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Caminhos da democracia nas polticas de descentralizao da gesto escolar


Luciana Rosa Marques

Resumo

This paper discusses the educational policies of decentralization and deEste artigo discute as polticas de democramocratization of school management. tizao/descentralizao da gesto escolar. Para It analyzes these policies in the munital, analisa estas polticas no municpio do Cabo cipality of Cabo de Santo Agostinho in de Santo Agostinho, regio metropolitana do the outskirts of Recife in 2003 and 2004. Recife, no perodo de 2003/2004. Partindo da It is well known that the neo liberal sysidia de que o iderio neoliberal apropriou-se tem of ideas holds the banner of deda bandeira da democratizao, originalmente mocratization and change sides dependefendida no campo progressista, escolheu-se ding upon its conveum municpio cujas foras nience. For this reaque estavam no poder, Luciana Rosa Marques poca da coleta de dados, son, it was chosen a Doutora em Sociologia, Universidade se colocavam no campo municipal district whoFederal de Pernambuco UFPE popular. Percebeu-se, nesProf Adjunta do Centro de Educao se political forces held te estudo, que so veicuda UFPE the power at the time lu_marques@terra.com.br lados contedos demoof data collection. It crticos nas polticas eduwas noticed in this stucacionais municipais. Busca-se demonstrar, desdy that the democratic contents were. It ta forma, que as polticas de descentralizao was noticed in this study that the depodem contribuir para o estabelecimento de remocratic contents were transmitted in laes democrticas na escola e, portanto, para the educational policies at the local lea sua transformao. vel. It is quite evident that decentraliPalavras-chave: Poltica educacional. Geszation policies can contribute to the esto escolar. Democracia. Descentralizao. tablishment of democratic relation ships Abstract in the school and, therefore, for its change. Democratic roads in Keywords: Education policy. School school administration management. Democracy. policies (Decentralization) Decentralization.

Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v.14, n.53, p. 507-526, out./dez. 2006

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Luciana Rosa Marques

Resumen Caminos de la democracia em las polticas de descentralizacin de la gestin escolar


Este artculo discute las polticas de democratizacin / descentralizacin de la gestin escolar. Para tal, se analizan estas polticas en el municipio de Cabo de Santo Agostinho, regin metropolitana de Recife, en el periodo de 2003/2004. Partiendo de la idea de que el ideario neoliberal se apropi de la bandera de la democratizacin, originalmente defendida en el campo progresista, se eligi un municipio cuyas fuerzas que estaban en el poder, en poca de recogida de datos, se colocaban en el campo popular. Se percibi, en este estudio, que se tratan contenidos democrticos en las polticas educativas municipales. Se busca demostrar, de esta forma, que las polticas de descentralizacin pueden contribuir para el establecimiento de relaciones democrticas en la escuela y, por tanto, para su transformacin. Palabras clave: Poltica educativa. Gestin escolar. Democracia. Descentralizacin.

produtivo calcado na rgida hierarquia e especializao das tarefas, segundo o qual a produtividade do trabalho podia ser aumentada por meio da decomposio e fragmentao dos processos de trabalho, a partir de conjunto rigoroso de prticas de controle do trabalho, assim como de tecnologia e hbitos de consumo. So caractersticas, ainda, deste modelo produtivo a produo e consumo de massa e um modo de regulao que implica mecanismos que tratam de ajustar o comportamento contraditrio e conflitante dos indivduos. A partir de 1973, quando se torna mais evidente a incapacidade de esse modelo conter as contradies inerentes ao capitalismo, comeam a emergir nos pases centrais novas formas de organizao da produo, fundadas na flexibilizao. O modelo psfordista baseia-se no princpio da flexibilidade, como resultado da competio intensificada para reduzir os mercados; um processo de trabalho centrado num trabalho contingente, negociado e essencializado, baseado no trabalho em equipe, na autogesto e em mltiplas, mas bsicas, habilidades, alm de modos de regulao governados pela ideologia do livre mercado, individualismo e caridade privada. As transformaes ocorridas na base produtiva trazem consigo a necessidade de reformulao do aparato estatal. No modelo fordista, era preciso um Estado forte e controlador da economia, que fizesse investimentos em infra-estrutura, indispensveis ao crescimento da produo e do consumo, atravs do qual se pretendeu regular o mercado, para manter o pleno emprego e uma economia orientada para a demanda. A administrao estatal devia, ainda, sustentar a proviso pblica das

Introduo
A partir da dcada de setenta do sculo XX, o regime de acumulao fordista comea a viver crise fiscal e poltica, ao mesmo tempo em que so inauguradas transformaes na base da economia capitalista em todo o mundo, particularmente o ocidental. At ento, tinha-se um modelo

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polticas sociais, oferecendo um nvel mnimo de vida, como elemento constitutivo da responsabilidade coletiva de todos os cidados e cidads. No modelo neoliberal, por sua vez, o Estado deve ser mnimo, deixando-se mo invisvel do mercado a regulao econmica, menos Estado e mais mercado a mxima neoliberal. Porm, a interveno estatal torna-se necessria para compensar as falhas do mercado, tais como danos ao meio ambiente e combate ao monoplio, entre outras. Neste cenrio, a idia de descentralizao, que sempre foi identificada com aspiraes por maior participao nas decises e, portanto, com prticas democrticas substantivas, foi ressignificada (AZEVEDO, 2001). Isto decorre do xito cultural e ideolgico do neoliberalismo, que se expressa no argumento da inexistncia de alternativas de desenvolvimento, enraizando a crena da inevitabilidade de novos modos de (des)regulao social. Com efeito, at o sentido das palavras foram ressignificados, como demonstra Boron (1999), exemplificando o caso do vocbulo reforma, que, de uma conotao positiva e progressista, que remetia a transformaes sociais e econmicas orientadas para uma sociedade mais justa e igualitria, passa a ser reconvertido pelos idelogos neoliberais, aludindo a processos e transformaes de cunho involutivo e antidemocrtico1.
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Segundo Azevedo (2001), o que se procurou estabelecer em nosso pas foi um replanejamento institucional, inspirado tanto no neoliberalismo quanto nas prticas de gesto industrial, a partir dos pressupostos da qualidade total. Procura-se, assim, privilegiar a administrao por projetos, com objetivos estabelecidos previamente, de base local (expresso no processo de descentralizao) e altamente competitivos. No entanto, nos prprios espaos locais, so observados germes de resistncia a esse modelo gerencial, imposto pela reforma do Estado brasileiro. Assim,
[...] de uma perspectiva analtica mais global, preciso termos presente que nenhuma orientao que vem de fora transplantada mecanicamente para qualquer sociedade. Ao contrrio, as diretrizes que, de um lado, esto desnacionalizando o Estado-nao em funo da acumulao de capital so sujeitas a processos de recontextualizao impingidos pelas caractersticas histricas da sociedade a que se destinam (AZEVEDO, 2001, p. 12).

A autora demonstra, ainda, que, no campo das polticas sociais, possvel a identificao de modos de atuao que procuram ressignificar as medidas impostas, direcionandoas construo de um novo espao pblico, capaz de forjar a cidadania emancipatria. So experincias que ainda se colocam em uma pequena dimenso quantitativa, mas que, por isso mesmo, devem integrar a ao investigati-

Da mesma forma Lima (2002, p. 20) aborda a reconceituao de termos pelo iderio neoliberal que aparecem despojados de sentido poltico. Assim, autonomia (mitigada) um instrumento fundamental de construo de um esprito e de uma cultura da organizao-empresa; a descentralizao congruente com a ordem espontnea do mercado; respeitadora da liberdade individual e garante a eficincia econmica; a participao essencialmente uma tcnica de gesto, um fator de coeso e consenso. Assim, nesta perspectiva, conceitos como autonomia, comunidade educativa, projecto educativo, continuaro a ser convocados, e at com maior freqncia, mas como instrumentos essenciais de uma poltica de modernizao e racionalizao, como metforas capazes de dissimularem os conflitos, de acentuarem a igualdade, o consenso e a harmonia, como resultados ou artefactos, e no como processos e construes colectivas (Id., Ibid., 2002, p. 31).

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va daqueles que acreditam que o conhecimento cientfico deve tambm portar um nvel analtico que contribua para a transformao da perversa (des) ordem que hoje vivemos2. Essas mudanas encontram reflexos na forma proposta de gesto da educao. Com a adoo dos pressupostos neoliberais pelo poder central, a partir de 1995 comeam a ser implantadas diretrizes no sentido de democratizar o sistema escolar e a gesto das escolas. Assistimos, assim, a uma srie de aes que visam democratizao da gesto das escolas pblicas brasileiras. Cumpre considerar, contudo, que a discusso sobre a democratizao da gesto escolar uma demanda antiga de pesquisadores e trabalhadores da rea, defendida por estes como um dos mecanismos importantes para se alcanar uma educao pblica de qualidade, universal, como exerccio de cidadania. Dessa forma, mesmo sendo implantada com base nos princpios neoliberais, a gesto democrtica no sistema educacional pblico abre possibilidades para que se construa uma escola pblica de qualidade, que atenda aos interesses da maioria da populao brasileira, alm de representar uma possibilidade de vivncia e aprendizado da democracia, podendo, portanto, tomar um sentido diferenciado do proposto pelos fazedores de poltica. Nessa perspectiva, e admitindo o movimento dialtico da histria, podemos considerar que a implantao das novas diretrizes da poltica educacional nas escolas no est, em princpio, predeterminada, podendo, portanto, tomar sentidos diferenciados.
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Os sentidos da democracia na educao brasileira


O discurso da democracia vem permeando os debates e estudos na rea da educao no Brasil, embora com significados diferenciados em cada momento histrico. A partir da dcada de 30, a democratizao da educao referia-se, principalmente, garantia de acesso escola pblica s crianas de 7 a 14 anos, observando-se recorrncia aos temas do acesso escola, da seletividade, da repetncia e da evaso. Na dcada de 80, com o restabelecimento do sistema democrtico no pas e a realizao de eleies para prefeitos e governadores, observa-se mudana em relao ao sentido da democracia no debate sobre a educao3, embora a discusso da universalizao da educao bsica continuasse presente. Consolidam-se o debate e demandas pela democratizao do sistema educacional e das Unidades Escolares, que tm como pontos centrais, respectivamente, a descentralizao/municipalizao, a eleio direta para dirigentes escolares e a criao dos Conselhos Escolares. Observa-se, neste perodo, a implementao de mecanismos que assegurassem a participao da sociedade civil na formulao da poltica educacional em Estados como o Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal e Pernambuco, neste ltimo Estado exemplificado pelos

O que poderia ser percebido como o que Boaventura de Sousa Santos (2003) denomina de sociologia das emergncias, dar visibilidade, revelar a diversidade e multiplicidade de prticas sociais, contrapondo-as s prticas hegemnicas. Segundo Weber (1993, p. 16) a centralizao extrema, com a conseqente expanso de estruturas tcnico-burocrticas, no interior das quais eram definidas as polticas pblicas, ao longo do perodo autoritrio, foi cedendo lugar, desde o final dos anos 70, em decorrncia do grau de organizao obtido pela sociedade civil, a processos participativos de planejamento e de gesto de polticas educacionais e da prpria escola.

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Fruns Itinerantes de Educao. Realizase, tambm, a mobilizao sindical e acadmica em movimentos pela democratizao da escola pblica, alm da organizao coletiva de Secretrios Municipais e Estaduais de Educao com a criao da UNDIME e do CONSED em 1986. Oliveira e Teixeira (1999) demonstram, a partir de reviso bibliogrfica, que em determinados perodos histricos (1950, 1980 e 1990)4, o tema da municipalizao do ensino, tendo como matriz a descentralizao, foi mais discutido, identificando no processo de construo da educao municipal no Brasil a tendncia associao entre aes locais descentralizadas democracia e polticas pblicas de cunho mais centralizador ao iderio autoritrio. Souza e Farias (2004, p. 929) consideram que
o processo de elaborao da CF, de 1988, ser ento inspirado por aquela idia de associao entre a descentralizao e a democratizao, da emergindo um modelo de Federao descentralizado, com aspectos singulares, como o referente explicitao do Municpio como ente federado no prprio texto Constitucional.

participao da comunidade escolar em sua gesto, sendo regulamentada, inclusive, pela LDB5. Dessa forma, a democratizao das relaes na escola torna-se uma exigncia legal, que a comunidade escolar deve assumir. A gesto democrtica das Unidades Escolares pblicas brasileiras ganha terreno institucional quando passa a ser defendida pelo Estado neoliberal6, como forma de garantir a eficincia e eficcia do sistema pblico de ensino. Por isso, no tem significado, muitas vezes, avanos na construo de uma escola pblica de qualidade, que atenda aos interesses da maioria da populao brasileira. Percebem-se, neste modelo, a correlao entre as novas formas de organizao produtiva e a implantao de polticas educacionais direcionadas descentralizao/ desconcentrao da gesto das Unidades Escolares. A administrao descentralizada faz-se necessria em funo da inoperncia da mquina burocrtica, conferindo autonomia s escolas, inibindo, assim, riscos de perturbaes indesejadas ao sistema, j que a participao do coletivo na gesto da escola aumenta medida que aumentam suas responsabilidades (BRUNO, 1997). Constata-se a interveno de organismos internacionais, como Banco Mundial, UNESCO, CEPAL, entre outros, nas polti-

Nos anos 1990, o foco do debate sobre a democratizao da educao direcionado para as relaes internas da escola, que deveriam ser democrticas, com a
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Segundo elas (OLIVEIRA; TEIXEIRA, 1999), de 1991 a 1993 os trabalhos abordavam mais as polticas de municipalizao do ensino e sua implantao, e de 1995 a 1997 os trabalhos focalizavam a gesto do ensino municipal. 5 Conforme evidenciam os artigos 14 e 15. 6 De acordo com Martins (2002, p. 121) [...] a pauta defendida por setores progressistas e de esquerda a partir dos anos 1980 necessidade de redistribuio do poder, maior ateno aos segmentos excludos das polticas sociais, descentralizao e autonomia de decises s instncias locais emergiu com a legitimidade poltica necessria para ser efetivada nos anos 1990, paradoxalmente vinculada, porm, a uma nova dinmica de gesto do Estado. A partir da foram propostas novas formas de articulao com o setor privado lucrativo ou no lucrativo para que o Estado pudesse focar suas aes estabelecendo prioridades.

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cas educacionais latino-americanas, a partir da implantao de reformas que seguem o receiturio destes organismos, os quais
apesar de distintos em termos de suas prioridades e focos, evidencia-se a defesa: da descentralizao como forma de desburocratizao do Estado e de abertura a novas formas de gesto da esfera pblica; da autonomia gerencial para as unidades escolares e, ainda, da busca de incrementos nos ndices de produtividade dos sistemas pblicos, marcadamente sob inspirao economicista e neoliberal (SOUZA ; FARIA, 2004, p. 927-928).

de uma coletividade e no do Estado. O ponto central a ser considerado no processo de descentralizao que este pode estimular e abrir oportunidades para a participao social, mediante o deslocamento dos centros decisrios a descentralizao um meio para favorecer a participao. Por outro lado, a descentralizao s se torna possvel pela participao.

No entanto, apesar de implantada com base no modelo neoliberal, a institucionalizao da gesto democrtica pode representar avanos na forma de conduo do dia-a-dia da escola, tendo em vista que as polticas educacionais ganham materialidade no locus de sua implementao. Desde 1980, as foras progressistas reivindicam que a gesto das Unidades Escolares se d de forma democrtica, combatendo o centralismo que tem caracterizado a poltica educacional brasileira. Com a participao na definio dos rumos da escola, os que compem a comunidade escolar tm a possibilidade de vivenciar um processo diferenciado de gesto da coisa pblica, que passa a ser tambm de sua responsabilidade, contribuindo, assim, na construo de sua cidadania. Como bem coloca Abranches (2003, p. 18),
a descentralizao s existe no momento em que as decises locais possuem uma certa autonomia e emanam
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Neste cenrio, nas dcadas de 80 e 90, parece ganhar fora, tanto em nvel acadmico como no das polticas educacionais, a discusso da democracia participativa como forma de garantia da democratizao das relaes que se estabelecem na escola, particularmente em sua gesto. No entanto, percebe-se que o tema no se apresenta de forma consensual. Se para os defensores da agenda neoliberal a defesa da participao se coloca com o fito da desresponsabilizao do Estado para com as polticas sociais, para os setores progressistas a democracia participativa entendida como forma de alargamento dos direitos sociais. Compreende-se, portanto, que as polticas que visam implementar a democracia em escolas da rede pblica no podem ser consideradas como um movimento de mo nica. Se por um lado, os preceitos do neoliberalismo nos indicam a inteno privatista destas polticas, por outro, elas podem ser colocadas no campo progressista, buscando a construo de um espao pblico democrtico7, tendo em vista que a democratizao do Estado brasileiro sempre esteve na pauta das lutas da sociedade civil.
Neste contexto, a educao, na quali-

Tal entendimento direcionou a escolha de um municpio cuja gesto se colocava no campo progressista poca da coleta de dados, para a realizao de nosso estudo emprico.

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dade de uma pratica social, pode prestar sua parcela de contribuio ao processo de democratizao da sociedade brasileira e construo de um projeto social comprometido com os anseios da maioria. Em que pese a escola no construir sozinha uma alavanca de transformao da sociedade, o seu concurso essencial para a construo e consolidao de uma sociedade justa. So evidentes os seus limites, mas no se forja uma sociedade democrtica sem a sua efetiva participao. Ela , sem dvida, um dos mecanismos viabilizadores de um modelo societal equnime. (COSTA; SILVA, 1998, p. 104).

tem.

As polticas de descentralizao/ democratizao da gesto escolar no Cabo de Santo Agostinho


A fim de compreender o processo de implementao das polticas de democratizao da gesto escolar e o sentido da democracia atribudo s mesmas, recorremos fala das Secretrias Municipais de Educao e de Desenvolvimento Social e Promoo Humana. Tal resgate histrico nos parece importante, na medida em que consideramos que a construo democrtica um processo que se cristaliza lentamente e que no implantado do dia para a noite ou de cima para baixo. As polticas de democratizao solidificadas no municpio tiveram seu germe de implantao em 1982, com o processo de redemocratizao do pas. Naquele momento, as foras de oposio, pela primeira vez, chegam ao poder no municpio, tendo frente o grupo do prefeito que estava frente da prefeitura na poca da coleta de dados. No Estado de Pernambuco houve a eleio de vrios prefeitos do campo progressista, em que pese o governo do Estado, nesta poca, ainda estar em mos das foras conservadoras. Tal quadro incentivou a organizao coletiva dos municpios, no sentido de aglutinar foras para a consolidao de suas polticas, particularmente dos Secretrios de Educao. Assim, as Secretarias Municipais de Educao da Regio Metropolitana do Recife comearam a trabalhar de forma cole-

Segundo Bastos (2002), a gesto democrtica da educao abre a perspectiva do resgate do carter pblico da administrao pblica, estabelecendo o controle da sociedade civil sobre a escola pblica e a educao, garantindo a liberdade de expresso, pensamento, criao e organizao coletiva e, ainda, facilitando a luta por condies materiais para a aquisio e manuteno dos equipamentos escolares, bem como de salrios dignos para os profissionais da educao. Desta forma, a gesto democrtica de escolas pblicas pode ser includa no rol de prticas sociais que podem contribuir para a conscincia democrtica e a participao popular e, portanto, para a democratizao da prpria sociedade. O estudo da democracia na gesto de escolas pblicas pode, portanto, contribuir para o entendimento da democratizao da sociedade, na medida em que busca esclarecer como mudanas geradas pelas polticas de democratizao sobre ela repercu-

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tiva, buscando maior fora no enfrentamento ao governo estadual. Desse movimento, que tinha como bandeira a universalizao do ensino, comea a surgir a necessidade de ampliao desta articulao que, posteriormente, viria a se consolidar nacionalmente atravs da UNDIME. Com a eleio de Miguel Arraes em 1986 e a retomada do governo estadual de Pernambuco pelas foras de esquerda, cinco municpios da Regio Metropolitana (Cabo de Santo Agostinho, Paulista, Olinda, Camaragibe, Itapissuma) e Moreno (que no integra a Regio Metropolitana) consolidam um consrcio para administrar coletivamente recursos de um programa financiado pela FIDEM, denominado Nova Escola. Neste projeto, trabalhou-se uma nova metodologia com os alunos, considerados como sujeitos de sua aprendizagem, em um momento em que o construtivismo ainda no se colocava como a metodologia mais apropriada ao processo de ensino aprendizagem, alm do trabalho com educao de jovens e adultos. O mrito de iniciativas deste tipo estava na redefinio poltica da utilizao de recursos federais no nvel municipal. Assim, foi possvel a apropriao de uma poltica hegemnica e a sua transformao em uma no hegemnica, atravs de uma prtica articulatria, na construo do significado de uma poltica educacional. Os Secretrios precisavam dos recursos que vinham do Governo Federal e no podiam abrir mo deles em funo de divergirem politicamente das orientaes para sua utilizao. No entanto, conseguiram redirecionar a sua utilizao e implantar aes que apontavam para a democratizao do acesso educao e para o estabelecimento de relaes democrticas no sistema escolar.

Percebe-se, ainda, que, no discurso da Secretria de Desenvolvimento Social, muito presente a concepo da municipalizao como fortalecimento do poder local e democratizao das polticas sociais. Neste perodo, comea a ser discutida a questo da eleio direta para dirigentes escolares no municpio do Cabo, cidade que implantou o processo de eleio direta em 1990, poca em que comearam a ser organizados os Conselhos Escolares. A eleio dos diretores foi encarada como mecanismo de rompimento com as indicaes polticas dos dirigentes escolares que vinham marcando a poltica educacional brasileira. Tal prtica, implantada como medida de impacto, visava construo de uma forma diferenciada de nomeao dos dirigentes educacionais, historicamente relacionada barganha poltica. No entanto, a avaliao feita atualmente deste processo, pelas secretrias de educao e de desenvolvimento social, demonstra que ele foi, de certa forma, precipitado, havendo a necessidade de muitas reformulaes e certos cuidados na retomada de eleies diretas. Os gestores perceberam que a eleio direta, embora importante, por si s, no era capaz de garantir a implantao de prticas democrticas na gesto das escolas, compreenso que, inclusive, retardou a reimplantao desta poltica na gesto analisada, devido ao entendimento de que era preciso, primeiramente, fortalecer prticas democrticas na gesto das escolas e, somente, posteriormente, retomar a eleio direta para dirigentes escolares.

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Em 1986, foi eleito um novo prefeito que, embora pertencesse ao mesmo grupo poltico, no deu continuidade s polticas que vinham sendo implantadas. Este, por sua vez, foi sucedido por outro, do campo da direita, que, segundo os depoimentos, sucateou o municpio. Esta retrospectiva nos ajuda a entender as caractersticas da gesto, tanto no nvel de um modelo administrativo alternativo, quanto no nvel das prioridades e dos princpios e diretrizes polticas que ela adotou. Em 1996 o atual grupo poltico volta ao poder, tendo frente o mesmo prefeito, que se reelegeu em 2000, perdendo as eleies de 20048. O governo reiniciou a gesto nas bases anteriores e, na segunda gesto (2000/2004), resolveu mudar o formato administrativo, ampliando o processo de participao e criando mecanismos institucionais. Nasceram, assim, as chamadas reas temticas, que formulam as polticas para uma determinada rea. Por exemplo, a Secretaria de Desenvolvimento Social e Promoo Humana congrega seis secretarias executivas (educao, sade, programas sociais, esporte e lazer, cultura e turismo). A cidade foi dividida em quatro (4) regies administrativas cada uma com um secretrio que tambm compe o primeiro escalo do governo, que, fundamentalmente articula as aes polticas e as aes dos planos setoriais dentro de sua rea e acompanha as aes do executivo junto com os Conselhos Consultivos, alm de monitorar as aes da secretaria temtica, junto com a populao. Cada rea temtica tem a ela vinculadas as Secretarias Executivas e as Secretarias Regionais, onde a poltica monitora8

da. A populao apresenta suas demandas prefeitura atravs dos Conselhos Consultivos, que interagem com as Secretarias Regionais e estas com as Executivas. Dessa forma, busca-se a integrao de todas as polticas de uma mesma rea. H um programa de desenvolvimento institucional que consiste na elaborao de um plano de aes setoriais anuais que discutido em vrias instncias, havendo reunies mensais com o colegiado de secretrios executivos, bimestrais com secretrios executivos e gerentes e trimestrais com secretrios executivos, gerentes e coordenadores. O objetivo destas reunies fazer com que cada coordenador se junte com os outros coordenadores e v integrando as aes por baixo, na ponta. Assim, a prefeitura busca a otimizao das aes e o estabelecimento de relaes mais horizontais na definio e implementao de polticas pblicas. No nvel da execuo, as aes so implantadas a partir de um plano de atividades demandadas pelo oramento participativo, em que os conselheiros definem a utilizao dos recursos municipais. Para o controle das polticas macro existem os conselhos setoriais (Sade, Educao, Criana e Adolescente, Cultura, Assistncia Social, Uso Abusivo de Drogas), que buscam uma maior integrao com os Conselhos Consultivos. Em relao aos recursos h uma planilha, definida anualmente, de domnio pblico, em que so ordenadas todas as despesas e os recursos correspondentes ao pagamento das mesmas. Dessa forma, no

Nossa pesquisa de campo foi realizada em 2003/2004, antes do processo eleitoral.

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h o ordenamento de despesas pelo Prefeito, mas sim, pelos Secretrios Executivos que podem, inclusive, remanejar recursos excedentes, aps discusso com os Conselheiros, que so da regional e que atuam em todas as secretarias, eleitos pela comunidade para mandato de dois anos. O discurso das gestoras e os documentos analisados mostram que a democratizao das relaes nos espaos pblicos municipais se basearam em uma compreenso cidad da gesto da coisa pblica. Desta forma, democratizar, no caso, no passou simplesmente pela busca da eficincia, como preconizado pelo neoliberalismo, mas pela formao de uma cultura poltica que se baseia na construo de relaes democrticas na esfera pblica. Assim, o Estado aparece com a preocupao da construo de sujeitos sociais, sendo possvel admitir com Santos (2001, p. 77) que nas
[...] novas formas de experimentao institucional que podem estar os potenciais emancipatrios ainda presentes nas sociedades contemporneas. Esses potenciais, para serem realizados, precisam estar em relao com uma sociedade que aceite renegociar as regras de sua sociabilidade acreditando que a grandeza social reside na capacidade de intervir e no de imitar.

las, uma ao lado da outra, em que, embora estando no mesmo bairro, com as mesmas caractersticas, mesmas pessoas, mesmas relaes sociais, uma constantemente pichada, roubada e depredada, enquanto que, em relao outra, alm de apresentar uma tima conservao, a comunidade escolar se mobiliza em qualquer tipo de situao9. A diferena, segundo ela, est exatamente no movimento democrtico que a escola faz.

Os projetos e programas de democratizao da gesto escolar


A secretaria executiva de educao se organiza em torno de gerncias. Uma delas a gerncia de gesto democrtica que responsvel pela implantao/ conduo dos projetos e programas de democratizao da gesto escolar: a formao continuada dos gestores escolares, a formao continuada dos Conselheiros Escolares, o Programa Educao com Voc e o programa de formao dos grmios estudantis, que sero tratados a partir da anlise dos documentos de proposio/divulgao dos mesmos e da entrevista com a Secretria Executiva de Educao.

Formao continuada dos gestores escolares


O programa de formao continuada dos gestores escolares atende oitenta e nove (89) escolas, cento e trinta e nove (139) gestores e seis (06) formadores, tendo como objetivo o aprofundamento dos fundamentos tericos e prticos dos princpios da gesto democrtica e mecanismos de participao, salientan-

O discurso da Secretria de Promoo Humana destaca a importncia da participao na construo de um espao pblico diferenciado, onde a coisa pblica entendida como nossa, e no, como um local sem dono. Para tal nos fala de duas esco9

Ela exemplifica, contando que, em um fim de semana de muita chuva, o muro da escola caiu e a lama entrou em suas dependncias. Quando, na segunda-feira, funcionrios da Prefeitura foram realizar a limpeza e reconstruo do muro, encontraram no local vrios pais, que j estavam lavando a escola.

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do que este um processo de aprendizagem dos diferentes atores sociais, que refora a cidadania, alm do destaque da interlocuo com a sociedade civil, como condio de melhoria da qualidade do ensino. Foram previstas quatro (4) oficinas temticas para o ano de 2003: uma (1) sobre construo do regimento escolar, uma (1) sobre reconstruo do projeto polticopedaggico, uma (1) sobre o Plano Municipal de Educao, e outra sobre gerncia e gesto da escola e, tambm, trs (3) seminrios, versando sobre gesto democrtica da educao, avaliao e autonomia da escola pblica. Por fim, o documento enumera as contribuies da formao continuada10:
Aprendizagem permanente; criao e recriao de estratgias de trabalho; socializao de experincias; compartilhamento e reflexo sobre a prtica com os colegas; modificao dos procedimentos; e desenvolvimento pessoal.

sua posio de liderana nas Unidades Escolares. Alm disto, como bem coloca o documento, os processos de participao democrtica constituem processos de aprendizagem coletiva. Nesse sentido, interessante a preocupao da Secretaria de Educao em oportunizar a possibilidade da formao visando construo de uma gesto democrtica, e criao de espaos de troca de experincias. Em estudo anterior desenvolvido nas escolas do municpio, conclumos ser
salutar observar que os diretores caracterizam a escola autnoma como aquela em que h a participao do coletivo, devido sua posio de liderana na comunidade escolar, o que deve orientar prticas democrticas na gesto das Unidades Escolares. Alm disso, esse seria o segmento que estaria ameaado com a participao, pois historicamente as decises tm sido de responsabilidade deles. A interpretao dos dirigentes sobre a autonomia vincula-a participao, trazendo tona a diviso do poder que essa autonomia acarreta. Se o planejamento torna-se coletivo e a comunidade escolar participa das decises, o poder passa a ser compartilhado, no mais centrado na figura do diretor, que se torna um lder que vai estar frente da execuo do que foi decidido coletivamente (MARQUES, 2000, p. 96).

A nosso ver, uma gesto efetivamente comprometida com a democratizao das relaes no interior da escola deveria estar atenta formao de seus dirigentes nesta perspectiva. Sabemos do carter hierrquico caracterstico da educao brasileira, alm das fragilidades na formao dos profissionais da educao. No ser, pois, da noite para o dia que a escola se tornar democrtica, nem tampouco a democracia ser implantada por decreto. Os dirigentes tm um papel fundamental neste processo, em funo da
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Tal achado, a nosso ver, refora a importncia de aes que visem formao continuada dos dirigentes escolares, tendo como objetivo a consolidao de relaes democrticas nas Unidades Escolares.

interessante que estas contribuies so apresentadas de forma circular, no havendo uma hierarquizao das mesmas.

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Tivemos, ainda, a oportunidade de, em um dos momentos de encontro para formao, apresentar e discutir o referido trabalho com os dirigentes. Observamos como foi rica a reflexo de um estudo cientfico realizado a partir das experincias vivenciadas por alguns dos participantes da reunio. Participamos de um intenso momento de troca de experincias e de aprendizagem coletiva, no qual dificuldades foram expostas e avanos compartilhados. Consideramos, assim, esta experincia como uma forma de democratizao de nosso conhecimento, certificado pela academia, que compartilhado com os sujeitos de nossa investigao, oportunizando um crescimento mtuo e recproco.

A formao continuada dos Conselheiros Escolares


No material elaborado pela secretaria, o Conselho Escolar definido como uma instncia de discusso, negociao e deciso, onde a hierarquia dos cargos substituda pela representatividade de interesses dos diferentes segmentos da escola. Tem natureza consultiva, deliberativa e fiscalizadora, constituindo-se no rgo mximo da escola, com as seguintes funes:
Garantir a gesto democrtica da escola; zelar pela qualidade da educao escolar oferecida populao; assegurar a articulao da escola com a comunidade; acompanhar e fiscalizar os trabalhos da escola; promover a divulgao das aes da escola na comunidade interna e externa;

manter articulao com a Secretaria de Educao, visando a assegurar as condies necessrias ao funcionamento adequado da escola; implementar diretrizes e metas estabelecidas pela Secretaria de Educao; coordenar e discutir a elaborao do Projeto Poltico-pedaggico e acompanhar a sua execuo, em conjunto com a equipe diretiva; aprovar projetos pedaggicos que desencadeiam aes educativas; propor, apoiar e defender medidas que visem melhoria da organizao e do funcionamento da escola; adequar os contedos estabelecidos realidade sociocultural do aluno; coordenar e fiscalizar a organizao e realizao das eleies diretas para gestores das escolas; apreciar relatrios anuais da escola, analisando seu desempenho segundo as diretrizes e metas estabelecidas pela comunidade escolar; e, acompanhar o desempenho dos gestores, convocando, quando for o caso, a Assemblia Geral para destituio da funo, conforme regulamenta a lei.

Percebe-se, analisando as funes do Conselho definidas neste material, que elas se colocam no campo administrativo e pedaggico. O Conselho tem a atribuio da definio e acompanhamento de questes pedaggicas, como a elaborao e acompanhamento do Projeto Poltico-pedaggico, e atribuies administrativas como o acompanhamento do trabalho do gestor e a proposio de medidas de melhoria da organizao escolar. A atividade gerencial estaria a cargo da direo da escola, que deve respeitar as deliberaes do Conselho Escolar.

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Os Conselhos Escolares so colocados, ainda, como mecanismos de democracia participativa, em complementaridade representativa, na medida que h a participao nas decises polticas, no controle e avaliao das aes. Segundo o documento
a gesto democrtica participativa firma a democracia representativa e aponta para avanar a democracia participativa [...] a prtica da democracia participativa fortalece a cidadania e tecnicamente qualifica o ensino. Numa gesto compartilhada as pessoas aprendem a exigir qualidade de contedos e aprendem a gerir o processo, sendo co-responsvel das aes definidas pela escola, concepes de poltica e avaliao dos resultados.

Tivemos acesso aos materiais trabalhados at a data da coleta dos dados documentais (28/07/2003). As apostilas tratam das caractersticas, constituio, funes e atribuies do Conselho Escolar. Dois pontos nos chamaram ateno. Primeiro, o material que aborda a aplicao dos recursos financeiros provenientes do Programa Dinheiro Direto na Escola, que esclarece as possibilidades de utilizao destes recursos, as proibies para sua utilizao, alm dos procedimentos para uma correta utilizao e formas de prestao de contas. Nesse material, explicado por exemplo, a diferena entre recursos de custeio e de capital. Anotamos que a maior parte dos Conselheiros, incluindo-se a os profissionais da educao e dirigentes, no tem conhecimento e habilidade no trato com recursos financeiros. Neste sentido, bastante interessante que a Secretaria de Educao d subsdios a estas pessoas para que entendam melhor os processos de financiamento da educao, principalmente porque tm responsabilidade direta na aplicao dos recursos, na medida em que esta uma atribuio do Conselho, o qual, por sua vez, deve prestar contas populao e aos rgos fiscalizadores acerca de sua utilizao. O segundo aspecto que nos chamou ateno foi um dilogo reproduzido em uma das apostilas:
- a parte do ensino. O Conselho discute se os alunos tm [sic] apreendido, se tem tido muita repetncia na escola. - Mas a gente no estudou, no fez faculdade [...] Como poderemos estudar junto com os professores dizendo como eles devem ensinar?

No sentido de garantir o cumprimento destas atribuies e funes dos Conselhos Escolares foi implantado o programa de formao dos Conselheiros Escolares, cujo objetivo
contribuir para o processo de fortalecimento da gesto democrtica, atravs da participao de seus diversos atores sociais que fazem o Conselho da Escola para garantir a articulao escola / comunidade, assegurando a todos o direito pblico, subjetivo, educao bsica de qualidade.

Para tanto, foi prevista, no ano de 2003, perodo da coleta de informaes desta pesquisa, a realizao de seminrios sobre o tema Gesto Democrtica e Democracia Participativa, a realizao de oficinas na rea de recursos financeiros, a articulao de fruns regionais, e a realizao de seminrio para socializao das oficinas.

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- Do nosso jeito, a gente conhece coisas que podem ajudar o trabalho dos professores. - Diz [sic] que outro dia, uns professores queriam que o meu vizinho falasse sobre como surgio [sic] o bairro e como ele foi crescendo. Sabe para que? - Para depois as crianas estudarem isso na escola. - Nossa! mesmo - A professora tambm disse que tem eleio para os representantes dos Conselhos Escolares. - Eu vou me informar, porque esta eleio tambm muito importante. - Todos participam da eleio do Conselho Escolar. Pais, funcionrios, alunos, professores, e elegem seus representantes.

uma ignorncia particular. Deste princpio de incompletude de todos os saberes decorre a possibilidade de dilogo e de disputa epistemolgica entre os diferentes saberes. O que cada saber contribui para este dilogo o modo como orienta uma dada prtica na superao de certa ignorncia. O confronto e o dilogo entre os saberes um confronto e um dilogo entre diferentes processos atravs dos quais prticas diferentemente ignorantes se transformam em prticas diferentemente sbias [...] esta ecologia de saberes permite no s superar a monocultura do saber cientfico, como a idia de que os saberes no cientficos so alternativos ao saber cientfico.

interessante observar que o dilogo indica possibilidades de participao dos pais a partir da valorizao de seu saber. comum se ouvirem crticas sobre a participao dos pais que vo direo do seu desconhecimento pedaggico, ao mesmo tempo em que eles, muitas vezes, se consideram incapazes de participar. Mesmo no dispondo de conhecimentos pedaggicos sistematizados, tcnicos, existe a possibilidade de contribuio deles, na medida em que os pais e a comunidade dispem de outros saberes que os tcnicos no dominam. Nesse sentido, tomando por base o pensamento de Santos, este trecho do documento nos traz uma possibilidade de ecologia de saberes. Com efeito, segundo Santos (2003 , p. 747),
Toda ignorncia ignorante de um certo saber e todo o saber a superao de

Programa Educao com Voc: um mecanismo de gesto


O programa Educao com Voc apresentado como
[...] um dos mecanismos da gesto escolar que fortalece a sua autonomia atravs da interao / interlocuo com os segmentos sociais do entorno da escola, tornado-os atores sociais coresponsveis pelo controle das polticas educacionais.

Seu objetivo o fortalecimento da gesto democrtica pela participao da comunidade no controle do desenvolvimento educacional, tendo em vista a busca de uma escola competente e cidad. Para tal, so previstas as seguintes aes: visitas s escolas, dia da educao com voc e agrupamento das escolas por proximidade, que tero como participantes a Secretaria de Educao, Conselheiros Escolares, dirigentes, representantes das regionais, grmios estu-

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dantis, agentes de sade, pais e responsveis e, ainda, representantes de ONGs. Tem, assim, a inteno de garantir o controle social das polticas pblicas de educao municipal, a partir do envolvimento dos diferentes segmentos da escola e da sociedade civil. No sentido de tornar a populao mais prxima do poder pblico, a Secretria de Educao vai s escolas para discutir as questes educativas com a populao, podendo ser considerada, assim, um mecanismo de democracia participativa. Segundo a Secretria Executiva de Educao, em 1998, a secretaria de educao, percebendo a necessidade de uma maior participao da populao, criou o Programa Educao e Voc, no qual a equipe da secretaria vai escola para estabelecer um dilogo com a comunidade escolar. De acordo com ela, muita gente diz: no sei como vocs tm coragem de vir a uma escola que tem tanto problema. Mas tem que ir, a gente vai fazer o qu? Fazer de conta que os problemas no acontecem? Os encontros do Educao e Voc so organizados atravs da nucleao das escolas prximas e, geralmente, acontecem com duas ou trs escolas. Neste momento aberto um canal de comunicao entre a prefeitura e a comunidade escolar, no sentido de discutir e esclarecer as questes do cotidiano da escola. A Secretria se ressente da centralizao da discusso em questes de merenda e falta de professores. Na verdade, sua expectativa era por uma maior discusso de questes pedaggicas. No entanto, relata-nos uma interveno de uma me que questionava a metodologia de trabalho na educao infantil. Veja,
se a filha dela no sabe ler, por que ela trabalha com nomes? E foi interessante

porque a gente pode ter oportunidade de refletir com a me, com os pais que estavam ali quanto questo da concepo da alfabetizao, por onde passa, que importante que a criana entre em contato com o momento da leitura. Mas no seu universo, ela tinha razo, porque se a criana no sabe ler e voc dana a ter papel para a menina ler, a ter atividade para fazer isto e aquilo, para ela era uma preocupao.

Este depoimento nos parece bem interessante, no sentido de ressaltar o carter pedaggico da participao, utilizando-se aqui o pedaggico como construo de novos conhecimentos para ambas as partes. Podemos perceber um questionamento a um saber tcnico por parte de uma me, leiga neste saber, que possibilitou a ela aprendizagem sobre o mesmo. Da mesma forma, proporcionou para a equipe da Secretaria o aprendizado de como a populao percebe a alfabetizao. Na perspectiva de Santos, esta troca tambm poderia ser caracterizada como uma ecologia de saberes, onde diferentes saberes se interpenetram e constrem-se mutuamente. Podemos, ainda, ilustrar esta argumentao com o seguinte fragmento da entrevista com a Secretria:
Eu acho que um olhar de um pai, de uma me, eles do sugestes que s vezes d um estalo, realmente, ele pode, tem como isso dar certo, eu acho que por a ajuda.

Tal compreenso nos remete ao prprio documento elaborado para a mobilizao da comunidade escolar com o Conselho Escolar, analisado anteriormente, que valoriza o saber da comunidade. Sabemos que pais e mes, em sua maioria, no dominam o saber tcnico-pedaggico, no en-

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tanto, isto no significa a impossibilidade de contribuir com as atividades desenvolvidas no cotidiano escolar, na medida em que h um saber que deve ser considerado e trazido para dentro da escola. A Secretria nos coloca, ainda, que, em geral, no incio dos encontros as pessoas esto armadas, colocando-se na posio de que se o governo est l para bater, mas ao final dos encontros se comea a conseguir estabelecer a troca, e os participantes passam a sugerir e a opinar. Assim, este espao participativo coloca a prefeitura mais perto da populao. Segundo ela,
a fala do usurio d para a gente uma dimenso muito prxima do real, por onde a gente pode estar direcionando nossas aes, porque voc fica muito distante do que acontece na ponta efetivamente.

responsabilidade de todos na construo de uma escola democrtica, eficiente, de qualidade. So previstos seminrios de socializao, fruns de debates, visitas s escolas, articulao do lanamento do Programa Fome Zero, participao no congresso da UMES e publicao de materiais sobre grmio estudantil. Alm dos grmios, os participantes envolvidos nestas aes seriam as ONGs, Secretaria de Educao, dirigentes escolares e UNE. A implantao dos grmios estudantis uma das aes que visam construo de espaos de participao na escola. um programa que vem sendo desenvolvido pela gerncia de gesto democrtica e que encontra alguma resistncia nas escolas, particularmente por parte de alguns dirigentes, que consideram o grmio como um elemento perturbador. A Secretria de Educao, que entende ser esta uma instncia importante de democratizao do espao escolar, vem buscando aproximar os grmios estudantis da discusso das polticas pblicas para a juventude, pois compreende que
o grmio estudantil no pode deixar de estar antenado (sic) com as questes macro da sociedade, at porque o que forjou o movimento estudantil no Pas foi esse papel que ele teve de resistncia, mas no pode ser s isso, porque seno, no assume o seu papel na escola. Tem que estar preocupado com a rotina da sua escola, como ela est respondendo suas competncias, o seu papel. Eu gosto de puxar a discusso de grmio para isso. Para que ele seja legtimo tem que partir da vontade dos meninos estarem fazendo. Agora eu acho que a gente tem um papel importante na me-

A idia de confronto com os membros do governo indica que a populao, em que pese as aes de participao levadas a cabo pelo Municpio, ainda no se sente como co-partcipe das aes do poder pblico. Mesmo havendo a preocupao da aproximao com a populao, esta, em geral, parece entender o poder pblico como inimigo e no como um aliado, possibilitando uma soma positiva, que garanta autonomia ao Estado e aos atores sociais. Tal compreenso, supomos, no compartilhada por aqueles que tm militncia nos diferentes movimentos sociais.

O programa de formao dos grmios estudantis


O programa de formao dos grmios tem por objetivo realimentar a gesto participativa nas escolas atravs dos grmios estudantis, assegurando a liberdade e a co-

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dida em que pode estar abrindo espao para o debate, puxando, sensibilizando. Damos o mote, algum vai pegar.

Parece-nos interessante a realizao de aes voltadas ao fortalecimento do movimento de organizao dos estudantes como mecanismo de democratizao da gesto. Na maioria dos estudos que tratam do tema no so encontradas referncias aos grmios. Nestes trabalhos, a referncia participao dos estudantes, em sua maioria, se d no mbito da representao no Conselho Escolar. Tendo em vista o arrefecimento observado no movimento estudantil na atualidade, parece-nos interessante a preocupao da Secretaria de Educao com este segmento. Alm disto, o fortalecimento dos grmios contribui no aprendizado democrtico, na medida em que fortalece e legitima a participao dos estudantes, propiciando o estabelecimento de espaos de conflito e de dilogo. Se tomarmos por base a compreenso de que na escola no aprendemos s contedos, mas tambm valores e prticas, os jovens que tm a oportunidade de vivenciar experincias democrticas em sua formao sero mais preparados ao exerccio democrtico na sociedade, pois o grmio pode ser um espao de aprendizagem da cidadania e da construo de novas relaes de poder na escola.

onais por si s no so capazes de garantir que as relaes escolares se democratizem, sem a sua existncia a democracia nas escolas e no sistema escolar no tem possibilidade de acontecer. Buscamos, portanto, descobrir o sentido atribudo democracia nestas polticas. Nossa pesquisa de campo, realizada atravs de anlise documental e de entrevistas, nos mostrou que as polticas de descentralizao da gesto escolar se colocam como instrumentos de construo da cidadania emancipatria, forjando, assim, um espao pblico democrtico. No esto, portanto, coadunadas ao iderio neoliberal que busca to-somente a eficincia e a eficcia da escola, com base nos pressupostos da qualidade total, sem preocupao com a qualidade social da escola, que est atrelada construo da democracia emancipatria. No Cabo de Santo Agostinho, o Estado, um dos espaos de regulao social, se mostra preocupado com a construo de sujeitos sociais autnomos. Assim, nas polticas educacionais so veiculados contedos democrticos, o que indica o seu avano. Podemos considerar, desta forma, que, no municpio, existe uma regulao democraticamente partilhada que pode ser transformada em uma forma de emancipao. H, portanto, uma soma positiva entre o poder local e a sociedade, baseada em uma relao virtuosa que se estabelece entre os atores sociais e o Estado. No Municpio estudado, observamos que o discurso daqueles que esto no poder edificado em um contedo democrtico, que ele veicula e coloca como princpio da administrao.

Buscando concluir...
Neste artigo apresentamos o resultado de pesquisa realizada sobre as polticas educacionais de democratizao/descentralizao da gesto escolar no Municpio do Cabo de Santo Agostinho. Apesar de compreendermos que as polticas educaci-

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Por fim, consideramos ser de fundamental importncia a implementao de polticas de descentralizao/democratizao da gesto escolar tomando por base uma perspectiva cidad da democracia. Se as polticas educacionais por si s no garantem a implementao de prticas democrticas nas escolas, elas so a con-

dio de possibilidade de sua existncia. Assim, s com base em polticas de descentralizao que busquem a construo de uma gesto democrtica, que contribua na formao cidad da comunidade escolar a gesto escolar poder efetivamente concorrer para a transformao da educao e da sociedade.

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