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Cooperao internacional e deslocamento interno na Colmbia: Desafios maior crise humanitria da Amrica do Sul

MANUELA TRINDADE VIANA Mestre pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo e editora da publicao Pontes - entre o comrcio e o desenvolvimento sustentvel, financiada pela Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas e pelo International Centre for Trade and Sustainable Development. E-mail: manu_usp@yahoo.com.br

1. Uma crise humanitria antiga e de solues tardias Existem cerca de 13,5 milhes de deslocados internos no mundo atualmente (ACNUR, 2007). Destes, 3 milhes encontram-se na Colmbia. Ainda que as fontes divirjam quanto ao nmero de deslocados colombianos, coincidem na concluso de que se trata de uma tendncia crescente e preocupante. Alm de ter seus direitos polticos, econmicos, sociais e civis violados, os deslocados internos tm suas redes sociais de apoio desarticuladas, o que afeta sua capacidade de construir e sustentar a vida em comunidade. Existem diversas explicaes para o deslocamento interno na Colmbia. Para alguns autores, a violncia propagada pelo conflito armado entendido como o embate entre guerrilhas e paramilitares, e guerrilhas e governo nacional explica somente parte desses fluxos. Com efeito, os deslocamentos j podiam ser observados no sculo XIX, quando as guerras de independncia, as disputas pelo poder entre os dois tradicionais partidos colombianos e os movimentos de colonizao de novas terras responderam por grande parte do deslocamento massivo de indivduos. Apesar de reconhecer a pertinncia das mltiplas vertentes explicativas para o deslocamento forado na Colmbia, este artigo privilegiar a leitura que vincula diretamente a evoluo do deslocamento forado ao conflito armado vivenciado pelo pas. Esta a interpretao aplicada nas polticas de ateno populao deslocada levadas a cabo pelo governo nacional e pelas agncias internacionais, atores que constituiro foco de anlise do presente artigo. Cabe ressaltar que o deslocamento massivo de indivduos tardou a figurar entre as prioridades polticas durante grande parte da histria do pas, o que fez com que este problema se prolongasse ao longo das dcadas e o nmero de populaes nessas condies aumentasse significativamente. Os primeiros delineamentos normativos sobre o tema ocorreram somente a partir de 1997, ano de promulgao da Lei 387, referencial sobre a matria. A relevncia do debate sobre o deslocamento forado na Colmbia reside justamente no carter tardio das respostas governamentais, o que permitiu que o fenmeno adquirisse dimenses preocupantes. A degenerao do quadro humanitrio na Colmbia despertou, em finais da dcada de 1990, a ateno do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), que, a pedido do governo colombiano, instalou um escritrio de representao em Bogot. A atuao do ACNUR ocorre em duas frentes: de um lado, a capacitao de agncias governamentais; de outro, o trabalho junto s vtimas do deslocamento forado. O presente artigo busca analisar as principais iniciativas nacionais e internacionais destacadamente, do ACNUR de ateno populao deslocada. Para tal, ser apresentada uma breve anlise sobre as caractersticas do deslocamento interno na Colmbia, por meio da qual se pretende identificar, na seo relativa s polticas governamentais e do ACNUR, se os desafios relacionados a esse problema foram incorporados aos esforos de sua superao. Espera-se oferecer um instrumental capaz de auxiliar na reflexo crtica acerca das polticas de ateno populao deslocada no que diz respeito superao e preveno deste fenmeno. 2. Condicionantes e caractersticas do deslocamento forado na Colmbia O estudo do fenmeno do deslocamento interno na Colmbia tem privilegiado a abordagem que o vincula diretamente s hostilidades, ameaas e violaes aos direitos humanos decorrentes do conflito armado. Esse quadro questionado por autores que consideram essa interpretao distante da complexidade do fenmeno, na medida em que este apresenta motivaes e manifestaes distintas ao longo do territrio colombiano. Apontam, ao invs disso, quatro fatores condicionantes do deslocamento interno na Colmbia: conflito armado; disputa por territrios de importncia geoestratgica; disputa por terras, em um processo de reordenamento artificial; e motivaes sociais. Antes de tudo, cabe destacar que no se sustenta o argumento de que o conflito armado no reflete a complexidade do fenmeno do deslocamento interno. Longe de constituir mero embate ideolgico ou de propostas polticas entre guerrilhas e governo nacional, o conflito apresenta um pano de fundo social, poltico e econmico consideravelmente complexo, com incidncia aguda sobre a questo www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm social, poltico e econmico consideravelmente complexo, com incidncia aguda sobre a questo agrria. Ou seja, a dinmica do conflito armado colombiano acaba por englobar muitos dos fatores considerados isoladamente por esses autores, tais como as disputas por territrios de importncia geoestratgica e parte das motivaes sociais.

Embora apresente boas fundamentaes empricas, a crtica relao direta e unilateral entre deslocamento interno e conflito armado ignora o fato de que, quando se trata de deslocamento forado, o emprego da violncia desempenha papel preponderante. Os nmeros apresentados pela Consultoria para os Direitos Humanos e o Deslocamento (CODHES) corroboram esse argumento: no perodo 2002-2003, as ameaas respondiam por 47,5% dos motivos mais evocados para a ocorrncia do deslocamento; os enfrentamentos armados, 19,9%; e os assassinatos e massacres, 13%. A defesa de uma abordagem mais ampla do deslocamento interno chama ateno, no entanto, para alguns pontos interessantes. Um deles diz respeito participao do Estado e de grupos econmicos sobre a dinmica do deslocamento. Com efeito, os estudos e debates acadmicos tm evoludo no sentido de explorar a responsabilidade do Estado na trajetria do conflito armado, seja pela falta de planejamento de suas operaes, cujos bombardeios, muitas vezes, atingem no-combatentes1; ou por sua omisso em garantir proteo fsica e institucional a essas pessoas. A participao do Estado na produo de deslocados internos ainda mais notria e direta no caso das fumigaes. Com efeito, somente no primeiro semestre de 2008, registrou-se o deslocamento massivo de 13.134 indivduos devido s fumigaes nos departamentos de Antioquia e Vichada (CODHES, 2008). Desde o governo Csar Turbay Ayala (1978-1982), o governo utiliza as fumigaes como principal meio de combate aos cultivos ilcitos. Essa opo ignorou o conhecimento difundido por estudos tcnicos que demonstravam os efeitos nocivos dos componentes qumicos utilizados nas fumigaes (paraquat e glifosato) sade humana e ao meio-ambiente. Ainda, importante ressaltar que as fumigaes continuaram a ser realizadas mesmo na ausncia de resultados duradouros na reduo da rea cultivada com folha de coca. Se, em 1995, o cultivo dessa matria-prima ocupava pouco mais de 50.000 hectares, no perodo compreendido entre 1997 e 2008, a menor rea registrada foi de 78.000 hectares2 (OFICINA DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA DROGA Y EL CRIMEN [UNODC], 2009a, b). O aumento da militarizao e fumigao tm contribudo para um quadro de crescente insegurana e, conseqentemente, para o deslocamento de populaes em diversas regies do pas. O deslocamento pode, ainda, ocorrer por influncia de grupos econmicos. Carentes de um planejamento e debate capazes de identificar e avaliar os impactos sobre a populao e o meioambiente locais, os interesses relacionados agricultura comercial e a implementao de megaprojetos contribuem para deslocamentos populacionais massivos. O caso dos oleodutos construdos em Antioquia, Urab chochoano, Nario, Cundinamarca, Norte de Santander e Arauca constituem exemplos emblemticos dessa prtica. O deslocamento interno , assim, agravado pela lgica com que setores econmicos vinculados pecuria extensiva, agroindstria, explorao de recursos naturais e ao narcotrfico cooperam ou financiam grupos paramilitares que enxergam no deslocamento forado o mecanismo mais gil e barato de levar cabo um reordenamento territorial. Alm disso, as regies latifundirias so atrativas para grupos narcotraficantes para a expanso de seus cultivos, instalao de laboratrios, construo de pistas de aterrissagem ou mesmo para canais de comercializao. Outros grupos armados tambm possuem interesse em ocupar ou disputar determinados territrios, com vistas continuidade e ao fortalecimento de suas aes armadas, na medida em que o controle sobre o territrio implica no controle sobre os recursos geoestratgicos de grande importncia para o financiamento da guerra. O departamento3 de Choc, onde observou-se uma dinmica bastante intensa de deslocamento nos ltimos anos, constitui um exemplo emblemtico: embora seja uma das regies mais pobres do pas, sua posio estratgica para o trfico de drogas e armas prximo do Pacfico e do Mar do Caribe e sua riqueza em recurs os minerais despertam interesses econmicos dos atores armados. O mesmo ocorreu com a regio do Baixo Putumayo, prxima fronteira com o Equador, palco de confrontos entre Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e grupos paramilitares, em disputa por recursos para o desenvolvimento de negcios ilcitos. De modo geral, as populaes mais afetadas pelo fenmeno do deslocamento interno so os campesinos: de acordo com a Defensoria do Povo, a expulso de indivduos que habitam as zonas rurais do pas responde por 63% do deslocamento individual (Defensora del Pueblo, 2003, pp., 25-6). No entanto, em meio a essa populao vulnervel, existem dois grupos considerados particularmente mais sensveis ao fenmeno do deslocamento: as comunidades afro-colombianas e indgenas4. Entre janeiro de 2000 e junho de 2002, 17,72% da populao deslocada correspondia populao negra (Defensora del Pueblo, 2003, p. 26) e 3,75% indgena. Em termos proporcionais5, a incidncia do deslocamento forado sobre essas populaes chega a ser dez vezes mais forte que no restante dos grupos populacionais. A lgica de expulso dessas comunidades envolve o assassinato de seus lderes e o recrutamento forado de jovens e encontra-se diretamente relacionada com a existncia de recursos estratgicos em seus territrios6. Cabe destacar que, devido sua cosmoviso particular e s suas prticas cotidianas de relao com a terra, [...] o deslocamento gera perda e ausncia tanto de lugar, autonomia em seu territrio e alimentos, como de identidade, histria, espiritualidade e suas formas de organizao social como povos etc. (JACANAMIJOY, 2004, p. 206)7. Isso porque a terra constitui o locus dedicado realizao dos ritos sociais ou religiosos da comunidade, de modo que a disperso decorrente do deslocamento forado afeta o coletivo em torno do qual esses usos e costumes so transmitidos. Devido aos motivos acima expostos, muitas vezes, esses grupos optam pela resistncia, ao invs de abandonar suas terras. Aqui, interessante registrar que, embora se espere que as cidades representem para as famlias deslocadas maior proteo ou, pelo menos, anonimato o que faz com que se sintam seguras de ameaas e mais informaes e servios sociais em comparao s reas de onde foram expulsas, os deslocados desconhecem esse sistema de informaes e servios e no conseguem ter acesso s oportunidades de progresso individual oferecidas pela cidade. Ainda, se considerarmos que apenas 20% da populao deslocada se insere em um quadro de deslocamento massivo mais de dez www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm 20% da populao deslocada se insere em um quadro de deslocamento massivo mais de dez lares8 ou 50 pessoas , sendo 80% correspondentes a deslocamentos individuais ou unifamiliares, temos que esses deslocados que chegam s cidades dispem de poucas redes sociais de apoio ou nenhuma. Ou seja, mesmo que os dados apontem para um fluxo de deslocamento interno do campo para as cidades, mais especificamente, das regies com menor desenvolvimento relativo para grandes cidades, essa melhoria no incorporada vida dos deslocados.

H, ainda, duas caractersticas para as quais vale a pena atentar: o nmero elevado de municpios afetados pelo deslocamento forado e os ndices decrescentes de retorno. Em 2008, 785 dos 1.140 municpios que compem o territrio colombiano (isto , 68,86%) foram afetados pela expulso ou recepo de deslocados internos (CODHES, 2008), nmero consideravelmente superior aos 480 municpios afetados em 2000 (DEFENSORA DEL PUEBLO, 2003, p. 36). No que diz respeito taxa de retorno, em 2000, esse ndice correspondia a 37%, ao passo que, em 2002, caiu para 11% da populao total deslocada. Tendo em vista que o retorno depende fundamentalmente das garantias oferecidas pelo Estado para a proteo permanente da populao ameaada pelos diferentes grupos armados, a tendncia decrescente da taxa de retorno, associada expanso territorial do fenmeno do deslocamento interno, pode contribuir, primeiramente, para a saturao das cidades, principal destino dessas populaes; e, em segundo lugar, para a degenerao do quadro humanitrio j avaliado como muito grave na Colmbia. interessante observar que uma mesma ameaa se expressa de diferentes formas em territrios distintos, ou seja, a mesma ameaa produz quantidades diferentes de deslocados. Essa diferena pode ser atribuda, entre outras coisas, distncia do municpio do qual partiu a ameaa em relao capital do departamento; ao nvel relativo de pobreza e misria na zona rural do municpio onde se reportou o evento, em relao ao nvel de pobreza da capital do departamento correspondente, um dos destinos mais comuns; diferenas na qualidade de vida entre municpios expulsores e receptores; menor a maior presena institucional9 (os municpios que esto gerando cerca de 97% dos deslocados possuem um nvel de presena institucional inferior ou prximo da mdia nacional; ao passo que os 20 municpios que recebem 66% de todos os deslocados apresentam um nvel de presena institucional substancialmente superior media nacional); capital social10 perdido e buscado pelos deslocados. Nesses lugares onde a presena do Estado mais frgil, as necessidades so buscadas em gestes pr-institucionais, as quais, normalmente, esto associadas a alguma forma de associao informal que articula os poucos recursos de que dispe (mo-de-obra, terras baldias, bosques livres, etc.). Com o deslocamento forado, essas comunidades perdem os vnculos de cooperao dos quais dependiam criticamente suas oportunidades de progresso, processo que corresponde ao que os analistas chamam de rompimento do tecido social. Como j foi dito, grande parte da discusso ocorrer nos termos da interpretao das agncias governamentais e internacionais, as quais restringem a relao do deslocamento forado violncia do conflito armado. No constitui, entretanto, pretenso deste artigo cerrar as portas para um tratamento mais amplo do problema, afinal, o desajuste das relaes sociais e polticas durante o perodo recente foi demasiado profundo para que se possa acreditar que a violncia possa desaparecer pela mera deciso dos atores organizados (PCAUT, 2006). Pelo contrrio: no horizonte das preocupaes aqui apresentadas, reside a necessidade do desenvolvimento de um corpo normativo que aborde o deslocamento interno em sua perspectiva mais completa, envolvendo polticas de desenvolvimento humano e econmico nas regies que tm se configurado como expulsoras de colombianos em direo s cidades. 3. Polticas nacionais de ateno populao deslocada O deslocamento interno tem aumentado de forma aguda na Colmbia: em 2002, devido ao recrudescimento do conflito armado, o deslocamento chegou a afetar 411.779 pessoas, 20% a mais do que em 2001. Embora nmeros dessa magnitude no tenham se repetido nos anos seguintes, a tendncia tem sido de aumento no perodo entre 2003 e 2007, passando de 207.607 a 305.966 o nmero de indivduos afetados (CODHES, 2003; 2007). O quadro, considerado grave por muitas agncias nacionais e internacionais, fere direitos fundamentais, sociais, econmicos e culturais previstos na Constituio colombiana. Um dos mais evidentes o direito proteo fsica, que deve ser oferecida igualmente a todos os cidados pelo Estado (Artigo 13)11. Ainda que o deslocamento interno em decorrncia da violncia do conflito armado tenha sido observado como um fenmeno sistemtico desde a dcada de 1980, foi somente em meados da dcada de 1990 que o Estado colombiano deu incio formulao de um corpo normativo voltado ao tratamento do problema12. O CONPES13 2804, aprovado em 1995, buscou definir o conceito de deslocado interno com o qual o Estado passaria a trabalhar, alm de dispor sobre aes de preveno, proteo e ateno humanitria de emergncia e acesso aos programas do governo. Em 1997, o governo aprovou o CONPES 2924, responsvel pela definio de uma nova estrutura institucional, envolvendo todas as organizaes pblicas e privadas encarregadas de atender populao deslocada pela violncia. Alm disso, este ltimo documento props a criao do Sistema Nacional de Ateno Integral Populao Deslocada pela Violncia (SNAIPDV), do Plano Nacional, do Fundo Nacional para a Ateno Populao Deslocada e da Rede Nacional de Informao. Nesse mesmo ano, foi aprovada a Lei 387, um dos instrumentos normativos referenciais para a questo do deslocamento interno na Colmbia. Sua importncia deriva do fato de ter sido responsvel pela insero do deslocamento interno no marco normativo colombiano. De acordo com a Lei 387, o Estado colombiano entende como deslocado interno toda pessoa forada a migrar dentro do territrio nacional, abandonando o local de sua residncia ou atividades econmicas habituais, porque sua vida, integridade fsica, segurana ou liberdade pessoais foram vulnerabilizadas ou se encontram diretamente ameaadas, por ocasio de qualquer das seguintes situaes: conflito armado interno, distrbios e tenses interiores, violncia generalizada, violaes massivas de Direitos Humanos, infraes ao Direito Internacional Humanitrio ou outras circunstncias emanadas das situaes anteriores que possam alterar ou alterem drasticamente a www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm circunstncias emanadas das situaes anteriores que possam alterar ou alterem drasticamente a ordem pblica. (Lei 387, Artigo 1).

A Lei 387 de 1997 reconhece expressamente os direitos da populao deslocada e aponta, pela primeira vez, para a responsabilidade do Estado na formulao de polticas e na adoo de medidas para a preveno14, ateno, proteo, consolidao e estabilizao scio-econmica da populao deslocada. O deslocado interno passa a gozar, a partir da promulgao da Lei, dos direitos dispostos no artigo 2, dentre eles: ao acesso a solues definitivas sua situao; ao retorno a seu lugar de origem; a no ser deslocado forosamente; e a que sua liberdade de movimento no esteja sujeita a mais restries que as previstas em lei. Para tal, atendendo s recomendaes do CONPES 2924, cria o SNAIPDV e o Conselho Nacional para a Ateno Integral Populao Deslocada pela Violncia (CNAIPDV). Criado pela Lei 387 (Artigo 6), o Conselho surge como a instituio responsvel pela formulao de polticas e pela organizao oramentria dos programas voltados populao deslocada. Esses programas, por sua vez, so implementados no mbito do SNAIPDV (criado pela mesma Lei, artigo 5), instituio responsvel pela execuo das polticas de ateno populao deslocada. Em 12 de dezembro de 2000, aprovado o Decreto 2569, que regulamenta a Lei 387 e determina que a Red de Solidaridad (RSS) atualmente incorporada Accin Social , entidade do governo vinculada diretamente Presidncia da Repblica e com capacidade de ao em todo o pas, passe a coordenar o SNAIPDV (Artigo 1) e, como tal, propicie a concertao entre as autoridades de nvel nacional, departamental e municipal para a execuo das medidas sociais, econmicas, jurdicas, polticas e de segurana adotadas pelo governo nacional para a superao e preveno do deslocamento interno. Cabe destacar que o referido Decreto marca, ainda, a criao do Sistema nico de Registro da Populao Deslocada (SUR), o qual ser discutido mais frente. O Decreto 2569 tambm especifica os critrios para o fim da condio de deslocado. De acordo com o Artigo 3, o Estado colombiano deixa de reconhecer um indivduo como deslocado face a uma das seguintes condies: retorno15, reassentamento ou realocao da pessoa, acompanhado de acesso a uma atividade econmica (estabilizao scio-econmica, prevista na Lei 387); excluso do SUR, em conformidade com as causas previstas no artigo 14 do Decreto, ou por solicitao do interessado. H um tipo especfico de poltica formulada pelo governo colombiano que merece especial ateno. Trata-se da ajuda humanitria de emergncia: ajuda temporria e imediata destinada a aes de socorro, assistncia e apoio populao deslocada, a fim de oferecer condies bsicas em alimentao, sade, ateno psicolgica, alojamento e transporte de emergncia. Os deslocados tm direito ateno humanitria de emergncia por, no mximo, trs meses, prorrogveis pelo mesmo perodo. O investimento para alojamento transitrio, assistncia alimentar e elementos de limpeza pessoal de, no mximo, 1,5 salrio mnimo (Artigos 20 24). Uma instituio que tem desempenhado papel de relevncia crescente na defesa dos direitos dos deslocados internos a Defensoria do Povo, que possui um escritrio dedicado exclusivamente populao deslocada. Com o apoio do ACNUR, a Defensoria implementa o projeto Defensores comunitrios, especialmente em regies com assentamentos indgenas (como Bajo Atrato, Medio Atrato, costa do Cacarica, costa Vallecaucana, costa Nariense, Tierralta, Sierra Nevada de Santa Marta, Catatumbo e nordeste Antioqueo). O objetivo do projeto , de um lado, fortalecer a presena da Defensoria nessas regies e, de outro, prevenir o deslocamento forado por meio de sua presena e implementao de uma poltica de preveno in locus. rgo mximo de controle do exerccio da funo pblica, a Procuradoria Geral da Nao objetiva salvaguardar os direitos humanos e intervir em defesa do patrimnio pblico. A representante da Procuradoria para a Preveno em matria de Direitos Huma nos e Assuntos tnicos, por meio da Coordenao de Ateno ao Deslocamento Forado, conta com um Modelo de Monitoramento e Avaliao das entidades do SNAIPDV. A prpria Procuradoria dispe de um software capaz de auxiliar na tarefa de controle preventivo e de monitoramento das atividades dos atores diretamente envolvidos com as polticas de ateno populao deslocada. Na avaliao da Defensoria e do ACNUR, o corpo normativo implementado em meados da dcada de 1990 na Colmbia com vistas mitigao e preveno do deslocamento forado consideravelmente completo. Alm disso, a legislao adotada est em conformidade com os princpios de direito internacional humanitrio e dos refugiados, promovidos por entidades como o ACNUR e o Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV). No entanto, o corpo normativo apresenta falhas estruturais em seu processo de implementao16. Particularmente, o desempenho do pas na execuo do desenho institucional e programtico tem sido mal avaliado pela Defensoria e pelo ACNUR. justamente essa assimetria entre o avano no corpo normativo e as deficincias observadas na implementao da poltica de ateno populao deslocada que motivou uma manifestao mais contundente da Corte Constitucional em 22 de janeiro de 2004. Por meio da sentena T-025, a Corte sustentou que diversas inconsistncias observadas na poltica de ateno integral populao deslocada configuravam o que a corporao chamou de estado inconstitucional das coisas (COLMBIA, 2004). Entre 1997 e 2004, a Corte Constitucional emitira 17 sentenas com ordens especficas s entidades responsveis pela poltica de ateno populao deslocada17, ordens que no conduziram correo das vulnerabilidades dos direitos da populao deslocada. A Corte fundamenta seu parecer na identificao de nveis insatisfatrios de proteo aos deslocados, haja vista: i) a vulnerabilidade extrema em que se encontra a populao deslocada e, especificamente, a grave deteriorao de sua situao de alimentao e sade; ii) a omisso quanto proteo oportuna e efetiva por parte das distintas autoridades encarregadas de ateno populao deslocada18; e iii) a insuficincia dos resultados quanto cobertura das polticas de sade da populao deslocada e de acesso educao por parte de menores de idade deslocados (COLMBIA, 2004, pp. 24-6). No entendimento da Corte esse quadro resulta, principalmente, da insuficincia de recursos, cujo montante no acompanhou o agravamento do fenmeno e da incapacidade institucional do Estado colombiano para responder de maneira eficaz necessidade da populao deslocada, pontos sobre os quais incidem as exigncias da Corte frente s autoridades responsveis. Nesse sentido, a Corte ordenou que as autoridades www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm da Corte frente s autoridades responsveis. Nesse sentido, a Corte ordenou que as autoridades nacionais e territoriais encarregadas de atender populao deslocada assegurassem a coerncia entre suas obrigaes e o volume de recursos efetivamente destinados a proteger os direitos dos deslocados (COLMBIA, 2004, p. 89).

Em agosto de 2006, a Corte Constitucional concluiu que, apesar de que avanos importantes tenham sido informados Corte em reas crticas da poltica de ateno populao deslocada, no se demonstrou que o estado inconstitucional das coisas declarado na sentena T/025 de 2004 tenha sido superado, e tampouco que se esteja avanando de forma acelerada e sustentada na direo da superao. (COLMBIA, 2006, p. 3). - posio esta mantida no Auto No. 008 de 26 de janeiro de 2009 (COLMBIA, 2009). Alm de criticar com veemncia o contedo dos informes19 enviados Corte Constitucional pelas entidades responsveis, em resposta Sentena T-025, a corporao identifica proteo insatisfatria populao deslocada em dez reas em particular, dentre as quais se destacam: i) falta de coordenao do sistema de ateno aos deslocados; ii) problemas nas atividades de registro e na caracterizao da populao deslocada; iii) insuficincia oramentria da poltica de ateno populao deslocada em seu processo de formulao e execuo material; iv) falta de especificidade na poltica de ateno populao deslocada, em suas diferentes manifestaes; v) desproteo dos grupos indgenas e afro-colombianos, especialmente afetados pelo deslocamento interno nos ltimos meses; vi) escassa segurana para os processos de retorno da populao deslocada de suas terras durante a movimentao fsica e a permanncia na localidade de retorno; e vii) ausncia de um enfoque de preveno na poltica de ateno populao deslocada, particularmente nas operaes de segurana conduzidas pelo Estado. A seguir, direcionaremos ateno a alguns destes pontos em particular. A descentralizao certamente um dos pilares centrais da poltica de ateno populao est diretamente relacionada a grande parte dos itens acima mencionados. Isso descentralizao permite responder complexidade do deslocamento forado, em suas manifestaes no territrio colombiano e nas comunidades. Alm disso, a descentralizao pblica em questo permitiria que autoridades locais e departamentais colaborassem com nacional por meio de maior proteo s populaes mais afetadas pelo deslocamento informaes tcnicas de maior preciso. deslocada porque a diferentes da poltica o governo forado e

No entanto, conforme observado pela Corte Constitucional, a forma desordenada com que a descentralizao tem sido executada compe um quadro de fragmentao poltica, o qual dificulta sua implementao consistente e a avaliao dos resultados de tais polticas, impedindo, conseqentemente, o desenvolvimento destas. Em grande medida, isso decorre da i) falta de vontade poltica por parte das administraes locais e departamentais para atender populao deslocada, o que se torna ainda mais grave face ao carter de urgncia da matria; ii) escassez, no mbito subnacional, de programas especficos de ateno e de recursos suficientes para fazer frente ao problema; iii) esquema hierrquico que opera nas entidades nacionais descentralizadas, cujas funes dependem mais de mandatos institucionais e, portanto, da administrao central, do que das necessidades regionais; iv) excluso da populao do processo de formulao e avaliao de polticas de ateno; e v) falta de conhecimento tcnico sobre a problemtica, bem como de clareza sobre as funes de cada uma das entidades por parte dos funcionrios dos comits locais e departamentais (Defensora del Pueblo, 2003, pp. 112-3). Um dos efeitos das falhas encontradas no processo de descentralizao das polticas de ateno populao deslocada a inexistncia de programas com vistas ao fortalecimento da auto-gesto comunitria. Assim, as debilidades acima mencionadas conduzem ao fracasso dos programas voltados produo de capital social e acabam por alimentar a dependncia dessas comunidades de programas sociais formulados pelo Estado. A situao de vulnerabilidade excepcional em que se enco ntram os deslocados internos j foi reconhecida pela Lei 387 e pelas sentenas da Corte Constitucional. Ainda que estas recomendem a formulao de polticas especiais e a destinao especfica de recursos para a populao deslocada, o governo ainda adota uma postura reticente idia. De acordo com a Defensoria do Povo, o Programa Especial reduzido ateno humanitria coordenada pela Red de Solidaridad e regulamentao de moradia e terras para deslocados nenhuma das quais se encontra em processo de implementao (Defensora del Pueblo, 2003, p. 104). Tal conduta caminha no sentido contrrio mitigao do problema, na medida em que os deslocados internos passam a ser incorporados ao sistema de atendimento dos programas sociais do governo. Como foi dito na seo anterior, os deslocados internos que chegam s cidades (cerca de 80%, segundo a Defensoria do Povo), destitudos das redes sociais de apoio de que dispunham em seu local de origem alguns sem documentao , desconhecem o sistema de informaes e servios que opera nas cidades e no conseguem competir por recursos com a populao carente nos centros urbanos. Ainda, a reincorporao vida produtiva uma das condies bsicas para o retorno ou a re-alocao do deslocado torna-se mais difcil medida que aumenta o perodo dentro do qual o deslocado permanece distante de seu local de origem. Mais do que isso, o deslocado tem o direito de escolher para onde deseja ir e, caso queira retornar a seu local de origem, dever do Estado oferecer informaes sobre a situao de segurana no local, bem como a devida proteo ao deslocado. Contudo, ainda que existam dispositivos legais que determinem a responsabilidade das entidades nacionais e locais no processo de restabelecimento da populao deslocada20, estas ainda no contam com programas claros e regulares dentro de suas instituies para tratar do problema. Claro exemplo disso o vazio normativo quanto reparao dos direitos violados, ponto diretamente relacionado s condies e possibilidades do retorno da populao deslocada. No existe na Colmbia legislao especfica para a punio dos atores causadores do deslocamento forado, tampouco jurisprudncia relacionada ao tema da reparao material e moral21 s pessoas deslocadas pela violncia.
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Para alm das falhas apontadas acima, so inexistentes os mecanismos de avaliao do impacto dos programas de ateno populao deslocada. Nas palavras da Defensoria do Povo, muita preocupao com os produtos, e pouca com os impactos (2003, p. 113). No tocante a este ponto, a Corte Constitucional expressa preocupao com relao existncia de conjuntos de indicadores diversos em cada uma das entidades que integram o SNAIPDV. Acredita-se que tal deficincia poderia ser superada por me io de maior participao das agncias locais e departamentais em seu desenvolvimento, condio que esbarra na j mencionada deficincia do processo de descentralizao da poltica de ateno populao deslocada. igualmente preocupante a falta de ateno poltica ao desenvolvimento de programas de preveno ao deslocamento, o que garantiria a real mitigao do fenmeno e do sofrimento e trauma que dele decorrem. A Corte Constitucional destaca que sequer as operaes de segurana ou fumigao empreendidas pelo governo colombiano so acompanhadas de anlises prvias acerca de seus possveis impactos sobre a populao local. At perodo recente, o Sistema de Alertas Antecipados (Sistema de Alertas Tempranas ), projeto da Defensoria do Povo que permite detectar com antecedncia casos de potencial deslocamento populacional, tampouco apresentava funcionamento adequado, muito por conta de sua dependncia do sucesso da descentralizao e coordenao da poltica de ateno populao deslocada. De acordo com a Defensoria do Povo, o pas necessita de um grupo tcnico em gesto de crise, capaz de antecipar e avaliar cotidianamente as implicaes das incurses armadas includas aqui as das Foras Armadas sobre a populao civil. No que diz respeito ao registro da populao deslocada existem, atualmente, dois subsistemas de organizao das informaes, ambos circunscritos Rede Nacional de Informao: o SUR e o Sistema de Estimativa por Fontes Contrastadas (SEFC). O SUR permite quantificar, em termos territoriais e populacionais, a demanda pelas polticas do Estado colombiano de ateno aos deslocados. Isso porque contabiliza como deslocado interno apenasaquele que se registra no SUR dentro de um ano aps o evento que o forou a abandonar seu lar. Este constitui o nico canal mediante o qual o deslocado pode ter acesso aos programas de ateno formulados pelo governo. O SEFC, por outro lado, constitui um modelo de estimativa global do deslocamento, que registra informaes relativas a eventos de expulso, chegada, retorno e reassentamento a nvel nacional, nas 35 unidades territoriais em que est presente a RSS. O SEFC visa identificao do volume total de pessoas e famlias que se deslocam devido violncia, independentemente de que se registrem ou solicitem ajuda do Estado. As cifras divulgadas por meio desses sistemas do governo nacional segundo os quais existiam 2.649.139 milhes de deslocados colombianos at agosto de 2008 divergem, em grande medida, dos nmeros do ACNUR, que registrou 3 milhes de deslocados at dezembro de 2007, e de organizaes no-governamentais como a CODHES, segundo a qual existiam, at junho de 2008, 4.361.355 deslocados colombianos. Entre os fatores que explicam essa divergncia, destaca-se o fato de que as cifras divulgadas pelo governo so cumulativas desde 1999 ao contrrio dos dados da CODHES, cumulativos desde 1985 , alm de no inclurem deslocamento intra-urbano e deslocamentos decorrentes de fumigaes. Ainda, como os deslocados tm um ano aps o deslocamento para se registrarem, este perodo constitui uma lacuna nos dados divulgados pelo governo. Mais do que divergncias entre referenciais para a base de clculo, particularmente problemtica a existncia de sistemas de registro de natureza no-governamental cujas cifras de deslocados internos ultrapassam aquelas divulgadas pelo governo em centenas de milhares de indivduos. Ora, trata-se de um indicador de que o SUR subdimensiona a crise humanitria vivida pela Colmbia, o que projeta efeitos diretos sobre as formulaes polticas do governo nacional ao problema. A respeito, afirma a Corte Constitucional: Como conseqncia, a totalidade da poltica pblica para a ateno ao deslocamento interno se encontra formulada sobre pressupostos que no correspondem dimenso real do problema que se pretende atender (COLMBIA, 2006, p. 9). 4. Cooperao com agncias internacionais A proteo s vtimas de conflitos armados internacionais constitui preocupao do Direito Internacional Humanitrio desde a dcada de 1970, quando foi aprovado o Protocolo II adicional aos Convnios de Genebra (1977). Com vistas a proteger a populao no-combatente, seu artigo 13 determina que nem a populao civil, nem os civis sero objeto de ataques militares e que so proibidos os atos ou ameaas de violncia cuja finalidade principal seja aterrorizar a populao civil. Ora, no difcil constatar que o deslocamento forado de populaes na Colmbia viola claramente este e outros princpios do Direito Internacional Humanitrio. Embora j nessa poca se reconhecesse a gravidade do problema do deslocamento interno, isso ocorreu na ausncia de tratado ou conveno de direitos humanos que garantisse explicitamente os direitos dos deslocados internos. Como destaca Klin, logicamente que, como seres humanos, os deslocados internos no perdem seus direitos quando deslocados, mas no estava claro o que significariam esses direitos especificamente no contexto do deslocamento (REVISTA MIGRACIONES FORZADAS, 2005, p. 4). No incio da dcada de 1990, essa preocupao surge com uma abordagem mais especfica. Em 1992, a Comisso de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU) criou o cargo de representante do Secretrio Geral da ONU para Pessoas Internamente Deslocadas22 e nomeou Francis Deng como responsvel. Uma de suas primeiras tarefas consistiu na elaborao de um estudo sobre as causas e conseqncias do deslocamento interno no mundo, o estatuto das pessoas internamente deslocadas de acordo com o Direito Internacional, os arranjos institucionais voltados ao tratamento do problema e a forma de melhorar a proteo e assistncia oferecidas a esse grupo. A partir dessa anlise, Deng buscou elaborar marcos normativos e institucionais adequados e aplicveis para a proteo e assistncia dos deslocados internos. Desse trabalho, resultou o documento intitulado Principios Rectores de los Desplazamientos Internos , que constitui uma ferramenta de carter persuasivo que proporcione uma orientao prtica e seja, ao mesmo tempo, um instrumento de poltica educativa e de conscientizao23 (Consejo Econmico y Social de Las www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm instrumento de poltica educativa e de conscientizao23 (Consejo Econmico y Social de Las Naciones Unidas, 1998).

primeira vista, a promoo dos Princpios Rectores del Desplazamiento Interno tem na Colmbia um de seus casos de sucesso. A difuso dos Princpios ocorreu no somente entre entidades do governo nacional, mas tambm de administraes locais e departamentais, alm de ONGs e organizaes coordenadas pela populao deslocada. Reflexo disso pode ser encontrado em algumas decises recentes da Corte Constitucional da Colmbia, que consideram tais princpios parte integrante do corpo normativo que confere constitucionalidade ao caso dos deslocados internos. A deciso T-327 de 2001, por exemplo, clara a respeito disso: A interpretao mais favorvel proteo dos direitos humanos dos deslocados torna necessria a aplicao dos Principios Rectores del Desplazamiento Interno [...], os quais so parte do corpo normativo supranacional que integra o bloco de constitucionalidade deste caso. Em conseqncia, todos os funcionrios envolvidos na ateno aos deslocados [...] deveriam ajustar sua conduta, alm das normas constitucionais, ao que est previsto nos referidos Principios. (COLMBIA, 2001, p. 17). pertinente destacar, entretanto, que o sucesso da implementao de tais normas depende da estrutura de coordenao do Estado. Ocorre que, muitas vezes, esses problemas emergem devido fragilidade institucional deste, como vimos no caso da Colmbia. Alm disso, o Estado colombiano desempenha papel condicionante em alguns casos por seu protagonismo, em outros, por sua omisso no surgimento e agravamento desse quadro. Assim, para alm da formulao de tais princpios, em muitos casos patente a necessidade de cooperao internacional nos esforos de superar o fenmeno do deslocamento interno forado. Nesse sentido, o Estado colombiano buscou, em 1997, a assistncia tcnica e humanitria do ACNUR. Com o consentimento do Secretrio Geral da ONU, foi instalado o escritrio do ACNUR em Bogot em junho de 199824, o qual passou a ser responsvel pela capacitao das agncias do Estado e organizaes no-governamentais e pela cooperao tcnica em relao s fases do deslocamento, incluindo as polticas de preveno. Ainda, de acordo com o mandato do ACNUR, este colocar disposio do governo a experincia e o conhecimento em matria de proteo, ateno humanitria e processos de solues duradouras que se mostraram efetivos em outras situaes de deslocamento forado (ACNUR, 1999, p. 2). Em termos mais especficos, o ACNUR trabalha com quatro linhas de ao: i) promoo e atualizao do marco legal de proteo; ii) promoo do fortalecimento institucional e de polticas pblicas; iii) promoo da organizao social, capacitao e participao da populao deslocada na defesa de seus direitos; e iv) promoo e fortalecimento dos mecanismos nacionais de controle. Mais recentemente, o ACNUR desenvolveu o enfoque integral (cluster approach ), abordagem que envolve a coordenao de diversas agncias especializadas em temas como gua, alimentao, sade e logstica25. Ao Alto Comissariado, cabe o papel de supervisionar as necessidades de proteo e alojamento dos deslocados internos, assim como coordenar alguns campos j estabelecidos. As atividades compreendidas pelas linhas de ao acima destacadas so empreendidas em cooperao com outros atores, nacionais e internacionais. No mbito nacional, os principais interlocutores do ACNUR so: a Agncia Presidencial para a Cooperao Internacional (Accin Social), a Defensoria do Povo e a Procuradoria Geral da Nao. Em termos gerais, a cooperao do ACNUR com esses interlocutores mediada pela Unidade Tcnica Conjunta (UTEC), criada em 1999, pelo Memorando de Entendimento assinado entre o ACNUR e a Accin Social. A funo principal da UTEC fornecer apoio a essas entidades governamentais na sistematizao, anlise, monitoramento e divulgao das polticas pblicas de ateno populao deslocada. Alm disso, prev-se, dentre as atribuies da UTEC, o trabalho junto s organizaes da prpria populao deslocada, com vistas ao fortalecimento de sua participao no CNAIPDV e formulao de sistemas de representao a nvel local. No que toca cooperao do ACNUR com a Accin Social, cabe destacar o projeto Proteo de Terras e Patrimnio, financiado pelo Fundo Ps-conflito do Banco Mundial, pela Agncia Sueca de Cooperao Internacional para o Desenvolvimento, a Organizao Internacional para as Migraes e os governos dos departamentos do Norte de Santander, Bolvar, Antioquia e Valle. Tal projeto busca promover a proteo dos direitos sobre as terras de camponeses e colonos, bem como territrios tnicos de populaes sob risco de deslocamento, com o objetivo de implementar efetivamente as medidas de proteo previstas nos Decretos 2007/01 e 250/05. O ACNUR possui um interessante projeto, denominado Implementao, com vistas capacitao da Defensoria do Povo na defesa dos direitos da populao sob risco de deslocamento em nvel nacional, regional e local. Neste projeto so aplicados sistemas e instrumentos de mensurao, monitoramento e avaliao das oficinas regionais da Defensoria, com o objetivo de avaliar a efetividade de seu papel na promoo e proteo dos direitos das populaes consideradas em situao de maior vulnerabilidade ou excluso dos programas de ateno populao deslocada, tais como mulheres, crianas, indgenas e afro-colombianos. Ainda, o ACNUR auxilia a Procuradoria na divulgao do uso do software de implementao dos Modelos de Monitoramento e Avaliao, que se encontram em fase de implementao nos dez departamentos com maior ndice de expulso e recepo da populao deslocada. Esse programa de acompanhamento permite o desenvolvimento de anlises acerca da evoluo das polticas de preveno e ateno a essas populaes. As constantes transformaes pelas quais passa o problema das populaes deslocadas fazem do monitoramento permanente um ponto crucial para que as polticas produzam resultados positivos. Algumas caractersticas novas do deslocamento forado, nesse sentido, merecem maior ateno. Um caso emblemtico o cruzamento temporrio de fronteiras em busca de proteo. Recentemente, observou-se que muitos colombianos que habitam as regies prximas fronteira venezuelana trabalham, durante o dia, em sua plantao na Colmbia e, noite, cruzam a fronteira em busca de maior tranqilidade. Que carter jurdico atribuir a esses indivduos? A resposta mais adequada a tal dinmica, que combina mecanismos de ateno populao deslocada com princpios internacionais relativos a refugiados, parece residir nas chamadas convenes tripartites, formadas pelos pases www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm relativos a refugiados, parece residir nas chamadas convenes tripartites, formadas pelos pases envolvidos no fluxo de pessoas mencionado e pelo ACNUR. De acordo com a Defensoria do Povo, ainda que a consolidao e o desenvolvimento desse mecanismo tenha apresentado muitos altos e baixos [...], constitui o instrumento ideal e quase nico para atender ao drama dos movimentos populacionais fronteirios (Defensoria DEL PUEBLO, 2003, pp. 40-1).

Note-se, pois, que a ao do ACNUR na Colmbia incide sobre alguns pontos de debilidade da poltica de ateno populao deslocada do governo nacional. O apoio Defensoria do Povo e a escritrios locais e regionais no mbito do SNAIPDV, por exemplo, visa ao fortalecimento do aspecto relativo descentralizao dessas polticas. Com o aumento de sua presena territorial na Colmbia, o ACNUR espera contribuir para a incluso das populaes deslocadas nos processos de consulta e de formulao de polticas de ateno e preveno ao deslocamento interno. A experincia do ACNUR tambm tem sido utilizada para o desenvolvimento, em parceria com entidades governamentais e no-governamentais, de mecanismos de monitoramento do governo colombiano. Como foi visto, este tem sido um aspecto central da crtica ao processo de formulao e implementao de polticas de ateno populao deslocada, crticas estas que tm como porta-voz principal a Defensoria do Povo. Em resposta sentena T-025 de 2004, o ACNUR identificou no oramento o centro das dificuldades enfrentadas pelo Alto Comissariado e pelo governo nacional na execuo da poltica de ateno populao deslocada (ACNUR, 2005). Em seu Balano da Poltica Pblica de Preveno, Proteo e Ateno ao Deslocamento Forado na Colmbia (agosto de 2002 - agosto de 2004), o ACNUR (2005, p. 2) declara que os avanos jurisprudenciais desenvolvidos pela Corte Constitucional e, em particular, pela Sentena T-025 de 2004, constituram elementos fundamentais para a elaborao de parmetros de avaliao dos resultados da poltica pblica. Para alm disso, segundo o ACNUR (2005, p. 3-13), a sentena T-025 produziu uma srie de impactos positivos na poltica de proteo populao deslocada, entre eles, motivou o re-enquadramento do tema do deslocamento nas prioridades estatais e o maior compromisso por parte do governo em direo crise humanitria, alm de ter propiciado avanos iniciais com autoridades locais. Uma vez que a presena do ACNUR na Colmbia recente, torna-se difcil avaliar criticamente o impacto de suas linhas de cooperao. De qualquer forma, a ausncia de uma poltica de avaliao constitui uma falha estrutural no desenho das polticas do governo, a qual tem sido tratada sem a devida urgncia. Logicamente, a gravidade do quadro humanitrio na Colmbia exige respostas eficientes, o que nos leva a crer que os desafios relacionados ao deslocamento interno passam necessariamente pela questo da coordenao. 5. Consideraes finais Coordenao, descentralizao, monitoramento, preveno, captao e destinao de recursos. Estas parecem ser as palavras que aglutinam grande parte das reflexes voltadas formulao e reviso das polticas de ateno populao deslocada na Colmbia. Ainda que o debate tenha sido iniciado h pouco mais de dez anos no pas, o levantamento de questes e o constante monitoramento e reviso dos programas voltados ao problema permanecem prticas pertinentes. Como se buscou mostrar neste artigo, trata-se de um fenmeno resultante de processos histricos de longa durao. No entanto, o carter tardio com que tem emergido as respostas do governo colombiano faz com que as populaes deslocadas busquem, cada vez mais, solues prprias. Da a constante transformao dos fluxos migratrios em suas caractersticas, destinos e vtimas. Para alm disso, muitas das abordagens aqui destacadas apresentam a conduta do Estado colombiano frente resoluo do conflito armado como problemtica, alm de determinante para a piora observada no quadro do deslocamento interno. A crescente militarizao e o aumento desmedido das fumigaes, associados falta de planejamento, tm relegado a segundo plano o que se convencionou chamar de segurana humana. Com efeito, por ao do Estado que, muitas vezes, o direito neutralidade da populao no-combatente violado. E isso ocorre distante da possibilidade de que o Estado oferea proteo fsica e institucional a esses indivduos, esta entendida como o resguardo de seus direitos e acesso a servios bsicos assegurados pela Constituio. A leitura aqui privilegiada acerca do deslocamento interno esteve atrelada interpretao diretamente associada s polticas nacionais de ateno ao fenmeno, ou seja, o deslocamento forado em decorrncia da violncia. De modo algum, entretanto, essa opo implica na negao da necessidade de um tratamento mais amplo ao problema. Defende-se, pelo contrrio, o desenvolvimento de polticas que abordem o deslocamento interno em sua complexidade. No necessrio muito esforo para concluir que a situao atual do deslocamento interno na Colmbia e a forma com que vem sendo tratado pelo governo colombiano se encontram distantes da proposta de incorporao dos Princpios Rectores e da linha de cooperao com o ACNUR. Embora o desenvolvimento normativo para tratar do problema tenha sido elogiado por atores nacionais e internacionais, o mesmo no ocorreu com a avaliao da execuo das polticas de ateno populao deslocada. Se, por um lado, a formulao e implementao de programas de ateno populao deslocada, bem como a cooperao com o ACNUR, so recentes; por outro, h alguns pontos estruturais problemticos, o que compromete todo o desenvolvimento de polticas nesse sentido. Este o caso da debilidade da descentralizao de tais programas, que tem sido objeto de preocupao do ACNUR. A descentralizao constitui caracterstica essencial para o tratamento do deslocamento forado, haja vista a heterogeneidade com que se manifesta o conflito armado e o deslocamento em diferentes regies do pas. A descentralizao foi pensada, ainda, como ferramenta para uma maior aproximao em relao s populaes consideradas mais vulnerveis, por exemplo, comunidades indgenas e afrocolombianas, especialmente sensveis crise humanitria. As particularidades inerentes a esses grupos poderiam estar refletidas em polticas especficas se existisse um processo efetivo de consulta a essas populaes. Ainda que o ACNUR e a Defensoria, principalmente, tenham se dedicado ao fortalecimento da descentralizao, isso ocorreu somente nos ltimos anos, de forma que ainda www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm fortalecimento da descentralizao, isso ocorreu somente nos ltimos anos, de forma que ainda cedo para qualquer avaliao mais crtica.

Certamente, a participao de agncias internacionais no tratamento do problema do deslocamento interno constituiu aporte de fundamental importncia na medida em que complementou os esforos do governo colombiano com experincia e recursos. De acordo com a Defensoria do Povo, entretanto, o ACNUR tem empregado os mesmos critrios que o governo na execuo de suas tarefas, quando estes critrios poderiam ser repensados e redefinidos luz da experincia do Alto Comissariado. Nesse sentido, acredita-se que a bagagem tcnica e humanitria do ACNUR poderia ser melhor aproveitada pelo governo colombiano em alguns pontos, por exemplo, no desenho de um mecanismo de avaliao dos impactos das polticas de ateno aos deslocados. Como abordado em sees anteriores, o ACNUR parece desenvolver algo nessa linha junto Procuradoria da Nao e Defensoria do Povo. No entanto, importante que essa lgica de monitoramento e avaliao seja tambm praticada pelas agncias no mbito do SNAIPDV. Diretamente relacionada ao bom funcionamento dos mecanismos de avaliao, a descentralizao deve tambm ser incorporada a esse processo, a fim de permitir uma observao mais prxima, bem como a consulta junto populao deslocada, pontos essenciais para avaliar de forma mais abrangente o impacto dessas polticas. Para alm disso, necessrio que os principais atores envolvidos no processo de formulao e implementao das polticas de ateno populao deslocada direcionem seus esforos ao aprimoramento dos canais e das prticas de coordenao. As polticas de preveno, por sua vez, encontram-se em estado incipiente, sendo prematura qualquer avaliao. importante destacar, entretanto, que trata-se de uma necessidade urgente, na medida em que o fenmeno, longe de ser mitigado, tem demonstrado uma tendncia de aumento no nmero de deslocados internos no perodo 2003-2007. A poltica de preveno parece depender diretamente da ampliao do espectro de anlise do problema do deslocamento interno por parte das lideranas polticas colombianas. A partir do momento em que se passar a considerar tal fenmeno como resultante de uma complexidade de variveis de distintas naturezas e no somente aquelas derivadas do conflito armado a segurana humana poder ser lida nas entrelinhas das formulaes polticas.

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NOTAS 1. No perodo compreendido entre 1984 e 1994, as Foras Armadas (incluindo a polcia) chegaram a figurar como responsveis por 25% dos deslocamentos internos. Para mais informaes, ver PRADA (2007, p. 131). 2. Nessas observaes cabe ressaltar dois momentos importantes: o primeiro deles, o perodo crtico compreendido entre 1999 e 2001, quando a rea cultivada por folha de coca girava em torno de 150.000 hectares. O segundo momento diz respeito ao relatrio publicado pelo Escritrio das Naes Unidas contra a Droga e o Crime (UNODC, sigla em ingls) em 2009, o qual, pela primeira vez, afirma que, em 2008, a superfcie mundial dedicada ao cultivo da coca diminuiu 8% devido a uma reduo significativa na Colmbia, de 18%. Para mais informaes, ver UNODC (2009). 3. Os departamentos constituem unidades federativas anlogas aos estados no Brasil. 4. De 2002 a 2008, registrou-se o deslocamento de 52.000 indgenas. Em julho de 2008, a Organizao Nacional Indgena da Colmbia (ONIC) alertou sobre a possibilidade de extino de 32 povos indgenas em decorrncia do conflito armado (CODHES, 2008, p. 3). 5. De acordo com o Censo de 1993, essas populaes correspondiam a 3,34% da populao colombiana 6. Para citar alguns exemplos: Corebaj (Caquet), Puinaves (Guaviare), Embers (Alto Sin, Choc e Antioquia), Paeces, Yanaconas, Guambianos, entre outros em Cauca, Tules (Choc), Kankuamos (Sierra Nevada), diferentes povos em Putumayo, aws (Nario). 7. No caso das comunidades indgenas, esse excerto tambm revela alguns dos direitos garantidos no somente pela Constituio colombiana, como tambm pela Declarao Universal de Direitos Humanos. Assim, o deslocamento forado de comunidades indgenas implica diretamente a violao de direitos coletivos reconhecidos nacional e internacionalmente, por exemplo: i) direito ao territrio; ii) direito autonomia; iii) direito identidade cultural; e iv) direito segurana e proteo por parte do Estado (JACANAMIJOY, 2004, p. 206). 8. O Artigo 12 do Decreto 2569 de 2000 entende por lar o grupo de pessoas (parentes ou no) que vive sob um mesmo teto, compartilhando alimentos e que afetados pelo deslocamento forado pela violncia. O conceito est, portanto, intimamente relacionado com aquele de redes de apoio social do indivduo. 9. Mais do que a ausncia do Estado, a inoperncia das instituies estatais (vazios do Estado), o que deixa espao para que agentes privados defendam seus interesses sem que enfrentem qualquer resistncia das instituies que so afirmadas como representativas dos interesses coletivos da regio. Da a importncia de associar aos ndices de presena institucional, o ndice de impunidade: os municpios receptores apresentam, em mdia, 59% a mais de presena institucional do que os municpios expulsores. Alm disso, apresentam ndices mdios de impunidade em torno de 33%. Ver MURCIA (2003, p. 71). 10. O capital social pode ser definido, grosso modo, como a medida combinada da disposio subjetiva a relacionar-se produtivamente com os demais. 11. Para citar outros: Artigo 24, sobre o direito livre circulao; Artigo 40, sobre o direito participao poltica, afetado pelo abandono de documentos de identidade no momento da fuga; Artigo 44, que trata dos direitos da criana (48% dos deslocados so menores de idade); Artigo 49, relativo ao dever do Estado de oferecer acesso sade e saneamento; Artigo 51, sobre o direito moradia digna; Artigos 58 e 59, que garantem a propriedade privada; e o Artigo 64, sobre a propriedade da terra (estes trs ltimos sero abordados em maior profundidade a seguir). 12. interessante observar que, na academia, esse interesse pelo deslocamento interno tambm surgiu tardiamente. O primeiro seminrio de alcance nacional sobre o tema ocorreu somente em 1991. Essa iniciativa permitiu identificar as principais correntes tericas interpretativas das origens e dos fluxos de deslocamento. somente o seminrio de 1997, entretanto, que marca uma evoluo significativa na interpretao do deslocamento interno. De acordo com Murcia, A partir desse e outros esforos, como o encontro organizado por CISP em Antioquia, o seminrio de deslocamento, migraes www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm

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www.surjournal.org/conteudos/getArtigo10.php?artigo=10,artigo_viana.htm esforos, como o encontro organizado por CISP em Antioquia, o seminrio de deslocamento, migraes internas e restruturaes territoriais (1999), a compilao de boletins CODHES Informa (1999) e o seminrio internacional [sobre] deslocamento, conflito, paz e desenvolvimento, realizado em Bogot, em maio de 2000, teve incio um processo de construo de hipteses que permitiu reconhecer no deslocamento uma estratgia de guerra dos atores armados que tem referentes polticos e econmicos (2003, p. 29). 13. CONPES a sigla que designa os documentos produzidos pela instituio de nome correspondente: Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social. 14. Para consultar os elementos que devem ser apresentados pelos programas de preveno, consultar os artigos 20 a 24 do Decreto 2569/2000. 15. Os Artigo 25, 27 e 28 definem os termos dentro dos quais se desenvolvem as polticas de retorno da populao deslocada. 16. Trata-se de uma explicao parcial, uma vez que o conflito armado atravessa, em finais da dcada de 1990, um perodo de recrudescimento, o que repercute diretamente sobre o problema do deslocamento forado. 17. Com destaque para o Conselho Nacional, para o CNAIPDV composto, entre outros, pela Presidncia da Repblica, Ministrio da Fazenda e a Red de Solidaridad Social e para governos locais nos nveis municipal e departamental. 18. Segundo os informes anexados Sentena, 57% dos indivduos registrados como deslocados no recebiam ajuda humanitria de emergncia; e 80,5% no possua acesso a programas de gerao de renda que permitam sua subsistncia digna e autnoma. 19. No tocante aos informes, a principal crtica da Corte Constitucional de que estes reportam como avanos no processo de implementao das polticas o que, na realidade, constituem propsitos, planos e programas que ainda no foram desenvolvidos, alm de corresponderem ao cumprimento parcial das obrigaes legais e constitucionais destacadas na Sentena T-025. 20. Ver Lei 387, Decreto 2569 e algumas sentenas de tutela, como SU-1150/00, T-1635/00, ACU1662/01, AC-4279/01. 21. Outra debilidade da poltica de ateno populao deslocada diz respeito ao tratamento psicosocial oferecido ela. 22. Walter Klin assumiu a posio de Deng em setembro de 2004. Nessa poca, o nome do cargo havia sido modificado para Representante do Secretrio Geral das Naes Unidas para os Direitos Humanos dos Deslocados Internos. Em entrevista Revista Migraciones Forzadas, Klin afirma que [A] mudana no ttulo de meu mandato sugere que o conceito de direitos humanos dos deslocados internos , ao menos em princpio, aceito pela comunidade internacional e indica um certo redirecionamento do mandato, j que pe maior nfase na proteo dos direitos humanos desse grupo. Ver Revista Migraciones Forzadas (2005, p. 4). 23. importante ressaltar que o documento no possui capacidade vinculante, de modo que deixa para os Estados a deciso de adotar ou no suas recomendaes. Ver: Consejo Econmico y Social de Las Naciones Unidas, 1998. 24. Como parte de sua linha de favorecer a descentralizao territorial das polticas e a incluso das populaes mais vulnerveis nos processos de formulao e consulta acerca das polticas voltadas aos deslocados, o ACNUR abriu escritrios de representao tambm em Apartad, Barrancabermeja, Barranquilla, Bucaramanga, Ccuta, Quibd, Mocoa, Pasto e Soacha. 25. Nesse sentido, foi reativado o Grupo Temtico sobre o Deslocamento (TGD, sigle em ingls), o qual, sob a liderana ACNUR, visa coordenao das agncias da ONU para oferecer propostas de abordagem do tema do deslocamento interno em maior sintonia com as necessidades dessa populao.

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