Guia Zonif Costera

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) Primera Edicin, Agosto 2011
Registro de Propiedad Intelectual N: 206802 I.S.B.N.: 978-956-8468-35-4 COORDINACIN Departamento de Polticas y Descentralizacin Divisin de Polticas y Estudios SUBDERE Coordinador: Osvaldo Henrquez Equipo de Trabajo: Carmen Schlotfeldt L.; Jorge Ibez Z. Colaboracin y Revisin: Claudia Bruna y Mnica Baeza (Direccin Nacional de Planeamiento MOP); Gustavo Labbe (MINDEF-SSFFAA), Fernando Pea (UCT), Consuelo Castro y Claudia A. Alvarado (PUC), Eric Salas M. (CLAEH-Uruguay) PATROCINIO Programa de Crdito de Apoyo a la Gestin Subnacional (AGES) SUBDERE- DIPRES - BID APOYO EN PRODUCCIN GRFICA Centro de Documentacin y Publicaciones, CEDOC-SUBDERE DISEO Y PRODUCCIN Torrealba y Asociados S.A. FOTOGRAFAS: Banco de Fotos CEDOC Banco de Fotos Programa Zonificacin de Usos del Borde Costero Se autoriza la reproduccin total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio o procedimiento, siempre que se incluya la cita bibliogrfica del documento. Impreso en Chile/Printed in Chile
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05 07 07 08 09 13 16 21 PRESENTACIN 1. ZONIFICACIN COSTERA; CONTEXTO Y CONCEPTUALIZACIN 1.1. EL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 1.2. EL COMPONENTE COSTERO EN EL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 1.3. MARCO TERICO CONCEPTUAL. 1.4. LA ZONIFICACIN COSTERA; UN INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN 1.5. LA MODELACIN DE ESCENARIOS; LA PROSPECTIVA 1.6 DELIMITACIN DEL MBITO DE PLANIFICACIN 28 28 29 32 37 54 84 103 109 111 2. METODOLOGA PARA LA MACROZONIFICACIN COSTERA 2.1. ANTECEDENTES Y PRESENTACIN 2.2. ELEMENTOS BASES PARA LA ZONIFICACIN 2.3. SECUENCIA METODOLOGA DE LA ZONIFICACIN DEL COMPONENTE ZONA COSTERA 2.4. FASE PREPARACIN 2.5. FASE DIAGNSTICO Y PROSPECTIVA 2.6. FASE DE PROPUESTA REFERENCIAS TEXTOS LEGALES PGINAS WEB
Presentacin
de interface tierra-mar donde se insertan ecosistemas de singular biodiversidad; y, desde una dimensin cultural patrimonial, sta posibilita la realizacin de actividades de recreacin y esparcimiento potenciando el desarrollo urbano y el turismo. De esta manera, estos intereses deben coexistir con otros vinculados a actividades productivas estratgicas como las instalaciones portuarias, pesqueras, energticas o mineras. Considerando todas estas variables, esta Gua asume el desafo de orientar estratgicamente el desarrollo territorial de las mltiples actividades y usos econmicosociales que se emplazan en la zona costera, aplicando procedimientos tcnico-polticos para la articulacin estratgica de los actores. Asimismo, facilita la gestin territorial y fortalece la capacidad de coordinacin de la administracin regional en el proceso de concordar usos preferentes de la zona costera, entre el sector pblico y el privado. La Gua de Zonificacin Costera para el Ordenamiento Territorial tiene un carcter eminentemente prctico y debe asumirse como un material de referencia en torno a temas crticos propios de los procesos de planificacin territorial costera. La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo est permanentemente apoyando el proceso de decisin de los actores de cada territorio, debido a que existe conciencia de que sta es la senda adecuada para fortalecer la descentralizacin, eje fundamental de nuestro quehacer. MIGUEL FLORES VARGAS Subsecretario Desarrollo Regional y Administrativo
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PRESENTACIN
La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), en el marco del Programa de Apoyo a los Gobiernos Regionales, ha considerado relevante elaborar la Gua de Zonificacin Costera para el Ordenamiento Territorial. Este documento constituye un instrumento orientador para las tareas de planificacin costera, al contribuir en el fortalecimiento de las competencias, de las capacidades tcnicas y del proceso de descentralizacin. Chile es una nacin esencialmente costera: con ms de 83.000 kilmetros de longitud es la novena zona econmica exclusiva ms grande del mundo. Esto se refleja en su estructura poltico-administrativa: 14 de sus 15 regiones, 33 de sus 54 provincias y 102 de sus 346 municipios, son costeros. El enorme potencial que otorga la condicin costera del pas genera una creciente y mltiple valoracin por parte de los agentes pblicos y privados. Esto, porque, por ejemplo, desde el punto de vista ambiental, la zona costera es zona
Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin
1. ZONIFICACIN COSTERA; CONTEXTO Y CONCEPTUALIZACIN

1.1. El Plan Regional de Ordenamiento Territorial.1 El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) est estrechamente vinculado con la Estrategia Regional de Desarrollo. Ambos en conjunto constituyen la visin del desarrollo regional deseado, donde el PROT refleja en forma textual y, en parte, cartogrfica, el orden y la estructura territorial correspondiente de los objetivos de desarrollo definidos en la estrategia regional. El instrumento entrega un marco para el impacto territorial deseado de las medidas pblicas y privadas de desarrollo, con un enfoque en las inversiones y decisiones productivas, sociales y ambientales. Como instrumento de control del gobierno regional para el desarrollo a largo plazo, el Plan contiene criterios (objetivos y principios) para la evaluacin de proyectos para fomentar un desarrollo sustentable de la regin. Sus afirmaciones y definiciones se visualizan en forma textual, en mapas temticos y en un mapa sintetizado de imagen objetivo territorial y lineamientos. Como planos supra-locales, generalmente se elaboran en una escala de 1: 250.000. El PROT persigue el objetivo de apoyar de manera ptima la estructura territorial y los procesos en la regin de acuerdo a los objetivos generales (por ejemplo, la reduccin de las disparidades regionales, el crecimiento de la productividad regional, etc.). Para ello, el territorio
1. Este apartado ha sido extrado del documento SUBDERE- GTZ, 2008; Sistematizacin del Proceso de Acreditacin de las Condiciones Iniciales para la Transferencia de Competencias de Planificacin a los Gobiernos Regionales".
regional se subdivide en espacios parciales (zonificacin) y se aclaran las prioridades en forma de preferencias y restricciones. Aparte de este esquema de ordenamiento esencial de un plan de ordenamiento territorial, adicionalmente se establecen determinaciones ms detalladas para influenciar el ordenamiento territorial a largo plazo y de la manera deseada como, por ejemplo: a. La clasificacin del sistema de asentamientos humanos, y en particular la tipificacin de sus centros urbanos, segn la funcin y centralidad que ejercen en la red de asentamientos; b. El registro de reas de inters especial con cualidades naturales, econmicas o culturales, como cuencas hidrogrficas, zonas costeras o reas tursticas; y c. La identificacin de reas de desarrollo y corredores, etc. Sobre esta base se indica dnde el gobierno regional quiere fomentar el desarrollo de manera especial, dnde quiere restringirlo y qu recursos naturales habra que proteger especficamente. En el marco de estas definiciones, la planificacin debe tomar en cuenta las disposiciones legales relevantes como, por ejemplo, la proteccin de la naturaleza; y las planificaciones sectoriales, particularmente con respecto a la infraestructura del transporte. A pesar de que el plan de ordenamiento territorial muestra un estado territorial deseado de la regin (derivado de distintos escenarios), en la prctica se trata generalmente de una proyeccin de la estructura territorial hacia el futuro que tiene que tomar en consideracin mltiples aspectos determinantes del proceso.
GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Los procesos de ordenamiento territorial son de largo plazo y se deberan inscribir en un horizonte temporal de 10 aos. El ordenamiento territorial requiere de la continuidad y de un marco estable de objetivos que, sin embargo, debe ser lo suficientemente amplio para poder integrar tambin desarrollos a corto plazo. Como instrumento de planificacin, el ordenamiento territorial regional sirve para participar en la toma de decisiones sobre desarrollos futuros relacionados con los planes sectoriales o de la planificacin de las inversiones. El propsito central del ordenamiento territorial regional es dar un marco orientador a las planificaciones del sector pblico y de las comunas, es decir, vincularlas con las disposiciones del ordenamiento territorial. El plan regional de ordenamiento territorial solo tiene carcter indicativo. Es decir, su relevancia aumenta sobre todo con la participacin intensiva de los actores pblicos y privados en la fase de la planificacin y en el proceso de la bsqueda de consensos en relacin a los objetivos y directrices. En este proceso de bsqueda de consensos, que tcnicamente debe estar preparado en forma meticulosa, se deben considerar todas las informaciones relevantes, los planes de inversin sectorial, los programas estratgicos, etc., para disponer de una base lo ms realista posible para las decisiones tomadas por el ordenamiento territorial. De especial relevancia son las informaciones provenientes del sector del transporte, del rea de la vivienda y el urbanismo, de la planificacin ambiental y turstica, de los sectores de la salud y de la educacin, de las reas de la energa, agua y residuos, y del sector productivo.
Generalmente, el proceso de consensuar los lineamientos de ordenamiento territorial con las comunas ofrece grandes ventajas establecer un intercambio de informacin y de consulta recprocos, segn el principio del contraflujo, lo que a futuro permite vincular las comunas de manera ms estrecha con las disposiciones del ordenamiento territorial regional. El monitoreo constituye una base importante para el ordenamiento territorial, para utilizarlo de manera efectiva en su funcin de control regional. Se realiza en el marco de un sistema de indicadores de ordenamiento territorial como, por ejemplo, la distribucin de la densidad demogrfica, el tipo y el alcance de los servicios pblicos y equipamientos sociales, el acceso a la infraestructura supra local, etc., que se pueden agrupar en un catastro de ordenamiento territorial sobre la base de unidades geogrficas. Para compartir los resultados con la opinin pblica, se pueden elaborar informes peridicos que, a la vez, podrn servir como base para un debate pblico sobre el estado del ordenamiento territorial. 1.2. El componente Costero en el Plan Regional de Ordenamiento Territorial.2 En la bsqueda del desarrollo sostenible a travs del Ordenamiento Territorial, se marcar el nfasis en los complejos procesos espacio temporales de transformacin territorial en su triple dimensin econmica, sociocultural y ambiental. Existe un amplio consenso a nivel mundial respecto de este enfoque de carcter integral, el cual pretende alcanzar los siguientes objetivos: econmicos,
2. SUBDERE, 2010; Plan Regional de Ordenamiento Territorial; Contenido y Procedimiento;.
ligados a la nocin de competitividad o de insercin competitiva de las regiones y el pas en la economa global; socio-culturales, ligados a la idea de inclusin y cohesin social; y ambientales, vinculados a la idea de sustentabilidad ambiental del desarrollo. Con tales propsitos y enfrentados a la complejidad de abordar el ordenamiento territorial de un espacio fsico concreto, resulta adecuado identificar unidades del mismo, las que denominaremos componentes de anlisis territorial. Por componentes de anlisis entenderemos aquellas topologas y/o unidades territoriales entendiendo el territorio en cuanto gnesis humana, que pueden ser constatadas al nivel del pas en un gran nmero de lugares y mbitos concretos, a diferentes escalas. Ello resulta metodolgicamente adecuado, como un mtodo de abordaje ms simplificado, que permitira conocer ms precisamente el funcionamiento de cada componente, para luego integrarlos todos a nivel regional. Para los efectos de elaborar el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, se han definido los siguientes cinco componentes de anlisis territorial: rural, urbano, costero, cuencas hidrogrficas, y el anlisis de los riesgos de origen natural relevantes en el ordenamiento del territorio regional. No cabe duda que podrn existir sub-categoras dentro de stos, como por ejemplo: espacios lacustres, cuencas urbanas, sub-componente de infraestructura, etc. Ello ser materia de definicin regional, en funcin de las caractersticas propias de cada territorio y de las variables de anlisis que la regin priorice.
En forma especfica, en el componente de Anlisis Costero se deben definir usos preferentes3 de la costa los que se determinarn teniendo en consideracin factores geogrficos, naturales, recursos existentes, planes de desarrollo, centros poblados prximos y aledaos, as como definiciones de uso ya establecidas por organismos competentes4, todo ello con el objeto de mejorar las condiciones de desarrollo del borde costero. 1.3. Marco Terico Conceptual. Para hablar de ordenamiento territorial de la zona costera es necesario acotar algunos conceptos bsicos, sobretodo por que al revisar distintas fuentes que se refieren al anlisis de este espacio, aparece una variedad de vocablos que a veces no son suficientemente explicitados, son confusos y no menos de las veces, son utilizados indistintamente5. Para efectos de la elaboracin del componente costero
3. Como lo define el Plan Regional de Ordenamiento Territorial Regin de Aysn 2005, una zona preferente es aquella orientada a cumplir una o varias funciones territoriales, las cuales deben ser conservadas y desarrolladas en el tiempo. Esto implica que todas las otras funciones o usos territoriales deben supeditarse a la funcin o uso fijado como preferente en el proceso de zonificacin. Una zona preferente no es excluyente para otras funciones o usos territoriales; todos los otros usos podrn desarrollarse siempre y cuando se ajusten a los criterios de compatibilidad establecidos para ese efecto. 4. Se debe sealar que las definiciones de uso a las cuales se podra hacer referencia son por ejemplo aquellos definidos por zonificaciones establecidas en los Instrumentos de Planificacin Territorial, u otras tales como: AMCP (reas Marinas y Costeras Protegidas), A.A.A. (reas Apropiadas para el Ejercicio de la Acuicultura), CC.MM.(Concesiones Martimas), CC.AA. (Concesiones Acucolas), AMERB (reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos), ECMPO (Espacios Costeros Marinos de los Pueblos Originarios), ARPA (rea Reservada para la Pesca Artesanal), ARPT (rea Reservada para Uso Preferentemente Turstico), ARPP (rea Reservada para Uso Preferentemente Portuario), etc. 5. Es as como aparecen vocablos tales como: borde costero, zona costera, rea costera, espacio de influencia costera, costa y litoral, entre otros.
del Plan Regional de Ordenamiento Territorial se adopta la definicin de los siguientes tres conceptos: zona costera, borde costero y zona de influencia costera. Convendremos que la zona costera del litoral es una franja longitudinal, paralela al ocano, en la que interaccionan, tanto desde el punto de vista fsico y biolgico como social y econmico, la tierra y el mar6. El resultado de esa interaccin es una "zona con caractersticas singulares, tanto en el lado terrestre como en el martimo"7. Al mismo tiempo, se podra afirmar que hay un acuerdo general en considerarla como un espacio geogrfico de extensin variable, situado en el contacto entre la litosfera, la hidrosfera y la atmsfera, lo que le otorga caractersticas nicas tanto de riqueza como de fragilidad y complejidad8. En cuanto tal, se constituye en interfase donde se establecen procesos de alto dinamismo fsicobiolgico y que le otorgan caractersticas de alta fragilidad y al mismo tiempo, inusitada valoracin9. La delimitacin de la zona costera del litoral puede realizarse en funcin de diversos prismas o mbitos de aproximacin disciplinar. As por ejemplo, desde el punto de vista geogrfico, si bien es consensuado que su ancho ser variable, sus lmites son,por un lado, con la zona ocenica y por otro, con la zona continental. Sin embargo, la delimitacin en trminos fsicos y biolgicos no es la nica ni la ms interesante desde la perspectiva de la ordenacin del territorio. La importancia de esta estrecha franja es tan grande para las actividades
6. El concepto de zona costera es homologable con lo que en Espaa se ha convenido denominar espacio litoral o simplemente litoral. 7. Pujadas, 1998. 8. Andrade, 2008. 9. Andrade 2008; Schlotfeldt 2005; Andrade y Castro 1997.
humanas, que condiciona completamente los usos del suelo en una banda mucha ms ancha (Pujadas 1998), y que aqu convendremos en denominar zona de influencia costera como se definir a seguir. Hoy en da, debido a la gran importancia que ha adquirido esta rea, en los aspectos sociales, econmicos y ecosistmicos, se est adoptando el concepto de Zona Costera, definida como la zona donde se manifiesta ecolgicamente la interaccin de la tierra, el mar y la atmsfera, y ser determinada por cada Estado Parte de acuerdo con los criterios tcnicos y cientficos pertinentes10. Por otra parte, el borde costero del litoral es un concepto legal, definido en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repblica11 en la cual lo define como aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales, la playa, las bahas, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la Repblica. Se entiende entonces que el borde costero es un sub-mbito de la zona costera o en su mxima expresin igual-, y cuyos lmites de jurisdiccin administrativos estn definidos por norma y comprenden, en el espacio territorial, bsicamente los denominados terrenos de playa de mar. Estos terrenos tienen establecidos su anchura en esa misma norma, establecindose que es equivalente a ochenta metros frente a predios fiscales y, frente a predios privados, se restringe a resguardar una franja de 8 metros de ancho como servidumbre de paso a partir de la lnea de ms alta marea12 de la costa del litoral o lnea de playa13.
10. Artculo II, Obligaciones Generales; Protocolode Paipa 1989. 11. D.S. 475, de 1994. 12. Art. 1, N 7, Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura; art. 1.1.2, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. 13. Art. 1, N 23, Reglamento sobre Concesiones Martimas.
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De acuerdo con el artculo 594 del Cdigo Civil, la lnea de ms alta marea es aquella que seala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las ms altas mareas y que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la lnea de la pleamar mxima. Para su determinacin, la Direccin General del Territorio Martimo y Marina Mercante, si lo estima necesario, podr solicitar un informe tcnico al Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada.14 La inusitada valoracin de las zonas costeras y del borde costero en particular tiene su correlato y expresin concreta en la creciente ocupacin de dichos espacios. Corresponden a zonas fuertemente presionadas debido a su localizacin privilegiada para diversas actividades humanas, incluido el proceso de masificacin de segundas residencias, sino tambin debido a la funcin que estos espacios tienen asignada en un esquema de creciente integracin econmica planetaria, en donde las costas representan la zona de contacto con el mundo exterior15. La creciente transformacin-valoracin del espacio costero ha intensificado el aparecimiento de conflictos entre usos y actividades, aumentando el riesgo de mutua interferencia o incompatibilidad entre ellos as como tambin aumentar la vulnerabilidad de poblaciones y actividades frente a amenazas naturales.
En este sentido, el ordenamiento territorial expresa la voluntad de corregir los desequilibrios en materias social, econmica y ambiental, muchas veces resultantes de los intereses diversos y contradictorios que se expresen en esta zona costera y que se traducen normalmente en conflictos por el uso de recursos. Por consiguiente, en las tareas de planificacin se debern proponer acciones tendientes a establecer los reequilibrios de una zona dada y la relacin de las actividades con sus recursos reconociendo para ello, tanto las funciones territoriales como los problemas y procesos territoriales. As, se entender por zona de influencia costera todo espacio terrestre y martimo donde se hace sentir o se expresan las influencias de algunas de las actividades costeras o no- que generen un impacto positivo o negativo, directo o indirecto en la zona costera. Esta zona de influencia tendr una definicin espacial largos y anchuras- variable segn la funcin o problema territorial de anlisis. Esta zona, en algunos casos podr coincidir con la definicin de la zona costera, (para algunos tambin denominada zona de influencia directa), y en otros podr exceder esta limitacin. Esto ltimo es el caso por ejemplo de la revisin de un problema de contaminacin de las aguas de mar en una zona estuarina provocada, por ejemplo, por contaminaciones provenientes de asentamientos humanos (u otras actividades productivas) lejos del mbito de influencia tierra mar. Esta zona de influencia costera mayor, tambin denominada indirecta, podr contener para su demarcacin, la definicin de la cuenca o subcuenca hidrogrfica asociada, y por cuyos cursos hdricos fluye la contaminacin al mar.
14. Ministerio de Defensa Nacional; Normas y Glosario para Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero. 15. Andrade, B; Arenas, F; Guijn, R. 2008.
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FIGURA N1: Delimitacin de la Zona Costera y Zona de Influencia Costera.
a los ecosistemas marinos costeras.16 Con tal propsito, es que el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha venido promoviendo a travs del Programa de accin Mundial para la Proteccin del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra (GPA) la aplicacin del enfoque denominado en ingles ICARM para vincular ambos sistemas y lograr un desarrollo ordenado y sostenible de dichos espacios.17 El enfoque funcional por lo tanto tiene un alto valor operacional aplicado al OT, dado que el reconocimiento de las funciones territoriales facilita, por ejemplo, la zonificacin funcional as como el anlisis de compatibilidad de intereses que en l convergen. Si bien las funciones territoriales dependen del respectivo contexto cultural, del espacio fsico concreto y del momento histrico-temporal, se reconocen por lo menos cinco funciones: identidad (tipo de relaciones), hbitat (el lugar), trabajo (produccin), abastecimiento y recreacin (reproduccin). En este contexto, las tareas de planificacin en el marco del ordenamiento territorial permite, sobre la base de los intereses y caractersticas fsicas de la zona costera, entregar una gua de cmo desarrollarla en un marco de opciones deseables y factibles, que reflejen compatibilidades entre todos los intereses y funciones que se presentan en los diversos sistemas territoriales all identificados y entre ellos.18
16. En el documento de la Comisin Permanente del Pacfico Sur (2004) se encuentra, entre otros, el caso de estudio de la Cuenca del Biobo, uno de los sistemas hidrolgicos ms importantes del pas y al mismo tiempo, uno de los ros con mayores disturbios ambientales. 17. Ibid. 18. Mayor informacin sobre el enfoque funcional puede revisarse en el Documento de SUBDERE 2010, Plan Regional de Ordenamiento Territorial; Contenido y Procedimiento.
Borde Costero Zona Costera Zona de Influencia Costera

Fuente: Adaptacin de esquema Tipificacin Administrativa del Borde Costero del Litoral de Chile. Normas y Glosario para las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero. Ministerio de Defensa Nacional. Subsecretaria de Marina. 2009.
De hecho, el reconocimiento de la fuerte interrelacin entre las zonas costeras marinas y las cuencas hidrogrficas costeras hacen que sea necesario vincular los programas de manejo integrado de zonas costeras y el manejo integrado de las cuencas hidrogrficas, teniendo en cuenta que la contaminacin y la degradacin de los ros que descargan en el mar, ocasionan asimismo daos
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As mismo, se puede definir la zona de influencia costera segn funcin o problemas o territoriales incluyendo aqu, ciertos fenmenos o procesos que requieran algn tipo de ordenacin y que tiene dos grandes modalidades de intervencin: intervenciones centradas en la eleccin de diversas alternativas posibles y aquellas centradas en la armonizacin de mltiples usos en el mbito terrestre y marino19. A travs del anlisis de las zonas de influencia la ordenacin de la zona costera se vincular con los dems componentes a saber: anlisis rural, anlisis urbano y el anlisis de cuencas (como se ejemplific) y que servirn, a su vez, para definir el modelo de ordenacin deseado. Finalmente, es imprescindible incorporar en la planificacin territorial de zonas costeras la necesidad de compatibilizar aspectos tales como el diagnstico fsico-natural de las ciudades y pases, el sistema jurdico-administrativo que los rige, y las lecciones aprendidas de fenmenos naturales ocurridos en el pasado. La importancia de que el conocimiento tcnico cientfico acerca de este tipo de eventos naturales camine al mismo paso que las polticas pblicas, redunda en una planificacin marino costera inteligente, que considere los riesgos y los espacios de forma integral.20 Como lo seala el Dr. Barragn el problema de la seguridad debe incluirse como un objetivo prioritario en la agenda poltica de aquellos pases donde fenmenos como los terremotos y maremotos ocurren ms frecuentemente; con recursos asociados, con la aprobacin de normas ligadas al tema y con mayor legitimizacin de la disciplina social.21
19. Pujadas, 2008. 20. Palabras del Dr. Barragn en el Taller Integracin de Conocimientos y Experiencias en Manejo Integrado de Zonas Costeras ante Riesgos Naturales", 2010. 21. Es necesario sealar que el tema riesgos est ampliamente tratado en SUBDERE 2011, Gua Anlisis de Riesgos Naturales para el Ordenamiento Territorial.
1.4. La Zonificacin Costera; Un instrumento de planificacin. Es importante hacer la diferencia entre planificacin y gestin. La planificacin proporciona las bases para la toma de decisiones de cmo los recursos deben ser utilizados y protegidos y, por otro lado, la gestin est vinculada a las estrategias y operaciones necesarias para alcanzar los objetivos sealados en esa planificacin. Por ello se dice que la planificacin es un instrumento para la gestin. Al mismo tiempo y en una escala subsidiaria, los procesos de planificacin pueden utilizar diversas metodologas de aproximacin para la definicin de esos objetivos. Existen diversas metodologas de planificacin entretanto se observa que la experiencia internacional utiliza, prioritariamente, aquellas relacionadas con la zonificacin. La metodologa de zonificacin es usada en forma preferente debido a su utilidad para acomodar los mltiples y diversos intereses y necesidades de los diferentes actores y actividades en las zonas costeras, orientando y controlando la sustentabilidad del desarrollo. La zonificacin es as un mtodo ampliamente aceptado para regular las acciones y usos en uno de los espacios ms sensibles y frgiles del planeta, de importante valor ecolgico, altamente demandado y con ya, muchos impactos humanos acumulados. La zonificacin es un instrumento abocado a la gestin del territorio costero y cuyos resultados son la asignacin participativa de usos preferentes en el borde costero. En cuanto tal, es una herramienta complementaria a la planificacin y gestin territorial, ya que se integra con la Estrategia Regional de Desarrollo de la cual se desprende-, de los instrumentos de planificacin territorial (Plan Regulador Intercomunal, Plan Regulador Comunal, etc.) as como de la planificacin sectorial vinculada a dicho espacio.
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En Chile y para el caso del borde costero, tambin es as y lo establece la Poltica Nacional de Usos del Borde Costero22. La Poltica propone para el litoral chileno cinco usos preferentes que corresponden a una macro zonificacin nacional de usos relevantes para (1) puertos (2) astilleros y construccin de naves (3) regularizacin asentamientos humanos y caletas de pescadores (4) recreacin y esparcimiento (5) industrias, actividades econmicas y de desarrollo. El proceso de zonificacin del borde costero es la tarea ms importante que hasta la fecha estn realizando las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero. Correspondiendo a un proceso participativo que involucra al Estado, privados y la sociedad civil, lo cual ha establecido un precedente importante para que los diferentes grupos legtimamente organizados manifiesten sus opiniones.23 La zonificacin regional plantea los siguientes aspectos24: a. La zonificacin entrega el marco orientador para facilitar la toma de decisiones de los actores pblicos y privados que actan en el borde costero. b. La zonificacin provee las bases para una coordinacin del desarrollo costero, integrando los instrumentos de planificacin en la gestin de la zona costera complementaria en el mbito territorial a los instrumentos de planificacin existentes. c. La zonificacin tiene un referente conceptual vinculado a la necesidad de potenciar el desarrollo de esta franja en un contexto participativo
22. Decreto Supremo N 475, 1994. 23. Castro, C; Alvarado; C., 2009 24. Comisin Regional de Uso del Borde Costero (CRUB), Regin del Bio Bo, 2006-2007.
d. Las zonificaciones se constituyen en ejercicios participativos que buscan la coherencia y viabilidad entre el conjunto de instrumentos pblicos, en pos de obtener una visin de desarrollo comn frente a las oportunidades endgenas y exgenas que detenta el borde costero La zonificacin es el proceso de ordenamiento de los espacios que conforman el Borde Costero del litoral, que tiene por objeto definir el territorio y establecer sus mltiples usos, expresados en usos preferentes y excepcionalmente exclusivos, y graficados en planos que identifiquen, entre otros aspectos, los lmites de extensin, zonificacin general y las condiciones y restricciones para su administracin. La zonificacin consiste en generar condiciones favorables a la conservacin, al equilibrio medioambiental y social, y a la inversin pblica y privada, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios contenidos en el Borde Costero Regional. Por ello, la zonificacin tiene al menos los siguientes propsitos: "(1) determinar los objetivos y propsitos especficos de las distintas reas del litoral (2) propender a una adecuada compatibilizacin de las distintas actividades que se realizan o pueden realizarse en el borde costero (3) Orientar el desarrollo equilibrado de las diferentes actividades productivas que se desarrollen en el borde costero (4) propender a la preservacin y conservacin de zonas de borde costero. En trminos de objetivos especficos la zonificacin debe (1) identificar las actividades estratgicas para el desarrollo del borde costero (2) definir las reas de uso preferente del litoral regional, y anlisis de compatibilidad de usos de los mismos (3) propender a la proteccin de las reas de valor de biodiversidad y patrimonio cultural del
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borde costero, terrestres y marinas; y (4) involucrar a los actores del borde costero regional en la zonificacin, ms all de la elaboracin del instrumento, articular un grupo de trabajo enfocado en la gestin del mismo".25
RECUADRO N 1 CARTOGRAFAS (LAYERS) PARA LA ZONIFICACIN; UN EJEMPLO. PLAN DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE LAS ZONAS COSTERAS Y MARINAS DEL PACFICO SUDESTE a. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas basadas en sus usos actuales; b. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de los ecosistemas y recursos presentes (unidades medioambientales); c. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su contaminacin; d. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su erosin y otras formas de deterioro ambiental; e. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su fragilidad ecolgica; f. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de los status de reas protegidas presentes en dichas zonas; g. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de su uso turstico, reas de esparcimiento, deportes acuticos; h. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de su susceptibilidad de ser afectadas por incrementos del nivel del mar y cambios climticos; i. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de los riesgos para navegacin y transporte de hidrocarburos, sustancias nocivas y otro tipo de mercaderas peligrosas; j. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras de las vas de acceso de los contaminantes al medio marino y costero regional; k. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras en funcin de su densidad poblacional, incluyendo los asentamientos humanos marginales, migraciones: l. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras en funcin de sus divisiones poltico-administrativas de cada pas. Fuente: Comisin Permanente del Pacfico Sur, Manejo Integrado de Zonas Costeras, 2004. (Pgina WEB)
El Proceso de Zonificacin costera, -en cuanto componente del Plan Regional de Ordenamiento Territorial y en tanto instrumento orientador-, propone el uso racional del espacio costero a partir de las potencialidades rescatadas y los intereses consensuados, debiera generar condiciones favorables a la inversin, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso
25. CRUB Biobo; 2006-2007.
sustentable de los espacios contenidos en la zona costera regional, en un escenario amplio de potenciales de desarrollo y acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales, con el propsito de mejorar las condiciones de vida de la comunidad en general y de las comunidades costeras en particular.26
26. Portal de los Siete Mares, 2008 (Pgina WEB).
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La zonificacin, basada en el supuesto de que todos los sectores que participan de la zona costera articulan sus intereses de manera calificada, la metodologa se centra en la construccin de acuerdos ciudadanos respecto del uso del territorio, manejando y previniendo los conflictos que de la interaccin de estos intereses pudieran surgir.27 En ese contexto, la elaboracin de la Zonificacin Regional responde a un proceso participativo gradual, que en su primera instancia convoca a algunos profesionales del mbito pblico a nivel regional, luego incorpora a la totalidad de los servicios pblicos y finalmente al sector privado y comunidad representada en general. 1.5. La Modelacin de Escenarios; la Prospectiva. La metodologa de zonificacin del componente costero, como cualquier tarea de planificacin, debe realizar la operacin de observar el futuro. Son diversos los puntos de vista o enfoques que se pueden seleccionar y donde la observacin debe al menos incluir un enfoque normativoinstitucional y un enfoque descriptivo prospectivo de caracterizacin territorial. El enfoque normativo-institucional, en cuanto anlisis transversal, deber revisar el conjunto de cuerpos legales que regulan los distintos aspectos relacionados con el uso del borde costero, dando un marco jurdico a su zonificacin. En el enfoque descriptivo prospectivo o enfoque prospectivo- la modelacin de escenarios deber construir imgenes de futuro las que pueden ser de distintos tipos, entre otros: los futuros posibles, los futuros probables, y el futuro deseable, todo lo cual se diagrama en la figura a continuacin.
27. Ibid
Existe una gama de futuros posibles. Estas imgenes pueden ser tomadas tambin como descripcin de alternativas realizables o bien, localizadas en un mundo de utopas, como alternativas irrealizables (como aquello que es imposible que suceda). Dentro de esa diversa gama de alternativas posibles, algunas de ellas podrn ser consideradas como ayudas para la seleccin de una mejor e incluso, como directrices en su realizacin. Tambin pueden existir futuros probables. En este caso, la anticipacin del futuro puede emplearse tambin para ayudar a preparar a las personas a afrontar lo que se considera inevitable, un buen ejemplo de ello son las reas de riesgo ante tsunamis. Otra manera de identificar esos futuros probables es ver tambin proyeccin de tendencias y donde, de no intermediar una accin, el futuro puede ser un futuro probable. Tambin, y aqu la importancia del anlisis prospectivo, se puede construir la descripcin de un futuro deseable. A partir de su aceptacin, por parte de los distintos actores involucrados en el proceso de planificacin, podr convertirse en un enfoque normativo.
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FIGURA N2: Prospectiva.

La visin de futuro y sus enfoques
Futuros posibles visin Tendencia futura ESTUDIA EL PRESENTE DESDE EL FUTURO
CONSTRUCCIN DESDE EL FUTURO DESEABLE
pasado
presente
futuro ENFOQUE FRANCS PROSPECTIVO
Fuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.
En el "proceso de construccin de escenarios, lo que tradicionalmente se denomina prediccin, se plantean cuestiones como las siguientes: qu le suceder al objeto A en el tiempo B si no se interfiere en el curso de los hechos? Qu le sucedera si decidimos introducir el elemento (objeto, accin, etc.) C". As, el enfoque prospectivo -o prospectiva - en cuanto disciplina
especializada y cientfica, tiene como finalidad el desarrollo del conocimiento sobre el futuro, elaborando sus pronsticos sobre los escenarios posibles. Al tratar del uso de la prospectiva es importante sealar lo decisivo de no limitarse a considerar los campos observados, sino tambin observar al observador, o a las observaciones de ste cuando mira al futuro".28
28. Centro de Estudios de Postgrado de Administracin de Empresas de la Universidad Politcnica de Madrid,(pgina WEB).
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Un aspecto fundamental de la prospectiva es, en cuanto opcin o alternativa de futuro, entender que sta puede ser influenciada por decisiones actuales; en otras palabras, se trata de la anticipacin para aclarar la accin presente. La prospectiva es, en primer lugar, un acto imaginativo y de creacin; luego, una toma de conciencia reflexin sobre el contexto actual; y por ultimo, un proceso de articulacin y convergencia de las expectativas, deseos, intereses y capacidad de la sociedad para alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable. El propsito de la prospectiva es preparar el camino para el futuro, adoptndolo como objetivo (deseable y posible). La prospectiva gua las acciones presentes y el campo de lo posible del maana. La prospectiva, adems de permitir e impulsar el diseo del futuro, aporta elementos muy importantes al proceso de plantacin y a la toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades de determinadas acciones futuras, adems de que permite ofrecer polticas y acciones alternativas, aumentando as el grado de eleccin. Entre los propsitos importantes de esta aproximacin cabe mencionar los siguientes: (1) Generar visiones alternativas de futuros deseados (2) Proporcionar impulsos para la accin (3) Promover in formacin relevante bajo un enfoque de largo alcance (4) Hacer explcitos escenarios alternativos de futuros posibles, y (5) Establecer valores y reglas de decisin para alcanzar el mejor futuro posible.
As mismo la prospectiva mantiene un amplio horizonte temporal: se interesa por eventos y situaciones a largo plazo. Ello trae consigo la flexibilidad ya que por tratarse de una visin a alcanzar en varios aos, permite la eleccin de futuros alternativos. Las relaciones dinmicas constituyen otro atributo importante de la prospectiva. Esta no es unidireccional en el tiempo, se interesa esencialmente en la evolucin, el cambio y la dinmica de los sistemas sociales. De esta manera asume la existencia de vnculos dinmicos entre las variables incluidas en el anlisis. Procede considerando la transformacin o modificacin constante y rpida de las estructuras del sistema en cuestin. 29
29. Management & Emprendimiento; 2007; Prospectiva; (Pg. WEB).
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FIGURA N3: Secuencia de Pasos de la Prospectiva.

La visin de futuro y sus enfoques
ENTRADAS
ANLISIS INTERPRETACIN PROSPECCIN
Qu parece estar sucediendo? Qu realmente est sucediendo? Qu podra suceder? Qu debera suceder? Qu necesitamos hacer? Qu deberamos hacer? Cmo lo haramos nosotros?
SALIDA
ESTRATEGIAS
Fuente: Adaptado de; Cereceda M. 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.
Segn la Comisin Europea "la prospectiva ha despertado gran inters en los ltimos aos. Este trmino abarca una gran variedad de actividades, algunas ya conocidas y otras ms novedosas. Pero hay razones que explican este creciente inters. Comparada con los anlisis de futuros y las tcnicas de planificacin a largo plazo ms convencionales, la prospectiva presenta dos caractersticas. En primer lugar, incorpora el conocimiento de los retos y oportunidades existentes a largo plazo en el proceso de toma de decisiones inmediatas. En segundo lugar, su anlisis del largo plazo no es abstracto, sino que est relacionado con la realidad presente y los actuales procesos de decisin".30
30. Comisin Europea 2002, pg. VII.
Un aspecto fundamental de la prospectiva es que introduce el concepto del largo plazo en relacin con las tendencias y posibles acontecimientos venideros. "El horizonte temporal de las actividades de prospectiva regional vara de forma considerable en la prctica. La definicin de largo plazo no es la misma en todas las culturas. En los estudios enfocados hacia la prospectiva territorial, se ha fijado el horizonte temporal en torno a los 20 aos. Por el contrario, en los estudios orientados al desarrollo sectorial, suelen ser notablemente ms cortos, a veces de tan slo 5 aos. Estas diferencias reflejan la disparidad de usuarios, temas y culturas".31
31. Ibid, pg. 71.
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"Una aparente paradoja de la prospectiva regional es que, mientras un horizonte temporal largo ofrece la oportunidad de construir una amplia visin del territorio, las expectativas de la mayora de agentes se reducen a las actividades a corto plazo. En realidad, el motivo que impulsa la prospectiva regional es reflexionar sobre el futuro con miras a actuar sobre el presente. Dicho de otro modo, se trata de reajustar el presente a fin de prepararse mejor para el futuro".32 "La contribucin de la prospectiva es doble: por una parte aporta informacin estratgica difcil de adquirir que sirve para la toma de decisiones, y, por otra, funciona como un instrumento de movilizacin socioeconmica para fomentar la sensibilizacin y crear un consenso en torno a formas prometedoras de explotar las oportunidades y reducir los riesgos de la evolucin cientfica y tecnolgica".33 "Los programas de prospectiva pueden presentar muchas variaciones y matices. Existe una primera clasificacin fundamental de las actividades en funcin de su estructura ms o menos ascendente o descendente".34 "Las actividades de prospectiva varan segn se estructuren de arriba abajo o de abajo arriba. Los ejercicios de prospectiva descendente (de arriba abajo) otorgan menor importancia a la interaccin. Para que se trate de prospectiva propiamente dicha, es preciso que se hayan buscado los datos iniciales en muy diversas fuentes y que hayan sido analizados por un pequeo grupo de expertos. Este grupo debe integrar diversos intereses no slo especialistas en futuros y otras disciplinas y, en particular, debe poner
32. Ibid. pg. 71. 33. Ibid. pg. 38. 34. Ibid. pg. V.
en contacto a investigadores y profesionales (empresas o responsables polticos) del campo analizado. Adems, ha de solicitar informacin y opinin al conjunto de la comunidad. A menudo, ello implica utilizar mtodos de gran contenido formal, como los cuestionarios Delphi, pero tambin se puede recurrir a seminarios pblicos y similares. Este material es la base de los resultados obtenidos por el grupo de expertos y el propio proceso de consulta contribuye a propagar el mensaje de la prospectiva. Tambin es frecuente que haya varios grupos de expertos trabajando de forma paralela sobre distintos temas y que otro grupo se encargue de articular sus conclusiones".35 FIGURA N4: Estructuracin de la Prospectiva.
Ms hincapi en el anlisis de futuros PROSPECTIVA DESCENDENTE
PROSPECTIVA ASCENDENTE Ms hincapi en el trabajo en red, las consultas y la participacin

Fuente: Comisin Europea; 2002; Gua Prctica de Prospectiva Regional en Espaa; Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Blgica. 35. Ibid. pg. 39.
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"Los ejercicios de prospectiva ascendente (de abajo arriba) otorgan mayor importancia a la interaccin. En estos se solicita informacin sobre la forma de realizar la actividad de prospectiva: su diseo, su contenido (por ejemplo, los temas a tratar), cmo dirigir los mensajes a determinados grupos, etc. Hay varias maneras de obtener este tipo de informacin: debates en sitios de Internet, reuniones en localidades y con grupos de inters especiales o presentaciones en unos muy diversos foros. Tambin hay muchos ejercicios de prospectiva que estn a medio camino entre la estructura ascendente y la descendente, es decir, que combinan elementos propios de ambos enfoques. El mtodo ascendente tiene ventajas considerables: permite ampliar el arco de conocimientos, otorga mayor legitimidad a la actividad y puede reportar mayores beneficios. No obstante, su organizacin requiere tiempo y una minuciosa planificacin. Adems, son inevitablemente difciles de controlar y se corre el riesgo de verse influenciado por opiniones e ideas interesadas.36 1.6. Delimitacin del mbito de Planificacin. Es importante reiterar que el borde costero, tal como est concebido en la legislacin chilena y ms especficamente en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero, corresponde a un espacio muy reducido sujeto a regulacin especial lo que no permite abarcar de una manera sistmica el anlisis y la planificacin de la zona costera en su totalidad, sealando que si bien la consideracin de un espacio restringido de planificacin costera es muy til para la regulacin sectorial del uso de recursos del litoral, esto no es suficiente para la escala ms amplia en la que se orienta el ordenamiento territorial de la zona costera.37
36. Ibid. pg. 39. 37. Castro, Consuelo; Alvarado, Claudia; 2009.
La delimitacin de la zona costera por lo tanto incluida la zona de influencia costera- es un ejercicio interdisciplinario realizado con el propsito de proveer una representacin cartogrfica del territorio sobre el cual se ha de ejercer la planificacin y su posterior manejo. As explicitada, la zona costera debe consistir en un rea de anchura finita, limitada en extensin con el fin de permitir su ordenamiento territorial adecuado. Sus lmites, comprende desde las 12 millas del mar territorial y hacia el interior, toda aquellos ecosistemas, paisajes, microcuencas contiguas, sistemas de humedales costeros, as como todas aquellas reas de importancia cultural, recreativas, sociales y econmicas funcionalmente interdependientes del litoral. Esta definicin, no agrega ni supone introducir un nuevo lmite normativo en los instrumentos de planificacin territorial vigentes. Por el contrario, la superficie que define la zona costera, para los propsitos de la macrozonificacin, se integrara armnicamente a los instrumentos referidos, al mismo tiempo que facilitara la administracin, gestin y fiscalizacin del sistema de concesiones martimas, competencia de Subsecretaria de las Fuerzas Armadas, ex Subsecretara de Marina. Para los objetos de orientar el trabajo de su definicin, se adopta y expone a continuacin la Propuesta Metodolgica para la Delimitacin de Zonas Costeras desarrollada en la Universidad Central de Venezuela, adoptando un criterio de libertad con el propsito de realizar las necesarias adaptaciones a la realidad nacional.38
38. Abogado R., Mara Teresa; Mndez A. Mara Virginia; 2002-2003; pp. 103-115.
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Para los procesos de gestin, una planificacin de la zona costera "tiene mayor probabilidad de xito cuando el rea adoptada es estrecha, como garanta de ganar mayor control y mejores resultados. Por el contrario, cuando el rea es ms ancha el control se disipa y con l las responsabilidades y dada la existencia de mltiples tomadores de decisiones y pueden entrar a competir entre ellos. Partiendo de lo expuesto y en el marco de lo que significa el ciclo de la planificacin, visualizamos la metodologa para la delimitacin compuesta por cuatro fases que se repiten constantemente en forma cclica, en donde a medida que se adelanta en el proceso se identificarn y delimitarn zonas ms pequeas de manejo, es decir, se definirn lmites cada vez ms estrechos, para facilitar su control. Por otro lado, la definicin de los lmites tiene que poseer propsitos especficos donde se considere, principalmente, el desarrollo del Estado desde todos los puntos de vista posibles tomando en cuenta la proteccin de las reas frgiles, la existencia de las redes de produccin y transporte y los usos del suelo. Tambin los lmites deben agrupar recursos naturales significativos, a fin de crear perspectivas multi-sectoriales que idealmente se enfoquen e interconecten con todos los sectores".39 Las fases metodolgicas para la delimitacin de zonas costeras segn Abogado M.T. y Mndez A.M. Virginia son las siguientes: a. "La Fase 1 de delimitacin comprende la identificacin de asuntos claves, en funcin de la naturaleza del problema que se desea resolver, por lo que el objetivo del Componente Zona Costera del Plan de
39. Ibid, pg. 105 - 106.
Ordenamiento Territorial (extrados de la Estrategia Regional de Desarrollo) debe estar bien definido as como identificar y evaluar los requerimientos del mismo. Es un proceso en el cual se recopila, integra y prioriza la informacin y representa una fase crucial ya que proporciona los cimientos para las subsecuentes fases. b. En la Fase 2 se seleccionan los criterios a emplear para la delimitacin, y en ella se consideran criterios prcticos, tomando en cuenta la heterogeneidad tanto de las caractersticas fsico-naturales de la zona, como las caractersticas socioeconmicas y culturales. El proceso de seleccin implica una sistematizacin y jerarquizacin de las variables intervinientes en el problema acordado, por ejemplo si la delimitacin es a escala regional de nada sirve identificar dunas, playas o acantilados, si no ms bien grandes ambientes como costas arenosas o rocosas. Es decir, en esta fase se considera el alcance, por lo que se debe tener bien claro el objetivo y tambin representa una fase clave dentro de la delimitacin, porque el centro de esta propuesta lo representa la adecuada seleccin de los mismos.
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c. La Fase 3 comprende la definicin de la zona costera y deben aplicarse los criterios seleccionados en la fase anterior utilizando lmites cartogrficamente representables, acordes a la escala seleccionada en el trabajo. Una vez seleccionados los objetivos propuestos para el componente costero del Plan, se procede a la delimitacin que permitan solventar problemas de escala regional e ir disminuyendo el rea de trabajo, hasta solucionar problemas de escala local los cuales se presentan de una manera ms compleja e independiente en
materias de micro zonificacin. Para comprender el planteamiento anterior, la Figura N5 muestra la forma esquemtica, como dentro del proceso cclico de la planificacin y dependiendo del alcance del plan a implementar, se realizan tantas delimitaciones como sean necesarias, hasta reducir la escala de accin y obtener reas de manejo estrechas donde se pueda establecer mayor control y mejores resultados".40
FIGURA N5: Proceso Cclico de Planificacin.
FASE 1 Identificacin de asuntos FASE 4 Identificacin de asuntos FASE 3 Seleccin de criterios FASE 2 Seleccin de criterios
FASE 1
FASE 1 FASE 2
FASE 4
FASE 4
FASE 2
FASE 3
FASE 3
Fuente: Abogado R., Mara Teresa; Mndez A. Mara Virginia; 2002-2003.
40. Ibid, pg. 107.
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Criterios para la Delimitacin de Zonas Costeras: "La tarea de la delimitacin involucra como punto de mayor relevancia la seleccin de criterios apropiados que permitan el reconocimiento de las homogeneidades, las prioridades y las caractersticas ms sobresalientes que distinguen la zona costera, y la explicacin de las fuerzas distintivas que condicionan su formacin".41 Los siguientes criterios establecern los lmites del componente zona costera del Plan Regional de Ordenamiento Territorial: (a) las caractersticas fsicas naturales (b) criterios polticoadministrativos regionales, provinciales y municipales y, (c) variables socioeconmicas, culturales y ambientales. Finalmente, el mbito de aplicacin corresponder al mbito de competencia del instrumento, en este caso a la Regin.42
Criterio de caractersticas fsico natural: Por medio de este criterio se pretenden "conocer las caractersticas bsicas del escenario fsico-natural, sus posibilidades y la interaccin entre sus elementos, con el objeto de tener la informacin suficiente que permita realizar un anlisis detallado de las unidades ambientales, ecosistemas y recursos naturales de la zona costera, de los cuales depende el equilibrio de este sistema, y que sustenta las actividades que se desarrollan en las costas. Es decir, donde se establezca una estrecha relacin de dependencia entre el aprovechamiento de los recursos naturales y la supervivencia de las poblaciones. Debern estudiarse los diferentes ecosistemas en atencin a su lmite espacial, estructural y funcional, de forma tal de incluirlos o excluirlos dentro de la delimitacin... Las diferentes unidades de inters que se pueden considerar de acuerdo al tipo de ambiente y al medio al que pertenece, para servir de referencia la diferenciacin que se requiere realizar",43 se muestran en el Recuadro N 2 a continuacin.
41. Ibid, pg. 107. 42. Ibid, pg. 107. 43. Ibid, pg. 109.
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RECUADRO N2 El Subsistema Fsico Natural en la Ordenacin de las reas Litorales.

MEDIO GRANDES AMBIENTES Sierras litorales paralelas a la costa (vertiente, ladera) Piedemonte, llanura litoral Terrestre Ejes fluviales y reas nter fluviales De topografa singular Zonas hmedas Marinoterrestre CARACTERSTICAS Y ASPECTOS DESTACADOS Superficie con pendiente considerable, regulacin aporte de sedimentos, puede no entenderse como parte del litoral mbito de transicin entre ambientes terrestres y marinos, escasa o nula pendiente, material detrtico. Aporte de agua dulce, procesos erosivos, reas de posible riesgo. Penetracin ambientes terrestres en el mar, difcil accesibilidad, reserva natural, paisaje destacado reas de acumulacin sometidas a la influencia mareal escasa profundidad, circulacin horizontal y vertical de agua, salinidad variable Acumulacin de arena por accin del viento, corrientes, mareas, oleaje, defensas naturales, relacin duna-playa, paisaje destacado Masas rocosas de diversos orgenes y material, paisaje destacado (acantilado), reas de inestabilidad. y fondos Dinmica litoral, aguas en movimiento, batimetra Condiciones de abrigo, circulacin limitada de agua, especiales caractersticas hidrodinmicas, dinmica litoral muy singular UNIDADES DE INTERS Bosque Llanuras, lagunas Cuencas hidrogrficas, llanuras de inundacin. Isla, islote, cabo, promontorio Marismas, manglar, estuario, delta y laguna. Duna, playa, isla barrera, flecha, delta. Acantilado arrecife, plataforma de abrasin. Nertica, pelgica, abisal, bentonita. Baha, estrecho, golfo, ensenada, laguna.
Costas arenosas Costas rocosas Aguas abiertas marinos
Marino
Cuerpos de agua cerrado y semicerrados
Fuente: Barragn, J. 1997.
"El lmite interior de la zona costera, desde el punto de vista de los criterios naturales, podra identificarse hasta los sitios en que los organismos vivos dependen del sistema marino para cumplir sus funciones vitales; en cambio el lmite mar adentro estara condicionado por elementos mucho ms dinmicos en trminos generales, y por lo tanto sera menos evidente y podra extenderse varios kilmetros al mar. El uso de este criterio implica extensos conocimientos y presenta una mayor complejidad en cuanto a las tcnicas y las experiencias cientficas. Un excelente ejemplo para definir la franja es por medio de una coherencia hidrolgica, es decir, estableciendo las principales cuencas perpendiculares a la
lnea de costa, siendo estas subregiones funcionales ya que sus partes estn interrelacionadas con la red hidrolgica".44 El criterio administrativo: "El uso de divisiones polticoadministrativas para el establecimiento del lmite es ms generalizado, y la ventaja ms sobresaliente en su aplicacin radica en que facilita el proceso de toma de decisiones y la aplicacin de los mecanismos de control, as como tambin desde el punto de vista de la informacin disponible, al estar organizada con base en
44. Ibid, pg. 109.
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unidades administrativas comparables. Son fcilmente reconocibles, cartografiables y administrativamente viables... De este criterio destacan dos caractersticas, la multiplicidad y variedad de divisiones que cubren la zona que involucra intereses a distintas escalas, las cuales no siempre coinciden y pueden diferir en cuanto a sus propsitos. Y la segunda es respecto a su rigidez, donde a veces la zona que comprende un municipio puede incluir reas que no poseen relacin con el sistema costero o que existan ecosistemas que sobrepasen los lmites municipales".45 El criterio referido a las caractersticas socioeconmicas y culturales "busca analizar e identificar los centros poblados que guarden relaciones funcionales, reflejando condiciones de dependencia y asociacin entre s donde se demuestren enlaces culturales y econmicos en un espacio definido, por un proceso de ocupacin y consolidado por las interacciones desarrolladas por la poblacin y el medio donde sta habita. El uso de determinados indicadores socioeconmicos como la distribucin de la poblacin, la infraestructura fsica o la frontera agrcola, a pesar de ser indicadores sumamente valiosos en cuanto a su significacin local y/o regional, adolecen de limitaciones en cuanto a su aplicabilidad. La distribucin de la poblacin es un criterio simple que conjuga numerosos factores, es as mismo el ms dinmico para la delimitacin, pero su utilizacin no es aconsejable mas sin embrago, en combinacin con otros criterios puede dar resultados satisfactorios. Existen aspectos ms simples como la infraestructura fsica, principalmente las carreteras existentes a lo largo de la costa que han sido usadas como criterio de delimitacin
45. Ibid, pg. 111.
en algunos pases. Este criterio tiene la ventaja de que a pesar de su rigidez, define claramente el rea de ordenamiento. En lneas generales la aplicacin de este criterio es compleja y suele no ser legalmente viable por no respetar la divisin poltico-administrativa y poseer variables poco espacializables".46 Con relacin a las variables ambientales es necesario recordar que "el impacto ambiental por efectos antrpicos y naturales es creciente sobre los ecosistemas costeros en general. Este criterio toma en cuenta la repercusin territorial de los impactos ambientales, y est fundamentado en que los problemas que aquejan el espacio litoral suelen afectar por un lado, a la conservacin de espacios y especies naturales, y por otro la estructura productiva de la sociedad (ingresos por turismo, pesca, acuicultura). Siendo muchas veces el resultado de la interaccin no armnica entre las caractersticas fsico naturales y las socioeconmicas, y si adems se tiene en cuenta la fragilidad de las zonas costeras, es lgico pensar que los problemas sern numerosos, aunque generalmente existen 4 grandes conflictos: (1) la utilizacin competitiva del espacio costero derivada de la interaccin espacial entre diversos usuarios de la zona; (2) el impacto ambiental de los usos mltiples y la modificacin de los procesos costeros y la contaminacin; (3) los conflictos socioeconmicos que se derivan de la utilizacin competitiva de la base de los recursos como es el caso del desplazamiento de actividades tradicionales como la pesca, y el reemplazo de las mismas por nuevos proyectos de desarrollo; y (4) inadecuada legislacin que se refiere a los problemas derivados de los vacos legales".47
46. Ibid, pg. 112. 47. Ibid, pg. 112 - 113.
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Metodologa para la Macrozonificacin Costera
Un subcriterio del anterior se refiere a la definicin de distancias arbitrarias, "se trata de una zona de anchura fija de acuerdo a una distancia seleccionada, puede ser a partir de la lnea de las altas mareas y otra figura similar. Adolece de considerables limitaciones, particularmente en la delimitacin del lmite interior ya que entre otras cosas, el espacio delimitado al responder a una distancia arbitraria muy difcilmente coincide con el de las unidades administrativas, ni guarda relacin con los rasgos naturales ms sobresalientes del rea costera, su relevancia econmica, los patrones de desarrollo urbano y su rea de influencia, patrones sociales y culturales, y menos con los sistemas ecolgicos propios de la zona. La experiencia existente indica que se trata de un rea relativamente fcil de delimitar y de representar cartogrficamente, sin embargo, su utilidad destaca slo si se aplica luego de identificar los elementos biofsicos y socioeconmicos crticos, en este caso la distancia seleccionada solo tendr por objeto encerrar las reas de ordenamiento prioritario".48 "Es as como los lmites geogrficos de cada sistema litoral deben ser trazados conforme al uso de indicadores, que definan los componentes de cada sistema y permitan su identificacin... La importancia de los criterios propuestos radica en su visin de conjunto, lo ideal es solapar cada uno de estos criterios por capas para llegar a la delimitacin ms coherente e idnea de la zona a estudiar, aunque en realidad todo depende del objeto de delimitacin, por cuanto a veces un solo criterio podra ser til en un caso determinado. La flexibilidad de los criterios adoptados deber estar directamente relacionada con el dinamismo del proceso de delimitacin y de ordenamiento, y cualquiera que sean los criterios
48. Ibid, pg. 114.
adoptados la zona costera debe estar delimitada de manera que: (a) su delimitacin sea clara, comprensible y est sujeta a representacin cartogrfica; (B) que evidencie la realidad de la zona costera y los factores estructurales que la componen (naturales, econmicos, sociales, culturales, poltico administrativos, etc.); y (c) debe comprender reas de recursos de importancia ambiental y econmica teniendo en consideracin las necesidades y tendencias de desarrollo del rea, as como las potencialidades de los recursos y los problemas de uso mltiples que estn comprendidos en el uso actual y potencial de la zona costera".49 "La delimitacin con base a rasgos naturales, complementada con otros criterios socioeconmicos, y todo ello ajustado lo ms posible a la divisin administrativa existente, sera la forma ms efectiva de lograr un compromiso entre tantas y tan diversas opciones en pro de la homogeneidad y la funcionalidad de la delimitacin. No hay un criterio que sea aplicable universalmente, ni puede uno solo de ellos satisfacer todos los requerimientos para una delimitacin efectiva de las zonas costeras. Usar un solo criterio puede tener la ventaja de la simplicidad, pero usando otros criterios se gana realismo y confiabilidad. Este enfoque indica que cada criterio empleado da como resultado una dimensin diferente de la zona costera, tanto espacial como funcional produciendo diferentes delimitaciones".50
49. Ibid, pg. 115. 50. Ibid, pg. 115.
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2. METODOLOGA PARA LA MACROZONIFICACIN COSTERA

2.1. Antecedentes y Presentacin. La gua metodologa para la macro zonificacin costera, que corresponde a uno de los cinco componentes de anlisis del Plan Regional de Ordenamiento Territorial51, es una herramienta tcnica ajustada a la institucionalidad y marcos poltico-normativos vigentes en el pas, e inserta en el Sistema Regional de Planificacin52. Su amparo terico, desarrollado en el primer captulo de este documento, est adems complementado por los aprendizajes adquiridos en las diversas experiencias de zonificacin costera en el pas, sobretodo, aquellas desarrolladas en el marco del Programa de Zonificacin de Borde Costero53.
51. Los otro cuatro componentes o sistemas territoriales- son: el urbano, el rural, el de cuencas hidrogrficas y el componente transversal de riesgos. 52. El Sistema Regional de Planificacin contempla cuatro instrumentos interrelacionados entre si: la Estrategia Regional de Desarrollo, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, las Polticas Pblicas Regionales y el Presupuesto Plurianual de Inversiones. Mayor detalle de los objetivos, principios e instrumentos del Sistema Regional de Planificacin se pueden revisar en el Documento SUBDERE-GTZ, Sistema Regional de Planificacin (SRP); Elementos para su Operacionalizacin Integral; 2008. 53. Cabe recordar que el Programa e Zonificacin Regional del Borde Costero se desarrolla a partir de la firma de Convenio de Cooperacin tripartitos (SUBDERE, ex SSMARINA Y GORES), firmados entre los aos 2007 y 2009, y donde se explicita el compromiso a desarrollar de forma conjunta, las acciones tendientes al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica, apoyando tcnica y financieramente a las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero, en el marco de la implementacin de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero. Mayor informacin sobre este proceso se encuentra en el documento de Sistematizacin del Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional, documento de trabajo de noviembre de 2009 elaborado por el Departamento de Polticas y Descentralizacin de la Divisin de Polticas y Estudios de SUBDERE.
Sin embargo se debe reconocer tambin que las experiencias desarrolladas en el Programa mencionado y por ende de esta Metodologa, estuvieron basadas en lo que corresponde a su componente tcnico-metodolgico, en el valioso material desarrollado por organismos de cooperacin internacional que apoyaron en forma pionera a las Regiones de Coquimbo, Aysn y Biobo54. Dichas experiencias, lideradas por la Comunidad Econmica Europea en el caso de la Regin de Coquimbo, y por la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) en las Regiones de Aysn y Biobo, permitieron al Programa de Zonificacin de Borde Costero contar, desde su partida, con un valioso material orientador, escrito, grfico y cartogrfico.55 En sntesis, se puede afirmar que la gua que aqu se presenta es la resultante de tres procesos paralelos: por un lado, la construccin de un cuerpo tcnico-metodolgico a partir de los conocimientos disponibles, por otro, la puesta a prueba de ese mismo cuerpo tcnico-metodolgico en su aplicacin en todas las regiones costeras del pas, y finalmente, la evaluacin de los procesos y resultados alcanzados en el desarrollo de las tareas de zonificacin del borde costero nacional. El anlisis y evaluacin iterativa de esos tres procesos permitieron abstraer el cuerpo tcnico-metodolgico de las experiencias, y sistematizarlo en el formato de una gua metodolgica.
54. Mayor informacin al respecto del proceso de zonificacin costera en Chile puede ser revisado en el documento SUBDERE 2008 Sistematizacin Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional". 55. La documentacin aludida est referida en los siguientes documentos: 1) SERPLAC Regin de Coquimbo (2006) Programa Integrado de Gobernabilidad y Descentralizacin Ms Regin. Experiencia Piloto en Ordenamiento Territorial del Borde Costero de la Regin de Coquimbo. 2) SERPLAC Regin de Aysn (2005). Zonificacin del Borde Costero. Gua Metodolgica de Zonificacin Regional del Uso del Borde Costero Litoral. La Experiencia de la Regin de Aysn, y 3) SERPLAC Regin de Aysn (2008). Mtodo Utilizado en la Microzonificacin del Borde Costero Sur de la Regin de Aysn.
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Es muy importante destacar la relevancia que ha tenido para la estructuracin de esta gua el haber contado con la las regiones costeras del pas. Ello garantiza en mejor medida su futura utilidad y replicabilidad en la medida en que ha contado con la casustica ms completa, con un representativo abanico de las mltiples realidades geogrfico-ambientales, sociales y productivas del pas todo lo cual, en su conjunto, ha posibilitado realizar las tareas de abstraccin y sntesis posterior. La zonificacin costera tiene como fin ltimo la conduccin de una intervencin eficiente y racional del espacio, compatibilizando los objetivos sealados en la Estrategia Regional de Desarrollo con las aptitudes y caractersticas de ese territorio y, espacializando la forma que toman o pudieran tomar en ese espacio los intereses existentes o potenciales. El trabajo de macro zonificacin se da en un contexto de participacin ciudadana que, traducida en un acuerdo social, valida y facilita su aplicacin prctica. Es un instrumento que tiene como objetivo explicitar una imagen de desarrollo deseada y acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales, y al mismo tiempo, promover condiciones favorables a la inversin, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios, con el propsito de mejorar las condiciones de vida de la comunidad.
2.2. Elementos Base para la Zonificacin.56 El desarrollo de los territorios implica acercarse a alcanzar en forma equitativa tres objetivos fundamentales: la cohesin econmica y social; el manejo y conservacin de los recursos naturales y del patrimonio cultural; y una ms balanceada competividad de las regiones y por ende, del pas. Dada la gran incertidumbre creada por el dinamismo del entorno y la creciente complejidad de los procesos territoriales, desde el punto de vista metodolgico es necesaria una aproximacin de un enfoque sistmico con el propsito de responder a la necesidad de entender la estructuracin espacial desde una perspectiva de conjunto y desde una visin territorial. Un elemento que est por detrs de las tareas de zonificacin incluye la idea de atraccin y disponibilidad de recursos financieros, con el propsito de orientarlos hacia la inversin productiva. Sin embargo, tambin deben incorporarse otros factores vinculados bsicamente a la capacidad de introducir innovaciones en el tejido productivo y empresarial. Si el propsito de la planificacin es apoyar a impulsar el desarrollo de un mbito de gestin, la incorporacin del territorio como contexto para la apreciacin sistmica de los proceso de desarrollo, a su vez, resuelve un problema operacional y poltico muy sensible: la siempre escasa coordinacin y espacios de dilogo entre las instancias regionales y las instancias comunales de decisin.
56. Los elementos bases que aqu se detallan han sido extrados y adaptados desde una revisin bibliogrfica de los siguientes autores (en bibliografa): Arnold y Osorio 2003; Boisier 1997; Boisier 2003; Committee on Spatial Development European Comission 1992; Delgadillo y otros 2001; Farins 2001; Iranzo 2006; Mideplan 2006; Ministerio de Planificacin Federal 2008; Plaza y otros 2003; Silva 2003; Soms 2009; European Conference of Ministres for Spatial Regional Planning 2007; y Subdere 2010 PROT
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A su vez el territorio en las tareas de planificacin, es aquel que lo designa como un espacio socializado, apropiado y producido por sus habitantes, independiente de su tamao y sus lmites naturales o administrativos. As, no slo debe ser considerada como una contenedora de procesos econmicos y sociales, sino como una red de actores que posee la capacidad potencial de incidir en sus propias posibilidades de transformacin y cambio. La Planificacin es un componente integrante del proceso de gestin, y como tal, es un instrumento al servicio de un proceso y no al contrario. La existencia de un modelo de gestin vinculado al proceso de planificacin territorial (elaboracin, consenso, gestin y evaluacin) permitir una correcta e integral evaluacin expost del proceso de planificacin y las necesidades de ajustes. Las tareas de planificacin son un ejercicio permanente e iterativo, en tanto desarrolla sus planteamientos y propuestas a travs de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando y retroalimentando las proposiciones iniciales. Son una dimensin importante de la capacidad de gobernar, particularmente vlida cuando se requiere desplegar esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. Y, desde una perspectiva amplia, se define como cualquier proceso racional de anticipacin y toma de decisiones sobre accin futura. La planificacin es un proceso real, iterativo e imperfecto de exploracin sistemtica del futuro y de direccin y coordinacin de los diversos agentes y organizaciones econmicas y sociales en pos de ciertos objetivos. Debe entregar lineamientos estratgicos de desarrollo a seguir imagen futura-, bajo un concepto de desarrollo sustentable, e identificando e incorporando en el
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proceso al conjunto de actores involucrados, objetos y sujetos del proceso de planificacin territorial. Por esta ltima caracterstica es por sobretodo un proceso poltico no obstante su base debe tambin ser de tipo cientfico-tcnico. Otro elemento base lo constituye la idea que, en torno al desarrollo del territorio costero, es necesario recuperar el planeamiento como herramienta de gobierno, y con ello, liderar los procesos necesarios para conducir al territorio por el sendero del esperado desarrollo. El trmino planificacin costera- debe traer consigo la idea de reflexin asociada a la accin; el clculo sistemtico con base para decisiones estratgicas; la necesidad de indagar el futuro para decidir sobre el presente; la necesidad de coherencia entre los objetivos y los medios que se destinan para alcanzarlos. En suma, la planificacin costera debe ser entendida como un instrumento de trabajo que busca anticipar acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada. Es pues, una forma de intervencin sobre la realidad a partir de informacin sistematizada, procedimientos de coordinacin institucional y activacin de canales de participacin, cuyo propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o a una parte de ella. La importancia del enfoque de ordenamiento territorial es un intento por integrar la planificacin socioeconmica con la fsica, superar la parcialidad del enfoque temtico en la planificacin sectorial y ampliar la reducida escala espacial del planeamiento municipal. Su orientacin se dirige a procurar la consecucin de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la poltica econmica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Contribuye en el progreso de gestin del
desarrollo en el marco de los procesos de descentralizacin del aparato pblico del pas. Est mucho ms cerca de la prctica planificadora y de la toma de decisiones polticas que del anlisis cientfico del territorio. Corresponde a la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad, y cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. Se trata de objetivos y metas que la sociedad involucrada se propone y desea alcanzar, a la luz de las limitantes y potencialidades del territorio. Promueve tambin el fortalecimiento o la creacin de formas de cooperacin que permitan contribuir a una interrelacin entre poltica sectoriales -que a la fecha han sido implementadas en forma independiente- y que afectan un mismo territorio. Apoya la coordinacin vertical, por niveles de gestin de gobierno, incorporando para estos fines al sector privado y la ciudadana estableciendo las modalidades y mbitos de participacin. Contribuye a disminuir la tensin que se produce entre las diferentes condiciones iniciales o de partida de niveles de desarrollo- y los desafos que ello impone a los principios de equidad territorial. As mismo, contribuye a superar las disparidades intrarregionales en la medida en que posibilita proyectar objetivos concordantes con las situaciones territoriales particulares; al contrario, el desarrollo de una planificacin aislada de unidades menores probablemente favorecera la mantencin y posible potenciacin de las disparidades regionales.
Al estar vinculado a la Estrategia Regional de Desarrollo, debe convenir una visin futura del territorio regional, proporcionando un referente para orientar las acciones tanto de los decisores pblicos como privados. Sirve como una seal clara y transparente para las polticas de inversin, y por ello y con un carcter anticipatorio, los impactos en los sistemas de ciudades, las ciudades y las reas rurales circundantes. La Zonificacin por usos es una metodologa que permite su aplicacin en cuanto instrumento al servicio de los procesos de planificacin a travs del ordenamiento territorial. Orienta la planificacin sin estandarizar las realidades identitario-regionales. Muy por el contrario, en cuanto instrumento permitir que la toma de decisiones, orientadas a la consecucin de una imagen objetivo de desarrollo regional, sea un constructo a partir del propio territorio. Concordante con los principios de unicidad y coordinacin, permite la posibilidad de ensanchar el horizonte de planificacin ms all de las polticas puramente sectoriales, para enfocarlo a todo el territorio, teniendo en cuenta adems las condiciones y oportunidades de desarrollo que emanan de cada una de las zonas costeras y sus reas de influencia. Contribuye a la necesaria articulacin de las mltiples acciones que intervienen en el territorio y que han respondido ms a lgicas sectoriales y presupuestarias y menos a una concepcin de una imagen objetivo del querer ser de un desarrollo. La zonificacin debe ser entendida como un instrumento de trabajo que busca anticipar acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada. Es una forma de intervencin sobre la realidad a partir de informacin sistematizada,
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procedimientos de coordinacin institucional y activacin de canales de participacin, cuyo propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o una parte de ella. Deber resguardar coherencia con respecto a otros instrumentos, normativas y planes que inciden sobre el mismo territorio. Es un proceso complejo en el que interactan factores polticos, institucionales, sociales, culturales y econmicos Est destinado a lograr acuerdos y compromisos trascendentes entre el sector pblico, las organizaciones sociales y la iniciativa privada, en funcin y objetivos compartidos, entonces, el principal desafo poltico y tcnico del desarrollo ser estimular el dilogo, buscar consensos y establecer alianzas para garantizar la accin coordinada de todos ellos. Debe por lo tanto propiciar tambin un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva, tratndose tambin de un proceso social y cultural. 2.3. Secuencia Metodolgica de la Zonificacin del Componente Zona Costera. El proceso de participacin ciudadana se basa en el supuesto de que todos los sectores que participan de la zona costera articulan sus intereses de manera calificada, la metodologa se centra en la construccin de acuerdos ciudadanos respecto del uso del territorio, manejando y previniendo los conflictos que de la interaccin de estos intereses pudieran surgir. La elaboracin de la zonificacin responde a un proceso participativo gradual, que en su primera instancia convoca a algunos profesionales del mbito pblico constituidos en un equipo tcnico en el seno de la Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional de los Gobiernos Regionales. La zonificacin, entendida
como la accin de asignar usos, funciones, potenciales, valores y objetivos a diferentes porciones de la zona costera debe ser, adems, la instancia por excelencia para realizar procesos participativos e integrados57. La integracin, como se indic, es vertical entre los instrumentos estrategia, plan, polticas, programacin-, pero tambin de carcter horizontal con los dems instrumentos de planificacin territorial vigentes, regionales o sectoriales. Por tratarse de un ejercicio de planificacin prospectiva que desencadena en la modelacin de una propuesta pblico-privada concertada, la secuencia metodolgica establece tres grandes fases: la de preparacin, la de diagnstico y prospectiva y la fase de propuesta tal como se mostr en la Figura N 3. (pg. 19) Las fases preparatoria, de diagnstico y prospectiva, y de propuesta, estn integradas por dos o tres actividades y stas, a su vez, por un nmero de tareas articuladas entre s. Si bien, se presentan esquemticamente como fases sucesivas, se debe comprender que en la realidad, la zonificacin es un proceso cclico y iterativo, constante e
57. Sera conveniente diferenciar en cuanto a participacin de espacios inter y multiculturales. En este sentido cobra importancia que los procesos de participacin ciudadana sean abordados reconociendo los saberes de la comunidad local, su identidad y sus prcticas, situacin que permitir abordar metodolgicamente la complejidad del territorio. En este contexto, sera conveniente asumir que la participacin en la planificacin de los espacios costeros se presenta como un elemento transversal y fundante; que observa a la participacin ciudadana como un proceso que busca en todo momento la endogenizacin o apropiacin del procedo por parte de los diferentes actores del proceso autoridades, privados y sociedad en general-, la cual participa en base al uso de la opinin y la deliberacin sustentada en el manejo de antecedentes e informacin. La participacin requiere ser por ello diferenciada y propositiva, y debe estar presente en todo el proceso, no slo en la fase de diagnstico y si tambin en las fases de planificacin y validacin de las propuestas.
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integrante de los mltiples otros procesos de planificacin del desarrollo. Como se ha dicho anteriormente, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial es la espacializacin de la Estrategia de Desarrollo Regional y, el componente de la zona costera es adems, slo uno de los cinco componentes de anlisis del Plan.
La secuencia metodolgica que se presenta en la Figura N6 a continuacin desagrega en actividades y tareas las tres fases sealadas. Es necesario sealar que esta secuencia metodolgica es una adaptacin y mejoramiento de aquella utilizada en la complementacin del Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional, Convenio SUBDERE - SUBSEMAR y Gobiernos Regionales 2007-2010.
FIGURA N6: Secuencia Metodolgica Zonificacin del Componente Zona Costera.

FASE DE PREPARACIN EVALUACIN E INSTALACIN INDUCCIN DEL PROCESO EVALUACIN CAPACIDADES INSTALADAS DIFUSIN DEL PROCESO IDENTIFICACIN PRELIMINAR DE ACTORES RECOPELACIN DE INFORMACIN BASE REVISIN Y/O ELABORACIN CARTA BASE RECOPILACIN INFORMACIN BASE FASE DE DIAGNSTICO Y PROPECTIVA DIAGNSTICO DESCRIPTIVO (Lnea base) DELIMITACIN REA DE PLANIFICACIN DIAGNSTICO ANALTICO IMAGEN OBJETIVO Y PROSPECTIVA ANLISIS DE ESCENARIOS: TENDENCIAL Y DESEABLE FASE DE PROPUESTA ZONIFICACIN PROPUESTA PBLICA ZONIFICACIN PROPUESTA PBLICA PRIVADA SUPERPOSICIN INTERESES ACTORES PRIVADOS MATRIZ DE COMPATIBILIDAD AJUSTADA MAPA SEMFORO AJUSTADO
INTEGRACIN DIMENSIONES CARACTERIZACIN TERRITORIAL
MAPAS INTERESES SECTORIALES MATRIZ DE COMPATIBILIDAD
DATOS E INDICADORES DE CARACTERIZACIN TERRITORIAL CARTOGRAFA TEMTICA
ESTABLECIMIENTO DE ZONAS HOMOGNEAS
CONSTRUCCIN DE IMAGEN OBJETIVO
SUPERPOSICIN DE INTERESES AJUSTADOS MAPA SEMFORO
TENDENCIAS Y CONFLICTOS TERRITORIALES
ELABORACIN DEL PLAN DE TRABAJO
CARTA BASE Y SISTEMATIZACIN DE INFORMACIN TERRITORIAL
PRODUCTOS
LNEA BASE
MODELO ACTUAL DE OCUPACIN ZONA COSTERA
MODELO FUTURO DE OCUPACIN ZONA COSTERA
PROPUESTA PBLICA CONSENSUADA CRITERIOS PRELIMINARES DE COMPATIBILIDAD
PROPUESTA PBLICA-PRIVADA CONSENSUADA CRITERIOS DEFINITIVOS DE COMPATIBILIDAD
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Fase de Preparacin
La Fase de Preparacin resalta la importancia otorgada en el proceso a la generacin y fortalecimiento de las relaciones de cooperacin y trabajo conjunto al interior del gobierno regional y entre los sectores, y por ende el correspondiente respaldo poltico necesario, que facilitar el trabajo tcnico del equipo profesional responsable de liderar el proceso de zonificacin del componente costero del PROT. FIGURA N7: Fase de Preparacin.
Tcnicamente esta fase debe ser entendida como la de preparacin e instalacin de capacidades e informacin que posibiliten realizar los procesos de zonificacin. Sus productos son, en consecuencia, la elaboracin de un Plan de Trabajo para el Proceso, la elaboracin o rectificacin de la Carta Base, y una caracterizacin territorial de la zona costera regional. Con tal propsito las actividades comprendidas en esta fase son de dos tipos: el primero, de evaluacin e instalacin de capacidades y el segundo, de recopilacin de informacin base de caracterizacin regional.
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El Plan de Trabajo, producto de esta fase, deber tomar en consideracin una evaluacin de las capacidades instaladas para llevar adelante el proceso humanas, de equipamientos, de informacin-, as como, identificar y disear el conjunto de actividades que se orientarn a inducir y difundir el proceso entre los sectores y el mundo privado y de la sociedad civil. Por otra parte en esta fase se debe, adems de elaborar o revisar la cartografa de la zona costera, recopilar y sistematizar la informacin base que permitir una adecuada caracterizacin territorial de la zona.
Fase de Diagnstico y Prospectiva

La Fase de Diagnstico y Prospectiva concentra su atencin en la interaccin de actividades de procesamiento de toda la informacin relevante para consensuar la imagen objetivo de la zona costera comunal, aspectos crticos y procesos territoriales propios de la fraccin o la totalidad de la zona, la actualizacin o generacin de su carta base, y en especial la georreferenciacin en escala de detalle de los usos del territorio actuales y futuros que se superponen o interceptan. Es en esta fase donde se ajusta la delimitacin de la zona costera y la zona de influencia costera, territorio objeto de la zonificacin.
FIGURA N8: Fase Diagnstico y Prospectiva.
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Es en esta fase donde se explicitan los dems instrumentos de planificacin territorial y sectorial presentes en la zona objeto de planificacin, tomando en consideracin la diferenciacin de estos instrumentos y su carcter indicativo o normativo. Ello orienta, entre otras cosas, la tarea de establecer zonas homogneas. Los productos de esta fase son tres: el diagnstico descriptivo o lnea de base, el modelo actual de ocupacin de la zona costera y el modelo futuro de ocupacin de la zona costera. Los mapas de intereses sectoriales o cartografa temtica elaborados en las tareas de lnea de base, contribuyen a revelar explcitamente la organizacin territorial de mltiples intereses actuales y futuros que convergen en la zona costera regional, as como las funciones territoriales que se estn desarrollando y las restricciones que las condicionan. Todo ello tiene como propsito asegurar que de esta fase de obtenga un diagnstico del uso de la zona costera y una cartografa del uso actual y proyectado de la zona. FIGURA N9: Fase de Propuesta.
Fase de Propuesta
La Fase de Propuesta pone en valor y describe detalladamente el anlisis de compatibilidad territorial como mtodo que facilita la participacin de mltiples actores comprometidos en la zonificacin costera, y al mismo tiempo un recurso metodolgico simple y rpido para estimar el potencial de conflictos e incompatibilidades resultantes. La fase tiene dos actividades diferenciadas y sucesivas entre si: la primera, relacionadas con las actividades de zonificacin desde el mbito pblico y la segunda, la incorporacin a sta del sector privado y la sociedad civil organizada. La secuencia de tareas es similar para ambas actividades y tiene como resultado la elaboracin de una propuesta de zonificacin pblico-privada y los criterios de compatibilidad de la misma.
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La matriz de compatibilidad y el mapa semforo, son herramientas que permiten identificar los grados de compatibilidad entre diversas funciones territoriales y ayudan a identificar las porciones del territorio con mayor potencial de conflicto, dando una clara indicacin de dnde centrar los procesos de discusin y quienes son los sectores involucrados, va un Proceso de Mediacin y Negociacin de Conflictos, si fuese necesario. La compatibilidad, en este contexto, hace referencia a la posibilidad de que dos o ms funciones territoriales puedan ocurrir armnicamente en un mismo lugar. FIGURA N10: Fase de Preparacin
2.4 Fase de Preparacin. La Fase de Preparacin (Figura N10), homologable a las entradas del diagrama de planificacin prospectiva, incluye dos grupos de actividades: evaluacin e instalacin y recopilacin de informacin base.
ENTRADAS
FASE PREPARATORIA
ANLISIS FASE DIAGNSTICO Y PROSPECTIVA INTERPRETACIN PROSPECCIN EVALUACIN E INSTALACIN RECOPILACIN INFORMACIN BASE
FASE DE PROPUESTA
SALIDA
ESTRATEGIAS
Fuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008.
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EVALUACIN E INSTALACIN
La actividad de evaluacin e instalacin incluye el conjunto de tareas que se detallarn a continuacin: (1) induccin del proceso; (2) evaluacin de capacidades instaladas; (3) induccin del proceso; (4) identificacin preliminar de actores y (5) como producto de la actividad, (6) la elaboracin del plan de trabajo. Para mejor garantizar la consecucin del componente costero del PROT, es importante que el gobierno regional y la autoridad regional asuman, den a conocer y sensibilicen sobre la importancia de implementar procesos de planificacin regional en estas zonas. Significa entre otras cosas dar a conocer: dnde se inserta el componente costero del PROT dentro del sistema regional de planificacin; el mandato del gobierno y la administracin regional; el enfoque de la zonificacin y el ordenamiento territorial; del proceso de participacin involucrado; y de la utilidad del instrumento de ordenamiento territorial, entre otros aspectos. La induccin del proceso debe estar dirigida tanto para el equipo profesional encargado tcnico del proceso, cuanto al restante de los actores pblicos, actores privados, y representantes de la sociedad civil. Se debe entender y transmitir que los procesos de planificacin regional deben asumir esta tarea desde la especificidad del territorio regin, y en concordancia con el concepto de desarrollo endgeno donde los fenmenos ligados al desarrollo tienen siempre una expresin territorial especifica a cada problemtica, eje o dimensin del desarrollo fuertemente condicionada por los elementos del espacio fsico, por la dinmica econmica, las relaciones sociales, por spectos culturales e identitarios, por la institucionalidad y polticas pblicas nacionales y regionales, y por los objetivos que la sociedad regional defina.
La mirada territorial implica colocar el nfasis en reconocer: (i) Cmo se expresan en la regin los problemas socioeconmicos del desarrollo; (ii) Cmo se orientan las polticas y programas pblicos; y (iii) Cmo se generan y aplican mecanismos sociopolticos de participacin y gestin, as como la vinculacin regional con territorios de regiones colindantes desde una perspectiva interregional (dos regiones) o tambin microregional (ms de dos regiones).58 Habr que socializar que ordenar el territorio implica optar entre sus usos, tomando en consideracin las condicionantes, problemas, vocaciones y potencialidades alternativas en funcin del cumplimiento de los objetivos de la Estrategia de Desarrollo que ha definido la regin, lo que se manifiesta en el modelo de ordenamiento territorial. Debido a la relevancia y proyeccin que posee este instrumento para el desarrollo de los territorios, se recomienda que sea altamente consensuado y validado entre los actores sociales, econmicos, polticos y de la administracin pblica respecto de cmo desarrollar la Regin en un marco de opciones deseables y factibles, que reflejen compatibilidades entre todos los intereses y funciones que se presentan en la regin de los diversos sistemas territoriales y entre ellos. Esto posibilitar al gobierno regional gestionar y administrar las intervenciones pblicas en el territorio y orientar las intervenciones privadas en sus distintos mbitos de gestin: social, econmico, infraestructura y fsicoambiental, con una base social de apoyo que le otorgue mayor legitimidad social y econmica y poltica a travs de sus actores.59
58. SUBDERE; 2010; Manual Gua para la Participacin Ciudadana en la Elaboracin del Plan Regional de Ordenamiento Territorial. 59. Ibid
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La autoridad regional debe comprometerse a conducir el proceso de zonificacin costera y ha de identificar, respaldar y apoyar al equipo de profesionales encargados de conducir el proceso y adscritos a las Direcciones de Planificacin y Desarrollo (DIPLADES) regionales. Se debe recordar que, la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), ha desarrollado un proceso durante los ltimos aos definido su misin al contribuir al desarrollo de los territorios, fortaleciendo su capacidad de buen gobierno, en coherencia con el proceso de descentralizacin. En el contexto de esta misin, su primer objetivo estratgico ha sido fortalecer la gestin de los gobiernos subnacionales -Regionales y Municipales- en su capacidad para articular territorialmente polticas, planes, programas y actores pblicos y privados integrando la participacin de la ciudadana en el diseo, implementacin y control de stos. Las actividades de difusin se refieren a la entrega de informacin desde la autoridad regional quien lidera el proceso de planificacin, al sector pblico, al privado y a la ciudadana en general con el objeto de informar y coordinar esfuerzos para el proceso de planificacin. Es importante sensibilizar al sector pblico en general, de manera a establecer compromisos de coordinacin tanto en la recopilacin y procesamiento de la informacin como en la fase de construccin y consenso de los que se constituir en la propuesta pblica. Esta, como lo establece la metodologa de zonificacin del componente costero, deber ser posteriormente consensuada con el conjunto de intereses privados. La importancia de la difusin del proceso est en el establecimiento de confianzas de lo que significar la construccin del instrumento PROT, proceso del cual se garantizarn en mejor medida los procesos de gestin del mismo.
Uno de los aspectos crticos de la participacin ciudadana en la gestin pblica es la identificacin, la clasificacin y la convocatoria de lo/as actores60 llamados a tomar parte del proceso o actividad participativa. En la participacin ciudadana en la gestin pblica se encuentran dos grandes sectores: el sector pblico -que en el caso de la planificacin del desarrollo regional es coordinado por el ente gubernamental- y el sector no gubernamental. Si bien dentro del sector no gubernamental todos los grupos que lo integran tienen en comn el ser interlocutores del sector pblico como externos a l, es importante diferenciar al sector privado de la sociedad civil ya que estn compuestos por personas u organizaciones que se mueven por intereses diferentes. El primero, como lo expresa su nombre, tiene un inters privado o particular, especialmente de carcter econmico, en tanto que la sociedad civil se caracteriza porque su organizacin y actuacin se liga a bienes de inters pblico, comunes a la sociedad, y no los mueve primeramente un inters econmico. Estos criterios estn a la base de la clasificacin de la sociedad que ya es clsica, compuesta por tres grandes sectores: Sector Pblico (Estado), Sector Privado (Mercado) y Sociedad Civil. El foco de estos manuales de participacin ciudadana se relaciona con la participacin no gubernamental, como contraparte de la gestin pblica que realiza el sector gubernamental, por lo que las orientaciones que se entregan para la identificacin y clasificacin de lo/ as actores en los procesos de planificacin del desarrollo regional, no considera la identificacin de lo/as actores
60. Los contenidos de este apartado se encuentran ms detallados en el documento SUBDERE, 2010; Bases Polticas y Marco Conceptual de los Manuales de Participacin Ciudadana para los Instrumentos del Sistema Regional de Planificacin.
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del sector pblico. Asimismo, dentro del sector no gubernamental, si bien se considera el sector privado, se pone especial atencin en entregar criterios para la identificacin y clasificacin de la sociedad civil, como tercer sector, por ser el ms amplio y complejo. Se ha dicho anteriormente, que una exigencia para la calidad y legitimidad de la participacin ciudadana es que sta sea inclusiva y no discriminatoria, para lo que es fundamental hacer una buena identificacin, clasificacin y convocatoria de lo/as actores, que haya considerado adecuadamente el universo existente y cumpla con los requisitos de amplitud, diversidad y pertinencia.
La clasificacin de actores no gubernamentales que se propone como gua para realizar la convocatoria se ha basado en diversas fuentes, siendo una propuesta integradora61 que han profundizado en la identificacin y clasificacin del amplio sector no gubernamental, especialmente del que hemos llamado sociedad civil. Siguiendo al PNUD (2000), en estas dos grandes categoras se integran y distinguen cuatro tipos de actores: social, acadmico, poltico y productivo, de acuerdo a lo que el PNUD llama la vocacin y la lgica de su vinculacin y actuacin. Cada uno de esos tipos de actores est a su vez integrado por diversos grupos. A continuacin se describen estos cuatro tipos de actores y posteriormente se presenta un cuadro con la identificacin y clasificacin general de lo/as diversos actores.
61. La sistematizacin obedece a la sntesis de las siguientes fuentes: 1) Desarrollo Humano en Chile 2000, Parte III, Cap. 2: Mapa nacional de Asociatividad, PNUD, Santiago de Chile 2000; 2) Indicadores de participacin social y poltica, presentacin de Teresa Valds, FLACSO 2002; 3) Organizaciones Comunales: Juntas de Vecinos y Organizaciones Funcionales Un anlisis desde la norma, presentacin de Ricardo Vega Riquelme , con inserciones de Alicia Candia Molina y Karla Varas Marchant, FECH septiembre 2008; 4) Ley de Asociaciones Gremiales N 19806, 2002.
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RECUADRO N3 CATEGORAS DE ACTORES Sector Sociedad Civil El actor social est compuesto por una amplia gama de asociaciones y organizaciones, cuyo quehacer u objetivo tiene un carcter de beneficio social en alguna dimensin o tema especfico de la vida social. Slo en el caso de las organizaciones etreas y de mujeres, se definen no tanto por el tema que tratan sino de acuerdo a quines son sus beneficiario/as. En esta categora se incluyen las organizaciones sin fines de lucro y las de inters pblico, clasificndolas de acuerdo a los temas que trabajan.39 El actor acadmico y experto est compuesto por organizaciones e individuos, que intervienen en los procesos de investigacin, anlisis y planificacin, entre otros. Este sector se ha distinguido de los dems debido a que tiene un campo de accin referido al estudio, interpretacin y produccin de conocimiento, que se proponen o se utilizan como soportes para la toma de decisiones que afectan a la vida pblica. El actor poltico est compuesto por aquello/as actores y organizaciones movilizadas por la conquista o incidencia en el poder poltico para el desarrollo de ideas y proyectos. Han sido clasificados independiente del sector social, acadmico y experto porque la forma de relacionarse con el sector gubernamental es diferente y est mediada, entre otros factores, por la orientacin poltico ideolgica de los grupos y asociaciones, por su tamao y cercana con las entidades gubernamentales. Por ello corresponde que al identificar y clasificar actores para la participacin, el planificador/a considere las diferencias en cuanto a la relacin con el sector gubernamental (Estado). Sector Privado El actor econmico-productivo est compuesto por distintas categoras que tienen en comn que la lgica de las organizaciones que lo componen y de sus integrantes es la lucrativa. Es decir que cuando se relacionan con distintas situaciones consideran los efectos de stas en los eventuales costos y ganancias que pueden implicar en su quehacer. En este sector se incluye tanto el rol del empresario (grande, mediano, pequeo y micro), como las organizaciones de trabajadores, por ejemplo, los pescadores artesanales o los productores agrcolas de una zona o producto determinado.
Fuente: PNUD, 2000; Desarrollo Humano en Chile 2000, Parte III, Cap. 2: Mapa nacional de Asociatividad
Para usar de forma til la identificacin de actores en la regin, en funcin de la planificacin, es necesario considerarlos en su trama de relaciones intra y entre sectores, identificando lderes, conflictos, temas de inters, recursos de los que dispone el grupo o sector, entre otros aspectos. Para realizar el ejercicio de identificacin y clasificacin de actores un recurso til es la construccin de un mapa utilizando elementos grficos para su caracterizacin. Por ejemplo, ubicacin
geogrfica, tamao, temas, relaciones entre grupos, posicin respecto del Gobierno Regional (cercano, lejano, colaborador, dominante, entre otros.), entre otros aspectos a definir de acuerdo a la realidad regional y al objetivo de la participacin.62
62. Las categoras de asociaciones del sector social fueron extradas en su mayora del Mapa de la Asociatividad del PNUD, que surgen de un amplio trabajo de campo en Chile.
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Cuando se quiere hacer un anlisis detallado y profundo, especialmente en el caso de la zonificacin costera, donde se trata de la bsqueda de acuerdos entre distintos grupos, el foco metodolgico radica exactamente en la interaccin o en la articulacin entre una multiplicidad de actores sociales.63 Para hacer esta caracterizacin ms compleja de los actores, se puede usar el sociograma, que es una tcnica de la sociologa cuantitativa que busca visualizar de manera grfica las caractersticas y relaciones existentes entre sujetos que conforman un grupo o territorio, poniendo de manifiesto los vnculos que los unen. Estos lazos pueden ser de diverso tipo, como por ejemplo, relaciones de produccin, de conflictos, lazos de influencia y de intereses, intercambio de informacin, entre otros. Este tipo de relaciones no son necesariamente formales, en la mayora de los casos son informales. Existen diversas propuestas metodolgicas de cmo hacer un sociograma, como tambin softwares que ayudan a este cometido. 64 El objetivo de tener claridad sobre lo/as actores y sus relaciones en la regin es realizar una participacin ciudadana de calidad, basada en la inclusividad, la equidad, el conocimiento de conflictos o alianzas entre grupos, las ventajas o desventajas de unos sobre otros, etctera. En resumen, permite operar considerando buena parte de la complejidad de interaccin de actores en la regin, lo que dar legitimidad y sustentabilidad a la planificacin. Una vez conformando el equipo tcnico en cada regin y en particular del gobierno regional, se debern establecer los procedimientos administrativos que conllevan las tareas vinculadas al componente zona costera en el PROT
63. Para profundizar, ver: Lira y Quiroga (2003), pg. 72. 64. Ver, por ejemplo, la metodologa del software Netdaw.
y el modelo de administracin (plan de trabajo del GORE con carta Gantt, sistema de seguimiento, evaluacin e indicadores), as como el modelo de seguimiento de la ejecucin del gasto. Es importante sealar que las labores de difusin e incorporacin del sector pblico y privado al proceso exigirn, la mayora de las veces, la elaboracin tambin de una agenda.
RECOPILACIN DE INFORMACIN BASE

La actividad de recopilacin de la informacin base incluye las tareas que se detallarn a continuacin: (1) recopilacin de informacin disponible; (2) elaboracin/ actualizacin de la cartografa base regional y como productos de la actividad, se actualizar (3) la carta base de la zona costera regional y su caracterizacin territorial. El proceso de revisin de informacin disponible se inicia con la bsqueda y recopilacin de antecedentes que permitan a los Equipos Ejecutores Regionales construir una base de conocimientos sobre la cual se iniciar el proceso de diagnstico de la zona costera. Con estos propsitos, se recomienda la elaboracin de un plan detallado de procedimientos que conduzcan a reunir los datos de manera eficiente y eficaz (ver Figura N 14 a continuacin). La bsqueda y recopilacin de informacin deber poner nfasis en los antecedentes referidos a actividades y usos costero-martimos en sus aspectos econmicos, sociales, culturales y ambientales en general. Sin embargo, a la luz de las caractersticas del territorio regional y de los objetivos y lineamientos estratgicos establecidos en la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), es importante identificar los requisitos de informacin que el anlisis de la zona costera debe cubrir, con el propsito de acotar -a priori- y apropiadamente los datos e informacin
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requerida65. Finalmente, la diferencia entre la informacin requerida y la objetivamente recolectada en el proceso, orientar en la identificacin de los vacos de informacin. La importancia que este vaco de informacin represente para la construccin del diagnstico y el anlisis prospectivo posterior, orientar la decisin sobre la necesidad de desarrollarla o bien solicitar su construccin al organismo competente. Es importante sealar que al mismo tiempo en que se definen los requisitos de informacin se deber tener alguna claridad en cmo se prepararn estos datos recolectados, -tanto cuantitativos como cualitativos-, para que puedan analizarse e integrarse al diagnstico. El trabajo de pensar en cmo integrar la informacin recolectada facilitar la labor posterior y por sobre todo, acotar la informacin a buscar y recopilar en esta etapa inicial de diagnstico. La cantidad de informacin es un importante aspecto a tomar en consideracin. La informacin perfecta es un concepto hipottico sobretodo desde la perspectiva del tiempo empleado para recolectarla o generarla. Por ello, se sugiere tener una definicin de carcter preliminar de los requerimientos de informacin y del tiempo que se deber destinar en esta etapa inicial, entendiendo claro, que ser una actividad constante durante todo el proceso de zonificacin y de planificacin en general. Podra incluso llegarse al acuerdo de trabajar sobre la base de informacin
65. Un dato es una unidad de representacin simblica de una magnitud, condicin, atributo o caracterstica. Es algo suelto, por lo que carece de sentido contextual y no sirve para la toma de una decisin. La informacin es un conjunto organizado de datos procesados, que constituyen un mensaje sobre un determinado ente o fenmeno dndole una utilidad semntica para determinada situacin.
existente, empleando el conocimiento de los actores, enfatizando el enfoque de informacin suficiente por el de informacin disponible para planificar, privilegiando el sentido de oportunidad por sobre el de certeza cientfica, a fin de garantizar resultados aplicables a la realidad y no superados por la realidad.66 En este sentido, se plantea que la elaboracin del diagnstico de la zona costera debiera privilegiar la rapidez, la oportunidad y el bajo costo relativo. La calidad de la informacin deber resguardar algunos elementos. En primer lugar, se debe procurar privilegiar la bsqueda de material disponible preferentemente georreferenciado. Ello permitir comprender y representar en lenguaje cartogrfico, el modelo de ocupacin actual de la zona costera. Por otro lado, es indispensable analizar tres aspectos de la informacin recopilada a saber: su confiabilidad, su validez y objetividad. Estos aspectos son gravitantes en cuanto a la informacin cartogrfica por ejemplo, pues se deber trabajar con informacin oficial y normalizada. Para la evaluacin de la calidad de la informacin es fundamental distinguir su fuente.
66. Al respecto es muy esclarecedora la experiencia de zonificacin del borde costero de la Regin de Aysn en relacin a la optimizacin de los logros desde la perspectiva del tiempo empleado. Mayor detalle de este aspecto puede ser revisado en la Gua Metodolgica de Zonificacin Regional del Borde Costero de la Regin de Aysn, SERPLAC Regin Aysn, pag.15.
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RECUADRO N4: INTERROGANTES PARA LA BSQUEDA DE INFORMACIN

Para la actividad de bsqueda y revisin de informacin disponible es recomendable elaborar un plan detallado de procedimientos que nos conduzcan a reunir los datos de manera eficiente (individualizacin de personas y distribucin de tareas) y eficaz (instrumentos y tcnicas) definiendo: la estructura, el tipo de informacin que se recolectar, las fuentes de datos, el procedimiento de recoleccin de datos. Con tal propsito, el plan deber estructurarse respondiendo al menos a las siguientes interrogantes. a) cules son las fuentes de dnde vamos a obtener los datos? b) en dnde se localizan tales fuentes? c) a travs de qu medio o mtodo vamos a recolectar los datos? d) de qu forma vamos a preparar los datos recolectados para que puedan analizarse e integrarse al diagnstico? e) cmo se utilizarn los datos o informacin tanto cuantitativa como cualitativa? Fuente: Elaboracin Propia.
seminarios, eventos, prensa, etc.). La informacin puede tambin ser clasificada en los siguientes aspectos en materias de ordenamiento territorial: a. Fotografas areas b. Cartografa: topogrfica; oceanogrfica oficial del pas c. Lneas base d. Planes y diagnsticos sectoriales e. Estrategias de desarrollo f. Planes de gobierno g. Planes sectoriales h. Estudios, informes Las fuentes de informacin son mltiples y depender tambin del territorio regional, de sus caractersticas de desarrollo productivo all existentes (usos y actividades presentes) y del conjunto de actores intervinientes, actuales y potenciales, de la zona costera. A modo de lista de verificacin se pueden sealar al menos los siguientes: a. Gobierno Regional b. Servicios pblicos regionales c. Municipios costeros d. Gobernaciones martimas e. Universidades y centros de investigacin f. Empresas privadas g. Organizaciones de la sociedad civil h. Instituto Geogrfico Militar i. Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada.
Existen diversos tipos de informacin as como diferentes alternativas para su recoleccin. La informacin se puede dividir en categoras segn su tipologa, por ejemplo en audiovisuales, grfica, bibliogrfica y cartogrfica. Por otro lado, es importante distinguir su fuente y con ello, sus aspectos de confiabilidad, validez y objetividad como se mencion. Existen tambin diferentes alternativas para recolectar la informacin: de tipo presencial/participativa (entrevistas, cuestionarios, talleres, reuniones); inspeccin en terreno (revisin del sitio, observacin), revisin de fuentes primarias y secundarias (registros de datos e procesamiento de stos), revisin de bibliografa en centros cientfico-tcnicos e instituciones acadmicas de nivel superior, e informacin disponible en red tanto de la institucionalidad pblica como privada (normativas, reglamentos, documentacin,
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Las experiencias de bsqueda de informacin no estn exentas de dificultades. Las dificultades del proceso se relacionan con una serie de inconvenientes en el acceso a la informacin existente lo que se da a veces por simples razones burocrticas o bien por la abierta oposicin de algunas entidades a compartir su informacin. Al mismo tiempo y no menos importante, la informacin encontrada se presenta generalmente en una dismil variedad de formatos, enfoques y escalas que dificultan su integracin67. Esto ltimo es especialmente complejo cuando se trata de la necesidad de homologacin o normalizacin cartogrfica, donde la informacin recopilada est en RECUADRO N5: Informacin Secundaria Relevante.
INFORMACIN SECUNDARIA RELEVANTE Corredores de navegacin Predios fiscales reas especiales Espacios Costeros Marinos de Pueblos Originarios Seguridad portuaria martima Zona de espera de prctico Instalaciones y zonas portuarias rea fondeo Astilleros Varaderos reas reservadas para el Estado Ejercicios Navales Caleta pesquera
diferentes formatos, escalas y parmetros cartogrficos de origen. Para el caso especfico del borde costero se recomienda la integracin de la informacin cartogrfica en el formato que ha sido definido por Subsecretara de Marina porque adems, las zonificaciones de borde costero siguieron dicho procedimiento de normalizacin68. A modo de resumen en la Tabla N1 se entrega un listado de informacin de referencia o check list, vinculada con sus respectivas fuentes y que permiten a los equipos tcnicos solicitar, reunir y sistematizar de manera a conformar una base de datos georreferenciada sobre la cual iniciar el diagnstico.
FUENTE DE INFORMACIN Directemar Seremi Bienes Nacionales, Municipalidad Seremi Bienes Nacionales, Municipalidad CONADI Directemar Directemar Directemar, DOP Directemar Directemar Directemar Poltica Nacional de Uso de Borde Costero (PNUBC -SSM Armada de Chile Municipalidad, SSM (Nmina Oficial)
67. La dificultad de integracin de la informacin cartogrfica ha sido explicitada por H. Salzwedel (2002), pg. 25.
68. Ministerio de Defensa, Subsecretara de Marina 2008.
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RECUADRO N5 (continuacin): Informacin Secundaria Relevante.

INFORMACIN SECUNDARIA RELEVANTE reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos (AMERB) Zona habitual de extraccin Puerto pesquero artesanal Habitacional Mixto Industrial peligroso Industrial molesto Concesiones Mineras Concesiones Martimas reas apropiadas para el ejercicio de la acuicultura (AAA) Turismo y Recreacin Pesca deportiva Plantaciones forestales Bosque nativo Agrcola y/o ganadero Agrcola bajo Riego Drenaje natural Parque Marinos reas Marinas Costeras Protegidas (AMCP) reas Protegidas SNASPE Zona de dunas reas prioritarias conservacin biodiversidad Patrimonio cultural Riesgo inundacin Riesgo tsunami Remocin en masa Incendio forestal Emisarios Fuente: Elaboracin Prpia FUENTE DE INFORMACIN Sernapesca, SSP Sernapesca, SSP Sernapesca, SSP Seremi MINVU, Municipalidad Seremi MINVU, Municipalidad, Salud Municipalidad / Serv. Salud Sernageomn, SSM y Autoridad Marttima Sernapesca, SSP Sernatur, Municipalidad Sernapesca, Sernatur, Municipalidad CONAF, Municipalidad CONAF, Municipalidad SAG, Municipalidad DOH, Municipalidad Direccin General de Agua, CONAMA, Municipalidad CONAMA, Municipalidad, SSP CONAMA Monumentos Nacionales, CONAF, Municipalidad CONAMA, Municipalidad CONAMA, Municipalidad Seremi Bienes Nacionales, MINVU, MOP, Municipalidad Sernageomin, DGA, OREMI SHOA Sernageomin, CONAF CONAF Servicio Salud del Ambiente
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La elaboracin (o revisin caso existiera cartografa anterior) de la carta base regional de la zona costera se constituye en un producto tcnico imprescindible en todo proceso de planificacin territorial. Construida a partir de una georreferenciacin uniformizada de la informacin cartogrfica sectorial, permite disponer en forma temprana de una carta nica, a partir de la cual se realizar la superposicin en integracin de informacin temtica en las fases posteriores de diagnstico y propuesta. Desde el punto de vista tcnico cartogrfico, la carta base regional del componente zona costera, as como cualquier carta base, es la representacin georreferenciada de los as denominados datos fundamentales del territorio (data core). Est compuesto por los elementos y estructuras geofsicas, as como de una seleccin de elementos, sistemas y redes construidas, tales como las infraestructuras regionales y el sistema de asentamientos humanos. Dado el marcado carcter participativo del proceso metodolgico de zonificacin del componente costero, se recomienda establecer desde un inicio espacios de colaboracin pblica inter-institucional69 de forma que la elaboracin o revisin de la carta base, as como de informacin territorial que se haya de recopilar, se haga de una forma rpida y confiable. As mismo, esta
69. La experiencia demuestra la importancia de realizar actividades que congreguen al conjunto de los sectores pblicos del mbito regional, como una forma de sensibilizar y propiciar la colaboracin en las tareas de zonificacin. Muchas veces, reuniones en la forma de talleres, que congreguen -por ejemplo- a los representantes del sector pblico ante la Comisin Regional del Uso del Borde Costero y a las autoridades martimas entre otros, posibilitan la incorporacin temprana de informacin valiosa para el proceso de zonificacin costera. Tambin, la incorporacin de los Alcaldes de los municipios costeros desde los inicios del proceso en la Fase de Preparacin-, garantizar en mejor medida que se sumen, y que aporten con valiosa informacin para nutrir el proceso.
colaboracin con instituciones que generan y actualizan sistemticamente informacin territorial conlleva un alcance ms amplio, pues contiene informacin mnima que facilita: a. La visualizacin comparada de informacin temtica (desde el punto de vista cartogrfico la carta base aporta la base planimtrica comn sobre la cual se superponen las distintas coberturas temticas); b. La participacin de actores (desde la perspectiva poltica del proceso, disponer de la cartografa base favorece un punto de partida comn, transparente y compartida de la cobertura del rea de zonificacin en el mbito terrestre y martimo); c. La comunicacin a las autoridades (el lenguaje cartogrfico favorece la accin combinada de expresar, visualizar y debatir ideas con la accin de referenciar en el espacio geogrfico buena parte de esas ideas. Pareciera que estas acciones combinadas estimulan ms el consenso entre los participantes y la socializacin del disenso en los temas ms conflictivos, todo lo cual facilita el trabajo a las autoridades); La elaboracin cooperativa de la carta base permite garantizar en mayor medida su validacin por el estamento pblico. Tiene la ventaja adicional de poder pasara a constituirse entonces, en un soporte comn para plasmar e intercambiar informacin temtica georreferenciada durante las labores de zonificacin del componente costero y tambin, y tan importante como lo anterior, del conjunto de informacin temtica que se agregue en el futuro. Los contenidos de la Carta Base estn orientados
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a otorgar la estructuracin territorial bsica, que permita la localizacin de toda la informacin temtica de las diferentes etapas de la zonificacin costera regional. Por ello es fundamental que la Carta no resulte sobrecargada de informacin. Sin perjuicio de esta referencia se recomienda, FIGURA N11: Contenidos Mnimos de la Cartografa Base.
TEMAS Lmites CONTENIDOS A INCLUIR rea de planificacin y polticoadministrativos Curvas de nivel segn escala, cotas de elevacin, tanto para el relieve terrestre como para el relieve submarino. Tendencia a trabajar preferentemente con modelo digital de terreno. Ros, esteros, lagos, lagunas, glaciares, canales nter comunales, lnea de costa regional Ciudades, pueblos, aldeas, villorrios, caletas pesqueras Autopistas, carreteras y caminos nter comunales, ferrocarril Vertederos y rellenos sanitarios, plantas de tratamiento de agua, embalses, centrales energticas, puertos y aeropuertos En lo posible lo ms completa Sistema de Referencia: Datum y elipsoide de referencia (SIRGAS 2000 (WGS84); Proyeccin (UTM), Huso (segn corresponda)
para efectos de normalizacin de la cartografa de borde costero, considerar las indicaciones contenidas en el Acpite 3 del documento Bases Tcnicas Normalizacin de las Cartografas Regionales para la elaboracin de la Zonificacin Territorial de Borde Costero.70
Relieve/Batimetra
Hidrografa Asentamientos Vialidad
Infraestructuras Toponimia Parmetros cartogrficos
Detalle de la cobertura de batimetra.

Fuente: Elaboracin Propia.
70. Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaria de Marina, 2008.
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Como se trata de cartografa orientada al ordenamiento territorial regional, se recomienda hacer explcitas las relaciones topolgicas mayores, lo cual se logra a travs de la inclusin de una franja aledaa y de un pequeo plano de ubicacin relativa en el contexto regional-nacional inserto en la leyenda. En relacin a la escala de la cartografa base se deber considerar, la conveniencia prctica de disearla predefiniendo dos escalas de representacin cartogrfica. Ello ser especialmente til para facilitar la elaboracin presentacin y discusin de la cartografa generada en las instancias de trabajo talleres, reuniones, etc.-, tanto en la Fase de Diagnstico y Prospectiva como en la Fase de Propuesta. La escala principal de la cartografa base ser previsiblemente variable segn el tamao real de la regin 71 . Sin embargo aplicando un criterio prctico, se sugiere que la escala principal se subordine al formato de una lmina formato A0 o Sper A0 (85 x 120 cm.) con el propsito de visualizar en una sola lmina tanto la propuesta de zonificacin final como sus productos intermedios.
FIGURA N12: Cartografa Base de la Zona Costera, Regin de Araucana.
La composicin cartogrfica fue ajustada al formato A0, en escala 1: 120.000, y sirvi de soporte cartogrfico a todo el proceso de elaboracin de la macro zonificacin costera.
71. En el marco del Convenio SUBDERE-SUBMARINA y Gobiernos Regionales 2007-2010, se puede encontrar una gran variedad de composicin cartogrfica segn el tamao y forma de la regin. En las experiencias se puede verificar una escala principal y en algunos casos una escala secundaria de representacin de la carta base.
Como ejemplo se muestran las composiciones de cartografa base regional que han generado las 14 experiencias regionales del pas, todas ajustadas al formato AO, y que permiten visualizar la cobertura regional de la zona costera que oscila segn las dimensiones reales de cada regin en escalas entre 1:50.000 y 1:1.000.000.
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RECUADRO N6: Escala Carta Base Regional Zona Costera Ajustada a Formato A0, Segn Regiones.
REGIN * Arica y Parinacota Tarapac Antofagasta Atacama Coquimbo Valparaso O'Higgins Maule Biobo Araucana Los Lagos Los Ros Aysn Magallanes ESCALA EN FORMATO A0 1:90.000 1:250.000 1:470.000 1:350.000 1:300.000 1:200.000 1: 75.000 1:140.000 1:350.000 1: 120.000 1:450.000 1:100.000 1:600.000 1:900.000
escala 1:50.000; (2) cartografa regular (nutica) del Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada de Chile SHOA, escalas variables; y (3) cartografa de proyectos Fondos de Inversin Pesquera FIP- escala 1:50.000. Es necesario recordar que durante el proceso de revisin y/o elaboracin de la carta base se debe tambin recopilar las diversas cartografas bases sectoriales que circulan en la institucionalidad pblica regional y que probablemente se encuentran actualizadas. Es muy frecuente constatar que cada institucin o servicio regional ha desarrollado su propia carta base con diversos parmetros cartogrficos, contenidos y aos de actualizacin. Entre las mas difundidas estn las cartas base de los Planes de Desarrollo Urbano, as como las cartas bases de los Planes de Infraestructura. Disponer de toda esta coleccin de cartografas regionales lejos de ser una dificultad, deber ser valorada como la oportunidad de generar la carta base regional que sirva de referente nico para todas las tareas de ordenamiento territorial en los diversos mbitos geogrficos. Las experiencias regionales ilustran cmo se ha tenido que ir desarrollando gradualmente un sistema regional de informacin geogrfico costero.72 ; Ello ha implicado tareas de homologacin, estandarizacin y reproyeccin de las diversas capas de informacin y parmetros cartogrficos al sistema de referencia geodsico nico. Pues una caracterstica intrnseca e inevitable del proceso de elaboracin/actualizacin de la carta base regional, es el permanente trabajo de homologacin de la diversidad de formatos, escalas y parmetros cartogrficos de origen de la informacin recopilada.
72. Un buen ejemplo del desarrollo exitoso de estas tareas lo constituyen las experiencias de las regiones de Atacama, Magallanes y Los Ros. Para mayo informacin revisar los informes de diagnstico para la microzonificacin costera de las regiones sealadas.
* Para ver en detalle las fuentes, parmetros cartogrficos, simbologa e imgenes de las cartografas base regionales explorar en los websites regionales siempre buscando por el tema zonificacin costera regional.
La escala complementaria (o secundaria) de la cartografa base permita el anlisis y la representacin de reas con mayor concentracin de actividades y dinmicas socioeconmicas funcionalmente dependientes de la zona costera. A modo de ejemplo, se recomienda la escala complementaria para aquellas reas tales como ciudadespuertos y reas industriales-portuarias, reas de creciente poblamiento costero irregular. Para estas reas se podrn disear composiciones a escala 1:20.000 1:10.000. En la elaboracin de la carta base se recomienda utilizar las siguientes fuentes oficiales: (1) cartografa regular del IGM,
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Por requerimientos del Sistema Nacional de Coordinacin de Informacin Territorial (SNIT) el sistema de coordenadas y datum de los productos cartogrficos resultantes del proceso de zonificacin costera, as como de las imgenes satelitales y fotografas areas que se incluyan en la entrega, sern en proyeccin UTM huso 19 18 S (segn la ubicacin de regin) y SIRGAS como sistema de referencia geodsico nico vigente oficialmente para Chile73. Con el objeto de facilitar el permanente trabajo de actualizacin, las Divisiones de Planificacin de los Gobiernos Regionales cuentan desde finales de 2007 con un referente nacional en materia de cartografa orientada a la planificacin regional. Se trata de la Plataforma Institucional de Cartografa e Imgenes Satelitales, la cual viene siendo desarrollada por la Unidad de Sistemas de Informacin Geogrfica de la Divisin Regional del Ministerio de Planificacin. La plataforma es una mega base de datos geogrficos que tiene varias singularidades ventajosas para el trabajo permanente de actualizacin, entre otras por ser/ tener: a. Cobertura nacional, todas las regiones y sus respectivas zonas de contacto b. Limites polticos administrativos vigentes y actualizadas al 2009 c. Georreferenciacin con parmetros cartogrficos vigentes SIRGAS WGS84 d. Resultados cartogrficos multiescalar en los niveles regional y comunal e. Cartografa y geobases de datos habilitadas para su uso en SIG
73. Ord. Gab. N 771 del 25 de Agosto 2009. Solicita adoptar sistema de referencia geodsico nico SIRGAS Chile.
f. La toponimia es parte de las bases de datos de los elementos geogrficos g. Soporte de capacitacin permanente h. Acceso gratuito a instituciones y servicios pblicos, va solicitud formal a MIDEPLAN y aceptando sus condiciones de uso. i. Utiliza un modelo de relieve desarrollado para esta cartografa desde imgenes radar ASTER sustituyendo el pesado layer de curvas y cotas de elevacin. La cartografa desarrollada en esta plataforma ha sido diseada para ser utilizada en dos niveles administrativo territorial, segn sea la asignacin social de sus aplicaciones: Regional y Comunal. A nivel regional se despliegan los siguientes layers o capas de informacin: (1) caminos; (2) ciudades; (3) poblados, (4) drenes; (5) cuerpos de agua, (6) limites poltico-administrativos; y (7) modelo del relieve como se aprecia a continuacin.
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FIGURA N13: Coberturas Regionales Plataforma Institucional de MIDEPLAN.
Fuente: Ministerio de Planificacin; Portal de Informacin Geogrfica Social; Catlogo Metadatos (Pgina WEB) .
En el nivel comunal se despliegan los siguientes layers o capas de informacin: (1) ejes de calle (sin base de datos asociada); (2) entidades censales; (3) manzanas censales; (4) distritos censales; y (5) imgenes Kompsat de ciudades capitales regionales y provinciales ms algunas localidades pobladas menores.
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FIGURA N14: Coberturas Comunales Plataforma Institucional de MIDEPLAN.
Fuente: Ministerio de Planificacin; Portal de Informacin Geogrfica Social; Catlogo Metadatos (Pgina WEB) .
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La cartografa disponible en la plataforma institucional de MIDEPLAN toda vez que sea utilizada como base del anlisis y representacin de nueva informacin temtica, resultados de investigacin, y/o propuestas de planificacin, cuya expresin de salida sea va impresiones, textos y/o publicaciones en sitios Web de Internet de administracin propia, deber citarse segn lo indicado en el recuadro N 4.
RECUADRO N7: FUENTE CARTOGRFICA: MIDEPLAN, DIVISIN REGIONAL UNIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIN GEOGRFICA. Los parmetros utilizados en esta cartografa son los siguientes y sern citados tal como se describe: DATOS GEODSICOS: Elipsoide de Referencia SIRGAS - WGS84 Origen Datum SIRGAS-WGS84 DATOS CARTOGRFICOS: Proyeccin Universal Transversal Mercator Origen de las abscisas (E) meridiano 69 Oeste = 500 km. Origen de las ordenadas (N) 10.000 al sur del Ecuador Dato altimtrico nivel medio del mar / Huso Fuente: Elaboracin propia en base a restitucin satelital ao 2004.versin ao 2009.
Otra importante fuente institucional disponible gratuitamente para los Gobiernos Regionales es la informacin georreferenciada actualizada al 2009 sobre la vialidad de todo el pas la cual se puede visualizada y descargada desde la pgina Web institucional del Ministerio de Obras Publicas: http://www.mapas.mop.cl/ mediante el link Servicio de mapas Web. Esa misma informacin tambin puede ser consultada en la direccin: http://geoportal.mop. gov.cl/arcgis/rest/services que corresponde a servicios Web especialmente publicados para ser consultados por SIG, donde se visualiza la informacin en capas temticas. Adicionalmente, esos servicios pueden ser consumidos directamente desde la aplicacin ArcGIS mediante el modulo ArcCatalog, agregando (Add) el ArcGIS Server, ubicado en la direccin http://geoportal.mop.gov.cl/ arcgis/rest/services. El Servicio de mapas vialidad abarca todas las capas temticas disponibles mientras que si solo se requiere actualizar la capa temtica vial Red vial Chile. 2.5. Fase de Diagnstico y Prospectiva. La fase de diagnstico y prospectiva, incluye tres grupos de actividades: la de (1) diagnstico descriptivo o lnea base; la de (2) diagnstico analtico, y la de (3) imagen objetivo (prospectiva). Los productos finales de estas fases son: (1) la lnea base, la cual contiene a su vez, el conjunto de mapas de intereses sectoriales e indicadores e informacin de caracterizacin territorial) (2) el modelo actual de ocupacin de la zona costera, y (3) el modelo futuro de ocupacin de la zona costera respectivamente. Las tres actividades deben a su vez orientar el trabajo de manera a responder las siguientes preguntas: Qu parece estar sucediendo?, Qu realmente est sucediendo?, Qu podra suceder? y Qu debera suceder?. El ejercicio
La plataforma cartogrfica institucional del Ministerio de Planificacin no es la nica opcin gratuita disponible actualmente para actualizar los sistemas de informacin geogrficos que sirven de apoyo al trabajo de las Divisiones de Planificacin de los Gobiernos Regionales. Para ello tambin se recomienda ampliar la consulta a las actualizaciones peridicas que realiza del tema cartografa base el Sistema Nacional para la coordinacin de la Informacin Territorial (SNIT) del Ministerio de Bienes Nacionales.
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de responder esas interrogantes es un apoyo para la consecucin del proceso metodolgico que va desde la construccin de un diagnstico analtico de la zona de estudio, - lo que incluye la delimitacin ms precisa del mbito de planificacin costera-, la identificacin de escenarios futuros y alternativos, para culminar en una propuesta de modelo deseado de desarrollo costero. FIGURA N15: Fase de Diagnstico y Prospectiva.
Como se ha sealado en forma reiterada, la zonificacin no es otra cosa que la espacializacin en la zona costera de los objetivos contenidos en la Estrategia Regional de Desarrollo. As mismo, es la instancia para identificar tendencias de ocupacin y que podrn ser mejor orientadas para la promocin de un desarrollo sustentable mediante la construccin del modelo de ocupacin deseado.
ENTRADAS
PROSPECTIVA
FASE DE DIAGNSTICO Y PROSPECTIVA
SALIDA
DIAGNSTICO DESCRIPTIVO
DIAGNSTICO ANALTICO
IMAGEN OBJETIVO
ESTRATEGIAS
Fuente: Adaptado de Cereceda M., Carlos, 2008.
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DIAGNSTICO DESCRIPTIVO
La actividad de diagnstico descriptivo tambin denominada de lnea de base o basal, incluye las tareas de caracterizacin sectoriales de las distintas dimensiones del anlisis territorial a saber: (1) la fsico-ambiental y de riesgos, (2) la social-cultural, (3) la econmica productiva, y (4) la normativa institucional. Se realiza as un diagnstico de la zona costera por medio del procesamiento de datos y el diseo de indicadores que posibiliten una caracterizacin territorial, y una serie de cartografas temticas que sinteticen esta informacin. Adems se incorpora cuando corresponde, una revisin de los aspectos institucionales normativos asociados al mbito de planificacin, corrigiendo y ajustando con ello tambin, la identificacin preliminar de actores realizada en la fase de preparacin. La actividad de diagnstico incluye, como un primer paso, la delimitacin del rea de planificacin, la zona costera. As y siguiendo la secuencia metodolgica establecida, la actividad de diagnstico descriptivo es la primera aproximacin al conocimiento de la estructura y funcionalidad de un sistema, cualquiera sea su dimensin de anlisis.
El trmino lnea de base es una denominacin profusamente utilizada en los estudios de impacto ambiental (EIA) y generalmente orientado o restringido a las ciencias o estudios ambientales74. Sin embargo, en su acepcin ms amplia se define como la descripcin de la situacin actual, -al momento espacio-temporal de la elaboracin del diagnstico- sin considerar en ese momento metodolgico, la influencia de nuevas o potenciales intervenciones antrpicas. El resultado de esta tarea tiene como resultante la elaboracin de una imagen cartogrfica y de informacin anexa a sta, lo ms fidedigna posible al estado y dinmica del territorio en su estructura sectorial, considerando todas sus dimensiones de anlisis: la fsico-ambiental y de riesgos, la social y cultural, la econmica y productiva incluyendo aqu, las infraestructuras existentes. Este es finalmente, el producto de la actividad de diagnstico descriptivo. La delimitacin de la zona objeto de ordenacin territorial del componente costero se define en base a criterios flexibles y conforme a las condiciones especficas del borde costero de cada regin. Esta es una actividad que dentro del proceso metodolgico de zonificacin, recibe mayor anlisis para su definicin sobretodo, para la identificacin del rea de influencia que se abarcar. Por constituirse una zona de interfaz entre el espacio martimo y terrestre, debern fijarse sus lmites terrestres y martimos. En forma ms especfica, resulta de especial atencin la definicin del trazado de su lmite oriente, la
74. Elaborar un estudio o investigacin de Lnea Base Ambiental (baseline) tiene el propsito de realizar una suerte de "auditora" del "estado del medioambiente", antes de que entre en funcionamiento un proyecto o actividad antrpica. Ello porque el enfoque que sustenta todo el procedimiento de EIA se basa en el concepto temporal-continuo, lo que se traduce en trminos de resultados en conocer y predecir el estado del medioambiente "antes", "durante", y "despus" de una determinada actividad antrpica.
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que debe ser concebida en funcin de una combinacin de factores, con el fin de obtener una visin regional que potencie el desarrollo de cada una de las comunas costeras, reconociendo en ellas cada una de sus particularidades75. Su lmite occidental generalmente se asocia a las 12 millas marinas, contadas a partir de la ms alta marea, por ser esta la zona definida como Mar Territorial y donde se desarrollan las actividades vinculadas a la pesca artesanal, industrial y a la acuicultura76. La delimitacin de la zona costera ser el resultado de una evaluacin de las distintas dimensiones del anlisis mencionadas anteriormente, y los elementos all identificados y entre los que se pueden nombrar: (1) macroformas geogrficas (acantilados, ensenadas, bahas, estuarios por ejemplo), (2) ecosistemas y recursos naturales (cuencas hidrogrficas por ejemplo), (3) centros poblados prximos o aledaos, (3) infraestructuras (portuarias, industriales, viales, energticas, por ejemplo), (4) usos o actividades establecidas por organismos competentes (reas reservadas para el Estado o reas protegidas por ejemplo), entre otros.
Sin embargo, para los propsitos de determinar el mbito de planificacin es recomendable identificar a priori, ciertos criterios regionales rectores y desde la perspectiva del ordenamiento territorial particular, orientar la seleccin y ponderacin de elementos en cada una de las dimensiones y de stas entres si. Como se seal anteriormente, esos criterios debern permitir el conocimiento de las homogeneidades, las prioridades y las caractersticas ms sobresalientes que distinguen a la zona costera en cuestin, y la explicacin de las fuerzas distintivas que condicionan su formacin. As mismo, y tras el mismo propsito, se deber reconocer por una parte que desde el punto de vista administrativocompetencial y fiscalizador, la definicin de espacios del borde costero. As, por un lado, se debe reconocer el espacio de borde costero, como competencia del Ministerio de Defensa Nacional y que explicita la definicin y delimitacin del mismo77. Por otro lado, se debern reconocer las reas urbanas y sus reas de expansin, todas las cuales estn comprendidas en los instrumentos de planificacin territorial de competencia del Ministerio de Urbanismo y Construcciones y todos aquellos espacios que, como se dijo, estn definidos en algn instrumento regulador78. Estos lmites poltico-administrativos tambin pueden ser utilizados como lmites de la zona costera.
75. Gobierno Regional de Antofagasta, Febrero de 2010; Macro Zonificacin de Usos del Borde Costero Regin de Antofagasta, cap. 2. 76. El Mar Territorial (12 millas) y la Zona Econmica Exclusiva (200 millas) entre otras, son zonas martimas establecidas en el marco de la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) tambin conocida como Convencin del Mar. Es considerado uno de los tratados multilaterales ms importantes de la historia, desde la aprobacin de la Carta de las Naciones Unidas, siendo calificada como la Constitucin de los Ocanos. Fue aprobada en 1982 y entr en vigor en 1994 despus de ser ratificada por sus 60 miembros.
77. D.S. 475 de 1994. 78. Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y Construcciones.
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La tarea de definicin georreferenciada de la zona costera, al igual que en toda la fase de diagnstico y prospectiva, se recomienda desplegar un trabajo combinado de talleres, reuniones y consultas con los servicios e instituciones pblicas regionales. Estas tienen vistas a ajustar la propuesta preeliminar de la zona costera, elaborada en gabinete por los equipos de planificacin regional y basada inicialmente, en el anlisis de informacin recopilada.79 FIGURA N16: Delimitacin de la Zona Costera
Debern existir criterios para delimitar el mbito de planificacin en funcin de funciones o problemas territoriales. Se definirn de esta manera la denominada zona de influencia costera. Esta zona deber ser delimitada por el espacio terrestre y martimo donde se deja sentir la influencia de actividades funciones- o problemas que se desarrollen en la zona costera. En algunos casos esto podr coincidir con la delimitacin de la zona costera (o zona de influencia directa) y en otros, podr exceder esta limitacin. La delimitacin de la zona costera y de la zona de influencia, a modo de ejemplo, sta ltima respondiendo al concepto de cuencas hidrogrficas. La argumentacin que acompaa esta delimitacin seala que: las reas litorales y las cuencas hidrogrficas no pueden ser consideradas de manera independiente. Ambas contienen ecosistemas naturales de elevada importancia, pero stos estn sujetos a un uso antrpico intensivo. Estos sistemas soportan una variedad de funciones socioeconmicas: proporcionan espacio, producen recursos y absorben productos de desecho.
Fuente: Zonificacin del Borde Costero Regional de Tarapac, 2009; Etapa de Diagnstico, Captulo de Caracterizacin Territorial. 79. Se debe recordar que para el conjunto de Regiones costeras ya hubo un trabajo de delimitacin de la zona costera y su mbito de influencia, todo lo cual est contenidos en los documentos de diagnstico de las macrozonificaciones costero regionales que se hicieran en el marco del Programa Nacional de Zonificacin del Borde Costero entre los aos 2007-2010. El Programa fue desarrollado por un convenio tripartito entre la SUBDERE, la ex Subsecretaria de Marina, y los Gobiernos Regionales. Por lo tanto, este debe ser un punto de partida para su evaluacin y caso necesario, correccin o ajuste.
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FIGURA N17: Delimitacin Zona Costera y Zona de Influencia Costera.
Los indicadores80 permiten medir cuantitativamente y cualitativamente las variables de inters. Son una medida de un aspecto del criterio. Los indicadores revelan condiciones y tendencias que pueden ser de utilidad en la planeacin del desarrollo del territorio; de ah su gran importancia en el marco de acuerdos regionales y mundiales, como los establecidos en el marco del Programa de Accin para el Desarrollo Sustentable, conocido como la Agenda 21.81 Si bien existe una cantidad considerable de indicadores y que eventualmente pueden ser aplicados a diversas escalas, para efectos del ordenamiento territorial interesa que stos tengan algunas caractersticas que: (1) puedan ser representados cartogrficamente; (2) se basen en metodologas sencillas; (3) para su obtencin, existan fuentes de datos accesibles y confiables; (4) actualizadas peridicamente con fines de monitoreo; (5) permiten establecer tendencias; (6) pueden ser agregados con fines de caracterizacin regional. La elaboracin de indicadores tiene como propsito aproximarse finalmente y lo ms precisamente posible, a una percepcin comn del modelo de ocupacin actual de la zona costera territorial y de sus actuales procesos territoriales.
Fuente: Gobierno Regional de Arica-Parinacota 2009; Informe Tcnico Preliminar Zonificacin del Borde Costero Regional, Regin de Arica y Parinacota, Etapa de Diagnstico
Como se ha sealado anteriormente, el objetivo del ordenamiento territorial va dirigido al uso sustentable de los recursos, considerando las distintas dimensiones del anlisis territorial a saber: (1) la fsico-ambiental y de riesgos, (2) la social-cultural, (3) la econmica productiva, y (4) la normativa institucional. El ordenamiento territorial tiene como propsito final el mejoramiento de la calidad de vida; en este sentido, comparte los aspectos conceptuales y metodolgicos del desarrollo sustentable. Uno de los temas principales de la sustentabilidad es la definicin de criterios e indicadores que permitan la caracterizacin del estado de los recursos, la poblacin y la economa y, por ende, del territorio costero, donde en este caso stos tienen su expresin ltima. Esos criterios podrn ser los mismos utilizados en la definicin del rea de estudio y ampliados y profundizados para efectos de la caracterizacin territorial.
80. Existen diversas instituciones, grupos de investigacin pblicos y privados, y acadmicos de manera individual, que han propuesto criterios e indicadores enfocados a la caracterizacin de los recursos e, implcitamente, del territorio, sea en escalas mundial, regional, nacional y local. Algunos de los aportes ms relevantes a nivel internacional pueden consultarse en ONU (2000); OECD (2001) entre otros. Ms especficamente y para zonas costeras, se debe revisar UNESCO, 2006. 81. Palacio-Prieto J. L., y otros; 2004.
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La construccin del diagnstico descriptivo o lnea base, suele tener un carcter cuantitativo-descriptivo pudiendo combinar diferentes tipos y fuentes de informacin tal como se seal anteriormente. As mismo, se debern revisar y habrn de haber sido estipuladas en el Plan de Trabajo, las formas, cantidad, confiabilidad de la informacin a recopilar, as como tambin la modalidad y responsabilidad de su recopilacin. Es importante recordar la utilidad que puede ser para estos propsitos la generacin de instancias de consulta con las dems instituciones sectoriales de la regin y, para ello, la adecuada identificacin preliminar de actores realizada. La lnea base o diagnostico descriptivo se elabora de manera sectorial segn las distintas dimensiones de anlisis. Ello implica que esta primera aproximacin al conocimiento de la realidad costero regional ser necesariamente apoyndose en la estructura sectorial, entretanto, deber resguardarse en ese proceso la caracterizacin de sus respectivos aspectos territoriales y sus interrelaciones horizontales dentro de los limites de la zona costera.
La contribucin especfica que hace la modalidad de caracterizacin en base a indicadores es que a travs de ellos se expresan diversas medidas objetivas y comparables del desarrollo territorial al interior de la zona costera, y entre dicha zona y otras delimitaciones territoriales que la contenga, por ejemplo la zona costera en el contexto de su respectiva comuna costera. Ser especialmente til en tanto provea informacin comparable o descriptora del estado de un fenmeno dado. Tiene las ventajas adicionales de reducir el nmero de mediciones y parmetros que normalmente se requieren para describir una situacin dada, y simplificar el proceso de comunicacin con los actores que participan en el proceso de planificacin. Una posibilidad eficaz de aplicacin de esta modalidad de caracterizacin territorial la podemos visualizar en el siguiente ejemplo a partir de la experiencia de macro zonificacin costera Regin de Valparaso. En base a esa experiencia y tomando como objetos de caracterizacin las fracciones comunales de zona costera de Valparaso en el contexto de su respectiva comuna costera se muestra una matriz tipo de caracterizacin territorial considerando indicadores genricos frecuentemente empleados solo para fines de ilustrar el ejemplo:
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FIGURA N18: Zona Costera Regional, Objetos e Indicadores Genricos de Caracterizacin Territorial.
ZONA COSTERA (ZC) SUPERFICIE Y POBLACIN Dinmica demogrfica costera
Poblacin costera originaria
Poblacin urbana costera
Poblacin activa costera
Poblacin rural comunal
ZC La Ligua ZC Papudo ZC Zapallar ZC Puchuncav ZC Quintero ZC Concn ZC Via del Mar ZC Valparaso ZC Casabalnaca ZC Algarrobo ZC El Quisco ZC El Tabo ZC Cartagena ZC San Antonio ZC Santo Domingo
El despliegue cartogrfico de cada indicador ir diferenciando la zona costera regional y generando simultneamente una coleccin de capas temticas de informacin que se constituyen desde ya en insumos fundamentales para facilitar el anlisis territorial orientado al conocimiento integral de la actual estructura y funcionalidad de la zona
costera regional, as como sus respectivas tendencias territoriales. Adicionalmente, esta primera diferenciacin de la zona costera regional -segn estos indicadores genricos- debera ir mostrando incipientes regularidades o patrones territoriales que aportan al conocimiento geogrfico de la zona costera en su conjunto.
Densidad de poblacin
ndice envejecimiento
Superficie costera
Tipologa de costa
Poblacin costera
Lnea de costa
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Retomando el ejemplo del trabajo realizado por el Gobierno Regional de Valparaso, puede verificarse de la matriz de caracterizacin, ahora desplegando indicadores especficos, aquellas dimensiones que se han definido para orientar la elaboracin de la lnea base o diagnostico descriptivo. Cabe recordar que las dimensiones aludidas solo representan agrupaciones sectoriales que simplifican el tratamiento y el anlisis de la informacin que describe
la realidad costera. Concretamente en esa experiencia se decidi que las 5 dimensiones claves o ejes de caracterizacin fueran las dimensiones: socioeconmica, infraestructura, ambiental, institucional-normativa, y propiedad-concesiones. En el cuadro siguiente se muestran los indicadores especficos para la dimensin ambiental, en el mismo formato de matriz para caracterizar la zona costera regional.
FIGURA N19: Zona Costera Regional, Objetos e Indicadores Especficos de Caracterizacin Territorial.
ZONA COSTERA (ZC) DIMENSIN SOCIO-ECONMICA DIMENSIN INFRAESTRUCTURA DIMENSIN AMBIENTAL Y RIESGOS DIMENSIN INTITUCIONAL -NORMATIVA DIMENSIN PROPIEDAD Y CONCESIONES
reas prioritarias conservacin biodiversidad
reas de interes ambiental protegidas
Riesgo inundacin desborde cauces
Uso/cobertura vegetacional actual
Riesgo inundacin efecto tsunami
Tipos climticos predominantes
Lmite de cuencas hidrogrficas
Geoformas y tipologa de costa
Contaminacin atmosfrica
Calidad del agua superficial
Capacidad de Uso del suelo
Riesgo remocin en masa
Riesgo incendio forestal
Surgencia costera
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
XX.-
ZC La Ligua ZC Papudo ZC Zapallar ZC Puchuncav ZC Quintero ZC Concn ZC Via del Mar ZC Valparaso ZC Casabalnaca ZC Algarrobo ZC El Quisco ZC El Tabo ZC Cartagena ZC San Antonio ZC Santo Domingo
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XX.-
Anlogamente a la matriz de caracterizacin anterior con cada uno de estos indicadores especficos se ir generando una imagen georreferenciada de su comportamiento territorial. El producto cartogrfico esperado de estas matrices geogrficas son mapas temticos del tipo mapas de sntesis parcial por cuanto no solo expresan la estructura de distribucin de un fenmeno, problema, potencialidad o proceso territorial. Los mapas de sntesis, que se derivan de esta matriz, entregan adicionalmente combinaciones de datos (cuantitativos o cualitativos) con mayor o menor complejidad en base a indicadores, ndices, coeficientes, tasas, promedios, proporciones, entre otras medidas estadsticas. Por ejemplo, cualquiera de los mapas que se derivan de la matriz anterior es un buen ejemplo de mapas de sntesis82 en contraposicin a los mapas analticos o de inventario los cuales presentan fundamentalmente la estructura de distribucin de datos independientes.
El producto de todo este trabajo de elaboracin de lnea base, predominantemente tcnico y basado en indicadores de caracterizacin, se materializar en obtener: (1) un amplio sustrato de informacin actualizada, sistematizada y georreferenciada como base del sistema de informacin territorial costero regional; (2) un catlogo de mapas temticos (preferentemente de sntesis parcial) sobre los diferentes sectores e indicadores afines que den cuenta de la situacin actual del modelo de ocupacin y desarrollo costero todo lo cual facilitara los siguientes pasos del proceso de zonificacin; y (3) un conjunto de indicadores (sectoriales) que refleja la situacin actual de la zona costera como entidad fsica. Las imgenes que se muestran a continuacin son tres ejemplos reales seleccionados del conjunto de mapas temticos elaborados durante la formulacin de la lnea base o diagnostico descriptivo en el proceso realizado por el Gobierno Regional de Los Ros en 2009. Especficamente, se muestra de izquierda a derecha cartografa temtica relativa a Relieve y Geomorfologa, Distribucin territorial de comunidades y Loft Mapuches, y reas de Peligrosidad por fenmenos de remocin en masa e inundacin.
82. A modo de ejemplo de mapas temticos de sntesis, se tiene la imagen cartogrfica de los tipos climticos o simplemente el mapa climtico de la zona costera. El clima o tipo climtico es resultado fundamentalmente de la combinacin de un conjunto de variables (denominados en climatologa factores del clima) tales como temperatura, precipitacin, humedad, viento, altitud y relieve. Las mltiples combinaciones de esas variables (factores del clima) determinan el clima predominante en determinado territorio, luego el tipo climtico es en si mismo un indicador dentro del anlisis de la dimensin ambiental.
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FIGURA N20: Mapas Temticos Propios de la Elaboracin de la Lnea Base.
Fuente: Imgenes de cartografa temtica correspondiente a la Etapa de Diagnostico. Informe Diagnostico para la Macrozonificacin del Borde Costero. Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional del Gobierno Regional, Regin de Los Ros 2009.
La elaboracin de la lnea base o diagnostico descriptivo, que se podr iniciar desde una perspectiva ms tcnica, se ir ajustando y retroalimentando a travs de un proceso participativo con los actores pblicos y privados. Es decir, desde la perspectiva de la construccin de consensos, ser un resultado del trabajo mancomunado de los planificadores regionales con aquellos actores relevantes en el ordenamiento territorial costero.
Sin pretender redefinir lo que convencionalmente se entiende como variables, ndices e indicadores 83-comnmente utilizados en la caracterizacin en funcin del ordenamiento territorial- lo que interesa a los efectos del proceso metodolgico sugerido en esta gua es denotar que para cada dimensin o subsistema considerado durante la elaboracin del diagnostico territorial
83. En la amplia literatura disponible sobre variables, ndices e indicadores se puede constatar la diversidad de acepciones o denominaciones aplicadas al mismo trmino. En ese sentido es posible verificar que lo que convencionalmente aceptamos como variable se asocia mayoritariamente al dato bsico, o tambin denominado dato duro (cuantitativo/cualitativo). Mientras que en el caso de los indicadores las acepciones apuntan mas a valorarlos como afirmaciones cuantitativas y cualitativas derivados de parmetros medidos u observados que pueden emplearse para describir situaciones existentes y medir cambios o tendencias temporales. Los ndices e indicadores se distinguen de las variables y son especialmente apreciados por las tres funciones principales que cumple: la simplificacin, la cuantificacin y la comunicacin. Los indicadores ofrecen generalmente una simplificacin que permite cuantificar fenmenos complejos, y que hace posible y fortalecer la comunicacin de informacin a los tomadores de decisin, y a otras partes interesadas, incluido el pblico general.
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tendr asociada un conjunto de variables o datos simples los cuales incrementalmente se irn combinando con otras variables para ir generando ndices e indicadores sntesis, mas complejos, con mayor valor explicativo de las estructuras, procesos y fenmenos territoriales. Visualizando la figura que se presenta a continuacin, y considerando por ejemplo la Dimensin Social es posible pensar en las variables normalmente disponibles que caracterizan en una primera aproximacin el proceso territorial poblamiento costero. Supongamos que siendo ese un tema inters para la regin se quiere caracterizar
particularmente la ruralidad en la zona costera. Para ello se tienen valores (datos) de las siguientes variables: poblacin rural por localidad, densidad de poblacin rural, caletas pesqueras activas, poblacin activa en actividades primarias, poblacin activa en actividades costeras tradicionales. Cada una de estas variables en si misma, adems de ser un dato base podra constituir un apartado de la lnea base, y adicionalmente podrn agregarse a propsito de llegar a un ndice ms sinttico. En ese caso es factible calcular un ndice de ruralidad costera (IRc) resultante de la sumatoria promedio de los valores estandarizados de las variables indicadas anteriormente.
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FIGURA N21: Esquema para Elaboracin de la Lnea Base.
DIMENSIONES CONSIDERADAS EN LA ELABORACIN DE LA LNEA BASE O PREDIAGNSTICO
DIMENSIN FSICO-AMBIENTAL
DIMENSIN SOCIAL
DIMENSIN ECONMICO-PRODUCTIVA
DIMENSIN INSTITUCIONAL
Variables, ndices e indicadores ponderados
Fuente: Adaptado del proceso de zonificacin costera regional, Regin de Valparaso 2009. Etapa de Diagnstico, Captulo de Caracterizacin Territorial. Las imgenes insertadas representan la distribucin geogrfica de 8 variables correspondientes a alguna de las dimensiones, entre ellas, clima y geomorfologa, vegetacin y fauna, capacidad de uso del suelo, reas protegidas y prioritarias ambientalmente.
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Los procesos participativos tambin pueden dar lugar a la elaboracin de mapas temticos, mediante procesos iterativos de localizacin geogrfica manual de informacin previamente seleccionada. Esto es, representando cartogrficamente las variables e indicadores relativos de cada componente de la realidad costera regional. Siempre en el entendido que la cartografa temtica de un componente o subsistema territorial y que est referida a la sntesis de las variables criterios- consideradas. A diferencia de los mapas temticos elaborados desde la perspectiva ms tcnica y a travs de indicadores de caracterizacin territorial, la caracterizacin de carcter participativo privilegiar la elaboracin de cartas temticas (bocetos) sobre la situacin actual de un modo ms artesanal (manual). A travs de este se favorecer la participacin de los actores que no son necesariamente expertos en ordenamiento territorial, sin embargo, son profundos conocedores de la realidad costera regional. Operacionalmente sugerimos que al trabajar en talleres con actores representativos de la zona costera regional se oriente el trabajo de caracterizacin y conocimiento de situacin actual por preguntas del tipo: qu se hace en la zona costera?, para que sirven las diferentes franjas o segmentos de la zona costera?, quin moviliza la zona costera?, con qu medios o recursos se desarrolla? Continuando con la caracterizacin territorial desde una perspectiva ms participativa se utiliza frecuentemente, a nivel de talleres de trabajo con actores no expertos, un recurso metodolgico especialmente til en el anlisis territorial, cual se basa en la visualizacin (en lenguaje cartogrfico) y la reduccin de las mltiples y complejas facetas de la estructura y funcionalidad de la realidad. Para este propsito se recomienda simplificar el anlisis
a tres categoras denominadas convencionalmente y que en definitiva resumen las condiciones del desarrollo territorial, cuales son: condicionantes (lo bueno que hay que mantener), problemas (lo malo que hay que mejorar) y potencialidades (las opciones que tenemos para alcanzar el futuro deseado) en sus respectivas concreciones territoriales. En ese sentido, la valoracin de las condicionantes, problemas y potencialidades que presenta el territorio, a partir del conocimiento y prioridad que los residentes, empresarios, usuarios, visitantes, entre otros actores de la zona costera otorgan a los distintos elementos de la situacin regional as como de los determinantes regionales la mayor legitimidad al proceso de zonificacin. Si ya se ha avanzado sustancialmente en la caracterizacin territorial en base a indicadores se supone que ya se cuenta con una agregacin sectorial de la realidad costera la cual ha sido concensuada para facilitar todo este trabajo de elaboracin de la lnea base. En base a esa misma agregacin sectorial se continuara trabajando complementariamente con los actores regionales. Vale decir, si ya se haba convenido caracterizar todo lo concerniente a los rasgos fsicogeogrficos, estado del medio ambiente, los peligros, vulnerabilidades y riesgos asociados y originados en causas naturales, dentro de la dimensin fsico-ambiental y riegos naturales, entonces ser conveniente continuar trabajando con esta dimensin y organizar grupos de trabajo que mas informacin y conocimientos tengan que aportar dentro de esta dimensin. A modo ejemplo se puede ilustrar el trabajo realizado de complementacin desde la perspectiva ms participativa con actores regionales en la Regin de O'Higgins durante la elaboracin de su respectiva lnea base en el proceso de
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formulacin del instrumento macro zonificacin costera por parte del Gobierno Regional de O'Higgins. En esa experiencia regional se avanz en la etapa de diagnstico descriptivo
y en la definicin de 4 dimensiones que orientaron todo el trabajo de anlisis territorial, tal como se presenta en las imgenes que se presentan a continuacin.
FIGURA N22: Imgenes que Ilustran la Dinmica de los Talleres y Resultados del Proceso de Caracterizacin Territorial Aplicando Herramientas del Enfoque Territorial Participativo.
Fuente: GORE Regin del Libertador Bernardo O'Higgins. Proceso de zonificacin costera regional. Etapa de Ejecucin 2008.
Mediante talleres de capacitacin basados en tcnicas y herramientas de planificacin participativas se entrena a los profesionales de los servicios pblicos regionales y municipios costeros que forman mayoritariamente la Comisin Regional de Uso del Borde Costero, y que fueron designados por cada una de esas instituciones para integrar el equipo tcnico intersectorial ampliado
encargado de elaborar la propuesta pblica de macro zonificacin costera. Se trabaja inicialmente en base a los mapas temticos de caracterizacin territorial, se competitividad territorial enfocados a la zonificacin, produciendo nuevo conocimiento colectivo que aporta a la comprensin de los procesos territoriales que explican el actual ordenamiento del territorio costero.
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DIAGNSTICO ANALTICO
OBJETIVO El diagnstico analtico persigue obtener una sntesis de la situacin actual, como base para concertar la orientacin del desarrollo de la zona costera hacia el futuro. Implica un ejercicio de superposicin y evaluacin de las diferentes variables e informacin secundaria disponible, sistematizada en la caracterizacin previa hasta la construccin de una zonificacin con criterio integrador, en la cual los actores regionales reconozcan y compartan los principales rasgos de la situacin actual en mbitos diferenciados de la zona costera regional. Es necesario esclarecer que el trmino diagnstico analtico se emplear para los efectos de este documento para diferenciar explcitamente, dentro de la fase de diagnstico y prospectiva, los dos momentos orientados a diagnosticar la situacin, estructura y funcionalidad actual de la zona costera. El primer momento dentro de la fase de diagnstico y prospectiva se denomina Diagnstico Descriptivo, Lnea Base o Pre diagnstico, cuyo alcance y productos fundamentales se dirigen a facilitar -con base a la caracterizacin territorial- la comprensin de la dinmica, estructura de ocupacin y nivel de desarrollo de la zona costera regional. Ese primer momento produce un gran volumen de coberturas temticas aisladas soportadas preferentemente en indicadores, ndices y variables, dentro de las cuales tienen una especial importancia las coberturas temticas que representan cartogrficamente los intereses, las competencias, las actuaciones e identidades en la zona costera.
El segundo momento aborda la definicin del diagnstico territorial expresado como la sntesis de la imagen actual y evaluacin del modelo de ocupacin del territorio costero regional en trminos de sus aspectos crticos y georreferenciados como combinaciones en el territorio de limitantes, conflictos, potencialidades y tendencias territoriales hacia el futuro. El diagnstico analtico se debe valorar como la transformacin de los datos e informes sectoriales o agrupaciones de estos, generados desde la caracterizacin en informacin relevante para la evaluacin del estado actual del sistema territorial. La caracterizacin inicial est basada en la estructura sectorial y, en ese sentido resulta tan importante la evaluacin de determinantes, problemas, tendencias y potencialidades de desarrollo en cada sector, objetivo de la fase anterior, como la comprensin de la situacin que presenta la zona costera como unidad territorial singular: las condicionantes del medio fsico, las restricciones del medio natural, los niveles de desarrollo alcanzados y diferenciados en cada parte del territorio, los desequilibrios presentes, las vocaciones territoriales, la estructura funcional actual, as como los procesos territoriales presentes y sus tendencias de cambio. Se debe considerar que uno de los propsitos especficos del ordenamiento territorial del componente zona costera en el contexto de la elaboracin del instrumento PROT es la armonizacin de los aspectos territoriales de las mltiples intervenciones y polticas sectoriales los productos relevantes que se esperan de este momento son: a. Zona costera regional diferenciada en reas o zonas homogneas, segn el comportamiento de las dimensiones y variables consideradas
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b. Identificacin y anlisis de usos actuales, restricciones e intereses potenciales c. Anlisis de las principales tendencias por dimensin y zona homognea El diagnstico analtico deber asimismo (adelantar a) contribuir a la identificacin territorial de los actuales conflictos por el uso del territorio, por lo menos a nivel de las percepciones de los diferentes representantes de los intereses presentes en el proceso. Los conflictos actuales pueden ser resultado de funciones territoriales aledaas o concurrentes en un mismo espacio, funciones territoriales que se desarrollan en reas de restriccin, o bien por ser funciones territoriales incompatibles con instrumentos de planificacin territorial vigentes en el borde costero. No habr que confundir catastro de usos del territorio con diagnstico territorial. Con mucha frecuencia se confunden estos dos productos por lo estrechamente interrelacionado que estn, sin embargo hay que tener claridad que en el marco de la metodologa de la zonificacin de borde costero, lo que se catastra (selectivamente), es prioritariamente informacin secundaria en base de la cual se hace el diagnstico territorial que de cuenta del uso actual y futuro de la zona costera. En relacin al diagnstico se debe hacer especial nfasis en que el resultado esperado es un diagnostico analtico del uso del territorio, no es un diagnostico sectorial y su relacin con el territorio. Esta especificacin es clave para que los planificadores regionales no se limiten a realizar anlisis por variable dentro de cada dimensin o sector. Esta aclaracin puede parecer trivial, pero es muy frecuente que en los trabajos de ordenamiento territorial se entregan voluminosos textos analticos, muy valiosos y
rigurosos por cierto, pero que no diagnostican la situacin de partida del uso del territorio, independiente de la escala de trabajo y el mbito geogrfico que se trate. El diagnstico analtico se distinguir del pre diagnstico o lnea base porque esencialmente avanza en problematizar la realidad84 que se pretende gestionar planificadamente en un futuro prximo. El diagnstico debe ser por sobre todo una sntesis acotada de una caracterizacin necesaria y suficiente de informacin estadstica georreferenciada que muestre el estado de situacin en el rea de zonificacin predefinida (mbito de aplicacin de la zonificacin). Un recurso metodolgico til durante la elaboracin del diagnstico analtico es la preparacin de una matriz o ficha de diagnstico que resuma los resultados obtenidos en un formato similar al que se anexa a continuacin, en el cuadro que se inserta seguidamente. Este ejercicio contribuye y de alguna manera obliga a relevar el enfoque territorial del diagnstico, sin perjuicio que se acompae de documentos complementarios de anlisis por variables y unidades territoriales delimitadas en la zona costera. En el ejemplo se ha usado arbitrariamente la competitividad como uno de los temas claves dentro de la dimensin econmica.
84. Problematizar la realidad, objeto de planificacin, en este caso la zona costera, consiste en convertir a dicho objeto en un tema de inters pblico que justifique su realizacin, objetivos y aproximacin metodolgica. Si bien en la mayora de los casos se busca dar solucin a un problema (como deficiencia, falencias, limitaciones), no necesariamente se reduce a la connotacin negativa que sugiere la palabra problema, con mayor frecuencia el aprovechamiento de potenciales, situaciones sinrgicas y oportunidades hacen parte de la problematizacin. Al problematizar la realidad costera lo que estamos haciendo es decodificando su complejidad hacindole preguntas inteligentes a la misma a fin de distinguir y clasificar las distintas dimensiones y variables que la componen, para comprender su estructura, relaciones reciprocas, funcionalidad y tendencias de sus procesos territoriales.
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RECUADRO N8: Anlisis del Criterio/Dimensin Econmica de Competitividad.

DIMENSIN ECONMICA TEMA: COMPETITIVIDAD
Se define el concepto y alcance de la competitividad econmica, los factores y variables que se analizarn, resumiendo para cada variable la fuente secundaria utilizada, su clculo (o estimacin) e interpretacin. VARIABLE A PRESENTACIN FACTOR ECONOMA Se define la variable o factor, como se calcula, como se interpreta y la fuente utilizada. Se explicita la relacin de esta variable a un proceso o patrn territorial, si es una potencialidad o limitante para el desarrollo regional, su coherencia con los lineamientos de la estrategia regional de desarrollo e instrumentos de planificacin territorial. Conflictos presentes entre los diversos intereses sectoriales por el uso del territorio. Anexos: cartografa de las reas, corredores o cluster regionales clasificados por especializacin productiva y dinamismo. Con nfasis en las diferentes direcciones geogrficas o en los diferentes procesos territoriales que se desarrollan en el litoral o en su relacin con nuevas grandes inversiones en el borde costero, tales como puertos, industrias transformadoras, plataformas de extraccin, parques elicos, entre otras intervenciones de alcance regional o supra regional. El anlisis de las posibles tendencias tambin incluye un tratamiento que recoja la evolucin y multitemporalidad de los procesos que ocurren en el territorio. FACTOR EMPRESA Y GESTIN
IMPLICANCIA TERRITORIAL ACTUAL
POSIBLES TENDENCIAS (RELACIONES RELEVANTES)
VARIABLE B PRESENTACIN IMPLICANCIA TERRITORIAL ACTUAL POSIBLES TENDENCIAS (RELACIONES RELEVANTES) VARIABLE C PRESENTACIN IMPLICANCIA TERRITORIAL ACTUAL POSIBLES TENDENCIAS (RELACIONES RELEVANTES)
Fuente. Elaboracin Propia
FACTOR PERSONAS
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Se plantea que uno de los productos ms representativos de la etapa del diagnstico analtico, es revelar el patrn de diferenciacin del territorio costero regional, lo cual se materializa en una cartografa temtica de unidades territoriales homogneas o unidades de sntesis del diagnostico, basados en la integracin de las variables que mejor explican (o mejor se aproximan a comprender) el modelo de ocupacin actual de la zona costera objeto de la FIGURA N23: Unidades Territoriales Homogneas de Dimensin Ambiental.
zonificacin. A modo de ejemplo ilustrativo, se muestra en la figura siguiente la diferenciacin de la zona costera regional resultante de integrar las variables utilizadas para la definicin de unidades ambientalmente homogneas. De izquierda a derecha en este esquema se integraron las siguientes variables: masas de agua ocenica, clima, vegetacin terrestre, extensin de las planicies costeras, cuencas costeras y zona saturada por contaminacin atmosfrica.
Semirido con nublados abundantes
PTA. HUESOS Matorral estepario arborescente VALLE RIOS PETORCA Y LIGUA Matorral estepario arborescente Bosque esclerfilo costero
SISTEMA SUBTROPICAL
Desembocadura Ligua y Petorca
Microcuencas Norte PTA. PITE
Papudo
Templado clido con lluvias invernales y nubosidad
Microcu
D ZONA
E TRAN
SICIN
Desembocadura Estero Catapilco
encas de
OCANO PACFICO
SISTEMA SUBANTRTICO
E VALL
AGUA CONC RO A
l Aconc agua
ZONA SATURADA POR MATERIAL PARTICULADO Y SO2 PTA. CONCN
Bosque esclerfilo costero
Estero Casablanca
Microcuencas Costeras Ro Aconcagua Ro Maipo
Estero Cartagena
Ro Maipo
Matorral secano costero

Mic
u roc
enc
os as C
l s de tera
Ma
ipo
ape yR
PTA. PANUL
DESEMBOCADURA RO RAPEL
Fuente: GORE Regin de Valparaso, Divisin de Planificacin y Desarrollo (2009). Informe Final Diagnostico Macrozonificacin del Borde Costero. Esquema de variables utilizadas para la definicin de unidades ambientalmente homogneas.
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El diagnstico analtico deber identificar e interpretar las condiciones, potencialidades, problemas y procesos territoriales intrnsecos al rea de zonificacin costera FIGURA N24: Procedimiento del Diagnstico Analtico.
Diagnstico Descriptivo (previo ) Cartografa Temtica Participativa
incorporando como insumo bsico la informacin sistematizada sobre las demandas e intereses expresados por los actores que cooperan en el proceso.
Momento 1 (sntesis parcial) Carta Sntesis -Dimensin Ambiental
Momento 2 (sntesis total)
Informacin Secundaria de Apoyo
Carta Sntesis -Dimensin Econmica
Sntesis del Diagnostico - Estructura Funcional - Zonas Homogneas - Fichas Descriptivas por Zona
Carta Sntesis -Dimensin Social Cartas Temticas Tcnicas Carta Sntesis -Dimensin Institucional
Fuente: Elaboracin Propia
COBERTURAS
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La orientacin metodolgica general para operacionalizar la integracin de toda informacin sistematizada en funcin de definir zonas homogneas supone que el diagnstico analtico lo que hace finalmente es transitar de la identificacin y georreferenciacin de objetos o fenmenos geogrficamente aislados, hacia la diferenciacin del territorio segn las condiciones especficas, problemas, conflictos y potencialidades, presentes en diferentes partes de la zona costera. Consecuentemente, se sugiere que su ejecucin se realice en dos momentos sucesivos: la elaboracin de sntesis de cada una de las dimensiones consideradas, a saber: fsico ambiental, econmica, social, e institucional, revelando la estructura funcional/relacional, as como tambin una sntesis de aquellas determinantes nacionales que pudieran estar gravitando en la estructura territorio. Dichas sntesis parciales por dimensin tienen valor explicativo per se y adicionalmente debern integrarse en una sntesis total derivando de esta integracin un producto de zonificacin denominadas convencionalmente unidades de sntesis de diagnostico. Todo este trabajo que se inicia, desde el diagnostico descriptivo, con el reconocimiento sectorial de la realidad para describir sus atributos, pasando luego a agregarla en dimensiones (agrupaciones de sectores) para finalmente integrarla territorialmente no es otra cosa que el procedimiento metodolgico genrico que se utiliza para articular los mltiples y diversos temas propios de la realidad para definir las condicionantes, problemasconflictos, potencialidades territoriales. Dicha articulacin se facilita enormemente mediante la definicin de unidades operacionales de anlisis unidades sntesis del diagnostico- las cuales convencionalmente podemos denominar zonas homogneas.
Lo siguiente consiste en delimitar unidades sntesis de diagnstico, a partir de la integracin de toda la informacin georreferenciada. La diversidad de aspectos que se abordan en el diagnstico territorial hace difcil su articulacin, por lo tanto, metodolgicamente resulta indispensable identificar algunos componentes como delimitadores de las unidades sntesis (homogneas) y otros, como caracterizadores de las mismas. No menos importante ser el paso siguiente de caracterizacin de las unidades sntesis de diagnstico con la finalidad de precisar las potencialidades, vocaciones, limitaciones y conflictos de uso para cada una de ellas, as como identificar problemticas concretas en cada una de las zonas homogneas resultantes. Cmo se delimitan las unidades sntesis de diagnstico?. Tal como se mencion anteriormente, las unidades sntesis de diagnstico se definen en trminos de la homogeneidad relativa que el territorio presenta respecto a potencialidades y restricciones de utilizacin y en funcin de las caractersticas y magnitudes que revistan los conflictos de uso y problemas propios de los procesos territoriales que transcurren en la zona costera. El propsito de definir un conjunto de unidades o zonas homogneas es que ellas permitan disear alternativas u opciones de utilizacin del territorio costero en la fases de prospectiva y propositiva. Por lo tanto son unidades operacionales que articulan coherentemente una gran cantidad de informacin temtica, que por separado no tendra la misma relevancia que en su anlisis integrado. En otras palabras, las unidades de sntesis se constituyen en la integracin operativa de las estructuras, funcionalidades y procesos territoriales en trminos comprensibles para la mayora de los actores que interactan en la elaboracin del diagnostico.
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La utilidad especfica, as como los criterios empleados en la definicin de unidades sntesis de diagnstico dependern del tipo particular de territorio objeto a ordenar y la escala final de la propuesta. Es por esta razn que como orientacin metodolgica para la delimitacin de dichas unidades, en el contexto de la zonificacin del componente costero, se sugiere delimitar zonas homogneas entendidas como unidades de paisaje (costero), dado que el concepto de unidad de paisaje es una referencia espacial que ofrece comprensiblemente una visin sinttica muy aproximada de la realidad territorial. Es necesario aclarar que se entender como unidades de paisajes atendiendo a la homogeneidad o similitud de las particulares combinaciones de sus caractersticas biofsicas, socioeconmicas y culturales, que en definitiva faciliten la identificacin de conflictos y potencialidades territoriales. FIGURA N25: Fichas de Caracterizacin de Zonas Homogneas.
Una vez identificadas y delimitadas las zonas homogneas (unidades sntesis de diagnstico) ser necesario caracterizarlas para lo cual se recomienda preparar formatos de ficha tipo que a lo menos resuman los siguientes aspectos relevantes propios del ordenamiento territorial: potencialidades y vocaciones, problemas y condicionantes, conflictos, actores e intereses, funciones y usos predominantes, entre otros. A continuacin se presenta un ejemplo ilustrativo de cmo preparar las fichas de caracterizacin de las zonas homogneas a partir del elaborado en la experiencia de macro zonificacin costera en la Regin de Valparaso.
Fuente: GORE Regin de Valparaso, Divisin de Planificacin y Desarrollo (2009). Informe Final Diagnostico Macrozonificacin del Borde Costero. Fichas sntesis de las unidades homogneas resultantes del proceso de Diagnostico Territorial.
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Una utilidad adicional que tendrn estas fichas de caracterizacin es que facilitaran la etapa siguiente de prospectiva territorial en el sentido de que las propias zonas homogneas ya identificadas servirn de marco referencial del modelo actual de ocupacin de la zona costera, al tiempo que constituyen en si mismo la primera aproximacin a los escenarios tendenciales de los diversos espacios costeros que la componen. Para la elaboracin del informe final del diagnstico, y especialmente en la preparacin de su borrador se recomienda tener muy presente los rasgos que caracterizan el enfoque de la planificacin rpida y participativa en el territorio85, en el sentido de privilegiar la simpleza por sobre la complejidad cientfica, la rapidez versus lo tardo de la planificacin exhaustiva tradicional, y la participacin temprana y diversa, con el propsito explcito de construir y difundir conocimiento colectivo entre los actores participes. Considerando lo anterior, el informe de toda la etapa diagnstico debe estar redactado claramente, con imgenes, esquemas y todo material cartogrfico que refuerce las ideas principales, y sobre todo con el propsito de llegar a todos y cada uno de los actores que participa en el proceso. El informe Diagnstico debe contener como mnimo:
a. Introduccin y antecedentes. b. Alcance y mbito de aplicacin. c. Metodologa seguida (enfoque del diagnstico). d. Aspectos descriptivos (lo nuevo que se encontr). e. Aspectos interpretativos (el anlisis propiamente). f. Resultados globales y desagregados por unidad territorial. El informe diagnstico de la zona costera debe sistematizar la suficiente informacin que permita comprender y compartir una percepcin comn acerca del modelo de ocupacin actual del territorio costero a zonificar, lo que implica decodificar los procesos territoriales propios, el patrn o modo de desarrollo territorial predominante, sus tendencias e inflexiones, las funciones territoriales presentes a travs de sus usos y actividades concretas, las restricciones y riesgos a los usos del territorio, de los actores y sus principales intereses. La identificacin y anlisis de las tendencias o posibles tendencias territoriales ser un importante aporte que se incorpora a los resultados del diagnstico analtico y que adicionalmente sern retomadas en el trabajo de prospectiva territorial86 que prosigue. Las tendencias territoriales debern ser conceptualizadas como las posibles direcciones geogrficas o procesos territoriales que se desencadenan como resultado del conjunto de intervenciones sectoriales que se verifican en el mbito de la zona costera, en cuestin.
86. En algunos trabajos de ordenamiento territorial es posible encontrar que en la fase o etapa de elaboracin del Diagnostico se diferencie un momento reflexin prospectivo denominado Diagnostico Prospectivo donde se analizan las principales intervenciones (proyectos de inversin), tendencias y escenarios territoriales.
85. Para profundizar en este enfoque se sugiere revisar los trabajos de investigacin sobre los Enfoques del Desarrollo Rpido y Participativo propuestos por Robert Chambers (1991 & 2004) y Manfred Poppe 1999). Salas, E. en 2008 hace una valiosa sntesis de los principios y alcances prcticos de estos enfoques en su presentacin realizada dentro modulo Tcnicas de Anlisis Regional en el contexto del programa de perfeccionamiento a los Gobiernos Regionales en materia de planificacin y ordenamiento territorial regional organizado por MIDEPLAN-SUBDERE en Iquique, Regin de Tarapac.
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En el contexto del ordenamiento territorial aplicado al componente zona costera (u otro componente) las principales tendencias a considerar como parte del diagnstico analtico son: tendencias de crecimiento de la poblacin, tendencias de crecimiento y dinamismo de los sectores econmicos, as como las determinantes regionales y nacionales que estn influyendo en la estructura territorial y funcional de la zona costera. Lo que interesa relevar en todo caso es las implicancias territoriales que tienen las tendencias identificadas y las llamadas rupturas, entendidas estas ultimas, como acontecimientos o decisiones que impliquen cambios radicales en las tendencias identificadas. Tambin ser posible distinguir entre tendencias territoriales consolidadas y tendencias emergentes. En la realidad costera chilena es bien ilustrativo el caso de evolucin en el pasado reciente de la industria acucola y sus implicancias territoriales, expresadas
como tendencias territoriales. A los efectos de mostrar como identificar e incluir en el diagnstico analtico las tendencias territoriales propias del componente zona costera. Resumidamente se mostrar un ejemplo. La actividad acucola en una determinada regin conforma parte del sector pesquero regional. Dicha actividad o subsector econmico ha registrado un crecimiento a tasas que superan varias veces el crecimiento del PIB nacional durante los ltimos 20 aos, en trminos de produccin fsica, generacin de empleos, exportacin de productos, importacin de ovas, participacin en el PIB regional, numero de empresas, entre otros indicadores de actividad sectorial. Que implicancias territoriales tiene tal dinmica de crecimiento y expansin que ha experimentado ese subsector de actividad productiva?
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RECUADRO N9: Sector Pesca: Dinmica, Implicancias Territoriales y Posibles Tendencias.

SECTOR / ACTIVIDAD Sector Pesca Industria Acucola de salmondeos DINMICA SECTORIAL La actividad acucola es el subsector ms dinmico dentro del sector pesquero nacional, creciendo en la ltima dcada a una tasa promedio anual del 22%. Dicha actividad o subsector ha registrado un crecimiento a tasas que superan varias veces el crecimiento del PIB nacional durante los ltimos 20 aos, en trminos de produccin fsica, generacin de empleo, exportacin, importacin de insumos y ovas, participacin en el PIB regional, numero de empresas, entre otros indicadores de actividad sectorial. Solo para tener una idea del extraordinario crecimiento de este subsector productivo baste sealar que en el perodo 1987-1996 la produccin chilena de salmn del Atlntico aument 1.886 veces mientras la produccin mundial lo hizo 8,2 veces. IMPLICANCIAS TERRITORIALES El Ministerio de Defensa Nacional decreto desde 1993 zonas vinculantes a lo largo de la costa nacional, convencionalmente denominadas reas Apropiadas para el ejercicio de la Acuicultura (AAA). Dichas reas han sido cuestionadas por los intereses de la pesca artesanal y otros actores sociales acerca de la aptitud de dichas reas. La instalacin de balsas-jaulas, centros de cultivos flotantes e infraestructura de apoyo en tierra ha modificado sustancialmente el paisaje costero histrico, y en otros casos es percibido como una contaminacin paisajstica en reas de alto valor turstico por su naturalidad y singularidad. La actividad acucola compite directamente con la pesca artesanal en la medida que reduce superficies de pesca tradicional, y disminuye la biomasa de recursos pesqueros. La actividad acucola es altamente contaminante al ambiente marino y lacustre por las descargas de desechos sin tratamiento, de alimentos no consumidos y no asimilados acelerando la eutrofizacin de la columna y fondos marinos. La acuicultura genera una permanente disfuncionalidad con los intereses de la navegacin martima local y de cabotaje por la densidad de elementos flotantes que se interceptan en las lneas de navegacin regular. Fuente: Elaboracin propia POSIBLES TENDENCIAS De continuar el acelerado ritmo de crecimiento de la actividad acucola, particularmente la produccin de salmnidos asociado a un modelo expansivo que no internaliza los costos ambientales implicar en el mediano plazo, el estancamiento y posterior reduccin de la actividad acucola con efectos No menos importante ser el creciente nivel de conflictividad de intereses entre la industria del salmn, la pesca artesanal, el medio ambiente, el turismo y el cabotaje.
Los impactos negativos ms relevantes en la zona costera son la alteracin de la calidad de cuerpos de agua, contaminacin de las aguas litorales, alteracin en ecosistemas, en sus hbitats y estructura de sus comunidades, perdida del patrimonio natural y cultural.
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ANLISIS PROSPECTIVO
OBJETIVO La formulacin de la imagen objetivo en el contexto del ordenamiento territorial costero es la formulacin del modelo futuro de ocupacin deseado y concertado que se busca alcanzar mediante la intervencin y modificacin de la realidad. El producto de esta fase es la creacin de una serie de escenarios que se expresan en un conjunto de modelos territoriales futuros. En base a esos modelos se avanza en el anlisis y concertacin de las alternativas viables que en definitiva conllevan al modelo territorial a adoptar. Se estima que la prospectiva es la etapa ms compleja de todo el proceso de ordenamiento territorial. Es un momento del proceso donde se requiere gran capacidad creativa y especialmente un profundo conocimiento tcnico de los resultados del diagnostico territorial. Metodolgica y conceptualmente es necesario apoyarse en la expertis de profesionales en la disciplina prospectiva. El propsito de realizar anlisis prospectivo o simplemente prognosis en el proceso de elaboracin de la zonificacin costera, es la construccin o validacin de una visin comn del territorio a largo plazo. Dicho anlisis se traduce en conducir un proceso de reflexin colectiva, que permita reconocer las principales tendencias, construir posibles escenarios y evaluar comparativamente el modelo actual de ocupacin del territorio costero con la imagen objetivo deseable de ese mismo mbito geogrfico.
La imagen objetivo deseable de la zona costera, no es otra cosa que el modelo deseado de ocupacin que surge como respuesta correctora a tendencias indeseadas del modelo actual de ocupacin costera, tales como el deterioro ambiental o la practica de sistemas productivos de explotacin irracional que no promueven la multiplicidad de usos, ni el aprovechamiento pleno de sus potencialidades. Durante la elaboracin del componente zona costera ser posible contrastar y validar la visin del desarrollo desde la perspectiva territorial explicitada en la Estrategia Regional de Desarrollo (ERD), y/o bien construir la imagen objetivo ms especfica y acotada a las particularidades de la zona costera como parte del proceso de zonificacin. Las experiencias piloto de zonificaciones costeras comunales realizadas en el pasado reciente en la Regin de Biobo se refieren a este aspecto enfatizando que el proceso de Zonificacin del Borde Costero es un mecanismo de implementacin de las orientaciones de desarrollo comunal y regional, establecidas en instrumentos tales como la ERD y los respectivos PLADECO, en los cuales se contiene una visin de desarrollo acordada. La visin, o Imagen Objetivo, deber ser, entonces, el punto de partida del proceso de planificacin al cual debe sumarse la orientacin poltica que debe dar el Alcalde y el Concejo Municipal de cada comuna. Slo es recomendable discutir acerca de las visiones de desarrollo comunal cuando el PLADECO est obsoleto o en actualizacin, en cuyo caso se puede contribuir a ese proceso87.Esta reflexin es totalmente valida y vigente para incursionar en la prospectiva territorial complementaria al diagnostico en la elaboracin del componente zona costera regional.
87. Salzwedel, H., et al (2002), pg. 31.
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En la literatura disponible sobre el tema frecuentemente se mencionan y describen los principales mtodos que se utilizan en prospectiva aplicados al ordenamiento territorial. Entre los ms conocidos se encuentran: Tormenta de Ideas, Anlisis Estructural, Juego de Actores, Matrices de Impacto Cruzado, Diseo de Escenarios, baco de Regnier, y entre los mas utilizados aparecen, los cuestionarios Delphi. Todos estos mtodos, tienen sus ventajas y desventajas de acuerdo a las aplicaciones que se haga de ellos. Sin embargo, en relacin al mtodo de Diseo de Escenarios pareciera haber consenso en la gran potencialidad que tiene dicho mtodo para estimular la reflexin estratgica, optimizar la reflexin interna frente a la incertidumbre y reorientar las decisiones en funcin del contexto futuro. Un escenario (territorial) se define como un conjunto formado por la descripcin de una situacin futura y la progresin de una serie de acontecimientos que permitan pasar de la situacin inicial a la situacin futura, con criterios coherentes. A partir de este concepto principal se desarrolla el mtodo de escenarios identificando los temas claves, determinar los actores fundamentales y describir las situaciones futuras.88 Se reconocen dos grandes familias de escenarios: los llamados escenarios exploratorios en los cuales se proyecta el futuro a partir de situaciones del pasado reciente, presentes y tendenciales, de ah su denominacin comn de escenarios tendenciales, recorriendo del presente al futuro. La otra familia de escenarios son los de anticipacin, los cuales son ms imaginativos y se retrotraen del futuro al presente.
En el anlisis prospectivo, o prognosis, aplicado a la zonificacin costera u otro instrumento de ordenamiento territorial, frecuentemente se utiliza el mtodo de construccin de escenarios territoriales, definido genricamente como la descripcin de una situacin futura y la trayectoria de eventos que permite pasar de la situacin origen (modelo actual de ocupacin), a una futura. Este mtodo de prospectiva se basa esencialmente en crear y recrear iterativamente diversos escenarios alternativos al mismo escenario o modelo de ocupacin actual del territorio89. En lneas muy gruesas el mtodo de escenarios (territoriales) se centra en un enunciado muy simple: el diseo de diversos escenarios alternativos parte de una misma situacin inicial (modelo territorial actual), que bajo diferentes supuestos y condiciones propone un futuro mejor relativo a lo que habramos llegado, en ausencia de intervenir la tendencia de la situacin inicial (modelo territorial propuesto). Los escenarios pueden elaborarse en base a diversos temas o variables claves como, por ejemplo, la evaluacin del uso del territorio, el anlisis tendencial de procesos territoriales, la evolucin futura de las variables crticas que inciden en el sistema territorial, entre otros.
88. GODET, Michel, 1989.
89. Para profundizar en las metodologas de anlisis prospectivo ver Cuadernillo 4 Construccin de Escenarios de Desarrollo Regional. Anlisis Prospectivo. MIDEPLAN Metodologas de Planificacin Santiago, 2005. Tambin se recomienda revisar presentacin titulada La reflexin prospectiva y la planificacin por escenarios: Prospectiva y Territorio, incluida en el modulo 4 del Curso de Planificacin e Instrumentos en el Territorio. Programa de Capacitacin y Perfeccionamiento en Ordenamiento Territorial. SUBDERE-CEPAL. Santiago, 2008.
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Durante la elaboracin de la macrozonificacin costera de la Regin de Tarapac, por ejemplo, el equipo del gobierno regional convino en aplicar una Encuesta Delphi a un conjunto de expertos regionales cuyos resultados sirvieron de base para diferenciar escenarios tendenciales y deseables de la evolucin de la zona costera evaluando diversos temas, entre los cuales se analizo: vocacin de la zona costera regional, restricciones/ limitantes para el desarrollo actual y futuro de la zona costera, potencialidades de usos por zona/localidades (representativas) geogrficas, tendencia probable de la expansin del principal asentamiento humano, entre otros. Lo relevante en cualquier caso, es aprovechar la contribucin que hace el mtodo a la construccin de conocimiento y aspiraciones colectivas en pos de un modelo territorial consensuado. Ello en virtud de reconocer que no existe un escenario nico, ninguno de los que puedan disearse contiene la verdad absoluta. Es en la combinacin y la confrontacin de escenarios diferentes que esta metodologa logra su objetivo, el de aclarar futuros alternativos. Los objetos (geogrficos) del anlisis prospectivo no son otros que las mismas unidades, tramos, zonas o espacios costeros diferenciados desde el diagnstico analtico. Para facilitar el trabajo y operacionalizar la prospectiva de la zona costera en su escala regional se sugiere utilizar como marco referencial las mismas unidades territoriales homogneas identificadas y caracterizadas en el diagnstico territorial. Operacionalmente, lo que interesa es contrastar la situacin actual de la zona costera, en funcin de los temas y variables claves, con la situacin deseada y lograr una aproximacin a la situacin posible y concertada para el largo plazo. Su contenido est encaminado a lograr los acuerdos bsicos y de
consenso acerca de la imagen objetivo para el territorio de referencia donde se elaborara la propuesta de zonificacin, los objetivos y lneas estratgicas de esa visin. FIGURA N26: Escenarios Tendenciales.
Escenarios
Escenario Deseable y Posible CULES ESTRATEGIAS?
BRECHA
Escenario Tendencia Tiempo Fuente: Adaptado de Surez, Andrs; Mdulo 4 del Curso de Planificacin e Instrumentos en el Territorio, CEPAL 2008
La formulacin de la imagen objetivo como se ya se indico anteriormente se deber inspirar inicialmente en la visin y lineamientos emanados de la Estrategia Regional de Desarrollo sobre el futuro deseado de la zona costera como componente singular del conjunto espacial regional. Sin embargo, es fundamental recordarnos que la formulacin de la imagen objetivo con enfoque territorial siempre deber ser un ejercicio de construccin colectiva y de consenso acerca del modelo de territorio que se adecua mejor, (y por eso se aproxima desde el comienzo
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al escenario deseado), al proyecto poltico regional que el conjunto de los actores acuerdan para conducir el desarrollo y el bienestar de sus habitantes. El proceso incluye sistematizar y presentar pblicamente las mltiples visiones sectoriales de entidades pblicas de nivel regional y nacional sobre el desarrollo futuro en la zona costera. Particularmente interesan las visiones de las Direcciones Regionales y/o Zonales de Infraestructura, Obras Portuarias, Pesca, Medio Ambiente, Vivienda y Urbanismo, Bienes Nacionales, Turismo, Territorio Martimo y Marina Mercante, Capitana de Puerto, Minera y Geologa, entre los sectores que desde la perspectiva publica tienen intervenciones relevantes. Estas visiones se constituyen en valiosos insumos para la elaboracin de
la imagen objetivo de la zona costera y su contribucin especifica radica en aglutinar una base comn que facilita la definicin de la imagen objetivo de la zona costera en la medida que se explicitan los ejes estratgicos de desarrollo de cada sector y dentro de ello el rol que juega cada territorio subregional. Como se trata de ejercicios de construccin colectiva se emplean mayoritariamente dinmicas de trabajo grupales en los conocidos talleres participativos. Para producir elementos constitutivos (ideas) de la imagen objetivo se sugiere, solo a modo de referencia la siguiente pauta, utilizando como recurso metodolgico la construccin de un mapa mental, a partir de una lluvia de ideas en torno a una pregunta inicial de tipo abierta.
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RECUADRO N 10 RECURSOS METODOLGICOS
Cules son los elementos ms destacados con que contamos, las potencialidades y oportunidades que podemos aprovechar para construir una mejor zona costera en el futuro? o bien, podra ser formulada en trminos de: Superados los problemas, dificultades, conflictos y aprovechamos inteligentemente los potenciales que tenemos y las oportunidades que se abren en nuestro litoral costero: cual debera ser nuestro sueo de zona costera para el largo plazo?
a. Con la ayuda de un moderador se invita a los participantes a reflexionar respecto de la imagen de territorio costero ideal que cada cual tiene, hacia el mediano y largo plazo. Para facilitar la discusin y generar un ambiente de horizontalidad se puede organizar previamente la sala en forma de crculo de modo tal que favorezca adicionalmente la rpida familiarizacin entre los participantes. b. Se explica que este ejercicio grupal tiene por objetivo dar a conocer y discutir las eventuales diferentes visiones y versiones que coexisten entre los actores participantes en relacin al sueo deseado que inspire la conduccin del crecimiento y desarrollo en la zona costera, con nfasis en la perspectiva territorial. c. La idea es provocar la reaccin, los planteamientos que expresen las percepciones de los actores que emerjan de los asistentes. Se invitar a actores clave a emitir su opinin al respecto. En cualquier caso desde la moderacin se indagar en el alcance ms preciso de las definiciones que salgan de los participantes. Se busca que a travs de la oposicin los asistentes precisen sus definiciones y se clarifiquen las alternativas en materia de imagen objetivo. d. Posteriormente desde la moderacin se realizar una breve sntesis de lo dicho hasta el momento. A continuacin se explicar tambin de forma breve los pasos a seguir, la invitacin y reafirmacin del compromiso de continuar participando a los asistentes, y las fechas aproximadas de convocatoria a nuevas sesiones de trabajo, esta vez en grupos de menor cantidad de personas y sobre temticas ms especficas siempre afines a la formulacin mas precisa de la visin. e. Otro recurso metodolgico efectivo y motivador para aplicar en este tipo de dinmicas de grupo en talleres es explicitar y aclarar desde el inicio las expectativas que tienen los participantes del proceso que recin inicia, por medio de preguntas abiertas que sirvan de gua recurrente y que promueva la reaccin y los planteamientos de los asistentes. f. Se recomienda ganar en productividad (generacin de ideas) trabajando en grupos de trabajo aglutinados segn las dimensiones territoriales que se han venido trabajando desde el diagnostico. Operativamente se solicita a cada grupo que presente una versin de sueo de la zona costera para el largo plazo desde una dimensin especfica adelantando algunas lneas estratgicas o caminos atingentes para la materializacin de la visin propuesta. Para complementar los aportes desde las distintas dimensiones se recomienda personalizar sus respectivos sueos con un slogan y una imagen grafica o iconografa.
g. En plenaria del mismo taller los actores convocados presentan y discuten la visin propuesta desde cada dimensin territorial hasta avanzar en la construccin de consenso sobre la imagen objetivo de desarrollo para la zona costera regional. h. Esta visin o sueo deber ser contrastada y retroalimentada con la visin estratgica derivada del instrumento estratgico regional ERD- e incluso con los instrumentos estratgicos comunales costeros PLADECO- con el propsito de asegurar una articulacin y armona entre la visin de desarrollo en todos estos instrumentos. Fuente: Elaboracin Propia
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Para sistematizar toda la informacin y acuerdos que se genera en estas dinmicas grupales se pueden disear matrices sntesis de ideas del tipo: RECUADRO N11: Matriz Sntesis de Imagen Objetivo segn Dimensiones.
EL SUEO COSTERO Dimensin fsico ambiental y riesgos naturales Dimensin Social Dimensin Econmica Dimensin normativo institucional Dimensin relacional Otros temas estratgicos Fuente: Elaboracin Propia EJES ESTRATGICOS SLOGAN POR DIMENSIN IMAGEN (ICONO) IDENTITARIO
2.6. Fase de Propuesta. La fase de propuesta incluye dos grupos de actividades: zonificacin propuesta pblica y zonificacin propuesta pblico-privada. Los productos finales de estas fases son: (1) la propuesta pblica consensuada y los criterios preliminares de compatibilidad y (2) la propuesta pblico-privada consensuada y los criterios definitivos de compatibilidad. (ver Fig. N27) La zonificacin en cuanto espacializacin en la zona costera de los objetivos contenidos en la ERD incluye, en esta su fase metodolgica final, las actividades de mediacin con los actores regionales, con el propsito de lograr los acuerdos que sustentarn la zonificacin final del componente zona costera. Esta fase comienza con el acuerdo entre los distinto/as actores del sector
pblico que intervienen en la regin, para luego pasar a las etapas de acuerdos entre los distintos grupos de inters no gubernamentales90. Esta fase culmina con un acuerdo general de zonificacin con los diversos actores pblicos y privados de cada territorio, sobre la forma de compatibilizar los distintos intereses particulares por los usos de los diversos territorios.
90. Profundizar en la Gua para la Participacin Ciudadana en la Elaboracin del Plan Regional de Ordenamiento Territorial; en Serie de Manuales de Participacin Ciudadana N 10; Divisin de Polticas y Estudios, SUBDERE; 2010 la cual orientar en las instancias y formas para llevar a cabo este proceso participativo.
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FIGURA N27: Fase de Propuesta.
ENTRADAS
PROSPECTIVA
SALIDA
FASE DE PROPUESTA
ESTRATEGIAS ZONIFICACIN PROPUESTA PBLICA

Fuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008.
ZONIFICACIN PROPUESTA PBLICOPRIVADA
ZONIFICACIN SECTOR PBLICO

La actividad incluye la participacin a travs de la cual un grupo de actores pblicos decide de manera consensuada la propuesta de zonificacin del componente zona costera. Se trata de un espacio de participacin que ha trascendido desde el inicio lo meramente informativo, alcanzando carcter de definitivo en lo que a propuesta pblica se refiere. Metodolgicamente en esta tarea se trata de levantar los intereses sectoriales y aunar visiones al interior de los servicios pblicos vinculados al proceso de ordenamiento territorial de la zona. Se debern convocar y realizar jornadas
de trabajo con cada sector y con grupos de representantes de organismos pblicos con competencia en el borde costero. Ello ayudar a generar consensos bsicos entre los mismos y a profundizar el trabajo dirigido a generar una cultura de coordinacin en la administracin pblica, uno de los impactos positivos ms relevantes de este tipo de procesos. Se busca de esta manera, adems, un mayor alineamiento del sector pblico frente a eventuales propuestas emanadas del sector privado, comunidad y organizaciones sociales,91 siempre liderado por el Gobierno Regional.
91. SERPLAC Regin de Aysn. 2008.
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La tercera instancia se refiere a la interaccin entre los mapas de intereses presentados por los diferentes servicios y su compilacin en un mapa de conflictos de uso (Mapa Semforo) que da lugar a la primera instancia de negociacin del proceso, cuyo producto es la conciliacin de los intereses del mbito pblico, en una Propuesta Preliminar de Zonificacin, estructurada en trminos de Usos Preferentes y acompaada de los criterios de compatibilidad que definen las condiciones de ingreso de los otros usos tolerados en un mismo espacio. En el proceso de zonificacin costera, no se debe perder de vista los propsitos y desafos del ordenamiento territorial costero. A modo de ejemplo, es posible mencionar la necesidad de evaluar los procesos de urbanizacin litoral, conducir los nuevos usos y las nuevas grandes inversiones en las zonas costeras, enfrentar los conflictos de uso acumulados, proteger las reas sensibles, restaurar las reas degradadas ambiental y patrimonialmente, promover la inclusin social y reducir la pobreza costera, como tambin, atender a los nuevos requerimientos de la globalizacin en materia de transporte martimo, estndares de seguridad y competitividad de las zonas costeras92. La conciliacin de mltiples intereses se puede realizar a travs de un procedimiento metodolgico reconocido por su contribucin a la coordinacin intersectorial en el territorio. Dicho procedimiento ha sido empleado eficazmente en las experiencias de elaboracin de instrumentos de zonificacin costera regional, el cual mostr tambin, y ms especficamente, su eficacia para
92. Para profundizar en los temas de ordenamiento territorial y gobernanza en zonas costeras un referente importante son los trabajos sobre esta temtica desarrollados por Erik Salas.
compatibilizar los intereses sectoriales entre si, y stos con la ERD. Este procedimiento se denomina anlisis de compatibilidad territorial. El anlisis de compatibilidad en ordenamiento territorial abarca dos momentos secuenciales: un primer momento es la elaboracin cartogrfica de los intereses93 (convencionalmente llamados intereses sectoriales georreferenciados), y el segundo es el anlisis comparado en s mismo. Dicha secuencia es precisamente la accin de territorializar los objetivos de desarrollo sectorial pblicos y no pblicos, presentes y futuros, en el mbito costero, analizando su compatibilidad con el propsito principal de coordinar los aspectos territoriales de las polticas y actuaciones sectoriales, y su concordancia con los instrumentos de planificacin territorial vigentes. A partir de experiencias de zonificaciones, se muestra en la Figura N 23 a continuacin, un esquema general que ilustra, a modo de referencia, el anlisis de compatibilidad territorial destacando los contenidos de los principales momentos de la secuencia y sus productos asociados.
93. La cartografa de intereses sectoriales comienza a elaborarse conjuntamente con los sectores/actores en la etapa de Diagnostico y debera estar terminada o muy avanzada antes de iniciar el anlisis de compatibilidad territorial. Esta es la llamada cartografa temtica de los usos actuales y futuros del borde costero, que incluyen reas especiales y riesgos naturales.
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FIGURA N28: Anlisis de Compatibilidad Territorial.

EJEMPLO FICTICIO DE MATRIZ DE COMPATIBILIDAD (ESTIMACIN DEL POTENCIAL CONFLICTO) PUERTO INDUSTRIA TURISMO PLAYA REA PROTEGIDA AGRICULTURA PESCA
Plan Sectorial 1 Plan Sectorial 2 Plan Sectorial 3 Plan Sectorial 4 Plan Sectorial N Catastro de los intereses sectoriales regionales y comunales expresados en funciones, usos y actividades concretas de las reparticiones pblicas y de los actores locales
Puerto Industria Turismo Playa Area protegida Agricultura
bajo
alto medio
alto alto bajo
bajo medio bajo medio
bajo medio medio alto bajo
Acuerdos e indicaciones para reducir, anticipar y prevenir conflictos territoriales Promueve la coordinacin y la cooperacin interinstitucional orientada a compatibilizar competencias y acciones de relevancia territorial, aprovechando sinergias con el fin de prevenir conflictos territoriales Cooperacin intersectorial, con especial nfasis en el flujo de informacin al interior de la institucionalidad pblica Asesora en la definicin de decisiones en el uso del territorio costero y en las prioridades de inversin de decisin regional
Armonizacin de prioridades e intereses sectoriales en el territorio mediante procesos participativos y flexibles de negociacin
Fuente: Elaboracin propia
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El primer momento del anlisis de compatibilidad territorial se concentra en generar un catastro cartogrfico lo mas amplio posible, de los intereses Sectoriales convergentes en zona costera. La cartografa de los intereses sectoriales, se vinculan a aspectos productivos, sociales, habitacionales, culturales y ambientales, y constituyen, esencialmente, la representacin cartogrfica de los intereses actuales y futuros, que tienen o tendrn un efecto especialmente significativo en el desarrollo territorial. De lo anterior se deduce que la elaboracin de cada una de las cartas sectoriales, es el resultado de la formulacin tcnica, de responsabilidad exclusiva del sector en cuestin, en relacin al conjunto de objetivos de desarrollo territorial all identificados. Durante este momento del proceso, el trabajo de planificacin no substituye el trabajo sectorial, y si asegurar que cada una de las cartas sea comparable a los efectos del anlisis de compatibilidad territorial. Los intereses sectoriales -sean estos actuales o futuros- son fundamentados por los sectores/actores en concordancia con su misin institucional, sus objetivos estratgicos, los productos/ servicios relevantes y la poblacin beneficiaria. Dichos intereses siempre tienen reas de intervencin asociadas, y es all donde en definitiva se verifican las funciones bsicas del territorio, las que, en trminos genricos se pueden clasificar en: hbitat o funcin residencial; trabajo o funcin productiva; educacin, recreacin, abastecimiento o funcin reproductiva, entre otros. S, el eje de aproximacin principal de la zonificacin costera es la facilitacin de la coexistencia de diversos intereses en el territorio, el anlisis de compatibilidad es un recurso metodolgico simple y rpido para estimar el potencial de conflictos e incompatibilidades resultantes.
Los resultados derivados del procedimiento son representados cartogrficamente en una cartografa denominada convencionalmente: mapa semforo. En ste se indicarn con color rojo las reas de alto potencial de conflicto, en verde las reas con nulo o bajo potencial de conflicto, y en amarillo aquellas reas que requieren de mayores estudios para evaluar un potencial conflicto. Este procedimiento permite focalizar tanto los estudios como las propuestas hacia las reas que lo requieran. Al mismo tiempo, esta aproximacin permite identificar rpidamente aquellas superficies que presenten altos niveles de compatibilidad (reas en color verde), lo que favorece positivamente la discusin de potenciales conflictos por parte de los participantes involucrados. La matriz de compatibilidad es una herramienta til por su carcter orientador en la etapa de armonizacin de intereses sectoriales. Consiste en configurar una matriz simtrica de doble entrada con los usos o funciones territoriales presentes y futuras en el territorio costero. En las celdas de la matriz se registra el nivel de compatibilidad entre las distintas funciones territoriales. Los participantes del proceso de elaboracin de la matriz convendrn la definicin de los niveles de compatibilidad.
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RECUADRO N12: Matriz de Compatibilidad Territorial (Primer ejemplo).

VIVIENDA Y URBANISMO Produccin y servicios industriales Equipamiento complementario AGROPECUARIO SILVICULTURA Baja prioridad fiscalizacin forestal Alta prioridad fiscalizacin forestal Mediana prioridad proteccin por incendios forestales Mediana prioridad fiscalizacin forestal
Mediana prioridad ambiental
VIVIENDA Y URBANISMO
Consolidado De expansin Excluido/restringido Produccin y servicios industriales Parque Metropolitano Equipamiento complementario Aerdromo Alta prioridad productiva Media prioridad productiva Baja prioridad productiva Alta prioridad ambiental Mediana prioridad ambiental Baja prioridad ambiental Alta prioridad proteccin por incendios forestales
na na na na na na na na na na na
AGROPECUARIO
Prioridades e intereses sectoriales contrapuestos, alto potencial de conflicto, funciones territoriales incompatibles. Prioridades e intereses sectoriales condicionados, competitivos, medio potencial de conflico, compatibilidad relativa entre funciones territoriales. Fuente: Elaboracin Propia na
Prioridades e intereses sectoriales sinrgicos, complementarios, bajo a nulo potencial de conflicto, funciones territoriales compatibles plenamente. No aplica, dado que no concurren funciones, intereses, prioridades, usos del territorio (escala regional) en un mismo espacio-temporal de la zona costera.
Baja prioridad proteccin por incendios forestales
Alta prioridad proteccin por incendios forestales
Media prioridad productiva
Baja prioridad productiva
Alta prioridad productiva
Baja prioridad ambiental
Alta prioridad ambiental
Parque Metropolitano
Excluido/restringido
De expansin
Consolidado
Aerdromo
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Una vez convenidos colores y niveles de compatibilidad, lo que debe fundamentar el trabajo de la construccin de la matriz, es asegurar que el trabajo resulte en acuerdos ms que en derivaciones terico-acadmicas. Estos acuerdos reflejarn el cmo los diferentes actores/sectores perciben las relaciones intersectoriales en funcin del uso del territorio costero. Del cruce o integracin de filas y columnas en la matriz celdas- se obtiene un resultado referencial, el cual se verifica y acuerda entre los participantes al comienzo del ejercicio de armonizacin. La matriz de compatibilidad elaborada en talleres participativos tiene la funcionalidad, en tanto que herramienta metodolgica, de sistematizar a nivel cualitativo, las percepciones que los representantes sectoriales tienen sobre las relaciones recprocas entre las actividades y usos propios de una u otra funcin territorial. RECUADRO N13: Matriz de Compatibilidad Territorial (Segundo ejemplo).
Las matrices de compatibilidad son ampliamente empleadas y valorada por otras experiencias de planificacin participativa, como una forma de dotar a los tomadores de decisin de una herramienta adicional para prevenir o enfrentar conflictos por el uso de un mismo espacio territorial. En ese sentido, y a modo de ejemplo, pueden ser utilizadas las categoras de compatibilidad plena, compatibilidad relativa, e incompatibilidad, para caracterizar los casos de superposicin territorial de intereses sectoriales, en trminos de grado de compatibilidad, asociada a los colores primarios. El diseo inicial de la matriz se debe orientar ms a reforzar la idea de la prevencin de conflictos territoriales. Para ello, podr emplearse las categoras de alto, medio y bajo potencial de conflicto, las cuales correspondern a las diferentes y mltiples combinaciones de superposiciones de usos del territorio. Se inserta a continuacin un ejemplo de matriz de compatibilidad destacando esta orientacin:
EJEMPLO FICTICIO DE MATRIZ DE COMPATIBILIDAD (ESTIMACIN DEL POTENCIAL CONFLICTO) PUERTO Puerto Industria Turismo Playa Area protegida Agricultura Fuente: Elaboracin Propia INDUSTRIA bajo TURISMO PLAYA alto medio REA PROTEGIDA alto alto bajo AGRICULTURA bajo medio bajo medio PESCA bajo medio medio alto bajo
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Es conveniente simplificar los grupos de categoras antes de cruzar la informacin extrada de la cartografa temtica de intereses sectoriales. Las experiencias en la utilizacin de esta u otras herramientas metodolgicas de carcter participativo nos ensean RECUADRO N14: Fusin de Categoras de Uso
que la reduccin de complejidad contribuye a llegar a buenos y ms eficientes resultados. En este sentido y a modo de referencia, se muestra cmo se podran fusionar las categoras de usos propias de cada sector y las funciones territoriales.
FUSIN DE CATEGORAS DE USO Inters potencial de rocas y minerales industriales Proteccin prioritaria de yacimientos para futura extraccin rea destinada a depsitos de relaves mineros Proyecto minero planeado Concesin minera Minera tradicional en roca ornamental Extraccin de ridos FUSIN DE CATEGORAS DE USO RESIDUOS Disposicin actual de residuos (relleno, vertedero, virs) Relleno sanitario planeado Sitios propuestos para nuevo relleno Planta de transferencia planeada FUSIN DE CATEGORAS DE USO INFRAESTRUCTURA Camino nacional planeado Camino regional planeado Ferrocarril planeado Obra fluvial planeada Colector primario de agua lluvia planeado Proyecto de agua potable rural Proyecto de riego rea de restriccin a nuevos permisos de explotacin de agua subterrnea FUSIN DE CATEGORAS DE USO rea turstica prioritaria en desarrollo (ZOIT) rea turstica prioritaria potencial Concesin turstica rea turstica especializada por temtica mbito urbano/rural TURISMO rea de inters turstico Infraestructura de transporte Prevencin de inundaciones Abastecimiento de agua en rea rural rea de restriccin a nuevos permisos a explotacin de agua subterrnea Disposicin de residuos Planta de transferencia planeda Reserva minera Relave minero Actividad minera Extraccin de ridos
MINERA
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RECUADRO N14 (continuacin): Fusin de Categoras de Uso

VIVIENDA Y URBANISMO Actividades productivas y de servicios e carcter industrial molesta AGROPECUARIO SILVICULTURA ECONOMA
Habitacional mixto
Parque Metropolitano
VIVIENDA Y URBANISMO
Aerdromo
Parque Metropolitano Aerdromo Prioridad productiva Prioridad ambiental Prioridad forestal Riesgo incendio forestal
Prioridad productiva
Actividades productivas y de servicios de carcter industrial molesta
ECONOMA
Prioridad al fomento de la pequea y mediana empresa Prioridades e intereses sectoriales sinrgicos, complementarios, bajo a nulo potencial de conflicto, funciones territoriales compatibles plenamente. na No aplica, dado que no concurren funciones, intereses, prioridades, usos del territorio (escala regional) en un mismo espacio-temporal de la zona costera.
Prioridades e intereses sectoriales contrapuestos, alto potencial de conflicto, funciones territoriales incompatibles. Prioridades e intereses sectoriales condicionados, competitivos, medio potencial de conflico, compatibilidad relativa entre funciones territoriales. Fuente: Elaboracin Propia
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Prioridad al fomento de la pequea y mediana empresa
Prioridad ambiental
SILVICULTURA AGROPECUARIO
Prioridad forestal
Riesgo incendio forestal
RECUADRO N 15: ELABORACIN DE LA MATRIZ DE COMPATIBILIDAD TERRITORIAL EN TALLERES PARTICIPATIVOS : TALLER TIPO Para esos talleres debern ser planteados como objetivos: a. Revisar y validar las cartografas temticas de intereses segn sectores o grupos de intereses; b. Establecer, con la participacin de profesionales y tcnicos del sistema pblico regional y municipal, los niveles de coherencia y/o aparente conflicto que existiran entre las distintas categoras territoriales establecidas en las cartas temticas de intereses sectoriales; Se recomienda la siguiente dinmica para el desarrollo de esos talleres y considerando como orientacin general para el llenado de la matriz un mnimo de convenciones y reglas de trabajo para asegurar su xito en un contexto de trabajo multiactores. Para ello deber considerarse, entre otros aspectos: a. Que la participacin de representantes tcnicos de los servicios pblicos sean los involucrados y coautores de sus respectivas cartografas temticas sectoriales. b. Los participantes emitirn juicios a las preguntas orientadoras considerando como base su expertis temtica1 y el carcter nter subjetivo2 de la evaluacin. En este sentido, las respuestas debern tener cierto grado de acuerdo general por parte de los participantes. c. La matriz de compatibilidad relaciona dos o ms usos del territorio en un mismo espacio geogrfico y tiempo. d. La compatibilidad entre usos podr expresarse en tres grados o niveles: compatibilidad plena, compatibilidad relativa e incompatibilidad. Esta es la base para decidir sobre los usos prioritarios, preferentes o excluyentes; e. Los representantes sectoriales y grupos de inters deben opinar y fundamentar sobre la compatibilidad de superposiciones de usos, en la mayor cantidad de casos posibles; f. Las argumentaciones ms discutidas deben quedar documentadas en tarjetas; g. Frente a percepciones divergentes en relacin a la compatibilidad de usos del territorio se opta por el grado menor de compatibilidad.
1. La experiencia de los representantes (de todos y cada uno de los intereses) que participan en la elaboracin de la matriz de compatibilidad es de la mayor relevancia dado que son estos actores quienes conocen las particularidades de sus respectivas actividades, las interrelaciones con otros sectores, efectos, impactos y potenciales sinergias que pueden generar los distintos usos, actividades y funciones territoriales. 2. Por intersubjetividad, entenderemos para los efectos prcticos de zonificar, una aproximacin de evaluacin cualitativa que, sin pretender ser objetiva, se sustenta en juicios de valor - que reclaman para s una validez social y pretenden ser orientadores de comportamiento- que sobrepasan las opiniones subjetivas individuales. La argumentacin y los criterios valricos de la evaluacin reflejan en definitiva las preferencias de una sociedad hacia un modelo de ordenamiento territorial. (vase GORE Regin Metropolitana de Santiago 2002. Planificacin Ecolgica del Territorio. Gua Metodolgica. Fuente: Elaboracin Propia
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La matriz de conflictos consiste en un producto cartogrfico que revela las incompatibilidades y/o potenciales conflictos que resultan de la superposicin de la informacin de la matriz de compatibilidad. Mediante este procedimiento, es posible identificar por ejemplo, reas donde se superponen prioridades sectoriales, o prioridades sectoriales sobre reas de riesgo, o prioridades sectoriales sobre reas reservadas para fines especiales. La matriz de compatibilidad acordada en los talleres, se traducir en la elaboracin de cartografa temtica auxiliado de herramientas SIG. Como resultado de este trabajo se genera un conjunto cartogrfico denominado convencionalmente mapas semforos o cartografa de conflictos. Estos se imprimen para cada uno de los sectores o intereses como se podran fusionar las categoras de usos propias de cada sector y funciones territoriales y sobre los cuales se sustentar la reflexin de la fase siguiente denominada armonizacin de intereses sectoriales. La experiencia de zonificacin en la Regin de Aysn94, expresa muy acertadamente este momento en la secuencia metodolgica adoptada, cuando afirma: La superposicin de intereses se realiza cartogrficamente superponiendo sobre la carta base la cartografa de intereses de cada sector, agrupacin sectorial o ejes temticos a modo de capas sucesivas de informacin. El resultado esperado es un mapa o conjunto de mapas temticos que da cuenta del universo de intereses concurrentes y superpuestos, aun cuando no tiene
94. Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), 2008, Gobierno Regional de Aysn; Mtodo Utilizado en la Microzonificacin del Borde Costero Sur de la Regin de Aysn.
todava la valoracin definitiva derivada de aplicar la matriz de compatibilidad. El mapa semforo es la expresin cartogrfica de la superposicin de intereses cualificada por medio de la matriz de compatibilidad. La armonizacin de intereses sectoriales concurrentes en la zona costera, como procedimiento tcnico-poltico, se enmarca en trabajo participativo e interinstitucional, donde los representantes de los principales actores pblicos95 exponen y argumentan sus respectivos intereses sectoriales superpuestos, y las funciones territoriales complementarias o excluyentes. Este trabajo se enfoca a prevenir conflictos territoriales derivados de desafos regionales de inters pblico y en buena medida, de los resultados y acuerdos del proceso de macrozonificacin precedente. La primera aproximacin a la propuesta de zonificacin costera se inicia con una primera ronda de discusin con los actores pblicos, a fin de consensuar una primera propuesta (propuesta preliminar de zonificacin). Posterior a esta primera propuesta de zonificacin acordada dentro de la administracin pblica, se realiza una segunda ronda amplindolo la participacin e incluyendo a los principales sectores sociales y econmicos privados, representantes de organizaciones no gubernamentales, gremios, sindicatos, universidades, y otros actores del territorio.
95. Para los fines de los procesos de zonificacin costera la determinacin los diferentes sectores representantes de intereses pblicos son aquellos que tienen competencias administrativas, legales, fiscalizadoras o planificadoras, y adicionalmente implementan hasta el presente polticas especficas, programas, planes y proyectos con efectos territoriales relevantes en la zona costera.
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Estos pasos secuenciales no son un proceso casual, al contrario, se debern pre-establecer y en ese orden. Las principales razones de este diseo secuencial son la necesidad, en primer lugar, de presentar la zonificacin costera como una iniciativa de coordinacin transversal de la administracin pblica96, y en segundo lugar, potenciar a los sectores ms dbiles de la administracin pblica en relacin a un sector privado cual suele ser altamente
dinmico y proactivo. El supuesto implcito en la secuencialidad es que la cultura, la voluntad y la capacidad tcnica de cooperacin en el marco de la administracin pblica, tendra mayor preponderancia en relacin al sector privado. En este proceso de armonizacin de intereses, en funcin de una visin pblica, ms amplia del futuro regional, y vinculada al desarrollo de la zona costera objeto de zonificacin.
RECUADRO N 16: PAUTA METODOLGICA PARA OPERACIONALIZAR REUNIONES O TALLERES Como pauta metodolgica para operacionalizar las reuniones o talleres de armonizacin de intereses sectoriales se podrn plantear como objetivos: a. Minimizar el nmero de reas con intereses sectoriales contrapuestos, b. Maximizar el nmero de reas de compatibilidad y sinergia, c. Establecer los criterios de compatibilidad1 que debieran considerar los sectores para disminuir potenciales conflictos territoriales, d. Adicionalmente se pueden hacer indicaciones si diera lugar modificaciones a las cartografas temticas de los sectores con inters y competencias en el borde costero. A modo de referencia se sugiere seguir la siguiente dinmica en el desarrollo del taller, enfocada a: Paso 1 : Presentacin de la contraposicin de intereses sectoriales actuales y potenciales con base a los mapas temticos sectoriales, la matriz de compatibilidad y los mapas semforos. Paso 2: Cada representante sectorial presenta los argumentos tcnicos, legales o administrativos que sustentan la contraposicin de intereses sectoriales. Paso 3: Los representantes reflexionan, argumentan y acuerdan. Paso 4: Los posibles acuerdos son: uso o funcin exclusiva, uso o funcin prioritaria/preferente y criterios de compatibilidad asociados, polgonos no resueltos los cuales requieren de trabajo ms focalizado en mesas bilaterales con los actores competentes. Paso 5: Los acuerdos se escriben en tarjetas a la vista de todos los representantes y son consensuados a modo de resumen del taller. Paso 6: Se documenta todo el proceso para su validacin por parte de las autoridades regionales. 1. Los criterios de compatibilidad son aquellas condiciones y/o restricciones que se acuerdan establecer caso a caso durante las rondas de armonizacin entre dos o mas intereses con el propsito explicito de supeditar todos los dems intereses a la funcin territorial predefinida como preferente o prioritaria. Fuente: Elaboracin Propia 96. Iniciativa de coordinacin coherente al interior de la institucionalidad pblica a fin de evitar orientaciones contradictorias gruesas en las mltiples intervenciones que se realizan en la zona costera.
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ZONIFICACIN PBLICA - PRIVADA

Genricamente la participacin de la comunidad es entendida como el involucramiento de la ciudadana en procesos de toma de decisiones poltico-administrativas. La participacin ciudadana puede establecerse a travs de procedimientos de consulta, ponderacin, debates o traspaso de funciones del Estado a organizaciones e instituciones no gubernamentales. En Chile, ciertamente se aprecia en los ltimos aos un creciente inters y aplicacin del enfoque participativo en planificacin territorial. En este caso, La zonificacin del borde costero contempla un proceso de participacin ciudadana que busca alcanzar y dar legitimidad social a dos componentes centrales de este instrumento: por un lado, la identificacin, caracterizacin y representacin cartogrfica de intereses de los sujetos y actores sociales e institucionales sobre el territorio y, por otro, la construccin de una propuesta de zonificacin de usos del territorio, consensuada entre ellos.97 Especial importancia tendr la participacin (desde la fase de diagnostico y sus anlisis territoriales correspondientes hasta la fase de propuesta) de representantes de las comunidades indgenas asentadas a lo largo del borde costero. Al respecto el proceso de macrozonificacin costera tendr que tener meridiana claridad de realizar oportunamente el procedimiento de consulta que exige la legislacin sobre el tema indgena vigente desde 2009 relativo a la aplicacin del Convenio 169 de la OIT firmado por Chile en 2008.
No obstante a que el proceso de elaboracin del componente zona costera es esencialmente participativo, de alcance indicativo, y que cada Gobierno Regional diseara una formula propia para hacer efectiva la participacin y contribucin de las comunidades indgenas y sus intereses en la zona costera, es clave diferenciar lo anterior con el procedimiento sectorial administrativo vinculado de la Ley 20.249 vigente desde 2008 del Ministerio de Planificacin que crea la figura normativa de Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO) y un procedimiento reglamentado que explicita la delimitacin, declaracin y administracin entregado en calidad de destinacin (como modalidad de concesin) por el Ministerio de Defensa Nacional a la Subsecretrara de Pesca. Lo relativo a la figura ECMPO esta relacionado esencialmente con reas suceptibles a ser declaradas espacio costero y en virtud de lo anterior solicitar una destinacin cuya administracin es entregada a las comunidades o asociaciones indgenas solicitantes con el propsito de usos concetudinarios que comprenden la pesca, la recreacin, el culto religioso y prcticas medicinales asociadas a recursos naturales. Lo relavante para los efectos del anlisis del componente zona costera en el marco de la formulacin del instrumento PROT es reconocer y ponderar en el mismo plano de igualdad los intereses de las comunidaes indgenas asociadas a la zona costera a los efectos de asegurar que dichos intereses se expresen en terminos de categoras tales como reas preferentes de influencia indgena o de relevancia indgena fundamentadas en el asentamiento consolidado de poblacin, saberes y practicas ancestrales que marcan una identidad particular. Y al mismo tiempo asegurar que el acuerdo sobre la distribucin espacial de las funciones territoriales preferentes en la zona costera
97. Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), Gobierno Regional de Aysn, Mtodo Utilizado en la Microzonificacin del Borde Costero Sur de la Regin de Aysn, pg. 28.
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no desvirtu su alcance y propsitos transformndose en una cartografa temtica de las solicitudes de concesiones y destinaciones martimas, acucolas y reas de manejo de recursos bentnicos. Las acciones e interacciones de una comunidad de actores marcan, estructuran y modelan constantemente el territorio. An reconociendo que algunos actores son ms relevantes que otros en los procesos territoriales concretos y tienen diferente peso en las correlaciones de poder cambiantes en el tiempo, el enfoque de participacin en ordenamiento territorial supone como condicin necesaria la apertura a una participacin tan extensa y abierta como sea posible. Ello debido entre otras bondades, porque hace ms eficaz la planificacin, aportando legitimidad y viabilidad al proceso. Como tendencia, la participacin en ordenamiento territorial deber ser el rasgo ms relevante presente en las herramientas, instrumentos, procedimientos y niveles territoriales. Ello es as porque lo que define la viabilidad poltica de las propuestas tcnicas de ordenamiento territorial es crecientemente la capacidad de construir consenso, acuerdos sociales y compromisos, base firme para gestionar un desarrollo armnico y sustentable. En este entendido y a los efectos de la zonificacin costera, tanto para la etapa de negociacin con el sector pblico como con el sector privado, es indispensable realizar un anlisis de los actores con el objeto de verificar el concepto de representatividad. La experiencia de zonificacin de Aysn define con brillante simpleza lo que se espera de un actor representativo en los procesos de zonificacin costera:
En la experiencia del Gobierno Regional de Aysn y con propsitos de la participacin ciudadana, se realiz una fase preliminar de instalacin en la comunidad. En esta fase y como lo sealan, debiesen participar slo las organizaciones inscritas y sus representantes.La acreditacin, por su parte, supone que hubo un adecuado proceso de difusin, informacin y consulta con las organizaciones, las que se inscriben para ser parte del proyecto. Esta difusin, para ser efectiva, debiera ser respaldada por las autoridades regionales, que son quienes convocan a este proceso de participacin ciudadana y establecen las condiciones bajo las cuales la participacin es considerada vlida. En sntesis, la instalacin de la comunidad en el centro de la mediacin tiene por objetivos: dar liderazgo y conduccin poltica al proceso; difundir y formalizar el proceso ante la comunidad y dar garantas de un proceso de participacin real; informar a la comunidad sobre las condiciones bajo las cuales la participacin ser vlida; acreditar a los representantes de las fuerzas vivas de la regin inscritas para participar.98 El involucramiento temprano de los actores desde el inicio de la etapa de zonificacin, permite validar el proceso durante toda su ejecucin, es en la instancia de mediacin y negociacin donde resulta necesario revisar y precisar la identificacin de actores. Esta precisin deber estar orientada en funcin a varios principios orientadores como lo son su representatividad y el grado de posicin, fuerza e intensidad, entre otros. La identificacin y anlisis
98. Secretara Regional de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), Gobierno Regional de Aysn, Mtodo Utilizado en la Microzonificacin del Borde Costero Sur de la Regin de Aysn, pg. 29-30.
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de los actores (pblicos/privados y de la sociedad civil) es tambin en funcin de las situaciones de conflictos o sobre posiciones de uso en el territorio de estudio y que se deben resolver. Ello est vinculado tambin a las diferentes cartografas temticas elaboradas en la etapa de diagnstico, las cuales han sido validadas en esa instancia, por cada uno de los representantes sectoriales pblicos, as como tambin de los intereses RECUADRO N17 : Anlisis de Juego de Actores.
privados en el borde costero. Las metodologas para realizar dicho anlisis de actores, orientadas a identificar a las personas clave, que cuentan con respaldo, autoridad, credibilidad y son ampliamente reconocidos por sus bases, acreditndolos ante las instancias de toma de acuerdos y toma de decisiones del proceso. Se puede construir un Mapa de Actores, los que podran ser consultados en encuestas, respecto de diferentes materias.
ANLISIS DE JUEGO DE ACTORES Elementos a evaluar Cmo valorar: Posicin, Fuerza, Intensidad ALTA 4 ALTA 4 NEGATIVA (-) MEDIA 3 MEDIA 3 BAJA 2 BAJA 2 MUY BAJA 1 MUY BAJA 1
FUERZA (PODER) MUY ALTA 5 MUY ALTA 5 POSICIN POSITIVA (+)
INTENSIDAD (grado de involucramiento)
Ejercicio: 1. Identificacin: Usted es el Intendente de la Regin: cules son los grupos de inters que ms sobresalen para el desarrollo de la ERD? Valore tiempo presente y futuro. Actor PROYECTO: DESARROLLAR UNA ERD Objetivos del actor fuerza Intensidad Posicin
Sugerencia: Puede dividir a los actores en 2 grandes grupos: Primarios y Secundarios. Estrategias Qu estrategias desarrollara para instalar/mantener alianzas con cada actor? Qu actores precisan de una respuesta en el corto plazo? Fuente: Adaptado de Surez, Andrs; Anlisis de Juego con Actores; Mdulo III de Capacitacin MIDEPLAN-SUBDERE-CEPAL; Julio 2008
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Se ha mencionado antes que las razones que justifican la secuencialidad del proceso de zonificacin costera en cuanto a la participacin de actores pblicos, es fortalecer la coordinacin interinstitucional orientada a promover una mayor cohesin y fortalecimiento tcnico de las instituciones del estado, para poder encarar mejor un proceso de armonizacin con actores privados altamente dinmicos. La experiencia de zonificacin en la comuna de Tortel resume este momento de la participacin institucional como el trabajo con el sector pblico cuyo propsito es levantar los intereses y aunar FIGURA N29: Momentos de Participacin en la Zonificacin Costera.
visiones al interior de los servicios pblicos vinculados al proceso de planificacin Esto ayud a generar consensos bsicos entre los mismos y a profundizar el trabajo dirigido a generar una cultura de coordinacin en la administracin pblica; uno de los impactos positivos ms relevantes de este tipo de procesos. Se busca de esta manera, adems, un mayor alineamiento del mundo pblico frente a eventuales negociaciones con el mundo privado99. Dicha secuencialidad la podemos esquematizar en la siguiente figura.
99. SERPLAC Regin de Aysn, 2008.
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Se debe resaltar los siguientes aspectos durante la preparacin y desarrollo de los talleres de armonizacin y eventual mediacin con actores no pblicos. En primer lugar, lo que est relacionado con los criterios de seleccin dentro del universo de actores posibles y en ese sentido, sugerimos considerar los siguientes como pauta de referencia para seleccionar a los participantes en los talleres ampliados a los actores no pblicos: a. Actores sociales, empresarios, gremios y organizaciones representativas100 del territorio costero. b. Gestores y promotores de actividades que se desarrollan en el presente y/o en el futuro. c. Actores relevantes por la generacin de empleo, valor y movilizadores de recursos endgenos. d. Actores interesados con disponibilidad y voluntad de participar hasta el final del proceso. La seleccin de actores privados, responden a los criterios mencionados arriba: actores socioeconmicos; representativos de su actividad y territorio; con disponibilidad y viabilidad de participacin; as como, una valoracin del peso especfico en el proceso de toma de decisin. Sin embargo, dicha seleccin si bien contribuye a la conformacin de la masa crtica necesaria para otorgar legitimidad social al proceso, no es suficiente.
100. El concepto de representatividad, para efectos prcticos de las zonificaciones costeras, ha sido ampliamente explicitado en las experiencias comunales de zonificacin costera, entendindose que los actores no pblicos representantes son las personas sobre las que sectores especficos de inters, delegan la facultad de participar y decidir. Tienen la facultad de votar en las mesas de participacin ciudadana al momento de tomar acuerdos, y tienen el deber de informar a sus representados, de quienes son sus portavoces.
Probablemente entre los actores seleccionados habr disparidades tales como una marcada brecha de conocimientos, de informacin, y de habilidades, destrezas y prcticas de comunicacin. As mismo, estas brechas existirn entre los propios actores pblicos y entre estos y los privados. Debido a esto, es menester considerar un espacio de capacitacin otro aspecto fundamental durante la preparacin de los talleres de armonizacin de intereses con actores privados. En este aspecto resulta muy aleccionadora la experiencia de Tortel cuando se iniciaron las primeras sesiones de trabajo en las denominadas mesas de participacin ciudadana mesas PAC -. En esa experiencia de zonificacin los representantes de los actores manifestaron al iniciar la segunda sesin, que no se sentan en condiciones de enfrentarse a los representantes de grupos de inters regionales, especialmente a representantes del sector salmonero. Argumentaron que les faltaban conocimientos sobre las diferentes normas que regulan el uso del territorio y plantearon la idea de detener el proceso para complementar la capacitacin recibida inicialmente. En funcin de lo anterior es prioritario capacitar previo a los talleres de armonizacin, fortaleciendo a los participantes bajo la premisa de que los actores privados no solo tienen el derecho legtimo de participar como informantes, sino tambin y necesariamente como equivalentes. Se hace necesario, aunque sea a nivel introductorio, capacitar en la gestin de conflictos a fin de familiarizar a los diversos actores sobre normas de interaccin social, roles y acuerdos de funcionamiento interno de los talleres, as como transferir algunos antecedentes tericos acerca de gestin contempornea de conflictos, sociabilizar un glosario que incluyan las definiciones y trminos
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normativos, de poltica y de planificacin que se emplearn mayormente a lo largo del proceso. Uno de los aportes ms importantes en esta transferencia son las presentaciones que los actores pblicos puedan realizar a los actores no pblicos que se incorporan a los talleres ampliados. Esas presentaciones se orientan a poner al da al resto de los participantes sobre sus actuales y previsibles intereses, matrices de compatibilidad, cartografa de conflictos, entre otros, visualizados en todo tipo de material y formato que favorezca la interaccin entre los actores. El producto de los Talleres de Mediacin con Actores Privados es la revisin/reformulacin de la Cartogrfica de Intereses y la Matriz de Compatibilidad; en otras palabras, incorporar los acuerdos alcanzados. En base a los elementos antes producidos, se convoca a un taller final de Zonificacin, en el cual se presenta el resultado cartogrfico de los acuerdos adoptados, as como el documento borrador de la Memoria Explicativa, los cuales se someten a discusin. Esta es una instancia de validacin que permite a los actores verificar si sus acuerdos y propuestas han sido fielmente reflejados tanto en la cartografa como en la documentacin complementaria. Es una instancia de aprobacin de la propuesta por parte de los actores pblicos y representantes, privados, comunidad y sociedad civil, que asegura un mayor compromiso de todos con su contenido. Se recomienda dejar establecidos los acuerdos y compromisos, por escrito, mediante el levantamiento de un Acta o Protocolo de Acuerdos, firmada por los actores con representatividad de cada sector.
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Referencias
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Textos Generales
TEXTOS LEGALES:
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Oficio Gabinete Presidencial N 001 de 28 de febrero de 2005. Instructivo Presidencial para la aplicacin de un nuevo Reglamento Interno de Funcionamiento de las Comisiones Regionales del Uso del Borde Costero. Incluye en Anexo Reglamento citado. Oficio Ordinario N 771, del Ministerio de Bienes Nacionales, del 25 de Agosto 2009. Solicita adoptar sistema de referencia geodsico nico SIRGAS Chile. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile Reglamento Sobre Concesiones Martimas; Direccin General del Territorio Martimo y Mercante, Armada de Chile, 2006.
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Paginas Web
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GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) Primera Edicin, Agosto 2011

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

1. ZONIFICACIN COSTERA; CONTEXTO Y CONCEPTUALIZACIN

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

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Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

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FIGURA N1: Delimitacin de la Zona Costera y Zona de Influencia Costera.

Borde Costero Zona Costera Zona de Influencia Costera

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

26. Portal de los Siete Mares, 2008 (Pgina WEB).

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

FIGURA N2: Prospectiva.

CONSTRUCCIN DESDE EL FUTURO DESEABLE

futuro ENFOQUE FRANCS PROSPECTIVO

Fuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

29. Management & Emprendimiento; 2007; Prospectiva; (Pg. WEB).

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

FIGURA N3: Secuencia de Pasos de la Prospectiva.

ANLISIS INTERPRETACIN PROSPECCIN

Fuente: Adaptado de; Cereceda M. 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

PROSPECTIVA ASCENDENTE Ms hincapi en el trabajo en red, las consultas y la participacin

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

FIGURA N5: Proceso Cclico de Planificacin.

Fuente: Abogado R., Mara Teresa; Mndez A. Mara Virginia; 2002-2003.

40. Ibid, pg. 107.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

RECUADRO N2 El Subsistema Fsico Natural en la Ordenacin de las reas Litorales.

Costas arenosas Costas rocosas Aguas abiertas marinos

Cuerpos de agua cerrado y semicerrados

Fuente: Barragn, J. 1997.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

46. Ibid, pg. 112. 47. Ibid, pg. 112 - 113.

Metodologa para la Macrozonificacin Costera

49. Ibid, pg. 115. 50. Ibid, pg. 115.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

2. METODOLOGA PARA LA MACROZONIFICACIN COSTERA

Metodologa para la Macrozonificacin Costera

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Metodologa para la Macrozonificacin Costera

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Metodologa para la Macrozonificacin Costera

FIGURA N6: Secuencia Metodolgica Zonificacin del Componente Zona Costera.

INTEGRACIN DIMENSIONES CARACTERIZACIN TERRITORIAL

MAPAS INTERESES SECTORIALES MATRIZ DE COMPATIBILIDAD

DATOS E INDICADORES DE CARACTERIZACIN TERRITORIAL CARTOGRAFA TEMTICA

ESTABLECIMIENTO DE ZONAS HOMOGNEAS

CONSTRUCCIN DE IMAGEN OBJETIVO

SUPERPOSICIN DE INTERESES AJUSTADOS MAPA SEMFORO

TENDENCIAS Y CONFLICTOS TERRITORIALES

ELABORACIN DEL PLAN DE TRABAJO

CARTA BASE Y SISTEMATIZACIN DE INFORMACIN TERRITORIAL

MODELO ACTUAL DE OCUPACIN ZONA COSTERA

MODELO FUTURO DE OCUPACIN ZONA COSTERA

PROPUESTA PBLICA CONSENSUADA CRITERIOS PRELIMINARES DE COMPATIBILIDAD