LAS POLTICAS PBLICAS Y LOS COMPROMISOS DE LA INVESTIGACIN

Las polticas pblicas: algunos apuntes generales

Edith F. Kauffer Michel *

entro de las ciencias polticas y de la sociologa poltica, el anlisis y el estudio de las polticas pblicas es bastante reciente: el texto fundador de la disciplina1 tiene apenas cinco dcadas de existencia y sin embargo, los desarrollos posteriores han sido fructferos si nos referimos a la cantidad de bibliografa especializada existente, as como a los diferentes enfoques presentados por la literatura. Una primera distincin conceptual bsica es necesaria para entender el porqu y el cmo de las polticas pblicas. El idioma espaol no permite hacer la diferencia entre dos conceptos bsicos introducidos por los anglosajones: politics y policy. Por politics, que podemos traducir por la poltica, entendemos la lucha por el poder. Por lo tanto, cuando pretendemos estudiar la poltica en el sentido de politics , nuestros objetos de estudio son las fuerzas polticas, las elecciones, las

instituciones gubernamentales y parlamentarias. Por policy, que proponemos traducir por polticas pblicas o por el trmino de poltica seguido de un adjetivo (social, agrcola, etctera), hacemos referencia a la accin pblica, al aspecto programtico de la accin gubernamental. Histricamente, fue Harold Lasswell quien acu el trmino de policy en 1951, adems de presentar importantes aportaciones para el anlisis de las polticas pblicas. En primer lugar, distingui dos actividades complementarias e interdependientes en esta nueva tarea: el conocimiento de (knowledge of) y el conocimiento en (knowledge in). El conocimiento de hace referencia al anlisis y al estudio del proceso, se trata de una empresa cognoscitiva. El conocimiento en pretende incorporar datos y teoremas en los procesos de deliberacin y decisin para mejorar la accin pblica. En suma, mientras uno se refiere a la parte terica, el otro tiene un carcter

Polticas pblicas: Conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribucin de determinados bienes o recursos. En este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a determinados individuos y grupos.
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Edith Kauffer es doctora en Ciencias Polticas e investigadora titular en la Divisin de Poblacin y Salud de ECOSUR (ekauffer@sclc.ecosur.mx). No es nuestra intencin entrar en un debate acerca del carcter disciplinario, subdisciplinario o pluridisciplinario del anlisis las polticas pblicas, lo cual rebasara los objetivos de esta contribucin.

Polticas pblicas: Lo que los gobiernos deciden realizar o no realizar. No estamos afirmando que el no actuar es una poltica pblica, sino que la decisin de no actuar ante un determinado problema conforma en s una poltica pblica. muy prctico. Para Lasswell (1951), estas actividades estn estrechamente imbricadas e implican un esfuerzo de interdisciplina. Sus seguidores han presentado interpretaciones propias de la interdisciplina y en realidad los estudios de las polticas pblicas se han divido en dos grandes corrientes que se pueden distinguir esquemticamente de la siguiente manera: cuantitativos, unidisciplinarios, normativos, de corte econmico, centrado en el contenido para el conocimiento de, versus contextualizadores, multidisciplinarios, positivos, poltico-administradores, interesados en el conocimiento en. El campo de estudio constituido por el anlisis de las polticas pblicas cubre a la vez tres objetivos: el conocimiento, la accin o gestin y la formacin. El conocimiento generado pretende ser aplicado a problemas concretos de la accin poltica o administrativa, los cuales incluyen mltiples dimensiones y resultan muy complejos dado que involucran valores, percepciones, factores institucionales, actores, conflictos, ideologas. Una distincin fundamental para entender el objeto del anlisis de polticas pblicas consiste en separarlo del diseo de polticas pblicas. Este ltimo se refiere a una actividad elaborada en funcin de un resultado social y poltico, es decir, una solucin para obtener un determinado objetivo. Por su parte, el anlisis de polticas pblicas pretende la clarificacin de las consecuencias de una o varias opciones sin objetivo determinado, sin resultado concreto esperado. Ms recientemente, la necesidad de rendir cuentas por parte de las autoridades pblicas se ha vuelto un imperativo. La rendicin de cuentas ha propiciado el desarrollo de la evaluacin de las polticas pblicas, cuyo objetivo principal es determinar la eficiencia de las mismas. Se trata de comparar los resultados de las polticas pblicas con los objetivos propuestos y los medios utilizados para llevarlas a cabo. La evaluacin consiste a la vez en una actividad cientfica, una prctica profesional y en la elaboracin de un conjunto de mecanismos institucionales. Es una actividad con cierto auge en la actualidad pero es importante resaltar que las fronteras entre sta y el seguimiento, el control de gestin, la asesora, la investigacin aplicada y la auditora, no han quedado an del todo claras. Propuestas de definicin Para acercarnos a una definicin de las polticas pblicas, retomamos de la literatura algunas propuestas: Las polticas pblicas se refieren a actividades materiales o simblicas que gestionan las autoridades pblicas. Esta primera definicin se centra en dos elementos. El primero se relaciona con la determinacin de los principales actores de las polticas: las autoridades pblicas. El segundo nos revela que como polticas pblicas, debemos tomar en cuenta acciones concretas y elementos aparentemente insignificantes, tales como los simblicos. Para entender este ltimo punto, proponemos una segunda definicin retomada de Thoenig

(1985) que se refiere a lo que los gobiernos deciden realizar o no realizar. Cabe aclarar que no estamos afirmando que el no actuar es una poltica pblica, sino que queremos hacer nfasis que la decisin de no actuar ante un determinado problema conforma en s una poltica pblica. Por lo tanto, existen definiciones que integran ambos elementos y consideran que una poltica pblica no es solamente una accin concreta, puede ser una accin simblica o un no-programa. Otro elemento clave de definicin se refiere a un conjunto de decisiones cuyo objeto es la distribucin de determinados bienes o recursos. Esta propuesta nos recuerda que una poltica pblica no es una accin aislada, una medida apartada, adems de mencionar que en este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a determinados individuos y grupos. Finalmente Larrue (2000: 20) propone la siguiente definicin de las polticas pblicas: Una concatenacin de actividades, decisiones o de medidas coherentes por lo menos en su intencin, y tomadas principalmente por los actores del sistema poltico-administrativo de un pas con la finalidad de resolver un problema colectivo. Estas decisiones dan lugar a actos formalizados, de naturaleza ms o menos coercitiva, con el objetivo de modificar el comportamiento de grupos que conforman blancos, los cuales se encuentran supuestamente en el origen del problema por resolver. El anlisis de las polticas pblicas: los modelos Diversas tipologas han sido desa2

rrolladas para analizar las polticas pblicas. En este esfuerzo, los especialistas se han nutrido de modelos y herramientas propuestos por las ciencias sociales. Solamente haremos referencia a algunos de ellos. En trminos generales, podemos distinguir tres grandes modelos tericos de anlisis. El primero de ellos, de corte funcionalista, considera que el Estado conforma una ventanilla encargada de atender todas las demandas sociales. Las polticas pblicas constituyen respuestas a estas demandas y son analizadas en una perspectiva de optimizacin de las decisiones colectivas, de racionalidad de los comportamientos de los burcratas. En este modelo ubicamos al enfoque de la racionalidad absoluta, de la racionalidad limitada y a la Escuela del Public Choice 2 (Downs,1975). Segn el segundo modelo, el Estado se encuentra monopolizado por una determinada clase social, tal como lo conciben los enfoques marxistas y neomarxistas de los aos setenta (Castells, Godard, 1974; Habermas, 1978), o por grupos especficos segn la sociologa de las lites y de las organizaciones. Por lo tanto, el Estado tiene un margen de autonoma limitado respecto a los intereses de una clase o de un grupo y las polticas pblicas constituyen el reflejo de los intereses de los grupos dominantes. El tercer enfoque se centra en la distribucin del poder y en las interacciones entre actores a travs de la representacin y de la organizacin de intereses sectoriales o categoriales segn el enfoque neocorporatista3 (Jobert, Muller, 1987), o se interesa en la organizacin institucional que enmarca estas interac-

Esta escuela propone analizar las decisiones colectivas pblicas, retomando las tcnicas utilizadas para las decisiones privadas. Tal aplicacin de la teora econmica a las decisiones polticas o gubernamentales explica a las polticas pblicas segn el juego de la oferta y de la demanda.

Polticas pblicas: Una concatenacin de actividades, decisiones o medidas coherentes por lo menos en su intencin, y tomadas principalmente por los actores del sistema poltico-administrativo de un pas con la finalidad de resolver un problema colectivo. ciones, tal como lo propone el modelo neoinstitucionalista4 (March, Olsen, 1984). Adicionalmente, algunos modelos llamados taxonmicos se dedican a clasificar las polticas pblicas y a presentar esquemas secuenciales del ciclo de vida de las mismas. Encontramos estudios que se centran en tipologas, las cuales se remiten a un tipo de elaboracin de polticas pblicas (Lowi, 1964; Lowi, 1972) y a sus consecuencias. Otros (Jones, 1984) ofrecen un anlisis de los problemas que surgen a lo largo de las diferentes etapas que intervienen en las polticas pblicas. Existen tambin aportaciones que se enfocan al anlisis de los fenmenos de distribucin del poder entre los actores de las polticas pblicas para elaborar su tipologa (Lemieux citado por Landry, 1980). Finalmente, es importante sealar que numerosos anlisis de polticas pblicas recurren al modelo sistmico. El mundo poltico forma un subsistema con estructuras, actores y reglas. Frente a las presiones, solicitudes y estmulos, este sistema reacciona con una respuesta: la poltica pblica. El sistema tiene sus propias caractersticas o inputs y genera salidas, soluciones o out puts . El modelo sistmico presenta un marco interpretativo bastante sugerente para el analista. J
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Literatura citada: Castells, Manuel y Godard, Francis, Monopolville, Mouton, Pars, 1974. Downs, A., An Economic Theory of Democracy, Harper, New York, 1975. Habermas, Jurgen, Raison et lgimit. Les problmes de lgitimation dans le capitalisme avanc, Payot, Pars, 1978. Jobert, Bertrand y Muller, Pierre, LEtat en action. Politiques publiques et corporatismes, PUF, Pars, 1987. Jones, Charles, An Introduction to the Study of Public Policy, Duxbury Press, Belmont, 1984. Landry, Rjean, Introduction lanalyse des politiques, Presses de Luniversit de Laval, Laval, 1980. Larrue, Corinne, Analyser les politiques publiques denvironnement, LHarmattan, Pars, 2000. Lasswell, Harold D., The Policy Orientation, en Lerner, D., Lasswell, H., The Policy Sciences , Stanford, Stanford University Press, 1951. Lowi, Theodore J., American Bussiness, Public Policy, Cases Studies and Political Theory, World Politics, 16 (4), 1964. Lowi, Theodore J., Four Systems of Policy, Politics and Choice, Public Administration Review, 22, 1972. March, James.G. y Olsen, J.P, The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, American Political Science Review, 78, 1984. Thoenig, Jean-Claude, Prsentation, en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Trait de Science Politique, Les Politiques publiques, Tomo 4, PUF, Pars, 1985.

El neocorporatismo se refiere al surgimiento de grupos de inters, los cuales aparecen cuando las instancias tradicionales de regulacin poltica, tales como los partidos polticos y los parlamentos ya no aseguran su papel tradicional. Los dirigentes de estos grupos sociales y de inters se integran entonces al proceso de decisin y a las polticas pblicas para formar as un nuevo sistema de representacin de los intereses. Este modelo plantea el estudio comparativo de las instituciones polticas para evaluar en una perspectiva de largo plazo su influencia sobre las trayectorias de los sistemas polticos considerados.