuertemente centralizado, y la mayora de los servicios que provee a los ciudadanos an requieren asistencia presencial. La longitud y diversidad geogrfica de Chile hace particularmente complejo el acceso a algunos servicios por parte de los ciudadanos. Por esta razn, aquellas iniciativas que ayuden a acercar el Estado a la sociedad, podran

reportar grandes beneficios para el pas. La actual propuesta de Gobierno Electrnico podra cumplir ese rol (ver Figura 1) si logra superar los desafos que an tiene pendientes.

Figura 1 : La Sociedad Interconectada con los Servicios del Gobierno Electrnico 2.1 Las TICs en Chile Desde 1991 Chile comenz a estar conectado a Internet, y a partir de entonces la interconexin digital ha crecido en forma sostenida . Desde 1992, ha habido un esfuerzo continuo para interconectar las escuelas chilenas . La primera red ATM (Asynchronous Transfer Mode) empez a funcionar en 1994 . En 1999 el Gobierno, a travs del Decreto Supremo N 5996, cre la Intranet del Estado . Posteriormente, mediante la Resolucin Exenta N 669 de la Subsecretara de Telecomunicaciones, se fij el procedimiento de medicin y publicacin de indicadores de calidad de servicio, para los Proveedores de Servicio de Internet (ISP) . Actualmente hay 6 millones de personas que tienen acceso a Internet (ms de 40% de la poblacin), desde sus casas, trabajos u organizaciones educativas . Desde el 2005, el 85% de los liceos y el 88% en las escuelas primarias cuentan con acceso a Internet . El 97,8% del sector pblico tiene servidores de correo electrnico y conexin a Internet, y por lo menos 15 servicios pblicos declaran llevar a cabo algn tipo de transaccin automatizada interactuando con otros servicios pblicos .

AO 1999 1999 1999 2000 2002 2002 2003 2004

DESCRIPCIN Interconex in de Prov eedores de Internet Intranet Gubernam ental Portal del Gobierno de Chile Portal Trmite Fcil Firma Electrnic a Portal de Compras Pblicas ChileCompra Factura Electrnic a Estandarizacin de Documento Electrnico (XML)

objetivo inicial de esta red fue comunicar a las instituciones de Gobierno en forma segura y con una alta disponibilidad usando protocolo IP. Una vez logrado esto, el objetivo de la Intranet del Estado se focaliz en el intercambio de mltiples tipos de informacin e interconexin de bases

Tabla 1 : Hitos Tecnolgicos en el Desarrollo del Gobierno Electrnico en Chile La Tabla 1 resume los hitos tecnolgicos ms importantes en el desarrollo del Gobierno Electrnico en Chile. No obstante, recin en el ao 2000 comienza a definirse una poltica global de desarrollo tecnolgico en el rea de las TICs. Mediante la creacin del Libro Azul, el Gobierno da a conocer el estado de las TICs en Chile y las perspectivas a futuro. En este libro se identificaron inicialmente doce iniciativas que haran progresar a Chile, en tres reas principales: equidad en el acceso a Internet, desarrollo de habilidades competitivas de los ciudadanos, y modernizacin del Estado. El paso siguiente se dio durante el 2003 mediante un esfuerzo comn entre el Gobierno, la industria y la academia, quienes se unieron para desarrollar la Agenda Digital . Este programa establece las pautas para el desarrollo de las TICs en Chile, y presenta una lista de 34 iniciativas estratgicas, agrupadas en seis reas de prioridad: acceso masivo a Internet, educacin y capacitacin, Estado en lnea, desarrollo digital de la industria nacional, desarrollo de la industria de las TICs y definicin de un marco jurdico (ms detalles en Seccin 3.1). El fin ltimo de la Agenda Digital es convertir a Chile en un pas digitalmente desarrollado para el 2010. 2.2 Intranet del Estado Con la finalidad de modernizar la gestin de los servicios pblicos que conforman la Administracin del Estado, el Gobierno promulg el Decreto Supremo N 5996, el 24 de Septiembre de 1999. En l se encomienda al Ministerio del Interior la implementacin y puesta en marcha, una red de datos de alta velocidad que interconecte los Ministerios y Servicios Pblicos de la Regin Metropolitana (Intranet del Estado) . El

de datos de distintos organismos pblicos, para ofrecer mejores servicios a los ciudadanos y al Gobierno. Actualmente, ms de 28.000 puestos de trabajo y 45 servidores Web estn conectados a dicha red. 2.3 Orgenes del Gobierno Electrnico en Chile El primer paso hacia el desarrollo del Gobierno Electrnico en Chile ha sido un documento Presidencial entregado en 1998, donde se propone una gran simplificacin de procedimientos para eliminar de dependencias y redundancias. Desde entonces, el Gobierno comenz a ofrecer informacin bsica en lnea a los ciudadanos a travs de un Portal Web oficial. El paso siguiente fue el desarrollo del portal Web llamado Trmite Fcil . Este portal se cre en el ao 2000 para dar informacin acerca de los procedimientos a seguir para distintos trmites a realizar en reparticiones gubernamentales. Algunos procedimientos estn accesibles en lnea, remitiendo al usuario al portal correspondiente. Algunos ejemplos de trmites disponibles son: declaracin y pago de previsin mdica y pensiones, obtencin de certificados de nacimiento, declaracin y pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y postulacin a los distintos programas de ayuda. Actualmente, Trmite Fcil incluye alrededor de 1.550 procedimientos de servicios pblicos que permiten ejecutar 220 trmites a travs de Internet . Una mencin especial merece la posibilidad de pagar los impuestos en lnea, una iniciativa revolucionaria que gui muchos de los desarrollos posteriores. Despus del Instructivo Presidencial 905 de 2001, el Gobierno comenz a desarrollar las iniciativas para construir la estructura legal y tcnica para un Gobierno Electrnico unificado. Entre estas iniciativas, podemos encontrar: El Comit de Reforma Estatal de Ministerios, compuesto por representantes de los Ministerios de Industria, Presidencia de la Repblica y Ministerio del Interior El Comit para las Normas de Interoperabilidad, bajo la autoridad del Ministerio de Industria, cuyo objetivo es aconsejar al Presidente en la definicin de normas para la interoperabilidad El Proyecto de Reforma y Modernizacin del Estado (PRYME), bajo la vigilancia

directa del Presidente, cuyo trabajo en las reas de Gobierno Electrnico, modernizacin, participacin del ciudadano, procedimiento administrativo, regionalizacin y

transparencia, estn incluidas en la Agenda Digital . Nuevos y mejores servicios en las diferentes reparticiones gubernamentales, tales como: Servicio de Registro Civil y Servicio de Impuestos Internos.

identificadas en la Agenda Digital y que contribuiran a alcanzar estas metas. Ellas son: Acceso masivo a Internet. Alcanzar 900 mil hogares conectados a Internet. Educacin y capacitacin. Entrenar al menos un milln de ciudadanos en las tecnologas digitales. Estado en lnea. Hacer que los trmites en lnea (servicioselectrnicos) estn masivamente disponibles y se extienda el uso de las TICs en todas las reparticiones gubernamentales. Desarrollo digital de la industria nacional. Promover la conectividad y el uso sofisticado de Internet para al menos 150 mil empresas. Desarrollo de la industria de las TICs. Promover el desarrollo de un gran nmero de empresas en el sector. Definicin de un marco jurdico. Legislar sobre los problemas relacionados con el manejo de documentacin electrnica.

La ONU ha definido un marco de evaluacin que permite clasificar iniciativas de Gobierno Electrnico, segn su nivel de madurez . Segn este marco de evaluacin, el nivel de madurez del Gobierno Electrnico en Chile corresponde a Presencia Interactiva (ver Tabla 2). Esta estimacin es similar a los resultados obtenidos en un estudio local .
MADUREZ Presenci a Emergente DESCRIPCIN El pas asume el compromiso de desarrollar Gobierno Electrnico, pero slo informacin bsica se brinda a trav s de Internet La presencia en lnea del pas se ex pande. Crece la cantidad de sitios W eb, y se prov ee interaccin a trav s de medios ms sofisticados (bsqueda en sitios W eb e interaccin a trav s de correo electrnic o). Existe una presenci a masiv a de organi zaciones gubernamental es en la W eb, y se ofrecen servicios con interaccin ms sofisticada, por ejemplo, llenado y env o de formularios electrnic os. El Estado ofrece transacciones completas y seguras tales como: obtencin de v isas y pasaportes, certificados de nacimiento y defuncin, pago de multas y impuestos, etc. Acceso instantneo a serv icios de manera integrada. El usuario no percibe las fronteras entre los distintos servicios.

Presenci a Mejorada

Presenci a Interac tiv a

Presenci a T ransaccional

Integracin T otal

Existe una iniciativa de alto impacto, declarada en la Agenda, que consiste en el desarrollo de una infraestructura de back-end para el Gobierno. sta interconecta los diferentes servicios ofrecidos por cada organismo pblico. La motivacin administrativa de este proyecto es la aplicacin del llamado Ley de Procedimientos Administrativos del 2003 . 3.2 Legislacin Actual en Temas de Gobierno Electrnico especialmente a travs del uso de Internet por las personas, empresas e instituciones . Existen seis reas prioritarias

Tabla 2 : Niveles de Madurez de Gobierno Electrnico segn la ONU 3 Estado del Gobierno Electrnico en Chile

Como parte del estado del arte del Gobierno Electrnico en Chile, en las siguientes secciones se presentan: la Agenda Digital (objetivo del Gobierno), la legislacin actual, las experiencias realizadas y los trmites en lnea ms utilizados. 3.1 Agenda Digital El plan de accin para el perodo 2004 - 006 en el marco de la Agenda Digital se concentra en promover la generalizacin del acceso y uso de TICs,

Una de las primeras legislaciones relacionadas con el Gobierno Electrnico en Chile, fue la de privacidad y seguridad de datos digitales, promulgada en 1999. sta permite identificar al dueo de los datos relacionados con un procedimiento, y las atribuciones de las dependencias gubernamentales al intercambiar tales datos. En el ao 2002, se dict la ley de Documento, Firma y Certificacin Digital que define la firma electrnica como un grupo de datos que identifican de manera nica al firmante de un documento electrnico. Esta firma tiene el mismo valor legal que una firma en el papel. La regulacin ms importante, debido a implicaciones administrativas, es la Ley Procedimientos Administrativos, esencialmente establece que las dependencias Gobierno no pueden pedirle a un ciudadano hacer un trmite) ningn documento sus de que del (al

que otra dependencia gubernamental ya tiene (por ejemplo el carnet de identidad al solicitar la licencia de conducir). Esto significa que las dependencias del Gobierno deben poder intercambiar o validar la informacin entre ellas; y debido a los volmenes de informacin generalmente manejados, esto implica la necesidad de automatizar el proceso. A fines del ao 2004, se dict el Decreto Supremo Nro 77 , de Eficiencia de Comunicaciones Electrnicas. Este decreto regula la forma de la comunicacin electrnica entre las dependencias gubernamentales y los ciudadanos, cuidando que las tcnicas usadas sean apropiadas y la informacin transmitida sea manejada correctamente. En diciembre del 2004, se dict el Decreto Supremo Nro. 81 , de Interoperabilidad de los documentos electrnicos que debido a su importancia se abordar en detalle en la seccin 4. La Tabla 3 resume los principales hitos en la legislacin relativa a temas de Gobierno Electrnico.
FECHA LEY DESCRIPCIN 1999 19.628 Privacidad y seguridad de informacin digital 2002 19.799 Documento, firma y certificacin digital 2003 19.880 Procedimientos administrativos de dependencias gubernamentales 2004 DS 77 Eficiencia de comunicaciones electrnicas 2004 DS 81 Interoperabilidad de documentos electrnicos (XML)

universo de 2 millones de declaraciones . sta es la primera experiencia de uso masivo de servicios de

Tabla 3 : Marco Legal de la Documentacin Electrnica en Chile 3.3 Experiencias Exitosas y Paradigmticas Declaracin de Impuestos por Internet. La automatizacin del Servicio de Impuestos Internos ha sido uno de los grandes hitos del Gobierno Electrnico en Chile. ste es el primer gran sistema desarrollado para el Gobierno que usa XML. Todos los aos, los ciudadanos chilenos deben declarar sus ingresos al Servicio de Impuestos Internos (SII) y pagar el impuesto global. ste era inicialmente un proceso manual que produca una gran cantidad de errores, e implicaba un esfuerzo grande de procesamiento. Como una manera de hacer el proceso ms eficaz y confiable, el SII comenz a desarrollar a partir de 1998, un sistema basado en la Web para declarar los impuestos anuales. El nuevo sistema automatizado sugiere una declaracin inicial a partir de un formulario electrnico pre-llenado con datos que el propio SII tiene del contribuyente. El sistema ha sido todo un xito. La adopcin de este sistema por parte de los contribuyentes ha crecido hasta alcanzar un 66,9% en 2004, sobre un

Gobierno Electrnico en Chile. Facturacin Electrnica en Chile. Este proyecto representa una experiencia pionera, y la primera adopcin masiva de documentos electrnicos XML que emplean firma electrnica en Chile. Desde 2002 el SII ha estado promoviendo la adopcin de la Facturacin Electrnica para manejar e intercambiar informacin sobre las transacciones comerciales. En el 2002, empez una fase experimental, con algunos proveedores y clientes. Las metas eran obtener mejoras en los procesos comerciales, disminuir los costos asociados al proceso de facturacin, y apoyar el desarrollo de comercio electrnico en el pas. La estimacin era ahorrar US$300 millones en economa directa por este concepto. La primera fase de este proyecto ayud a definir los aspectos tcnicos del nuevo sistema (XML para codificar las facturas, XML Schema para la especificacin de los metadatos, XMLDSig para la firma electrnica), y los derechos para emitir las facturas. Para el intercambio de estos documentos se utiliz el correo electrnico, principalmente debido su amplia adopcin. No obstante, asegurar el xito de una transaccin sigue siendo un desafo para los proveedores de soluciones de software de factura electrnicas. En Abril del 2003, empez el funcionamiento oficial de la factura electrnica. Actualmente hay ms de 500 organizaciones autorizadas a intercambiar facturas electrnicas, 15 proveedores de soluciones de software de facturacin electrnica, y varios millones de documentos intercambindose todos los meses. Solicitud de Certificados a travs de Internet. El Servicio Nacional de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) es el organismo que registra informacin de identificacin de los ciudadanos y de los hechos que son pertinentes para proteger los derechos familiares. Adems, entrega documentos oficiales en base a esta informacin. Este organismo tambin interacta con muchas organizaciones privadas y pblicas proporcionando informacin y servicios de acuerdo a la legislacin chilena. En el 2003 el SRCeI puso en funcionamiento un nuevo sistema trmites en lnea. Este sistema automatiz la interaccin entre el SRCeI y muchas otras organizaciones gubernamentales. Adicionalmente, el sistema ofrece el innovador servicio de identidad digital para los ciudadanos. Hoy un ciudadano puede obtener los documentos oficiales (por ejemplo el certificado de

nacimiento) imprimindolos directamente desde la Web. Estos documentos contienen las correspondientes firmas electrnicas, representadas a travs de cdigos que aparecen en el documento.

Nro 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

ORGANIZACIN Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) Registro de Multas del Trnsito Instituto de Normalizacin Provisional (INP) Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Servicio de Impuestos Internos (SII) Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Servicio de Impuestos Internos (SII) Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Servicio de Impuestos Internos (SII) Correos de Chile Direccin General de Movilizacin Nacional (D.G.M.N) Tesorera General de la Repblica Instituto Nacional de Deporte (IND) Instituto de Normalizacin Provisional (INP) Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Servicio de Impuestos Internos (SII) Servicio Electoral Direccin General de Movilizacin Nacional (D.G.M.N)

SERVICIO Acceso al Proyecto Infoempleo. Obtencin de Certificado de Anotaciones de Multas no pagadas. Declaracin y Pago de las cotizaciones previsionales en el INP y/o FONASA. Obtencin de certificado de Nacimiento. Solicitud de Certificado de Avalo Fiscal. Obtencin de Anotaciones de Certificados Vigentes de Vehculos Motorizados. Obtencin de certificado de nacimiento. Consulta tasacin fiscal de vehculos. Obtencin de Certificado de Matrimonio Civil. Aviso de prdida de cdula de identidad. Obtencin Cdigo Postal. Reclutamiento - Solicitud de Obtencin de certificado de Situacin Militar. Consulta de deudas fiscales en cobranza Postulacin al Programa de Infraestructura Deportiva y Recreativa. Obtencin de Tasa de Accidentabilidad (INP). Obtencin de Certificado de Defuncin. Declaracin o rectificatoria de IVA mediante Formulario en Pantalla. Obtencin de Datos de la inscripcin electoral. Reclutamiento - Obtencin de certificado de exclusin del Servicio Militar Obligatorio. Servicio de Registro Civil e Identificacin (SRCeI) Obtencin de Certificado de Defuncin. Servicio de Impuestos Internos (SII) Consulta Timbraje de Documentos Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) Informe desempeo OTEC Servicio de Impuestos Internos (SII) Obtencin de clave para operar en lnea con el Servicio de Impuestos Internos Servicio de Impuestos Internos (SII) Consulta y seguimiento de Declaracin Mensual (Formulario 29) Direccin General de Movilizacin Nacional (D.G.M.N) Reclutamiento - Solicitud de Obtencin de certificado de Pase a la Reserva / Obtencin de Duplicado de Inscripcin en los Registros de Reclutamiento.

Tabla 4 : Ranking de Trmites en Lnea ms Usados 3.4 Trmites en Lnea ms Utilizados La nueva Ley N 19.880 de Procedimiento Administrativo, exime al ciudadano de presentar documentos que no correspondan al procedimiento o que ya se encuentren en poder de la Administracin. De los ms de 170 trmites que hoy en da el Estado mantiene en lnea como servicios para la ciudadana, la Tabla 4 presenta los 25 trmites ms utilizados. 4 XML como Estndar para Documentacin Electrnica 4.1 Gestin Documental A pesar del alto nivel actual de automatizacin, un importante volumen de documentacin que se procesa en las organizaciones del Gobierno, est an en papel. Actualmente, las organizaciones pblicas usan formatos propietarios para los documentos electrnicos, lo cual dificulta la posibilidad de intercambio e integracin de la informacin, a lo cual se suma que la mayora de los documentos electrnicos no tienen valor legal. Tpicamente, el valor legal reside en un documento en papel, que se usa como la fuente de informacin que alimenta los sistemas de una organizacin, y que en algunos casos cuenta con un cdigo para verificar su autenticidad. Administrativamente, cada organizacin autnoma tiene una oficina de partes que une el ambiente externo con la gestin interna. Esta oficina recibe formularios en papel, y es quien inicia el procesamiento interno, acumulando firmas, timbres y documentos relacionados. Las herramientas para procesar la informacin normalmente son sistemas a medida (ad-hoc), aplicaciones de oficina y correo electrnico. Los servicios bsicos para manejar los documentos

La elaboracin de la norma empez en el 2003 y termin con su promulgacin en Diciembre del 2004. La adopcin de un estndar para la documentacin electrnica representa un gran paso dentro de los esfuerzos de la modernizacin gubernamental, y muchas de las iniciativas en la Agenda Digital apuntan en esta direccin. Esta seccin presenta los desafos actuales, que involucra adoptar el documento electrnico en las distintas reparticiones del Gobierno, para adherir a la norma del documento electrnico.

electrnicos estn disponibles en varias dependencias pblicas. Estos servicios bsicos incluyen captura, almacenamiento y bsqueda de informacin electrnica y fsica, y la entrega de servicios basados en esa informacin (a travs de sistemas Web o kioscos virtuales). La mayora de estos servicios son desarrollados por empresas de software locales. Hay pocas organizaciones pblicas que han preparado sus servicios para poder procesar documentos electrnicos. Estos servicios avanzados incluyen: la estandarizacin del formato de los documentos procesados, definicin de datos y protocolos para los servicios de intercambio de informacin, uso de workflow para apoyar el proceso interno, definicin y adopcin de polticas de seguridad, uso de inteligencia de negocio y memoria organizacional. La documentacin electrnica es una tendencia internacional . Entre sus ventajas se encuentran: (a) la reduccin de costos de almacenamiento, mantenimiento y distribucin de informacin; (b) mayores y mejores funcionalidades y servicios (como la bsqueda, manipulacin y agregacin de informacin relacionada, y el uso de recursos multimediales); (c) el aumento de la accesibilidad de los documentos. Los documentos electrnicos son ms fcilmente accesibles por los ciudadanos, incluyendo a aquellos con discapacidades. Una vez publicados, estos documentos quedan disponibles a todos los ciudadanos, que en el caso chileno es sumamente trascendente ya que elimina la discriminacin geogrfica. Sin embargo, la migracin hacia la documentacin electrnica involucra varios desafos. Entre los ms importantes se encuentran: la autenticacin, la persistencia y privacidad de la informacin, los derechos igualitarios de acceso, la coexistencia de documentacin electrnica y en papel, y en general, los problemas legales. 4.2 La Norma Chilena El Gobierno chileno ha identificado la administracin de documentos electrnicos como un aspecto clave para implementar una plataforma efectiva de Gobierno electrnico. En Diciembre del 2004 se public el Decreto 81 que obliga a las organizaciones pblicas a adoptar documentacin electrnica, y establece a XML como la tecnologa estndar a ser usada para ello. Las motivaciones

desde un punto de vista poltico y administrativo, fueron las siguientes: facilitar el acceso a la informacin gubernamental, aumentar la productividad y reducir costos, agiliza la comunicacin entre los ciudadanos y las dependencias del Gobierno, y

facilitar la interaccin entre los organismos pblicos. De un punto de vista tcnico, entre las motivaciones ms importantes estaban: fcil clasificacin, almacenamiento y bsqueda de documentos electrnicos, interoperabilidad entre los documentos de organismos con diferente hardware y sistema operativo, y fcil desarrollo de aplicaciones genricas para el procesamiento de documentos. El Comit para las Normas de interoperabilidad, un grupo de personas tcnicas del Gobierno, sector privado y acadmico, fue llamado en 2003 para elaborar una norma para la documentacin electrnica que rene los requisitos anteriores. Este Comit trabaj por casi un ao y un medio, y present una propuesta al Gobierno. Aunque XML surgi como el principal candidato por reunir los requisitos deseados, fueron consideradas tambin en el proceso otras propuestas, por ejemplo PDF. Finalmente, XML y su familia de tecnologas fueron escogidas debido a la flexibilidad de XML para especificar formatos, por su modularidad, escalabilidad, por el hecho de ser un estndar abierto de facto, su independencia de plataformas y aplicaciones, su buen soporte tcnico y comercial, y su arquitectura compatible con las extensiones futuras del sistema de informacin global. El Decreto 81 establece tres niveles de aplicacin, e implcitamente define el marco de tiempo para su adopcin. En el Nivel 1 (para cuya adopcin el decreto da 30 das despus de su publicacin) las organizaciones deben poder recibir, almacenar y redirigir documentos electrnicos generados por una tercera parte. La razn detrs de esta decisin fue la existencia de navegadores que actualmente leen XML, como Mozilla. La comunicacin puede hacerse va correo electrnico. El Nivel 2 (para cuya adopcin se dieron 2 aos) establece que cada dependencia debe poder generar por s misma documentos XML, ms la funcionalidad declarada en el Nivel 1. El Nivel 3 y ltimo, establece que cada organismo pblico debe poder procesar sin ninguna restriccin documentos XML. El decreto establece que esta tercera fase debe completarse en el ao 2009. En una perspectiva ms tcnica, las tecnologas de XML

propuesta son XML v.1, XML Schema para los esquemas, XForms, XML Signature, UTF-8 y un servicio de traduccin para UNICODE, XSL y XHTML para la visualizacin de documentos electrnicos y Servicios Web como una recomendacin. La norma tambin establece que cada documento debe contener los siguientes metadatos: los esquemas usados, los metadatos documentando el uso y significando de los esquemas usados, metadatos semnticos para facilitar la

localizacin, metadatos para permitir seguir la vida del documento, y referencias a un diccionario de metadatos. Otros aspectos importantes que son incluidos en la norma se refieren al hecho que el documento debe permitir la firma, debe tener un nico identificador (asociado a su localizacin), debe permitir presentaciones visuales alternativas para diferentes medios y mecanismos para verificar la integridad y autenticidad de las visualizaciones de las versiones de los documentos firmados. 5 Desafos, Perspectivas y Oportunidades

permisos de acceso a los repositorios, y la aplicacin de polticas de seguridad y algoritmos que mantengan la integridad de la informacin compartida. Background de los Desarrolladores. Normalmente, el personal de informtica invierte la mayor parte de su

Considerando el estado actual de los sistemas de informacin pblicos, la estrategia del Gobierno chileno para llevar a cabo la gestin de documentos electrnicos deber enfrentar varios desafos. Sin embrago, estos brinda las nuevas perspectivas y oportunidades. 5.1 Desafos Los desafos ms importantes que se derivan de la adopcin de la Norma de representacin de documentacin electrnica, son los siguientes: Desarrollo de Metadatos y Esquemas. La decisin chilena de adopcin un estndar de documentacin electrnica difiere de las propuestas avanzadas como el UK GovTalk en el Reino Unido. All, los metadatos, estructuras, y especificaciones han sido la primera etapa de un largo proceso para lograr soportar la interoperabilidad. En el caso chileno, se est realizando el proceso inverso. La tarea de desarrollar metadatos, taxonomas y ontologas es uno de los desafos ms urgentes, y ser un proceso bottom-up. Es esto posible? Nosotros pensamos que s, pero el xito depender principalmente de la velocidad con que esta tarea sea cumplida. En cuanto a los esquemas a desarrollar, se mantienen consideraciones similares. Implementacin de Repositorios. Debe implementarse un conjunto de repositorios locales, regionales y centrales para compartir metadatos y definiciones de esquemas. Estos repositorios traern ventajas en lo que se refiere a la estandarizacin de formatos de documentos, pero se presentarn una serie de problemas de diseo, como la estandarizacin de interfaces de consulta, la formalizacin de roles y

tiempo en mantener sistemas legados. Muchas veces estas personas no estn familiarizadas con las nuevas tecnologas de software. De hecho, muy pocos empleados encargados de desarrollar sistemas de informacin para el Gobierno conocen las tecnologas XML. Es ms, un pequeo nmero de desarrolladores de empresas de softwarechilenas estn listos para desarrollar soluciones basadas en XML. Las universidades chilenas y los institutos estn en etapas muy preliminares en cuanto a ofrecer cursos o programas de entrenamiento en XML y las tecnologas relacionadas. Uno de los desafos ms grandes es capacitar a miles de desarrolladores de la industria y las organizaciones pblicas durante los prximos aos para completar la reforma propuesta para el ao 2009. Los temas a ser abordados deben incluir principios del Gobierno Electrnico, documento electrnico en Chile, XML, firma electrnica, workflow documental, tecnologas Web incluyendo servicios Web. Tiempo, Costo y Compromiso. La iniciativa de Gobierno Electrnico para Chile, considera la transformacin completa de los sistemas de administracin de documento para el ao 2009 (DS 81). Continuando la tendencia actual, la mayora de las nuevas soluciones las desarrollarn empresas de software chilenas. Por consiguiente, tales empresas tendrn que poder tratar con una gran demanda de nuevos sistemas. Durante el ao 2003 un estudio identific ms de 350 proyectos internos relacionados con la iniciativa del Gobierno Electrnico que deben actualizarse para soportar documentos XML. Por consiguiente, el Gobierno tendr que asignar bastantes recursos (tiempo, dinero y compromiso) para hacer que esta iniciativa sea factible. Dos de los mayores desafos a enfrentar sern el tiempo disponible y el compromiso para ajustar los sistemas legados e implementar los nuevos. Mantenibilidad de las Normas. Las normas desarrolladas por la iniciativa del Gobierno Electrnico estn en su punto de partida. Las normas adicionales relacionadas a la seguridad, metadatos y distribucin de documentos estn siendo desarrolladas. Para tener xito, este proceso requiere de una dependencia pblica o un comit para llevar y coordinar la definicin, adopcin y evolucin de estas normas. Al contrario del actual Comit de Normas, la autoridad para las normas debe ser permanente y debe colaborar con los expertos tcnicos del Gobierno, la academia y la industria.

Interoperabilidad de los Servicios. No se puede tener automatizacin completa de servicios hoy sin tecnologa de servicios Web. Actualmente los principales problemas en la incorporacin de servicios Web en el

Gobierno (y en general) incluyen: (a) la complejidad de la ejecucin, visualizacin y comprobacin de los mtodos de un servicio (debido a la falta de herramientas adecuadas); (b) la dificultad de encontrar servicios Web en directorios UDDI as como en la Web en general; (c) la ausencia de mecanismos para mantener descripciones de servicios de Web de forma persistente; y (d) la ausencia de descripciones semnticas que simplifiquen la bsqueda. El desafo es desarrollar un sistema que permita recolectar, almacenar y descubrir servicios Web a un nivel semntico. En particular, herramientas para manejar portafolios de servicios Web, que se usarn al construir nuevas aplicaciones. Migracin de los Datos. La adopcin de XML para la documentacin electrnica brinda una oportunidad para unificar la informacin actual y crear un nico modelo de datos para el Gobierno chileno. Sin embargo, esta oportunidad involucra un gran esfuerzo en migracin de datos y la respuesta a preguntas claves: Quin estar a cargo de definir los datos del formato unificado para las organizaciones pblicas? Cmo los sistemas de software actuales podrn operar mientras los datos se migran? Quin estar al cargo de la migracin de los datos? El Gobierno chileno y las empresas de software pueden asumir el desafo de ajustar los sistemas de software legados sin afectar la calidad actual del servicio? Seguridad, Confiabilidad y Privacidad. No slo es un desafo tcnico, sino tambin social. Muchos servicios en lnea involucrarn informacin sensible, y los ciudadanos y organizaciones pblicas y privadas, deben estar seguras que su informacin est protegida. Por otro lado, los proveedores de servicios tambin deben asegurar que la informacin entregada por los clientes es fidedigna. En este momento, el Gobierno est creando un grupo encargado de tratar con la seguridad, confiabilidad y privacidad de la documentacin electrnica . 5.2 Perspectivas La adopcin de XML como norma para la representacin de documentacin electrnica no slo significa desafos, tambin abre un sinnmero de perspectivas, que podran hacer cambiar el rumbo del Gobierno electrnico en Chile. Algunas de las perspectivas identificadas son las siguientes:

Integracin de Sistemas Legados. Los sistemas de software utilizados en mbitos gubernamentales, usualmente tienen varios aos de estar en produccin. Ellos han sido desarrollados por distintos proveedores de software y el nivel de intercomunicacin entre estos

sistemas es baja o nula. Esta situacin responde a que la necesidad de trabajar en forma integrada no era tan evidente algunos aos atrs. Sin embargo, cualquier iniciativa de Gobierno Electrnico debe ir acompaada de una integracin de la informacin que el Estado maneja. En el contexto local no est claro cmo el Gobierno piensa abordar este desafo, ya que significa un esfuerzo importante de reingeniera de los sistemas legados y un alto nivel de estandarizacin, tanto de la documentacin electrnica como de los servicios que provean sus organizaciones. La adopcin de XML como lenguaje de representacin de documentacin electrnica, podra contribuir a subsanar estas limitaciones abriendo nuevas perspectivas para la gestin gubernamental y la participacin de la ciudadana en dicho proceso. Temas Legales. Desde el punto de vista legal, se abre un amplio espectro de situaciones administrativas, legales y jurdicas, sobre las cuales habr que legislar. Por ejemplo, habr que determinar cules son los requisitos con los que debe cumplir un documento electrnico, para ser considerado legalmente vlido. La legislacin chilena actual entrega una base para extender a documentos electrnicos, los conceptos de validez que estn detrs de la documentacin en papel. Sin embargo, problemas de seguridad y privacidad de la informacin contenida en un documento electrnico comienzan a aparecer (por ejemplo, el acceso al correo electrnico de los empleados de oficinas pblicas, por parte de un Juez). Todava hay mucho trabajo por hacer para garantizarle a la sociedad que la documentacin electrnica ser al menos tan segura y confiable como la documentacin en papel. Semntica y Descubrimiento de Servicios Web. Una limitacin comn de los servicios basados en XML es la falta de una semntica explcita para representar el servicio que brinda. Dos servicios con el mismo nombre y parmetros pueden realizar funciones diferentes, dependiendo del contexto de su uso. Esto representa una importante limitacin para lograr una descripcin de servicios Web ms flexible y robusta. Esto se vuelve un requisito crtico en escenarios gubernamentales, dnde la heterogeneidad de sistemas de informacin es un hecho. Problemas similares surgen con los repositorios de Servicios Web, conocidos como UDDI (Universal Description, Discovery and Integration) . Aunque el UDDI es un tipo de directorio de servicios Web muy

popular, carece de algunos aspectos tcnicos que son relevantes para ser utilizados en el escenario del Gobierno Electrnico chileno. La perspectiva que se abre a partir de esto, consiste en desarrollar servicios Web y UDDIs a nivel semntico.

5.3 Oportunidades La automatizacin integral propuesta por el Gobierno de Chile para el procesamiento de sus documentos electrnicos, es nica en el mundo, y como tal, representa un gran desafo. Sin embargo, tambin representa la oportunidad para obtener un sistema de gestin documental moderno, eficaz y que adhiera a las ms exigentes normas de disponibilidad, seguridad y visibilidad de la informacin. Algunas de las oportunidades ms relevantes identificadas son las siguientes: Integracin de Informacin Estatal. Aunque este tpico representa un importante desafo, la adopcin de la Norma brinda la oportunidad para integrar y compartir la informacin estatal. Una solucin de bajo costo para realizar esto, es construir envoltorios (wrappers) sobre los sistemas legados . Estos envoltorios permitirn el intercambio de documentacin electrnica entre dichos sistemas. Esta estrategia es consistente con otras soluciones propuestas para integrar aplicaciones de Gobierno electrnico en el plano internacional, y tiene un impacto pequeo sobre los sistemas legados. Inteligencia de Negocio. La automatizacin de la gestin documental permitir a las autoridades gubernamentales realizar diagnsticos peridicos y con mnimo esfuerzo, acerca de la forma en la cual est funcionando su organizacin. Estos diagnsticos podran ayudar a identificar los cuellos de botella en la gestin documental de una organizacin o de una oficina. Tambin podra servir para detectar retrasos en el procesamiento de documentos y para supervisar el funcionamiento de una dependencia o de sus empleados. La automatizacin propuesta permitir adems, el almacenamiento y anlisis de informacin estadstica a lo largo del tiempo. Diversas tcnicas de inteligencia de negocio podran ser utilizadas sobre esta informacin histrica, a fin de mejorar el funcionamiento del Estado. Reingeniera de Procesos. La retroalimentacin obtenida del anlisis de los indicadores estadsticos (o informacin estadstica) podra ser utilizada para realizar reingeniera de los actuales procesos de gestin documental (workflows) al interior de una organizacin. Particularmente el costo, la flexibilidad y la eficiencia de los servicios que provee una organizacin, podran verse enormemente beneficiados. Este proceso de reingeniera debera aplicarse en forma peridica e involucrando pequeos cambios. De esa manera, se podra reducir la resistencia al

cambio experimentada por los empleados pblicos y se fomentara la iniciativa de mejora continua al interior de las organizaciones. Mejora de los Servicios. La adopcin de la norma

permite aumentar la disponibilidad y flexibilidad en el acceso a los servicios que brindan las organizaciones del Gobierno. Ciudadanos y organizaciones pblicas y privadas deberan poder acceder a estos servicios durante las 24 hs., los siete das de la semana, desde cualquier punto del pas, siempre que se cuente con conexin a Internet. Por otra parte, a partir de esta iniciativa tambin se podra reducir el esfuerzo de ofrecer los servicios por parte del Estado, como de consumirlos por parte de la ciudadana. Analizando el crecimiento de las conexiones a Internet en Chile (ver seccin 2.1), es posible pensar que el acceso masivo a los servicios, tanto del Estado como de organismos privados (Bancos, ISAPRES, Colegios, Comercio, etc.), se realizar desde los hogares. Esto evitar que los ciudadanos tengan que desplazarse para realizar los trmites y le permitir al Gobierno reducir su infraestructura edilicia y de personal. Mejora en la Transparencia de las Acciones del Gobierno. Debido a que la informacin estar disponible en todo momento y su formato estar estandarizado, la obtencin de indicadores estadsticos o el anlisis de las acciones de Gobierno requerir mnimo esfuerzo. A partir de esto, se podra esperar una mayor visibilidad del proceso de administracin del Estado, y una mayor transparencia en las decisiones gubernamentales. Los desafos asumidos por el Gobierno chileno han ayudado a aumentar la credibilidad de esta iniciativa y su imagen internacional. Ms all de las soluciones que se pudieran obtener como resultado de la implantacin de la Norma de documentacin electrnica, la experiencia ganada en el proceso podra ser de gran utilidad para otros pases de la regin con caractersticas similares (poblacin, nivel de instruccin de los ciudadanos, calidad y disponibilidad de infraestructura de comunicaciones, etc.), tal como sucedi con el sistema de jubilacin privado (en base a las AFPs Administradoras de Fondos de Pensiones) durante los aos 80s. Por otra parte, una vez que el Gobierno haya completado e implantado la norma para el intercambio de documentacin electrnica entre sus dependencias, las empresas privadas podrn adaptar sus propios sistemas para interactuar con los sistemas del Estado, utilizando el mismo estndar. 6 Conclusiones

busca mejorar la disponibilidad e interoperabilidad de la informacin y los servicios del Estado, reducir costos operacionales de los organismos pblicos, y aumentar la visibilidad de gestin del Gobierno. Dicha iniciativa se

La iniciativa del Gobierno electrnico en Chile

basa en la adopcin de XML como norma para la representacin de documentacin electrnica. Esta audaz decisin se debi a diversos factores, tales como: (a) la priorizacin de los macro-objetivos por sobre los objetivos de corto plazo del Gobierno, (b) el nivel de aceptacin de XML como estndar de facto, (c) las ventajas de contar con un Gobierno estable y centralizado, (d) el alto nivel de calidad y cobertura de la infraestructura de TICs en Chile. Esta iniciativa no est libre de riesgos, ya que tendr que resolver problemas de ndole tcnico, operativo, econmico, legal y jurdico. Algunos de estos riesgos son internos y otros externos al Gobierno. Uno de los riesgos externos ms importantes que deber mitigar el Gobierno es la rpida aceptacin de XML, por parte de los desarrolladores de software pertenecientes, tanto a la industria como al Estado. En general los desarrolladores de software demoran en adoptar las nuevas tecnologas, razn por la cual se debern implementar programas de difusin y entrenamiento de profesionales en este mbito. Dichos programas jugarn un papel importante durante los prximos aos. Adems, se requiere un plan de adopcin de soluciones basadas en XML, el cual est liderado por los organismos pblicos que llevan adelante esta iniciativa. El tiempo y los recursos disponibles representan los principales desafos operacionales para llevar adelante este plan. El costo econmico de adoptar XML ser importante, pero es un desafo comparativamente menor. Finalmente, podemos decir que independientemente del grado de xito, este proceso traer no slo la experiencia a Chile sino tambin a la regin. Agradecimientos Este trabajo se realiz con el auspicio de ITCC Chile Corea. El trabajo de M. Cecilia Bastarrica y Cristin Fuenzalida fue parcialmente financiado por el proyecto Fondecyt No. 1050642. El trabajo de Claudio Gutirrez fue parcialmente financiado por el Ncleo del Milenio, Centro de Investigacin para la Web (P04-067-F), Mideplan, Chile. El trabajo de Pedro O. Rossel fue parcialmente financiado por el Proyecto MECESUP No. UCH 0109, Chile. Los autores quieren agradecer a todos los funcionarios del Gobierno de Chile, quienes aportaron valiosa informacin para este artculo. Referencias

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