Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Catalogacin en la fuente proporcionada por la Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo
Libro de buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica y el Caribe. p. cm. Incluye referencias bibliogrficas. 1. Economic development projectsLatin AmericaManagement. 2. Public AdministrationLatin America. I. Inter-American Development Bank. Cdigo de publicacin: IDB-MG-135 Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. Todos los derechos reservados; este documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales. Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables. Banco Interamericano de Desarrollo 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 www.iadb.org Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa. La produccin de esta publicacin estuvo a cargo Waleska Guerrero, Especialista en Comunicacin de CoPLACGpRD del Sector de Instituciones para el Desarrollo.
ndice
ndice
1 3 7 21 37 49 57 67 77 95 Introduccin. Situacin actual y avances recientes en la institucionalizacin de la Gestin para Resultados en el Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados en el Ministerio de Salud de Brasil.................................................................... Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear.......................... La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef..................................................... Modelo de gestin orientada a resultados en el municipio de Medelln............................................................................. Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin...................................................................... Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de Coneval.................................................................................... Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas............................
Siglas.......................................................................................................................................... Prlogo...................................................................................................................................... Captulo 1. Captulo 2. Captulo 3. Captulo 4. Captulo 5. Captulo 6. Captulo 7. Captulo 8. Captulo 9. Captulo 10.
Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica............................................................................................... 107 Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de salud: la evidencia en el caso paraguayo..................................................... 115
ndice
ndice de Cuadros Cuadro 1.1 Cuadro 1.2 Cuadro 2.1 Cuadro 2.2 Cuadro 2.3 Cuadro 4.1 Cuadro 5.1 Cuadro 5.2 Cuadro 7.1 Cuadro 7.2 Cuadro 8.1 Cuadro 8.2 Cuadro 10.1 Pilares de la GpRD segn nivel de desarrollo Nivel de desarrollo de la GpRD por pases Principales modificaciones en la estructura de la Secretara Ejecutiva Cursos de desarrollo del plantel tcnico Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia Presupuesto 2009-2010, por ordenador Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln Cuadro resumen sobre el financiamiento del proyectos Evolucin por tipos de indicadores contenidos en la MIR Indicadores de resultados por sector Ecualizador del grado de avance en la implementacin de las 10 demandas Demanda Quiero programas integrales para prevenir delitos Resultados e impacto de la implementacin de la gestin descentralizada y del Seguro Local de Salud en el distrito de Fram 11 11 27 28 32 54 61 62 84 84 98 99 123
ndice de Diagramas Diagrama 7.1 Generacin de indicadores Diagrama 8.1 Esquema de evaluacin de las 10 demandas ndice de Grficos Grfico 1.1 Grfico 2.1 Grfico 2.2 Grfico 2.3 Grfico 2.4 Grfico 2.5 Grfico 2.6 Pilares del ciclo de gestin Metodologa de implementacin de la gestin para resultados en el Ministerio de Salud de Brasil Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerio de Salud de Brasil Mapa estratgico del programa Ms Salud Diagnstico institucional del Ministerio de Salud de Brasil Ciclos de reuniones del proceso de seguimiento y gestin del programa Ms Salud Sistema informatizado de seguimiento y evaluacin 10 24 25 25 26 29 30 81 97
vi
ndice
Grfico 3.1 Grfico 3.2 Grafico 3.3 Grfico 3.4 Grfico 3.5 Grfico 3.6 Grfico 3.7 Grfico 3.8 Grfico 3.9 Grfico 7.1 Grfico 10.1 Grfico 10.2
Distribucin del ICMS de acuerdo con la Ley Federal Distribucin del ICMS de acuerdo con la antigua Ley Estatal Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la dispersin Controles para una posible conducta de juego. Penalizacin de la seleccin Participacin de los municipios en el 25% establecido por la Ley Estatal Resumen de los principales resultados Informe del desempeo municipal Informe del desempeo municipal Semaforizacin de la Calificacin Total de los Programas Federales de modalidad S y U con MIR en 2008 y 2010 (111) Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram Sntesis y marco general de la gestin descentralizada y el Seguro Local de Salud
40 40 41 43 43 44 44 45 46 83 119 121
ndice
vii
Siglas
Siglas
ASF Auditora Superior de la Federacin (Mxico) CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CIRD Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo CLS Consejo Local de Salud (Paraguay) Codeni Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la Adolescencia Conare Consejo Nacional de Rectores (Costa Rica) Conasems Consejo Nacional de Secretarios Municipales de Salud (Brasil) Conass Consejo Nacional de Secretarios Estatales de Salud (Brasil) Coneval Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social CNS Consejo Nacional de Salud (Brasil), Dipres Direccin de Presupuestos (Chile) DNP Departamento Nacional de Planeacin (Colombia) Fundeb Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica GIPE Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (Nicaragua) GpRD Gestin para resultados en el desarrollo ICMS Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin IBP International Budget Partnership IEEPP Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (Nicaragua) IFAI Instituto Federal de Acceso a la Informacin ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social Intosai Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores IPECE Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Mxico) Magfor Ministerio Agropecuario y Forestal (Nicaragua) MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo (Colombia) MGIMP Marco de Gasto Institucional de Mediano Plazo (Nicaragua) MPMP Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Nicaragua) MSPyBS Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (Paraguay) MUCD Mxico Unido Contra la Delincuencia ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio OEA Organizacin de los Estados Americanos OIM Organizacin Internacional para las Migraciones ONG Organizacin no gubernamental OPS Organizacin Panamericana de la Salud OSC Organizacin de la sociedad civil PAC Programa de Aceleracin del Crecimiento (Brasil) PAI Programa Ampliado de Inmunizaciones (Paraguay)
Siglas
PbR Presupuesto basado en resultados PDM Plan de Desarrollo Municipal (Colombia) PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin (Mxico) PGR Presupuesto General de la Repblica (Nicaragua) PIB Producto interno bruto PIP Programa de Inversin Pblica (Nicaragua) PMG Programa de Mejoramiento de la Gestin (Chile) PND Plan Nacional de Desarrollo (Mxico) PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Programa Productivo Alimentario (tambin llamado Hambre Cero) RIAD Red Interamericana de Alto Nivel sobre Descentralizacin, Gobierno Local y Participacin Ciudadana SAMU Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (Brasil) SEAP Secretara de Estado de la Administracin Pblica (Repblica Dominicana) Secodam Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (Mxico) SED Sistema de Evaluacin de Desempeo (Mxico) SEEPYD Secretara de Estado de Economa, Planificacin y Desarrollo (Repblica Dominicana SEH Secretara de Estado de Hacienda (Repblica Dominicana) SFP Secretara de la Funcin Pblica (Mxico) SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Mxico) SIAF Sistema Integrado de Administracin Financiera (Paraguay) SIGFA Sistema Integrado de Gestin Financiera, Administrativa y Auditora (Nicaragua) Simep Sistema de Metas Presidenciales (Mxico) Sisef Sistema de Seguimiento Fsico (Nicaragua) SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica (Nicaragua) Sseplan Subsecretara de Estado de Planificacin (Repblica Dominicana). SUS Sistema nico de Salud (Brasil) UCPS Unidad de Coordinacin de Prstamos Sectoriales (Per) Unicef Programa de las Naciones Unidas para la Infancia UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas UPA Unidad de atencin urgente (Brasil) USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
Siglas
Prlogo
Prlogo
El libro sobre las Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en Latinoamrica y el Caribe es parte de una tradicin que naci en 2005, producto del esfuerzo conjunto de varios gobiernos y organizaciones multilaterales que vieron la necesidad de impulsar reformas para que el sector pblico pudiera alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) acordados en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas. El enfoque sugerido para acometer dichas reformas fue el de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). En 2005 se hizo pblica la primera edicin mundial del libro de buenas prcticas con casos exitosos de GpRD en frica, Amrica Latina y Asia. En 2006 y 2007 se publicaron la segunda y tercera ediciones con ms casos de esos continentes. A partir de entonces, las organizaciones involucradas decidieron publicar libros regionales en lugar de un solo libro mundial. Es as como nace el presente libro de Buenas prcticas de gestin para resultados en el desarrollo en LAC correspondiente a la edicin 2010. El libro ofrece al pblico lector un conjunto de experiencias de implementacin exitosa del enfoque de gestin para resultados en las polticas pblicas de Amrica Latina y el Caribe (ALC). En sus pginas se analizan intervenciones realizadas tanto por instituciones pblicas como por organizaciones no gubernamentales en los mbitos nacional, subnacional y sectorial. Asimismo, se presentan casos que han innovado la prctica gerencial en las reas de planificacin estratgica, presupuesto, gestin financiera, gestin de programas y proyectos, seguimiento y evaluacin y rendicin de cuentas y control social. Sin duda, esta recopilacin de casos se convertir en un material de consulta valioso para los profesionales e instituciones interesados en conocer ejemplos de aplicacin de la GpRD. Los casos que se presentan surgieron de una convocatoria del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio de la Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo (CoPLAC-GpRD), a las instituciones gubernamentales y no gubernamentales de LAC para presentar experiencias exitosas de implementacin de GpRD a fin de difundirlas entre el pblico y contribuir as a la creacin de una nueva cultura institucional. Un panel internacional de expertos seleccion 9 de los 53 casos enviados debido a que demostraron una estrategia slida y explcita de implementacin de la GpRD basada en los siguientes elementos: i) definicin de los resultados esperados en cuanto al cambio social o institucional y a los bienes y servicios producidos, ii) promocin de una cultura e instrumentos de gestin orientados a la eficiencia, eficacia y efectividad de la accin institucional, iii) establecimiento de sistemas de informacin orientados a la toma de decisiones que posibiliten el monitoreo y evaluacin de la accin pblica y la informacin a la ciudadana, iv) ejecucin de una estrategia de mejoramiento permanente de la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos, v) implantacin de sistemas de incentivos para que los funcionarios orienten sus esfuerzos al logro de resultados institucionales.
Prlogo
El panel de expertos estuvo compuesto por las siguientes personas: Juan Cristbal Bonnefoy (BID), Ins Brill (Oficina Regional del PNUD ), Gonzalo de la Maza (Universidad de Los Lagos, Chile), Max Diener (Secretara de Hacienda de Mxico), Mauricio Garca Moreno (BID), Miguel Hernndez (Ministerio de Economa, Planificacin y Desarrollo, Repblica Dominicana), Patricia Meduna (BID), Sonia Ospina (New York University) y Philipp Schonrock (CEPEI, Colombia) y Roberto Garca Lpez (BID y Secratario Ejecutivo de la CoPLAC-GpRD) quien lo coordin. El libro consta de una introduccin sobre la situacin actual y los avances en la institucionalizacin de la GpRD en ALC y nueve captulos en los que se exponen cada uno de casos seleccionados por el panel de expertos y que son los siguientes. Ms gestin y ms salud: gobernanza orientada a los resultados en el Ministerio de Salud de Brasil. Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear, Brasil. La Estrategia Hechos y Derechos de Unicef, Colombia. Modelo de gestin orientado a resultados, en el municipio de Medelln, Colombia. Desempeo nacional y rendicin de cuentas: el Programa Estado de la Nacin, Costa Rica. Institucionalizacin del sistema de monitoreo y evaluacin de CONEVAL, Mxico. Seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, Mxico. Dilogos para transparentar el presupuesto pblico y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica en Nicaragua. Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de salud: la evidencia en el caso paraguayo.
Ms Gstion y Ms Salud es un programa a nivel nacional desarrollado por el Ministerio de Salud de Brasil para superar algunas de las dificultades que enfrentaba el Sistema nico de Salud, tal como la falta de equidad en el acceso a la salud, y un modelo centrado en el control en detrimento de los resultados y la calidad de la atencin. Este programa ha contribuido a focalizar y alinear la gestin del Ministerio de Salud de Brasil. En el primer ao de su implementacin algunos resultados ya son visibles, y se han comprobado mejoras importantes tanto en el acceso como en la calidad de los servicios. Incentivos para la adopcin de un enfoque orientado a resultados en la prestacin de servicios pblicos en el estado de Cear, Brasil. Este es un caso que se desarroll a nivel subnacional. A pesar de los avances en reas tales como la escolarizacin de nios y adolescentes y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores sociales todava estn alejados de lo que se espera. Es por ello que en Cear se ha establecido un enfoque innovador segn el cual se considera que la oferta de educacin no es suficiente, sino que se debe medir el desempeo escolar. En ese sentido, la nueva ley sobre el impuesto estatal ICMS es un incentivo por cuanto regula la forma en que el Estado distribuye la recaudacin entre sus municipios. Esta nueva ley cambi los criterios vinculados con el monto a distribuir en funcin de los resultados obtenidos.
Prlogo
En Bogot, con la colaboracin de Organizacin de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef) se ha desarrollado la Estrategia Hechos y Derechos mediante una alianza interinstitucional en la que convergen entidades de diversa naturaleza. El objetivo principal de la Estrategia es el seguimiento y mejoramiento de la calidad de vida de nios/as y adolescentes y su inclusin en la poltica pblica. Algunos logros alcanzados hasta el momento son: la elaboracin de instrumentos normativos y de poltica, y la inclusin de la poblacin objetivo en las polticas pblicas de los departamentos y municipios. Asimismo, el programa ha impulsado acciones para aumentar la cobertura de vacunacin, atencin de la salud y registro civil, entre otras. El municipio de Medelln, Colombia, ha desarrollado un modelo de gestin orientada a resultados, mediante el cual se ha podido articular la planificacin con el presupuesto, logrando identificar rutas crticas para el cumplimiento de metas del Plan de Desarrollo Municipal y una mejor focalizacin de los programas sociales. Como consecuencia, los ingresos tributarios para proyectos de inversin han aumentado y el proceso de participacin se ha fortalecido, logrando que el presupuesto de inversin de libre destino sea priorizado directamente por la comunidad de base. En educacin los mayores avances en cobertura se registran en la atencin integral a los nios/as de 3 y 4 aos. En salud, Medelln es una de las pocas capitales de departamento en el pas que cuenta con cobertura superior de afiliacin al Rgimen Subsidiado, certificada por parte del Ministerio de Proteccin Social. El programa Estado de la Nacin en Costa Rica es un ejemplo de cmo los mecanismos de peticin y rendicin de cuentas contribuyen a la gestin para resultados (GpR). Este programa busca asentar y mejorar la prctica de rendicin de cuentas. La ejecucin del mismo se fundamenta en tres orientaciones bsicas: i) rigor acadmico; ii) legitimidad social y iii) amplitud en la difusin. Institucionalizacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin en Mxico. Este caso presenta una evolucin favorable en la implantacin de un modelo de M&E, donde gradualmente el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), creado con el objeto de revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, colabora entre las instituciones, juntamente con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) y la Secretara de la Funcin Pblica (SFP), para establecer aspectos normativos vinculados con el seguimiento y la evaluacin. A casi tres aos de la implementacin de esta herramienta, se ha registrado un ordenamiento en cuanto a la informacin de los programas y en el uso de indicadores. El proyecto de seguimiento y evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, implementado por la ONG, busca crear un vnculo entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos a favor de la seguridad, la legalidad y la justicia. Se ha realizado el seguimiento y la evaluacin del proyecto a nivel del gobierno federal y de gobiernos locales y estatales en 2007 y 2008. El monitoreo y la evaluacin (M&E) se realizan en contacto con los interlocutores de las instancias y dependencias involucradas, y se utilizan las pginas electrnicas as como tambin publicaciones de las diferentes instituciones y de los medios de comunicacin. Para adelantar compromisos a travs del programa, se firman convenios con las autoridades en diferentes niveles: local, estatal y federal. En Nicaragua el caso del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), una ONG con alcance nacional que desarroll un mecanismo para transparentar el presupuesto y fortalecer el proceso de priorizacin y asignacin de recursos de la inversin pblica. Ha permitido una mayor interaccin con los legisladores, ms comunicacin sobre el desarrollo y la implementacin del presupuesto, con mayor orientacin hacia la sociedad. Las organizaciones
Prlogo
civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en la formulacin del presupuesto en el rea que les concierne. Los agentes de los medios de comunicacin han recibido capacitacin y estn mejor preparados para informar a la opinin pblica. El IEEPP ha logrado constituir un centro abierto especializado en anlisis y consulta sobre temas presupuestarios. Gestin por resultados en el segundo nivel de atencin de la salud: evidencia en el caso paraguayo. Esta experiencia pblica implementada a nivel municipal fue analizada por una ONG. El caso se desarrolla en la localidad de Fram, que tiene casi 7.000 habitantes, y que cuenta con un centro de salud con dificultades financieras y problemas de desabastecimiento, que fue descentralizado y cuya administracin fue delegada por medio de un acuerdo de gestin a un Consejo Local de Salud (CLS). Luego se organiz un seguro de salud, para el cual las familiasrealizan aportes; tambin hay un aporte municipal administrado por el CLS, y el Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) financia la planta y los insumos de los programas nacionales (inmunizaciones, planificacin familiar y otros medicamentos). Como se puede apreciar, los casos representan buenas experiencias a nivel nacional y subnacional. Tambin en diferentes sectores como salud, educacin o seguridad ciudadana. Asmismo, buenas prcticas en algunos de los pilares de la GpRD como el presupuesto por resultados o los sistemas de monitoreo y evaluacin. Adems, se describen buenas prcticas en procesos de peticin y rendicin de cuentas y transparencia. En sintesis, la GpRD se puede implementar en una amplia gama de sectores, funciones pblicas y con la participacin de actores pblicos y privados. Ninguna intervencin es demasiado pequea o demasiado grande para ejecutar la GpRD. Esperamos que este libro contribuya a impulsar el inters de las autoridades y de los gerentes pblicos en la GpRD, y a ilustrar el potencial que este enfoque tiene para mejorar la gestin pblica y as optimizar la calidad de vida de los ciudadanos.
Comunidad de Profesionales y Expertos en Latinoamrica y el Caribe en Gestin para Resultados en el Desarrollo Sector de Instituciones para el Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo
Prlogo
Introduccin
Introduccin
SITUACIN ACTUAL Y AVANCES RECIENTES EN LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA GESTIN PARA RESULTADOS EN EL DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE1
1 Este captulo representa una breve sntesis de algunas secciones del libro La gestin para resultados en Amrica Latina y el Caribe: avances y desafos de Roberto Garca Lpez y Mauricio Garca Moreno (BID, 2010).
Introduccin
En la dcada de 1980, los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC) emprendieron un proceso de reforma del Estado provocado bsicamente por: i) el agotamiento del modelo de sustitucin de importaciones, imperante desde los aos cincuenta, que impuls el desarrollo de la capacidad industrial de los pases mediante la intervencin estatal y ii) la crisis de la deuda externa que impact gravemente la economa de la regin. Las reformas, producidas en el contexto del surgimiento del modelo neoliberal y de los cambios que experimentaban los Estados de los pases desarrollados, priorizaron la dimensin financiera de la crisis e iniciaron cambios orientados al ajuste fiscal, la reduccin del Estado y la apertura comercial. Ni el modelo de sustitucin de importaciones ni las reformas posteriores dieron pasos importantes para dotar a los Estados latinoamericanos de capacidades administrativas acordes con los principios del Estado de Derecho ni con las funciones que les corresponde desempear. En Amrica Latina y el Caribe ningn pas complet la construccin del modelo burocrtico weberiano que a las naciones desarrolladas les permiti, entre otras ventajas, profesionalizar la administracin pblica, separar los asuntos pblicos de los privados, e implantar un sistema de mritos para el reclutamiento y la promocin del personal. Aunque en ALC se implantaron importantes ncleos de excelencia y de reglas de mrito en la administracin pblica de varios pases, estos han convivido con la patrimonialidad y con la designacin de cargos a travs de prcticas clientelistas (CLAD, 1998). Adems, los Estados se han visto enfrentados a cambios tanto en sus funciones como en las demandas y expectativas de los ciudadanos. La universalizacin de la educacin bsica, registrada en la mayor parte de los pases, ha trado consigo votantes mejor informados que los que existan hace un cuarto de siglo; la expansin de los derechos ciudadanos de los nios, las mujeres, las poblaciones indgenas y los discapacitados ha obligado a crear polticas pblicas distintas de las tradicionales; la preocupacin por el manejo sostenible del medio ambiente ha forjado nuevas reas de gestin gubernamental. Por otra parte, los avances en la comunicacin y en la informtica han permitido que el ciudadano comn tenga acceso a ms informacin sobre el quehacer de los gobiernos. Estos factores han generado demandas por un acceso ms igualitario a los recursos pblicos y por servicios de mejor calidad, presionando a las autoridades polticas y a los directivos de las instituciones a gestionar de una manera ms eficaz y eficiente. Por lo sealado, el punto de partida de ALC en cuanto a la reforma del Estado es muy distinto de aquel que se observa en los pases desarrollados. Por un lado, existen rmoras de la patrimonialidad, es decir, de la falta de distincin entre lo pblico y lo privado, que conviven con estructuras inflexibles y con lgicas centradas en el procedimiento. Por el otro, concurren nuevas demandas ciudadanas y se crean nuevas funciones propias de la globalizacin de los mercados y de los derechos sociales. Todo esto, en el contexto de recursos fiscales escasos en relacin con las demandas sociales, lo cual limita la capacidad de accin del Estado. Este punto de partida condiciona la manera en que debe plantearse y llevarse a cabo el proceso de reformas del Estado. As, mientras la gestin para resultados nace en los pases desarrollados para enfrentar las crisis fiscales y financieras y mantener el nivel de desarrollo ya alcanzado, en ALC su propsito es acelerar el paso para alcanzar un nivel de desarrollo mayor, por lo que se habla de Gestin para Resultados en el Desarrollo (GpRD). Esto exige una mirada integral que permita observar la congruencia y la articulacin de los distintos sistemas que componen la administracin pblica (planificacin, presupuesto, gestin financiera, y monitoreo y evaluacin) y tambin reclama un anlisis de la cadena de procesos que abarcan desde las ofertas que hacen los gobernantes hasta los servicios que efectivamente se entregan a los ciudadanos.
Introduccin
Programas y proyectos
Los cinco pilares del ciclo de gestin examinan los elementos indispensables para que el proceso de creacin de valor pblico est orientado a lograr resultados. De acuerdo con el esquema que se observa en el grfico 3, estos elementos se ordenan en tres categoras: componentes (16), indicadores (37) y requisitos mnimos o variables (141). Los requisitos mnimos se califican con una escala que va de cero a cinco, en la que cinco es la situacin ptima. Los indicadores y los pilares tambin se califican con la misma escala. El promedio de todos los indicadores deriva en un ndice que muestra la capacidad de GpRD de un pas. Debido a que el examen del ciclo de gestin requiere recabar informacin sobre un amplio espectro de temas, el SEP se enfoca solamente en aquellos aspectos que estn relacionados directamente con la GpRD o que son indicadores de la capacidad de GpRD. Por lo tanto, este instrumento no ofrece un anlisis de cada uno de los pilares con la profundidad y el detalle con que lo hacen los instrumentos especializados en una sola temtica, como es el caso de los diagnsticos de la gestin financiera pblica.2
2 Se refiere al Marco de referencia para la medicin del desempeo en materia de Gestin de las Finanzas Pblicas (PEFA, por sus siglas en ingls) o a la Evaluacin de la Responsabilidad Financiera Pblica (CFAA, por sus siglas en ingls).
10
Introduccin
Hay que advertir tambin que el instrumento analiza el ciclo de gestin solamente en el mbito de la administracin nacional central; por lo tanto, no indaga sobre las entidades autnomas, las empresas pblicas o los gobiernos sub-nacionales.3
Total
2,3 1,4 2,5 1,9 1,6 1,9
El ndice SEP, resume las capacidades institucionales de los pases en los cinco pilares del ciclo de gestin. El ndice promedio para el conjunto de ALC es de 1,9 sobre 5, lo que indica que la regin se encuentra en una fase inicial de implementacin de la GpRD y que an no ha llegado a la mitad de camino (vase el cuadro 1).
Pases
Brasil, Chile, Colombia, Mxico Argentina, Barbados, Bolivia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panam, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay Bahamas, Belice, Guyana, Hait, Paraguay, Surinam
ndice de GpRD
> 3,0 < 3,0 > 1,5 < 1,5
El resultado de los estudios muestra la existencia de fuertes diferencias entre los pases de la regin. Se los ha agregado en tres grupos, segn el ndice de GpRD. El primer grupo est conformado por los pases que obtuvieron un ndice de 3 o superior; el segundo, por los pases que obtuvieron ndices entre 1,5 y 3; y el tercero, por pases que obtuvieron ndices menores a 1,5. Ms de la mitad de los pases (15) se ubican en el grupo intermedio (vase el cuadro 2). Respecto de las diferencias de nivel de desarrollo de la GpRD entre los pases, se puede apreciar que los que poseen un ndice alto son Brasil, Chile, Colombia y Mxico, que conforman un pequeo grupo de avanzada en cuanto a innovaciones gerenciales. Estos pases le llevan una
3
Las evaluaciones se realizaron entre mediados de 2007 y mediados de 2009. El universo de anlisis estuvo constituido por las administraciones centrales de 25 pases de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago y Uruguay.
Introduccin
11
gran ventaja al resto en todos los pilares, particularmente en PpR y M&E, sin los cuales sera imposible implementar la GpRD. Este grupo de pases tambin posee un mayor equilibrio entre los pilares, lo que muestra el efecto integral que tiene el desarrollo de la GpRD en una fase avanzada. Adems de los cuatro pases del grupo de alto desarrollo, resalta la posicin de Costa Rica y de Per como lderes del grupo de nivel medio de desarrollo de la GpRD. Conviene destacar el hecho de que solamente seis de los 25 pases obtuvieron puntajes significativamente superiores al promedio de la regin (1,9) y que 13 pases se situaron entre 1,5 y 2. As como existen diferentes grados de desarrollo de la GpRD entre los pases, los pilares de la GpRD tambin muestran un desarrollo desigual. La comparacin del desarrollo de los pilares indica que la gestin financiera, auditora y adquisiciones (GFAA) (2,5) y la planificacin para resultados (PpR) (2,3) son los pilares ms avanzados en trminos relativos. En cuanto al pilar de planificacin, se observa que la mayora de los pases ha establecido leyes e instituciones con un enfoque menos centralista que el anterior, pues toman en cuenta el mercado como un componente importante del desarrollo. El pilar de presupuesto por resultados (PpR) es el menos desarrollado de todos, por lo que ALC todava tiene que recorrer un largo camino para lograr su institucionalizacin. La inmensa mayora de los pases an presupuesta en base a insumos y asigna los recursos de manera incrementalista, sin considerar los resultados de la gestin durante el proceso de anlisis y de elaboracin del presupuesto. Por otro lado, varios pases realizan algunas prcticas presupuestarias que, paulatinamente, estn mejorando la credibilidad de este instrumento y que preparan el terreno para una profundizacin de las reformas. Esas prcticas se relacionan con la estructuracin del presupuesto en base a las polticas formuladas en la planificacin, la elaboracin de marcos de mediano plazo, y el establecimiento de leyes que promuevan e incentiven un manejo fiscal previsor y responsable. Algunos pases tambin han construido sistemas de indicadores para monitorear la ejecucin del presupuesto. No obstante, la mayora de estos sistemas no est diseada para evaluar la calidad del gasto ni para analizar los resultados de las acciones gubernamentales, sino que se limita a informar sobre la ejecucin fsica y financiera del presupuesto. Comparativamente, el pilar de GFP, auditora y adquisiciones es el ms desarrollado de la regin: se observa un importante proceso de actualizacin de las normas relativas a esas reas y de automatizacin de los procedimientos. No obstante, la mayora de los sistemas de GFP no est construida en base a los conceptos de la GpRD, sino que est basada en la lgica tradicional de insumo-producto. Por otro lado, el control interno se restringe a la auditora ex ante y hay pocos avances en torno al control a posteriori debido, en parte, a la debilidad de los sistemas institucionales de monitoreo y control de calidad de la produccin de bienes y servicios. En cuanto al control externo, la mayora de los pases ha realizado reformas a su marco legal de control y lo ha alineado con las normas internacionales. Sin embargo, es comn que la independencia de las entidades fiscalizadores superiores sea escasa dada su vinculacin con el Poder Ejecutivo. Cabe destacar que el fortalecimiento de pilar de GFP contribuy de manera fundamental a mitigar los efectos de la crisis financiera internacional en ALC. En efecto, la mayora de los pases de la regin cuenta con presupuestos equilibrados, programas fiscales slidos y un manejo acertado de los riesgos fiscales, incluida la deuda pblica, lo que les permiti absorber mejor el impacto de esta crisis que en ocasiones anteriores.
12
Introduccin
En el pilar de gestin de programas y proyectos la evaluacin ex ante de los proyectos es el componente ms institucionalizado, aunque la vinculacin de esas evaluaciones con el proceso de asignacin presupuestaria sea dbil. El problema central de la gestin de programas y proyectos radica en la ausencia de dispositivos institucionales para asegurar la calidad de los bienes y servicios producidos. Pocos pases disponen de estrategias permanentes para este fin y, salvo el sector salud, no es frecuente que los sectores cuenten con estndares de calidad. Adems, los sistemas de informacin existentes no siempre aseguran la calidad de los datos acerca de lo que se produce, lo cual compromete el avance de los pilares de PpR y M&E. El pilar de monitoreo y evaluacin es, conjuntamente con el de presupuesto por resultados, el que menores avances muestra en la regin. Aunque la mayora de los pases posee algn sistema para monitorear el cumplimiento de los objetivos del gobierno, pocos disponen de sistemas maduros e institucionalizados. Por otro lado, la evaluacin est menos desarrollada que el monitoreo. Slo los cuatro pases avanzados en la implementacin de la GpRD han logrado construir la capacidad institucional necesaria para evaluar los efectos y los impactos de sus programas y proyectos. Sin un anlisis evaluativo, es imposible construir un nexo entre la planificacin y el presupuesto basado en resultados o generar una cultura de mejora continua en la prestacin de los servicios pblicos. Del anlisis realizado se destacan los siguientes aspectos que caracterizan la situacin de la implementacin de la GpRD en ALC: En su conjunto, la regin se encuentra en una etapa inicial del proceso de implementacin de la GpRD, aunque cada uno de los pases muestra diferentes avances en su institucionalizacin: en un extremo, un pequeo grupo est consolidando sistemas orientados a medir y a analizar los resultados de la gestin del sector pblico para usarlos en las decisiones tcnicas y polticas; en el otro extremo, se encuentran los pases con sistemas bsicos que responden a la lgica de la gestin burocrtica tradicional. Entre ambos extremos, se ubica la mayora de los pases de la regin que, en general, exhiben una institucionalizacin incipiente. Existe un proceso de reforma y de fortalecimiento de las instituciones que busca mejorar la gestin pblica: desde finales de la dcada anterior, y con mayor nfasis a partir de 2005, la mayora de los pases ha emprendido cambios institucionales que apuntan a una gestin pblica ms orientada a resultados. En general, el espritu de estas innovaciones es estimular la eficiencia y la eficacia de la accin pblica, promover la transparencia de la gestin de los recursos y estimular la participacin ciudadana en las polticas pblicas. No obstante, todava se observa una gran distancia entre los marcos legales e institucionales existentes en los pases y su implementacin prctica, pues an no se han efectuado muchos de los cambios previstos en las nuevas normas. El proceso de institucionalizacin de la GpRD todava es atomizado o parcial: en general, las reformas implementadas no toman en cuenta el conjunto de instituciones y de procesos involucrados en la creacin de valor pblico y, por lo tanto, no prevn las articulaciones necesarias entre los pilares del ciclo de gestin. Esto ha motivado la creacin de mecanismos y de instrumentos aislados que compiten unos con otros y que carecen de cohesin. En algunas ocasiones, esta prctica desalienta y demora la implementacin de una cultura orientada a la GpRD. Sin embargo, en algunos pases se verifica un retroceso en la consolidacin institucional de los sistemas de gestin pblica, ocasionado por prcticas polticas que no coinciden con la profundizacin de la democracia: este grupo lo integran tanto los pases pobres como aquellos que gozan de rentas media y media alta.
Introduccin
13
la regin.
Planificacin
Se registran esfuerzos crecientes en los pases para institucionalizar sistemas de planificacin articulados con los procesos presupuestarios, y coordinados con el seguimiento y la evaluacin. Los pases que estn a la vanguardia son Brasil y Colombia que, con base en una legislacin consistente y en metodologas rigurosas, han logrado establecer instituciones slidas. Los avances de Brasil datan de 1995 y se caracterizan por articular en una sola cartera, el Ministerio de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, las funciones de planificacin y presupuesto, en un esquema en el cual la planificacin desempea un papel preponderante. En el caso de Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), institucin con una trayectoria de varias dcadas, se encarga de la planificacin de mediano plazo, y dispone de sistemas maduros para la programacin y el seguimiento de los recursos de inversin y la evaluacin de polticas y programas. En los ltimos aos, varios pases han iniciado procesos tendientes a fortalecer los sistemas nacionales de planificacin, con nfasis en el desarrollo de las capacidades para la planificacin a mediano plazo y el seguimiento de los objetivos de los planes de gobierno. Entre los pases que trabajan en esta perspectiva, se destacan Costa Rica y Ecuador. Adems, Mxico y Per estn realizando esfuerzos tendientes a robustecer el vnculo de la planificacin con el presupuesto mediante el fortalecimiento de los procesos de programacin, en el marco de la implementacin del presupuesto por resultados. Asimismo, varios pases han formulado visiones a largo plazo como un marco para orientar la priorizacin de las polticas de mediano plazo y para enrumbar las acciones estratgicas tanto del sector pblico como del privado. Estos instrumentos se han elaborado mediante amplios procesos de consulta al sector privado y a las organizaciones de la sociedad civil. Siete pases han desarrollado estas visiones de largo plazo: Brasil, Colombia, Costa Rica, Jamaica, Mxico, Panam, y Trinidad y Tobago.
Presupuesto
Aunque, como se ha visto, el rea de presupuesto por resultados es particularmente dbil entre los pases de la regin, durante los ltimos aos se ha observado un inters creciente por implementar procedimientos que permitan evaluar la calidad del gasto pblico. Chile es el referente al que todos los pases miran en este campo, pues mediante un proceso que se inici a mediados de la dcada de 1990, la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda ha institucionalizado un sistema mediante el cual las decisiones presupuestarias consideran la informacin sobre el desempeo de los ejecutores del gasto pblico.
14
Introduccin
Durante los ltimos aos, varios pases han emprendido reformas para implementar un presupuesto por resultados. Entre ellos cabe destacar a Per y a Mxico. Per inici un proceso de construccin gradual del PpR mediante el establecimiento de algunos programas estratgicos para el desarrollo social del pas. Mxico, por el contrario, opt por una estrategia de implementacin ms amplia, que involucr a toda la administracin pblica, tanto en el mbito nacional como en el subnacional. Por coincidencia, ambos pases iniciaron sus reformas mediante leyes aprobadas en 2007. El ltimo pas en sumarse a este tipo de reformas ha sido Paraguay, pues en 2011 aprob una ley para implementar el presupuesto por resultados. Cabe anotar que algunos gobiernos subnacionales de pases federales o descentralizados como Brasil, Colombia y Mxico tambin han iniciado procesos orientados a implementar el presupuesto por resultados. Este es el caso de Minas Gerais y Cear en Brasil, de Medelln y Antioquia en Colombia y del Distrito Federal de Mxico.
Seguimiento y evaluacin
En el rea de seguimiento y evaluacin se observan importantes iniciativas en cuatro pases: Brasil, Chile, Colombia y Mxico. Brasil cuenta con el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Programas y Polticas Sociales del Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; Chile dispone del Sistema de Control de Gestin del Ministerio de Hacienda; Colombia basa sus funciones de SyE en el Sistema Nacional de Evaluacin de Gestin y Resultados (Sinergia), y Mxico cuenta con el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval). Todas estas instituciones cuentan con normas, sistemas e instrumentos para el seguimiento y la evaluacin de las polticas, los programas y los proyectos, particularmente aquellos relacionados con el desarrollo social.
Introduccin
15
En el caso de Chile, el Sistema de Control de Gestin es una de las herramientas del presupuesto por resultados, lo cual asegura el uso de la informacin de SyE en la toma de decisiones no solo presupuestarias sino tambin de gestin. El sistema se basa tanto en indicadores de desempeo como en evaluaciones institucionales y de programas. Adems, est apuntalado por mecanismos de incentivo econmico que fomentan la eficiencia y eficacia tanto de las instituciones pblicas como de sus funcionarios. Varios elementos del sistema han sido evaluados y certificados por rganos independientes al gobierno. Los sistemas de Brasil, Colombia y Mxico se encuentran en un estado avanzado de institucionalizacin, aunque su uso como herramientas para la toma de decisiones an requiere que se efecten mayores avances. Cabe mencionar que Per se encuentra desarrollando un sistema de SyE como parte de sus esfuerzos por implementar un presupuesto por resultados. Por otro lado, varios pases de la regin estn construyendo sistemas de seguimiento basados en indicadores de desempeo. Algunos de estos sistemas han sido construidos para realizar el seguimiento de los objetivos establecidos en las agendas presidenciales, lo que indica un inters creciente de parte de los mandatarios en impulsar este tipo de herramientas.
1. Fortalecer la planificacin para resultados articulando la visin de largo plazo con el plan de mediano plazo, y el plan de mediano plazo con el presupuesto.
Preferentemente, la planificacin orientada a resultados debe partir de una visin de largo plazo que represente los objetivos comunes y plurales de la ciudadana. Esta visin servir de base para el ejercicio de la planificacin de mediano plazo, que contendr los objetivos prioritarios de los gobiernos, as como tambin las estrategias y los programas para lograrlos, las metas que se proponen alcanzar y los indicadores para observar su avance. Los programas y las metas del plan deben sustentarse en las posibilidades ciertas de los recursos financieros de corto y mediano plazo, por lo cual es imprescindible un trabajo articulado entre las entidades encargadas del plan y del presupuesto.
16
Introduccin
Introduccin
17
7. Emprender estrategias de consolidacin de la cobertura y de mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y servicios.
La entrega de bienes y servicios concreta la creacin de valor pblico y es la cara visible de la gestin gubernamental ante los ojos de la ciudadana. Por ello, es muy importante que los sectores cuenten con estrategias de mejoramiento continuo de la calidad de los bienes y servicios que producen, as como tambin de la ampliacin o consolidacin de su cobertura, sean estos educacin, salud, seguridad pblica o registro civil. Adems, es indispensable fortalecer la evaluacin ex ante de los proyectos, procurando su correspondencia con los objetivos y las estrategias nacionales de mediano plazo. Para ello es necesario: 1) disear o consolidar sistemas de evaluacin ex ante de los programas y los proyectos que permitan identificar sus costos y beneficios sociales y que aseguren su pertinencia para el logro de los objetivos y las metas establecidos en los planes sectoriales y de mediano plazo, y 2) desarrollar estrategias de mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios producidos por los ministerios sectoriales mediante una gestin enfocada en el usuario o cliente.
8. Institucionalizar el monitoreo y la evaluacin como funciones articuladas en todos los pilares de la GpRD.
La nica manera de saber si la gestin pblica produce los resultados esperados es disponer de informacin oportuna y confiable sobre los cambios que aquella promueve en la sociedad. Para que los sistemas de monitoreo y de evaluacin alcancen a todos los pilares del ciclo de
18
Introduccin
gestin es necesario: 1) disear o consolidar sistemas articulados de monitoreo y de evaluacin independientes que cuenten con normas, procedimientos y mecanismos especficos para la evaluacin y el monitoreo de las polticas, los programas y los proyectos, 2) institucionalizar el uso de indicadores con el apoyo de sistemas de informacin que recojan, agrupen, vigilen y difundan los resultados alcanzados, 3) asegurar mecanismos e incentivos para el uso de los informes de evaluacin y de monitoreo, y 4) implementar procesos para que la informacin sobre el monitoreo y la evaluacin sea difundida y conocida por el Congreso y la ciudadana.
Introduccin
19
Captulo 2
21
Introduccin
Al completar 20 aos de existencia, el Sistema nico de Salud (SUS) de Brasil es uno de los sistemas ms importantes del mundo. Su relevancia se destaca en la sociedad brasilea, ya que es responsable, por s solo, del cuidado de la salud del 70% de la poblacin del pas. Cuenta adems con programas de excelencia, reconocidos internacionalmente, tales como el de inmunizacin, el del SIDA y el del control del tabaquismo. No obstante los avances realizados, el SUS tiene muchos desafos que enfrentar. En Brasil persiste una significativa desigualdad en el acceso a la salud y algunas regiones del pas carecen de condiciones adecuadas de sanitarias y de servicios de salud adecuados. En el mbito de la gestin ha predominado un modelo centrado en el control, en detrimento de los resultados y de la calidad de atencin. Con el objetivo de superar estos desafos, el Ministerio de Salud de Brasil desarroll la iniciativa Ms Salud (Mais Sade), que es su agenda estratgica y uno de los frentes que componen el Programa de Aceleracin del Crecimiento (PAC), la estrategia nacional de desarrollo lanzada en 2007 por el Gobierno Federal de Brasil. Desde el ao 2008 el Ministerio de Salud viene desarrollando esfuerzos para concebir e implementar un modelo de gestin por resultados que promueva el desarrollo de la salud en el pas por medio del fortalecimiento de las instituciones que integran el SUS. A continuacin se describen los cambios implementados o en vas de implementacin del proceso de transformacin organizacional, incluidos sus etapas, metodologa, desafos y dificultades.
La metodologa del gobierno matricial fue desarrollada por el Instituto Publix. Vase Marini y Martins (2004). La metodologa del cuadro de mando integral (Balanced ScoreCard - BSC) fue desarrollada por Robert Kaplan y David Norton (1997).
Captulo 2
23
Elaboracin de la agenda estratgica (elemento de la fase de formulacin orientador de los resultados). Arquitectura orgnica implementadora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la implementacin). Implementacin de mecanismos de seguimiento y evaluacin (elemento de control gerencial y social y de redireccin y aprendizaje). En consecuencia, la gestin matricial de resultados sostiene la necesidad de encuadrar la estructura implementadora (unidades organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones) con la estrategia, para que esta ltima se ejecute efectivamente. En el grfico 1 se muestra el detalle de la metodologa utilizada.
Redisear procesos
Pactar contribuciones
Transformar estructuras
MONITOREO Y EVALUACIN
El proyecto de implementacin del modelo de gestin por resultados se inici en febrero de 2008, y durante un perodo de dos aos comprendi tres fases de trabajo y la asignacin de un equipo de ms de 100 consultores externos e internos, con ms de 100.000 horas de trabajo, que produjeron ms de 10.000 pginas de documentacin tcnica. La siguiente cronologa, resumida en el grfico 2, representa una visin de las tres fases y sus principales etapas.
24
Captulo 2
Gr co 2.2: Cronologa del proyecto de gestin por resultados en el Ministerior de Salud de Brasil
Fase 1
Pactos de resultados Mapeo de los procesos
Fase 2
Alineacin de los procesos Alineacin de la estructura
Fase 3
Gestin e implementacin del cambio
Abr 08 Fev 08
Mapa estratgico de Ms Salud
Jul 08 Mai 08
Diagnstico Institucional
Mai 09 Set 09
Mapeo de competencias
Fev 10 Jun 09
Capacitacin y sostenibilidad
Captulo 2
25
Sntesis de Ms Salud
26
Buenas Prcticas de Gestin para Resultados en el Desarrollo en Latinoamrica y el Caribe
Captulo 2
Contribuir al desarrollo socioeconmico del pas
ATENCIN DE SALUD SANEAMIENTO COOPERACIN INTERNACIONAL Garantizar una estrategia de integracin y coordinacin entre el SUS y la salud complementaria Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud
Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental
FOCOS DE ACCIN
Garantizar el acceso a los servicios sanitarios en reas especiales, rurales y en municipios con una poblacin de hasta 50 mil habitantes mediante la promocin de la salud pblica y la inclusin social
Reforzar la cooperacin bilateral/multilateral en salud, con nfasis en los pases de Amrica del Sur, Amrica Central, CPLP y frica
PROMOCIN DE LA SALUD
Integrar las acciones de atencin de la salud mediante la estructuracin de redes Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud
Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental
Reducir la vulnerabilidad de la poltica social brasilea mediante el fortalecimiento del complejo industrial de la salud
Aumentar la competitividad en cuanto a innovacin de los productores de insumos estratgicos para la salud
Consolidar el modelo de gestin del SUS orientndolo hacia la obtencin de resultados en salud
Fortalecer la gestin descentralizada y participativa del SUS y sus instrumentos para establecer pactos
Garantizar la efectividad de la comunicacin interna y externa para atender las demandas del Ministerio de Salud
La familia en el centro del cambio
Promover y apoyar acciones efectivas para la optimizacin de procesos y la estructuracin de las unidades del MdS
Mayor acceso. Mejor calidad.
Alinear, integrar y fortalecer los procesos de plani cacin del MdS y dems esferas del SUS
Produccin, desarrollo y cooperacin
Pilares:
Estrategia
Accin reactiva Foco operativo Fragmentacin de las polticas Desalineacin de la estrategia
Costos
Sistemas de Informacin
Personas
Modelo Institucional
Captulo 2
27
Diagnstico
Proceso de compra ine ciente, gran cantidad de compras de emergencia, desabastecimiento e ine ciencia en el transporte. Plazos y calidad de atencin no satisfactorios, sobredimensionamiento del rea de sistemas por el modelo de tercerizacin de mano de obra. Demandas administrativas de ms de 90.000 funcionarios sin seguimiento, falta de estandarizacin de procedimientos y esfuerzos repetitivos entre los ncleos. Atencin reactiva a demandas puntuales e inexistencia de un proceso de seguimiento de los resultados del Ministerio de Salud.
Desarrollo institucional
Junto con las innovaciones efectuadas en el mbito de la estrategia, la estructura y los procesos, se dimension la fuerza de trabajo del ministerio, el cual no realizaba un concurso pblico para la renovacin de su plantel de personal desde haca ms de 20 aos. Ese dimensionamiento tuvo como objetivo identificar el perfil y la cantidad de funcionarios necesarios para que el Ministerio de Salud pudiese implementar el programa Ms Salud y cumplir su misin institucional. A partir de ese anlisis, se realiz la distribucin de los funcionarios provenientes de nuevos concursos y, adems, se elabor un plan de desarrollo de competencias para llenar las lagunas identificadas en el perfil. Un ltimo frente de trabajo fue responsable de realizar estudios que permitieran identificar oportunidades de ahorro de gastos, sin perjudicar las funciones desempeadas. As, de las 16 reas de costo analizadas, se identificaron oportunidades de ahorro en 12 de ellas, por un valor de US$150 millones al ao. Para garantizar la concrecin de esos ahorros, se disearon acciones y se elaboraron indicadores de seguimiento de los gastos.
28
Captulo 2
Carga horario
16hs/clase
Destinatarios
Funcionarios y especialistas Coordinadores, directores
Temas
Alineacin de la agenda estratgica Alineacin del modelo de gestin Seguimiento y evaluacin Habilidades gerenciales Habilidades tcnicas
32hs/clase
Seguimiento y evaluacin
Dando continuidad al desarrollo del proceso de gestin estratgica, se formul el ciclo de seguimiento y control con el propsito de evaluar el desempeo del programa Ms Salud, mediante el anlisis de los resultados obtenidos, la identificacin de problemas y obstculos y la propuesta de soluciones para los puntos en los que el desempeo no fuese satisfactorio. Como se ilustra en el grfico 5, el ciclo de seguimiento del programa Ms Salud se inicia con la disposicin de informacin sobre el conjunto de indicadores, metas y acciones estratgicas de dicho programa bajo la responsabilidad de cada secretara y entidad vinculada al Ministerio de Salud.
Alineamiento
Preparacin
Captulo 2
29
Esa informacin se aporta a las reuniones mensuales realizadas por los equipos de gestin de la estrategia en cada secretara del Ministerio de Salud. Dichas reuniones proporcionan un ambiente propicio para el anlisis y la evaluacin del desempeo del panel de cada una de esas reas y la verificacin de las metas que se estn cumpliendo y de aquellas que pueden exigir un esfuerzo adicional e inmediato para el logro de los resultados que se buscan. Adems, se recomienda a los directivos de las secretaras y entidades que tambin efecten un seguimiento mensual de los resultados alcanzados por sus respectivas unidades. Cabe destacar que, para que las reuniones sean productivas, es necesario que los equipos de gestin de la estrategia velen a fin de que los datos presentados y utilizados en el sistema de seguimiento y gestin del programa Ms Salud se actualicen en forma integral (situacin de las acciones, indicadores de accin, indicadores de contribucin, metas, etapas de las acciones, porcentaje de ejecucin fsica y financiera, entre otros). El grfico 6 muestra un panel consolidado del sistema de seguimiento del Ministerio de Salud.
Todos
SE
SAS
SGTES
SVS
SCTIE
SGEP
GAS
ANS
ANVISA
PIOCRUZ
PUNASA FOCO
MEMOBRAS
Ejercicio:
PANEL DE ENTIDADES
PANEL RESPONSABLE
FOCOS DE ACCIN
ATENCIN DE LA SALUD
4 contribuciones 12 acciones 2.A Integrar las acciones de atencin de la salud mediante la estructuracin de redes 2 contribuciones 5 acciones 2.B Garantizar una estrategia de integracin y coordinacin entre el SUS y la salud complementaria 17 contribuciones 60 acciones 2.C Reducir las desigualdades y ampliar el acceso a las acciones y servicios de salud 9 contribuciones 10 acciones 2.D Reducir los riesgos y daos a la salud de la poblacin mediante acciones de vigilancia epidemiolgica, sanitaria y ambiental
SANEAMIENTO
1 contribucin 14 acciones 8.A Garantizar el acceso a los servicios sanitarios en reas especiales, rurales y en municipios con una poblacin de hasta 50 mil habitantes mediante la promocin de la salud pblica y la inclusin social
COOPERACIN INTERNACIONAL
1 contribucin 14 acciones 7.A Reforzar la cooperacin bilateral/multilateral en salud, con nfasis en los pases de Amrica del Sur, Amrica Central, CPLP y frica
PROMOCIN DE LA SALUD
6 contribuciones 8 acciones 1.A Promover la intersectorialidad de las polticas pblicas 4 contribuciones 1 acciones 1.B Garantizar polticas sociales y econmicas que promueven la salud de la poblacin 10 contribuciones 14 acciones 1.C Reducir las desigualdades de acceso a las acciones de promocin de la salud orientadas hacia los individuos y los grupos sociales 7 contribuciones 1 accin 1.D Contribuir al fortalecimiento de la conciencia de la poblacin acerca de su derecho a la salud y la importancia de las prcticas y conductas saludables
CALIFICACIN DE LA GESTIN
11 contribuciones 25 acciones 5.A Consolidar el modelo de gestin de SUS orientndolo hacia resultados de salud 7 contribuciones 4 acciones 5.B Fortalecer la gestin descentralizada y participativa del SUS y sus instrumentos para establecer pactos
GESTIN INTERNA
10 contribuciones 0 acciones 9.A Garantizar la efectividad de la comunicacin interna y externa para atender las demandas del Ministerio de Salud
Pilares: Simbologa: La familia en el centro del cambio No se aplica NA c/realizacin
12 contribuciones 0 acciones 9.B Promover y apoyar acciones efectivas para optimizar los procesos y estructurar las unidades del Ministerio de Salud
Mayor accesibilidad, mejor Calidad D 25 C > 25% y 50%
7 contribuciones 0 acciones 9.C Alinear, integrar y fortalecer los procesos de plani cacin del Ministerio de Salud y dems esferas del SUS
Produccin, desarrollo y cooperacin B > 50% y 75% A > 75%
30
Captulo 2
Segn la metodologa adoptada, existen dos tipos de ciclos de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud con enfoques diferentes del aprendizaje: las reuniones de seguimiento estratgico y las de aprendizaje estratgico. Las de seguimiento estratgico se programan para llevarse a cabo en forma bimestral, con la participacin de los secretarios, presidentes, la Secretara Ejecutiva y/o el Ministro de Salud. Durante la reunin, los participantes evalan en conjunto los resultados del rea en relacin con las demandas formalizadas contractualmentey definen las intervenciones que se practicarn a fin de asegurar la resolucin de eventuales obstculos y, de ese modo, garantizar el logro de los resultados planificados. Por su parte, las reuniones de aprendizaje estratgico se programan para llevarse a cabo con una frecuencia semestral, con la participacin del Ministro de Salud. En esa ocasin, el ministro y el cuerpo de directivos del ministerio procuran analizar el impacto de los resultados alcanzados, deliberar sobre los puntos de dificultad encontrados a lo largo del proceso y las soluciones encauzadas, adems de deliberar sobre los ajustes por realizarse en la planificacin original a efectos de incorporar el aprendizaje adquirido en el perodo. La implementacin del modelo de seguimiento y gestin del programa Ms Salud depende de la estructuracin de los equipos de trabajo y de la gestin. La designacin del equipo de gestin de la estrategia comprende a todos los profesionales asignados, en forma parcial o total, a la estructura del proceso de seguimiento, lo cual incluye el ncleo central de respaldo metodolgico, apoyo y coordinacin de las actividades del proceso de seguimiento, as como tambin las clulas matriciales integradas por miembros de las secretaras y entidades. Dichos equipos estn estructurados de la siguiente forma: Equipos de gestin de la estrategia: son los equipos conformados en cada una de las 13 reas del Ministerio de Salud, y estn integrados principalmente por los profesionales designados como responsables de los objetivos de las contribuciones y acciones del programa Ms Salud, en los trminos de contratacin. Equipo de gestin de la estrategia (ncleo central): se trata del equipo integrado por profesionales de la Secretara Ejecutiva, conocedores de la metodologa utilizada en la elaboracin del modelo de seguimiento y gestin, y preparados para ofrecer asistencia tcnica y apoyo a los equipos de desarrollo. Su actuacin es continua y exige dedicacin exclusiva a las actividades orientadas al proceso de gestin del programa Ms Salud.
Una figura fundamental para garantizar la eficiencia del modelo implementado es el patrocinador, responsable de llevar adelante las reuniones, evaluar el desempeo de las acciones y validar las recomendaciones. La definicin de los profesionales para integrar los equipos de gestin de la estrategia procur tomar en consideracin los siguientes puntos de atencin: Seleccionar a personas que conozcan el ministerio en toda su dimensin. Buscar personas capaces de influenciar y motivar a los dems a fin de que apoyen los cambios necesarios para posibilitar la implementacin del proceso de seguimiento. Dedicar tiempo y disponibilidad a la atencin de las demandas, en funcin de la cantidad de unidades involucradas en el proceso de seguimiento y de los diferentes grados de complejidad. Acordar una agenda de trabajo entre los participantes de las reuniones, definir los resultados deseados y ofrecer un foro para formular preguntas, brindar capacitacin e incentivar el dilogo.
Captulo 2
31
El cuadro 3 describe en forma detallada las funciones y responsabilidades de cada uno de los integrantes de los equipos y de sus responsables:
Cuadro 2.3: Detalle de las funciones y responsabilidades de los miembros del equipo de gestin de la estrategia
Funcin
Patrocinador
Finalidad
Validar y conducir las acciones de gestin estratgica Garantizar la cohesin entre el equipo y las unidades
Responsabilidades
Conducir las reuniones de seguimiento y evaluacin Garantizar el ujo de informacin Consolidar y divulgar el cronograma de los ciclos de seguimiento Apoyar la comunicacin de la estrategia Coordinar y preparar las reuniones de seguimiento Apoyar y guiar desde el punto de vista metodolgico el trabajo de los representantes Orientar y realizar el seguimiento de las acciones con posterioridad a la reunin Garantizar el plazo y la calidad de la informacin para los ciclos de seguimiento. Compartir y difundir prcticas ptimas. Analizar en forma peridica el desempeo de las acciones y formular recomendaciones Consolidar el cronograma de las acciones y etapas Interactuar con las reas que contribuyen a la accin Mantener actualizado el sistema de seguimiento
Coordinador
El sistema de seguimiento y evaluacin del programa Ms Salud debe no solo brindar apoyo en la supervisin ms estrecha de los resultados y las acciones del Ministerio de Salud, de modo tal de posibilitar la toma de decisiones ms giles y eficaces, sino tambin ayudar al ministerio a desarrollar su capacidad institucional de planificacin, presupuestacin y evaluacin. Por cierto, el seguimiento efectivo del programa ayudar a determinar cules son las iniciativas ms eficaces y de mayor impacto en la mejora de las condiciones de salud de la poblacin, lo que ser sumamente valioso para la planificacin de sus necesidades presupuestarias al elaborarse el prximo presupuesto. Actualmente, las actividades del programa Ms Salud ya tienen prioridad en la asignacin de recursos presupuestarios y financieros respecto de otras actividades del ministerio, lo que ha contribuido a una mejor ejecucin del programa.
32
Captulo 2
Resultados alcanzados
El programa Ms Salud ha permitido enfocar y alinear la gestin del Ministerio de Salud, organizacin cuyo mbito de actuacin es dinmico, de una gran complejidad y colmado de asuntos emergentes. Los contratos por resultados, el seguimiento sistemtico de la agenda estratgica y la alineacin de los procesos, la estructura, los funcionarios y los gastos del ministerio han ayudado a desarrollar una cultura de gestin por resultados que permite que la organizacin sea ms eficaz. El Ministerio de Salud logr la aprobacin de la ley que combate la relacin entre el alcohol y la conduccin de vehculos, lo que redujo el nmero de hospitalizaciones provocadas por accidentes de trnsito en un 23% entre el segundo semestre de 2007 y el mismo perodo de 2008. Adems, en el marco del cambio en la legislacin, fue posible modificar la ley que establece la licencia por maternidad, extendindola a seis meses, lo que mejor las condiciones de salud del recin nacido. La salud de la poblacin brasilea tambin registr avances importantes como resultado de las acciones de vigilancia y prevencin: en el segundo semestre de 2008, el Ministerio de Salud realiz la mayor campaa de vacunacin contra la rubeola que se haya efectuado a nivel mundial, al inmunizar a ms de 67 millones de personas; el ltimo balance del dengue, divulgado en octubre de 2009, revel una disminucin del 46% en los casos notificados de la enfermedad; los casos de malaria se redujeron en el 33,1% en dos aos; el nmero de nuevos casos de lepra en Brasil cay un 23% entre 2003 y 2007, al igual que los casos de tuberculosis, que disminuyeron un 15% entre 2008 y 2009. En el contexto de los resultados del sistema de atencin mdica, cabe destacar que entre abril de 2007 y junio de 2009 aument un 9% el nmero de personas en los equipos del Programa Salud de la Familia, que en la actualidad ya supera los 94,2 millones de ciudadanos. Se habilitaron 172 unidades de atencin urgente (UPA) entre junio y octubre de 2009, las cuales tienen potencial para atender las emergencias de los hospitales generales, brindan atencin durante las 24 horas y estn prximas a las comunidades de bajos ingresos. Adems, se llev a cabo la ampliacin, a ms de 13 millones de personas, de la cobertura de los equipos de salud bucal, que alcanza ahora a 85 millones de brasileos, y aument en un 39% el nmero de ciudades cubiertas por el Servicio de Asistencia Mvil de Urgencia (SAMU), que ofrece atencin mvil previa a la hospitalaria. Asimismo, se increment en un 61% la cantidad de trasplantes entre 2003 y 2008. Por su parte, el nuevo posicionamiento del rea de compras en la estructura organizacional, con la creacin del Departamento de Logstica, vinculado al perfeccionamiento del proceso de negociacin de precios con proveedores, ha permitido ahorrar al menos US$400 millones en la adquisicin de insumos estratgicos para el SUS, que se destinarn a nuevas inversiones. A su vez, 1.400 trabajadores tercerizados estn siendo reemplazados por 1.500 funcionarios seleccionados por concurso, con las consiguientes mejoras en la calidad y productividad de los equipos. La simplificacin del proceso de transferencia de recursos financieros a estados, municipios y entidades privadas, por medio de convenios, con el establecimiento de una alianza con la Caixa Econmica Federal y la implementacin del mecanismo de transferencia de recursos para acciones de inversin, permiti agilizar la ejecucin de los proyectos. Otro punto destacado fue el Proyecto de Reestructuracin y Cualificacin de la Gestin de los Hospitales Federales del Ministerio de Salud, lanzado en junio de 2009, que en un perodo de
Captulo 2
33
dos aos invertir cerca de US$200 millones en la contratacin y capacitacin de profesionales, la adecuacin de la infraestructura, la adquisicin de equipamientos mdicos y la reforma de los protocolos de gestin. Para apoyar esta labor, el Ministerio de Salud se asoci con seis excelentes hospitales privados, lo que permitir la transferencia de tecnologa de gestin y la cualificacin de profesionales de la red hospitalaria federal de Rio de Janeiro.
En cuanto al financiamiento del programa, la reestructuracin de la gestin del Ministerio de Salud y la negociacin con proveedores permitieron concretar un ahorro importante, que ayud a complementar la inversin en las reas prioritarias. En lo que se refiere al presupuesto del ministerio, las acciones asociadas al programa Ms Salud se han priorizado con respecto a otras iniciativas de la organizacin, lo que tambin contribuy a enfocar el trabajo realizado y asegurar la calidad de las inversiones. Por ltimo, cabe destacar que tambin existi la preocupacin por aunar el programa Ms Salud con otros instrumentos ya utilizados por el ministerio y por todo el SUS brasileo, como por ejemplo el Pacto por la Salud, el Plan Nacional de Salud y el Plan Plurianual, entre otros, de manera tal que no haya conflicto entre las diversas iniciativas.
3 Decreto N 7.133 del 19 de marzo de 2010, que determina criterios y procedimientos para la evaluacin del desempeo y bonificaciones por buen desempeo.
34
Captulo 2
Replicacin de la experiencia
La experiencia realizada por el Ministerio de Salud se puede reproducir, siempre y cuando se satisfagan algunas condiciones. La primera est relacionada con el patrocinio de las autoridades y directivos del Ministerio de Salud. La elaboracin del programa Ms Salud fue una iniciativa que cont con el compromiso de muchos administradores y tcnicos, adems del apoyo de la Presidencia de la Repblica, responsable de la coordinacin general del PAC, del cual forma parte Ms Salud. El segundo factor implica la seleccin de una metodologa de gestin por resultados que sea adecuada a los desafos organizacionales y que ya se haya implementado con xito en otras organizaciones.4 La tercera accin entraa la asignacin de la conduccin del proceso de cambio a una unidad especfica de la organizacin, que se ocupe de la articulacin con las dems reas y busque soluciones para los obstculos que aparezcan. En este sentido, es importante contar con algunos funcionarios que tengan dedicacin exclusiva al proyecto, adems del apoyo de una consultora externa, para que el conocimiento adquirido a lo largo del trabajo se preserve en la institucin y su cuerpo tcnico sea capaz de dar continuidad al pro`yecto realizado. Segn el tamao de la organizacin que lleve a cabo una iniciativa de este tipo, el proyecto se puede dividir en mdulos a lo largo de fases secuenciales para que los cambios se planifiquen e implementen debidamente y generen los resultados previstos. En caso de que el proyecto no cuente con un presupuesto elevado, la fase de anlisis y reduccin de costos puede llevarse a cabo antes que las dems a fin de que los ahorros efectuados puedan contribuir al financiamiento del proyecto.
Nuevos desafos
El proceso en curso de implementacin del modelo de gestin por resultados ha sido uno de los enfoques estratgicos para mejorar la salud y la calidad de vida de todos los brasileos. La elaboracin del programa Ms Salud permiti el fortalecimiento del proceso de planificacin y la integracin entre las secretaras y los rganos vinculados y, adems, estableci el enfoque y la direccin para las acciones de sus directivos y equipos tcnicos. Tambin permiti comenzar a implementar una administracin orientada a resultados medibles, lo que facilita el proceso de coordinacin y evaluacin en los distintos niveles jerrquicos de la organizacin. La experiencia de implementacin de un modelo de gestin por resultados en el Ministerio de Salud de Brasil constituye un proceso de transformacin de gran alcance, con un alto grado de complejidad. Para ello, los responsables de conducir el cambio debern tener una extraordinaria habilidad de seguimiento y evaluacin compartida, de forma tal de mantener el rumbo y el nivel de participacin del cuerpo funcional que, cabe destacar, en este caso se vio muy favorecido con la presencia de los consultores internos del ministerio, y con una metodologa participativa basada en la construccin conjunta y en la validacin concomitante de cada etapa del proceso.w
4 Vase en Vilhena, Martins, Marini y Guimares (2006) la experiencia de implementacin de la metodologa de la gestin matricial por resultados en la poltica denominada choque de gestin en Minas Gerais.
Captulo 2
35
Referencias
Ministerio de Salud de Brasil. 2009. Mais Gesto Mais Sade: Governana para Resultados no Ministrio da Sade. Braslia: Ministerio de Salud. Kaplan, R. S. y D. P. Norton. 1997. A Estratgia em Ao: Balanced Scorecard. Rio de Janeiro: Campus. Marini, C. y H. F. Martins. 2004. Um governo matricial: estruturas em rede para a gesto de resultados de desenvolvimento. En: Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, 9. Madrid: CLAD. . 2009. Governana em Ao Volumen 1. Braslia: Editora Publix. Martins, H. F. y C. Marini. 2010. Guia de Governana para Resultados. Brasilia: Editora Publix. Vilhena, R., H. F. Martins, C. Marini y T. B. Guimares. 2006. O choque de gesto em Minas Gerais: polticas de gesto pblica para o desenvolvimento. Belo Horizonte:, Editora UFMG.
36
Captulo 2
INCENTIVOS PARA LA ADOPCIN DE UN ENFOQUE ORIENTADO A RESULTADOS EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS PBLICOS EN EL ESTADO DE CEAR
Marcos Costa Holanda y Marcelo Ponte Barbosa1
Marcos Costa Holanda es profesor de Economa de la Universidad Federal de Cear (CAEN/UFC) (correo electrnico: marcosholanda2@gmail.com). Marcelo Ponte Barbosa es Director de Estudios Econmicos del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) (correo electrnico: mpbxeu@gmail.com).
Captulo 3
37
Introduccin
No obstante los significativos avances sociales conseguidos por el estado de Cear en reas tales como la matrcula escolar y la reduccin de la mortalidad infantil, los indicadores se mantienen bastante alejados de lo que podra considerarse una situacin ideal. De hecho, los avances en materia de inscripcin de alumnos no van acompaados de una mejora en los ndices de alfabetizacin y desempeo escolar. La calidad de la educacin tanto en Brasil como en el estado de Cear es deficiente y no ha presentado mejoras en aos recientes. Por otra parte, si bien la tasa de mortalidad infantil se ha reducido en el ltimo tiempo, Brasil en general y Cear en particular an presentan tasas elevadas en comparacin con los parmetros internacionales. En Brasil la responsabilidad de proveer educacin bsica y servicios bsicos de salud a la poblacin recae en los municipios. El deseo de alcanzar mejores resultados en educacin y en salud y la creciente preocupacin por el medio ambiente han motivado al gobierno del estado de Cear para desarrollar una estrategia basada en la entrega de incentivos a los municipios. Adems de otras numerosas acciones centradas en la obtencin de resultados, el gobierno ha puesto en prctica un mecanismo que permite recompensar el buen desempeo municipal en las reas de educacin, salud y medio ambiente, con lo cual cambia el paradigma tradicional de la administracin pblica desde un enfoque que privilegia el gasto hacia uno en el que importan los resultados. Dicho mecanismo cobra vida en una ley de reciente promulgacin llamada Nueva Ley sobre ICMS2, la cual modifica la forma en que el Estado distribuye parte de los ingresos provenientes del Impuesto Estatal a las Operaciones Relativas a la Circulacin de Mercancas y a las Prestaciones de Servicios de Transporte Interestatal e Intermunicipal y de Comunicacin (ICMS) entre los diferentes municipios de modo de proporcionar incentivos para la adopcin de una gestin basada en resultados.
Un enfoque innovador
La entrega de bienes y servicios pblicos debe estar orientada a resultados, es decir, no basta con solo ofrecer servicios de educacin y salud. Lo que realmente importa no es el nmero de inscripciones de alumnos, sino su grado de alfabetizacin y desempeo escolar. Lo ms importante no es el nmero de enfermeras o mdicos disponibles sino de la tasa de mortalidad infantil. Para hacer de los resultados la principal meta de la prestacin de servicios pblicos se debe contar con una serie de incentivos que fomenten la adopcin de un enfoque basado en resultados. La Nueva Ley sobre ICMS constituye un incentivo por cuanto regula la forma en que el Estado distribuye parte de la recaudacin obtenida del ICMS entre sus municipios.
2
Captulo 3
39
Tal y como sucede en el resto de Brasil, en Cear la Ley Federal exige que un cuarto de la recaudacin total del Estado por concepto de ICMS se distribuya entre los municipios que lo conforman. De este porcentaje, el 75% debe dividirse entre los diversos municipios de acuerdo con el desempeo de su actividad econmica, en tanto que el 25% restante debe repartirse segn se establece en la Ley Estatal. Antes de la promulgacin de la Nueva Ley sobre ICMS, este 25% deba asignarse a los municipios de la siguiente forma: 5% de acuerdo con la proporcin de habitantes del municipio respecto de la poblacin total del estado; 12,5% de acuerdo con la proporcin del presupuesto estatal destinada a la educacin, y 7,5% de manera equitativa entre todos los municipios. Resulta evidente que esta forma de distribuir los recursos favorece a los municipios econmicamente ms solventes. Ms an: la antigua Ley Estatal beneficiaba mayormente a los municipios ms poblados, lo cual, unido al hecho de que los dos indicadores restantes permanecan casi sin variacin, tornaba impracticable la tarea de fomentar un buen gobierno.
La Nueva Ley sobre ICMS cambi los criterios establecidos en la Ley Estatal referentes al 25% del monto a distribuir entre los diferentes municipios. Los nuevos criterios de distribucin son los siguientes: 18% en funcin de los resultados educativos (desempeo de los alumnos en exmenes normalizados), 5% de acuerdo con los resultados en el rea de la salud (reduccin de la tasa de mortalidad infantil) y 2% en funcin de los resultados en materia de medio ambiente (en un principio se considera un sistema apropiado de eliminacin de basura). Con el fin de no penalizar a los municipios ms pobres y de evitar desincentivar a aquellos que exhiben los indicadores ms bajos, el procesamiento de los ndices de distribucin de educacin y salud considera tanto el stock como el flujo de la calidad de los indicadores seleccionados.
40
Captulo 3
El nuevo sistema vincula los recursos a la obtencin de resultados de forma que el gobierno ya no dependa exclusivamente de criterios relacionados con factores tradicionales como la poblacin. Mediante este mecanismo, el gobierno busca mejorar la eficacia y la eficiencia en el uso de recursos pblicos y fomentar tanto la inversin como una mejor gestin en reas que constituyen una mayor preocupacin social para el Estado. De esta manera se pretende incentivar a los municipios para que mejoren sus indicadores de desempeo en las reas de educacin, salud y medio ambiente.
Gr co 3.3: Distribucin del ICMS de acuerdo con la Nueva Ley sobre ICMS
18% 25% De nido de acuerdo con la Ley Estatal (variables espec cas) 5% 2% Resultados en educacin Resultados en salud Resultados en medio ambiente
En el mbito especfico de la educacin, la Nueva Ley sobre ICMS complementa la lgica del Fondo para el Mantenimiento y el Desarrollo de la Educacin Bsica (Fundeb), cuya meta es garantizar la inscripcin de los estudiantes. Para los alcaldes, la mayor preocupacin se encuentra en relacin con el nmero de alumnos, puesto que cada estudiante representa un valor. El mensaje de la Nueva Ley es que la calidad de la enseanza tambin desempea un papel fundamental y que los municipios que logren mejores resultados sern recompensados con una mayor proporcin de recursos.
Metodologa
Los coeficientes de distribucin del ICMS entre los municipios se disearon de forma tal que puedan dar cuenta tanto del nivel alcanzado como de los avances registrados en los indicadores clave, tal y como se ilustra a continuacin.
Educacin
Indicadores considerados en el coeficiente: Tasa de aprobacin de los alumnos en los primeros cinco grados de educacin bsica. Promedio de notas de los alumnos de segundo ao en exmenes de lectura (componente de puntaje). Promedio de notas de los alumnos de quinto ao en matemticas y portugus (componente de puntaje).
Captulo 3
41
Frmula:
Nivel Avance
Coeficientei = 0,2
Aprob
i
Aprobi
+ 0,8 0,4
Puntaje
i
Puntajei
+ 0,6
Puntaje
i
Puntajei
Nivel Avance El puntaje se ajusta segn la desviacin estndar y la proporcin de alumnos que rinden el DMi DMi examen. Coeficientei = 0,5 + 0,5 DMi DMi
i i
Salud
Nivel
Avance
Coeficientei = 0,2
Frmula:
Aprob
i
+ 0,8 0,4
Puntaje
i
Puntajei
+ 0,6
Puntaje
i
Puntajei
Nivel
Avance
Coeficientei = 0,5
DM
i
DMi
+ 0,5
i
DM
i
DMi
Problema N 1
Gran desigualdad entre estudiantes del mismo municipio como resultado de la concentracin de recursos y esfuerzos en algunas escuelas, cursos o grupos de estudiantes. Se puede alcanzar un mayor promedio de notas con menor esfuerzo, aumentando, por ejemplo, la dispersin de los resultados.
42
Captulo 3
Resultados
Nota promedio = 200 Desviacin estndar = 50
Municipio A
AG* = AG 0.5 SD = 8
Municipio B
Todos los grupos reciben atencin, con lo que se reduce la dispersin entre los resultados obtenidos por los estudiantes
AG* = AG 0.5 SD = 10
Problema N 2
Los gestores incentivan o seleccionan slo a los mejores estudiantes para rendir el examen con la esperanza de aumentar el promedio de notas del municipio (conducta denominada de juego).
Municipio A
Municipio B
Captulo 3
43
Fortaleza
Caucaia
Juazeiro do Norte
Maracana
Otros
Sobral
Cruz
Aratuba
Jat
Otros
44
Captulo 3
A fin de facilitar la comprensin de los resultados, los analistas del Instituto de Investigacin y Estrategia Econmica de Cear (IPECE) desarrollaron un informe de desempeo que resume los indicadores del municipio y muestra aquellos aspectos que afectan al resultado general (grfico 8). Adems, toda la informacin referente a los indicadores y coeficientes se encuentra disponible en el sitio Web del IPECE.3 Dichos instrumentos pueden, por lo tanto, ayudar a mejorar aspectos tales como la rendicin de cuentas y actuar como referentes para la planificacin de acciones pblicas.
Acarape
Anterior
Nuevo
Anterior
Nuevo
Anterior
Nuevo
R$ 1.413.407 Variacin =
R$ 2.370.965
R$ 957.558
R$ 659.174 Variacin =
R$ 530.383
-R$ 128.791
R$ 2.072.581 Variacin =
R$ 2.901.348
R$ 828.767
25% del total (Nueva Ley)
32%
Salud - IQS
59
Econmico - VAF
54 67
Indicadores Municipales
Cear 2008
Municipio 2008
Educacin
Nota de Alfabetizacin Nota de Alfabetizacin -Corregida por el DP Evolucin de la Nota de Alfabetizacin DP de la Nota de Alfabetizacin Nota de la 5 Serie Nota de la 5 Serie Corregida por el DP Evolucin de la Nota de la 5 Serie DP de la Nota de la 5 Serie Tasa de Aprobacin 115,3 3,5 0,0% 65,7 162,9 9,1 3,5% 35,8 84,5 17,1 -9,9% 161,0 4,3 0,0% 75,2 163,0 10,3 1,5% 31,5 76,6 10,2 -27,9% Atiende
60 73 38 93 175 55 76 -
Salud
Tasa de Mortalidad Infantil Variacin de la TMI
Medio Ambiente
Sistema de Residuos Slidos
Vase http://www.ipece.ce.gov.br/icms.
Captulo 3
45
La Nueva Ley entr en vigor hace apenas dos aos. Como ya se ha mencionado, el principal resultado esperado es una mejora en la forma en que los municipios del estado entregan sus servicios de educacin y salud. En el rea educativa, se espera obtener mejores puntajes en los exmenes estatales normalizados de matemticas y portugus (quinto grado) y de lectura (segundo grado). Algunos de los resultados preliminares ya apuntan hacia un mejoramiento en este sentido: El 85% de los municipios muestra mejoras en los puntajes obtenidos por alumnos de quinto grado entre 2006 (ao de referencia) y 2008. Asimismo, el puntaje promedio ha mejorado en un 4,7%. En cuanto a los alumnos de segundo grado, el 74% de los municipios exhibe mejores resultados en 2008 que en 2007 (ao en que se realiz la primera evaluacin). Del mismo modo, el puntaje promedio aument en un 13,5%. A juzgar por lo anterior, el impacto en los resultados de segundo grado es mucho mayor. La desviacin estndar de los puntajes de dichos alumnos se redujo de manera ostensible entre 2007 y 2008, alcanzando un promedio de 10,7%. Por otra parte, la desviacin estndar de los alumnos de quinto grado experiment un aumento del 6,8% entre 2006 y 2008, pero sufri una reduccin promedio del 1,3% entre 2007 y 2008. Dicho resultado adquiere especial relevancia por cuanto refleja un cambio en la tendencia hacia una mayor heterogeneidad de resultados acadmicos observada en aos recientes.
Adems de los resultados obtenidos en los exmenes normalizados, se observa que en 2008 casi el 90% de los estudiantes matriculados en el sistema pblico rindi los exmenes, a diferencia del 43% registrado en 2006. Este hecho, unido a la reduccin en la brecha entre alumnos, sugiere que las medidas de control diseadas para combatir la conducta de juego estn surtiendo efecto. Se aprecia que la distribucin de resultados educativos de los municipios se est desplazando en su totalidad hacia la derecha (grfico 9), lo cual sugiere que, a pesar de que los municipios cambian de ubicacin en la clasificacin en funcin de su desempeo, el real ganador es el estado. Ms aun, se constata una disminucin en la dispersin de resultados, con lo que la participacin de los municipios del quintil inferior de la distribucin IQE en el total de los recursos destinados a la educacin ha aumentado del 11,2% al 14,2% en tan solo dos aos a partir de la aplicacin de la Nueva Ley. Asimismo, los municipios del quintil superior de la distribucin IQE han disminuido su participacin en el total de los recursos, la cual cay del 30,6% al 26,7%.
Puntaje Promedio
Puntaje Promedio
46
Captulo 3
En cuando a la salud, la prestacin de un mejor servicio de atencin primaria puede resultar en una disminucin de la tasa de mortalidad infantil. Los resultados preliminares son los siguientes: 110 municipios (equivalentes al 60% del total) lograron reducir sus tasas de mortalidad infantil entre 2006 y 2008. La suma total de casos de mortalidad infantil registrados en los diferentes municipios cay de 3.501 a 3.112, en tanto que la tasa promedio de mortalidad infantil baj de 19,0 a 16,9. La dispersin registrada entre municipios, medida por la desviacin estndar, tambin descendi de 10,5 a 9,2.
Captulo 3
47
Antonella Scolamiero es Representante Adjunta de Unicef en Bogot (Colombia) (ascolamiero@unicef.org) y Olga Isabel Isaza es Especialista en Polticas Pblicas de la misma institucin (oiisaza@unicef.org).
Captulo 4
49
Introduccin
La Estrategia Hechos y Derechos es una alianza de cooperacin tcnica nacional e internacional creada en el ao 2004, en la que convergen entidades del mbito nacional y territorial de diversa naturaleza: de vigilancia y control (Procuradura General de la Nacin, Contralora General de la Repblica); de definicin y ejecucin de polticas pblicas (Vicepresidencia de la Repblica, Departamento Nacional de Planeacin, Ministerio de la Proteccin Social, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; Ministerio de Educacin Nacional, y Ministerio de Vivienda Ambiente y Desarrollo Territorial); de cooperacin tcnica internacional (Unicef, UNFPA, OIM, Save The Children, Fundacin Plan. Tambin participan los 32 departamentos de Colombia y la Federacin Nacional de Departamentos que los agrupa. Su propsito es incidir en las decisiones polticas, tcnicas, administrativas y financieras que garantizan los derechos de la infancia y la adolescencia. Su principal mbito de aplicacin lo constituyen los gobiernos de los departamentos; se puede afirmar que en este nivel meso de la organizacin geopoltica del pas ha concentrado sus mayores esfuerzos. No obstante, ha tenido logros significativos en el nivel nacional (macro) y progresivamente ha ido ampliando su incidencia hacia el nivel micro, los municipios. Sus ejes principales son dos: i) El impulso y seguimiento al mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de nias, nios y adolescentes, en consonancia con las siguientes prioridades de poltica pblica para la infancia y la adolescencia establecidas por el gobierno nacional: 1. Todos vivos. 2. Todos saludables. 3. Ninguno sin familia. 4. Ninguno desnutrido. 5. Todos con educacin. 6. Todos jugando. 7. Todos capaces de manejar los afectos, las emociones y la sexualidad. 8. Todos registrados. 9. Todos participan en los espacios sociales. 10. Ninguno sometido a maltrato o abuso. 11. Ninguno en actividad perjudicial. 12. Los adolescentes acusados de violar la ley, con debido proceso y sanciones educativas proporcionales.
Captulo 4
51
ii) La inclusin de la problemtica de los nios y adolescentes en la gestin para el desarrollo de los 32 departamentos y los 1.099 municipios en los diferentes momentos del ciclo de la poltica pblica implica: 1. Comprensin de la situacin de ejercicio de los derechos de nios, nias y adolescentes. 2. Establecimiento de prioridades para responder a las brechas identificadas en el anlisis sobre el ejercicio de los derechos. 3. Formulacin de lneas de poltica pblica y de gestin para la garanta de los derechos. 4. Asignacin de presupuestos con criterios de equidad, suficiencia y pertinencia. 5. Seguimiento y evaluacin a los efectos de la poltica en la calidad de vida de las nias, los nios y los adolescentes. La Estrategia exige el cumplimiento de las obligaciones normativas; aporta herramientas y acompaamiento tcnico para la formulacin, gestin y evaluacin de las polticas pblicas; estimula la participacin de nios, nias y adolescentes; promueve la corresponsabilidad del sector privado y de la sociedad civil, y realiza vigilancia preventiva y control de gestin. De esta manera se constituye en una plataforma dinmica que incentiva el cumplimiento de las responsabilidades de los gobernantes en el territorio. Igualmente, la Estrategia Hechos y Derechos impulsa los siguientes mecanismos para que adquiera legitimidad social y sostenibilidad: 1. La participacin genuina de los nios y las nias para que se reconozcan a s mismos y sean reconocidos socialmente como agentes de reflexin, discusin y/o decisin en los mbitos en donde transcurre su vida cotidiana. 2. El reconocimiento del sector empresarial como actor clave y legtimo del desarrollo. 3. El compromiso de los medios de comunicacin de resaltar la opinin de los nios y nias en la construccin de una cultura que los reconozca como protagonistas del desarrollo y de la convivencia ciudadana. Anualmente la Estrategia Hechos y Derechos analiza los resultados obtenidos respecto de la incidencia poltica, tcnica, administrativa y financiera, y con base en ellos, a travs de un proceso de concertacin entre los representantes del ms alto nivel de las organizaciones que conforman la mesa directiva nacional, formula un Plan Operativo Anual (POA) que orienta la accin programtica de cada una de las instituciones. El POA actual contempla siete ordenadores, que se detallan a continuacin. 1. Marco legislativo 2009. La accin est orientada a acompaar tcnica y polticamente la preparacin, discusin y aprobacin de proyectos de ley que amplen, profundicen o precisen los principios y procedimientos para la garanta, la proteccin y el restablecimiento de los derechos de los nios y adolescentes. 2. Incidencia poltica. La accin est orientada a colocar en la agenda pblica, poltica y tcnica las prioridades de poltica pblica y la inversin social a travs de encuentros nacionales, regionales, departamentales y municipales con gobernadores, alcaldes, congresistas y senadores, diputados, concejales, partidos polticos y sus respectivas agremiaciones. As mismo, las acciones referidas a la participacin intencionada de los nios, nias, adolescentes y jvenes se incluyen en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2013 y en el IV Informe de Colombia al Comit los Derechos del Nio.
52
Captulo 4
3. Consensos sociales. La accin est orientada a la construccin de consensos sociales en torno de los objetivos de poltica nacional de infancia, adolescencia y juventud con universidades, centros de investigacin, gremios, organizaciones infantiles y juveniles, cajas de compensacin, medios de comunicacin, partidos polticos, iglesias, organismos de cooperacin y organizaciones sociales comunitarias. 4. Asistencia tcnica territorial. La accin est dirigida a identificar uno o varios elementos/ situaciones centrales y movilizadoras de polticas, planes, programas y/o proyectos para la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes en el nivel territorial. A partir de lo identificado, se trata de promover la coordinacin y articulacin de los equipos de trabajo y buscar la integridad de las acciones teniendo en cuenta las caractersticas de los territorios, las poblaciones y las prioridades de poltica nacional. As mismo, la accin busca identificar y armonizar otros procesos de asistencia tcnica territorial en ejecucin. 5. Articulacin nacional y territorial. La accin est orientada a conocer el estado del arte de los escenarios de articulacin en materia de gestin de las polticas sociales, y a fortalecer su conformacin y operacin, as como tambin la organizacin de los canales de comunicacin y los mecanismos de seguimiento y rendicin de cuentas. Esto se enfatiza en los consejos de poltica social nacional y territorial, y los distintos comits y mesas de trabajo que responden a las categoras y los objetivos de la poltica pblica. 6. Sistemas de informacin. Comprenden la definicin de modelos nacionales y regionales de gestin de informacin sobre la infancia y la adolescencia. Entre otros aspectos esto implica: crear consenso acerca de indicadores bsicos y comunes para efectuar un seguimiento de los objetivos de poltica; revisar los procedimientos de produccin, captacin, procesamiento y anlisis de informacin, y definir mecanismos de socializacin de la informacin y de promocin de su uso para la toma de decisiones. 7. Gestin del conocimiento. La accin est orientada al intercambio de experiencias y a la evaluacin de estrategias; a la definicin y profundizacin en lneas de investigacin; a la realizacin de ciclos de foros nacionales y regionales; al desarrollo de un proceso de formacin ejecutado por universidades, y a la realizacin de encuentros nacionales y regionales con los secretarios departamentales de Planeacin, Salud, Educacin, Desarrollo Social y responsables de la gestin del agua potable y el saneamiento bsico. Para la adecuada gestin de la Estrategia se constituy una mesa directiva cuyas principales funciones son: analizar, aprobar y realizar un seguimiento del cumplimiento del Plan Operativo Anual; efectuar gestiones de alto nivel para que las polticas y la inversin social se transformen en temas de inters pblico; representar a la Estrategia en los diferentes escenarios polticos, acadmicos y sociales, entre otros; gestionar nuevos recursos para la ejecucin del Plan Estratgico 20072012 y los planes operativos respectivos; incidir en los presupuestos de las entidades y las organizaciones para asegurar los recursos para gestionar la Estrategia. Igualmente se conform una mesa tcnica cuyas principales funciones son: definir la lnea tcnica, funcional y operativa para ejecutar cada POA y realizar el seguimiento continuo del cumplimiento de los objetivos; construir una estrategia para la asistencia tcnica a los territorios; liderar tcnicamente los distintos estudios, herramientas y materiales de apoyo que se realicen en el marco de la ejecucin del POA; establecer los mecanismos de articulacin con los diferentes programas de las entidades y las organizaciones y sus equipos, para el apoyo tcnico requerido en las acciones establecidas en el marco de la Estrategia; construir los contenidos bsicos de los
Captulo 4
53
convenios marco de cooperacin con las entidades territoriales para la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas y en la corresponsabilidad de la inversin social en infancia, adolescencia y juventud, respetando la misin de las entidades y las organizaciones, y presentar informes a la mesa directiva sobre los avances y dificultades en su ejecucin. El presupuesto estimado para los aos 2009-2010 se presenta, por ordenador, en el cuadro 1. Las diferentes entidades miembros de la Estrategia invierten en forma directa o a travs de terceros para el cumplimiento de sus responsabilidades.
Totales
Resultados logrados
La Estrategia ha logrado tener incidencia en: 1) Instrumentos normativos y polticos del orden nacional, como la expedicin del Cdigo de Infancia y Adolescencia; la inclusin explcita de la Estrategia en el Plan Nacional de Desarrollo 20062010; la construccin del marco de Poltica Pblica Nacional, y la realizacin de ajustes en el Plan Nacional para la Niez y la Adolescencia 2008-2017. As mismo, ha impulsado la creacin de estructuras funcionales de carcter directivo, tcnico y de vigilancia y control. 2) Instrumentos normativos y polticos del orden territorial, al incrementar significativamente el grado de inclusin de la infancia y la adolescencia en el diagnstico, la accin programtica y el presupuesto de los planes territoriales de desarrollo para el perodo 2008-2012. De acuerdo con el estudio comparativo de la inclusin, esta pas de ubicarse en un rango inferior al 15% (2004) a abarcar una proporcin del 45% (2008) en el agregado de los 1.131 planes de desarrollo evaluados. Este resultado ha sido valorado de manera muy positiva por su gran impacto en la gestin territorial hacia la garanta de los derechos de nios, nias y adolescentes.
54
Captulo 4
La Estrategia ha desarrollado una amplia movilizacin poltica a travs de los ocho encuentros de gobernantes departamentales y de los 10 encuentros de gobernantes municipales, espacios democrticos de movilizacin poltica y de generacin de opinin pblica sobre la garanta y el restablecimiento de los derechos de nios, nios, adolescentes y jvenes. Igualmente, ha alcanzado un importante grado de movilizacin social mediante un llamado a la accin colectiva, producto de la cual el tema de la infancia y la adolescencia est hoy en el centro de la agenda pblica. Igualmente, la movilizacin ha logrado afianzar los compromisos por parte de los responsables de la garanta de los derechos de nios y nias, para el fortalecimiento de sus capacidades tcnicas. La Estrategia ha impulsado acciones directas para aumentar las coberturas de vacunacin, y registro civil, y para la atencin en salud, educacin, proteccin, agua potable y saneamiento bsico. No obstante, el pas tiene una debilidad importante en los sistemas de informacin, lo que lleva a la dispersin de la informacin e impide dar cuenta sistemtica del impacto de estas acciones en la calidad de vida de las nias y los nios. Actualmente, la Estrategia se encuentra trabajando para incidir en la creacin del Sistema Nacional de Informacin Nacional y Territorial.
Sostenibilidad
Los elementos bsicos que dan sostenibilidad a la Estrategia son los siguientes: 1) La incorporacin en el Cdigo de la infancia y la adolescencia (Ley N 1.098/2006) del articulado que fija responsabilidades explcitas y exigibles a los mandatarios territoriales frente a las polticas, los planes, los programas y los presupuestos para garantizar los derechos de la infancia y la adolescencia. 2) La decisin poltica de las autoridades de los gobiernos locales expresada en los planes de desarrollo y en la demanda de asistencia tcnica para el adecuado ejercicio de sus funciones en este campo. 3) El proceso de institucionalizacin y transversalizacin de la Estrategia en diferentes organismos pblicos. 4) La multiplicidad de actores relevantes que se encuentran involucrados, incluidos nios/ as y adolescentes, lo que ha permitido tender los puentes necesarios en los cambios de las administraciones, y as superar la dependencia de voluntades individuales y generar una fuerza social que demanda la continuidad de la Estrategia. 5) El posicionamiento de la infancia y la adolescencia en la agenda pblica, lo que ha llegado a diferentes sectores, que han entendido y asumido en forma responsable el compromiso que les compete en relacin con la garanta y la proteccin de los derechos de los nios y nias. Ms all de la Estrategia en s misma, estos sectores han entendido y asumido de una forma responsable el compromiso con la infancia y la adolescencia, y se han constituido en la evidencia de la sostenibilidad del fin ltimo de la Estrategia: el trabajo prioritario y colectivo para la garanta de los derechos de este grupo de la poblacin.
Captulo 4
55
Replicacin
La Estrategia Hechos y Derechos puede ser replicada en pases descentralizados y que cuenten con una estructura organizacional del Estado con unidades subnacionales (departamentos, distritos, municipios) interesadas en la garanta de los derechos de la infancia y la adolescencia. A continuacin se presentan algunos de los elementos que pueden considerarse fundamentales para su xito en el momento de realizar una rplica de la Estrategia: 1) La voluntad de alianza de organizaciones de distinto orden (entidades del Poder Ejecutivo, entes de control, organismos de cooperacin) en torno al propsito comn de garantizar los derechos de nios, nias y adolescentes. As mismo, el inters y la preocupacin permanente por vincular nuevos socios clave para el desarrollo de la Estrategia. 2) El reconocimiento y mejor aprovechamiento de la vocacin y los intereses de cada una de las entidades participantes (definicin y ejecucin de polticas, cooperacin, control, etc.). 3) La definicin de los ejes estructurantes (seguimiento de las prioridades de la poltica nacional de infancia y adolescencia, y su inclusin en la gestin para el desarrollo territorial a nivel subnacional (departamentos, municipios), en torno de los cuales se deben desencadenar todas las acciones. 4) La definicin de estructuras funcionales (mesa directiva y tcnica), operativa (POA), y financiera (planificacin y asignacin de recursos de las entidades para el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la estrategia). 5) El seguimiento y la produccin sistemtica de informacin sobre los ejes estructurantes (evaluacin de planes de desarrollo, anlisis de experiencias exitosas, seguimiento de los acuerdos establecidos por los gobernantes territoriales, etc.) y su adecuada utilizacin en procesos de incidencia poltica y movilizacin social (cumbres de gobernadores y alcaldes por la infancia y la adolescencia; encuentros con diputados y concejales; reuniones tcnicas con los secretario/as locales con competencia en la materia; etc.). 6) La participacin activa de los nios, nias y adolescentes en los escenarios de toma de decisiones relacionadas con la garanta y proteccin de sus derechos. 7) El compromiso informado de los medios de comunicacin.
56
Captulo 4
Este material se basa en ECD Working Paper Series No. 19, Implementing a Subnational Results-Oriented Management and Budgeting System Lessons from Medelln, Colombia.
Captulo 5
57
Introduccin
En 2005 el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) inici un programa piloto nacional para implementar en tres gobiernos locales un Proyecto de Presupuesto por Resultados Municipal. El proyecto tuvo como objetivo desarrollar una metodologa para implementar sistemas de gestin y presupuestacin por resultados a nivel territorial, que contribuyeran a mejorar la calidad del gasto pblico en trminos de eficacia y eficiencia. El DNP seleccion a Medelln como municipio piloto debido a que presentaba tres caractersticas: Voluntad poltica para incorporar en sus prcticas metodologas de gestin novedosas que contribuyeran al mejoramiento de sus procesos de planificacin, contaba con viabilidad fiscal, lo cual le permita asignar recursos de inversin con libertad y de acuerdo a las prioridades de la administracin, y contaba con un plan de desarrollo que contena objetivos claramente definidos.2
mbito de aplicacin
Dado que el modelo de gestin por resultados involucra todo el accionar estratgico de la entidad, el modelo se aplica no slo en la entidad sino adems en los establecimientos pblicos que reciben transferencias del municipio, como el Instituto de Deportes y Recreacin (Inder), el Instituto Social de Vivienda y Hbitat de Medelln (Isvimed), el Instituto Tecnolgico Metropolitano (ITM), el Tecnolgico Pascual Bravo, el Colegio Mayor de Antioquia y Telemedelln.
2
DNP (2009). Sistemas de Gestin por Resultados: La experiencia de Pasto, Medelln y Tocancipa en la implementacin del Presupuesto por Resultados a nivel municipal.
Captulo 5
59
Metodologa
El modelo de gestin orientado a resultados en el municipio se apoya en procesos e instrumentos dinmicos de planificacin plurianual, que en Colombia tienen carcter mandatorio. Se parte con el proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), con una definicin explcita de metas tanto de productos como de resultado. El PDM se sustenta en un planteamiento programtico cuatrienal y sus clculos de inversin se enmarcan en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), herramienta que determina restricciones de ingreso intertemporal para perodos de 10 aos. El PDM es elaborado de manera participativa y aprobado por el Poder Legislativo. Una vez aprobado, se hace operativo a travs de un plan indicativo que incluye la programacin fsicofinanciera que vincula metas y proyectos de inversin. Para preparar el plan indicativo se formula la programacin cuatrienal y anual de las metas del plan y se realiza el seguimiento semestral del cumplimiento de las metas. Por lo tanto, la presupuestacin cuatrienal y anual estn vinculadas a las metas del plan de desarrollo, a travs del Presupuesto de Inversin por Resultados, adems de la elaboracin y revisin del MFMP. El plan indicativo es la base para el diseo del presupuesto por resultados y el consiguiente plan de accin. Estos ltimos son anuales y al estar ligados de manera lgica al plan indicativo permiten avanzar con flexibilidad y adaptabilidad en el logro de las metas del cuatrienio. Como parte del presupuesto por resultados, el plan de accin es la base para el seguimiento de los proyectos de inversin pblica de los diversos despachos y establecimientos pblicos, a travs del mdulo de SAP diseado para tal fin, mostrando la ejecucin fsica y financiera de los mismos, adems de un resumen ejecutivo del comportamiento de cada despacho. Sus reportes peridicos son empleados por las secretaras y el despacho del alcalde para apoyar las decisiones de ejecucin presupuestal y tomar las medidas gerenciales del caso. Otros instrumentos, que complementan los anteriores, para el proceso de toma de decisiones del modelo, son la priorizacin de recursos en territorios, los ejercicios demogrficos para la proyeccin de la poblacin por comuna y corregimiento, y los informes de generacin de empleo a travs de la obra contemplada en el PDM. El ciclo de la gestin incluye la rendicin peridica de cuentas a las entidades de control y a la ciudadana. La rendicin pblica es garante de transparencia y aprendizaje, y forjadora de corresponsabilidad en el manejo de lo pblico. Los reportes, eventos de difusin, debate y reflexin generados por el modelo se realizan a lo largo del ao, inciden en la orientacin de la inversin y garantizan que se cumplan los objetivos consignados en el PDM. La Contralora, a travs del control fiscal y el Concejo Municipal, mediante el control poltico, es la entidad que jalona la demanda externa de la gestin orientada a resultados. Por su parte, la ciudadana encuentra espacios de discusin y formacin ciudadana para participar abiertamente, adems de los promovidos por entidades de la sociedad civil, entre ellos Medelln Cmo Vamos y la Red de Veeduras Ciudadanas. A continuacin se presenta un resumen de los principales avances alcanzados (cuadro 1).
60
Captulo 5
Cuadro 5.1: Avances del modelo de gestin orientado a resultados en el municipio de Medelln
Antes
Planes de desarrollo sin metas espec cas por programa El Plan de Accin como nico instrumento de seguimiento a la gestin Plan de Accin desarticulado de la Formulacin de proyectos de inversin No haba un seguimiento al Plan de Desarrollo sistemtico y coherente con los compromisos El acceso de la ciudadana a la informacin dependa de la voluntad y del tiempo de los funcionarios Herramientas precarias para la sistematizacin: Excel, FoxPro, SICEP.
Despus
Plan de Desarrollo con metas de nidas para cada programa Plan de Desarrollo Evaluable Plan de Accin, Plan Indicativo, Presupuesto por Resultados, Georreferenciacin de la inversin Plan de Accin coherente con la Formulacin de los proyectos, en un nico sistema: el SAP El seguimiento al Plan de Desarrollo resulta del seguimiento a los proyectos y a los indicadores
Todos los informes de gestin y de rendicin de cuentas estn en la biblioteca y en la pgina Web
Sistema SAP implementado: Formulacin de Proyectos, Plan Indicativo, Seguimiento de la Ejecucin Fsica y Presupuestal de los Proyectos y las Metas, Georreferenciacin de la inversin
La ejecucin del proyecto fue posible gracias al trabajo conjunto del DNP, la Agencia de Cooperacin Internacional USAID, y la administracin municipal. El DNP acompa de manera permanente con asistencia tcnica, durante su permanencia, y la administracin pudo materializar diferentes instrumentos, dejando una capacidad instalada desde la alta gerencia. Este proceso identific los pasos y requerimientos tcnicos, tecnolgicos y organizacionales para el desarrollo de instrumentos y sirvi de introduccin al enfoque de gestin por resultados. Adicionalmente se cre la Coordinacin del Plan de Desarrollo, unidad encargada de la operatividad del sistema en el municipio. A partir de 2007 el modelo fue asumido por la alcalda. Dentro de la organizacin se arm una estrategia de coordinacin interna y de articulacin con los establecimientos pblicos descentralizados del municipio y con dos organismos de control. Es importante resaltar que sin la voluntad poltica que medi el proceso quiz los resultados no habran sido los mismos. Las reas de la entidad involucradas en la experiencia son las siguientes: Departamento Administrativo de Planeacin, Oficina del Plan de Desarrollo, Unidad de Planeacin Financiera, Secretara de Hacienda, Subsecretara Financiera, Secretara de Despacho, Unidad de Presupuesto, Unidad Jurdica; 16 secretaras (a travs de los enlaces de la coordinacin tanto para la planificacin como para el presupuesto); cuatro establecimientos pblicos municipales y dos organismos de control municipal (Concejo y Contralora).
Captulo 5
61
Financiamiento
Desde 2005 el DNP apoya la implementacin de la estrategia con acompaamiento tcnico y financiero; en un primer momento lo hizo con un crdito de la USAID y luego a travs de apoyo financiero del Banco Mundial. Puesto que la implementacin del programa piloto termin en 2008, el municipio de Medelln ha invertido recursos propios para el sostenimiento del proyecto. A continuacin se presenta un cuadro resumen sobre el financiamiento (cuadro 2).
2006 RP USAID RP
2008 RP
2009 RP
2010 RP
2011 RP
$ 50.000
$ 40.935 $ 6.979
$ 100.000
$ 99.341 $ 25.498
$ 95.078
$ 122.425 $ 54.344 $ 4.207 $ 76.611 $ 102.025 $ 102.025 $ 76.076 $ 76.076 $ 77.125 $ 77.125
$ 25.000
$ 7.327
$ 50.000
$ 75.000
$ 55.241
$ 150.000
$ 124.839
$ 95.078
$ 180.976
$ 76.611
62
Captulo 5
Asimismo, los ingresos tributarios han aumentado un 60% entre 2004 y 2008; el presupuesto de inversin pas del 55% al 87% del presupuesto total de gastos, y el modelo adems ha permitido una priorizacin de recursos en los territorios, y el monitoreo permanente del avance de los proyectos y las metas del plan, generando alertas tempranas de manera que se puedan poner en marcha acciones correctivas. En cuanto al fortalecimiento de los procesos de participacin, se ha logrado que la comunidad priorizara el 30% del presupuesto de inversin de libre destino (US$56 millones) con base en sus planes de desarrollo local, a travs de asambleas barriales y de vereda, y de los consejos comunales en el presupuesto participativo. Este proceso de participacin de la comunidad tiene lugar desde la conformacin de las juntas administradoras locales y su intervencin directa en la formulacin del Plan de Desarrollo Local y en la priorizacin de los proyectos a ejecutar con los recursos del presupuesto participativo, con aplicacin directa en el territorio de su entorno cercano de acuerdo con la divisin polticoadministrativa del municipio de Medelln: barrios o veredas y comunas o corregimientos. A nivel nacional se ha logrado que Medelln por tercer ao consecutivo fuese la ciudad capital con mejor gestin fiscal del pas y que en 20073 ocupase el primer lugar en el ndice de desempeo integral, que elabora el DNP.
Captulo 5
63
64
Captulo 5
Fundador y Director del Programa Estado de la Nacin/Regin, Costa Rica, Centroamrica (vase http://www.estadonacion.or.cr/).
Captulo 6
65
Introduccin
El Estado de la Nacin es un programa de investigacin y formacin sobre el desarrollo humano sostenible, cuyo fin es dotar a la sociedad costarricense de instrumentos de fcil acceso para conocer su evolucin, desarrollar instancias de rendicin de cuentas, fortalecer mecanismos de participacin y negociacin y contribuir a la formacin de consensos nacionales. Est asentado en un mecanismo de participacin informada de la sociedad y en un proceso de investigacin participativo, plural y pluralista; no es gubernamental, pero tampoco antigubernamental. Mediante la publicacin anual del Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible, el programa busca fortalecer la democracia y la gobernabilidad, al proporcionar a la sociedad un sistema para el seguimiento y la evaluacin del desempeo nacional frente a los desafos y aspiraciones del desarrollo humano sostenible. El Estado de la Nacin fue creado en 1994 por el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de la Repblica, como un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en asociacin con otros cooperantes internacionales. A partir de 2003 la iniciativa se reestructur y adquiri el estatus de un programa institucional asentado enteramente en capacidades institucionales de Costa Rica.
Captulo 6
67
68
Captulo 6
Captulo 6
69
para el mejoramiento de las prcticas asociadas al presupuesto y la consideracin de las recomendaciones del informe. La cobertura de los medios de comunicacin fue notable, as como tambin las referencias en la Asamblea Legislativa. Otro ejemplo: el Informe ha sealado reiteradamente la insuficiencia tributaria para satisfacer las aspiraciones ciudadanas. La carga tributaria de Costa Rica es baja segn los estndares internacionales, y adems no hay una correspondencia entre lo que las personas le piden al Estado y lo que estn dispuestas a darle. El Informe ha sealado: Persisti el deterioro de la solvencia econmica que se dio a lo largo de la ltima dcada, comprometiendo as la estabilidad; la carga tributaria sigui siendo baja y si bien se redujo el dficit fiscal, ello se logr mediante el recorte de la inversin social y la inversin en infraestructura (Estado de la Nacin, 2005). Esta tendencia se modific entre 2006 y 2008, como producto de un esfuerzo por mejorar la gestin tributaria. Por primera vez en 50 aos el presupuesto nacional cerr con supervit, lo que posibilit un aumento de la inversin social y en infraestructura. En los ltimos cuatro aos el nmero de contribuyentes se increment en ms de un 50% y la recaudacin real ha crecido muy por encima del crecimiento del producto interno bruto (PIB). A raz de la crisis internacional y la desaceleracin del crecimiento econmico local, el tema de la insuficiencia de la carga tributaria vuelve a cobrar urgencia e importancia. En este sentido, las contribuciones del Informe Estado de la Nacin insisten en la necesidad de atender este asunto, desde una perspectiva independiente. Un tercer ejemplo es el seguimiento a la inversin pblica social y en infraestructura. El Decimocuarto Informe advirti: Un crecimiento voltil de los ingresos laborales, y niveles insuficientes de inversin social que adems se filtran hacia estratos superiores de ingreso, junto a un aumento de ingresos que no se reparte por igual, ni redistributivamente, dibujan un panorama de persistente desigualdad. Las transferencias focalizadas empujan a algunos hogares hacia arriba de la lnea de pobreza y contribuyen a aumentar la vulnerabilidad frente a esa condicin para los hogares de ingresos un poco superiores. No obstante, la insuficiencia de fondos, que no permite cubrir a todos los potenciales beneficiarios, y las filtraciones, que menoscaban la eficiencia, son factores que limitan la capacidad de los programas para combatir la pobreza. Estas apreciaciones, fundamentadas en anlisis por programa y sector social, alimentan decisiones de gestin para resultados. Respecto de la inversin en infraestructura, se ha dado seguimiento a la situacin de la red vial, su mantenimiento y las opciones de poltica existentes. Se dedic un captulo propositivo a precisar los cuellos de botella y obstculos que han hecho de la concesin de obra una opcin poco eficaz en el pas, y a identificar posibles modificaciones a la normativa, los mecanismos de control y las prcticas asociadas. Un ltimo ejemplo es el de la deuda pblica nacional, que es objeto de seguimiento por parte del Informe y sobre la cual en diversas ocasiones se ha sugerido realizar transformaciones en cuanto a las condiciones financieras, su composicin, etc. Hoy es posible reconocer el efecto beneficioso de polticas promovidas por el Ministerio de Hacienda en este campo, como lo expresa una proporcin decreciente en la razn deuda/PIB, ya que la deuda descendi a un 40% del PIB, cuando tan solo tres aos antes dicha proporcin alcanzaba el 56%. Ciertamente, esta mayor holgura para el endeudamiento permiti al Gobierno de la Repblica hacerle frente al gasto pblico anticclico durante 2008 y 2009, con resultados impactantes tanto en lo social como en lo econmico: mediante incrementos en la inversin social fue posible aminorar el efecto de la crisis en la pobreza nacional y contrarrestar parcialmente las presiones hacia un mayor desempleo.
70
Captulo 6
Con estos ejemplos se pretende ilustrar cmo la identificacin de desafos y su legitimacin desde organizaciones independientes que promueven la peticin y rendicin de cuentas puede contribuir a reforzar el cumplimiento de metas y objetivos. Con la falta de conocimiento y transparencia pierden muchos, y ganan, si es que ganan, muy pocos. Pierden los grupos sociales excluidos, cuyas necesidades no son atendidas, y pierden los gobiernos, que carecen de instrumentos para medir su desempeo y determinar cmo compensar o modificar los impactos negativos, aun estando dispuestos a ello.
Captulo 6
71
mantener cierta distancia de ellas supone una importante capacidad metodolgica y de reprocesamiento de esas fuentes, un punto en el que la disponibilidad de las bases de datos de encuestas, censos y datos altamente desagregados es fundamental. La independencia respecto del gobierno cobra particular relevancia en lo que a la informacin se refiere.
Sostenibilidad
Como se mencion, a partir de 2003, el programa qued asentado enteramente en la institucionalidad costarricense, especficamente en el Consejo Nacional de Rectores (Conare) y la Defensora de los Habitantes de la Repblica. El Conare, rgano de coordinacin de la educacin superior pblica del pas, adopt dos importantes decisiones. Por un lado, decidi otorgar el presupuesto anual necesario para la realizacin del Informe Estado de la Nacin, as como aportar a otras acciones para la preparacin de informes sobre el sistema educativo costarricense, o la evolucin de la regin centroamericana, a cargo del equipo del Estado de la Nacin. Por otro, tambin deleg la conduccin sustantiva en los consejos consultivos de los informes. De esta manera quedaron aseguradas la sostenibilidad financiera de las acciones y su independencia.
Replicacin
La posibilidad de replicacin de un programa como el aqu presentado requiere un conjunto de condiciones iniciales, al menos mnimas y que pueden ser reforzadas o ampliadas en el tiempo, tales como arreglos institucionales legtimos en los cuales se asiente informacin de cierta
72
Captulo 6
y oportunidad, produccin cientfica bsica, financiamiento estable, independencia de criterio, conduccin y prcticas plurales y pluralistas. La necesidad de contar con mecanismos que den seguimiento al desarrollo, o a temas ms delimitados, es casi universal, pero las maneras en que estos mecanismos se organicen son propias de cada pas. En este sentido, conviene pensar en la reproduccin ms que en la replicacin de las acciones. Lo que s queda claro es que la deliberacin informada y la utilidad de los informes acrecientan su credibilidad y arraigo entre los encargados de la toma de decisiones, los medios de comunicacin, las organizaciones sociales y la poblacin.
Referencias
Estado de la Nacin. 2005. Undcimo informe sobre el estado de la nacin en desarrollo humano sostenible. La dinmica de la pobreza en Costa Rica en el perodo 2002-2004. San Jos de Costa Rica: Ministerio de Hacienda, Conare y Defensora de los Habitantes. Fundar. (varios aos). ndice latinoamericano de transparencia presupuestaria. Mxico, DF: Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo). 1994. Informe sobre desarrollo humano. Nueva York y Mxico, DF: Oxford University Press y Fondo de Cultura Econmica. . 2001. Informe anual del PNUD 2001. Alianzas contra la pobreza. Nueva York: PNUD. Sen, A. 1997. Capital humano y capacidad humana. World Development 25 (Diciembre de 1997).
Captulo 6
73
Captulo 7
75
Antecedentes
La gestin para resultados, desde el enfoque de la administracin pblica, consiste en dotar de mayor racionalidad al Estado, y contribuye a priorizar los procesos de planificacin, de asignacin de recursos y de resultados esperados, fortaleciendo el proceso de la poltica pblica. En este nuevo enfoque se incluyen elementos gerenciales del sector privado, que se combinan con elementos ya existentes de la burocracia. En la gestin basada en resultados lo ms importante del quehacer gubernamental deja de ser el nmero de bienes y servicios que fueron entregados per se y toma relevancia el resultado de las acciones, los bienes y los servicios que implementa la administracin pblica para la sociedad. Por lo tanto, el diseo de las polticas y de los programas pblicos con objetivos bien definidos, con indicadores adecuados para el seguimiento de su gestin y de sus resultados, y con evaluaciones acerca de su desempeo se vuelven un reto y una necesidad. Es cada vez ms importante la forma en que se demuestran dichos resultados, por lo que los sistemas de monitoreo y de evaluacin cada da tienen mayor relevancia debido a su papel en la rendicin de cuentas de la gestin pblica, ya que para ello se necesita tener evidencia oportuna y de calidad. En un crculo virtuoso, con informacin de calidad, tambin podrn tomarse mejores decisiones enfocadas a disminuir los efectos de los problemas sociales que afectan a la sociedad.
Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Diario Oficial de la Federacin, 28 de mayo de 1996.
Captulo 7
77
Otra iniciativa impulsada por el Poder Legislativo para monitorear los subsidios y las transferencias fue la solicitud hecha en 1998 a fin de que en el Presupuesto de Egresos de la Federacin2 (PEF) se generaran indicadores para evaluar los beneficios econmicos y sociales de estos recursos. A partir de 1999,3 el PEF pas a incluir la obligacin de que los programas establecieran reglas de operacin e indicadores, aspecto que an contina. A partir de 1998 en el PEF ya se solicit la implementacin de informes trimestrales a la Cmara de Diputados, a travs de los cuales se debera dar seguimiento a indicadores del ejercicio del gasto. A comienzos del nuevo siglo se present un ambiente favorable para los cambios institucionales. Durante la administracin 2000-2006 se retom la idea de contar con un sistema estratgico de indicadores. Ahora, a travs de la Secretara de la Funcin Pblica (SFP, antes Secodam), se instrument el Sistema de Metas Presidenciales (Simep)5, que buscaba cumplir con los compromisos del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas prioritarios del gobierno federal. Mediante este sistema, el presidente de la Repblica pact con cada uno de los responsables de las dependencias un conjunto de indicadores y de metas a las cuales se les dara seguimiento y evaluacin a travs de un tablero de control; sin embargo, los indicadores se enfocaban a medir avances en la gestin y en los servicios. En la parte normativa el Poder Legislativo realiz cambios orientados a fortalecer la evaluacin externa como mecanismo de transparencia, principalmente en los programas que otorgan subsidios. A partir del ao 2000 se fueron fortaleciendo, a travs del PEF, las evaluaciones externas de los programas sujetos a reglas de operacin, de tal forma que en 2002 ya haba un documento de requisitos mnimos donde se establecieron estndares de cmo realizar las evaluaciones, quines podan participar en ellas, y cmo publicarlas en las pginas Web, lo cual comenz a hacerse a partir de 2004. En paralelo a estos ajustes normativos en el mbito de la evaluacin, se hicieron cambios institucionales para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas. En 2001 se cre la Auditora Superior de la Federacin como rgano tcnico de la Cmara de Diputados encargado de revisar la eficacia, la eficiencia y la economa en el ejercicio del gasto bajo estndares reconocidos por la Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores Intosai, por sus siglas en ingls, correspondientes a International Organization of Supreme Audit Institutions). Asimismo, en 2002 se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI), encargado de garantizar el derecho de acceso a la informacin pblica gubernamental, proteger los datos personales que estn en manos del gobierno federal y resolver sobre las negativas de acceso a la informacin de las dependencias y/o entidades del gobierno federal. Estos dos entes comienzan el fortalecimiento de la transparencia del Estado mexicano y dan pie a que por primera vez el resultado de los ejercicios de monitoreo y evaluacin sean pblicos. A partir de 2004, el Poder Legislativo retoma en su agenda el impulso del monitoreo y de la evaluacin de las acciones del Poder Ejecutivo: suceden as reformas legislativas que por primera vez tienen una visin integral de un sistema de monitoreo y de evaluacin enfocado principalmente en las acciones de desarrollo social. En ese mismo ao, se aprueba por unanimidad la Ley General de Desarrollo Social5 cuyo objeto es, entre otros, garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitucin Poltica. En la Ley se plantea el Sistema Nacional de Desarrollo Social, que es un mecanismo que pretende articular las acciones de los gobiernos federal, estatal y municipal para el mejor cumplimiento de la poltica de desarrollo social. Uno de los componentes de este sistema es el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval), que se crea como
2 3
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1998. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1999. 4 Manual de Metas Presidenciales, Secretara de la Funcin Pblica, 2004. 5 Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin 1999.
78
Captulo 7
una entidad que tiene por objeto revisar peridicamente el cumplimiento del objetivo social de los programas, las metas y las acciones de la Poltica de Desarrollo Social para hacer las recomendaciones que deriven de evaluaciones a programas y a polticas sociales. Asimismo la Ley posibilita generar un sistema de monitoreo, ya que establece que los programas deben contar con indicadores de resultados, de gestin y de servicios para medir su cobertura, su calidad e impacto. En otro frente pero en el mismo sentido, en 2006 se crea la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria6 cuyo objeto es reglamentar la programacin, la presupuestacin, el ejercicio, el control y la evaluacin de los ingresos y los egresos federales. En esta Ley se establece crear el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) bajo la direccin de la SHCP y la SFP, el cual busca realizar una valoracin del desempeo de los programas, con base en indicadores estratgicos y de gestin para conocer el resultado del ejercicio del gasto. Un aspecto destacable es tambin que por normativa se estableci el vnculo entre los indicadores del Sistema de Evaluacin del Desempeo y el Presupuesto de Egresos al instaurarse la obligatoriedad de incluirlos en este ltimo documento y darle seguimiento al resultado a travs de la Cuenta Pblica. Con estas acciones, se genera un respaldo normativo a la institucionalizacin de las acciones de monitoreo y de evaluacin a nivel federal; sin embargo, el factor de mayor relevancia fue la voluntad de los diferentes actores de ejercer sus atribuciones de manera coordinada, de acuerdo con lo establecido por la normativa, de tal forma que cada dependencia o entidad, en el mbito de su competencia, actuara en el mismo sentido. En este entorno, el Coneval, en coordinacin con la SHCP y la SFP, dio impulso a una serie de acciones para institucionalizar el sistema de evaluacin y monitoreo en la administracin pblica federal.
Captulo 7
79
El objetivo planteado con su instrumentacin fue identificar, de manera clara y en un formato homogneo, la estructura de un programa, que expresara la informacin ms importante y facilitara el monitoreo y la evaluacin de los resultados del mismo. Este instrumento es clave para el proceso de planificacin, ya que proporciona una estructura que permite obtener la informacin ms importante sobre el programa, y facilita el monitoreo y la evaluacin de resultados. De esta manera, el uso de la metodologa de forma generalizada para los programas federales permitira lo siguiente: Analizar la lgica causal de los programas, revisando las teoras o los supuestos que subyacen al diseo inicial de una intervencin gubernamental. Asimismo, establecer los vnculos causales entre los factores endgenos y exgenos de la gestin, vinculndolos con el xito del programa de generar resultados atribuibles y externos a su operacin. Analizar el diseo de un programa para fortalecer su operacin. La herramienta hace evidente la existencia de mltiples objetivos, de bienes y de servicios que no contribuyen al cumplimiento del programa y la inclusin de actividades no conducentes a su realizacin, ya que parte central del xito de un programa comienza con un buen diseo. Obtener indicadores estratgicos tanto a nivel de gestin como a nivel de resultados para tener un conocimiento global y clave del desempeo del programa en todos los niveles. Esta tarea adems evitara la generacin masiva de indicadores y, por tanto, la multiplicacin de las tareas de monitoreo, con mucha informacin del programa, que incluso a veces es no relevante para la toma de decisiones. Finalmente, generar un sistema de monitoreo con criterios de seleccin y construccin homogneos, donde los indicadores de resultados tuvieran en su construccin criterios tcnicos estandarizados. Esto es, un sistema integral de monitoreo donde la informacin que se genere al respecto brinde elementos relevantes para la toma de decisiones en materia de gestin de los programas y las polticas pblicas.
En este sentido, el Coneval defini un esquema de actuacin para estructurar un sistema de monitoreo y poder conducir a una aprobacin de indicadores. El esquema comprende seis etapas (vase el diagrama 1), e incluye como grandes acciones el fortalecimiento de las normas, el acompaamiento tcnico en la implementacin de la metodologa, y finalmente la aprobacin de indicadores con especialistas en los temas objeto de los programas federales. En primer lugar, el Coneval, la SHCP y la SFP establecieron aspectos normativos a travs de los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal.7 Los Lineamientos establecen lo siguiente: 1) las directrices generales para la generacin de los objetivos estratgicos de las dependencias y de las entidades; 2) la matriz de indicadores por programa; 3) los tipos de evaluacin; 4) el seguimiento de resultados, y 5) la difusin, la organizacin y la contratacin de las evaluaciones. Asimismo, en julio de 2007, como parte de los Lineamientos Generales para el Proceso de Programacin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 20088, el Coneval, en coordinacin con la SHCP, public la Metodologa para la elaboracin de la Matriz de Indicadores de los Programas Presupuestarios de la APF, que busca vincular la matriz de indicadores de cada programa federal al proceso de planificacin y de presupuestacin.
7 Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la Administracin Pblica Federal. Diario Oficial de la Federacin, 30 de marzo de 2007. 8
Con oficio circular No. 307-A.- 1593 del 17 de julio de 2007, la SHCP emiti los Lineamientos Generales para el proceso de Programacin y Presupuestacin para el Ejercicio Fiscal 2008, que establecen las directrices del proceso de programacin y de presupuestacin para el prximo ejercicio fiscal con un enfoque de gestin para resultados. Como anexo de los Lineamientos se incluyeron las disposiciones generales para la generacin de las matrices de indicadores de los programas presupuestarios, as como tambin su vinculacin con el proceso presupuestario y el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED).
80
Captulo 7
ETAPA I
Lineamientos de evaluacin Lineramientos de la MIR
ETAPA III
Capacitacin y asistencia tcnica en Marco Lgico Carga de MIR 2008 al PASH Revisin de la consistencia de las MIR
ETAPA V
Capacitacin bsica y asistencia tcnica en construccin de indicadores Progamas mejoran sus MIR y actualizan PASH
ETAPA II
Capacitacin bsica en Marco Lgico Carga de MIR 2007 al PASH
ETAPA IV*
Diagnstico de las MIR 2008 Capacitacin en construccin indicadores
ETAPA VI*
Aprobacin de indicadores
Fuente: Elaboracin propia Notas: MIR: Matrices de indicadores; PASH: Portal Aplicativo de la Secretara de Haciendo y Crdito Pblico
Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasificaciones de los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de los programas como herramientas indispensables en la planificacin, en la rendicin de cuentas y en una mejor toma de decisiones. Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con la finalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal. Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa, sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Captulo 7
81
Como resultado de este proceso, a ocho meses de haber iniciado el proceso de transformacin en la cultura de generacin de indicadores, se registraron 389 matrices de indicadores de programas presupuestarios en el Portal Aplicativo de la SHCP, en el cual la Secretara da seguimiento a los indicadores de los programas tanto a nivel de gestin como de resultados. El presupuesto de los 389 programas que presentaron matriz de indicadores en 2008 represent el 74% del gasto programable de ese mismo ao. Con la alimentacin al sistema, por primera vez, el pas tena informacin sistematizada de los programas, as como tambin una batera de indicadores que permitan, en un plazo inmediato, monitorear las principales actividades que ejecuta el operador del programa para hacer llegar los bienes y/o servicios a la poblacin beneficiaria, y en el mediano plazo, permitan medir el resultado para los beneficiarios de los bienes y/o servicios entregados. Un factor relevante en la generacin de informacin de calidad es que si la informacin que alimenta un sistema no cuenta con ciertos criterios mnimos de calidad, las decisiones que puedan tomarse carecen del sustento necesario para justificarlas. Con esta visin, el Coneval emprendi en 2008 una primera revisin de las matrices de indicadores de 133 programas que brindan subsidios en materia de desarrollo social. Para la revisin de las matrices de indicadores, se dise un mecanismo en el cual se consideraron dos variables principales: 1) el cumplimiento de los elementos de la matriz, y 2) la lgica consistente del programa. Los resultados generales detectados en el anlisis de las matrices permitieron observar, entre otros aspectos, lo siguiente: En promedio, las dependencias y las entidades cumplieron con la identificacin de los elementos de la matriz de indicadores (alineacin del programa con los objetivos del Plan Nacional, Fin, Propsito, Componentes y Actividades); sin embargo, existan reas de mejora en la consistencia de los objetivos. La mayor parte de las matrices de indicadores presentaban la vinculacin del Fin con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo e identificaron el resultado esperado del programa. Existan fallas al identificar los bienes y los servicios que los programas ofrecen a su poblacin objetivo. Solo la mitad de las matrices de indicadores presentan indicadores adecuados para medir el objetivo en cada uno de los niveles. Adems, el instrumento de anlisis permiti contar con informacin del estado de las matrices de indicadores en cada uno de los sectores relacionados con la poltica de desarrollo social y por programa, lo cual deriv en un reporte de mejora por programa que fue entregado a cada uno de los responsables de los programas para que se considerara realizar los ajustes pertinentes en los aos siguientes. Con este diagnstico, el Coneval identific dos principales reas de oportunidad: 1) mejorar el planteamiento en la lgica del programa (principalmente en lo referente a la identificacin del propsito, de los bienes y de los servicios, ya que se detect que los programas presentaban dificultades para discernir sus elementos endgenos y exgenos), y poder consolidar mejor los indicadores de resultados, principalmente a nivel de propsito, a fin de que permitan medir el desempeo del programa y el cambio que se logra en la poblacin objetivo. Aun cuando persisten problemticas relevantes a ser atendidas, todo proceso de cambio requiere tiempo para ser asimilado e interiorizado, y hacer progresivos los avances, por lo que el Coneval continu asesorando a los programas federales en cuanto a la metodologa del marcolgico, e incorpor otro componente de asistencia especfica para consolidar, en el mediano y largo plazo, un sistema de monitoreo de calidad, y contribuir as a una reforma sustantiva de la gestin pblica.
82
Captulo 7
Derivado de la identificacin de mejoras, especialmente en lo relacionado con la estructura de los indicadores, se dise un curso de construccin de indicadores en el cual se describen los conceptos y las caractersticas bsicas que deben contener los indicadores, y se exponen detalladamente los conceptos de los medios de verificacin y de determinacin de metas para los indicadores, as como tambin se explican las tcnicas de medicin y las fuentes de informacin. Este curso se ha impartido desde 2008 y por su intermedio se ha capacitado a ms de 500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. La estrategia para solventar estos aspectos comprendi que durante 2009 se brindase asistencia tcnica9 y se implementasen cursos enfocados nicamente a la construccin de indicadores. El resultado fue un mejoramiento del instrumento de la matriz de indicadores a 2010, como se muestra en el grfico 1.10
51% (57)
Como puede observarse en el grfico: El nmero de matrices en semaforizacin verde aument de 25% a 44%; se mejor principalmente en la identificacin de los objetivos planteados y, en general, en un planteamiento ms adecuado de los indicadores. Las matrices en semaforizacin amarilla disminuyeron de un 67% en 2008 a un 51% en 2010. La cantidad de matrices en semaforizacin roja en 2008 (19) se redujo casi a la mitad, lo que mejor el rubro de cumplimiento.
El total de programas presupuestarios con indicadores aument de 389 en 2008 a 491 en 2010, con lo cual se alcanz a monitorear un 3% ms del gasto programable. En trminos absolutos, el nmero de indicadores con que puede darse seguimiento a los objetivos planteados por los programas de la APF pas de 3.975 a 4.419, tendencia que tambin se vio reflejada en los indicadores que miden los resultados de los programas (de 1.275 a 1.310).
La asistencia tcnica se otorg a travs de reuniones y de talleres impartidos por expertos de la CEPAL, especialistas temticos y personal del Coneval a los operadores y a funcionarios clave de los sistemas de monitoreo y de evaluacin de las entidades y dependencias federales. 10 El material comparativo presentado en el grfico se refiere al nmero de matrices de indicadores de programas con clasificacin S y U que presentaron matriz tanto en el ejercicio fiscal 2008 como en el 2010.
9
Captulo 7
83
Fuente: Elaboracin propia *Indicadores de resultados: La expresin se re ere a indicadores de nivel Fin y Propsito
Los sectores que han presentado mayor nmero de indicadores de resultados (Fin y Propsito) son las secretaras Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin Pblica, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Desarrollo Social. Estos indicadores reflejan el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, de las metas y de las acciones de las polticas pblicas as como cambios concretos en las condiciones de vida, como se muestra en el cuadro 2.
Fuente: Elaboracin propia *Se re ere a las MIR de los programas coordinados por la SHCP: Agrosemex (Institucin Nacional de Seguros), Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), Financiera Rural, Servicio de Administracin Tributaria (SAT), y Operacin Aduanera, entre otros.
84
Captulo 7
Con la base normativa establecida se inici la implementacin de la matriz de indicadores para casi todos los programas de la administracin pblica federal, estableciendo una estrategia de implementacin masiva por su magnitud, pero gradual para las distintas clasificaciones de los programas presupuestarios federales. Dicha herramienta se conceba como un mecanismo de mejora para apoyar la gestin basada en resultados y favorecer el monitoreo y la evaluacin de los programas como herramientas indispensables en la planificacin, en la rendicin de cuentas y en una mejor toma de decisiones. Para generar la matriz de indicadores a nivel de programa se dise un esquema de capacitacin bsica que consider como inicio un proceso de sensibilizacin de los servidores pblicos de altos niveles que tienen bajo su responsabilidad la operacin de los programas, con la finalidad de crear sinergias dentro de la institucin y promover la generacin del instrumento al considerar las ventajas de su implementacin. Durante este proceso de sensibilizacin se tuvieron en cuenta temas de introduccin a la metodologa de marco lgico; se hizo nfasis en la importancia de establecer objetivos e indicadores de resultados, de gestin y de servicios, y se capacit a poco ms de 1.500 funcionarios pblicos de diversos programas federales. Posteriormente, se comenz un proceso de capacitacin y de asistencia tcnica en materia de marco lgico dirigida a los directivos y a los operadores de los programas del gobierno federal. Mediante la aplicacin de talleres terico-prcticos se buscaba no solo difundir la metodologa, sino desarrollar las diferentes matrices de los programas sociales. La cobertura en materia de capacitacin a los servidores pblicos fue amplia, lo que se tradujo en 1.620 funcionarios pblicos capacitados hasta abril de 2010. Esta tarea se desarroll con el apoyo del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Aprobacin de indicadores
Como parte final del proceso para contar con indicadores de diferente nivel de los programas federales, en 2010 se inici un esquema piloto para la aprobacin de indicadores, con el cual se busca realizar una revisin de los criterios mnimos que deben cumplir los indicadores y una revisin robusta de indicadores de resultados, de tal manera que exista un consenso entre los operadores del programa, la SHCP, el Coneval y la Cmara de Diputados acerca de la utilidad y de la objetividad de los indicadores. El esquema de aprobacin de indicadores para la administracin pblica federal de Mxico consta de tres etapas: validacin integral de indicadores de desempeo, valoracin especfica de indicadores de resultados y aprobacin de indicadores. La primera etapa consiste en una valoracin de los requisitos mnimos e indispensables que debe contener un indicador de desempeo, para lo cual se dise una Ficha de Revisin de Indicadores que permite conocer la consistencia mnima de los indicadores en diversas caractersticas: claridad, capacidad de ser monitoreado, relevancia, adecuacin y aportacin marginal. Para esta etapa, se revisaron poco ms de 2.500 indicadores de 220 programas federales relacionados con la poltica de desarrollo social. Dichos indicadores se valoraron por medio de una serie de preguntas que en su estructura comprendan los rubros estipulados en la ficha de revisin.
Captulo 7
85
Para la segunda etapa, el objetivo se centra en la calidad de los indicadores de resultados (Fin y Propsito). Para ello, se conforma una Mesa Tcnica de Revisin de Indicadores de Resultados, integrada por funcionarios pblicos del Coneval, la SHCP, de la Auditora Superior de la Federacin (ASF), de las Unidades de Evaluacin de las Coordinadoras de Sector, y por representantes de los propios programas, y que tambin cuenta con la participacin de un experto temtico y un experto estadstico. En esta etapa se seleccionaron 65 programas federales para tener reuniones de revisin de indicadores de resultados, en las cuales se analizaron un total de 106, lo cual equivale al 23% de los indicadores de resultados de los programas con modalidad presupuestaria S y U. Las principales recomendaciones para estos programas se encuentran relacionadas con la pertinencia de los indicadores en el rubro de seguimiento a los objetivos planteados, el establecimiento de medios de verificacin confiables, la construccin de estos bajo rigor metodolgico, etc.
La tercera etapa comienza una vez que se cuenta con el anlisis integral y especfico de los indicadores, que se somete a consideracin de la SHCP y de la ASF para que emitan los comentarios que consideren pertinentes: al contar con los comentarios de estas instancias, se elabora un informe final que analiza el Comit Directivo del Coneval (rgano de gobierno) para dictaminar finalmente la aprobacin de los indicadores del programa.
Coneval tiene la meta de contar en 2012 con la revisin de todos los indicadores de los programas presupuestarios relacionados con la poltica de desarrollo social. Hasta el primer semestre de 2010, se ha realizado el anlisis de los indicadores de 65 programas federales de los sectores de Hacienda y Crdito Pblico, de Educacin, de Desarrollo Social, de Salud, de Economa, y de Ciencia y Tecnologa. Se considera que al menos el 15% de los programas analizados podr ser sometido a la fase final de aprobacin de indicadores.
86
Captulo 7
Nacional de Ciencia y Tecnologa, el Instituto Mexicano del Seguro Social, entre otros. De los 491 programas federales que cuentan con una matriz de indicadores para 2010, hay un total de 4.419 indicadores, 1.310 de los cuales son indicadores de resultados, lo que corresponde al 30% del total. El hecho de que los programas relevantes a nivel de poltica social y presupuestal sean monitoreados, es prueba del efecto real de las acciones del Coneval en la poltica pblica del pas y en temas clave de la agenda poltica, econmica y social. Adicionalmente, 290 indicadores fueron seleccionados para ser incorporados en el Presupuesto de Egresos 2010, el 60% de los cuales corresponde a indicadores de resultados, e incluso los programas incorporaron los indicadores de la matriz a sus reglas de operacin, de tal forma que el reporte que se realice de estos sea coincidente, lo cual es una buena seal del inters que tienen las dependencias de reportar mejor informacin del desempeo del programa. El hecho de incluir los indicadores en leyes en materia fiscal pone de manifiesto una mejora de corte institucional trascendente: la vinculacin paulatina del sistema de monitoreo al sistema de presupuestacin, lo cual contribuye a la institucionalizacin del presupuesto basado en resultados. La informacin generada en las matrices de indicadores es usada de manera permanente por la SHCP a travs del SED para generar a su vez informacin dirigida al Congreso en relacin con el desempeo de los programas en funcin del alcance de sus metas y objetivos, lo cual constituye un uso eficiente de la informacin, ya que proporciona herramientas confiables para la toma de decisiones en materia de poltica pblica. La generacin de las matrices de indicadores permiti a los programas federales conocer y, en su caso, mejorar la lgica interna del programa, es decir, alinear las actividades de gestin del programa hasta el objetivo del mismo. Con este instrumento, los programas han podido identificar que a veces los objetivos no alcanzados tienen como causa un mal diseo, falta de precisin en los resultados esperados o una pobre medicin de sus resultados. Para el Coneval, el resultado ms relevante es el uso de la informacin proveniente de los indicadores que realicen los encargados de la toma de decisiones, aspecto que en cierto grado est vinculado a la calidad de los indicadores, adems de la contribucin que puede tener esta informacin a la mejora de la poltica de desarrollo social y a la transparencia en el pas. Un ejemplo claro del uso de las matrices de indicadores fue la realizacin de evaluaciones de consistencia y resultados realizadas durante 2007 y 2008 a los programas que otorgan subsidios. Esta evaluacin integra un apartado que examina el diseo y la lgica del programa con base en la matriz de indicadores. Se realizaron un total de 106 evaluaciones y 13 ms de diseo para los programas federales de las secretaras de Desarrollo Social, de Salud, de Educacin, de Economa, de Trabajo y Previsin Social, de Relaciones Exteriores, de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, de Hacienda y Crdito Pblico, as como tambin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa y del Instituto Mexicano del Seguro Social. El hecho de contar con matrices de indicadores para cada programa permiti realizar un ejercicio de alineacin de los programas federales respecto de los objetivos nacionales y sectoriales, de tal manera que ahora existe claridad en los programas que contribuyen a un objetivo nacional especfico. Asimismo, con la definicin de indicadores de resultados el programa podr identificar en el mediano plazo en cunto contribuye al logro de los objetivos de las dependencias, de su sector y de los grandes objetivos nacionales. Ello fortalece no solo la planificacin de cada programa sino tambin la planificacin nacional al aterrizar sus ejes y sus estrategias mediante la gestin y la operacin de los instrumentos del Estado.
Captulo 7
87
La generacin de indicadores que miden diferentes dimensiones tambin ha generado aspectos positivos en diferentes sectores. La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin actualmente genera un sistema de monitoreo integral, el cual se bas en un ejercicio de alineacin a nivel estatal que involucr la participacin de las entidades federativas para adecuar las matrices federales a nivel estatal de acuerdo con la particularidades del programa en la entidad federativa. De esta forma, se cuenta con matrices estatales alineadas con los objetivos establecidos a nivel nacional en las matrices federales y adems con indicadores para monitorear el desempeo del programa a este nivel.
Entidades federativas
A partir de 2007 el modelo de monitoreo implementado a nivel federal ha cobrado mayor relevancia en las entidades federativas, como resultado de la reforma constitucional en materia de gasto pblico y fiscalizacin que forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen,11 aprobada en 2007, en la cual se hicieron reformas sustantivas a la normativa para que los recursos federales ejercidos por las entidades federativas y los municipios tambin fueran evaluados con base en indicadores estratgicos y de gestin, con el objetivo de conocer el desempeo y la efectividad de las polticas pblicas que se implementan con los recursos federales. El Coneval ha colaborado con las entidades federativas para generar una cultura de monitoreo. Hasta el momento, 24 estados del pas cuentan con instrumentos para monitorear el desempeo de la poltica de desarrollo social en su territorio y generar herramientas que permitan mejorar los resultados de sus intervenciones con asesora del Consejo. Adems, existen acciones paralelas tanto de la SHCP como de organismos internacionales que han impulsado la difusin de prcticas de monitoreo a travs de la matriz de indicadores con las entidades federativas. Como parte de estas acciones se est implementando la matriz de indicadores para mejorar programas prioritarios y contar con indicadores de resultados, como en los estados de Jalisco, Guerrero, Puebla, Sonora y el Distrito Federal. De igual forma, se han mejorado estrategias de poltica de desarrollo social en Guanajuato, Baja California, Yucatn y Mxico, para las que se articularon de manera coherente las prioridades de atencin social estatal con los programas operados en la entidad, y adems se integraron indicadores de resultados. A nivel estatal, los avances son modestos en comparacin con los alcanzados a nivel federal. Sin embargo, son relevantes debido a que el tema del monitoreo recin comienza a ser un tema en las agendas pblicas estatales. No obstante, el inters de las entidades federativas de dar seguimiento a las polticas y a los programas que instrumentan ha ido creciendo constantemente, por lo que se espera que en el corto plazo las administraciones locales cuenten con esquemas de monitoreo eficientes que faciliten el trnsito hacia un esquema de gestin para resultados. Finalmente, el financiamiento del proyecto de implementacin del sistema de monitoreo se realiz en un primer perodo a travs de la cooperacin tcnica establecida entre la SHCP y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), uno de cuyos componentes fue la capacitacin para la construccin de matrices de indicadores. Hoy en da, el Coneval ha dado continuidad al proyecto con recursos federales como parte de la iniciativa del gobierno federal de transformar las actividades de la administracin pblica federal en una gestin con un enfoque hacia resultados.
11
88
Captulo 7
Captulo 7
89
A manera de resumen, los resultados del proceso de implementacin del sistema de monitoreo son los siguientes: El Poder Ejecutivo Federal cuenta con mayor informacin acerca de la alineacin de los programas y polticas con respecto de la planificacin nacional. Se cuenta con instrumentos que permiten el monitoreo y la evaluacin de los programas federales de subsidios. Se cuenta con mejores instrumentos de planificacin estratgica para el diseo de programas. Los programas enfocados en el desarrollo social cuentan con una mejor alineacin de sus objetivos y con indicadores de resultados. Los indicadores estn directamente vinculados con la lgica del programa expresada en la Matriz de Indicadores (lgica horizontal12), por lo que su monitoreo permitir dar elementos a los actores del proceso de poltica pblica a fin de analizar la gestin del programa y tomar decisiones sustentadas. En la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal (documento de rendicin de cuentas presupuestal del gobierno mexicano) se incluyen indicadores de resultados tomados de las matrices de indicadores. Los evaluadores externos cuentan con herramientas de anlisis homogneas y mejor definidas. El proceso de mejora en el monitoreo tiene externalidades positivas en el proceso de evaluacin, ya que ambos procesos son complementarios. Se espera que los elementos para la evaluacin permitan un anlisis ms profundo de la operacin del programa y con recomendaciones mejor sustentadas. Asociaciones de la sociedad civil, como Bancos de Alimentos AC utiliza la informacin generada para asignar recursos. El monitoreo contribuye al mejoramiento de la discusin pblica en un espacio deliberativo democrtico, al proveer a los actores informacin transparente para que tenga lugar la rendicin de cuentas vertical.13
90
Captulo 7
implementacin de la matriz de indicadores la sensibilizacin de los actores involucrados, ya que solo de esta manera podr garantizarse el trmino del proyecto. Es importante sealar que los elementos a tomar en cuenta para entender los resultados y el xito del sistema de monitoreo mexicano se relacionan con arreglos institucionales y polticos relevantes, como la existencia de reglas y normativa robusta que delimiten de manera clara las atribuciones, y de rganos de evaluacin imparciales y con autonoma tcnica, y la voluntad poltica de los actores pblicos para comprometerse con una reforma institucional y cultural.
Captulo 7
91
Captulo 8
93
Introduccin
Mxico Unido Contra la Delincuencia A. C. es la organizacin pionera en Mxico en el tema de seguridad y justicia, uno de cuyos programas fundamentales es el de la atencin a vctimas y familiares de los delitos de secuestro, homicidio, violacin, extorsin y narcomenudeo (denuncia annima). Paulatinamente, de manera paralela a la atencin a vctimas, se inici el programa de exigencia y vinculacin con autoridades que busca y exige mejoras institucionales. Durante los ltimos 11 aos Mxico Unido Contra la Delincuencia A.C. ha sido un vnculo entre la sociedad y las autoridades para exigir y sumar esfuerzos en favor de la seguridad, la legalidad y la justicia. Las 10 demandas ciudadanas constituyen una lista de las acciones en materia de seguridad solicitadas por la ciudadana. El objetivo de estas demandas es exigir que las acciones que se piden sean adoptadas por el gobierno y deriven en estrategias especficas de combate a la corrupcin y la impunidad. Se exige que dichas acciones sean planteadas de manera clara y concreta, e incluyan indicadores de evaluacin que permitan medir el cumplimiento en un tiempo determinado. Estas propuestas hacen eco a la voz de la sociedad, que exige un Mxico ms seguro, legal y justo. La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas surgen de la inquietud de coadyuvar a mejorar la seguridad, la justicia y la legalidad en Mxico, y con ese fin se presenta para el anlisis y la discusin una serie de enunciados en torno a diferentes temas a los cuales se da seguimiento y sobre los cuales se emiten conclusiones y recomendaciones.
Captulo 8
95
El mbito de aplicacin lo constituyen el gobierno federal y los gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco, Tamaulipas y estado de Mxico), lo cual significa que se trata de una cobertura nacional y local. El financiamiento es privado, y tiene lugar a travs de donaciones de ciudadanos.
Metodologa
La evaluacin y el seguimiento de las 10 demandas ciudadanas (vase el diagrama 1) se fundamenta en una metodologa mediante la cual se definen las metas y los indicadores que se presentan en tableros representativos para reflejar los avances o las deficiencias. La medicin brinda como resultado el nivel de avance, que se clasifica en un rango con los grados nulo, incipiente, bsico, intermedio, avanzado u ptimo, como se ver en detalle ms adelante, y se presenta en trminos porcentuales. En los anlisis anuales, Mxico Unido Contra la Delincuencia (MUCD) da recomendaciones especficas al gobierno, algunas de las cuales ya han sido consideradas. Para realizar la evaluacin y el seguimiento, se establece contacto con los interlocutores de las instancias y dependencias involucradas a fin de solicitar, por la va institucional, la informacin requerida; paralelamente se integra la informacin dispuesta pblicamente cuyo principal insumo lo constituyen las pginas electrnicas de las diferentes instituciones y dependencias, as
96
Captulo 8
como tambin las publicaciones institucionales y de los medios de comunicacin. Posteriormente se realiza el procesamiento y anlisis de la informacin, a fin de establecer, en la medida de lo posible, una base de datos confiable y especfica para cada una de las demandas.
1 SO A P
PASO 2
De nicin de interlocutores al interior de las dependencias involucradas Acopio de informacin en medios pblicos
PASO 7
O3 PAS
Procesamiento y anlisis de la informacin pblica
Presentacin de los resultados obtenidos por la evaluacin Interlocucin permanente con miembros de la academia y de la sociedad civil organizada Realizacin de entrevistas de confronta
PASO 5
Con el objetivo de no limitar la visin, y por ende los resultados, se plantea la necesidad de llevar a cabo entrevistas con actores clave de las instituciones y dependencias involucradas para establecer un dilogo y esclarecer las dudas e inquietudes que hubieran surgido luego del anlisis de la informacin. El orden de los indicadores se muestra en tableros representativos que reflejarn los avances o las deficiencias tanto en la integracin como en la publicacin de informacin vinculada a aquellos. Se presenta un ecualizador que permite visualizar, por medio de rangos e intervalos, el grado de avance cuantitativo de cada uno de los compromisos en niveles que van desde nulo hasta ptimo, tal como se mencionara ms arriba.
PA S
O4
Captulo 8
S PA
97
Esquematizacin
Para grado de avance nulo (0%-15%), el formato es el siguiente:
100%
20%
100%
35%
100%
55%
100%
80% 100%
Para grado de avance ptimo (96%-100%), el formato es el siguiente:
100%
El grado de avance nulo pone en una condicin de entera vulnerabilidad a la sociedad. El nivel incipiente significa que hay algunas condiciones dadas en materia jurdica, programtica, pero que apenas se han desarrollado en el ao, y que sera muy difcil que brindaran resultados en el mismo ejercicio. El nivel ptimo ser el estadio que visualizamos como meta a alcanzar, en el cual la sociedadse sentir tranquila, las instituciones trabajarn coordinadamente, los funcionarios pblicos estarn orgullosos de pertenecer a sus corporaciones, y la informacin sobre su desempeo ser accesible, transparente y estar actualizada. Para verificar el grado de avance, se desarrolla un tablero de indicadores que retoma elementos bsicos en la administracin de las instituciones de seguridad pblica y que sirve como parmetro de referencia para cuantificar los resultados obtenidos por la administracin. Posteriormente, se delinean los criterios que permiten valorar el grado de avance en el cumplimiento de cada uno de los compromisos ciudadanos. Para ello, se utiliza como mtodo de aproximacin la medicin de la efectividad de aquellos criterios de valoracin que dan soporte a la accin gubernamental. Bajo esta misma lgica, se utiliza como herramienta de seguimiento y control un tabulador en el que se consideran cuatro componentes esenciales: el estatus, la caracterizacin de los criterios de valoracin, un factor constante que se asigna con base en la opinin de los especialistas y el grado de avance expresado porcentualmente. De esta forma, la valoracin final de cada uno de los criterios de anlisis cuantifica el grado de avance en el cumplimiento de cada uno de los compromisos planteados. A continuacin, se presenta el tabulador correspondiente a la demanda ciudadana Quiero programas integrales para prevenir delitos (cuadro 2), de la evaluacin y del seguimiento a las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal, realizados en 2008.
98
Captulo 8
Elementos de Valoracin
CRITERIOS DE VALORACIN PARMETRO DE MEDICIN CARACTERIZACIN ACTUALIZADA
Existe un incipiente desarrollo del marco jurdico en materia de prevencin del delito, as como en las leyes y reglamentos relativos a la seguridad pblica. La normatividad es insu ciente y no desarrolla las reglas de operacin de los programas que pretende regular.
NO SI NORMATIVIDAD
DESACTUALIZADA
2.5
NO SI ESTRUCTURA ORGNICA
SUFICIENTE
INSUFICIENTE
Hay programas como Escuela Segura que, si bien cuentan con recursos asignados, no presentan una estructura orgnica que sustente ese gasto. La estructura orgnica existente es insu ciente para cumplir con la integralidad deseada de cada uno de los programas de prevencin.
2.5
0.5%
NO SI
SLIDA
DEFICIENTE
Los proyectos para prevencin del delito que se agrupan en torno a tres grandes ejes estratgicos, si bien plantean un ambicioso programa conjunto, no se corresponden con las estructuras orgnicas que permitan dar oportuno seguimiento a las estrategias y acciones planteadas para su desarrollo. Asimismo los planes y metas establecidos son amplios y abarcan muchos aspectos de la prevencin del delito sin tomar en cuenta las carencias y de ciencias del sistema. La Secretara de Seguridad Pblica no cuenta con un programa institucional que integre el total de las estrategias encaminadas a la prevencin del delito, por lo que existe el riesgo de incurrir en esfuerzos aislados.
VISIN PROGRAMTICA
25
0.5%
Captulo 8
AVANCE
2%
FACTOR
STATUS
99
CRITERIOS DE VALORACIN
NO SI
VISIN PRESUPUESTAL
NO SI
LOGROS
Los logros se registran de manera cuantitativa y existen frmulas que se usan para medir el desempeo, las cuales varan de acuerdo con el programa que se evale y la meta que se pretenda alcanzar; no obstante, los logros no siempre son asequibles y resulta difcil contrastarlos con la realidad.
DESGLOSE
CONTROL DE EJECUCIN
35
10%
GESTIN EXTERNA
INDICADORES DE IMPACTO
INDICADORES DE DESEMPEO
Estos indicadores se encuentran incluidos dentro de los desgloses del presupuesto, por programa, la evaluacin es interna aunque proyecta incluir participaciones ciudadanas.
30
VALORACIN FINAL
Fuente: Evaluacin de las 10 demandas ciudadanas del gobierno federal realizada por MUCD (pg. 103).
100
Captulo 8
AVANCE
4% 5%
FACTOR
STATUS
La informacin que sustenta la medicin del grado de avance de la accin gubernamental se analiza a lo largo de todo el documento, expresndose en cuadros de anlisis con su respectiva explicacin, y en la redaccin de ideas centrales al final de cada anlisis con sus respectivas recomendaciones. Como en cualquier investigacin y trabajo de supervisin social, el enfoque utilizado puede y debe ser perfeccionado. De hecho as se hizo, y la metodologa ha sido mejorada, lo que permite que en lo sucesivo sea ms sencillo hacer comparaciones que puedan ser identificadas de manera ms simple, tanto por parte de la sociedad como por acadmicos y por la opinin pblica, de modo que as tengan ms elementos para hacer su propio juicio respecto de los avances que se han logrado en materia de seguridad pblica. A 2010 se han llevado a cabo el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas al gobierno federal y a los gobiernos estatales. Al gobierno federal se lo evalu en 2007 y posteriormente en 2008. En cuanto a los gobiernos locales, en 2007 y 2008 se evalu al gobierno del Distrito Federal, y en 2008 al gobierno de los estados de Tamaulipas y Jalisco. En junio de 2009 se firm un convenio con el gobierno del estado de Mxico, que es una de las entidades federativas con mayor nmero de habitantes, y con un ndice delictivo elevado en los ltimos aos, sobre todo en la zona metropolitana. Como parte de nuestro programa permanente, se pretende establecer compromisos con otras gobernaciones estatales, para que retomen las 10 demandas en su agenda de seguridad y justicia. Los resultados de este esfuerzo no han sido menores, pues a travs de una serie de conclusiones y recomendaciones se ha logrado incidir en la poltica pblica, y en el diseo de leyes de seguridad y justicia. Entre algunas recomendaciones que han sido atendidas por los gobiernos destaca que se solicit al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Lic. Marcelo Ebrard Casaubon, reiterar su compromiso de garantizar una ciudad segura y con justicia para todos, cumpliendo y avanzando de manera decidida con los compromisos firmados. MUCD seguir realizando, al igual que en otros estados, el seguimiento anual de dichas demandas, al tiempo que generar recomendaciones y propuestas.
Recomendaciones y propuestas
Instrumentar un programa nico e integral de prevencin del delito. Construir indicadores de eficiencia, eficacia e impacto compartidos con la sociedad. Aplicar encuestas de victimizacin y satisfaccin ciudadana. Implementar acciones de modernizacin y transparencia de los procesos del Ministerio Pblico. Unificar criterios para la distribucin del personal por agencia. Ampliar el espectro de competencia de la justicia alternativa. Multiplicar el nmero de centros de justicia alternativa.
Captulo 8
101
Realizar modificaciones legislativas que permitan resolver los asuntos del orden penal mediante mecanismos alternativos a la prisin. Fortalecer la poltica presupuestal para la readaptacin social. Disminuir el hacinamiento en centros de reclusin. Disminuir los niveles de reincidencia. Capacitar y brindar informacin a los ciudadanos para que participen en el diseo de polticas de seguridad y justicia. Establecer compromisos con tiempos de ejecucin predeterminados y con metas cuantificables, que puedan ser monitoreados, evaluados y percibidos por la sociedad. Muchas de estas propuestas han sido retomadas por el gobierno del Distrito Federal, y convertidas en acciones que inciden en la mejora de los procesos de seguridad y justicia.
La transformecin del modelo de seguridad y justicia en nuestro pas est en una etapa incipiente, pues las instituciones no han avanzado en la implementacin de las polticas pblicas y los programas necesarios para plasmarla, afirm Mxico Unido Contra la delincuencia (MUCD). Tras realizar un diagnnstico, la asociacin civil descubri que el grado de avance de sus 10 demandas ciudadanas ms importantes que adems forman parte de los compromisos del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia, y la Legalidades de apenas 20.5 por cientoglobal. El rubro menos atendido es el establecimiento de mecansmos de justicia alternativa en material penal, que obtuvo slo 2.5 por ciento de avance. En contraste, la demanda mejor evaluada fue la del acceso a la informacin en materia de seguridad pblica, con 32.5 por ciento. La implementacin de juicios ms imparciales y cortos; la intervecin de cuentas bancarias de delincuentes; y lograr una verdadera reintegracin de presos, obtuvieron 22, 27.5, y 22 por ciento.
MUCD defini los resultados dependiendo del porcentaje: de 0 15 nulo; de 16 25 incipiente; de 26 a 45 bsico; de 46 a 65 intermedio; de 66 a 95 avanzado; y de 96 a 100 ptimo. Es decir, que de las 10 demandas evaluadas, 5 fueron incipientes, 2 nulas, y 3 avanzaron al nivel bsico.
Del seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, se desprende un informe escrito (www.mucd. org.mx), en el cual se incluyen conclusiones y recomendaciones especficas para cada una de las demandas, las cuales son difundidas a travs de una conferencia de prensa a la que asisten medios nacionales que reproducen la informacin.
102
Captulo 8
Entre los resultados ms importantes, se pueden sealar los siguientes: Evaluacin puntual de los programas de gobierno que responden a cada una de las demandas ciudadanas a travs de una metodologa. Elaboracin de conclusiones y recomendaciones para cada una de las demandas ciudadanas con el nimo de contribuir a mejorar la poltica pblica de seguridad y justicia. Presentacin pblica de los resultados y recomendaciones ante la sociedad y la prensa.
El principal elemento que hace sostenibles las 10 demandas ciudadanas es que son resultado de las inquietudes y preocupaciones de los ciudadanos sobre el grave problema de inseguridad que se vive en Mxico, y cuentan con el apoyo de miembros de la sociedad civil, acadmicos y expertos. Adems, contemplan todos los eslabones de la cadena de seguridad pblica, desde la prevencin del delito hasta la readaptacin social, incluidos ciertos elementos adicionales considerados como preponderantes, que son la participacin ciudadana, la transparencia, la rendicin de cuentas, la profesionalizacin y la dignificacin de los organismos de seguridad y justicia. Se establece un compromiso pblico con los gobernantes, a fin de que las demandas sean consideradas en sus agendas de gobierno. A continuacin se presenta el documento ciudadano firmado entre MUCD y el gobierno del estado de Mxico.
Captulo 8
103
El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones (2007 y 2008) para el gobierno federal. Tenemos confianza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir deficiencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados en cuestiones de seguridad. El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que impactaron en la transformacin institucional: Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento. Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia, etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia. Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la gestin y los procesos institucionales. Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de tiempo determinado. Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la sociedad. Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil, acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la problemtica de inseguridad del pas. Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
104
Captulo 8
El seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas ha sido reproducido en Mxico tanto espacial como temporalmente. Por una parte, se ha reproducido con el gobierno federal y con tres gobiernos locales (Distrito Federal, Jalisco y Tamaulipas) y tambin en dos ocasiones (2007 y 2008) para el gobierno federal. Tenemos confianza en que este trabajo contribuir para que las instituciones hagan un balance sobre las reas, los procesos y los resultados que se estn obteniendo para corregir deficiencias o errores y fortalecer aquellas actividades que estn generando buenos resultados en cuestiones de seguridad. El enfoque de gestin para resultados fue usado en el seguimiento y la evaluacin de las 10 demandas ciudadanas, de conformidad con las siguientes herramientas metodolgicas que impactaron en la transformacin institucional: Firma de compromisos. Los candidatos a los gobiernos firman las 10 demandas, y una vez electos las ratifican, para posteriormente evaluar su cumplimiento. Elaboracin de indicadores de gestin. Para cada una de las demandas ciudadanas se dise una serie de indicadores a fin de evaluar el desempeo, el impacto, la eficiencia, etc., de las acciones en materia de seguridad y justicia. Sistema de recomendaciones especficas. A partir del anlisis de las diferentes acciones en materia de seguridad y justicia, se emite una calificacin general en funcin de los criterios de valoracin, y se elaboran recomendaciones especficas para mejorar la gestin y los procesos institucionales. Transparencia en el gobierno. La informacin para el seguimiento y la evaluacin de las demandas ciudadanas proviene del mbito pblico o es solicitada mediante los titulares de las dependencias gubernamentales. A travs de nuestro seguimiento y evaluacin transparentamos a la ciudadana la informacin que no es pblica.
La firma de compromisos permiti articular la voluntad poltica para mejorar la gestin y los procesos institucionales en materia de seguridad y justica. Posteriormente, el seguimiento y la evaluacin nos permitieron establecer una nueva cultura de gestin pblica con un alto nivel de responsabilidad para evolucionar hacia el cumplimiento de las 10 demandas en un perodo de tiempo determinado. Como organizacin de la sociedad civil, asumimos el compromiso de sistematizar, ordenar y evaluar las acciones de seguridad y justicia, para llevar a cabo el puntual seguimiento del cumplimiento a las demandas ciudadanas, con el compromiso permanente de informar a la sociedad. Para poder evaluar y dar seguimiento a cada una de las demandas, se elabora un catlogo de indicadores en el que participan expertos en la materia, miembros de la sociedad civil, acadmicos y funcionarios del gobierno, as como tambin ciudadanos comprometidos con la problemtica de inseguridad del pas. Este catlogo de indicadores de seguridad y justicia, y su posterior aplicacin en el seguimiento y la evaluacin, es indito en el pas, y ha sido retomado por otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). Un ejemplo es la organizacin Mxico Evala, que integr el Sistema de ndices e Indicadores en Seguridad Pblica.
Captulo 8
105
NICARAGUA: DILOGOS PARA TRANSPARENTAR EL PRESUPUESTO PBLICO Y FORTALECER EL PROCESO DE PRIORIZACIN Y ASIGNACIN DE RECURSOS DE LA INVERSIN PBLICA
Claudia Pineda1
Directora del Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), Programa de Transparencia y Presupuestos Pblicos (vase www.ieepp.org; correo electrnico: cpineda@ieepp.org).
Captulo 9
107
Introduccin
El Instituto de Estudios Estratgicos y Polticas Pblicas (IEEPP), un centro de pensamiento independiente con sede en Managua, Nicaragua, creado en 2004, contribuye a travs del anlisis y seguimiento del presupuesto nacional a que exista una gestin transparente y eficiente del sector pblico, enfocada en resultados a favor de los grupos ms vulnerables. El IEEPP busca incidir a favor de una formulacin y gestin presupuestaria equitativa para que los beneficios de los programas dirigidos a la reduccin de la pobreza alcancen un impacto real y positivo entre los ms vulnerables. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP ha promovido un intenso dilogo presupuestario con legisladores, medios de prensa y la sociedad civil. El resultado: un presupuesto abierto a un debate pblico, con mejor informacin y ms enfocado en las prioridades del gasto social. En un contexto nacional en el que todava existen importantes retos para entablar un dilogo fluido con quienes definen y ejecutan polticas pblicas, y para el acceso de la sociedad civil organizada y de los medios de comunicacin a informacin pblica oportuna, el IEEPP busca incidir mediante el anlisis presupuestario y la diseminacin de la informacin. La metodologa empleada por el Instituto consiste en propiciar y estimular un debate abierto sobre las prioridades presupuestarias y las oportunidades de ampliar la inversin social considerando las limitaciones fiscales y proponiendo opciones a mediano plazo. Se busca mostrar si las asignaciones presupuestarias se corresponden con las prioridades nacionales y las metas que los gobiernos han trazado en los Planes de Desarrollo y Planes Sectoriales, plasmados en el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Esto se concreta en talleres, conversaciones con periodistas y foros relacionados con los anlisis y las investigaciones que se realizan sobre la asignacin, la ejecucin y las reformas presupuestarias en dos sectores: salud y educacin. Para ello, el IEEPP ha promovido dilogos entre actores clave de la negociacin presupuestaria (el gobierno central, los legisladores, la sociedad civil organizada) y con los medios de comunicacin social. Tambin se les ha dado seguimiento a programas emblemticos2 que buscan erradicar la pobreza, evaluando los resultados alcanzados en contraste con las metas propuestas.
2 Esto se ha emprendido bajo el supuesto de que un programa es una herramienta para alcanzar una meta de poltica. En este caso, se han efectuado dos trabajos que analizan el desempeo del Programa Productivo.
Captulo 9
109
Un desafo al que IEEPP busca aportar es que los informes de ejecucin presupuestaria (trimestrales y de fin de ao) no se centren nicamente en el nivel de ejecucin del gasto asignado, sino tambin en los resultados alcanzados y vinculados a las metas e indicadores establecidos en los planes. En este sentido, el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP realiza un anlisis de la ejecucin presupuestaria que pretende llenar este vaco3 y apunta a identificar recursos que podran ser dirigidos a instituciones con experiencias o programas exitosos y claves para la reduccin de la pobreza. Este es el aporte del Instituto a los esfuerzos encaminados a una gestin para resultados en el desarrollo (GpRD). A travs de los anlisis y las investigaciones sobre el presupuesto, se les ha suministrado informacin cuantitativa y cualitativa a los actores clave de la negociacin presupuestaria y al pblico, rompiendo con el mito de que el Presupuesto General de la Repblica es materia exclusiva de funcionarios pblicos.
110
Captulo 9
Y en un contexto de crisis econmica, en una Nicaragua todava deficitaria para financiar todos sus gastos, han sido de gran ayuda para los legisladores las opciones ofrecidas por el rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos, a la hora de aprobar los presupuestos para, por ejemplo, ahorrar y destinar ms recursos al gasto social. Este tipo de asesora les ha servido a los legisladores para luego hacer propuestas en el pleno de la Asamblea Nacional e intentar que se prioricen gastos en salud y educacin, sobre todo aquellos relativos a la adquisicin de medicamentos y a la educacin preescolar, entre otros. El trabajo del IEEPP no se ha llevado adelante nicamente con diputados, tambin ha implicado un beneficio para la sociedad civil. Por ejemplo, la Federacin Coordinadora Nicaragense de ONG que trabajan con la Niez y la Adolescencia (Codeni), una organizacin vinculada con y para los derechos de los nios, nias y adolescentes, ha suscrito un acuerdo con el IEEPP para que el Instituto capacite a su personal en todo lo relativo al presupuesto que se destina a la niez, de forma que puedan tener influencia en sus organizaciones territoriales, y estas a su vez en los legisladores de su circunscripcin. Con esta estrategia se logra incidir ms efectivamente para que las autoridades de presupuesto destinen mayores recursos a la reduccin de la pobreza y se fiscalice el uso eficiente de los recursos. La Codeni se ha beneficiado con capacitaciones del rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos para darle lectura al presupuesto con enfoque en niez. Estas herramientas le han servido para fortalecer sus argumentos durante la Campaa Antes de aprobar el presupuesto ponete en mis zapatos!, que demanda ms y mejor inversin del Estado en educacin bsica y media. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos del IEEPP, tambin trabaja con los periodistas, a fin de que estos aporten informacin a la sociedad cuando la Asamblea Nacional Legislativa debe tomar decisiones para aprobar el presupuesto, y que los grupos organizados puedan incidir en la toma de decisiones de los diputados a la hora de aprobar el presupuesto. Decenas de periodistas de la prensa escrita, la radio y la televisin han sido capacitados y sensibilizados sobre la importancia de destinar recursos suficientes para educacin y salud, porque esa es la inversin fundamental para que a mediano y largo plazo el pas pueda desarrollarse. Pero tambin se enfatiza el darles seguimiento a los logros que se estn o no alcanzando con determinados programas, con el propsito de dar a conocer si se beneficia a quien as lo requiera. Los anlisis sobre el presupuesto cuando est en discusin han sido presentados a los comunicadores y estos han logrado transmitirlo a sus audiencias y lectores, de tal manera que han constituido un canal de comunicacin efectivo para informarle a la sociedad en general las tendencias sobre el gasto en pobreza. Asimismo, el programa publica al menos tres informes sobre el presupuesto cada ao. Uno cuando el presupuesto es aprobado, los siguientes cuando se aprueban reformas y otro a mediados de ao sobre la ejecucin presupuestaria. Si hay varias modificaciones en el ao, como pas en 2009, el programa hace reportes extraordinarios sobre las tendencias de esas reformas y su nexo con las metas establecidas. Con esta produccin se han facilitado herramientas a la sociedad civil, a los legisladores y a los periodistas. Muchos reporteros son capaces ahora de leer la letra menuda del presupuesto, e identificar los gastos burocrticos del verdadero gasto para combatir la pobreza. Y cuando no son capaces de lograrlo, los comunicadores sociales se avocan con personal del programa opiniones o para que se les muestre evidencia del modo en que se puede modificar el presupuesto sin poner en peligro el funcionamiento del Estado, y a la vez destinar recursos para meriendas escolares4 o la adquisicin de medicamentos, por ejemplo.
4 El programa de desayuno escolar consiste en que en las escuelas pblicas les suministren a los estudiantes de primaria y preescolar un vaso de leche y una galleta nutritiva.
Captulo 9
111
Resultados concretos
A travs de la incidencia y los anlisis realizados por el IEEPP se ha logrado lo siguiente: 1. En enero de 2009 el proyecto de presupuesto fue objeto de ajustes debido a la disminucin de los ingresos fiscales y el retiro del 15% de las donaciones para financiarlo. Dichas reducciones afectaran nicamente el 20% de gasto corriente burocrtico; sin embargo, el IEEPP identific que se reducan US$2,6 millones del monto total destinado a la compra de medicamentos. Entonces se inici una labor de incidencia con los legisladores, el Ministerio de Salud y la sociedad civil organizada para que no se afectara ese rubro, como finalmente pas. Se destinaron recursos de alivio de la deuda para cubrir la brecha. 2. Cuatro de las cinco bancadas que existen en el Parlamento han asumido como suyos algunas de las propuestas y de los anlisis del programa incorporndolos en sus dictmenes y discusiones en el plenario. 3. Los diputados han sido capacitados en el manejo del presupuesto, sobre todo en las reas ms sensibles: salud y educacin. 4. A travs de los medios de comunicacin, la ciudadana ha tenido acceso a informacin detallada sobre cmo se discute y formula el presupuesto. Se ha enfatizado de forma sencilla en qu consiste el llamado gasto social. 5. La inversin en salud y educacin no ha decado en tanto porcentaje del PIB, a pesar del dficit presupuestario, la crisis financiera internacional y el recorte de la ayuda externa. 6. Las organizaciones civiles poseen ms y mejores herramientas para participar en sus territorios en la formulacin del presupuesto de educacin en el marco de la Ley de Participacin Educativa y la Poltica Educativa. Es decir, las asignaciones presupuestarias se contrastan con las metas establecidas en la poltica y los resultados alcanzados. 7. El rea de Transparencia y Presupuestos Pblicos ha logrado constituirse como un centro especializado en el anlisis minucioso del presupuesto social y en una fuente de informacin para legisladores, periodistas y otras organizaciones de la sociedad civil (OSC). 8. Instancias como el Grupo de Incidencia en Poltica Educativa (GIPE), el Grupo de Inversin en Niez y Adolescencia, y la Codeni han aunado esfuerzos para lograr que no hubiese ms reducciones al Ministerio de Educacin durante 2009. Otros resultados institucionales tangibles son los siguientes: 1. Se ha mejorado notablemente el ambiente de la gestin poltica del presupuesto, ya que esta se ha vuelto ms transparente y participativa, y ha trascendido la legislatura e involucrado a la sociedad civil. Por primera vez un centro de estudios e investigaciones como el IEEPP tuvo acceso a las discusiones de la Comisin de la Asamblea Nacional que dictamina el presupuesto y asisti a legisladores en la elaboracin del dictamen de minora de la ley.
112
Captulo 9
2. Hay cada vez ms personas de parte de la sociedad civil y de la legislatura interesadas en una temtica que se crea exclusiva del Poder Ejecutivo o de los economistas. 3. Las organizaciones que abogan por ms recursos para salud y educacin comprenden que, mientras no se efecten reformas estructurales que contribuyan a aumentar los ingresos, nuestro trabajo se debe enfocar no solo en demandar mayores fondos sino tambin en reclamar un uso eficiente de los montos con los que se cuenta. La comunidad cooperante acude al IEEPP para conocer los anlisis detallados que peridicamente se publican a travs del Boletn Presupuesto Ciudadano y para obtener informacin confiable que le permita contar con mejores posibilidades en el momento de tomar decisiones sobre la marcha de la cooperacin en el pas.
Captulo 9
113
GESTIN POR RESULTADOS EN EL SEGUNDO NIVEL DE ATENCIN DE SALUD: LA EVIDENCIA EN EL CASO PARAGUAYO
Rubn Gaete1
Coordinador del Proyecto de Descentralizacin de Salud y Participacin Comunitaria del Centro de Informacin y Recursos para el Desarrollo (CIRD/USAID) (rgaete@cird.org.py).
Captulo 10
115
mbito de aplicacin
El Municipio de Fram es una comunidad rural del sur de Paraguay, ubicada a 350 Km de Asuncin, la capital del pas. Tiene una extensin de 320 Km (32.000 ha), y cuenta con una poblacin de 6.936 habitantes (Censo 2004, realizado por la comunidad de Fram), el 52% de los cuales corresponde a hombres y el 48% a mujeres; se registran 1.832 mujeres en edad frtil y 862 nios de 5 aos o menores a esa edad. Del total de la poblacin, el 60% se encuentra en el radio urbano y el 40% en el rea rural. Fram cuenta con un centro de salud y un puesto de salud, ambos establecimientos pblicos que forman parte de la red de servicios de la 7 Regin Sanitaria de Itapa dependiente del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social (MSPyBS) del gobierno central. El centro de salud ofrece servicios de consulta externa, as como tambin servicios de diagnstico, emergencia y hospitalizacin con una capacidad mxima de 11 camas (ao 2006). Como resultado del proceso descentralizador, este fue uno de los primeros centros cuya administracin fue delegada por medio de un acuerdo de gestin entre el MSPyBS y la municipalidad, para que esta, a travs del Consejo Local de Salud (CLS), lo administrara localmente, lo cual sent las bases para el desarrollo de un Seguro Local de Salud.
Captulo 10
117
El problema
En la dcada de 1990 e inicios del ao 2000, la situacin del distrito de Fram, al igual que la del resto del pas, producto en parte de la centralizacin excesiva, presentaba un sistema pblico de servicios de salud con graves dificultades financieras y presupuestarias, y agudos problemas de desabastecimiento de medicamentos e insumos bsicos, as como tambin equipos sin reparar ni mantener, lo cual repercuta en un elevado gasto para las familias, pues estas deban afrontar lo que el sistema pblico era incapaz de resolver. Por otro lado, exista una baja participacin social (de la comunidad en general) y un escaso compromiso del gobierno local en la gestin de los servicios de salud.
La solucin propuesta
La solucin propuesta consista en implementar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario, en el marco del proceso de descentralizacin, administrado por el Consejo Local de Salud (CLS) de la ciudad de Fram, con participacin del gobierno municipal, mediante el cual las familias abonaran un importe mensual a cambio de un listado de servicios preventivos y curativos, establecidos y explicitados en un paquete bsico y tres tipos de paquetes bsicos ampliados (2 piso). Los servicios se brindaran en establecimientos sanitarios del sector pblico y privado que tuvieran acuerdos firmados. El procedimiento de implementacin fue desarrollado bsicamente dos en etapas: En la primera etapa se llev a cabo la descentralizacin administrativa del centro de salud dependiente del MSPyBS a travs de un acuerdo de gestin donde se estipularon las responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades firmantes, delegndose la administracin del centro de salud a la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento, potenciando la capacidad resolutiva del centro de salud, y recuperar la confianza y credibilidad por parte de la comunidad. El marco general se puede apreciar en el esquema comparativo del grfico 1. En la segunda etapa se estructur el Seguro Local de Salud, donde se establece que el excedente y el aporte de la municipalidad se destinan a solventar los servicios de las familias insolventes. En esa lnea, el enfoque del proyecto consiste en la descentralizacin administrativa del establecimiento de salud dependiente del Ministerio de Salud Pblica (centro de salud) a travs de un acuerdo de gestin donde se estipulan las responsabilidades y obligaciones de cada una de las entidades firmantes, delegndose la administracin del centro de salud del MSPBS en la municipalidad va el CLS. Esto posibilit mejorar el funcionamiento del sistema, potenciando su capacidad resolutiva, lo cual permiti recuperar la confianza y credibilidad por parte de la comunidad; todo esto hizo posible posteriormente estructurar un Seguro Local de Salud, de tipo voluntario, cuyo excedente y el aporte del gobierno municipal se destinan a solventar los servicios de las familias de escasos recursos.
118
Captulo 10
Gr co 10.1: Marco general del proceso de descentralizacin del servicio de salud en la localidad de Fram
CENTRALIZADO
Gobierno central MSPBS Gobierno local Municipio
DESCENTRALIZADO: FRAM
Gobierno central MSPBS Gobierno local Municipio C O M U N I D A D O R G A N I Z A D A
Regin sanitaria
Regin sanitaria
Establecimiento de salud
No existen vnculos formales, aunque s de hecho el gobierno local y el CLS cooperan con los establecimientos de salud del MSPyBS
Establecimiento de salud
Distintos acuerdos y convenios posibilitan este esquema, donde:
Recursos humanos y fsicos: MSPyBS (no hay cambios en vnculos laborales ni propiedad de infraestructura). Gestin administrativa: CLS (manejo local de ingresos) Gestin sanitaria: MSPyBS (centro de salud); no se pierde la visin de red de servicios. Plan locall de salud elaborado y controlado por el CLS en asamblea comunitaria y con participacin de todos los estamentos en salud pblica. Servicios que no brinda MSPyBS se realizan en cooperacin con el sector privado.
El problema
El objetivo general apunta a mejorar la situacin de salud de toda la poblacin del distrito de Fram, a travs de una gestin descentralizada y participativa, desarrollando mecanismos de financiamiento local en salud, con la participacin de los sectores pblico y privado, y la coordinacin interinstitucional (Ministerio de Salud, gobernacin y municipio), y potenciando la participacin ciudadana y el empoderamiento de la ciudadana en la identificacin y solucin de los problemas de salud. Los objetivos especficos son: i) incrementar la eficiencia, ii) optimizar la eficacia, iii) mejorar la capacidad resolutiva, iv) brindar sostenibilidad, v) aumentar la participacin ciudadana, vi) incrementar la transparencia, y vii) mejorar las condiciones de salud.
Cobertura
La poblacin objetivo es el 100% de los habitantes de Fram.
Captulo 10
119
120
Captulo 10
Organizacin:
Organigrama Reglamentos adm. Flujogramas adm. Per l del adm. CLS Herramientas gerenciales informatizadas Presupuesto SIAF Sistema Estadstico de Salud Contratos
Sector pblico:
Centros y puestos de salud Hospital Regional de Encarnacin Facultad de Medicina - Itapa
Poblacin Per l epidemiolgico Paquete bsico: programas regulares y prioritarios del MSP
MSPyBS - CS:
Infraestructura RR.HH. Medicamentos e insumos program. nacionales
Sector privado:
Ampliacin de cartelera de servicios
Grupo auditor
Otros:
(CLS) - Seguro:
Aportes segn planes: familias
Participacin
Adm: Administrativo CLS: Consejo Local de Salud HR: Hospital regional M.H.: Ministerio de Hacienda RR.HH.: Recursos humanos RUC: Registro nico de Contribuyentes SIAF: Sistema de Informacin Administrativa y Financiera UNI: Universidad Nacional de Itapa
El financiamiento es de carcter tripartito. El seguro se constituye con el aporte de las familias mediante una cuota mensual. Existen tres tipos de planes optativos a los cuales se puede acceder. Los excedentes (ingresos gastos) se destinan a cubrir los servicios que recibirn las familias insolventes. En el caso de las familias no aseguradas, estas aportan al recibir el servicio, de acuerdo con su capacidad econmica. Si no tienen recursos, reciben el servicio gratis. El aporte municipal destina un porcentaje del presupuesto municipal para que sea administrado por el Consejo Local de Salud (fondo de solidaridad para insolventes) para cubrir a la poblacin pobre, y adems paga el seguro local por todos sus empleados y familiares. El MSPyBS financia la planta de recursos humanos y los insumos de programas nacionales (inmunizaciones, planificacin familiar, kit de parto y otros medicamentos). El financiamiento global proviene: i) del pago de la cuota del seguro por parte de las familias aseguradas, ii) del aporte voluntario (donacin) de las personas no aseguradas, iii) del aporte de la municipalidad de Fram, y iv) de los aportes del MSPyBS, que solventa los costos fijos de recursos humanos, infraestructura y medicamentos e insumos de los programas nacionales.
Captulo 10
121
Monitoreo y evaluacin
El monitoreo y la evaluacin se realizan en su aspecto tcnico sanitario a travs de las herramientas de control de gestin del centro de salud, cuantificndose el nivel de cumplimiento de las metas. A modo de ejemplo se puede citar como indicador el porcentaje de cobertura de vacunacin de nios menores de 5 aos, pues las metas le son asignadas anualmente a cada establecimiento de salud del MSPyBS en base a la cantidad estimada de poblacin de nios menores de 5 aos por cada distrito. Del esquema completo que compone el Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), se toman dos vacunas: la BCG, pues marca el acceso del nio o de la nia al PAI, y la SPR-triple viral, pues marca al nio o a la nia inmunizado/a, es decir que ya complet el esquema del PAI (recibi todas las vacunas). En Fram se observa un incremento de la cobertura (cumplimiento de metas); as, la cobertura de BCG pas del 92% en el ao 2000 al 98,4% en 2006, y el alcance de la SPR-triple viral pas del 92% al 99,5%. En el monitoreo, el control y la evaluacin ciudadana se aplican mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, como los puestos en marcha por el CLS y dirigidos a la comunidad para que se observe su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento del seguro. Inclusive se cre e institucionaliz una Contralora Social, a fin de ejercer un monitoreo del correcto funcionamiento del seguro, tanto en su aspecto financiero como de prestacin de servicios.
122
Captulo 10
# consultas ambulatorias # consultas prenatales # consultas de pediatra # partos realizados # cesreas # cirugas realizadas # intervenciones
Productividad
14.067 1.262 3.630 116 68 40 865 1.815 63% 4.015 2.543 2,94
107% 203% 150% 63% 103% 25% 75% 83% 222% 58%
# consultas pediatra / mdicos (# de consultas por mdico) Porcentaje de ocupacin de camas Das de camas disponibles Das de camas ocupadas Promedio das de internacin
Aumento de la e cacia
BCG (marca el acceso) SPR -triple viral (marca nio/a inmunizado/a esquema completo)
92% 92%
98.4% 99.5%
m2 construido del centro de salud (acumulado) Cantidad de camas Quirfano Ambulancia Laboratorio Odontologa Cantidad total Administrativo Personal de blanco Enfermeros y auxiliares de enfermera Mdicos Mdicos pediatras Mdicos clnicos Otras especialidades Odontlogos
800 11 1 1 1 1 42 11 31 20 9 2 1 6 2
186% 83%
3 13 10 2 1 1 0 1
Captulo 10
123
Indicadores de resultados
Objetivos Indicador 2000 2006 Variacin
Sostenibilidad
FF10 y FF30 - FF10 Centralizado MSP Centralizado + Farmacia Social - FF30 Descentralizado - Municipalidad - Seguro - Farmacia Social MSP: 85% Municipalidad: 5% Aporte de la Comunidad: 10% MSP: 34% Municipalidad: 3% Seguro Local de Salud: 7% Aporte de la Comunidad: 47% Otros: 10% 944.101.552
Porcentaje de nanciamiento por origen (estructura): es el costo de funcionamiento anual, no los ingresos o recuperacin del costo
Volumen de recursos / ingresos percibidos* Estatuto Personera jurdica Personera tributaria Marco legal
293.731.000
250%
No No No No
Grado y/ nivel de participacin ciudadana
Elaboracin del censo sociosanitario, del Plan Local de Salud Gestin / Administracin CS Ingresos por prestacin de servicios** Nivel de morosidad del seguro # de eventos pblicos de rendicin de cuentas Disponibilidad de informacin nanciera y de servicios prestados para pblico / usuarios / clientes Difusin
Incremento de la transparencia
4%
100%
*Incluye FF30 + otros (FF30: Fuente de Financiamiento 30, recursos institucionales, copago). **Incluye solo aranceles de FF30.
124
Captulo 10
Sostenibilidad
La continuidad de los servicios, ms all de la finalizacin de una intervencin o proyecto, puede ser definida como sostenibilidad, uno de cuyos indicadores es la capacidad de generar recursos que aseguren la prestacin de los servicios en el tiempo. Contrastando los aos 2000 y 2006, se puede observar que Fram diversific el origen de sus recursos, lo cual permiti que el volumen de los mismos creciera un 117%, pasando de un ingreso promedio de US$77.486 a un ingreso de US$167.780 por ao. La institucionalidad del Consejo Local de Salud (CLS) de Fram se vio fortalecida a travs del estatuto, y la personera jurdica y tributaria. Es pertinente recordar que en el ao 2002 surgi el seguro de salud, en 2004 se firm un nuevo acuerdo con el MSPyBS con un sistema de gestin descentralizada, y en 2005 se modific la Ley N 1.032 de descentralizacin, que otorga elementos en el plano jurdico al CLS, brindndole autonoma local para tomar sus propias decisiones, y se promulg la Ley N 3.037/06, a la cual se le provey el marco legal correspondiente alcanzado en 2006. El CLS posee un Sistema de Informacin Administrativa y Financiera (SIAF), con manuales de procedimientos; por su parte, la Farmacia Social cuenta con un sistema de control de stock de medicamentos y de venta, ingresos y gastos, y con mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas, como los utilizados por el CLS para sus consultas a la comunidad acerca de su gestin en el manejo de los recursos provenientes de las diferentes fuentes de financiamiento del seguro. Si bien la sostenibilidad depende en gran parte de las aportaciones econmicas, tambin incluye dimensiones sociales y polticas que permiten su puesta en marcha y su mantenimiento, entre ellas: la transparencia, la buena gestin de lo pblico, y la participacin ciudadana que permite conocer las necesidades prioritarias de cada localidad, lo cual resulta vital para el desarrollo del capital social y humano. Los resultados y el impacto estn sustentados en un sistema de gestin ms gil y flexible, orientado a resultados, lo cual ha implicado el desarrollo de instrumentos para ese estilo de gestin, entre los que cabe destacar la implementacin de la informatizacin, que permite identificar y registrar adecuadamente a los beneficiarios, evitando filtraciones y proveyendo informacin administrativa, tcnica y de salud, tanto a los usuarios como a los responsables del centro de salud local, para la toma de decisiones. El grado de desarrollo comunitario, del nivel de confianza hacia sus representantes y, sobre todo, de participacin activa y organizada de la comunidad, desde el comienzo y durante todo el proceso del Programa Comunitario de Salud o Seguro Local de Salud, es lo que permite el apoderamiento de la comunidad a travs de sus organizaciones, y constituye la clave para la sostenibilidad. As, puede sealarse que el proyecto es econmicamente viable, socialmente factible y genera beneficios tangibles inmediatos, siendo que la experiencia ya pas por varias elecciones de intendentes y gobernadores. Por otro lado, el nivel de satisfaccin de la comunidad con respecto al servicio pblico de salud introduce la idea de un gobierno local que responde a las necesidades de la poblacin.
Captulo 10
125
Replicacin de la experiencia
Para replicar esta experiencia se necesita que exista un fuerte liderazgo de las autoridades clave, principalmente del establecimiento de salud correspondiente. Asimismo, se precisa un compromiso compartido entre las autoridades locales, la ciudadana y la administracin del centro de salud, de modo que cada actor sea corresponsable de la experiencia. Para que la ciudadana participe debe ser informada y tomar conciencia sobre los beneficios que puede recibir, a fin de lograr un compromiso compartido y una actitud decidida, comprometida y perseverante por parte de la poblacin.
126
Captulo 10