Novos Rumos para A Gestão Pública

Seminrio - Democracia, Direito e Gesto Pblica
Novos Rumos para a Gesto Pblica

*Publicao Preliminar
II Ciclo de Debates Direito e Gesto Pblica Ano 2011 III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica Edio Braslia-DF 24 e 25 de novembro de 2011
Coordenao Nacional
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ana Lucia Amorim de Brito, Secretria de Gesto Guilherme Estrada Rodriges, Consultor Jurdico Valria Alpino Bigonha Salgado, Diretora do Departamento de Cooperao Internacional em Gesto Pblica Nauana Corra de Oliveira, Agente Administrativo Carolina Vilela Vivaldi, Estagiria Caio Castelliano de Vasconcelos, Advogado da Unio Karine Andra Eloy Barroso, Advogada da Unio
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Bernardo Abreu de Medeiros, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Roberto Rocha C. Pires, Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Parcerias Institucionais
Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento Conjur/MP Escola da Advocacia-Geral da Unio
*Publicao Preliminar
Comit Cientfico
Ciro Campos Christo Fernandes gestor governamental na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP, doutor em Administrao e mestre em gesto pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE, da Fundao Getulio Vargas. bacharel em economia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Ocupou diversos cargos na administrao federal, dentre os quais o de Secretrio-adjunto de Gesto e diretor do Departamento de Articulao e Inovao Institucional do MP, assessor do Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao do MP, assessor especial do ministro e diretor de programa no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE. Tem trabalhos publicados sobre temas de reforma administrativa, governo eletrnico e compras e contrataes governamentais. Sheila Maria Reis Ribeiro graduada em Filosofia, em Servio Social e mestre erm Sociologia Poltica pela Universidade de Braslia UnB. Especialista em Populao e Desenvolvimento pela CEPAL/CELADE, Chile. servidora pblica federal e exerce atividades tcnicas na concepo de novas metodologias de gesto pblica, na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimares graduado em Direito e mestre em Direito, Estado e Constituio pela Universidade de Braslia-UnB. Pesquisador da Universit degli Studi di Genova (bolsa de pesquisa Alla scoperta dellItalia, 2009/2010). Advogado da Unio. Alexandre dos Santos Cunha Bacharel em Direito, com mestrado e doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ex-professor da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EDSP/FGV). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 2009, atua nas reas de organizao do sistema de justia e cooperao interfederativa. Bernardo Abreu de Medeiros Mestre em Teoria do Estado e Direito Constitucional pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio) e especialista em Argumentao Jurdica pela Universidade de Alicante, Espanha. Foi professor do Instituto de Direito da PUC Rio. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, atuando nas reas de organizao do sistema de justia, e direito e gesto pblica. Felix Garcia Lopez Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, foi professor de Cincia Poltica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento poltico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e organizaes no governamentais (ONGs), instituies participativas no nvel federal e relaes entre poltica e administrao pblica no Brasil. Joana Luiza Oliveira Alencar Graduada em Cincia Poltica (Unb) e mestranda em Administrao Pblica (Unb). Desde 2010 Tcnica de Planejamento e Pesquisa do IPEA, com atuao na Diretoria de Estudos e Polticas Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (DIEST).
Roberto Rocha C. Pires Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT), mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e bacharel em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a implementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desenvolvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, onde tem desenvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, burocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa. Roberto Passos Nogueira Graduado em Medicina pela Universidade Federal do Cear (UFC), mestre e doutor em Sade Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea desde 1998. Suas reas de estudo incluem gesto do sistema de sade, gesto pblica e filosofia da sade.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, promove o III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, edio Braslia/DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011, com o objetivo de promover o debate os seguintes temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilbrio Democrtico e Controle Social; Novos Rumos para a Gesto Pblica. Para estimular a reflexo e a construo de referenciais comuns para a atuao do Estado Brasileiro, o Seminrio contempla painis de apresentao e discusso de artigos de autores selecionados a partir de processo de convocatria, promovido pela coordenao do evento, relacionados aos temas em debate e com enfoque especial nas atuais dificuldades de relacionamento entre rgos e entidades do Poder Executivo Federal e do controle interno e externo, responsveis pela fiscalizao das aes dos administradores pblicos. A iniciativa insere-se no projeto Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica, conduzido pela Secretaria de Gesto e pela Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, com o apoio de rgos e entidades dos poderes executivos Federal, estadual e municipal, alm de entidades civis sem fins lucrativos. O Ciclos visa criar e manter um espao de exposio de ideias que aproximem e integrem profissionais de diversos setores do conhecimento, especialmente das reas do direito e gesto pblica.
Agradecimentos Aldino Graef Alexandre Kalil Pires Ana Lucia Amorim de Brito Catarina Batista da Silva Moreira Antonio Carlos Alpino Bigonha Eduardo Szazi Elzira Maria do Esprito Santo Francisco Gaetani Guilherme Francisco Alfredo Cintra Guimares Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Jos Eduardo Sabo Paes Jos Genono Juliana Sahione Mayrink Neiva Karine Andria Eloy Barroso Lenir Santos Luiz Moreira Gomes Jnior Marilene Ferrari Lucas Alves Filha Valria Porto Valter Correia da Silva
APRESENTAO
A Constituo Federal de 1988 imps novos desafios s instituies democrticas, especialmente os de efetivao dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, de descentralizao federativa, e de atuao articulada e harmmica entre os trs Poderes do Estado brasileiro: Executivo, Legislativo e Judicirio. So desafios que, para serem superados, exigem ampla concertao entre agentes pblicos e sociedade. Nesse contexto, lanamos em 5 de agosto de 2009 o Projeto Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica, por meio da Secretaria de Gesto e da Consultoria Jurdica do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em parceria com a Associao Nacional dos Procuradores da Repblica, apoiada pelo Ministrio Pblico Federal. Atualmente, contamos com a parceria do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. O Projeto nasceu da necessidade de se criar espaos institucionais abertos ao livre debate entre profissionais das diversas reas do conhecimento e experincia, do setor pblico e da sociedade, dando oportunidade ao confronto de conceitos e entendimento acerca da democracia, do direito e da gesto pblica. O Ciclos constitui um espao de interlocuo com a participao de dirigentes, servidores da administrao pblica e especialistas da rea do direito, favorecendo o debate construtivo dentro de um esprito de confiana e colaborao. Para estimular a reflexo e produo de conhecimento, convidamos os participantes das aes institucionais do Ciclos de Debates e demais interessados a elaborar artigos que tratem de trs temas: Limites da Autonomia Administrativa e do Controle sobre o Poder Executivo; Equilbrio Democrtico e Controle Social: Sociedade Civil e Participao Social nas Organizaes Pblicas; e Novos Rumos para a Gesto Pblica. Portanto, a presente publicao apresenta uma seleo dos trabalhos recebidos e que foram apresentados durante o III Seminrio Democracia, Direito e Gesto Pblica, realizado em Braslia-DF, nos dias 24 e 25 de novembro de 2011. Os artigos abordam as relaes entre a democracia, o direito e a gesto pblica, sob mltiplos escopos, abordagens e campos disciplinares. Braslia, novembro de 2011
Valria Alpino Bigonha Salgado Diretora do Departamento de Cooperao Internacional em Gesto Pblica

TTULO: O PAPEL CONTRIBUTIVO DAS ORGANIZAES SOCIAIS PARA A EXCELNCIA DA GESTO EM SADE AILTON DE LIMA RIBEIRO Introduo A gesto da sade pblica complexa e exige muitos cuidados. O Estado por si s no atende a todas as demandas com a qualificao esperada e nem dispe da agilidade necessria para os mltiplos fatores que se impem para uma gesto moderna. O deficit de qualificao do Estado vem de muitas dcadas, em geral pela falta ou omisso dos governos em priorizar a boa gesto como instrumento de alcance dos objetivos do prprio governo e, precipuamente, do dever de Estado. A falta de recurso financeiro a mais citada dentre os gestores pblicos, a falta de recursos humanos tambm aparece entre as primeiras causas. Porm, j comea a ser voz corrente a meno de que a sade pblica precisa mais de gesto do que recurso financeiro. Acreditamos que seja verdade, mas, mais verdadeiro dizer que ambos so necessrios e ainda insuficientes. Isto , o recurso financeiro escasso e a gesto carente de melhor estrutura. Mas, de qual estrutura estamos falando para melhorar a gesto? Em primeiro lugar temos que relembrar as caractersticas da administrao pblica, de perfil patrimonialista que dominou grande parte do sculo XX e a administrao gerencial que passou a se evidenciar na ltima dcada desse sculo e tomou maior proporo no primeiro decndio do sculo XXI. A proposta da reforma do estado, enfatizada na dcada de 1990, traz outra viso sobre o que significa gerir bem o servio essencial populao. A grande mudana est em transformar a viso do estado sobre aquilo que era importante para o estado para aquilo que essencial sociedade. Ao cidado importante reconhecer o servio pblico como seu direito. Alm disso, continua sendo o seu direito que esse servio lhe proporcione acesso e seja efetivo naquilo que necessita. Assim, ao cidado que precisa de um atendimento de emergncia em sade, imprescindvel que o Estado lhe seja capaz para cumprir com o compromisso e oferecer o servio com rapidez e eficcia. Para isso preciso que a gesto assuma perfil diferente daquele at hoje praticado pelo estado, ou seja, onde o estado passe a ser o garantidor ou o fiador do cidado, mais do que o executor. No importa a quem seja incumbida a execuo do servio, importa sim que o estado seja capaz de assegurar que o servio seja prestado com qualidade e o prprio estado esteja capacitado para aferir, controlar e monitorar. Portanto, essas so as premissas para o bom controle dos recursos. Um estado preparado para ser competente e se utilizar de todos os recursos disponveis, sejam eles de propriedade pblica ou privada. O que importa o resultado. A Sade na Constituio de 1988 A Constituio Federal do Brasil, de 1988, as Leis Federais N. 8.080 e 8.142, de 1990, e as Normas Operacionais e, mais recentemente, o Pacto pela Sade, resultante de acordos tripartites delas decorrentes, definem a descentralizao, a regionalizao e a mudana do modelo assistencial como as estratgias mais significativas para a execuo da poltica pblica de sade no Pas, ou seja, a implantao do Sistema nico de Sade. O processo de descentralizao e regionalizao transferiu aos municpios deveres e responsabilidades na ateno sade da populao, que antes correspondiam ao Governo Federal e, principalmente, aos governos estaduais. Ampliaram-se a autonomia e o poder de deciso municipal para a definio de aes estratgicas ao enfrentamento dos problemas e necessidades locais. Conferiu-se ao municpio a possibilidade de gesto total do seu sistema de sade, na perspectiva de conformao de redes locais de servios capazes de ofertar ateno sade a sua populao de forma integral, resolutiva e humanizada. A conjuntura atual apresenta-se ainda mais complexa em funo das enormes dificuldades decorrentes da falta de uma gesto mais qualificada. Com a Emenda Constitucional n 19/98, o contrato de gesto passou para a alada constitucional, com previso no Art. 37, 8: a autonomia gerencial, oramentria e financeira da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade. A mesma emenda introduz constituio (caput do art. 37) o princpio da eficincia, j presente em nosso ordenamento jurdico desde o Decreto-lei 200/67, por meio da qual e de forma mais slida, pretende-se alargar paradigmas advindos do modelo de administrao burocrtica, a fim
Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica - Ano 2011

de reforar e consolidar a incidncia do princpio da eficincia, que abarca a flexibilidade, com o intuito de promover a satisfao do cidado e o alcance dos fins almejados pela Administrao Pblica, quais sejam, o interesse da sociedade. em cuja obedincia se espera melhores resultados sociedade (Shirlei Silmara de Freitas) Para Odete Medauar, o princpio da eficincia "determina que a Administrao deva agir de modo rpido e preciso, para introduzir resultados que satisfaam as necessidades da populao". Esta Autora contrape eficincia lentido, a descaso, a negligncia, a omisso, ressaltando serem essas ltimas, "caractersticas habituais da Administrao Pblica brasileira, com raras excees." Heraldo Garcia Vitta, por sua vez, relaciona esse princpio com o da "economicidade", discorrendo sobre o que chama de "custo-benefcio da atividade da Administrao Pblica", onde estariam inseridos os conceitos de produtividade e da qualidade do servio prestado populao dentro do menor custo, ressaltando, que esse princpio, no entanto, no pode ser visto apenas sob o prisma econmico. Em sade, em especial, ser eficiente s no basta, espera-se muita mais, que as aes eficientes venham associadas eficcia e efetividade, este ltimo como resultado dos demais, como soluo efetivo do problema que aflige aquele que busca assistncia. Por essa razo, como sabiamente e luz constitucional, tendem-se ao entendimento que a forma complementar prevista pelo art. 199, 1, no est restrito apenas quilo que a administrao no dispe em seu rol de servios, mas sobre tudo aquilo que a administrao no est devidamente capacitada a fazer para o devido cumprimento ao princpio da eficincia, inclusive e principalmente o gerenciamento da execuo de servios de sade. No estamos aqui abarcando a gesto da sade, papel precpuo do estado e indelegvel no exerccio do seu papel regulador, tanto na definio das polticas de sade quanto na fiscalizao e controle dos seus agentes. Os desafios da sade Neste incio de sculo, o Brasil enfrenta, alm dos desafios de equacionar a questo do financiamento e melhorar substancialmente a gesto e seus instrumentos, pelo menos outros quatro importantes desafios: 1. o envelhecimento progressivo da populao, que envolve uma crescente carga de patologias degenerativas de alto custo de ateno mdica; 2. as desigualdades na situao de sade da populao, que se traduzem em uma brecha sanitria entre as regies do pas e entre os grupos de populao de distintos nveis socioeconmicos; 3. a necessidade de responder adequadamente s expectativas legtimas da populao com relao ao sistema de sade, continuamente identificado como um elemento de insatisfao pela sociedade brasileira; 4. resolver os problemas pendentes e manter as conquistas sanitrias alcanadas. Todos esses fatores envolvem mudanas na prestao de servios de sade, tanto na composio dos servios, como nas formas de entreg-los, adequando-os aos padres tcnicos sanitrios, assim como s exigncias dos usurios, cada vez mais conscientes e exigentes de seus direitos. O processo de descentralizao e regionalizao transferiu aos municpios deveres e responsabilidades na ateno sade da populao, que antes correspondiam ao Governo Federal e, principalmente, aos governos estaduais. Ampliaram-se a autonomia e o poder de deciso municipal para a definio de aes estratgicas ao enfrentamento dos problemas e necessidades locais. Conferiu-se ao municpio a possibilidade de gesto total do seu sistema de sade, na perspectiva de conformao de redes locais de servios capazes de ofertar ateno sade a sua populao de forma integral, resolutiva e humanizada. A conjuntura atual apresenta-se ainda mais complexa em funo das enormes dificuldades decorrentes da falta de uma gesto mais qualificada, em muitos aspectos aliadas aos problemas decorrentes de um financiamento insuficiente e instvel. O Brasil ocupa a 72 posio no ranking da Organizao Mundial de Sade (OMS) de investimento em sade, quando a lista feita com base na despesa estatal por habitante. Os diversos governos gastam, juntos, uma mdia anual de US$ 317 por pessoa, segundo a ltima pesquisa da OMS, com dados relativos a 2008. O desempenho brasileiro 40% mais baixo do que a mdia internacional (US$ 517). A liderana do ranking de 193 pases pertence Noruega e Mnaco, cujas despesas anuais (US$ 6,2 mil por habitante) so vinte vezes maiores do que as brasileiras.

Apesar de o Brasil possuir a maior economia da Amrica do Sul, trs pases do continente se saem melhor: Argentina, Uruguai e Chile. No chamado G-20, grupo que rene os pases (desenvolvidos e em desenvolvimento) mais ricos do mundo, o desempenho do Brasil, no gasto por habitante, tambm no dos melhores. Est na 15 posio ganha de frica do Sul, China, Mxico, ndia e Indonsia. O baixo gasto estatal por habitante tem sido um dos argumentos usados pelo governo federal para defender a criao de fonte de recursos extras para a sade um novo imposto ou a elevao de um j existente. Alm de o Brasil ter na sade uma performance internacional aqum do poderio de sua economia o stimo maior produto interno bruto (PIB) mundial o governo tambm considera o gasto per capita diminuto, na comparao com a medicina privada. A prpria presidenta Dilma Rousseff defendeu recentemente a ampliao dos recursos para a sade, durante entrevista: O setor pblico gasta duas vezes e meia a menos do que o setor privado na rea de sade. Isso significa uma coisa que ns todos temos de ter conscincia: se voc quiser um sistema universal de sade, gratuito e de qualidade, ns vamos ter de colocar dinheiro na sade e colocar gesto na rea de sade, as duas coisas, afirmou. Conseguir xito no enfrentamento de tamanho desafio requer a busca de instrumentos e mecanismos de gesto e gerncia que passa necessariamente pela profissionalizao dessas aes e, para tanto, torna-se obrigatrio investir na qualificao dos recursos humanos. imprescindvel profissionalizar a gesto do SUS. Para tanto preciso estruturar e implementar um grande projeto de qualificao de tcnicos para desempenharem os papis estratgicos na gesto. Com relao gerncia das unidades de sade, principalmente os hospitais, inadivel a adoo de modelos alternativos de administrao que possibilitem maior agilidade na administrao de recursos humanos, em especial dos mdicos, na aquisio de materiais e medicamentos e na contratao de servios. Por outro lado, os hospitais no podem continuar se autodefinindo quanto ao seu perfil assistencial e devem passar a responder s demandas do sistema de sade (local ou regional) no qual esto inseridos. SUS a Gesto e o Gerenciamento A completa maturao do SUS somente se dar a partir do momento em que houver mais espaos para debates, estes de maneira sustentvel do ponto de vista da legalidade, aplicabilidade e factibilidade. Os discursos recorrentes de alguns segmentos queremos um SUS universal e pblico, sem privatizao so meras repeties retrgradas. Temos que dar espao ao que de fato primordial, essencial e real. Quais os limites da razoabilidade? Qual o SUS que desejamos? Relembremos as principais diretrizes: 1. SUS universal e igualitrio (servindo a todos os brasileiros em condies de igualdade); 2. SUS integral (conjunto articulado e contnuo de aes e servios em todos os nveis de complexidade). O SUS Estatal aquele de natureza indelegvel e de soberania do Estado, e deve compreender todas as posturas que assegurem a preservao da integridade do SUS enquanto sistema pblico, universal e gratuito, o papel regulador. Em linhas gerais, estamos falando das atividades de formulao da poltica de sade, financiamento, controle e avaliao e que tem como objetivo garantir a adequada prestao de servios populao. As aes de vigilncia em sade, compreendendo a vigilncia epidemiolgica, a vigilncia sanitria e a vigilncia da sade do trabalhador tambm esto nesse mesmo escopo. O SUS Pblico caracteriza-se pela garantia do acesso gratuito, indistintamente, a todos os cidados e pessoas presentes em solo brasileiro, e cujas aes podem ser exercidas por entes pblicos no estatais, desde que sob a delegao e superviso do poder pblico. No Brasil h inmeras entidades de notvel capacidade de gesto e de idoneidade reconhecida, capazes de assumirem compromissos com o gestor pblico. So entidades sem fins lucrativos e, a maioria delas, filantrpicas. As aes de gerenciamento de unidades e servios de sade (hospitais, unidades bsicas, unidade de pronto atendimento) so exemplos de atividades que podem ser atribudas a essas entidades, por possurem grande expertise e boa tecnologia de gerenciamento de servios de sade. A estrutura pblica tem que repensar o seu papel, devendo se qualificar para fazer gesto, que no jargo do SUS compreende todas aquelas funes consideradas indelegveis.

Hoje a administrao pblica no realiza bem o papel de gestor e nem o de executor. De to significante a responsabilidade do gestor pblico da sade que defendemos a sua prerrogativa de utilizar-se de todas as possibilidades de uso de ferramentas e alternativas que lhe permitam assegurar os direitos do cidado. Ao cidado pouco ou nada importa sobre a qual modelo institucional est vinculado o prestador do servio que lhe prestado, importa sim que o atendimento seja de qualidade, que o acolhimento seja digno, que o acesso esteja disponvel e que o custo ao pas seja compatvel com o nvel do servio prestado. Por outro lado, ao poder pblico caber exigir, fiscalizar e punir aquele que no cumprir as regras pactuadas no contrato de gesto. Modelos Institucionais A autonomia administrativa para estabelecimentos pblicos de sade uma temtica recorrente na rea da sade pblica no Brasil h muitos anos. Gestores das trs esferas de governo com freqncia buscaram no passado, no escopo do direito administrativo, formas de atenuar a rigidez dos ritos e processos prprios da administrao pblica em geral. A criao e adoo de diferentes personalidades jurdicas foram, por exemplo, a razo pela qual muitos hospitais da administrao direta, que nas dcadas de 70 e 80, transformaram-se em fundaes pblicas ou autarquias, visando sempre proporcionar uma maior autonomia administrativa e financeira, permitindo a necessria flexibilidade para o cumprimento de suas atividades finalsticas, mantendo subordinadas suas metas s polticas estabelecidas para o sistema de sade. Com o tempo, a atribuio de nova personalidade jurdica no se mostrou suficiente, uma vez que, pouco a pouco, novas leis e, em especial, a Constituio Federal de 1988, se encarregaram de equiparar os rgos autnomos autarquias, fundaes, empresas pblicas queles da administrao direta, no que se referia ao controle prvio normativo que enfatizava o cumprimento de procedimentos formais em detrimento ao desempenho e ao uso eficiente dos recursos. Mais recentemente introduziu-se o conceito de parcerias com entidades do chamado terceiro setor, caracterizadas por exercerem atividades de interesse social e de utilidade pblica e por no auferirem lucros financeiros. O modelo mais difundido na administrao pblica o das organizaes sociais criadas no bojo da Reforma do Estado, o qual vem se configurando como uma alternativa com alto grau de sucesso quando comparado aos demais modelos experimentados no passado. Com o surgimento da Administrao Pblica Gerencial, via Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, o Brasil passou a incorporar figuras jurdicas da sociedade civil na prestao de servios pblicos. Nesse contexto, surgem no mbito federal as Organizaes Sociais, Lei no 9.637/1998, e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP), Lei no 9.790/1999. A reviso das funes e da estrutura do Estado a diretriz principal, que sintetiza e articula o conjunto dos objetivos do Plano Diretor da Reforma do Estado. A reviso propugnada deveria promover a readequao entre as funes do Estado e as formas de propriedade e de gesto, com a transferncia para a sociedade das atividades que pudessem ser melhor executadas no setor pblico no-estatal. Por outro lado, as atividades que permanecessem no Estado seriam tambm objeto de reorganizao que permitisse a separao entre formulao de polticas, regulao e controle e a operao dos servios. Esta ltima deveria ser organizada com maior autonomia e mtodos de gesto mais prximos daqueles praticados pelo setor privado. Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico A Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) um ttulo fornecido pelo Ministrio da Justia, cuja finalidade facilitar o aparecimento de parcerias e convnios com todos os nveis de governo e rgos pblicos (Federal, Estadual e Municipal) e permite que doaes realizadas por empresas possam ser descontadas no imposto de renda. Disciplinada pela Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999, a OSCIP configura a mais nova regulamentao jurdica das pessoas jurdicas de direito privado integrantes do chamado Terceiro Setor e, talvez, seja o mais importante passo em matria legal deste setor no Brasil, e, tambm, o primeiro movimento de certa expresso. Assim como as Organizaes Sociais (OS), as OSCIPs no passam a integrar uma nova categoria de pessoa jurdica; apenas recebem um reconhecimento especial ttulo jurdico por fora de preenchimento de condies estabelecidas na lei reguladora. A Lei n. 9.790/1999, em seu artigo 4, I a VII, estabelece que as normas ou disposies dos estatutos das OSCIPs devem observar os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficincia; constituir um conselho fiscal ou rgo equivalente dotado

de competncia para opinar sobre os relatrios de desempenho financeiro e contbil, e sobre as operaes patrimoniais realizadas, emitindo pareceres para os organismos superiores da entidade; possibilitar a instituio de remunerao para os dirigentes da entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a sua rea de atuao. A qualificao de uma entidade como OSCIP ato vinculado do Ministro da Justia. No h discricionariedade quanto possibilidade de conceder o ttulo. Preenchidos os requisitos legais e formalizado o pedido junto ao Ministrio competente, a outorga do ttulo se mostra como um ato vinculado, diferentemente do que ocorre com a OS, em que a concesso do ttulo se coloca de forma discricionria, revelando-se a Lei das OSCIPs uma evoluo nesse sentido. J o princpio da publicidade indica que a OSCIP deve tornar pblico o relatrio de atividades e das demonstraes financeiras da entidade. Uma vez mais se constata a derrogao das normas de direito privado pela introduo de regras prprias do regime jurdico de direito pblico. Fundao Estatal (Fundao Pblica de Direito Privado) Criada a partir de autorizao legal para o exerccio de atividades pblicas em reas que no exigem o uso do poder de polcia do Estado suas competncias so estabelecidas pela lei de criao, assim como seu sistema de governana e outras definies bsicas. supervisionada pela administrao direta. A fundao estatal pessoa jurdica pblica, com personalidade jurdica de direito privado, a qual integra a administrao pblica, sujeitando-se aos regramentos constitucionais impostos aos entes pblicos com regime de direito privado (art. 37 e outros da CF), como: licitao, concurso pblico, controle interno e externo, acumulao de cargos, improbidade administrativa, dentre outros. Seu regime de pessoal o da CLT, no se sujeitando ao regime jurdico nico nem a contabilidade pblica. O campo de atuao da fundao estatal todo aquele que no detenha poder de autoridade prpria do Poder Pblico e no seja considerada atividade econmica ou comercial. A fundao estatal depende de autorizao legislativa e somente adquire personalidade jurdica depois de seus atos constitutivos terem sido registrados no cartrio competente. No tocante ao oramento pblico, sua vinculao se d mediante contrato de gesto com o ente supervisor, no caso da sade, seria com o Ministrio da Sade ou secretarias da sade do ente federativo instituidor. Por no integrar o oramento pblico e firmar contrato com o ente supervisor, a sua gesto passa a ser por metas de desempenho, vinculando o resultado final previsto no contrato manuteno do seu dirigente na funo, criando-se um verdadeiro sentido de responsabilizao com as metas a serem alcanadas, profissionalizando, assim, a gesto pblica, estabelecendo compromissos entre o gestor e a efetividade do direito social que a fundao est a gerir, como o direito sade. Desse modo, a fundao estatal pode contribuir para a melhoria da gesto e a garantia da efetividade do direito sade. A matria chegou a suscitar muitas controvrsias na doutrina, mas, efetivamente, como disse a Ministra Crmen Lcia, com a Emenda Constitucional n 19, na realidade, restabeleceu-se a possibilidade da instituio de fundaes sob o regime privatista, porque se retirou a expresso fundaes de direito pblico e colocou-se as fundaes ao lado da sociedade de economia mista e das empresas pblicas. Desde 2007 tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 92/2007, o qual autoriza o poder executivo a instituir fundaes sem fins lucrativos, de direito privado para o desempenho de atividade estatal que no seja exclusiva de Estado, dentre outras a sade. Organizao Social um ttulo outorgado pelo poder pblico s instituies de direito privado, sem fins lucrativos, com o fim de estabelecer parcerias para a execuo de aes gerenciais, em nome do Estado, mediante a assinatura de Contrato de Gesto. Em geral, os setores de maior demanda para parcerias em gesto so a sade publica, a educao, esporte, cultura e cincia e tecnologia, com maior nfase para a sade, por requerer maior celeridade na soluo dos problemas que hoje assolam a maioria dos estados e municpios do pas. Essa nova qualificao jurdica est totalmente coerente com a reforma do Estado cuja proposta foi a de dotar a administrao pblica de instrumentos jurdicos e gesto que permitissem os seguintes objetivos prticos:

1. Objetivo social: aumentar a eficincia dos servios sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidado a um custo menor, zelando pela interiorizao na prestao dos servios e ampliao do seu acesso aos mais carentes 2. Objetivo gerencial: aumentar a eficcia e efetividade do ncleo estratgico do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as polticas pblicas; permitir a adequao de procedimentos e controles formais e substitu-los, gradualmente, porm de forma sistemtica, por mecanismos de controle de resultados. A organizao social no pode ser traduzida como uma qualidade inata, mas sim adquirida, resultado de um ato formal de reconhecimento do Poder Pblico, facultativo e eventual, semelhante em muitos aspectos qualificao deferida s instituies privadas sem fins lucrativos quando recebem o ttulo de utilidade pblica. Esse ttulo jurdico especial conferido em vista do atendimento de requisitos gerais de constituio e funcionamento previstos expressamente em lei. Tais requisitos so de adeso voluntria por parte das entidades privadas e tm como finalidade assegurar uma relao de confiana e parceria entre o ente privado e o Poder Pblico. O instrumento eleito para regular e garantir tal relao o Contrato de Gesto a ser celebrado entre o poder pblico e a organizao social. O contrato de gesto A teoria clssica vem se deparando com o surgimento de atuaes administrativas instrumentalizadas por mdulos decorrentes de acordo, consenso e parceria, a exemplo do contrato de gesto. Esse novo instituto tem suscitado vrias dvidas, sobretudo no que diz respeito a sua natureza jurdica, face s peculiaridades do seu regime jurdico, certamente de natureza especial, um tanto hbrido, mutante como o momento histrico no qual se insere. Nas perquiries a cerca da natureza jurdica do "contrato" de gesto, objeto de debate entre doutrinadores e estudiosos do tema, vem tona de imediato, a seguinte indagao: ser o contrato de gesto realmente um contrato? Em sendo contrato, a que regime jurdico encontra-se submetido? Os recentes trabalhos aos quais tivemos acesso contm diversas crticas ao instituto, sobretudo no que diz respeito a sua natureza contratual, conforme veremos adiante. Para Digenes Gasparini, trata-se, o contrato de gesto, de "ajuste celebrado pelo Poder Pblico com rgos e entidades da Administrao direta, indireta e entidades privadas qualificadas como organizaes sociais, para lhes ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira ou para lhes prestar variados auxlios e lhes fixar metas de desempenho na consecuo de seus objetivos". O contrato de gesto firmado com empresas pblicas e rgos da administrao direta, no entender de Maria Sylvia Zanella di Pietro, "constitui instrumento de fomento e, portanto, meio de incentivo iniciativa privada, e no como forma de descentralizao", j que as organizaes sociais prestariam, no servios pblicos, de forma descentralizada, mas "atividade privada de interesse pblico, a ser fomentada pelo Estado mediante a celebrao de contrato de gesto". Assim, o contrato de gesto firmado entre o Estado e as organizaes sociais tem por escopo estabelecer um vnculo jurdico entre ambos, fixando metas a serem cumpridas pela entidade, tendo como contraprestao o auxlio, por parte do Estado, que pode fazer a cesso de bens pblicos, a transferncia de recursos oramentrios, a cesso de servidores pblicos, entre outros. Com isso, o Estado consegue patrocinar o funcionamento das atividades com observncia do princpio da eficincia, sujeitando essas entidades a um controle de resultados, de modo que, no atingidas as metas fixadas e no sendo satisfatrios os resultados, as organizaes podem vir a perder o fomento do Estado. Todavia, quando se trata de contrato firmado com as entidades paraestatais, o contrato de gesto tem efeito contrrio, j que "ao invs de permitir a submisso integral ao regime jurdico privado, exige-se da entidade a obedincia a determinadas normas e princpios prprios do regime jurdico publicstico". Assim, para que possam merecer o repasse de verbas pblicas, resultante da realizao do contrato, tais entidades submetem-se a um rgido controle de resultados. H quem diga que o contrato de gesto seria uma forma fugir do regime jurdico de direito pblico, em afronta legalidade. O Contrato de Gesto alm de ser um instrumento de pactuao entre as partes tem ainda o papel de fixar responsabilidades dos dirigentes e as penalidades cabveis no caso do seu descumprimento. Como caracterstica inovadora, o contrato de gesto o elo transparente entre o poder pblico, o controle social e as instncias de fiscalizao. A Fiscalizao

No Brasil, desde os primrdios da repblica, com a criao do Tribunal de Contas da Unio (Decreto n 966 A de 7 de novembro de 1890), prestar contas significou sempre a apresentao formal de documentos que comprovem a aplicao de certo recurso na finalidade a que se destinava. Como todos sabem, de exclusiva responsabilidade do gestor pblico a aplicao correta, adequada e oportuna de todo o recurso caracterizado como pblico por se constituir no patrimnio do povo, decorrente da arrecadao de impostos, taxas, contribuies e outros destes derivados. Os Tribunais de Contas so rgos autnomos que atuam em auxlio ao Poder Legislativo, que tm a atribuio de fazer tal verificao e dispem de todos os instrumentos para propor s suas respectivas jurisdies a devida pena quele que mal conduzir a execuo dos recursos da Unio, Distrito Federal, Estados ou Municpios. Com o passar do tempo esse processo foi se aprimorando e ganhando contornos cada vez mais rgidos, na medida em que a tecnologia possibilitava novas ferramentas que permitissem verificaes e controles em tempo real. Tambm justificvel pelo lado do aprimoramento das fraudes, desvios e prticas de improbidades. At aqui, tudo est dentro do esperado como papel dos Tribunais de Contas. No entanto, defendemos que h uma profunda mudana sobre a forma de conduzir esses olhares. A dinmica da nova era da administrao pblica, com nfase na gesto como ferramenta do resultado, j d sinais de novos tempos. Os tribunais tm que acordar e acompanhar as mudanas. No basta apenas a verificao da aplicao correta do recurso, da observncia dos ritos de prestao de contas ou dos procedimentos burocrticos dos processos administrativos, mas sim, se a aplicao do recurso resultou naquilo que era esperado para o bem da sociedade. Sabemos que os tribunais tendem a fazer tal avaliao de desempenho, mas, no entanto, o fazem em ordem inversa. Em primeiro lugar verificam a aplicao do recurso e depois os resultados. uma clara demonstrao da prioridade que ainda comanda o pensamento tcnico-burocrtico dos tribunais. preciso que os tribunais comecem a entender melhor o mecanismo das relaes pblicoprivado. Na sade em especial, conhecer o histrico recente dessa relao, aps o a criao do Sistema nico de Sade. O advento das parcerias pblico-privadas obriga ao gestor estar melhor preparado para fazer valer as regras de uma pactuao de gesto compartilhada. Esse um caminho estruturante em busca de um Estado mais eficiente e uma sociedade mais justa, em harmonia com aquilo que lhe de direito. esperado, para se dizer o menos, que todos os segmentos da sociedade, conselhos locais, sindicatos, tribunais, invistam nessa direo, quebrando barreiras ideolgicas e apontando para um futuro em que o Estado se fortalea e exera um papel menos burocrtico e capaz de assegurar mais qualidade dos servios prestados aos cidados. Para isso, o Estado passaria por uma grande mudana, a do seu corpo tcnico e gerencial, de uma formao tcnica-burocrtica para uma postura gerencial com foco nos resultados e o servidor pblico como agente dessa mudana. O servidor pblico como agente da mudana No ambiente da administrao pblica quando o assunto qualidade e produtividade, os recursos humanos so o alvo principal, seja pela escassez, seja pela qualificao, seja pelo desempenho ou qualquer outro motivo. O fato que tema recorrente nas reunies de planejamento estratgico e outras em cujos assuntos envolvam resultados. Evidentemente que em sade o recurso mais importante, acima de qualquer outro como tecnologia, finanas e suprimentos. Porm, o fato que nenhuma dessas reas citadas tero boa performance se no houver bons tcnicos e bons gerentes em seus comandos. Enfim, tudo est relacionado diretamente s pessoas e seus processos de trabalho. Na administrao pblica o histrico j conhecido. Pouco investimento, no h plano de capacitao voltado ao aperfeioamento do servidor, os dirigentes no do prioridade s reivindicaes, as carreiras no estimulam a busca de melhorias, a remunerao no atrelada a desempenho e ainda, para agravar, as funes mais importantes so confiadas a pessoas que no pertencem carreira, por meio dos cargos em comisso. Tudo isso gera um quadro de letargia profissional pela ausncia de perspectiva. E como enfrentar essa situao? O dirigente pblico (gestor) deve assumir compromissos com a categoria dos servidores, antes mesmo de falar sobre qualquer novo modelo de gesto a ser implantado. Apresentar um plano de

desenvolvimento de recursos humanos, no qual o servidor consiga vislumbrar novas perspectivas de evoluo, poder ser o meio mais eficaz. igualmente importante que o servidor saiba que a administrao pblica vai valorizar as atividades tpicas de gesto e do papel do Estado, quais sejam: desenvolver indicadores de gesto, verificar e avaliar desempenho das atividades finalsticas, desenvolver estudos de novas metodologias de gesto, avaliar impactos e resolubilidade das reas tcnicas, avaliar e monitorar contratos de gesto, modernizar processos e estruturas, registrar e publicar contedos tcnicos. Experincias e Contribuies Uma pesquisa financiada pelo Banco Mundial, divulgada em 2004 / 2005, comparando desempenho de 12 hospitais administrados pelas OS com 10 da administrao direta, todos com mais de 100 leitos, situados no estado de So Paulo, obteve resultados francamente favorveis aos primeiros. Para tal comparao foram utilizados indicadores de eficincia tcnica, eficincia alocativa, eqidade e qualidade. As OS apresentaram indicadores de Mortalidade Geral (Quadro I, Anexo) e Desempenho (Quadro II, Anexo) melhores do que as unidades em regime de administrao direta. Segundo os autores do relatrio, professores Nilson do Rosrio e Jos Mendes da ENSP/FIOCRUZ, esse conjunto de resultados indica que sob as mesmas condies de oferta de leitos e disponibilidade de recursos financeiros, as OSS em 2003 produziram mais altas e menos bitos ocorreram nos hospitais gerenciados por este modelo organizacional. Alm dos aspectos objetivos que comprovam a melhoria na gesto, demonstrada por um conjunto de indicadores, as entidades parceiras introduzem na administrao pblica toda a tecnologia de gesto da qual proprietria. Cabe ao ente gestor saber apropriar-se dessa tecnologia e dissemin-la por toda a rede. Desde a aprovao da Lei que cria a figura das organizaes sociais algumas evolues j foram percebidas dentre os estados e municpios que, por meio de lei especfica no mbito de cada ente, apresentaram variaes e inovaes que contriburam para melhor aplicar o instituto dessas parcerias. Entre a Lei original e a maioria das muitas outras existentes no pas, h diferenas substanciais: a entidade proponente e candidata qualificao deve comprovar, entre outras exigncias, tempo de experincia na rea pretendida e ter boa condio econmico-financeira. Isso que dizer, que, diferentemente da Lei federal, aquelas entidades recm criadas ou com nenhuma experincia, no tero seus pedidos deferidos. Nesse mesmo pensamento, temos que admitir que toda a entidade sem fins lucrativos, que no mbito privado exerce as suas atividades e ainda mantm a sua condio econmico-financeira saudvel, de se supor ser competente e ter algo a contribuir com a administrao pblica. No raro verificamos as melhores tcnicas de assistncia mdica, traduzidas por protocolosclnicos e cirrgicos, de origem nessas entidades ser aplicados em unidades de sade pblica. Portanto, no somente a tecnologia de gesto passvel de transferncia, mas tambm as tcnicas avanadas de assistncia sade que so adotadas e colocadas disposio da administrao pblica. Concluso Atualmente no h dvida de que a parceria com entidades sem fins lucrativos, com experincia comprovada em gesto em sade uma das melhores entre as alternativas que se apresentam. A julgar pelas avaliaes disponveis, essa alternativa encontra-se entre as mais estruturadas e sustentveis solues para as dificuldades de gesto (gerenciamento) de unidades e servios de sade. Entretanto, importante ressaltar que o sucesso no repousa na sua mera adoo formal do modelo. A iniciativa deve estar sempre associada ao fortalecimento do papel regulador do Estado. Na rea da sade isso significa ter clareza quanto ao papel do estabelecimento na rede assistencial em que est inserido, a organizao dos fluxos de referncia e contra referncia, e o aperfeioamento dos instrumentos e processos de programao, avaliao e controle. tambm essencial o fortalecimento da participao social, inquestionvel parceira da administrao pblica para a definio e garantia do cumprimento das finalidades e metas estabelecidas. Acima de tudo, a adoo de gerenciamento compartilhado com organizaes sociais, como de qualquer outra modalidade gerencial, deve ser percebida como um ato decorrente da plena responsabilizao do gestor pela ateno sade de sua populao. O Ministrio da Sade tem que ser e exercer o papel de gestor nacional do SUS, e ser o mediador e promotor de debates em nvel nacional que tenha como tema central a Gesto do SUS. Alm

disso, que tem que incentivar que gestores, dirigentes, tcnicos de sade para que novos modelos sejam apresentados como alternativas. Desde que o SUS foi criado, muitas experincias foram realizadas, algumas com sucesso e outras com lamentvel prejuzo sociedade. Porm, isso no invalida a discusso e o avano para a melhoria dos modelos, pois tambm muitas experincias exitosas foram apresentadas ao longo dos ltimos anos em diversos estados e municpios brasileiros. Embora j se conheam hoje as Organizaes Sociais, as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, as Fundaes Estatais (Fundao Pblica de Direito Privado) e as Parcerias Pblico-Privadas, as solues no se encerram nesses quatro modelos, pois outros podero existir e co-existirem entre si, a depender das circunstncias, da localidade, da regio do pas e dos pontos positivos que assegurem uma boa gesto. Muito h que se discutir: os limites de atuao dessas entidades, a forma de financiamento, as caractersticas do instrumento de pactuao, a participao dos conselhos, as formas de controle e fiscalizao, os parmetros de desempenho, os nveis de responsabilidades de ambas as partes e o sistema de governana. Acreditamos que s assim o SUS ir se estruturar de forma sustentvel, com o Ministrio da Sade atuante em seu papel de gestor nacional, apoiando e fortalecendo Estados e Municpios, promovendo a integrao e a troca de ideias. Dentre as demais responsabilidades prprias do gestor, a escolha da entidade com a qual propor parceria deve ser tarefa das mais cuidadosas, pois dever recair entre aquelas que preenchem aos requisitos que assegurem a capacidade tcnica de desempenhar as obrigaes que figurem no contrato de gesto. ANEXO Quadro I Indicadores de Mortalidade Geral ligeiramente mais baixos do que as unidades em regime de administrao direta, com variaes entre clnicas Variveis de Qualidade Mdia nas OSS 3,80 2,61 11,64 2,80 Mdia na Adm. Direta 5,30 3,60 11,96 2,63 Coeficiente de Variao na OSS 34,0% 22,0% 13,5% 31,0% Coeficiente de Variao na Adm. Direta 80,0% 37,0% 9,3% 45,0%
Mortalidade geral Mortalidade cirrgica Mortalidade clnica mdica Mortalidade clnica peditrica Fonte: Conass/NT 17/2006
Quadro II - Comparativo entre 13 hospitais gerenciados pelas OSS e 13 hospitais da Administrao Direta da Secretaria de Estado da Sade de So Paulo em relao produo de 2005 INDICADOR Oramento (R$ milhes) Taxa de Ocupao Mdia N de sadas (mil) N de sadas por leito Gasto Mdio/Sada (R$) Fonte: Conass/NT 17/2006 HOSP. ADM. 612,45 75,8% 116 39,37 3.554 HOSP. OSS 662,18 79,0% 166 58,1 2.691 0SS/ADM. (%) 8,1% maior 4,2% maior 42,8% maior 46,1% maior 24,3% menor DIR.

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Profissionalizao nos Cargos de Confiana: uma proposta de mudana no processo de nomeao dos Ministros de Estado visando sua maior qualificao. Alexandre Borsato Cludio Lima Aguiar Camila Cintra Moura 1. INTRODUO Dentre os segmentos da cincia da Administrao, um dos mais importantes a Administrao Pblica, representando o aparelho do Estado e servindo como instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e controlar as aes administrativas do Estado que buscam a satisfao das necessidades bsicas da coletividade. Todo o aparato administrativo que envolve a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios se moldam para oferecer servios pblicos de interesse coletivo e formam a Administrao Pblica, que definida por alguns autores como: Administrao Pblica o conjunto de atividades desempenhadas ou dirigidas pelas autoridades e pelos rgos de Estado, com o objetivo formal de promover o bem comum da coletividade. (COTRIM, 2009, p. 41) Em sentido objetivo, material ou funcional, a administrao pblica pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos. [...]Em sentido subjetivo, formal ou orgnico, pode-se definir Administrao Pblica, como sendo o conjunto de rgos e de pessoas jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo administrativa do Estado. (DI PIETRO, 2008, p. 56) Em seu sentido mais abrangente, a expresso administrao pblica designa o conjunto de atividades diretamente destinadas execuo das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico ou comum, numa coletividade ou numa organizao estatal. (BOBBIO, 1987, p. 10) Administrao pblica so a organizao e a gerncia de homens e materiais para a consecuo dos propsitos de um governo. (WALDO, 1971, p. 06) De tudo isso se deduz que o significado do substantivo administrao e do adjetivo pblica bastante claro: gerenciar os propsitos de um governo e os negcios de Estado, procurando atender o todo, o coletivo, a sociedade sem discriminao. (TENRIO e SARAVIA, 2007, p. 114) Como visto, existem vrias definies para o conceito de Administrao Pblica, com uma diversidade de sentido muito ampla, mas em todas h a meno do Estado, da coletividade e da gesto. Pode-se concluir que a Administrao Pblica nada mais do que a gesto do setor pblico, sujeita aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, a qual detm prerrogativas diante do setor privado, para garantir os interesses da coletividade, e tem todo um aparato administrativo constitudo de pessoas, rgos e normas, ao seu dispor. Corroborando o esforo do Governo em implantar o modelo gerencial na Administrao Pblica e servir de base para o desenvolvimento dos ideais da Reforma do Aparelho do Estado, conforme ficou claro no Plano Diretor de 1995, documento que orientou a reforma, o princpio da eficincia foi introduzido na Carta Magna pela Emenda Constitucional n 19/1998. de se perquirir se o princpio da eficincia mesmo uma novidade introduzida no Setor Pblico. Desde o advento do Decreto-Lei n 200, de 25 de fev ereiro de 1967, que procedeu a primeira Reforma Administrativa Federal, a atividade do Executivo est submetida ao controle de resultado; ao sistema de mrito; e superviso ministerial quanto eficincia administrativa.
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O objetivo de reformar o aparelhamento do Estado, cujo processo ainda est em aberto, consiste em permitir que a Administrao Pblica se torne mais eficiente e oferea ao cidado servios de maior qualidade, como ficou claramente expresso no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Todavia, a eficincia ali pregada tem ntida conotao de economicidade, baixos custos e de racionalizao dos gastos pblicos, consequncia inclusive dos poucos recursos oramentrios. Assim, a lio que se pode trazer das empresas privadas que a criatividade administrativa costuma ser aflorada de forma proporcional reduo de zeros no oramento. Da a motivao de pensar a eficincia pela tica da Administrao. De acordo com Maximiano, conceitua-se como: Eficincia a palavra usada para indicar que a organizao utiliza produtivamente ou de maneira econmica, seus recursos. Quanto mais alto o grau de produtividade ou economia na utilizao dos recursos, mais eficiente a organizao . Em muitos casos, isso significa usar menor quantidade de recursos para produzir mais. Porm, h outros significados. (MAXIMIANO, 2006, p. 05) No mbito jurdico, pode-se conceitu-la como sendo: [...] a exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem s vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhe forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico. (MODESTO, 2000, p. 70) Ainda nesse sentido necessrio distinguir eficincia de eficcia. Eficincia o fazer certo, a maneira utilizada para atingir um resultado, fazer certo a coisa. J eficcia fazer a coisa certa, alcanar o resultado, independentemente da maneira como se faz (determinante para a eficincia). Logo, uma ao pode ser eficaz sem ser eficiente. Contudo, a Administrao Pblica tem o dever legal e, tambm, uma obrigao tica, moral e constitucional de ser eficiente. Tratam-se de dois conceitos antigos, porm totalmente atuais. Compreend-los de fundamental importncia no foco da gesto estratgica; e confund-los pode provocar grandes danos aos resultados da organizao. Embora as diferenas entre os dois conceitos possam parecer sutis, necessrio identific-las, para dar sequncia nesse estudo, complementando ainda com o conceito de efetividade, o qual tambm possui impacto significativo no setor pblico. Segundo Di Pietro (DI PIETRO, 2008, p. 79), o princpio da eficincia apresenta dois aspectos, considerados em relao ao modo de atuao do agente pblico e ao modo de organizar, estruturar, e disciplinar a Administrao Pblica. O primeiro est ligado ao desempenho na execuo das atribuies do agente pblico. J o segundo tem o objetivo de conseguir melhores resultados na prestao do servio, fator este que um anseio da sociedade e do cidado, o qual deseja ser atendido de maneira eficiente, ter seu problema resolvido de forma rpida e no burocrtica (lenta). Os novos tempos, com suas complexidades sociais, econmicas e, sobretudo, tecnolgicas, trazem uma ampliao dogmtica das opes administrativas (MOREIRA NETO, 2005, p. 07). Para Perez (PEREZ, 2004, p. 221), a Constituio Federal brasileira avanou a mera enunciao dos princpios da Democracia e do Estado de Direito, estabelecendo uma srie significativa de normas voltadas a respaldar a adoo de institutos participativos na Administrao Pblica. cada vez mais consensual no Brasil, assim como em outros pases, a preocupao com o princpio da participao na Gesto Pblica, assim como a sua eficincia e a legitimidade. A Administrao Pblica, ento, passa a adotar novos mtodos de atuao voltados para a cultura gerencial. Segundo Perez: a administrao assume hoje a funo de harmonizar o comportamento dos atores sociais, procurando ser mais transparente, distanciando-se dos modelos burocrticos puramente gerenciais e neoliberais. (PEREZ, 2004, p. 221) Em uma tentativa de definir o que vem a ser uma gesto de qualidade, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, traz o seguinte contedo:
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A boa gesto aquela que define objetivos com clareza, recruta os melhores elementos atravs de concursos e processos seletivos pblicos, treina permanentemente os funcionrios, desenvolve sistemas de motivao no apenas de carter material mas tambm de carter psicossocial, d autonomia aos executores e, afinal, cobra os resultados. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1995, p. 38) Para muitos, o Estado Mnimo volta a ganhar fora, mas, segundo Bresser-Pereira, (Apud NORMANDO, 2009, p. 20) o que se props na verdade foi a quebra de paradigmas, a redefinio do que realmente caberia ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado, atravs da construo do modelo gerencial. A obra de Osborne e Gaebler Reinventando o Governo (Apud CHIAVENATO, 2006, p. 98), destaca alguns princpios que devem ser observados na construo do modelo gerencial: 1 formao de parecerias; 2 foco em resultados; 3 viso estratgica; 4 Estado catalisador, em vez de remador; 5 busca da excelncia. Esses princpios bsicos devem ser observados lembrando que os sistemas administrativos abrangem reas diversas: pessoal civil, servios gerais, organizao e modernizao administrativa, informao e informtica, planejamento e oramento, e controle interno. Osborne e Gaebler na obra Reinventando o Governo trazem a frase de E. S. Savas que direciona o entendimento sobre a atuao do Governo: A palavra governo vem de um vocbulo grego que significa navegar. O papel do governo navegar, no remar. Prestar servios remar, e o governo no bom remador. (OSBORNE e GAEBLER, 1994, p. 26) Ainda sobre o direcionamento a ser adotado pelo governo, a frase de Pompeu _ general romano nascido em 106 AC _ imortalizada por Fernando Pessoa: navegar preciso, viver no preciso, deve ser interpretada de forma que o termo preciso tenha a conotao de ter preciso e no de ser necessrio. Assim, quando o governo atua como navegador, h que se identificar que essa ao deve ter a preciso adequada para que sejam atendidas as necessidades da populao. Diante dessa evoluo administrativa, que aos poucos vem quebrando velhos e criando novos paradigmas, as prticas antes identificadas como promissoras e modernas devem ser revisitadas para que sejam feitos ajustes que venham a atender as novas demandas da sociedade. A forma de organizao do Executivo brasileiro prev a delegao de poder, pelo Presidente da Repblica, aos Ministros de Estado. Essa delegao realizada de forma que qualquer cidado brasileiro com mais de 21 anos de idade possa ser indicado para atuar nesta funo, conforme estabelecido no caput do art. 87 da CF/88, assim: Art. 87. Os Ministros de Estado sero escolhidos dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e no exerccio dos direitos polticos. Os cargos de Ministro de Estado so, sem dvida, entregues a pessoas da mais alta confiana do chefe do Executivo Federal. Os rumos das polticas pblicas passam pelas mos desses delegados. Entretanto, o fato de serem da confiana do Presidente da Repblica no quer dizer, necessariamente, que possuam o perfil e a competncia exigida para atuarem frente de um Ministrio. Competncia que, neste caso, deve ter seu conceito entendido de forma mais ampla, no como mera faculdade ou um poder delegado, mas como capacidade e aptido. Exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia_ neste caso sim, a delegada, atribuda, so apenas algumas das inmeras tarefas dos Ministros. Sua atuao de tamanha importncia que merece ser exercida por pessoas qualificadas e comprometidas com o destino do pas. As atribuies dos Ministros esto, em especial, registradas no pargrafo nico do art. 87 da CF/88: Pargrafo nico. Compete ao Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e na lei: I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia e
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referendar os atos e decretos assinados pelo Presidente da Repblica; II - expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos; III - apresentar ao Presidente da Repblica relatrio anual de sua gesto no Ministrio; IV - praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem outorgadas ou delegadas pelo Presidente da Repblica. (http://www.planalto.gov.br) Segundo o inciso I do art. 84 da CF/88, cabe privativamente ao Presidente da Repblica nomear e exonerar os Ministros de Estado. Essa liberdade por parte do Executivo de nomear livremente os cargos de maior relevncia dentro deste poder pode trazer consequncias pouco previsveis. Os cargos de Ministro de Estado so estratgicos para a conduo das polticas adotadas pelo governo em seus programas, na conduo do PPA (Plano Plurianual), bem como nas aes de crescimento do pas. Para isso, condio sine qua non que os agentes pblicos frente desses cargos atuem de forma a atender aos princpios que regem a atividade administrativa do Brasil. Expressos no artigo 37 da Carta Magna, os princpios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia, so norteadores da postura e da conduta dos agentes pblicos, independentemente do cargo que ocupam. A necessidade do atendimento a esses princpios no apenas uma questo de obrigao por parte do agente, mas uma questo de colocar o interesse pblico acima de qualquer interesse pessoal ou individual do administrador. Diante da importncia do cargo de Ministro de Estado, cabe uma avaliao mais criteriosa na maneira com que estes so preenchidos. H que se preservar, sem dvidas, a prerrogativa do Presidente da Repblica na indicao dos Ministros, contudo, urge a necessidade de se executar um controle prvio neste ato. Seria a mais categrica aplicao da teoria dos pesos e contrapesos (checks and balances) de Montesquieu, o verdadeiro esprito das Leis e da diviso dos poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio) em nosso Estado. 2. DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO A Constituio Federal de 1988 estabeleceu um trplice controle da Administrao Pblica, sendo: Controle administrativo; Controle legislativo e Controle Judicial.
Assim, podemos observar que a Administrao Pblica, como um todo, submete-se a diversas espcies de controle, a iniciar pelo controle que exerce sobre si mesma, denominado controle interno ou controle administrativo. Esse controle exercido por rgo integrante da prpria Administrao fiscalizadora e controladora. todo controle realizado pelo rgo em relao aos seus atos e aos atos de seus agentes. Tambm chamado de controle hierrquico, em razo da existncia de subordinao interna. fundamentado no princpio da autotutela, segundo o qual a Administrao pode anular seus atos quando eivados de vcio de legalidade ou revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade. O controle externo pode ser exercido pelos rgos de cpula estranhos Administrao Pblica, verificando-se, no caso, o controle judicial e o legislativo, consubstanciados no preceito constitucional segundo o qual os poderes so harmnicos e independentes entre si, no entanto, cabendo a cada poder fiscalizar a atuao do outro. O controle legislativo, em regra, um controle subsequente ou corretivo. Porm, poder ocorrer previamente, como ocorre, por exemplo, quando a nomeao para um cargo depende de prvia aprovao de outro poder. A ocorrncia do controle concomitante , dentre outros dispositivos, assegurada pelo art. 50 da CF/88, quando permite a convocao dos Ministros de Estado para prestarem, pessoalmente, informaes sobre assunto previamente determinado. Caracteriza-se como posterior, todavia, quando realizado aps a prtica do ato. Embora haja a previso de um controle prvio da Administrao por parte do Legislativo, para determinadas situaes este ainda no exigido. Assim, cabe ainda um controle de suma importncia a ser exercido pelo Legislativo: o controle prvio na nomeao dos Ministros de Estado.
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3. DA PROPOSTA DO ARTIGO Os cargos de confiana do chefe do Executivo, ou seja, aqueles os quais a nomeao depende exclusivamente da indicao do Presidente de Repblica, acabam por se tornar uma forte e cobiada moeda de troca em retribuio ao apoio poltico. No incomum observar que tais indicaes sejam realizadas dentre as cotas partidrias de cada legenda que, com mais ou menos intensidade, atuaram em suas bases durante a campanha presidencial. Ademais, a continuidade do apoio oferecido pela base aliada durante o mandato , geralmente, condicionada manuteno em forma de cargos de alto escalo no executivo federal. Entretanto, no h que se discutir a legitimidade dessa prtica. A nomeao pontual de aliados polticos tem como um de seus propsitos a continuidade da linha de pensamento adotada na campanha eleitoral. Nesse caso, um delegado que se alinhe com os mesmos ideais polticopartidrios, seria a pea adequada para a conduo da mesma poltica adotada pelo Presidente da Repblica. Porm, por mais legtima que seja essa postura, cabe salientar que o destino do pas est acima de qualquer capricho praticado por aqueles que detm, temporariamente, o poder. A necessidade de se controlar previamente os atos de nomeao se deve ao fato de haver algo acima de todas as coligaes partidrias, os interesses do pas; e no os de um grupo de partidos polticos. Um exemplo que chega a ser um pouco controverso o processo de nomeao dos diretores da Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC. A Lei 11.182/2005, que criou a Agncia, traz a seguinte orientao: Art. 12. Os diretores sero brasileiros, de reputao ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais sero nomeados pelo Presidente da Repblica, aps serem aprovados pelo Senado Federal, nos termos da alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal. [grifo nosso] (http://www.planalto.gov.br) Analisando esse dispositivo, cabe uma indagao: Por que exigida formao universitria; conhecimento na rea de atuao e ainda a sabatina pelo Senado Federal? A resposta no parece muito distante, quando observamos que a nova gesto pblica requer uma direo profissional que atenda aos anseios da populao. Porm, o que parece ser destoante nessa regra que para a nomeao da maior autoridade do rgo ao qual a ANAC vinculada a recm criada Secretaria de Aviao Civil SAC, no necessria a sabatina pelo Senado. Ou seja, cria-se uma regra rgida para a nomeao de um subordinado, mas, por outro lado, no h regras para a nomeao de seu superior. Assim, a inteno deste artigo propor uma forma de aumentar a profissionalizao e qualidade tcnica dos indicados aos cargos de Ministro de Estado, que, como j abordado, so de livre nomeao e exonerao pelo chefe do Executivo Federal. Prope-se, portanto, a quebra de um paradigma. O constituinte originrio de 1988 deixou em aberto a possibilidade de reforma da Constituio. O crescimento populacional, as mudanas de prioridades, bem como a evoluo natural da sociedade, trazem aspectos novos que obrigam o constituinte reformador a pensar, de forma criativa e inovadora, na busca de solues para as demandas que so constantemente acrescidas pela populao. O aumento do controle seja ele interno ou externo; a necessidade, cada vez maior, da profissionalizao da gesto pblica; e o nvel de detalhamento que demandado para aqueles que possuem as prerrogativas de deciso, certamente ratificam a urgncia de haver um contingente mais qualificado na conduo das polticas pblicas do pas. Assim, cabe ao poder derivado reformador, a ser exercido por iniciativa do Presidente da Repblica, ou de 1/3 dos Deputados Federais, ou 1/3 dos Senadores, ou ainda de mais da metade das assemblias legislativas, a prerrogativa de corrigir e, por que no dizer, aperfeioar, as normas constitucionais de forma a moldar o positivismo s novas necessidades da populao. Em termos prticos, a reforma pretendida ocasionaria, necessariamente, algumas modificaes pontuais no texto constitucional. Uma delas seria nas atribuies do Senado Federal, no art. 52, inciso III. Neste caso, seria necessria a incluso de uma nova alnea g, conforme segue: Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio;
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b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; c) Governador de Territrio; d) Presidente e diretores do banco central; e) Procurador-Geral da Repblica; f) titulares de outros cargos que a lei determinar; (http://www.planalto.gov.br) g) Ministros de Estado [grifo nosso, representando a incluso de nova alnea] Como forma de possibilitar o ingresso dos novos Ministros no incio de seus mandatos, perodo em que o Congresso Nacional se encontra em recesso, caberia ainda a incluso de um segundo pargrafo no caput do artigo 52, disposto de seguinte forma: 2. Excepcionalmente no incio do mandato preside ncial os Ministros de Estado podero assumir interinamente o ministrio com a devida indicao do Presidente da Repblica, por prazo no superior a 60 dias, enquanto aguardam a sabatina pelo Senado Federal. Ainda dentro das alteraes no texto constitucional, o art. 84, que trata das atribuies do Presidente da Repblica, tambm seria objeto de reforma. Seu inciso I traz a prerrogativa do Presidente em nomear e exonerar os Ministros de Estado. Assim, haveria a possibilidade de incluso do trecho: aps aprovao pelo Senado Federal, ou ainda a incluso do trecho: e os Ministros de Estado ao final do inciso XIV. Abaixo, os trechos da CF/88, juntamente com as duas possibilidades de modificao na redao: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: I nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, e exonerar os Ministros de Estado; ou XIV - nomear, aps aprovao pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territrios, o Procurador-Geral da Repblica, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei e os Ministros de Estado; [grifos nossos, representando a proposta de nova redao] (http://www.planalto.gov.br, com adaptaes) Ao observar a alterao proposta no inciso I, do Art.84, cabe ressaltar que a exonerao dos Ministros no seria modificada, motivo pelo qual sugerida a incluso da necessidade de sabatina logo aps a nomeao, restando a exonerao inalterada, mantendo-se a alada exclusiva e a critrio do Presidente da Repblica. No art. 87, a alterao pertinente seria incluir no caput a meno de que o Ministro seria sabatinado pelo Senado Federal, e ainda que tivesse a reputao ilibada, cabendo ao Senado, neste caso, a investigao da vida pblica do postulante ao cargo. fato que atender somente ao disposto no referido artigo no suficiente para a boa gesto de um Ministrio. Ou seja, ter mais de 21 anos e estar no exerccio dos direitos polticos no deveriam ser, absolutamente, os nicos pr-requisitos para um cargo dessa natureza. Mudanas como essas privilegiariam a capacidade profissional e premiariam o passado idneo do futuro Ministro. Mais uma vez importante repisar que no se pretende restringir a possibilidade do chefe do Executivo de indicar um nome de sua preferncia ao cargo. O que se prope adicionar ao ato de nomeao uma anlise mais tcnica e profissional. Certamente, as indicaes por parte do Presidente da Repblica tenderiam a ser realizadas com nomes de mais credibilidade e capacidade de gesto. No seria utpico, portanto, imaginar como poderia ser realizada a sabatina pelo Senado Federal para a confirmao ou rejeio do indicado ao cargo. Fatores como a reputao ilibada; ausncia de condenaes com trnsito em julgado por crimes previstos na Lei 8.429/92, que trata dos crimes de Improbidade Administrativa praticados por agentes pblicos; conhecimentos relacionados ao Direito Administrativo, como a Lei 8.666/93, que trata das licitaes e contratos administrativos; conhecimentos de Oramento Pblico, uma vez que todas as aes da pasta estaro condicionadas disponibilidade financeira e oramentria; conhecimentos slidos em
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Direito Constitucional, pois o alicerce para as aes do Administrador Pblico. Alm de ter conhecimento prvio da rea de atuao. Essas exigncias seriam pr-requisitos para que uma pessoa tenha condies mnimas de gerir um Ministrio e fazer com que seus indicadores de eficincia tenham nveis compatveis com a responsabilidade exigida pelo cargo, de maneira que se possa viabilizar o retorno em servios com a qualidade que a populao espera. Apesar de no se fazer necessria alterao da Carta Magna neste aspecto, interessante frisar que, no se aprovando o Ministro na sabatina a ser realizada pelo Senado, dever ser indicado outro nome pelo Presidente da Repblica, sucessivamente, at que o indicado seja aceito pelo Senado Federal. No obstante, caso se pretenda dar maior clareza a este procedimento, ou ainda no intuito de evitar distores da proposta, esse dispositivo pode ser destacado em pargrafo a ser includo no artigo em que se proceder com a alterao. Como complemento a esses pr-requisitos sugeridos, pode ser feita uma gesto por resultados, aplicando-se ferramentas de meritocracia, privilegiando as pastas que tiverem maior xito na execuo dos planos traados para cada exerccio, por exemplo. Ainda nesse sentido, pode-se agravar as consequncias e aplicabilidade de penas para os Ministros que se envolverem em atos ilcitos, principalmente os previstos na Lei 8.429/92, independentemente de seu pedido de exonerao ou destituio do cargo. Dessa forma, demonstrar-se-ia para a sociedade que o Governo, alm de buscar pessoas de maior qualidade para gerenciar os bens e servios pblicos, em prol do interesse coletivo, tambm se compromete com os princpios norteadores da Administrao Pblica. 4. DA QUALIFICAO DOS SERVIDORES Com a obrigatoriedade de admisso de pessoal mediante concurso pblico, aps a Constituio Federal de 1988, observou-se uma grande elevao no nvel de escolaridade dos servidores. Essa ampliao da qualificao se deve ao fato de, cada vez mais, as pessoas se dedicarem aos concursos como forma de conseguir estabilidade no emprego e maior tranquilidade para a famlia. Em muitos casos, a crescente qualificao profissional dos candidatos ocasionou a elevao do nvel de exigncia das selees pblicas. No servio pblico como um todo, o maior contingente de servidores est lotado no poder Executivo. Sendo assim, para acompanhar a elevao da qualidade profissional que os servidores vm demonstrando, os cargos de maior importncia deste poder tambm deveriam seguir essa mesma tendncia. Segundo o Boletim Estatstico de Pessoal volume 17, n . 183, de Julho de 2011, elaborado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MPOG, a tabela disposta em sua pgina 96 estratifica a participao percentual dos ingressos por concurso no servio pblico federal a partir de 1995, segundo o nvel de escolaridade. Percebe-se que neste intervalo de tempo, houve uma significativa elevao da escolaridade dos entrantes. O percentual de servidores de nvel superior que ingressaram no servio pblico federal saltou de 39,2% em 1995 para 68,9% em 2011 (dados atualizados at junho), ao passo que o ingresso de servidores com nvel intermedirio caiu de 51,3% para 31% neste mesmo perodo. J nos cargos com escolaridade inferior, os chamados NA nvel auxiliar, os ingressos praticamente deixaram de ocorrer, passando de 9,5% para apenas 0,2%. Analisando os dados acumulados, possvel perceber como ocorreu esse crescimento nos cargos de nvel superior. No final da dcada de 1990, o percentual acumulado passou de 39% para 57%. Essa tendncia permaneceu at chegar aos atuais 61%. Ou seja, 134 mil dos 220 mil servidores que entraram no servio pblico federal entre 1995 e junho de 2011, tinham curso superior. Somese isso ao fato de que as selees para ingresso de servidores esto cada vez mais difceis, fazendo com que o nvel de qualificao dos candidatos entrantes esteja, muitas vezes, maior do que o mnimo exigido para as atribuies de seus respectivos cargos. Conclui-se dessa anlise que o servio pblico est cada vez mais especializado, buscando assim atender demanda crescente da populao pela excelncia nos seus servios. Porm, no so apenas os servidores concursados que determinam a qualidade desta prestao, embora tenham grande parcela de responsabilidade em seu resultado final. Cabe principalmente queles que detm o poder decisrio, a conduo das polticas pblicas de forma a assegurar o bom andamento dos servios prestados populao em geral, fornecendo meios e exigindo resultados dos servidores. Cargos de natureza Administrativa no deveriam ser ocupados por pessoas que possuam apenas o perfil poltico. fato que para a atuao no governo, a habilidade poltica uma qualidade
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relevante e, at certo ponto, indispensvel. Em algumas poucas excees, a habilidade poltica prevalece, como o caso da Secretaria das Relaes Institucionais, bem como da Casa civil, que embora tenham status de Ministrio, necessitam de um perfil notoriamente poltico para que sejam exercidas de maneira eficaz. Porm, a falta de conhecimento especializado na rea de atuao e tambm nos conhecimentos que se referem gesto propriamente dita, pode prejudicar o bom andamento no atendimento s necessidades pblicas e, com isso, desperdiar a chance de utilizao da qualificada mo de obra dos servidores em prol do atendimento s demandas da coletividade. Em recentes episdios na poltica nacional, pudemos testemunhar a substituio de Ministros ainda no primeiro ano do mandato presidencial. Fatos como esses poderiam ser amenizados ou mesmo evitados caso houvesse o controle prvio por parte do Poder Legislativo, no que tange a aprovao dos nomes indicados pelo chefe do Executivo. 5. CONSIDERAES FINAIS A profissionalizao na Administrao Pblica o caminho mais curto e eficaz para o crescimento de um pas. H que se perceber que a base dessa pirmide j vem demonstrando uma grande evoluo qualitativa, como pde ser observado na anlise do boletim estatstico elaborado pelo MPOG. Mas preciso mais do que ter bons servidores. necessrio ter uma boa gesto desta mo de obra. O austraco Peter Drucker, saudoso escritor e consultor na rea de negcios, assim dizia: No existem pases subdesenvolvidos. Existem pases sub-administrados. Uma gesto mais profissional, tendo como base um contingente cada vez maior de servidores qualificados profissionalmente, aumenta as probabilidades de um crescimento slido e consistente do pas. O Brasil tem potencial e material humano para ser uma das mais ricas e importantes naes do mundo. O pas possui dimenses continentais, com uma diversidade cultural e racial proporcionais ao tamanho do seu territrio. Possui tambm pessoas apaixonadas pelo pas e que querem v-lo no somente como um pas em desenvolvimento, ou emergente, mas como uma realidade. A Constituio Federal/1988 prev, em seu artigo 3, os seus objetivos fundamentais. Alcan-los poder transformar o pas em uma sociedade livre, justa e solidria; com a garantia de seu desenvolvimento; sem misria, marginalizao e com desigualdades regionais e sociais reduzidas; promovendo assim o bem de todos. A eficcia dessas normas no pode ser eternamente considerada como programtica. preciso fazer com que elas deixem de figurar como um papel ilustrativo para ter um papel de objetivo, de meta a ser atingida, e que no dependa apenas do dia do possvel. H que se afirmar que administrar um pas vai muito alm de enlaces polticos; de acordos e barganhas; de favorecimento aos aliados em detrimento da oposio; da busca pelo poder e da corrupo que corrompe o foco pela eficincia e mina a estrutura do Estado, deturpando a verdadeira funo da Administrao Pblica. Administrar planejar, organizar, dirigir e controlar as atividades do setor pblico na busca pelo bem comum, no havendo meios para o Brasil conseguir evoluir como nao, como pas em franco desenvolvimento, se essas premissas no forem utilizadas na gesto da coisa pblica. A transio do modelo burocrtico para o modelo gerencial teve incio, mas um no rompeu totalmente com os ideais do outro, por isso, se faz necessrio derrubar velhos e criar novos paradigmas, para ultrapassar as amarras e os entraves internalizados e herdados do patrimonialismo e da burocracia, antes que o Estado venha a sucumbir em mais uma crise de consequncias incalculveis. A falta de honestidade de parte dos gestores pblicos acaba por gerar um arsenal burocrtico que penaliza todos os demais. Nascem a cada dia novas leis, decretos, portarias etc., que criam barreiras para dificultar a corrupo, mas que trazem consigo a contra-indicao de emperrar a fluncia da boa gesto. Osborne e Gaebler (OSBORNE e GAEBLER, 1994, p. 119) em mais uma oportuna observao, relatam que: Para vigiar os 5% desonestos, criaram a burocracia, que frustra to profundamente os 95% restantes, e ainda completam: claro que a implantao da burocracia visa a evitar sinistros e dissabores. Porm, acaba por evitar que muitas outras coisas boas aconteam tambm. A burocracia reduz o ritmo do governo, assemelhando-se ao de uma lesma. Tira-lhe toda a agilidade, tornando-o incapaz de se adaptar com rapidez s sbitas mudanas do dia-a-dia. Ineficincia e desperdcio se espalham, chegando a todos os cantos da organizao.
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O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado traz em seu contexto o entendimento para mudana de postura do Administrador Pblico: A administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1995, p. 17) A finalidade da Administrao Pblica o atendimento s demandas da populao. A atividade meio quando bem executada, no , necessariamente, valorizada. Quando um paciente curado em um hospital pblico, ningum se lembra que para que isso ocorresse foi preciso um apoio administrativo, seja na aquisio dos materiais essenciais, na manuteno do hospital ou na valorizao da mo de obra. O que podemos inferir de todo esse contexto que, para que as atividades do Estado atinjam seu pblico alvo, indispensvel que as engrenagens da mquina estatal funcionem de forma a viabilizar o atendimento dessas necessidades. Embora o fim seja a meta, os meios so o alicerce para que estes sejam alcanados. Saber dar a cada uma dessas atividades a sua devida importncia saber compreender as diferenas entre a administrao burocrtica e a gerencial. Diante das normas e dispositivos democrticos positivados na Carta Magna, bem como nas Leis infra-constitucionais, no podemos dizer que falta governabilidade (poder para governar) ao governo brasileiro. A governana_ capacidade de implementao das polticas pblicas_ que se encontra prejudicada pela ineficincia e engessamento da mquina administrativa. Situaes em que se observam a falta de profissionalizao, de tica, ou de ambas. No parece ser utpico desejar que o pas em que vivemos tenha uma administrao pblica de qualidade. No seria, tampouco, incoerente, sugerir novas atribuies queles que nos representam no Congresso Nacional. A vontade de contribuir com o crescimento do pas supera possveis tentativas de desencorajar o debate e a apresentao de novas propostas que possam colaborar com uma gesto mais competente, profissional e acima de tudo, honesta. Por fim, importante frisar que a profissionalizao, aliada a uma conduta tica praticada pelos ocupantes dos cargos pblicos e, ainda, ao modelo gerencial baseado na eficincia, pode ser o incio da moralizao e modernizao da administrao pblica brasileira. A prestao de um servio pblico de qualidade eleva os princpios que regem a atividade administrativa, e norteia as aes de um Estado forte, aparelhado e estruturado, funcionando como catalisadora para o desenvolvimento da mquina pblica no cenrio poltico, cultural, social e internacional. 6. REFERNCIAS BOBBIO, Norberto. Estado, Governo e Sociedade: por uma teoria da poltica. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br >. Acesso em: 27/09/2011. BRASIL. Lei no 11.182, de 27 de setembro de 2005. Cria a Agncia Nacional de Aviao Civil ANAC, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 25/09/2011. BRASIL. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado, Braslia: 1995. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM> Acesso em: 30/09/2011. BUCHSBAUM, Paulo. Frases Geniais, Rio de Janeiro: Ediouro, 2004. CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. 7 reimpresso. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006.
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A Tecnologia da Informao propiciando novos rumos para a Administrao Pblica Alfredo Nozomu Tsukumo Mrcia de Ftima Pimenta Edson Teracine Resumo A grande evoluo das reas do conhecimento da Administrao Pblica (AP) e da Tecnologia da Informao (TI) alcanada nos ltimos tempos possibilita que a TI mais do que simplesmente importante apoio, seja um elemento na transformao da AP. Examinamos a evoluo dos modelos de Administrao Pblica desde o burocrtico-weberiano, passando pelos modelos gerenciais, com destaque Nova Administrao Pblica (NPM - New Public Management) e o recente aparecimento de modelos alternativos de AP. O conceito de Governana aplicado s empresas, ao Governo e TI ressalta a importncia da responsabilidade (Accountability) dos gestores. Por outro lado, a TI considerada como um dos ativos-chave de uma organizao e, com as inovaes, notadamente a computao em nuvem, a Web 2.0 e a disseminao dos portteis, ela tem a possibilidade de desempenhar papel determinante na transformaes da Administrao Pblica. 1. Introduo Este um trabalho de um grupo de pessoas de TI que, procurando contribuir para a melhor utilizao da TI na Administrao Pblica e, estudando as grandes transformaes das reas do conhecimento da Administrao Pblica (AP) ocorridas nos ltimos tempos, concluiu que se abre a possibilidade de que a TI, com a sua dramtica evoluo, possa ser um elemento na transformao da Administrao Pblica. A dificuldade de pessoas de TI terem uma compreenso clara das questes da Administrao Pblica e vice-versa, torna necessria a colaborao entre ambas as reas para que essa tarefa possa ser cumprida a contento. Assim, no existe a pretenso de apresentar uma proposta elaborada, mas sim, abrir as discusses e apresentar pontos que necessariamente precisaro ser abordados nessa tarefa. A Linha do Tempo na Administrao Pblica apresentada na Fig.1 resume o contexto poltico e os principais fatos que marcaram as transformaes da Administrao Pblica no sculo XX e incio do XXI. A partir da dcada de 1980, transformaes que j vinham ocorrendo na Administrao Pblica ganham mpeto, principalmente na Comunidade Britnica, mais especificamente no Reino Unido, Nova Zelndia e Austrlia, e destas para todo o mundo, inspiradas na viso poltica neo-liberal, no que foi sistematizado por Hood (1991 e 1995) como o New Public Management (NPM). Nos EUA, as mudanas ganham um programa denominado National Performance Review (NPR)(Gore, 1997), iniciado em 1993. No Brasil, a Reforma da Gesto Pblica iniciada em 1995, com a criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) e a EC 19/1998 (Bresser-Pereira 2011). Em comum, essas mudanas colocavam a necessidade de se dar mais poder e autonomia aos gestores, incentivando a competio, com adoo de prticas da iniciativa privada e a reduo do Estado, com nfase na privatizao. Em meados da dcada de 1990, j surgiam problemas decorrentes da aplicao estrita desses modelos. As novas propostas, embora reconhecendo a melhoria da eficincia decorrente das vrias linhas de mudanas, criticavam principalmente a excessiva fragmentao das unidades governamentais, a nfase na competio e os mecanismos de incentivos da iniciativa privada. Embora a Tecnologia da Informao (TI) fosse considerada como um dos fatores para a realizao das mudanas propostas, tanto pela NPM como pela NPR, ela continua sendo usada apenas como um poderoso instrumento de apoio. A dramtica evoluo da TI, tanto no seu papel para as organizaes como na tecnologia em si, possibilita novas formas de AP calcadas na TI, de 1 forma semelhante proposta de Dunleavy (2005) , criando instrumentos de participao do cidado como no exemplo notvel da elaborao da Constituio da Islndia. 2. Modelos de Administrao Pblica Neste artigo, faremos uma apresentao resumida dos modelos para dar sustentao s sees seguintes. Para uma descrio mais detalhada e fundamentada, pode-se ver Secchi (2009) e Bresser-Pereira (2009), entre outros.
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2.1 Modelo Burocrtico Weberiano Com origens remontando ao sculo XVIII (Secchi, 2009 e Bresser-Pereira, 2009), o chamado Modelo Burocrtico Weberiano, foi o modelo dominante de administrao pblica durante a maior parte do sculo XX. Secchi (2009) ressalta como caractersticas principais desse Modelo: Formalidade: deveres e responsabilidades so impostas aos membros da organizao, as aes seguem procedimentos formais padronizados e comunicaes e decises so registradas, restringindo a discricionariedade individual; Impessoalidade: a relao entre os membros da organizao e o ambiente externo baseada em funes e linhas de autoridade claras. As posies hierrquicas pertencem organizao e no s pessoas que a esto ocupando; Profissionalismo: os ocupantes dos cargos devem demonstrar capacidade tcnica e conhecimentos. A hierarquia baseada em competncias, com base na meritocracia, se contrape ao nepotismo do modelo pr-burocrtico patrimonialista. Por outro lado, Denhardt (2000) caracteriza o modelo burocrtico pelos seguintes aspectos; A AP politicamente neutra, valorizando a ideia de competncia neutra; O foco do governo o fornecimento direto de servios. A melhor estrutura organizacional a burocracia centralizada; Programas so implementados por meio de mecanismos de controle de cima para baixo, limitando o arbtrio tanto quanto possvel; Burocracias procuram ser sistemas fechados na medida do possvel, limitando assim, o envolvimento do cidado; Eficincia e racionalidade so os valores mais importantes nas organizaes pblicas; Administradores pblicos no exercem papel central na definio de polticas e governana; ao invs, eles so encarregados da implementao eficiente dos objetivos pblicos. Esse modelo, caracterstico do Estado Liberal e Liberal-Democrtico, substituiu a Administrao Patrimonialista do Estado absoluto e garantiu os direitos civis e direitos polticos. (Bresser-Pereira, 2009). 2.2 New Public Management (NPM) e Entrepreneurial Government Na dcada de 1980, diante das limitaes que o modelo burocrtico impunha AP, foram implementadas reformas em muitos pases, com destaque nos pases da Comunidade Britnica, que foram muito bem sistematizadas nos marcantes artigos de Hood (1991 e 1995). A Figura 2Componentes doutrinrios do New Public Management resume os principais aspectos: desagregao das unidades, competio, estilos de gesto do setor privado, disciplina e frugalidade no uso dos recursos pblicos, gesto ativa e profissional, padres explcitos e medidas de desempenho e nfase no controle das sadas. Denhardt (2000) coloca que os princpios do New Public Management so claramente superiores aos do modelo burocrtico, mas ressalta que nos ltimos 100 anos, no campo da AP houve uma rica e vibrante evoluo no pensamento e prtica, com importantes e substanciais desenvolvimentos que no podem ser resumidos somente sob o ttulo de New Public Management. Por outro lado, nos Estados Unidos, Osborne e Gaebler (1992) colocavam que Ns desenhamos os rgos pblicos para proteger o bem pblico evitando que os polticos e os burocratas tenham muito poder para fazer mal uso do dinheiro pblico. Criando dificuldades para o roubo do dinheiro pblico, ns tornamos virtualmente impossvel administrar o dinheiro pblico... Tentando controlar virtualmente qualquer coisa, nos tornamos to obcecados em determinar como as coisas devem ser feitas, regulamentando processos, controlando as entradas que ignoramos os resultados de sada. Osborne e Gabler inspiraram o National Performance Review de Clinton e Gore (1997), cujo lema era Governo que funciona melhor e custa menos. Os dez princpios da reinveno do Governo Empreendedor so: Governo catalisador: Conduzir ao invs de remar (steer /row) Governo da Comunidade (pertencente ): Delegar poder ao invs de servir (empower/serve) Governo competitivo: Competio nos servios fornecidos Governo orientado por misses: Ao invs de organizao regida por regras Governo orientado a resultados: Oramento voltado a resultados no a entradas Governo orientado ao Cliente: Atender s necessidades do cliente no da burocracia Governo empresarial: Ganhar ao invs de gastar (earn/spend)
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Governo preventivo: Preveno ao invs de cura Governo descentralizado: Ao invs da hierarquia, participao e trabalho em equipe Governo orientado ao Mercado: Alavancar mudana pelo mercado Na mesma poca em que Clinton e Gore lanavam a National Performance Review, o Congresso dos EUA aprovava a Clinger-Cohen Act ou Lei da Reforma da Gesto da Tecnologia da Informao (USA 1996) que definia que: Em cada rgo do governo, deve haver um Chief Executive Officer (CIO), ligado diretamente autoridade mxima do rgo, responsvel por gerir a TI do rgo Aquisio, planejamento e gesto da tecnologia deve ser tratada como investimento de capital. As compras de TI devem ser tratadas eficientemente como na iniciativa privada. Deve ser usado o Federal Enterprise Architecture e seus Modelos de Referncia. Nessa mesma poca, no Brasil, era emitido o Decreto 2271/97, conhecido como o decreto que dificultou o avano no desenvolvimento da TI na Administrao Federal. Esse Decreto equiparava, para efeitos de terceirizao, a Informtica aos servios de conservao, limpeza, segurana, vigilncia, etc., numa demonstrao da viso da TI como atividade acessria. Os dois modelos, apesar de apresentados de formas diferentes, tm caractersticas comuns como a nfase na responsabilidade e o necessrio arbtrio do gestor pblico, que deve prestar contas das sadas obtidas em suas atividades em relao s metas determinadas, com remunerao baseada no cumprimento dessas metas, de forma semelhante ao que usualmente cobrado dos gestores privados. 2.3 Modelos ps NPM Em meados da dcada de 1990, comeam a surgir problemas na implementao das reformas preconizadas pelo NPM. Na Nova Zelndia, pas que aplicou as reformas da forma mais radical, em 1999, o Labour Party vence as eleies calcadas em uma campanha que enfatizou os diversos problemas causados pelas reformas administrativas dos quinze anos anteriores. (Whitcombe, 2008) Moore (1995) props o conceito de Valor Pblico, objetivo que o gestor pblico deveria alcanar em lugar do objetivo do gestor privado, o lucro. Tal conceito, longe de abandonar a busca da eficincia, acrescenta a essa a procura do real entendimento das necessidades e dos anseios dos cidados. Coloca em foco a diferena dos objetivos da AP e os da iniciativa privada, influenciando fortemente essas novas tendncias. Interpretando Moore, Kelly (2002) coloca como definio que o Valor Pblico o valor criado pelo governo por meio de servios, leis, regulamentos e outras aes. Numa democracia, esse valor essencialmente definido pelo prprio pblico, determinado pelas preferncias dos cidados, expressos por variados meios. Para que algo tenha valor, no suficiente que os cidados digam que desejvel. S tem valor se os cidados esto dispostos a dar algo para obt-lo, no s recursos monetrios (pagando impostos) como concordando com poder coercitivo (em troca de segurana), abrindo informaes privadas (em troca de servios personalizados), tempo (na participao em atividades pblicas ou voluntrias) e outros recursos pessoais (por exemplo, na doao de sangue). O conceito de Valor Pblico prov uma forma de pensar sobre os objetivos e desempenho da poltica pblica. Ele contempla aspectos como equidade, etos, e responsabilidade. Esse conceito tem influenciado fortemente muitos pases na sua reviso das reformas da NPM. The Work Foundation do Reino Unido, desenvolve vrios trabalhos, sistematizando e colocando propostas prticas, fundadas no conceito de Valor Pblico. Num dos trabalhos dessa instituio, Blaugh (2006) coloca que NPM tem a tendncia de fazer o administrador pblico perseguir suas prprias metas mais que orient-las em direo natureza mutante da legitimidade poltica.... Os cidados so reduzidos a meros consumidores de servios e inadequadamente consultados sobre os objetivos polticos. Em uma linha semelhante, Denhardt (2000) argumenta que, em comparao velha AP, a NPM tem evidentes vantagens, mas a importncia dada ao cidado falha, confundindo-o com o papel de cliente. Para o New Public Service por eles proposto, existem dois temas fundamentais: (1) promover a dignidade e o valor do servio pblico e (2) reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse pblico como valores de maior importncia da AP (Denhardt, 2011). A Figura 3 apresenta um quadro comparativo entre os vrios modelos. A partir desses temas, Denhardt estabelece os sete princpios chave para o New Public Service (NPS):
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1. Servir ao invs de pilotar. Um crescente e importante papel do servidor pblico ajudar os cidados a articular e encontrar seus interesses compartilhados, mais do que procurar controlar ou pilotar a sociedade em novas direes. 2. O interesse pblico o propsito, no sub-produto. Administradores pblicos devem contribuir para a construo de uma noo coletiva, compartilhada de interesse pblico. O objetivo no encontrar solues rpidas direcionadas por escolhas individuais. Ao contrrio, a criao de interesses e responsabilidades compartilhados. 3. Pense estrategicamente, aja democraticamente. Polticas e programas que atendam a necessidades pblicas podem ser mais efetivamente e responsavelmente alcanadas por meio de esforos coletivos e processos colaborativos. 4. Sirva a cidados, no a usurios. O interesse pblico resulta do dilogo sobre os valores compartilhados, mais que da agregao de interesses prprios individuais. Dessa forma, servidores pblicos no respondem meramente s demandas dos usurios, mas focam na construo de relacionamentos de confiana e colaborao entre cidados. 5. Responsabilizao (Accountability) no simples. Servidores pblicos devem ter ateno alm do mercado: eles devem tambm atender s leis, aos valores da comunidade, as normas polticas, aos padres profissionais e interesses dos cidados. 6. Valorizar as pessoas e no somente a produtividade. Organizaes pblicas e redes em que elas participam tero maior possibilidade de sucesso a longo prazo se elas operam em processos de colaborao e liderana compartilhada baseada no respeito de todos. 7. Valorizar a cidadania e os servios pblicos mais que o empreendedorismo. O interesse pblico melhor promovido pelos servidores pblicos e cidados comprometidos em fazer contribuies significativas sociedade mais do que por gestores empreendedores agindo como se o dinheiro pblico fosse dele prprio. Em seu artigo New public management is dead Long live Digital-era Governance Dunleavy (2005) analisa a aplicao da NPM organizada nos trs temas que ele considera fundamentais: desagregao, competio e incentivos. Decompe esses temas em componentes, mostra os problemas causados por eles e se foram revertidos (no todo ou parcialmente), paralisados ou ainda esto sendo implementados. A desagregao o tema que mais sofreu reverses. As aes voltadas competio foram em grande parte paralisadas, mas a sua reverso mais dificultosa. Os incentivos so os que tm maior quantidade de aes continuadas. Uma das grandes crticas a essas aes da quebra do etos do servidor pblico quando ele recebe incentivos pecunirios baseado em desempenho. Diante dos problemas da NPM e contando com os novos recursos oferecidos pelo desenvolvimento da Tecnologia da Informao, Dunleavy prope a Digital-era Governance DEG. Em contraposio aos trs temas chave da NPM, ele prope trs temas para a DEG: Reintegrao, Holismo baseado nas necessidades e Processos de digitalizao. Da mesma forma que na anlise da NPM, os temas so decompostos em componentes, apresentados na Figura 4, que so descritos com apresentao de vrios exemplos. Muitos outros autores criticam a NPM e apresentam propostas. Neste trabalho, por considerarmos mais significativos e influentes, vamos levar em considerao principalmente os trabalhos de Moore, Denhardt e Dunleavy. 3. Governana Corporativa Governana Pblica Governana de TI A partir da dcada de 1990, o termo Governana passa a ser muito utilizado com diversos significados, muitas vezes de acordo com o contexto e rea de aplicao (ver por exemplo Hirst, 2000). No cabe neste artigo uma discusso mais abrangente sobre esses significados. Vamos aqui partir da conceituao apresentada pela OECD (Organization for Economic Co-Operation Development) para a Governana Corporativa, e procurar extrair uma abstrao, para depois verificar se essa conceituao abstrata pode ser aplicada nas reas que nos interessam: AP e TI. Governana corporativa um elemento chave no aprimoramento da eficincia e crescimento econmicos e mesmo no aumento da confiana do investidor. Governana corporativa envolve um conjunto de relacionamentos entre a gerncia de uma companhia, seu conselho, seus acionistas e outros interessados. Governana corporativa tambm prov a estrutura pela qual os objetivos da companhia so definidos e os meios para atingir esses objetivos e o monitoramento do desempenho so determinados. Boa governana deve prover incentivos para que o conselho e a gerncia persigam os objetivos e deve facilitar o monitoramento efetivo. A presena de um sistema efetivo de governana corporativa em uma companhia individualmente e pela economia como um todo, ajuda a prover um grau de confiana que necessrio para o prprio funcionamento da economia de mercado. Como
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consequncia, o custo do capital menor e as firmas so encorajadas a usar os recursos mais eficientemente reforando o crescimento. (OECD 2004, p.11 Preamble) Embora na origem governo e governana sejam sinnimos, a utilizao recente dos termos atribui o termo governo instituio e governana ao conjunto de caractersticas necessrias para que se obtenha um bom governo. Pela conceituao da OECD, esse conjunto de caractersticas elemento chave no aprimoramento da eficincia e do crescimento econmico e () aumento da confiana do investidor, composto por: relacionamentos, estrutura, meios e incentivos para atingir os objetivos e monitoramento do desempenho. A presena da governana corporativa em cada companhia e no conjunto da economia fomenta a confiana e consequentemente propicia o bom funcionamento da economia de mercado, reforando o crescimento. O conceito chave que se destaca aqui o de accountability: a responsabilizao pelos resultados. Esse termo embute vrios aspectos: a explicitao dos interessados (stakeholders), diretos e indiretos a quem devem ser prestadas as contas: acionistas, clientes, fornecedores, a sociedade, conforme os resultados por eles esperados, fomentando a confiana e bom desempenho da economia; os gestores tm liberdade para gerir e so incentivados e responsabilizados pelos resultados; h mecanismos de controle e acompanhamento e avaliao dos resultados. Outros aspectos envolvidos e que so relacionados com a responsabilizao, mas merece destaque especial so: o alinhamento aos objetivos da organizao; a estrutura de decises: quem tem direito e responsabilidade por quais decises; recursos e processos necessrios para a realizao dos objetivos da organizao. Como no caso da Governana Corporativa, nem sempre a utilizao do termo Governana na AP tem uma conceituao clara. Consideramos que esta mesma formulao proposta para a Governana Corporativa pode ser usada com os principais aspectos considerados, com a discriminao especfica para a AP: os interessados (stakeholders) so o cidado (individualmente e coletivamente, representado pela sociedade civil), os administradores pblicos e os polticos; os gestores tm liberdade para gerir e so responsabilizados pelos resultados, conforme definies polticas alcanadas junto com os cidados e polticos; h mecanismos de controle e acompanhamento e avaliao dos resultados; o alinhamento da AP ao interesse pblico, entendido como uma noo coletiva e compartilhada do interesse pblico, no apenas um agregado de preferncias individuais. Polticas e programas que efetivamente atendem s necessidades pblicas so alcanadas por processos coletivos e colaborativos que enfatizam a importncia de cidados sobre clientes e pessoas sobre produtividade. Nessa viso, a responsabilidade requer que os administradores pblicos se preocupem com um conjunto mais amplo de demandas do que aquelas de mercado. Eles devem tambm responder s leis, valores comunitrios, normas polticas, padres profissionais e interesses do cidado (Blaugh 2006); a estrutura de decises definida por legislao e normas, e considera o interesse pblico; devem existir recursos e processos necessrios para a realizao dos objetivos. Como em outras reas, o termo Governana tambm passou a ser utilizado em TI, para indicar a necessidade de trat-la como parte importante na administrao de uma organizao e no apenas como um instrumento acessrio. Weill (2004) considera a TI um dos seis ativos-chave de uma organizao, junto com os ativos: financeiro, fsico, pessoal, relaes e propriedade intelectual. Os ativos-chave da organizao definem o que ela deve e pode fazer para a realizao dos seus objetivos e devem constar de suas anlises de foras e fraquezas, e serem considerados no seu planejamento estratgico. Da mesma forma que a situao dos recursos financeiros, das instalaes e ativos fsicos (mquinas e equipamentos), da capacidade do seu pessoal, das relaes de negcio e do seu conhecimento, a capacidade da TI decisiva para a definio da estratgia da organizao. Weill (2006 e 2009) coloca que as companhias com Saber em TI (IT Savvy) ligam seus investimentos em TI s suas estratgias de negcio e superam seus concorrentes nas dimenses de desempenho desejadas. Os investimentos em TI podem ser: na Infraestrutura, Transacional, Informacional e Estratgico. Os quatro tipos de investimentos so necessrios, sendo os de Infraestrutura e Transacional, em geral maiores e necessrios para que seja possvel obter bons
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retornos do Informacional e Estratgico. Estes ltimos que vo trazer os maiores retornos e vantagem competitiva. Aplicando esses conceitos AP: A TI considerada como um dos ativos-chave, fazendo parte do prprio negcio do rgo pblico e portanto, constante do planejamento estratgico; A necessidade de planejar investimentos em Infraestrutura e Transacional para melhoria das atividades internas e dos servios ao cidado; e Informacional e Estratgicos para permitir visualizao de conjunto e longo prazo. 4. TI Novas Tecnologias Inicialmente um instrumento cientfico, os computadores passaram a desempenhar papis cada vez mais complexos com a sua explosiva evoluo, automatizando atividades manuais ou mesmo mecanizadas (no sentido estrito do termo: por meios mecnicos como eram as mquinas de tabulao). Posteriormente, a ento denominada Informtica passa a transformar ou mesmo criar as atividades, alterando inclusive as relaes de trabalho, como no caso dos bancos, em que a maioria das operaes mais frequentes passam a ser executadas diretamente pelo cliente, seja nos caixas eletrnicos, seja via Internet. Mais recentemente, a agora denominada Tecnologia da Informao passa a propiciar novos tipos de relaes interpessoais, por meio dos sites de relacionamento, criando novos tipos de negcios, impensveis anteriormente. Mais ainda, ela passa a permitir que o prprio usurio faa parte da transformao e gerao de novas aplicaes. Queremos destacar trs recentes evolues tecnolgicas que, aliadas aplicao dos conceitos de Governana de TI, devero influenciar negcios e a AP: computao em nuvem, os computadores portteis (incluindo celulares, tablets e novas geraes de notebooks) e a Web 2.0. Computao em Nuvem (Cloud Computing) um modelo que permite de forma conveniente o acesso rede, sob demanda para um conjunto compartilhado de recursos de computao configurveis (por exemplo, redes, servidores, armazenamento, aplicativos e servios) que podem ser rapidamente provisionados e lanados com o mnimo de esforo de gesto ou a interao de um prestador de servio (NIST). A Computao em Nuvem no representa uma tecnologia e, sim, um modelo de TI que tem como base servios e no produtos, e os seguintes princpios: Infraestrutura compartilhada: vrios clientes dividem uma mesma plataforma tecnolgica, o que inclui at uma mesma instncia de determinado aplicativo; Servios sob demanda (on demand): seja por nmero de usurios, transaes ou a combinao entre vrios tens; Servios escalonveis: a partir da perspectiva do usurio, existe uma flexibilidade de requisitar uma ampliao das ofertas, sem qualquer limitao; Precificados com base no uso: prerrogativa de cobrana pelo servio utilizado em um determinado perodo; Diversidade: atuao em nuvens pblicas e nuvens privadas de forma homognea e transparente. Uma das vantagens da Computao em Nuvem a possibilidade de se utilizar software aplicativos, assim como arquivos e outros dados relacionados - sem que este esteja instalado ou armazenado no computador do usurio ou em um servidor prximo. Esse contedo passa a ficar disponvel em "nuvens", isto , na internet, e poder ser acessado de qualquer lugar do mundo, a qualquer hora, no havendo necessidade de instalao de determinados programas ou do armazenamento de dados. Ao fornecedor da aplicao cabe a execuo de todas as tarefas de desenvolvimento, armazenamento, manuteno, atualizao, backup, escalonamento, etc. O usurio no precisa mais se preocupar com isso, mas apenas com o acesso e a utilizao, viabilizando infraestrutura computacional potente, confivel e segura a custos reduzidos para o usurio. A Web 2.0 no propriamente uma tecnologia, mas a caracterizao presente em parte das novas aplicaes na Internet. O'Reilly (2005), que cunhou o termo, aponta as caractersticas: A plataforma a Web O posicionamento do usurio: controla os seus prprios dados Competncias centrais: Servios no empacotados como software Arquitetura participativa Escalabilidade a custos baixos Diversas fontes e transformao de dados 26

Software em vrios dispositivos Aproveitamento da inteligncia coletiva. Para a AP, Osimo (2008) se prope a responder s questes: As aplicaes Web 2.0 so relevantes no contexto de Governo? Se so, de que forma a Web 2.0 tem impacto no Governo? Quo significante pode ser esse impacto? Como as aplicaes Web 2.0 so implementadas no contexto do Governo? Para responder a essas perguntas, Osimo estudou vrias aplicaes, tanto no mbito governamental como fora dele, mas com implicaes para o Governo. Encontrou diversos exemplos em vrias reas: Regulao: em que o pblico instado a participar, no caso exemplo, na validao de patentes requeridas; Colaborao entre agncias: o exemplo foi o de uma plataforma WIKI da CIA que possibilita a colaborao direta de analistas de diversas agncias de inteligncia; Gesto de conhecimento: sistema que permite o compartilhamento de conhecimento informal atravs de blogs e grupos; Avaliao de servios: um website que coleta e publica a avaliao dos servios prestados por hospitais; Participao poltica: servio que permite a submisso de peties diretamente ao Primeiro Ministro do Reino Unido e permite ver e apoiar peties submetidas por outros cidados; Cumprimento da lei: sistema que permite que ciclistas coloquem fotos de carros parados ilegalmente em faixas para ciclistas. Osimo coloca quatro papis dos usurios da Web 2.0 (Figura 5): O primeiro tipo, dos usurios mais ativos, que provm contedo, como no caso dos que submetem peties; O segundo, dos usurios que respondem a solicitaes feitas pelo sistema, fornecendo, por exemplo, avaliaes; O terceiro crculo dos usurios que usam dados fornecidos por outros usurios, como no caso das avaliaes dos hospitais; O quarto crculo dos usurios que apenas lem as informaes e dados sem nenhuma ao sobre o sistema. A implementao de sistemas na Web 2.0 deve considerar os vrios tipos de usurios e o alvo pretendido. Deve-se notar que, pelas prprias caractersticas da Web 2.0, a iniciativa de implementar um sistema pode ser tanto do Poder Pblico como do prprio cidado ou grupos, como no exemplo da faixa para ciclistas ou no site brasileiro Petio Pblica, que permite criar abaixo-assinados. Os riscos desse tipo de aplicao no podem ser desprezados e devem ser devidamente previstos e tratados. Eles envolvem, por exemplo, a segurana, a manipulao de dados, a invaso de privacidade e outros, comuns a todo o ambiente da Internet. Um exemplo notvel de utilizao inovadora da TI a elaborao da Constituio da Islndia, com a participao direta dos cidados por meio do Facebook. O governo da Islndia est aproveitando as redes sociais da Internet para uma funo inusitada: a escrita da nova Constituio do pas, em substituio atual, de 1944. O conceito, no jargo da web, o de "crowdsourcing", ou seja, a realizao de projetos com ajuda macia de usurios da Internet. No caso da Islndia, isso foi facilitado pelo fato de o pas no norte da Europa ter uma populao pequena (311 mil habitantes), altos nveis educacionais e praticamente 100% de acesso Internet. (FSP2011) As reunies da Assembleia Constituinte so transmitidas online e os cidados do opinio nas redes sociais (sobretudo no Facebook) a respeito da nova Carta. Por fim, nas principais evolues tecnolgicas recentes da TI, destacamos os portteis que, tornando-se cada vez mais potentes e baratos, possibilitam o acesso infraestrutura e aplicaes de praticamente qualquer ponto do planeta, tanto para o cidado como para o agente. Informaes fundamentais para o debate e a definio de polticas pblicas, tanto para os gestores como para os cidados, podem ser fcil e universalmente disponibilizadas. E os mecanismos criados pela TI para a manifestao e compilao das posies possibilitam dar sequncia s resolues. Instrumentos de verificao e controle do desenvolvimento dessas polticas possibilitam a transparncia de todos os dados e das informaes, que facilitam as anlises e a aferio dos resultados, tanto de curto como de longo prazo.
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5. Concluses No pretendemos, neste artigo apresentar uma proposta elaborada e estruturada de modelo de AP como a de Denhardt (2000). Procuramos levantar alguns aspectos dos modelos que dominaram a cena desde o incio at o final do sculo XX. Levantamos tambm algumas propostas alternativas e colocamos as grandes possibilidades abertas pelas novas tecnologias e a viso de Governana de TI. Nesta seo, apresentaremos uma sntese dos temas apresentados e uma discusso/proposta dos rumos possveis para a TI como um dos ativos-chave na AP. Apesar de muito combatido pelos propositores do NPM, o Modelo Burocrtico Weberiano deixa um legado positivo em aspectos como a profissionalizao e capacitao dos servidores pblicos, e a definio de estruturas organizacionais e processos, e mesmo a separao entre as funes dos polticos e os administradores, pois permitem estabilidade e continuidade AP. Ou seja, mesmo sendo necessrios reanalisar e revisar os processos, as definies de papis e responsabilidades, e dar uma nova dimenso relao poltico-administrador-cidado. O Estado construdo segundo o Modelo Burocrtico Weberiano fornece uma base slida sobre a qual se podem construir as novas propostas. Por outro lado, a NPM tem aspectos negativos como a desagregao, a competio e os incentivos, mas tambm positivos como a liberdade dada aos gestores junto com a responsabilidade para alcanar metas definidas, por meio de medidas e da busca da eficincia. Porm, a motivao no deve ser o incentivo pecunirio, mas sim, a prpria busca do bem pblico com as metas sendo definidas cuidadosamente para evitar que metas individuais prejudiquem objetivos gerais da AP. O conceito de Valor pblico apresentado por Moore e os sete princpios da NPS de Denhardt & Denhardt so importantes norteadores para a AP. Em paralelo discusso dos modelos de AP, um aspecto merece destaque: a participao do cidado nas decises polticas. Em Nota sobre Polticas de Administrao Pblica a OECD (2001a) coloca que: O fortalecimento das relaes com os cidados constitui-se em importante investimento destinado a aperfeioar o processo de formulao de polticas e em elemento fundamental da boa governana, permitindo ao governo obter novas fontes de ideias relevantes, informaes e recursos para a tomada de decises. De igual importncia sua contribuio para a construo da confiana pblica no governo, elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cvica. apresentado tambm um Manual para o desenvolvimento dessa participao, considerando-se trs tipos: Informao, Consulta e Participao Ativa (OECD 2001b). Considerando-se os aspectos ressaltados dos diversos modelos e as necessidades frente s novas realidades e vises de democracia participativa, listamos o que consideram-se caractersticas essenciais para a AP: 1. Ser organizado, estruturado, com definies claras de processos, papis e responsabilidades 2. Dar poder de deciso ao gestor, para que ele tenha condies de procurar melhores solues e, ao mesmo tempo, seja responsabilizado pelos resultados 3. A motivao do servidor deve ser a procura do bem para a sociedade e no o incentivo pecunirio 4. A relao entre o Administrador Pblico, o Poltico e o Cidado deve oferecer canais de comunicao nos dois sentidos e instrumentos para que o Cidado possa efetivamente participar de decises do seu interesse. Essa relao deve conferir legitimidade ao Governo. Para a construo de um Governo com tais caractersticas, a TI pode contribuir: Apoiando na melhoria interna dos rgos da AP Funcionamento dos rgos atividades burocrticas, eficincia e correo da atuao; Informao interna, possibilitando melhores decises; Controle interno, com sistemas de inteligncia que auxiliem na identificao de problemas e desvios dos objetivos. Apoiando na melhoria nos servios ao cidado Servios diretos ao cidado (e-gov); Informao utilitria ao cidado possibilitando-lhe o melhor aproveitamento dos servios; Canais de avaliao dos servios. Apoiando no aprimoramento das relaes Poltico, Administrador Pblico e Cidado Informao completa, correta, fcil de consultar e usar;
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Instrumentos para definio do interesse pblico entendido como a construo de uma noo coletiva e compartilhada do interesse pblico, no apenas um agregado de preferncias individuais.(cf. Blaugh 2006) Como um exemplo de utilizao da TI de forma integrada ao negcio da Administrao Pblica, desenvolvemos um exerccio de aplicao da TI na fiscalizao de trnsito apresentado na Figura 6. Percorrendo aplicaes de TI existentes na AP de todos os nveis, pode-se verificar a existncia de diversos sistemas que atendem em maior ou menor grau a cada um esses aspectos mas, em geral, de forma pouco coordenada e com cobertura desigual. A proposio que apresentamos a de desenvolver estudos abrangentes e aprofundados, gerando polticas, orientaes e instrumentos de formao de pessoas para que a Tecnologia da Informao contribua na transformao da Administrao Pblica, na busca de maior efetividade e participao do Cidado.
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Administrao Gerencial Ana Patricia da Cunha Oliveira1 Aduz a doutrina que o Estado constitudo de trs elementos originrios e indissolveis: Povo, Territrio e Governo Soberano. Povo o componente humano do Estado. Territrio, a sua base fsica e Governo Soberano, o elemento condutor do Estado, que detm e exerce o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao, emanado pelo Povo. No h e nem pode haver Estado independente sem Soberania. Isto , sem esse poder absoluto, indivisvel e incontrastvel de organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas decises, inclusive, pela fora, se necessrio. Mais especificamente, no que tange ao verbete Governo, de acordo com a conceituao LANGOSKI (2008), o conjunto de poderes e rgos constitucionais, complexo de funes estatais bsicas e a conduo poltica dos negcios pblicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e rgos supremos do Estado, ora se apresenta nas funes originarias desses Poderes e rgos como manifestao da Soberania. A constante, porm, do Governo a sua expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos. De outro giro, o Estado, como ente complexo que se apresenta, assentado na condio de pessoa jurdica de direito pblico, desenvolve atividade funcional por intermdio de seus servidores, dotados de atribuies, que agem em nome e por conta dele, buscando sempre a promoo do bem comum. Dessa forma, ao realizar as funes estatais, precipuamente, devem respeitar os direitos consagrados universalmente nas legislaes internas e transnacionais, sendo uma instncia a servio da sociedade, cuja magnitude est em seu carter pblico. O exerccio do Estado deve ser pautado nas polticas originadas pela sociedade civil e que se formam com a prtica da cidadania e que se postam frente ao Estado no o considerando um Estado tutelar, doador, assistencialista, compensatrio, mas controlando o Estado, tentando colocar no Estado o que convm aos cidados. (...) possvel considerar Estado como o conjunto de instituies permanentes como rgos legislativos, tribunais, exrcito e outras que no formam um bloco monoltico necessariamente que possibilitam a ao do governo; e Governo, como o conjunto de programas e projetos que parte da sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade civil e outros) prope para a sociedade como um todo, configurando-se a orientao poltica de um determinado governo que assume e desempenha as funes de Estado por um determinado perodo. (HOFLING, 2001) Cabe ao Estado realizar os interesses pblicos, distintos com os interesses do Estado enquanto sujeito de direito: os interesses secundrios ou interesses privados do Estado. O alcance do interesse privado do Estado s regularmente admissvel quando conciliado com o interesse pblico a ser efetivado o caso concreto. A Constituio de 1988, em seu artigo 175, at hoje no alterado por emendas constitucionais, categrica ao atribuir ao Poder Pblico, (Unio, dos Estados, dos Municpios ou do Distrito Federal), conforme a repartio administrativa de competncias plasmada nos artigos 21, 23, 25, 30 e 32 da Carta Poltica, que a prestao de servios pblicos, de ser realizada por meio de rgos, agentes e pessoas jurdicas e sua organizao encontra-se calcada em trs situaes fundamentais: centralizao, descentralizao e desconcentrao. Nesse sentido, FREIDE (2000), define a Administrao Pblica como atividade que o Estado desenvolve, por meio dos seus rgos, para consecuo do interesse pblico De acordo com DI PIETRO (2009), a Administrao Pblica pode ter dois sentidos: subjetivo, formal ou orgnico, designando os entes ou pessoas que exercem a atividade, tais como pessoas jurdicas, rgos ou agentes pblicos incubidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo administrativa; objetivo, material ou funcional, designando a natureza
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da atividade exercida pelos referidos entes. Nesse giro, a Administrao Pblica a prpria funo administrativa que incube, predominantemente, ao Poder Executivo. A existncia da centralizao e da descentralizao, o que fundamenta a estrutura da Administao Pblica, em Direta (Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal) e Indireta (Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista), possuindo por excelncia uma funo executiva de governo. A descentralizao administrativa acarreta a especializao na prestao do servio descentralizado, o que desejvel em termos de tcnica administrativa. Por esse motivo, j em 1967, ao disciplinar a denominada Reforma Administrativa Federal, o Decreto-Lei n 200, em seu artigo 6, inciso III, elegeu a descentralizao administrativa como um dos princpios fundamentais da Administrao Federal. Afirmativa de MELLO (2009), que no processo de descentralizao de atividades do Estado para o particular, aquele deve demonstrar a regularidade do instituto. O Estado tanto pode desenvolver por si mesmo as atividades administrativas que tem constitucionalmente a seu encargo, como pode prest-las atravs de outros sujeitos. Da mesma forma ensinava MEIRELLES (2003): Descentralizar, em sentido jurdico-administrativo, atribuir a outrem poderes da Administrao. O Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, foi o mais sistemtico e ambicioso empreendimento para a reforma da administrao federal. Esse dispositivo legal era uma espcie de lei orgnica da administrao pblica, fixando princpios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e determinando providncias. Apoiava-se numa doutrina consistente e definia preceitos claros de organizao e funcionamento da mquina administrativa, eis que prescrevia que a administrao pblica deveria se guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle; estabelecia a distino entre a administrao direta e a indireta, constituda pelos rgos descentralizados; fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos diversos ministrios; desenhava os sistemas de atividades auxiliares (pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais); definia as bases do controle externo e interno; indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos; e ainda, estatua normas de aquisio e contratao de bens e servios. Do ponto de vista da gesto pblica, a Carta de 1988, no anseio de reduzir as disparidades entre a administrao central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade com que contava a administrao indireta que, apesar de casos de ineficincia e abusos localizados em termos de 3 remunerao, constitua o setor dinmico da administrao pblica. Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, administrao direta. A aplicao de um regime jurdico nico (RJU) a todos os servidores pblicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em estatutrios, gerando um problema ainda no solucionado para a gesto da previdncia dos servidores pblicos, pois assegurou aposentadorias com salrio integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribudo para esse sistema. Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituio de 1988 no deixou de produzir avanos significativos, particularmente no que se refere democratizao da esfera pblica. Atendendo aos clamores de participao nas decises pblicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gesto estatal, incentivou-se a descentralizao poltico-administrativa e resgatou-se a importncia da funo de planejamento. Nos anos 90, o debate sobre a reforma do Estado foi liderado pelo professor Luis Carlos BresserPereira, resumidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado Pdrae (1995), o qual possua como proposta explcita inaugurar a chamada administrao gerencial, o que para COSTA (2008) seria uma espcie de panacia redentora do estatismo patrimonialista e do ogro burocrtico.
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O Plano Diretor partia de uma premissa. A de que a crise latino-americana era uma crise do Estado. Com base nesse diagnstico, o plano indicou como pilares do projeto de reforma do Estado: ajustamento fiscal duradouro; reformas econmicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de uma poltica industrial e tecnolgica, garantissem a concorrncia interna e criassem condies para o enfrentamento da competio internacional; a reforma da previdncia social; a inovao dos instrumentos de poltica social, proporcionando maior abrangncia e promovendo melhor qualidade para os servios sociais; a reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua governana, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas. A reforma, tal como preconizada no Plano Diretor, pode ser interpretada com cinco diretrizes principais, a saber: institucionalizao, considera que a reforma s pode ser concretizada com a alterao da base legal, a partir da reforma da prpria Constituio; racionalizao, que busca aumentar a eficincia, por meio de cortes de gastos, sem perda de produo, fazendo a mesma quantidade de bens ou servios (ou at mesmo mais) com o mesmo volume de recursos; flexibilizao, que pretende oferecer maior autonomia aos gestores pblicos na administrao dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados sua disposio, estabelecendo o controle e cobrana a posteriori dos resultados; publicizao, que constitui uma variedade de flexibilizao baseada na transferncia para organizaes pblicas no-estatais de atividades no exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas reas de sade, educao, cultura, cincia e tecnologia e meio ambiente; desestatizao, que compreende a privatizao, a terceirizao e a desregulamentao. Do ponto de vista do Plano Diretor, essas grandes diretrizes se traduziam na mudana institucional introduzida pela Emenda Constitucional n 19/1998 e em trs projetos bsicos: avaliao estrutural (racionalizao), agncias executivas (flexibilizao) e organizaes sociais (publicizao). A emenda foi promulgada em junho de 1998, a avaliao estrutural nunca foi realizada pelo governo Fernando Henrique. O projeto de agncias executivas resultou na qualificao de um nico organismo (Inmetro) e a proposta de publicizao resultou no estmulo criao de apenas cinco 4 organizaes sociais. Embora no fizesse parte dos objetivos do Plano Diretor, nem constitusse atribuio do Mare (Ministrio da Administrao e Reforma do Estado), o maior nmero de realizaes esteve relacionado com a privatizao de empresas estatais, principalmente nos setores de telefonia (Sistema Telebrs), minerao (Vale do Rio Doce) e financeiro (Banespa). A Reforma do Aparelho Estatal proposta por Bresser, possui um aspecto especificamente gerencial, cujo objetivo tornar a administrao mais flexvel e os administradores, mais motivados. A maior parte das idias teve origem nas prticas gerenciais desenvolvidas durante o sculo XX pelas organizaes privadas. O aspecto gerencial enfatiza a ao orientada para o cliente-cidado e dois de seus trs mecanismos especficos de responsabilizao administrao por objetivos e competio administrada visando excelncia foram emprestados da administrao de empresas. Enfim, essa passou a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblico e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes. A reforma da gesto pblica um processo de descentralizao de delegao de poder para nveis inferiores, ao mesmo tempo tornando mais forte o ncleo estratgico do Estado, e mais eficazes os mecanismos de responsabilidade social. Porm a descentralizao no total: uma caracterstica central da reforma gerencial separar a formulao de polticas, que permanece centralizada, da execuo, que descentralizada. Uma vez que a reforma gerencial representa um passo adiante em relao reforma burocrtica, ela adota novas formas de controle ou responsabilizao. Enquanto as trs formas burocrticas clssicas de responsabilizao so: normas exaustivas, superviso hierrquica direta e
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mecanismos de auditoria, as trs formas gerenciais tpicas so: administrao por resultados ou objetivos, competio administrada visando excelncia e responsabilidade social. Na reforma da gesto pblica, a descentralizao obtida pela transferncia da prestao de servios para agncias e organizaes sociais. A formulao de polticas continua centralizada, mas a autoridade pode delegar poderes na medida em que pode usar eficazmente mecanismos de responsabilidade gerencial. Enquanto os mecanismos de controle burocrtico implicam uma organizao centralizada, os mecanismos de responsabilidade gerencial so compatveis com a descentralizao uma descentralizao que no significa reduzir, mas aumentar o controle gerencial sobre os resultados. Isso verdade porque esse tipo de descentralizao gerencial apenas uma delegao provisria de poderes: o administrador central conserva a opo de revert-la sempre que no estiver funcionando. OSBORNE e GAEBLER (1998), em seu livro Reinventando o Governo, resumem a nova gesto pblica em cinco prticas: reestruturao, reengenharia, reinveno, realinhamento e reconceituao. Sobre esse prisma, o modelo administrativo que prega empreendorismo, gerenciamento participativo, habilidade criativas dos agentes pblicos, alm de outras caractersticas, denominado como modelo gerencial. Conforme anteriormente narrado, no nvel constitucional, observa-se algumas contradies e retrocessos. A Constituio de 1988 nasceu impregnada pelos mais profundos e legtimos sentimentos em favor da democracia e da equidade social que dominavam a sociedade brasileira naquele momento. E isso verdade, considerando que o diploma constitucional adotou, j a partir do prembulo, a frmula de Estado de Direito Democrtico, confirmado pelo artigo 1. A redemocratizao trouxe a tona enormes demandas sociais reprimidas no perodo autoritrio. Em todas as reas, avanos foram introduzidos na direo de assegurar aos brasileiros os direitos de cidadania. Um dos princpios fundamentais da democracia moderna o da separao de poderes. A idia da separao de poderes para evitar a concentrao absoluta de poder nas mos do soberano, no Estado absoluto que precede as revolues burguesas, fundamenta-se com as teorias de John Locke e de Montesquieu. Monstesquieu em sua obra, O Esprito das Leis, define que nessa teoria, que quando as funes de governo so distribudas por diferentes grupos sociais realeza, nobreza e povo o exerccio do poder deixa de ser prerrogativa exclusiva de qualquer um dos grupos, forando-os colaborao, com o que a convivncia civil aprimorada e a liberdade preservada. Contribuiu de forma significativa para essa tendncia, da evoluo de uma administrao gerencial, sem eliminar os conceitos clssicos da administrao burocrtica, a edio da Emenda Constitucional n 19/1998. Isto se revelou no caput do artigo 37 da Carta Magna, no qual os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, se mantiveram. A Emenda apenas acrescentou o princpio da eficincia, e em sua interpretao destinou entender a publicidade tambm como transparncia. A referida Emenda, ainda, restringiu os cargos de confiana a atividades de direo, chefia e assessoramento. Previu lei para disciplinar formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta. Exigiu transparncia e publicidade da remunerao dos agentes pblicos e permitiu a assinatura de contratos de gesto fato a que a lei deveria reconhecer efeitos de ampliar a autonomia gerencial, oramentria e financeira de rgos e entidades da administrao direta e indireta. Merecem ser citados alguns exemplos que bem ilustram a positividade da Emenda Constitucional n 19/98: o contrato de gesto, as agncias reguladoras e a gesto do patrimnio pblico e de determinados servios pblicos por entidades privadas ou paraestatais. Alm disso, a Constituio de 1998 deixou claro que os servios pblicos sociais so exclusivos do Poder Pblico, ficando consagrada a dupla possibilidade: prestao pelo Poder Pblico, com a participao da comunidade ou prestao pelo particular.
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Choque de gesto na administrao pblica Estado de Minas Gerais De acordo com as informaes extradas do site do Governo de Minas Gerais, esse um estado com rea de 586 mil quilmetros, a terceira economia do Brasil e tem populao de mais de 20 milhes de pessoas, sendo praticamente 50% de pessoas economicamente ativas. Minas Gerais responsvel por 24,6% da produo nacional de veculos, tendo o segundo plo automobilstico brasileiro e abrigando 66 organizaes que atuam no segmento de aplicaes biocincias, alm de mais de um tero do total das empresas no Brasil. Desde meados da dcada de 1990, registrava-se dficit nas contas pblicas em todos os anos. A previso para 2003 era de ocorrer um dficit da ordem de R$ 2,3 bilhes. No mesmo ano, foi proposta, pelo ento governador do Estado de Minas Gerais, Arcio Neves, uma poltica de governo, denominada Choque de Gesto, a qual visa, primariamente, a promoo do desenvolvimento mediante a reverso de quadros de dficits oramentrios (atravs, inclusive, num primeiro momento, da reduo de despesas), da reorganizao e modernizao do aparato institucional do Estado e da busca e a implementao de novos modelos de gesto. O choque de gesto tratou da integrao das polticas de gesto e sua orientao para o desenvolvimento, da seguinte forma: reduo do nmero de secretarias de Estado de 21 para 15, o equivalente a 30%, mediante a fuso de diversas delas; extino de cerca de trs mil cargos que podiam ser preenchidos sem concurso; reduo dos salrios do governador, do vice-governador e dos secretrios de Estado; criao de auditorias setoriais a fim de estabelecer um controle dos gastos pblicos e ampliar a transparncia na administrao estadual; promulgao de Decreto impondo um rigoroso controle sobre os gastos pblicos; adoo em larga escala do prego eletrnico (pela internet) e dos leiles da dvida pblica, para estimular a concorrncia entre os fornecedores e baixar os custos; centralizao da folha de pagamentos na Secretaria de Planejamento e Gesto para garantir maior controle sobre os pagamentos e evitar fraudes; reduo de despesas com materiais e servios, gerando grande economia. O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI iniciou-se em 2003 e estendeu-se at 2006, sendo resultado foi elaborado com uma perspectiva de movimento para a construo do futuro, numa expectativa de 20 anos, apresentando diversas iniciativas destinadas especificamente a promover o ajuste fiscal e a organizao do governo e suas aes prioritrias. Em 2007, passou por uma reviso com o objetivo de consolidar os avanos j alcanados e imprimir maior eficcia s aes previstas at 2023, por meio do inicio de uma nova etapa de mudanas, denominada Choque de Gesto de Segunda Gerao, que, na prtica, alterou a organizao das aes da administrao pblica. A partir da adoo desse modelo, as secretarias e demais rgos do Estado passaram a formar um sistema coordenado, onde no existem mais processos realizados de forma autnoma, sem conexo com a estratgia geral. Este novo processo tem como pilares a preocupao com a qualidade fiscal e com a gesto eficiente, de tal forma a maximizar o retorno social para o gasto pblico. Na prtica, significa que o governo vai trabalhar para garantir populao servios pblicos de alta qualidade, em todo o Estado, com menores custos. Possui como suporte um sistema de planejamento estratgico que estabelece o conjunto das grandes escolhas que orientaro a construo do futuro que se busca alcanar: Minas, o melhor estado para se viver. No Choque de Gesto de Segunda Gerao, os destinatrios das polticas pblicas foram organizados pelo governo de Minas em cinco eixos considerados estratgicos: Pessoas instrudas, qualificadas e saudveis: Nesse eixo, o foco so os programas de educao, sade e cultura, todos voltados para ampliar o capital humano, fator fundamental para o desenvolvimento econmico e social de um povo; Jovens protagonistas: esse eixo organiza vrias aes dirigidas juventude, tendo como objetivo ampliar a oferta de emprego, o empreendedorismo e a incluso social dessa parcela da populao; Empresas dinmicas e inovadoras: esse eixo d ateno especial ao crescimento econmico, considerado a principal alavanca das transformaes sociais sustentveis, por meio de programas de fomento econmico, infra-estrutura e cincia e tecnologia. Para isso, busca-se a construo de
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um pacto estadual pelo aumento da taxa de investimento e da competitividade da economia de Minas. Cidades seguras e bem cuidadas: o foco desse eixo melhorar a qualidade de vida das pessoas nas cidades mineiras, com a adoo de programas de segurana pblica, meio ambiente, habitao e saneamento; Equidade entre pessoas e regies: esse eixo tem como foco a reduo das desigualdades regionais, com a adoo de programas voltados para as localidades de menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Para isso, esto sendo adotadas aes de combate pobreza, gerao de emprego e de renda e a segurana alimentar e nutricional sustentvel. Para que as aes planejadas produzam resultados concretos e mensurveis, elas foram agrupadas em 11 reas de Resultados, onde foram concentrados os melhores esforos e recursos do governo. Nelas, esto agregados os principais desafios, objetivos e metas para a administrao pblica. Sob essas reas esto tambm o conjunto de Projetos Estruturadores, as prioridades do governo para os prximos anos, que vo transformar as aes planejadas em resultados efetivos para a populao. Educao de Qualidade: o objetivo melhorar a qualidade dos ensinos fundamental e mdio no Estado e diminuir as disparidades de aprendizado entre as regies de Minas. Protagonismo Juvenil: tem como objetivos aumentar o percentual de jovens que concluem o ensino mdio e ampliar suas oportunidades de incluso no mercado de trabalho. 7 Investimento e Valor Agregado da Produo: so objetivos dessa rea ampliar o volume anual de investimentos produtivos, sejam privados, pblicos ou em parceria, bem como melhorar a qualidade da mo-deobra, em parceria com o setor privado. Inovao, Tecnologia e Qualidade: Em parceria com o setor privado, universidades e centros de pesquisa, o objetivo dessa rea induzir uma agenda de inovao, para que o Estado possa aprimorar o que ele j tem nessa rea e que possa ser capaz de desenvolver o que ainda no tem. Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Rio Doce: o objetivo aumentar o volume de investimentos privados nessas regies, as mais carentes do Estado, por meio da atrao de capitais produtivos e da melhoria da infra-estrutura, educao, da qualificao da mo-de-obra e das condies de sade e saneamento. Logstica de Integrao e Desenvolvimento: essa rea tem como objetivos expandir o percentual da malha rodoviria estadual em boas condies de conservao, concluir o Proacesso, programa que leva o asfalto para cidades que no contam com esse benefcio, e construir, em parceria com a Unio e demais Estados, uma soluo para a malha federal. Rede de Cidades e Servios: a principal meta dessa rea ampliar o nmero de municpios com ndice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS) adequado, com servios pblicos e privados de qualidade. Vida Saudvel: os objetivos dessa rea so garantir a todos os mineiros o acesso ateno primria de sade, reduzir a mortalidade infantil e materna, ampliar a longevidade e melhorar o atendimento da populao adulta que sofre de doenas cardiovasculares e diabetes, alm de ampliar o acesso ao saneamento bsico. Defesa Social: objetivo dessa rea reduzir, de forma sustentvel, a violncia no Estado, com a integrao das foras policiais, a ampliao das medidas preventivas e a modernizao do sistema prisional. Reduo da Pobreza e Incluso Produtiva: a principal meta dessa rea reduzir o percentual de pobres em relao populao, com medidas regionalmente integradas e com a intensificao das parcerias nas reas de educao, sade, assistncia social, habitao e saneamento. Qualidade Ambiental: so objetivos dessa rea aumentar o ndice de Qualidade da gua (IQA) do Rio das Velhas, consolidar a gesto das bacias hidrogrficas, conservar o cerrado e recuperar a Mata Atlntica, ampliar o tratamento do lixo e tornar mais gil e efetivo o licenciamento ambiental. MG Rodovia Prefeito Amrico Gianetti, S/N - Serra Verde - Cidade Administrativa De acordo com VILHENA (2011), neste momento, o Estado de Minas Gerais, encaminha-se para o desenvolvimento da Terceira Gerao do Choque de Gesto. O desafio mostra-se mais ousado, partindo do compromisso com a manuteno de todas as conquistas j alcanadas at ento, com a trajetria evolutiva da gesto pblica em Minas, bem como com a continuidade do desenvolvimento do Estado. Na terceira gerao do Choque de Gesto, a busca por resultados transforma-se em Gesto para a Cidadania: os cidados, antes considerados apenas destinatrios
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das polticas pblicas implementadas pelo Estado, passam a ocupar tambm a posio de protagonistas na definio das estratgias governamentais. A Gesto para a Cidadania incorpora como principal desafio para o Governo de Minas Gerais, a participao da sociedade civil organizada na priorizao e implementao da estratgia governamental. A fim de viabilizar o fortalecimento de mecanismos de engajamento da sociedade, prope-se a primordialmente, a reviso da articulao institucional intra governo, a partir da organizao da estratgia e do funcionamento do Estado em Redes de Governo. Estas redes, previstas em lei, so as seguintes: rede de governo integrado, rede de atendimento em sade, rede de educao e desenvolvimento do capital humano, rede de desenvolvimento social, proteo, defesa e segurana, rede de infraestrutura, rede de desenvolvimento rural, rede de desenvolvimento sustentvel e de cidades, rede de tecnologia e inovao, e rede de identidade mineira. Diante desse desafio, este pode ser considerado o ponto de partida para a consolidao de um Estado em Rede, que potencializa a interao entre governo e sociedade, fortalecendo a Gesto para a Cidadania e contribuindo para tornar Minas o melhor Estado para se viver. Concluso As Polticas de Estado so aquelas definidas, por lei, no processo complexo que envolve o Legislativo e o Executivo. Nelas vm consignadas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em dado momento histrico, quer ver consagrados para dado setor da economia ou da sociedade. Essas polticas ho de ser marcadas por um trao de estabilidade, embora possam ser alteradas para sua adequao a um novo contexto histrico, bastando para isso a alterao no quadro legal. Com o advento da nova concepo do Estado Democrtico de Direito, inspirado nas doutrinas de Adam Smith e Stuart Mill, o princpio do interesse pblico adquiriu nova roupagem. O mesmo ocorreu com o princpio da legalidade, onde a idia de submisso da Administrao Pblica lei manteve-se, porm no mais vazia de contedo e eficcia. Falar-se hoje em Estado Democrtico de Direito referir-se um Estado vinculado aos ideais de justia, que compreende o aspecto da participao do cidado e o da justia material. A retrica da reforma dos anos 1990 avanou a Administrao Pblica do ponto de vista da utilizao do conceito de governana e dos princpios polticos que orientaram as propostas, quais sejam: participao, accountability, controle social. Foi inspirada no gerencialismo britnico, tambm recebeu influncia dos princpios da new public management (NPM). Assim, o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, coordenado pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Brasil, 1995), fortemente apoiado na new public management e na progressive governance, incorporou muitos elementos do paradigma neodesenvolvimentista. A implantao da NPM no Brasil procurou delinear um novo padro de gesto pblica, a denominada administrao gerencial, apoiada nos princpios da flexibilidade, nfase em resultados, foco no cliente e controle social. Possuiu como objetivo, tendo parte integrante a reforma administrativa, manter equilibradas as contas pblicas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ao estatal. A reforma prope uma reconfigurao das estruturas estatais baseada na substituio do modelo burocrtico de administrao pblica por um modelo gerencial. As avaliaes recentes sobre o desempenho da administrao pblica no Brasil indicam que o ponto de estrangulamento do governo federal encontra-se no campo operacional, visto que a administrao pblica para obter sucesso nas suas polticas pblicas depende da competncia de seus funcionrios. Programas e projetos com deficincias de gesto tendem a dificultar o alcance dos objetivos das polticas pblicas, alm de propiciar a gerao de corrupo. Um choque de gesto na administrao pblica deve ter como propsito a modernizao do Estado, para torn-lo menos burocrtico e mais competitivo. Por meio da eficincia na administrao dos recursos pblicos, buscar o governo solucionar um maior nmero de demandas da sociedade, que devem estar traduzidas nas suas polticas pblicas contidas no oramento da Unio.
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A administrao pblica gerencial emerge, de um lado, devido expanso das funes econmicas e sociais do Estado, e de outro, ao desenvolvimento tecnolgico e globalizao da economia mundial, uma vez que ambos deixaram mostra os problemas associados adoo do modelo anterior. A eficincia da administrao pblica a necessidade de restringir custos e aumento a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se essencial. A incluso de novas formas de parcerias como a parceria pblico-privada, a interao entre rgos governamentais, a descentralizao de servios e outras formas de associao para a realizao dos servios pblicos, auxiliam as organizaes pblicas a definir com preciso as metas de cada rgo; outorgar maior autonomia ao administrador na gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros, para que possa alcanar os objetivos contratados; instituir o controle a posteriori ou de resultados, trilhando o caminho da reivindicao baseada nas tendncias atuais. O choque de gesto de Minas Gerais inovou e foi pioneiro no Brasil em nvel estadual. Passou a ser referncia no s no Brasil, mas tambm no mundo. Espera-se que tais prticas sejam duradouras e que finquem suas razes, passando a ser prticas corriqueiras como so as prticas de comunicao e recursos humanos, por exemplo. E que no sejam descontinuadas nas administraes renovadas a cada nova eleio. Bibliografia BRESSER-PEREIRA, Lus Carlos. Estado e subdesenvolvimento industrializado. So Paulo: Braziliense, 1977. ______. Crise econmica e reforma do Estado no Brasil. Braslia: Ed. 34, 1996. ______. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. Braslia: Ed. 34, 1998. ______. Do Estado patrimonial ao gerencial. In: PINHEIRO, Paulo Srgio; WILHEIM, Jorge; SACHS, Ignacy (Orgs.). Brasil: um sculo de transformaes. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. ______; SPINK, Peter (Orgs.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998. CARNEIRO, Margareth F. Santos. Gesto Pblica: o papel do planejamento estratgico, gerenciamento de portflio, programas e projetos e dos escritrios de projetos na modernizao da gesto pblica. Rio de Janeiro: Brasport, 2010. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21 Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. COSTA. Frederico Lustosa da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro 42(5):829-74, set/out. 2008. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/a03v42n5.pdf Acesso em 13.10.2011 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 2009. _________. Parcerias na Administrao Pblica. 4 Ed. So Paulo: Atlas, 2002. FREIDE, Reis. Curso analtico de Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado. 2 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000. GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2002. HOFLING, Eloisa de Matos. Estado e Polticas (Pblicas) Sociais. Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro 2001. Disponvel em: <http://www.sielo.br/pdf/ccedes/v21n55/5539.pdf>. Acesso em: 25 abr. 2011. LANGOSKI, Deisemara Turatti. Estado, democracia participativa e empoderamento. Jus Vigilantibus, 2008. Disponvel em: < http://jusvi.com/artigos/35677/3>. Acesso em: 25 set. 2011. 10 ZIMMERMANN, Augusto. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
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Avaliao de Desempenho e Justia Organizacional na Gesto Pblica: a Influncia dos Aspectos Comportamentais na Busca da Melhoria na Qualidade do Gasto na Marinha do Brasil Anderson Soares Silva Co-autor Esdras Carlos de Santana Co-autor Rodrigo Barreiros Leal 1 INTRODUO O significativo crescimento das despesas sociais, decorrente da transio democrtica de 1984, imps ao Estado brasileiro repensar a sua forma de administrar. Tal situao propiciou a ocorrncia de uma mudana do estilo burocrtico para o estilo gerencial de administrao, com foco nos resultados. Isso se deve, principalmente, ao fato de que a eficincia da administrao pblica tornouse essencial, dada a necessidade de reduo de custos e de aumento da qualidade dos servios prestados aos cidados. Prima facie, o princpio da eficincia, trazido baila pela Emenda Constitucional n 19/1998, consoante o seu sentido econmico de obter o melhor resultado com o menor custo possvel, constitui-se como farol orientador dos novos paradigmas da Administrao Pblica Gerencial Brasileira. Em verdade, a eficincia do Estado vem assumindo, cada vez mais, um papel de relevncia dentro da nossa sociedade nos ltimos anos. Nesse diapaso, o Governo Federal vem propondo a difuso de doutrinas de gesto pblica, voltadas para os resultados, apontando para a necessidade da institucionalizao do processo de controle gerencial a fim de possibilitar a avaliao dos gestores pblicos. A Marinha do Brasil, inserida nesse contexto, criou a sistemtica das Organizaes Militares Prestadoras de Servios (OMPS). Conceitualmente, OMPS a organizao militar que presta servios a outras organizaes militares e, eventualmente, a organizaes extra-Marinha, efetuando a cobrana pelos servios prestados, em uma das seguintes reas: industrial; de cincia e tecnologia; e hospitalar. Tal sistemtica buscava, fundamentalmente, o aprimoramento dos controles internos e a determinao mais eficiente dos custos das organizaes industriais e prestadoras de servios da Marinha, diante do expressivo volume de recursos movimentado pelas mesmas. Para operacionalizar a implantao da sistemtica foram utilizadas duas ferramentas: o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI) e a Contabilidade de Custos. Cabe destacar que a utilizao do SIAFI, onde esto expostas todas as informaes referentes aos indicadores econmico-financeiros das organizaes analisadas, encontra-se alinhada aos anseios atuais da sociedade, dentre os quais a transparncia do gasto pblico. Desse modo, foram estabelecidos indicadores econmico-financeiros com o propsito de mensurar o desempenho das OMPS, ficando a responsabilidade pela anlise dos resultados obtidos, por estas organizaes, com a Diretoria de Finanas da Marinha (DFM). Destaca-se que o principal demonstrativo contbil que servia, e serve at os dias de hoje, como fonte de informaes para a construo dos referidos indicadores foi denominado, no mbito da Marinha, como Demonstrativo de Resultado do Perodo (DRP). O mencionado documento guarda estreita relao com o Demonstrativo de Resultado do Exerccio (DRE), amplamente utilizado na iniciativa privada. Enquanto rgo Central de Contabilidade da Marinha do Brasil (MB), a DFM elabora trimestralmente o relatrio econmico-financeiro (REF) das OMPS com o propsito de prover, aos diversos setores da Administrao Naval, elementos sobre o desempenho econmico-financeiro das referidas organizaes. Tal documento expedido compreendendo a seguinte periodicidade: janeiro a maro; janeiro a junho; janeiro a setembro; e janeiro a dezembro. Destaca-se que, nesse processo, a DFM se norteia por parmetros de referncia, previamente estabelecidos. Sendo que a permanncia de uma OMPS dentro desses parmetros entendida como uma situao de normalidade para a realidade das OMPS. Entretanto, cabe ressaltar que apesar de reunidas sob uma denominao comum, cada OMPS possui caractersticas prprias, que so, na maioria das vezes, bem distintas entre si. Assim, mesmo quando da anlise de duas Bases Navais ou de dois Hospitais Distritais, diferenas do tipo: tamanho da OM, equipamentos instalados, tipos de servios prestados e mo-de-obra empregada tornam estas duas OMPS distintas.
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Diante desse cenrio, e considerando a nova metodologia de avaliao de desempenho das OMPS, descrita detalhadamente no captulo 4 deste estudo, a questo de pesquisa a ser respondida : a iniciativa da Marinha do Brasil, ao adotar novas faixas de relevncia na avaliao de desempenho das OMPS, contribui para o incremento da eficincia na gesto pblica, almejado pelo Governo Federal. Assim, o presente trabalho verifica se a iniciativa de ampliao das faixas de desempenho, utilizadas para a avaliao institucional das OMPS da Marinha, vem ao encontro do papel assumido pelo Estado, no que concerne a eficincia da gesto pblica, com fulcro na Carta Magna de 1988. Dessa forma, o objetivo final deste estudo foi verificar se a utilizao das novas faixas de desempenho, no processo de anlise gerencial das OMPS, propiciou a ocorrncia de resultados superiores aos obtidos na metodologia de avaliao anterior, levando-se em considerao aspectos comportamentais e motivacionais envolvidos nesse processo. Diante das caractersticas e propsitos deste trabalho optou-se pela adoo do estudo de caso como estratgia de pesquisa, aliado a pesquisas documentais e de campo, de carter exploratrio e descritivo. Em sua estrutura, o trabalho parte de uma introduo, seguida do referencial terico, em que so expostos conceitos relativos a apurao de custos na administrao pblica, ao princpio da eficincia, justia organizacional, alm da mensurao e avaliao de desempenho. O terceiro captulo aborda os aspectos metodolgicos da pesquisa. Por sua vez, o quarto captulo descreve a contabilidade de custos no sistema OMPS. Por fim, o quinto e sexto captulos apresentam a anlise e resultados, bem como as consideraes finais, respectivamente. 2 REVISO DE LITERATURA 2.1 Apurao de Custos na Administrao Pblica Alonso (1999) enfatiza que para avaliar adequadamente o desempenho do servio pblico, crucial que os sistemas de informao do governo disponham de uma informao gerencial mais refinada que a despesa: os custos. Por fim, ao defender a aplicao de custos no setor pblico, Alonso (1999, p.45) afirma que sua apurao e sua divulgao podem exercer papel de poderosos instrumentos de controle social, por permitir aos usurios e auditoria a avaliao de eficincia dos servios prestados. Dessa forma, o mesmo autor destaca a utilidade dos custos como instrumento de detalhamento do planejamento estratgico e seletividade de cortes oramentrios, quando da necessidade de se tomarem decises de reduo nos gastos pblicos. Para Alonso (1999) os custos esto entre os principais indicadores de desempenho das organizaes. Assim, os sistemas de custo desempenham um papel importante nos processos decisrios e na avaliao do desempenho institucional. No combate a idia de alguns crticos que defendem que a contabilidade de custos no teria serventia para as organizaes governamentais, em funo de existir a obrigatoriedade da prestao dos servios, mesmo que seja deficitrio, Leone (2000) afirma que o fato da prestao de alguns servios pblicos serem de carter obrigatrio, no diminui a importncia da implantao da contabilidade de custos, pois ela no serve somente para verificar a viabilidade da manuteno de tais servios, mas para controlar e comparar o custo da prestao dessa mesma atividade em perodos diferentes, por exemplo: se o servio for deficitrio, a contabilidade de custos pode demonstrar at que ponto ele deficitrio e at que ponto poderia se empregar outros meios mais baratos para realiz-los, alm do fato que saber o custo das atividades realizadas serve para realizao do planejamento e do oramento pblico (ALMEIDA; BORBA, 2005). Por fim, Almeida e Borba (2005) destacam que a realizao da gesto de custos na administrao pblica pode proporcionar muitos benefcios relacionados com a melhor aplicao dos recursos, quando orientada ao controle e tomada de deciso. Na questo do controle, ela pode ser um poderoso instrumento para verificar questes referentes a desperdcio, roubo ou m utilizao desses recursos. Na questo da tomada de deciso, pode produzir informaes importantes quando fornece dados sobre o custo das atividades realizadas, que podero permitir decises do tipo, terceirizar ou no, atividades que podem ter esta prerrogativa. 2.2 Princpio da Eficincia Dentre os princpios norteadores da atividade administrativa, avultam em importncia aqueles expressos no caput do art. 37 da Constituio. Aps a promulgao da Emenda Constitucional n 19/1998, cinco passaram a ser esses princpios explcitos, a saber: legalidade,
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impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Este ltimo acrescentado pela referida Emenda. A introduo da eficincia, como princpio expresso na Carta da Repblica, aplicvel a toda atividade administrativa de todos os Poderes de todas as esferas da federao, demonstra bem a concepo de Administrao Pblica propugnada pelos arautos da corrente poltica e econmica comumente denominada de neoliberalismo. Importante registrar que, em seu sentido econmico, a eficincia consiste em obter o melhor resultado com o menor custo possvel. Dessa forma, tal princpio no est necessariamente vinculado a ideia de qualidade (TIMM; TONIOLO, 2009). Entretanto, no que tange aos gastos pblicos, pesquisas demonstram que a gesto conduzida de forma eficiente parece contribuir significativamente para o incremento na qualidade do gasto pblico. 2.3 Justia Organizacional Segundo Assmar (2000), o tema justia, objeto de estudo de alguns seguimentos do conhecimento humano, dentre os quais a psicologia social, relaciona-se a ideia de proporcionalidade, mediante a comparao interpessoal. A partir desse enfoque individual, os sistemas interacionais dos indivduos passaram, tambm, a ser considerados, na esteira da percepo de que o desenvolvimento da justia se d por meio da negociao entre as partes conflitantes. Todavia, o mesmo Autor assevera que a compreenso do fenmeno da justia deve considerar a interpenetrao de valores pessoais, culturais ou sistmicos, e no apenas o indivduo isolado, ou em sua relao com a ampla sociedade ou grupos particulares. Nesse sentido, a organizao, mais que um sistema de produo, possui contornos de um sistema social que define tambm valores de justia. Pioneiramente, Greenberg (1990) cunhou o termo Justia Organizacional que compreende os estudos sobre concepes, reaes e percepes do empregados quanto justia no ambiente de trabalho. Esta ltima figura, no seu entendimento, como requisito bsico para o bom funcionamento das organizaes e para o bem-estar dos empregados. Com efeito, segundo pesquisa divulgada por Pereira (2008), a Justia Organizacional, quando observada como indicador de comportamento organizacional a partir da percepo do indivduo, vem ganhando cada vez mais respaldo em estudos organizacionais. 2.4 Mensurao e Avaliao de Desempenho Simons (apud Olson e Slater, 2002) afirma haver trs elementos fundamentais para qualquer sistema de controle e avaliao, so eles: o estabelecimento dos padres de desempenho; a mensurao do desempenho ante os padres estabelecidos e a tomada de aes corretivas, caso os padres no sejam alcanados. Schimidt, Kiemele e Berdine (1999), por sua vez, consideram que um sistema de mensurao de desempenho deve ser compreensvel, equilibrado, completo e refletir melhorias. Assim, o sistema de medio de desempenho deve fornecer elementos para a tomada de deciso, em um processo que exige dados coletados, processados, agregados e apresentados com uma conveniente freqncia e suficiente preciso (MIRANDA; SILVA, 2002). Em consonncia com esse pensamento, Anthony e Govindarajan (2002, p. 560) afirmam que um sistema de avaliao de desempenho bem projetado deve permitir um adequado equilbrio dos parmetros de avaliao em todos os nveis da organizao. Anthony e Govindarajan (2002) ressaltam, ainda, a importncia da concesso de incentivos no processo de avaliao de desempenho. Segundo os autores (op.cit., p.614), os indivduos so influenciados tanto por incentivos positivos como por incentivos negativos. Nesse sentido, para os mesmos autores, um incentivo positivo, ou prmio, um evento que resulta em maior satisfao dos anseios pessoais; j um incentivo negativo, ou punio, um evento que resulta numa reduo da satisfao dos anseios pessoais (ANTHONY; GOVINDARAJAN, 2002). Sem dvida, a preocupao com a reao dos avaliados perante seu processo tornou-se um aspecto fundamental para o entendimento e a busca de um sistema de avaliao de desempenho efetivo. Hedge e Teachout (2000), por exemplo, ressaltam que a aceitabilidade do sistema por parte do avaliado crtica para os efeitos do sistema de avaliao de desempenho sob a motivao dos funcionrios.
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Dentro desse contexto, diversos autores destacam a percepo de justia por parte do avaliado como elemento chave para a efetividade dos sistemas de avaliao de desempenho (Hedge e Teachout, 2000; Cook e Crossman; 2004). 3 METODOLOGIA Diante da existncia de vrias taxonomias de tipos de pesquisa, no presente trabalho ser adotada a de Vergara (2003) que prope classificar as pesquisas quanto aos fins pretendidos e quanto aos meios propostos. Dessa forma, pode-se classificar a presente pesquisa como exploratria e descritiva quanto aos fins. Exploratria, porque visou buscar a identificao da aplicao de conceitos tericos sobre custos em organizaes industriais e prestadoras de servios do setor pblico federal, especificamente no mbito da Marinha do Brasil, tendo em vista que h pouco conhecimento acumulado nesta rea. Descritiva, pois se buscou expor as caractersticas do Sistema OMPS, em especial aquelas que se referem utilizao de indicadores econmicofinanceiros no processo de controle gerencial das OMPS. Quanto aos meios, trata-se de uma pesquisa documental e de campo, utilizando-se o estudo de caso como estratgia de pesquisa, de acordo com Yin (2001). Documental e de campo, porque envolveu a coleta de dados primrios atravs da anlise de documentos internos no acessveis ao pblico em geral. Estudo de caso, porque concentrou esforos na anlise de apenas uma organizao, na busca por um maior grau de aprofundamento sobre o assunto. Diante do exposto, e tendo em vista o objetivo a que se props esta pesquisa, o estudo de caso apresentou-se como a tcnica mais indicada, por ser aquela que possibilita alcanar um maior nvel de profundidade sobre o assunto, permitindo, por conseguinte, um maior poder de anlise. A anlise consistiu na descrio do caso estudado, onde por fora da inexistncia de casos semelhantes, bem como pela natureza exploratria, no foram utilizados instrumentos auxiliares nas atividades de tabulao de dados. Por fim, destaca-se que a presente pesquisa possui limitaes tpicas de estudos em cincias sociais que lidam com a imprevisibilidade do fenmeno humano. Alm disso, o prprio tema de estudo, avaliao de desempenho na administrao pblica, complexo, sendo que na sua avaliao podem ter ocorrido reducionismos a fim de se realizar as anlises. 4 A CONTABILIDADE DE CUSTOS NO SISTEMA OMPS As OMPS utilizam-se do sistema de acumulao de custos por ordem de servio (OS) ou ordem de produo (OP), haja vista que trabalham sob encomenda. Os principais conceitos envolvidos no processo de custeio, seguem as definies contidas na teoria contbil, de acordo com as normas internas da Marinha; e so: a) gastos; b) custos; c) despesas; d) perdas; e) custos diretos; e f) custos indiretos (BRASIL, 2008). Destaca-se que, de acordo com as normas em vigor, mensalmente, as OMPS devem confrontar os valores reais de seus custos indiretos e de suas despesas administrativas, apropriados em conformidade com os procedimentos previstos nas normas em vigor, com os respectivos valores orados/faturados para o perodo, a fim de verificar a correo dos ndices e das taxas aplicados no seu faturamento para a recuperao dos custos indiretos e despesas administrativas incorridos no perodo. 4.1 A Anlise Gerencial e a Avaliao do Desempenho Econmico-Financeiro das OMPS A DFM tem por atribuio realizar a anlise gerencial das OMPS, bem como acompanhar o desempenho econmico-financeiro das mesmas. Um dos instrumentos utilizados para o cumprimento da mencionada tarefa o Relatrio Econmico-Financeiro (REF) das OMPS, elaborado trimestralmente, com o propsito de prover, aos diversos setores da Alta Administrao Naval, elementos sobre o desempenho econmico-financeiro das OMPS nos perodos de: janeiro a maro; janeiro a junho; janeiro a setembro; e janeiro a dezembro. Para a confeco do REF, so utilizados diversos demonstrativos dentre os quais se destacam: Demonstrativo de Resultado do Perodo (DRP); Demonstrativo de Gastos Estruturais (DGE) das OMPS, que representam os gastos fixos dessas organizaes. Inicialmente preciso destacar que as OMPS, aps a realizao de todos os lanamentos no SIAFI, consolidam mensalmente suas informaes sobre custos, despesas e faturamentos no DRP. Tal documento, semelhana do Demonstrativo de Resultado do Exerccio (DRE), utilizado na iniciativa privada, contribui para a anlise do desempenho econmico das OMPS. Ento, o DRP enviado para a DFM que consolida as informaes produzindo o REF.
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Esse relatrio analisa os atos praticados pelos gestores das OMPS consubstanciados em registros contbeis do SIAFI e nos documentos comprobatrios encaminhados DFM. O REF submetido trimestralmente apreciao do Conselho Financeiro e Administrativo da Marinha (COFAMAR), para efeito de avaliao do quadro geral das OMPS, em termos de desempenho, bem como para servir de subsdio ao processo decisrio no mbito da Alta Administrao Naval. Os principais conceitos, relativos ao resultado econmico do perodo, utilizados nos relatrios de anlise emitidos trimestralmente pela DFM, como subsdio tomada de deciso por parte do COFAMAR, de acordo com as normas internas da Marinha, possuem os seguintes significados: a) Faturamento representa o somatrio das faturas emitidas pela OMPS no perodo; b) Custo dos Produtos/Servios Vendidos representa o somatrio dos custos dos produtos ou servios realizados; c) Despesas Administrativas representa o somatrio das despesas administrativas com pessoal, servios e material; d) Resultado Operacional demonstra se o faturamento da OMPS foi suficiente para cobrir os custos dos servios/produtos executados e as despesas administrativas; e e) Resultado Lquido - demonstra se o faturamento da OMPS foi suficiente para cobrir os custos dos servios/produtos executados, as despesas administrativas e as perdas. No que concerne avaliao de desempenho das OMPS, merece destaque o fato de que com as informaes oriundas do DRP possibilitou-se o desenvolvimento e aperfeioamento dos indicadores de desempenho econmico e financeiro. Dentre os indicadores de desempenho na anlise realizada trimestralmente pela DFM, destacam-se os seguintes: a) Resultado Bruto/(Faturamento Descontos) - tem por finalidade indicar que percentual do faturamento, foi destinado a cobrir as despesas administrativas e as perdas; b) Despesas Administrativas/Custos dos Servios ou Produtos Vendidos - tem por finalidade avaliar o percentual dos gastos das OMPS com seus setores e atividades administrativas em relao aos custos dos servios/produtos vendidos; c) Resultado Operacional/(Custos dos Servios ou Produtos Vendidos + Despesas Administrativas) - tem por finalidade avaliar a correo do faturamento das OMPS. Este ndice deve ser de no mximo 5%, pois a OMPS somente pode faturar pelos servios prestados em suas atividades, alm de seus custos e despesas administrativas, a taxa cujo percentual mximo de 5% sobre os custos e despesas administrativas; d) Resultado Lquido/(Faturamento Descontos) - tem por finalidade avaliar o resultado econmico da OMPS no perodo, depois de cobertos os custos, as despesas administrativas e as perdas; e e) Perdas/Custos tem por finalidade avaliar o percentual de perdas (material e mo-deobra) em relao aos custos dos servios/produtos vendidos. Tais indicadores so analisados de acordo com a realidade de cada organizao, tendo sido estabelecido parmetros de referncia entendidos como dentro da normalidade. Com o propsito de proporcionar as condies adequadas para o correto entendimento do assunto em lide, a seguir ser apresentada a metodologia de anlise anterior ao processo de mudana objeto deste estudo. 4.2 A Situao Anterior A anlise realizada pela DFM tinha como um de seus pilares a avaliao de desempenho por meio dos resultados dos indicadores econmico-financeiros obtidos por cada OMPS. Entretanto, em tal anlise era estabelecido um nico parmetro de referncia entendido como dentro da normalidade para a realidade das OMPS. No quadro 1 (anexo) so apresentados alguns dos principais indicadores avaliados pela DFM: Conforme j mencionado, tal situao no vinha apresentando resultados considerados como os mais adequados pela Alta Administrao Naval, bem como no atendia aos anseios dos titulares das OMPS que eram avaliados da mesma forma, apesar das peculiaridades inerentes a cada organizao. Assim, por ocasio da 134 Reunio do COFAMAR, no sentido do aprimoramento da anlise sobre o Sistema OMPS, com o propsito de fornecer Alta Administrao Naval subsdios tomada de deciso, o Diretor de Finanas da Marinha determinou que diversas modificaes fossem implementadas no processo anteriormente executado. A Diviso de Anlise Gerencial, responsvel pela emisso dos relatrios econmicofinanceiros das OMPS, iniciou os estudos atinentes ao assunto em lide, no sentido de encontrar a
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soluo mais adequada para a criao de categorias diferenciadas para a avaliao de desempenho das mencionadas organizaes. 4.3 A Nova Situao Para o estabelecimento das novas categorias de avaliao e faixas de normalidade foram levantados os valores mdios histricos registrados de 2000 a 2006, no SIAFI, para as OMPS, principalmente, no que tange aos seguintes aspectos: a) Faturamento; b) Custos dos Servios Prestados/Custos dos Produtos Vendidos; c) Despesas Administrativas; e d) Perdas. Dessa forma, os mencionados valores serviram como parmetro inicial para o clculo das faixas de desempenho. Alm disso, verificou-se os valores de indicadores econmico-financeiros normalmente praticados por outras organizaes pblicas e privadas com o propsito de realizar o benchmark. Por fim, para o estabelecimento das faixas de avaliao, foram consideradas as metas de desempenho desejveis de acordo com o previamente estabelecido pela Alta Administrao Naval. A anlise das diversas variveis acima mencionadas para o estabelecimento das novas faixas de avaliao teve por objetivo evitar que se chegasse a valores influenciados fortemente por informaes passadas que no estivessem condizentes com a realidade atual da Administrao Pblica Federal, que tem buscado continuamente desenvolver estilos de gesto com enfoque gerencial voltados para o alcance de uma viso de futuro. Aps a definio dos patamares para as faixas de avaliao, foi criado um quadro de monitoria visual onde cada faixa de avaliao recebeu uma cor diferenciada, com o propsito de fixar na mente das pessoas a nova realidade no processo de avaliao das OMPS. Destaca-se que, a partir de ento, criou-se o entendimento que as OMPS que obtivessem resultados de indicadores, sobretudo na faixa vermelha, necessitariam de uma averiguao mais detalhada, por parte dos seus rgos de Direo Setorial e Comandos Imediatamente Superiores, sobre os motivos que deram causa a tal situao. Dessa forma, o estabelecimento das quatro faixas de desempenho teve como escopo permitir a distino entre os pequenos desvios, em relao aos padres de normalidade estabelecidos, e os resultados que efetivamente contriburam para uma avaliao de desempenho negativa das OMPS, visando a auxiliar as anlises a serem efetuadas por parte de seus rgos de Direo Setorial/Comandos Imediatamente Superiores. Com a referida medida esperava-se atuar em aspectos comportamentais dos gestores das OMPS com o propsito de motiv-los a buscar uma melhora nos indicadores de desempenho de suas organizaes. Assim, as novas faixas de avaliao ficaram estabelecidas de acordo com o quadro 2 (anexo), passando a vigorar na anlise de janeiro a setembro de 2007. Diante do teor das modificaes realizadas, como ltima etapa da implementao das novas faixas de avaliao, ficou estabelecido que a DFM realizaria reunies prvias com os assessores do COFAMAR, com os representantes dos Comandos Imediatamente Superiores das OMPS, bem como com os representantes das OMPS que desejassem participar das referidas reunies para apresentar os principais aspectos do relatrio econmico-financeiro das OMPS luz dos novos parmetros de avaliao. O propsito principal dessas reunies foi o de facilitar o processo de comunicao interna das mudanas postas em prtica, contribuindo-se assim para a sedimentao de um novo paradigma no que concerne cultura de avaliao das OMPS. Deve-se destacar que as mencionadas reunies tornaram-se rotineiras, sendo realizadas trimestralmente, antes das reunies do COFAMAR, a fim de prover os assessores dos membros do referido conselho das informaes necessrias para a tomada de deciso naquilo que concerne ao desenvolvimento do Sistema OMPS. 5 ANLISE E Resultados A partir da adoo das novas faixas de avaliao de desempenho foram apurados os seguintes resultados, conforme demonstrado no quadro 3 (anexo). Destaca-se que por questes de segurana das informaes as organizaes no sero identificadas, porm suas informaes podero ser obtidas junto DFM. A anlise do quadro 3 (anexo) demonstra que 72% das OMPS melhoraram os resultados no indicador referente ao Resultado Lquido. Cabe ressaltar que a apresentao de resultados lquidos elevados deve ser evitada, visando a no descapitalizar as OM clientes desnecessariamente. Nesse contexto, o patamar desejvel para esse indicador orbita bem prximo a zero.
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Quanto s Despesas Administrativas, tambm se apurou uma melhora de 60% nos resultados apurados pelas OMPS em relao metodologia anterior. Da mesma forma, o indicador de Perdas apresentou melhora em 56% das organizaes analisadas. Como forma de corroborar os resultados anteriormente apresentados, calculou-se os indicadores de Resultado Lquido a partir do somatrio das mdias dos resultados das OMPS no perodo de 2004 a 2006 e 2008 a 2010. Alm disso, traou-se uma linha de tendncia para as mdias dos indicadores apurados no perodo anterior ao ano de implantao do quadro de faixas de normalidade (2004 a 2006) e outra para as mdias indicadores apurados nos exerccios seguintes (2008 a 2010), como pode ser observado nos grficos 1 e 2 (anexos). No grfico 1 (anexo), as mdias dos resultados apurados pelo indicador de Resultado Lquido no perodo de 2004 a 2006, trinio anterior ao ano de implantao das faixas de normalidade, apresentam tendncia negativa, ou seja, resultados cada vez mais negativos. Todavia, no perodo de 2008 a 2010, aps a divulgao do novo critrio de avaliao dos resultados, a linha de tendncia positiva, demonstrando que os resultados vem melhorando ao longo dos anos, aproximando-se de zero, como pode ser observado no grfico 2 (anexo). A mesma metodologia foi empregada para a anlise do indicador de Despesas Administrativas, conforme exposto nos grficos 3 e 4 (anexos). Os grficos 3 e 4 (anexos) apresentam uma tendncia de queda das despesas administrativas em relao aos custos das OMPS. No intervalo de 2008 a 2010, a relao despesas administrativas custos tende para uma estabilidade dentro dos limites desejveis para esse indicador, ou seja, a faixa de relevncia de 0% a 20%. No que concerne anlise do indicador de Perdas, exposto por meio dos grficos 5 e 6 (anexos), a tendncia da mdia da relao Perdas Custos do perodo compreendido entre 2008 e 2010, quando comparado ao intervalo de anlise anterior, demonstra um suave incremento. Tal resultado pode ser atribudo mudana no comportamento das OMPS, ao registrarem fidedignamente suas perdas, mantendo-se, contudo, dentro das faixas de relevncia desejadas. 6 CONSIDERAES FINAIS O presente trabalho procurou verificar se a iniciativa de ampliao das faixas de desempenho, utilizadas para a avaliao institucional das OMPS da Marinha, vem ao encontro do papel assumido pelo Estado, no que concerne a eficincia da gesto pblica, com fulcro na Carta Magna de 1988. Dessa forma, o objetivo final deste estudo foi verificar se a utilizao das novas faixas de desempenho, no processo de anlise gerencial das OMPS, propiciou a ocorrncia de resultados superiores aos obtidos na metodologia de avaliao anterior, levando-se em considerao aspectos comportamentais e motivacionais envolvidos nesse processo. Para o alcance do objetivo pretendido neste estudo, buscou-se em primeiro lugar o embasamento terico necessrio compreenso do tema em lide, atravs da reviso de literatura, exposta na seo 2, que contribui para a definio de um plano de referncia utilizado como elemento balizador do desenvolvimento da pesquisa. Alm disso, foi realizada uma anlise detalhada das principais caractersticas do sistema de avaliao de desempenho das OMPS, sob o aspecto econmico-financeiro, com nfase nos aspectos comportamentias/motivacionais envolvidos nesse processo. Diante das caractersticas e propsitos deste trabalho optou-se pela adoo do estudo de caso como estratgia de pesquisa. A estrutura analtica consistiu na descrio do caso estudado, tomando-se por base as informaes contidas nos documentos disponveis, seguida de uma anlise qualitativa, onde se procurou relacionar os resultados obtidos no trabalho de campo ao plano de referncia desenvolvido. Dos resultados obtidos aps a implantao da iniciativa objeto deste estudo, foi possvel depreender que tal medida contribuiu para uma melhora da qualidade do gasto das OMPS, comparando-se os resultados dos indicadores obtidos por tais organizaes em termos econmicos, conforme exposto no Quadro 3. Por consequncia, tal iniciativa parece estar alinhada ao papel assumido pelo Estado, no que tange a eficincia. De fato, tendo-se como divisor de guas o ano de 2007, quando ocorreu a implantao da iniciativa, observou-se que houve uma melhora, no patamar de 72%, no indicador de Resultado Lquido apurado pelas OMPS, considerando-se a mdia entre os exerccios de 2008 a 2010 comparativamente dos exerccios de 2004 a 2006. Da mesma forma, verificou-se que o indicador de Despesas Administrativas, apurado por essas organizaes, foi melhor em 60% delas. Por derradeiro, a maioria das OMPS, precisamente 56% do total, evidenciaram resultados melhores no indicador de Perdas. Nesse ltimo indicador, foi possvel constatar uma mudana no
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comportamento das OMPS frente ao registro de suas perdas, na medida em que tais registros melhor espelham a realidade, contribuindo, dessa maneira, para o incremento no nvel de transparncia. Diante do exposto, pode-se inferir que os resultados apurados apontam para o fato de que os sistemas de avaliao de desempenho, para atingir nveis mais elevados de comprometimento dos indivduos, mais do que serem bem estruturados com regras e indicadores claros, devem oferecer algo aos seus participantes. Tais observaes vo ao encontro do que foi levantado no referencial terico, no qual autores defendem a percepo de justia como elemento chave para a efetividade de tal prtica. Assim, ao buscar levar em considerao os anseios dos gestores das OMPS no que concerne sua avaliao, com base nos indicadores econmico-financeiros, a Marinha contribui para a ocorrncia de comportamentos mais adequados s estratgias traadas pela Alta Administrao Naval para aquelas organizaes. Buscou-se propiciar, por fim, a ocorrncia de um sentimento maior de justia organizacional no que se refere aos parmetros utilizados para avaliar o desempenho das organizaes objeto de estudo, contribuindo-se para uma melhoria da qualidade dos gastos efetuados pela Marinha no perodo analisado.
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Gesto por Resultados Planejamento Estratgico, Acordo de Resultados e Prmio por Produtividade em Minas Gerais Caio Castelliano de Vasconcelos
1. Introduo O Estado , de um lado, uma ordem jurdica ou um sistema poltico e, de outro, um aparelho ou uma organizao (BRESSER, 2008, p. v). Do mesmo modo como no se pode falar em Estado sem uma mquina administrativa que d concretude s decises governamentais, no se pode discutir os modelos de administrao pblica de forma separada da evoluo poltica que perpassa a histria do Estado moderno. A evoluo do Estado, em conjunto com as crescentes demandas da sociedade por direitos fundamentais, geram conseqncias para o aparelho governamental. Essa evoluo e essa inter-relao demonstrada ao longo do captulo 2. Em seguida, no Captulo 3, explicado como esse processo ocorreu no Brasil, que, em um sculo, transitou de um modelo de administrao burocrtico para o modelo gerencialista, embora de forma ainda incompleta. No Captulo 4, feita uma anlise das reformas administrativas realizadas recentemente em Minas Gerais. So estudadas as duas fases do Choque de Gesto implantado no Estado, fazendo-se referncia, em cada uma das fases, s mudanas ocorridas nos nveis estratgico, institucional e individual da administrao. dado especial enfoque ao contrato de gesto e remunerao por resultados, os dois pilares das reformas implantadas na gesto pblica mineira. 2. Evoluo do Estado e da Administrao Pblica 2.1. O Estado Absolutista e o Patrimonialismo O Estado moderno surgiu no incio do sculo XVI, ao final da Idade Mdia, sob as runas do feudalismo. Nasceu absolutista, unificado e soberano, ou seja, dotado de supremacia na ordem interna - notadamente sobre os senhores feudais e de independncia na ordem externa, em 1 especial sobre a Igreja Catlica . Como organizao estatal, vivia-se o tempo da administrao pblica patrimonialista, no existindo diferena entre a esfera privada e a esfera oficial: confundia-se o imperium (poder poltico) com o dominium (direitos decorrentes da propriedade), o patrimnio do imperador com o patrimnio pblico (BARROSO, 2009, p. 64). No patrimonialismo, no havia diviso de trabalho. O governante conferia poderes aos seus funcionrios com base na confiana pessoal e os cargos pblicos eram considerados propriedade dos servidores. Conseqentemente, a corrupo e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administrao (MARE, 1995, p. 15) O Estado permaneceu absolutista at o final do sculo XVIII, poca das grandes revolues liberais. Com a Revoluo Americana, em 1787, e com a Revoluo Francesa, em 1789, nascia uma nova ideologia, fundada na Constituio, na separao dos poderes e na proteo aos direitos fundamentais. Pretendia-se, sobretudo, fixar uma esfera de liberdade individual refratria s expanses do Poder, o que traduziu-se em postulados de absteno dos governantes, criando obrigaes de no fazer, de no intervir na vida pessoal de cada indivduo. Os direitos que dizem respeito s liberdades individuais, como a inviolabilidade ao domiclio e a liberdade de culto, passam a ser positivados, levando a doutrina constitucionalista a denomin-los de direitos fundamentais de 2 primeira gerao (GILMAR, 2009, p. 267). A luta pela liberdade, a ampliao da participao poltica e a consagrao da livre iniciativa, dentre outros fatores, fizeram do modelo liberal o cenrio adequado para o renascimento do espao pblico, configurando-se a dualidade Estado/sociedade civil (BARROSO, 2009, p. 64). No plano econmico, o desenvolvimento do capitalismo tambm exigia uma clara separao entre Estado e mercado. A sociedade civil e o mercado passam a se distinguir do Estado. O modelo de administrao patrimonialista, que confundia a res publica com a res principis, tornou-se obsoleto, o que criou as condies para o aparecimento de um novo modelo. Surge, ento, na segunda metade do sculo XIX, a administrao pblica burocrtica, como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista (MARE, 1995, p. 15). 2.2. O Estado Social e a Burocracia Na transio para o sculo XX, as pssimas condies de trabalho e as crescentes desigualdades econmicas decorrentes da Revoluo Industrial europia, geraram novas reivindicaes por parte da sociedade.
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Do Estado j no se esperava apenas que se abstivesse de interferir na esfera individual e privada das pessoas. Ao contrrio, o Estado, ao menos idealmente, tornara-se instrumento da sociedade para combater a injustia social, conter o poder abusivo do capital e prestar servios pblicos para a populao. Era necessrio garantir direitos sociais, culturais e econmicos, como a liberdade sindical e o direito de greve, conhecidos como direitos humanos de segunda gerao (BARROSO, 2009, p. 65; GILMAR, 2009, p. 267). O aparelho estatal precisava de uma nova configurao para atender essas pretenses, o que impulsionou de vez a transio da administrao pblica patrimonial para a administrao pblica burocrtica. A burocracia, juno da palavra francesa bureau (escritrio) com a palavra grega kratos (poder), foi preconizada por Max Weber, que defendia a idia de uma administrao racional-legal, cujos atos deveriam sempre levar em considerao os fins visados. A burocracia weberiana possui trs caractersticas bsicas: formal, impessoal e profissional. Formal, pois a autoridade deriva de um sistema de normas escritas e exaustivas, que definem com preciso as relaes de mando e subordinao, estabelecendo toda a cadeia hierrquica da organizao e a diviso do trabalho de cada indivduo. As normas possuem um carter legal, devendo ser seguidas de maneira obrigatria. A burocracia tambm impessoal suas aes devem ser feitas sine ira ac studio (sem dio ou paixo). As rotinas e procedimentos so padronizados, proporcionando maior previsibilidade s atividades da Administrao. , finalmente, profissional, vez que os administradores devem ser escolhidos e promovidos com base na competncia tcnica e na meritocracia. Se, na dimenso administrativa, falava-se no sculo da burocracia, na ordem jurdica ganhava fora o constitucionalismo social, consagrador de normas de proteo ao trabalhador, emblematicamente representado pela Constituio mexicana, de 1917, e pela Constituio alem de Weimar, de 1919. No Estados Unidos, essa modificao do papel do Estado veio com o New Deal, implantado por Franklin Roosevelt. Contudo, a partir da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo em 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidade que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. A crise fiscal que se abateu sobre o Estado colocou em xeque o consenso social que sustentava o Estado de bem-estar (ABRUCCIO, 1997, p. 6). Paralelamente, com a globalizao e o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, surgem os direitos de terceira gerao: o direito paz, proteo ao meio-ambiente, conservao do patrimnio histrico-cultural, que peculiarizam-se pela titularidade difusa, vez que no so concebidos para a proteo do homem isoladamente, mas da coletividade como um todo (GILMAR, 2009, p. 268). Esta crise afetou profundamente a organizao das burocracias pblicas. Os governos tinham menos recursos, mais dficits, e uma nova gerao de direitos para atender. Era preciso ser mais eficiente. As disfunes do modelo burocrtico tornaram-se evidentes: o controle transformara-se na prpria razo de ser do funcionrio; o apego aos regulamentos e o excesso de formalismo geravam inflexibilidade e resistncia a mudanas. Em conseqncia, o Estado voltavase para si mesmo, sendo incapaz de atender a sua misso bsica, que servir sociedade (MARE, 1995, p. 15). Para enfrentar esta situao, o aparato governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua dinmica interna quanto em sua capacidade de adaptao s mudanas externas. Foi nesse contexto de escassez de recursos pblicos, enfraquecimento do poder estatal e esgotamento do modelo burocrtico weberiano que nasceu o modelo gerencial, conhecido tambm como Nova Gesto Pblica (ABRUCCIO, 1997, p. 11). 2.3. O Estado Democrtico e a Administrao Gerencialista A diferena fundamental entre a administrao pblica gerencial e a administrao pblica burocrtica est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentra-se nos resultados. Na Nova Gesto Pblica, a estratgia volta-se para (1) a definio precisa de objetivos que o administrador dever atingir em sua unidade, (2) a garantia de autonomia do administrador para gerir os recursos humanos, materiais e financeiros, e (3) o controle ou cobrana a posteriori do resultado (MARE, 1995, p. 16). De acordo com Abruccio (1995, p. 16), os padres gerenciais de administrao pblica foram introduzidos inicialmente, e com mais vigor, em alguns pases do mundo anglo-saxo (GrBretanha, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa continental e Canad. O autor estudou o processo de desenvolvimento da New Public Management na Inglaterra, pas pioneiro na implantao do novo modelo, dividindo a evoluo do gerencialismo ingls em trs fases: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation.
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O gerencialismo puro foi implantado na esteira da retomada liberal implantada no Reino Unido por Margareth Thatcher, no comeo da dcada de 80. Seu foco inicial o corte de custos e o aumento da eficincia, fazer mais com menos, o que significa olhar o cidado como contribuinte, que no quer desperdcio de recursos pblicos. O consumerism, que pode ser traduzido como satisfao do consumidor, veio a preencher uma lacuna deixada pelo gerencialismo puro, introduzindo a perspectiva da efetividade na administrao. A figura do contribuinte d lugar ao conceito de cliente, que exige servios pblicos de qualidade. Nessa nova fase, o foco passa a ser a flexibilidade da gesto, a qualidade dos servios e a prioridade s demandas do consumidor: o fazer melhor. J o public service orientation procura ir alm do objetivo de prestar servios efetivos e de qualidade, agregando a noo de equidade e de accountabilty, conceito sem traduo para lnguas latinas, mas que abrange a obrigao de prestar contas, a responsabilizao por atos e resultados e a responsividade sensibilidade dos representantes vontade dos representados. Desse modo, mais do que fazer mais com menos ou fazer melhor, o fundamental fazer o que deve ser feito. O conceito de cidado que tem conotao coletiva substitui a ideia de consumidor ou cliente, termo com referencial individual. A cidadania implica direitos e deveres e no s a liberdade de escolher equipamentos pblicos. A evoluo do Estado, da administrao pblica e dos direitos fundamentais, embora seja um processo que no pode ser visto de forma estanque, pode ser sintetizado no quadro a seguir: Sc. XVI - XIX Estado Direitos Fundamentais Modelo de Administrao Absolutista-Liberal 1. Gerao Patrimonial Sc. XIX XX Social 2. Gerao Burocrtico Sc. XX - XXI Democrtico 3. Gerao Gerencial
3. Estado e Administrao Pblica no Brasil Em Portugal e, como conseqncia, tambm no Brasil, houve grande atraso na chegada do Estado liberal. O colonialismo portugus deixou um legado de relaes polticas, econmicas e sociais de base patrimonialista, da qual o pas, na verdade, jamais se libertou totalmente (BARROSO, 2009, p. 67). Apesar da Constituio de 1824 ter significado um primeiro esforo de institucionalizao, o patrimonialismo persistiu durante longos anos, mesmo depois da proclamao da Repblica em 1889. Foi apenas com a ascenso de Getlio Vargas ao Poder, nos anos 30, que a administrao burocrtica emergiu, iniciando um processo de racionalizao que deu origem s primeiras carreiras burocrticas e tentativa de adoo do concurso como forma de acesso ao servio pblico. Uma das medidas mais emblemticas desse perodo foi a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico-DASP, em 1936, que marca a vinculao entre a funo oramentria e o planejamento (MARE, 1995, p. 18). Note-se que, tambm no Brasil, a implantao do modelo de administrao pblica burocrtico ocorre em conjunto com o atendimento de demandas sociais, como o direito greve e ao salrio mnimo. Interessante observar que ainda em 1967 foram tomadas medidas em direo a uma administrao pblica gerencial, com a instituio do Decreto-Lei 200, que transferiu atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. A administrao central, no obstante, continuava burocrtica, o que deu ensejo criao da SEMOR Secretaria da Modernizao, em meados dos anos 70 (idem, p. 20). Prximo grande marco da administrao pblica nacional, a Constituio de 1988 foi bastante controversa. Para Barroso (2009, p. 67), significou o mais bem-sucedido empreendimento institucional da histria brasileira, procurando resguardar o espao pblico da apropriao privada ao exigir concurso para ingresso em cargo ou emprego pblico, licitao para celebrao de contratos com a administrao e prestao de contas dos que administram o dinheiro pblico. Para o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (1995, p. 21), no entanto, houve um retrocesso, vez que o Congresso Constituinte promoveu um engessamento estender para as 54

empresas estatais as mesmas regras burocrticas adotadas no ncleo estratgico do Estado e ao instituir a obrigatoriedade do regime jurdico nico para os servidores civis. No Brasil, a administrao pblica gerencial tem como marco a reforma iniciada no ano de 1995. A estratgia da reforma foi expressa no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que pretendia, no curto prazo, facilitar o ajuste fiscal e, no mdio prazo, tornar mais efetiva e moderna a administrao pblica, voltando-a para o atendimento ao cidado (LEMOS, 2009, p. 45). O principal marco legal do processo foi a Emenda Constitucional n 19 de 1998, que previu a instituio dos contratos de gesto. A Constituio passou a prever que a autonomia dos rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta poderia ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho, cabendo lei dispor sobre o prazo de durao do contrato, a remunerao do pessoal e os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes. No entanto, a negociao dos primeiros contratos de gesto evidenciou a resistncia dos Ministrios do Planejamento e Oramento e da Fazenda em criar acordos que permitissem a maior flexibilizao da poltica de desembolsos e de contingenciamento oramentrio para aqueles que tinham contratos assinados. No autorizaram, tambm, que essas instituies utilizassem os excedentes de receitas para custeio prprio, o que acabou desmotivando os esforos dos rgos a firmarem os contratos de gesto (ANDR, 1999 IN CORREA, 2007, p. 33). Bresser Pereira desenhou uma tabela que traa um panorama geral da evoluo da Administrao Pblica no Brasil:
1821-1930 Sociedade Estado (poltica) Estado (Administrao) Mercantil-Senhorial Oligrquico Patrimonial
1930-1985 Capitalista-Industrial Autoritrio Burocrtico
1985 Ps-Industrial Democrtico (1985) Gerencial (1995)
4. Gesto para Resultados em Minas Gerais No incio dos anos 2000, o Estado de Minas Gerais passava por uma srie crise fiscal e financeira. O dficit anual das contas pblicas era elevado e a dvida estadual era muito superior mdia dos demais estados. No havia recursos para o aprimoramento da mquina pblica nem para investimentos econmicos. Pouco tempo antes, o governo mineiro chegou a declarar moratria, suspendendo temporariamente o pagamento de suas dvidas. O equilbrio das contas pblicas era pr-requisito para a retomada do crescimento econmico e da prosperidade social. Foi nesse cenrio que surgiu a idia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar o padro de comportamento da administrao estadual, de forma a garantir uma gesto mais eficiente, efetiva e eficaz. 4.1. 1 Fase: O Choque de Gesto O Choque de Gesto representa uma combinao de (a) medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas pblicas com (b) iniciativas voltadas para a gerao de um novo padro de desenvolvimento tendo a inovao na gesto como elemento de sustentabilidade. O ajuste fiscal iniciou-se com uma reforma administrativa que reduziu o nmero de Secretarias de Estado de 21 para 15. Foram institudos a funo de gerente executivo de projetos e o comit de governana eletrnica. Tambm foram criadas as cmaras temticas e o Colegiado de Gesto Governamental, rgo de assessoramento direto ao Governador. Esse conjunto de medidas propiciou a rpida reduo do dficit anual, que chegou a zero no final do segundo ano de governo. As inovaes na gesto pblica abrangeram 3 diferentes dimenses: a retomada do planejamento estratgico; um novo arranjo institucional orientado a resultados, que tem como base a avaliao de desempenho institucional; e um novo padro de gesto de pessoas, que enfatiza a avaliao de desempenho individual.
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4.1.1. Nvel Estratgico: o PMDI 2004-2007 Como forma de retomar o planejamento estratgico, foi lanado o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2004-2007, dando origem a uma carteira de 30 projetos estruturadores. Esses projetos passaram a ser objeto de um acompanhamento intensivo, conhecido por Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado (Geraes). 4.1.2. Nvel Institucional : o Acordo de Resultados Para garantir um alinhamento entre as metas estratgicas e as aes desenvolvidas pelas 3 unidades administrativas, foi adotado o Acordo de Resultados , sistema de contratualizao de resultados celebrado entre dirigentes de rgos e entidades do Poder Executivo e as autoridades 4 que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso . No Acordo de Resultados, so fixadas metas de desempenho especficas para rgos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida com as polticas pblicas e os programas 5 governamentais. Dentre outras previses, as clusulas do contrato devem estabelecer : I - metas, indicadores de desempenho qualitativos e quantitativos, prazos de consecuo, otimizao de custos e eficcia na obteno dos resultados; II - estimativa dos recursos oramentrios e cronograma de desembolso dos recursos financeiros necessrios execuo das aes pactuadas, durante a vigncia do Acordo de Resultados; III - sistemtica de acompanhamento, controle e avaliao, com critrios, parmetros e indicadores a serem considerados na avaliao do Acordo; Para que rgos e entidades pudessem cumprir os objetivos acordados, foi previsto um certo grau de autonomia administrativa. Nesse sentido, o instrumento prev uma ampliao da 6 autonomia gerencial, oramentria e financeira, que pode ser traduzida nas seguintes aes : I abertura de crditos suplementares at o limite de 10% (dez por cento) da despesa fixada em decreto e no Acordo de Resultados, dentro de cada grupo de despesa, mediante a anulao de crditos at o referido limite, exceto as dotaes referentes a pessoal e encargos sociais; II - alterao dos quantitativos e da distribuio dos cargos de provimento em comisso, observados os valores de retribuio correspondentes, desde que no sejam alteradas as unidades orgnicas estabelecidas em lei e no haja aumento de despesa; III edio de regulamentos prprios de avaliao de desempenho dos seus servidores, observadas as diretrizes da Secretaria de Planejamento; IV - possibilidade de aplicar os limites de dispensa de licitao estabelecidos no pargrafo nico do artigo 24 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993. 4.1.3. Nvel Individual: Prmio por Produtividade Uma vez que o planejamento estratgico j estava definido e que as unidades administrativas j estavam alinhadas com as metas institucionais, restava criar incentivos para que o desempenho individual fosse compatvel com o novo modelo. 7 Dessa maneira, foi criado o Prmio por Produtividade , uma recompensa financeira que poderia ser concedida aos servidores dos rgos e entidades do Poder Executivo de Minas Gerais que firmassem o Acordo de Resultados. A unidade que firmar o Acordo de Resultados e alcanar resultados satisfatrios poder pleitear o pagamento do Prmio de Produtividade a seus servidores. Segundo Telles (TELLES, p. 13), nessa primeira fase do Choque de Gesto, o prmio poderia ter duas fontes: a) economia com despesas correntes: nessa modalidade, at 1/3 do montante economizado por cada rgo ao longo do ano poderia ser utilizado para o pagamento do Prmio. b) ampliao real de receitas: nesse caso, a fonte para pagamento do Prmio era a diferena entre a arrecadao obtida em um ano em relao ao exerccio anterior. Outro aspecto a ser destacado como caracterstica desse primeiro marco legal a vinculao com a avaliao de desempenho individual (ADI). Dessa forma, o clculo individual para o pagamento da premiao era feito da seguinte maneira (TELLES, p.14):
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Inicialmente, a lgica do pagamento parecia perfeita. Por uma lado, estimularia os servidores a economizarem recursos e aumentarem as receitas governamentais, vez que o prmio era atrelado a essas duas variveis. De outro, o pagamento resultaria em um impacto fiscal positivo para as contas pblicas, vez que o valor dispendido com a premiao era apenas uma parcela do que seria economizado ou do que entraria a mais nos cofres pblicos. Alm disso, essa parcela da remunerao seria ponderada pela Avaliao de Desempenho Individual, o que daria uma maior importncia a esse instrumento e, por conseqncia, tambm estimularia um melhor desempenho dos servidores. No entanto, os problemas dessa primeira lgica de premiao no tardaram a aparecer. As duas fontes de recursos utilizadas para premiao geravam distores que comprometiam o sistema de incentivos. A economia de despesas mostrou-se uma fonte pouco abrangente. Apenas 5 rgos conseguiram se enquadrar nos critrios de economia previstos e pagar premiao segundo esta modalidade. Entre 2002 e 2007, apenas 15 dos 202 milhes de reais tiveram origem no prmio por economia de despesas. Em alguns desses rgos, o valor recebido era to reduzido (menos de 10% de um salrio mensal), que o incentivo proporcionado era praticamente inexistente. Alm disso, a frmula matemtica utilizada para aferir a economia incentivava um comportamento indesejado: inflacionar a proposta oramentria e executar apenas uma parte dela. Finalmente, aqueles rgos que ampliassem o nmero de beneficirios de suas polticas pblicas no recebiam a bonificao pois, mesmo alcanado economias de escala, estavam aumentando suas despesas correntes. A ampliao real de receitas tambm tinha abrangncia bastante reduzida. Poucos rgos arrecadavam e poderiam optar pela modalidade. A maioria absoluta do valor pago, quase 180 dos 202 milhes de reais, foram pagos a servidores da Secretaria da Fazenda. Outro grupo de problemas dessa primeira fase da legislao tinha haver com a baixa relao percebida pelos servidores entre seu desempenho no dia a dia e a sua premiao. Em primeiro lugar, quando se obtinha, na avaliao, a nota de 70% de cumprimento do contrato, havia o pagamento da premiao, ou seja, no importava se o resultado tinha sido 75% ou 98%, por exemplo, o prmio era distribudo da mesma maneira. Em segundo lugar, como as metas eram globais e no havia distino entre os departamentos, todos da organizao recebiam o mesmo valor, independentemente de quanto cada setor tivesse contribudo para o alcance da meta. Um terceiro ponto era que as metas pactuadas nem sempre diziam respeito a resultados prximos do dia a dia do servidor. Indicadores como a taxa de mortalidade infantil ou a taxa de homicdios representam resultados concretos para a sociedade, mas dizem pouco do ponto de vista de metas de produtividade para o servidor. Por fim, ainda nesse primeiro perodo, o valor da premiao tinha vinculao direta com a nota da avaliao de desempenho individual. Esse vnculo no saudvel, na medida em que a possibilidade de pagamento do Prmio por Produtividade de forma diretamente proporcional ao resultado da avaliao individual, distorce este ltimo instrumento, prejudicando que ele seja utilizado para os seus fins mais relevantes, principalmente o desenvolvimento do servidor.
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Por todos esses motivos, percebeu-se, no decorrer da experincia, a necessidade de se reformular a lgica da premiao por produtividade. 4.2. 2 Fase: O Estado para Resultado A partir da experincia com o programa Choque de Gesto entre 2003 e 2007, e diante do diagnstico de que existiam oportunidades de melhoria nos nveis estratgico, institucional e individual, o programa foi revisado. Os marcos legais dessa segunda fase foram o lanamento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado e da Lei n 17.600, de 1 de julho de 2008. 4.2.1. Nvel Estratgico: PMDI 2007-2023 Uma das primeiras iniciativas dessa segunda fase foi o lanamento de um plano de longo prazo, que estabeleceu uma viso para o Estado e definiu os eixos de atuao governamental, as reas de resultado do governo e os destinatrios das polticas pblicas. Dessa maneira, foi lanado o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado 2007-2023, cujo mapa estratgico sintetizado na figura abaixo:
MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER
P LANO MINE IRO DE DE S E NVOLVIME NTO INTE GRADO 2007/2023

P erspectiva Integrada do Capital Humano Investimento e Negcios Integrao Territorial Competitiva Rede de Cidades E qidade e Bem-estar S ustentabilidade Ambiental
E S TADO P ARA RE S ULTADOS

RE AS DE RE S ULTADOS
QUALIDADE FIS CAL
Educ a o de Qu a lid a d e In v e s tim e n to e Va lo r Ag re g a d o d a P ro d u o In o v a o , Te c n o lo g ia e Qu a lid a d e Lo g s tic a d e In te g ra o e De s e n v o lv ime n to Re du o da P o b re za e In c lu s o P ro d u tiv a De s e n v o lv ime n to d o No rte d e Min a s , J e q u itin h o n h a , Mu c u ri e R io Do c e Re de de Cid a d e s e S e rv i o s Qu a lid a d e Am b ie n ta l
Vid a S a u d v e l
P ro ta g o n is mo J u v e n il
De f e s a S o c ia l
DE S TINATRIOS DAS P OLTICAS P BLICAS

P E S S OAS INS TRUDAS , S AUDVE IS E QUALIFICADAS J OVE NS P R OTAGONIS TAS E MP RE S AS DINMICAS E INOVADORAS E QIDADE E NTRE P E S S OAS E RE GIE S CIDADE S S E GURAS E BE M CUIDADAS
Inicialmente, cabe destacar que a viso do PMDI 2007-2023, expressa no conceito Minas: o Melhor Estado para se Viver, norteou a definio das 13 reas de resultado do plano. Cada rea de resultados compreende um conjunto de objetivos estratgicos que visam a produzir resultados finalsticos para o horizonte 2011-2023. Para alcanar esses objetivos, foi definido um 8 9 grupo de Projetos Estruturadores e Associados , que sero alvo de uma metodologia de gerenciamento intensivo (LEMOS, 2009, p. 53). Para cada uma dessas reas foram definidos indicadores de desempenho que foram pactuados com as Secretarias e rgos do Governo do Estado. Em 2009, foi criado o Caderno de Indicadores, expressando a busca pela sistematizao e padronizao dos indicadores do modelo de gesto por resultados de Minas Gerais (SEPLAG, 2010). O PMDI seguido dos instrumentos oramentrios exigidos pela Constituio Federal, quais sejam: o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
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QUALIDADE E INOVAO EM GES TO PBLICA

4.2.2. Nvel Institucional : Novo Modelo do Acordo de Resultados Dentre as vrias medidas previstas no Programa Estado para Resultados, uma das principais foi a reformulao do modelo de Acordo de Resultados. Havia uma preocupao em alinhar melhor o nvel estratgico com o nvel institucional do governo, ou seja, a nova modelagem deveria prever mecanismos que integrassem de maneira mais efetiva as reas de resultado 10 definidas no PMDI com as aes dos rgos governamentais . O novo modelo contempla duas etapas. O Acordo de Resultados de 1 etapa uma pactuao do Governador com o dirigente mximo de cada rgo ou entidade. Nesse momento, so pactuados resultados finalsticos como, por exemplo, a reduo da taxa de homicdios. Seu objetivo alinhar as organizaes estratgia de governo definida no PMDI. Alm dos resultados finalsticos, tambm so pactuados o cumprimento do planejado nos projetos estruturadores, as metas de racionalizao do gasto e, ainda, o cumprimento da agenda setorial. Na 2 etapa do Acordo de Resultados ocorre uma pactuao interna: entre o dirigente mximo da Secretaria ou Entidade vinculada e suas respectivas equipes de trabalho. So definidos indicadores de produto (outputs), como o nmero de armas de fogo apreendidas ou a proficincia mdia em um teste padronizado. A implantao desse modelo proporcionou que cada escola, cada hospital do Estado tivesse metas especficas pactuadas, e tambm uma nota avaliando o seu desempenho particular. Dessa maneira, tornou-se possvel visualizar qual o grau de compromisso e responsabilidade de cada equipe, em cada rgo, no atingimento das metas globais. A 1 e a 2 etapa, combinadas, disseminam o conceito de gesto para resultados nos diversos nveis do governo e permitem um alinhamento das pessoas estratgia organizacional e desta estratgia governamental (PMDI). Esse alinhamento pode ser visualizado no quadro a seguir:
Estratgia Governamental: PMDI - PPAG VISAO: Tornar MG o melhor estado para se viver REULTADOS PARA A SOCIEDADE
REAS DE RESULTADO
PROJETOS ESTRUTURADORES CADERNOS: Metas e estratgia de implementao (por Secretaria) Estrutura Governamental e Modelo de gesto:
GOV/VICE AR 1 Etapa
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria
Secretaria AR 2 Etapa
Equipes das unidades vinculada e subordinadas
Gesto de Pessoas: ADI e Prmio
PRMIO
PRMIO
PRMIO
PRMIO
PRMIO
ADI
ADI
ADI
ADI
ADI
4.2.3. Nvel Individual: nova lgica da remunerao varivel O novo modelo do Acordo de Resultado j resolveu, por si s, uma parte dos problemas da remunerao. Com as duas fases, passou a ficar mais claro para os servidores qual a contribuio de sua equipe para a meta global. Outro ponto resolvido foi a proporcionalidade do pagamento. A partir de agora, haveria uma relao entre as metas atingidas por equipe e o valor do prmio de produtividade o que, alm de aproximar a ao do servidor do resultado pecunirio, aumentando o
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estmulo para mudana de comportamento, tambm provoca uma competio saudvel entre as diferentes unidades administrativas de um mesmo rgo. O esprito de grupo foi incentivado com a criao de um pr-requisito para o pagamento: para que os valores pudessem ser pagos de acordo com o alcance das metas de 2 fase era preciso que, primeiramente, fossem atingidas as metas da 1 fase, sem o que nenhum dos departamentos receberia o prmio. A nova lgica parece estar atrelada ao resultado de maneira bastante consistente: apenas se os resultados finalsticos forem alcanados e a populao for beneficiada que se pode realizar o pagamento do prmio. No entanto, restava resolver outro grande problema ligado remunerao varivel, qual seja a fonte de recursos utilizada. Foi, ento, tomada uma deciso bastante audaciosa: abandonou-se a sistemtica anterior, baseada em economia de despesas e aumento de receitas, e passou-se a financiar o prmio com recursos do tesouro estadual. Inicialmente, foi estipulado o percentual de 11 1% da receita corrente lquida para esse desiderato, mas algum tempo depois esse limitador foi abolido, de modo a que pudesse ser pago um valor com potencial para gerar incentivo para os servidores. Outros dois pontos dessa nova lgica de premiao devem ser destacados. O primeiro diz respeito avaliao de desempenho institucional (ADI), que deixou de ter relao com o valor recebido, embora continue sendo utilizada para outros fins, como promoo e progresso na carreira. O segundo se refere participao do servidor no resultado alcanado o prmio passou a ser proporcional ao percentual de dias de efetivo exerccio no ano de referncia (TELLES, p. 19). Dessa forma, o novo clculo individual da premiao passou a seguir a seguinte lgica: VALOR A SER DISTRIBUDO A CADA SERVIDOR Desempenho obtido nas metas por equipe (2 Etapa) Valor da Remunerao do Servidor % de dias efetivamente trabalhados Valor da premiao do Servidor 5. Concluso A evoluo dos modelos de administrao pblica no mundo e no Brasil demonstram que estamos vivendo um processo de transio do modelo de administrao pblica burocrtico para o modelo de administrao gerencialista, que tem nos resultados, e no no processo, sua principal forma de controle. Embora, no Brasil, essa transio tenha se iniciado no plano federal, com as reformas empreendidas a partir de 1995, o Estado de Minas Gerais parece estar na liderana deste movimento hoje em dia. Ao elaborar um plano estratgico de longo prazo, definir metas de desempenho em diversos nveis do aparelho estatal e atrelar uma parcela da remunerao aos resultados de cada equipe, o governo mineiro indica que pode ter quebrado o paradigma burocrtico dentro da administrao e instalado uma nova cultura, focada nos resultados efetivamente gerados para a populao. O modelo implantado em Minas Gerais, por seu carter inovador e pelo seu foco no aumento da efetividade estatal, parece estar na vanguarda da gesto pblica brasileira, podendo servir de referncia tanto para reformas em outras unidades da federao quanto para reformas no mbito do Governo Federal.
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6. Referncias ABRUCIO, F. L. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos Enap, n. 10: Braslia, 1997. BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo. So Paulo: Saraiva, 2009. BRESSER Pereira, Luiz Carlos. Avanos e Perspectivas da gesto Pblica nos Estados. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2008. SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. Caderno de Indicadores. Programa Estado para Resultados. Belo Horizonte, 2010. MARE - MINISTRIO DA ADMINISTRAO E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Presidncia da Repblica, 1995. MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. MINAS GERAIS. Lei n 17.600, de 1 de julho de 2008. Disciplina o Acordo de Resultados e o Prmio por Produtividade no mbito do Poder Executivo e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.almg.gov.br>. Acesso em: 15 out. 2011. TELLES. C. O. et al. Inovaes recentes na remunerao varivel em Minas Gerais: caractersticas da remunerao por produtividade baseada no modelo de gesto por resultados. In: II CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA. Braslia: Conselho Nacional de Secretrios de Estado da Administrao, 2009.
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PROCURADORIA ITINERANTE: GESTO PROCESSUAL NA SOLUO DE CONFLITOS 2 Carlos Antonio Arajo Monteiro 3 Rita de Cssia Matheus dos S.Santos 4 Tatiana Passos de Arruda 1 O Princpio da Eficincia na Constituio da Repblica Com a Emenda Constitucional n 19/95, a redao do art. 37, caput, da Constituio da Repblica, passou a contemplar o princpio da eficincia na gesto da Administrao Pblica. Posteriormente, com a Emenda Constitucional n 45/04, o mesmo passou categoria de garantia fundamental na tramitao dos processos administrativo e judicial, na 5 forma do art. 5, inciso LXXVIII . O princpio da eficincia inserido no art.37, caput, tem carter genrico para 6 toda a Administrao Pblica. De contexto at ento no plano infraconstitucional ou restrito ao art.74, II da CR, passa a vincular-se ao artigo necessariamente condutor para toda a atividade da Administrao Pblica. Entre tantas compreenses desse princpio, o sentido mais prtico da expresso vem de Odete Medauar: Agora a eficincia princpio que norteia toda a atuao da Administrao Pblica. O vocbulo liga-se ideia de ao, para produzir resultado de modo rpido e preciso, para produzir resultados que satisfaam as necessidades da populao. Eficincia contrape-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso caractersticas habituais 7 da Administrao Pblica brasileira, com raras excees . Tambm importa afirmar que o princpio da eficincia convive com todos os demais princpios constitucionais, inclusive com a legalidade, a ampla defesa e o contraditrio. Significa dizer que no se cumpre o princpio da eficincia em detrimento dos outros, sobretudo as regras de ao da Administrao Pblica e a legalidade, como bem pondera Raquel Melo Urbano de Carvalho: A doutrina administrativa alem j proclamava que a efetividade deve estar necessariamente integrada legalidade, donde se conclui ser imprescindvel harmonizar eficcia, observncia do ordenamento e servios de qualidade prestados ao cidado. No se pode admitir que, para atingir a eficincia e a eficcia, considere-se lcito o uso de quaisquer meios, mesmo que ilegtimos, em face dos princpios informadores do ordenamento e regras vigentes. A necessidade de eficincia administrativa no pode servir de justificativa para a depreciao do princpio da legalidade, garantia essencial dos cidados8 administrados . 2 O princpio da eficincia no Estado de Sergipe No mbito de Sergipe, a Constituio do Estado, em sua redao originria de promulgao de 05 de outubro de 1989, diferentemente da Constituio da Repblica de 1988 e numa postura digna de registro histrico de ampliao de garantias constitucionais, contemplou os 9 princpios da transparncia, razoabilidade e eficincia no caput do art. 25 . Veja-se: Art. 25. A administrao pblica, em todos os nveis e de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municpios, estruturar-se- e funcionar em obedincia aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, transparncia, razoabilidade, publicidade, eficincia e ao seguinte: Assim, estabeleceu como garantia constitucional, desde 1989, a gesto da Administrao Pblica Estadual e Municipal dentro do princpio da eficincia administrativa. Notese que o constituinte estadual foi at mais prtico que o constituinte nacional. Utilizou-se tambm do verbo obedecer, mas no ficou to s no futuro do verbo, isto , obedecer como o fez o caput do artigo 37 da Constituio da Repblica. Acrescentou o verbo estruturar-se- e depois o complemento de ao com funcionar. Portanto, a Administrao se estrutura e funciona em obedincia aos sete princpios constitucionais traados dentro de sua autonomia de autogoverno. Alis, o prprio ineditismo no plano constitucional estadual, faz lembrar o estmulo proposto por Geraldo Ataliba, a fim de reforar a ideia de federao no pas: Tal como fixado o regime republicano, entre ns, a federao uma forma necessria de sua realizao: a autonomia dos Estados surge, j em 1891, como forma de expresso das exigncias republicanas, entre ns. Como postulado pela mais lcida doutrina, tudo o que puder ser
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feito pelos escales intermedirios haver de ser de sua competncia; tudo o que o povo puder fazer por si mesmo, a ele prprio incumbe. A 10 est a demonstrao da ntima relao entre repblica e federao . Em termos de inovao, o cenrio jurdico-institucional do Estado de Sergipe no se encerra no constitucionalismo estadual com os princpios da transparncia, razoabilidade e eficincia. No plano infraconstitucional, tornou-se tambm o ente pioneiro em codificao 11 processual, como bem registrado pelo professor Celso Antnio Bandeira de Mello . Foi aprovado em 1996, o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao Pblica do Estado de Sergipe, atravs da Lei Complementar n 33, de 26 de dezembro de 1996. 12 Destaca-se na exposio de motivos da comisso de trabalho do anteprojeto , o propsito claro de tornar a Administrao Pblica Estadual eficiente. Veja-se: Diga-se, ainda, que, ao instituir o regime jurdico da orgnica administrativa e dispor sobre a sua atividade histrica do Direito Administrativo, residente na necessidade de acautelar os indivduos contra eventuais descomedimentos no exerccio da funo administrativa, mas tambm funcional, o Anteprojeto levou em conta no apenas a primeira inspirao a necessidade de adornar a Administrao com prerrogativas suficientes ao bom desempenho dos mltiplos afazeres ao seu encargo, tratando-as como autnticos deverespoderes, de indeclinvel desempenho pelos agentes pblicos, seus fieis depositrios. De incio, para o alcance dos objetivos fundamentais previstos no art. 2, da Lei 13 Complementar n 33/96 , reza seu pargrafo nico que a Administrao Pblica deve promover o(a): I - combate sistemtico sonegao tributria e improbidade administrativa; II - controle popular dos atos administrativos; III - valorizao dos servidores pblicos; IV adoo de plano de carreira dos servidores pblicos civis; V - precedncia da administrao fazendria e de seus servidores fiscais, dentro das respectivas reas de competncia e jurisdio administrativa, sobre os demais setores administrativos; VI - melhoria dos padres de atendimento ao pblico, notadamente nas reas de sade e educao; VII - controle dos elementos causadores de degradao do meio ambiente. Para o objeto do presente estudo, destaca-se a valorizao dos servidores pblicos e a melhoria dos padres de atendimento ao pblico. Isto , para alcanar os objetivos fundamentais, alis, numa simetria com os objetivos fundamentais previstos para a Repblica, conforme art. 3 da Carta Magna, a Administrao Pblica deve valorizar os servidores pblicos e buscar constantemente a qualidade no atendimento ao pblico, especialmente nas reas da sade e da educao. No primeiro aspecto, isto , a valorizao dos servidores pblicos, percebe-se que h uma distino quanto questo remuneratria ou quanto ao regime jurdico, j que no inciso IV tratou da adoo de plano de carreira. O propsito de valorizao genrico. Por valorizao, entende-se, por exemplo, a designao para ocupar cargos em comisso, preparao de cursos, planejamento estratgico e at a devida ateno ao requerimento administrativo. Diz Raquel Melo Urbano de Carvalho: Sem dvida, o sucesso de qualquer Administrao encontra-se vinculado adeso de um corpo de servidores dedicados somente a interesses objetivos de natureza pblica, devidamente preparados para enfrentar e se adaptar complexidade do gerenciamento pblico. Para tanto, essencial o investimento contnuo a mdio e longo prazos, no sentido de revalorizar as profisses do setor pblico, de modo a modificar qualitativamente o perfil do funcionalismo, centrada sua atuao no usurio dos servios. Sem uma boa estrutura de pessoal com capacidade financeira e administrativa, invivel a implementao das polticas pblicas, mantendo-se os problemas de governana, definida, segundo o Banco Mundial, como a maneira pela qual o poder exercido
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na administrao dos recursos econmicos e sociais tendo em vista o 14 desenvolvimento. Por outro lado, a prpria natureza constitucional do servidor pblico implica atribuir Administrao Pblica mecanismos de ateno para garantir o princpio da eficincia administrativa. A ministra Crmen Lcia Antunes Rocha, em obra que o pblico espera diariamente nova edio, afirma: Todavia, deve-se notar que o trabalhador pblico submete-se a uma contingncia que o afasta dos demais trabalhadores: os fins de sua prestao voltam-se ao atendimento dos interesses pblicos, e a sua condio de parte da pessoa jurdica empregadora, pelo que a tica que o submete no a particular, mas aquela ditada por essa condio, e a sua relao fundamentada no conjunto de normas diretoras dos direitos, deveres e responsabilidades que formam o estatuto jurdico a 15 defini-la . A valorizao do servidor no tem retorno necessariamente de ordem pessoal para o agente, mas uma estreita relao com o desempenho das atividades estatais ou do exerccio da funo administrativa. O desempenho meritrio das atribuies do cargo, na relao com o pblico, atribuio do Estado. Portanto, a exemplo do que acontece com a atividade econmica, a Administrao Pblica assume um papel fundamental de indutor, promotor e garantidor dos direitos fundamentais, cabendo-lhe a responsabilidade de valorizao para bem atingir o princpio da eficincia administrativa. O princpio constitucional tem vida real quando o agente que representa a Administrao Pblica se encontra, necessariamente, na cadeia de valorizao. Numa apropriada anlise do papel da Administrao democrtica e de seu compromisso na efetivao de direitos fundamentais, assevera Gustavo Justino de Oliveira: Ora, uma vez engendradas as polticas pblicas voltadas promoo dos direitos fundamentais - sobretudo daqueles de carter social -, por intermdio do exerccio da funo administrativa que o Estado ir efetivar tal direito. Por isso, em ltima anlise, sua efetivao ocorrer por meio de uma ao administrativa. Os indivduos e as organizaes da sociedade civil tm o direito de pleitear frente Administrao Pblica a efetivao dos direitos fundamentais. As correspondentes obrigaes administrativas destinadas a conferir respostas a tais reivindicaes encontram-se baseadas em competncias e procedimentos fixados em lei; decorrem de posturas que devem ser assumidas em virtude de diretrizes e polticas pblicas formuladas pelo Governo, tudo em atendimento aos valores fundamentais do Estado Brasileiro, previstos na Constituio de 16 1988 . 3 O direito fundamental boa administrao Ademais, acrescenta que, para o cumprimento da efetivao dos direitos fundamentais, torna-se fundamental a preparao da Administrao Pblica para cumpri-los em todas as suas dimenses. A busca pelo cumprimento do princpio da eficincia, tomando como parmetro a valorizao do servidor pblico, leva a prpria prtica do direito fundamental boa administrao pblica. A expresso, isto , direito fundamental boa administrao, vem sendo 17 utilizada com propriedade pelo jurista Juarez Freitas, como corolrio do art. 41 da Carta de Nice , in verbis: Artigo 41.0 Direito a uma boa administrao 1. Todas as pessoas tm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituies e rgos da Unio de forma imparcial, equitativa e num prazo razovel. 2. Este direito compreende, nomeadamente: - o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente, - o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legtimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial, - a obrigao, por parte da administrao, de fundamentar as suas decises. Nas precisas palavras de Juarez Freitas:
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O direito fundamental boa administrao pblica (entendido como direito administrao eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparncia, motivao, imparcialidade e respeito moralidade, participao social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas) acarreta o dever de observar, nas 18 relaes administrativas, a totalidade dos princpios constitucionais . 4 As etapas de instalao da Procuradoria Itinerante Os procedimentos e as competncias para efetivar adequadamente os direitos fundamentais, inclusive na valorizao dos servidores pblicos, foram inaugurados em Sergipe, a partir de 2007 no processo administrativo destinado ao servidor pblico ocupante de cargos efetivos, comissionados e funes temporrias. As medidas visam o cumprimento do princpio da eficincia, como gnero, e o prprio princpio processual da tramitao clere. No s. Tambm colaboram na reduo de demandas judiciais, atravs da preveno ou precauo de litgios. Antes de instalar a Procuradoria Itinerante (PI) em 2010, que em nenhum momento um rgo ou especializada da Procuradoria Geral do Estado, em 2007 iniciou-se uma campanha com todos os setores de pessoal dos rgos do Poder Executivo, no sentido da instruo adequada dos processos administrativos. Chamou-se o projeto de menos diligncia, mais celeridade. A reduo de diligncias solicitadas pelos Procuradores de Estado nos processos administrativos envolvendo servidores pblicos fora notvel, permitindo a parametrizao da instruo processual no sistema integrado de processo (SIP). A partir de 2008, entrou-se na segunda fase, isto , os processos repetitivos, inclusive sem qualquer divergncia na Procuradoria Especial da Via-Administrativa (PEVA), tiveram os entendimentos uniformizados e submetidos avaliap do Procurador-Geral do Estado, a fim de ser apreciados e aprovados. A anuncia do Procurador-Geral permitiu o efeito de normatizao do entendimento, vinculando os setores pessoais e os Procuradores do Estado instruo e ao entendimento. Essa fase conhecida como pareceres coletivos com efeito 19 normativo . A participao da Procuradoria Geral do Estado no controle do ato administrativo, sobretudo em controvrsias sobre direitos oriundos da relao estatutria decorre da Constituio do Estado, conforme art. 25, 6, alm de legislaes infraconstitucionais, a exemplo da Lei Complementar n 27/96. Agregado a isso, os referidos entendimentos tendem a se vincular cada vez mais, em harmonia, com os posicionamentos do Supremo Tribunal Federal, quando vincula a Administrao ao cumprimento do parecer, quando h obrigao de consultar. Com a consolidao da instruo processual e a pacificao meritria, ingressou-se na terceira fase em 2010. A Procuradoria Itinerante representa a gesto processual, a fim de valorizar o servidor pblico, garantir a eficincia administrativa na celeridade processual e prevenir lides judiciais em temas que so analisados pacificamente na seara administrativa. Ainda no mbito da Lei complementar n 33, de 26 de dezembro de 1996, consta a garantia da eficincia do processo administrativo. Observe-se o art. 114, inciso VI: Art. 114. Alm dos princpios gerais elencados na Seo anterior, e de outros estabelecidos em lei, o procedimento administrativo obedecer: VI da celeridade, significando que a Administrao zelar pelo rpido e eficaz curso do procedimento, quer recusando e evitando o que for impertinente ou dilatrio, quer ordenando e promovendo o necessrio ao seu seguimento, visando a oportuna deciso. Por fim, no prprio art. 140 do Cdigo de Organizao e de Procedimento consta o prazo de durao razovel do processo administrativo, qual seja: 120 dias. Conforme assevera Odete Medauar, o princpio da durao razovel do processo mantm vnculo estreito 20 com o da eficincia, quando visa que a deciso seja tomada no menor tempo possvel . 5 A execuo do princpio da eficincia processual Repita-se, aps a elaborao dos pareceres normativos acerca dos temas mais recorrentes na Procuradoria Especializada da Via Administrativa que envolvia os servidores pblicos e que representavam o maior volume de processos para anlise, buscou-se um mtodo para aplicao daquela espcie de parecer na soluo do caso concreto da forma mais eficiente possvel. Ento, com o estudo aprofundado envolvendo todas as nuances que cercavam determinados assuntos, e com a anlise conjunta de todos os feitos administrativos onde se
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discutia a mesma matria, era possvel uma concluso mais clere. Todavia, o maior motivo para a morosidade da anlise final ainda precisava ser solucionado - a deficincia na instruo processual. Ocorria que o servidor pblico ao elaborar o seu requerimento no sabia ao certo quais documentos seriam necessrios para a anlise do seu pedido. Nem mesmo os setores de protocolo e de pessoal das diversas Secretarias de Estado, que deveriam prestar as informaes corretas, sabiam quais documentos deveriam estar encartados aos autos para subsidiar a anlise pelo Procurador do Estado. Por conta disso, a grande maioria dos feitos administrativos era convertido em diligncia e retornava ao rgo de origem do servidor para a juntada dos documentos solicitados, normalmente tratavam-se de documentos imprescindveis ao processo, a exemplo de uma certido de tempo de servio do servidor requerente. Percebeu-se, que esta carncia instrutria impedia e impede a celeridade do processo administrativo. Veja o que ocorria: o processo saia do rgo de origem do servidor e era enviado Procuradoria Geral do Estado/Procuradoria Especializada da Via Administrativa (PEVA). Aps, era distribudo ao Procurador do Estado, que ao analisar verificava a ausncia de documentos necessrios ao deslinde da questo. Este, por sua vez, convertia o feito em diligncia e o enviava de volta ao rgo de origem, que, se de posse do documento, faria a juntada, se no, notificava o servidor para que providenciasse o que tinha sido solicitado - o cumprimento deste expediente, s vezes, durava alguns meses. Aps a devida instruo, o processo retornava PGE/PEVA para nova anlise, quando o cumprimento da diligncia era insuficiente, mais uma vez, o processo era enviado ao rgo de origem. Como se v, a demora no desfecho do processo administrativo estava diretamente relacionada ausncia da devida instruo processual. Com o fito de solucionar o problema duas sadas foram encontradas. A primeira delas dependia da prpria Procuradoria Geral do Estado e se limitava juntada de documentos constantes nos bancos de dados do Estado, a exemplo da certido de tempo de servio e histrico financeiro do servidor pblico; a segunda dependia dos setores de protocolo e de pessoal de cada Secretaria de Estado. Ento, como a situao apresentava grandes preocupaes, entendeu-se que as duas solues encontradas poderiam conviver perfeitamente, desde que fosse montada uma logstica eficiente. Para operacionalizar a segunda soluo, que trabalha com o nascedouro do processo administrativo setores de pessoal e de protocolo foi elaborado um manual de instruo com todos os temas objeto de pareceres normativos, onde se informa a fundamentao jurdica de cada tema e os documentos necessrios que devem ser juntados pelo requerente e pelo rgo de origem. Aps a elaborao do referido manual, foram realizadas Oficinas Temticas nas Secretarias de Estado, com a participao dos servidores lotados nos setores de pessoal e de protocolo, Secretrios e Procuradores de Estado, com vistas a divulgar a necessidade da devida instruo processual. Os processos protocolados a partir de ento j deveriam estar com a documentao necessria, atuando os setores de protocolo, tambm, como orientador e fiscalizador da instruo processual. J para operacionalizar a primeira soluo, que dependia da iniciativa da prpria PGE, foi idealizada uma nova estrutura, diferente daquela at ento existente, e que consiste no deslocamento dos Procuradores de Estado at a Secretaria de Estado da Administrao, atualmente denominada Secretaria de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto. nesse rgo que esto localizados os bancos de dados de todos os servidores pblicos do Estado, cujas informaes so de grande valia para a anlise do feito administrativo, sem prejuzo do deslocamento dos Procuradores para outras Secretarias de Estado, conforme a necessidade. Para tanto, foi montada uma equipe composta por servidores da Procuradoria Especial da Via Administrativa, sob a liderana de um Procurador do Estado, e supervisionada pelo Procurador-Chefe da Especializada, onde se comeou a traar os primeiros contornos deste novo projeto que tem como foco principal a tramitao clere do processo administrativo, fazendo cumprir os princpios constitucionais da razovel durao do processo e da eficincia. Os processos administrativos j devidamente instrudos na sua origem, atravs dos prprios requerentes e dos setores de pessoal e de protocolo, passaram a ter um tratamento diferenciado desde o seu nascedouro.
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Todos deveriam estar prontos para este novo caminhar. Vrias reunies foram realizadas, muitas rotinas foram estabelecidas e a grande meta foi fixada o pleito do servidor pblico deveria ser analisado dentro da maior eficincia possvel, considerando tempo de tramitao e resposta jurdica adequada. Assim, nasceu o projeto PROCURADORIA ITINERANTE, a cargo da Procuradoria Geral do Estado de Sergipe, atravs da Procuradoria Especial da Via Administrativa, formalizado atravs do Decreto Estadual n 26.789/2009, com alteraes pelos Decretos ns 26.885/2009 e 27.610/2010, cuja instalao ocorreu em 13 de abril de 2010, quando tambm foi realizada a primeira sesso administrativa de julgamento. Juntamente com este projeto inovador, foi formalizada a criao da comisso de trabalho tcnico composta por um Procurador do Estado, servidores da PGE e da Secretaria de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto, com a finalidade de acompanhar os trabalhos do Cartrio da Procuradoria Itinerante, organizar os processos e pareceres normativos e orientar os setores de pessoal e de protocolo no cumprimento dos procedimentos de instruo processual. Como se v, todo o projeto foi desenvolvido para atender ao Princpio Constitucional da razovel durao do processo, assim como ao Princpio da Eficincia j tratado anteriormente, com o menor nmero possvel de servidores e Procuradores do Estado envolvidos. Com a instruo correta, as diligncias se tornaram desnecessrias, sendo utilizadas to somente nas situaes em que o Procurador do Estado, mesmo com a juntada padro dos documentos imprescindveis, ainda busca esclarecimentos ou informaes dada a peculiaridade apresentada em cada caso concreto. Registre-se que, mesmo com a ateno dos setores de pessoal e de protocolo voltada para a devida instruo processual, a Comisso de Trabalho ainda refora esta tarefa atravs da atividade de saneamento que consiste na verificao da juntada de todos os documentos necessrios conforme o manual de instruo, identificando a localizao de cada um no feito administrativo. Este trabalho feito to logo o processo ingressa no cartrio da Procuradoria Itinerante. Assim, com o processo devidamente instrudo e com o estudo do tema totalmente esgotado no parecer normativo, idealizou-se a forma de aplicao deste parecer da maneira mais eficiente possvel, ou seja, com celeridade e economia processual, priorizando tambm a racionalizao do consumo do papel nas impresses dos pareceres, j que no era mais necessrio se alongar na anlise do tema sob discusso. Adotando alguns procedimentos da rotina de audincia do Poder Judicirio, a Procuradoria Itinerante passou a contar com sesses administrativas de julgamento, pauta e ata parecer. Esta foi a forma inicialmente adotada para melhor otimizar a anlise processual, o volume dos requerimentos e a celeridade na resposta final, e que hoje ainda continua sendo utilizada. Com 09 (nove) servidores pblicos e 07 (sete) Procuradores do Estado escalados para a realizao do projeto, a logstica montada foi a seguinte: duas sesses ordinrias ocorrem durante a semana, sem prejuzo de eventual sesso extraordinria a depender do volume de processos, com dia, horrio e quantitativo de processos pr-definidos. Cada sesso tem a participao de trs a quatro Procuradores do Estado, que recebem a pauta antecipadamente informando o quantitativo de processos administrativos e os assuntos que sero analisados. Busca-se sempre evitar a diversidade de temas, pois j se concluiu que quanto menos temas e mais processos com requerimentos semelhante forem distribudos na sesso para o mesmo Procurador, melhor o seu rendimento, buscando ainda diversificar a distribuio da matria entre sesses, de forma que ao final todos os procuradores tenham analisados processos com todos os temas objeto de pareceres normativos. O quantitativo de processos por procurador e por sesso oscila a depender do volume de feitos administrativos recebidos pelo cartrio da Procuradoria Itinerante, limitado a 20 processos por procurador em cada sesso administrativa. Busca-se o menor tempo de permanncia do processo no referido cartrio, e quando o volume muito grande, de forma que em duas sesses no se consiga dar a sada esperada, marca-se a sesso extraordinria. A meta buscada consiste na anlise de todos os processos que ingressaram no cartrio na semana at a primeira sesso da semana seguinte. Explica-se: atualmente as sesses acontecem nas quartas e quintas-feiras e todos os processos que chegam at a sexta-feira so analisados nas sesses da semana seguinte, podendo, inclusive ser analisado na mesma semana. Esta rotina parte de um processo que sai da sua origem com a instruo devidamente observada. Caso isso no acontea, como todos os processos ao ingressarem no cartrio da Procuradoria Itinerante passam pelo saneamento, aqueles carentes de instruo
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processual retornam, o mais breve possvel, ao rgo de origem com a solicitao de juntada dos documentos ausentes. Com esta logstica, o tempo de durao do processo devidamente instrudo na Procuradoria Itinerante de 07 a 08 dias e na maioria das vezes tem a durao total de 20 dias a contar do requerimento. Registre-se que, antes da instalao deste projeto, o tempo mdio de durao do processo era de 120 dias, podendo at se estender a depender de certas peculiaridades. Ento, como j foi dito, cada procurador analisa em mdia 15 processos por sesso em que participa, totalizando algo em torno de 45 processos por sesso e 90 por semana. um nmero muito satisfatrio se comparado com a prtica anterior Procuradoria Itinerante. Quando da anlise do feito administrativo, o Procurador do Estado no precisa mais fazer o estudo do assunto e se prolongar na sua concluso. O parecer na Procuradoria Itinerante tem uma formatao prpria, pois um parecer de aplicao do parecer normativo, onde a matria tratada no processo j foi exaurida num estudo aprofundado. Para ter conhecimento deste estudo, basta o servidor acessar o endereo eletrnico da Procuradoria Geral do Estado, ou se dirigir at o seu rgo de origem, onde tambm se encontram arquivados todos os pareceres normativos. Com isso, o parecer da Procuradoria Itinerante se apresenta no formato de ata, com o nmero e data da sesso, local de funcionamento, indicao da matria e o nmero do parecer normativo utilizado como fundamento jurdico, observao quanto devida instruo e concluso. Considerando que na ata parecer est sendo aplicado o contedo de um ato normativo, cuja aprovao ocorreu tanto pela chefia imediata, como pelo Procurador-Geral do Estado, o Conselho Superior da Advocacia-Geral do Estado de Sergipe, na sexagsima quinta reunio extraordinria ocorrida em 22 de abril de 2010, deliberou pela dispensa de nova aprovao pela chefia imediata nestes opinativos. Com isso, aps a lavratura da ata parecer e registro no sistema informatizado, o processo segue o seu curso, com vistas ao cumprimento do que foi determinado. Este primeiro momento, que serviu de laboratrio e como forma de identificar os acertos e o que ainda pode ser aprimorado, contou apenas com a participao dos Procuradores de Estado e dos servidores pblicos que compem a comisso de trabalho tcnico da Procuradoria Itinerante. O objetivo que ainda se busca alcanar a participao do servidor pblico requerente, seja pessoalmente, seja atravs do seu setor de pessoal ou mesmo atravs do sindicato representante da sua categoria profissional. Este projeto - Procuradoria Itinerante - que inovou a gesto de tramitao processual, aps poucos meses de funcionamento repercutiu de forma positiva no servio pblico do Estado de Sergipe, tendo eco na mdia impressa e falada, ganhando notoriedade na sociedade 21 sergipana e tambm em congresso tcnico-cientfico . No bastasse isso, contribuiu muito para o estreitamento de laos entre os rgos Pblicos, no escopo de agilizar ao mximo a resoluo dos processos. Quanto aos dados, deve-se registrar que com um ano de funcionamento, comemorado em 13/04/2011, foram analisados cerca de 3.000 processos. O quadro anexo revela atualmente a quantidade de 4.442 processos apreciados em cinqenta sesses administrativas e com taxa zero de permanncia na PGE, para alguns processos. Atualmente a Procuradoria-Geral do Estado de Sergipe conta com 35 pareceres normativos sobre temas que envolvem servidor pblico, lavrados por Procuradores de Estado lotados na Procuradoria Especializada da Via Administrativas, desde os idos de 2007, e devidamente aprovados pelo Procurador-Chefe desta Especializada e pelo Procurador-Geral do Estado. Os temas vo desde a averbao de tempo de contribuio at abono de permanncia, passando pela licena para o trato de interesse particular, afastamento para curso, incorporao de funo, indenizao de frias, dentre outros. A experincia da Procuradoria Itinerante tem demonstrado a presena de duas categorias importantes na efetivao dos direitos fundamentais. Trata-se, inicialmente, do amadurecimento do papel dos juristas, no caso os Procuradores de Estado. O papel ativo e preventivo do Procurador de Estado na esfera administrativa proporcionando um ganho institucional. Por outro lado, a determinao poltica do Poder Pblico, no caso o compromisso de gesto na edio do Decreto de constituio e manuteno da prtica, proporcionando a valorizao do servidor e ao mesmo tempo economia para o errio com litgio judicial sem mais controvrsia. Nesse sentido, vale lembrar as precisas palavras de Lus Roberto Barroso: Ao jurista cabe formular estruturas lgicas e prover mecanismos tcnicos aptos a dar efetividade s normas jurdicas. Mas isso , em verdade, o
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mnimo e o mximo de sua atuao. Subjacentemente, ter de haver uma determinao poltica do Poder Pblico em sobrepor-se resistncia. Num Estado democrtico de direito, o poder, com o batismo da legitimidade, impe-se por via da autoridade, que, geralmente, carreia obedincia, independentemente da coao; sem dispens-la, contudo, quando necessria. Essa frmula, tecnicamente singela , na prtica, intrincadssima e exige um grau de amadurecimento que somente se 22 atinge, como inevitvel, pelo passar do tempo e pela prtica contnua . 23 A crtica razo indolente , to bem cativada por Boaventura de Sousa Santos, realmente nos faz acreditar que o papel da Administrao Pblica na nova ordem constitucional deveras ilimitado do ponto de vista de efetivar as garantias constitucionais, entre elas, a eficincia da funo administrativa no processo administrativo. 6 Concluses 1 - A implementao do princpio da eficincia na Procuradoria-Geral do Estado, na valorizao e na preveno de conflitos judiciais, sobretudo envolvendo servidores pblicos, mostra-se um dever constitucional do direito fundamental boa administrao; isto , a resposta clere na demanda administrativa em aproximadamente 5.000 processos permitiu a diminuio do litgio judicial. 2 - A prtica dos pareceres normativos e a sua aplicao atravs do projeto intitulado Procuradoria Itinerante, idealizada e implantada pela Procuradoria-Geral do Estado de Sergipe, promove o cumprimento do princpio da razovel durao do processo, bem como do princpio da eficincia, previstos na Constituio Federal no art. 5, inciso LXXVIII e art. 37, caput, respectivamente; 3 - O resultado prtico do projeto Procuradoria Itinerante, desenvolvido h dois anos e posto em prtica h mais de um ano, demonstra que resta garantida a celeridade da tramitao do processo administrativo, cumprindo o querer da Carta Constitucional; 4 - O projeto Procuradoria Itinerante pode ser adotado por qualquer Procuradoria Jurdica, no apenas envolvendo assuntos relacionados a servidores pblicos, mas qualquer outro tema que tenha uma crescente demanda, tratando-se, por conseguinte, de um projeto inovador, cuja contribuio para o servio pblico imensurvel.
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Novos Rumos para a Gesto Pblica Alternativas para uma nova governana pblica em ambiente democrtico Celso Fraga da Silva 1. As origens da Administrao Pblica no Brasil A burocracia estatal brasileira resultado de um modelo hbrido, isto , est migrando do modelo patrimonialista ao republicano. Neste modelo os indivduos interagem uns com os outros, debatem as possveis aes a serem tomadas pelas autoridades polticas e administrativas, e apresentam demandas ao Estado. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) introduziu inovaes na administrao pblica, que fixou os princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Estes princpios objetivaram introduzir um marco mnimo de referncias republicanas e afastar prticas h muito arraigadas na mquina pblica brasileira, como o uso de recursos pblicos para beneficiar interesses particulares, ou a troca de favores por apoio poltico. As prticas introduzidas na CF/88 visam combater a corrupo, o patrimonialismo e o nepotismo na lgica poltico-institucional da administrao pblica. O principal objetivo da introduo destes princpios na CF/88 foi melhorar a qualidade da administrao e a confiana que os cidados tm nas instituies pblicas. As prticas patrimonialistas na Administrao Pblica no Brasil se vinculam ao Estado patrimonial portugus. A obra clssica de Faoro (2001) caracteriza o patrimonialismo como o poder poltico econmico do rei dado a posse de todas as terras, dotando a Coroa de enorme patrimnio rural, no se distinguindo, ento, entre o que era de domnio privado (pblico) daquilo que pertencia ao monarca. ... sobre todos os sditos, senhor da riqueza territorial, dono do comrcio o reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perptua, capaz de gerir as maiores propriedades do pas, dirigir o comrcio, conduzir a economia como se fosse empresa sua. (FAORO, 2001, p.38). Com o advento dos negcios da Coroa, emergiu o fortalecimento dos quadros de pessoal administrativos estatais ligados ao rei. Weber (1984) denominou de estamentos este conjunto de pessoas que se reconhecem como pertencentes a um determinado grupo, detentoras de certos privilgios, advindos de um sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos demais membros da coletividade. O surgimento desses grupamentos gerou o Estado Patrimonial de Estamento, ou seja, aquele no qual um grupamento de funcionrios, sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela justia e elaborao de leis. Trata-se, ento, de um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos pblicos com origens histricas de corpos ministeriais governamentais. Segundo Faoro (2001, p.63), esses estamentos no se tratavam de burocracia moderna do sculo XX, mas sim de: ... uma burocracia de carter aristocrtico, como uma tica e um estilo de vida particularizado, de funcionrios de alto escalo governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico, colocando-se acima das demais categorias sociais poca clero, nobreza, comerciante (burguesia em ascendncia) e sociedade em geral. Nessa configurao especifica do Estado de Estamento, dava-se uma apropriao individual do cargo, a partir de uma indicao do monarca, sem ingresso por meio de aferio de critrios de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor. A ascenso a um cargo pblico ungia o novo funcionrio de honras aristocrticas. Essa conjugao entre aristocracia estamental e soberano configurava um Estado que manipulava a economia como um empresrio, alimentandose de receitas advindas da atividade comercial. Essas razes passaram a influenciar a nossa Administrao Pblica. A partir dos tempos coloniais, o Brasil vivenciou um estilo patrimonial e centralizador de Administrao Pblica, resultado da transposio do Estado portugus para a ento Colnia, passando a prevalecer o paternalismo e o favoritismo como formas de acesso aos cargos pblicos poca imperial. Com a chegada da Corte portuguesa ao pas, consolidou-se no Brasil uma Administrao Pblica forte, hierarquizada de forma difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da apropriao do pblico pelo privado, configurando um espao ambguo e de difcil
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discernimento entre um e outro. O cargo pblico, por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e privilgios aos seus ocupantes. A gnese da relao Estado e sociedade no Brasil tiveram inicio nestas relaes, no momento a partir do qual o Estado passou a ser visto e tomado. ... como uma providncia que precede os indivduos e a que se recorre como um sistema de amparo e de proteo. O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse coletivo de que ou deve ser a suprema expresso; no uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos indivduos, para que esta se possa realizar completamente; no a sociedade politicamente organizada que, com um espelho mgico, transmite ao indivduo, com sua imagem, um poder novo: so, antes de tudo, as foras vivas, as personalidades que agem e tm em suas mos as alavancas do comando. No so as instituies que se respeita, seja qual for o indivduo em que ela se instalou; mas os personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio poltico envolvendo-se numa aurola de prestgio. (AZEVEDO, 1963, p.225) Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930 o Estado brasileiro assumiu, nesse perodo caractersticas inerentes ao conceito de patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo de dominao tradicional definido pelos quadros administrativos estatais, pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronis. O patrimonialismo no Brasil formou camadas polticas que sempre se colocaram como superiores e autoritrias em relao sociedade civil, situada margem do processo de deciso poltica. Essa estrutura adaptou-se as mudanas contextuais, tendo sobrevivido margem do tempo e do espao, mantido o povo margem das decises e sobre ele governando. O patrimonialismo continuou marcante na primeira fase republicana, conhecida como Repblica Velha, de 1889 a 1930. E o exemplo dessa reproduo patrimonial foi o fenmeno conhecido como coronelismo. Com a criao da Guarda Nacional no pas, foram criados regimentos nas provncias e municpios, cabendo a direo desses grupamentos locais a coronis, recrutados entre grandes proprietrios de terras e comerciantes abastados. As patentes eram por eles compradas. Esses coronis, por sua vez, passaram a exercer tambm alm do poder econmico, o militar e o poltico, tornando-se os grandes mandatrios locais, com vnculos s grandes propriedades localizadas nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia rural a qual originou o fenmeno que Leal (1993) denominou coronelismo. O coronelismo foi decisivo na Repblica Velha pelo que se chamou de poltica dos governadores, ou seja, um pacto envolvendo aes polticas entre os municpios (poder local), Estadas federativos (poder regional) e Unio (poder central). Por esse acordo, os Estados elegiam representantes legislativos em suas assemblias, que apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois poderes. Este crculo vicioso reproduziu praticas patrimoniais na Administrao Pblica que persistiram de forma simblica, mesmo aps a extino da Guarda Nacional no fim dos anos da Repblica Velha. O coronelismo continuou a existir como prtica de indivduos poderosos no Brasil, que eram assim denominados no imaginrio popular pela sua forma autoritria de comandar os seus negcios e tratar as pessoas, bem como as suas influncias no interesses polticos e de Estado. O fim da Primeira Repblica foi anunciado em 1930, marcando, um perodo impar de rompimento com a velha ordem na Administrao Pblica. Assim, no perodo que vai do descobrimento at a revoluo de 1930, na histria da vida sociopoltica do Brasil, possvel verificarmos a centralidade do Estado ao redor do qual foram sendo decididos os nossos destinos econmicos, sociais e polticos. O predomnio oligrquico rural, que configurava uma Administrao Pblica com fortes marcas patrimonialistas, comeou a ter seus dias contado a partir de 1922, tomado como o ano de incio da ruptura dessa ordem dominante dada erupo de vrios movimentos contestatrios. Na tentativa de entrada para o capitalismo atravs do processo de industrializao e fortalecimento do poder da Unio sobre os estados federados, a partir de 1930 o Brasil adota o modelo burocrtico racional-legal em sua gesto pblica em contraposio ao patrimonialismo, clientelismo, e ao nepotismo vigente na poca. No primeiro governo Vargas no processo de industrializao do pas, forma-se uma nova burocracia estatal para impulsionar o desenvolvimento industrial. Novas tcnicas de administrao e coordenao so introduzidas na burocracia revelando uma concepo de Estado forte e centralizador. Uma iniciativa das mais marcantes desse novo perodo de reforma do Estado foi criao do Conselho Federal do Servio Pblico, em 1936, sendo transformado pelo Decreto-Lei n.579 de 30 de julho de 1938, no Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo que ficou responsvel pela
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concepo, conduo e execuo das mudanas pretendidas, o que representou a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Via DASP os conhecimentos relativos cincia da Administrao foram introduzidos na gesto pblica. Ou seja, a profissionalizao das mquinas estatais com vistas a atenuar as influncias de interesses polticos vinculados s prticas de no distino entre o que seria pblico e privado. Entretanto importante ressaltar que, se a burocratizao permite a profissionalizao tambm possibilita o fortalecimento exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas mquinas burocrticas pblicas, dado o seu alto grau de conhecimento tcnico e dada a pose de informaes. Assim surgem os tecnocratas, ou a tecnocracia pblica. Os tecnocratas desenvolveram um crculo vicioso nocivo que dificultava a participao de diversos segmentos da sociedade civil sobre as aes estatais. Isso porque os tecnocratas, em nome de seu carter tcnico, passaram a praticar uma gesto na qual a populao, no detendo aquele mesmo saber, fora isolada. Institucionalizando-se um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo decisrio, delegando tecnocracia, a responsabilidade pela definio e conduo das polticas de governo. A partir de 1950, no segundo governo de Getlio Vargas e no de Juscelino Kubistchek, foram criadas diversas agncias estatais responsveis pela formulao e implementao de polticas econmicas inerentes industrializao, configurando a gramtica do insulamento burocrtico como a mais marcante. Esse perodo foi marcado pelo debate em torno do nacionaldesenvolvimentismo, em que as agncias insuladas se incumbiam de traar polticas isoladas das instancias partidrias, tidas como clientelistas. O Decreto-lei n 200, de 1967, o 2 marco do aspecto normativo do gerenciamento burocrtico na administrao brasileira, baseados em princpios racionais-burocrticos. O sistema introduzido se caracterizou como um prenncio de gerencialismo, com descentralizao administrativa e centralizao poltica. Porm a administrao indireta se aproximava de um insulamento burocrtico (NUNES, 1997). ... foram criadas instituies corporativistas; ensaiou-se o insulamento burocrtico, atravs da criao de novas agncias e empresas estatais; buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente atravs de tentativas de reforma do servio pblico e da implantao do sistema de mrito. Estas novas gramticas modernizantes interagiram com uma antiga, o clientelismo, que foi traduzido para as instituies formais por meio da operao de um sistema poltico que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do perodo altamente descentralizado da Repblica Velha. (NUNES, 1997, p.47) A implantao da tipologia burocrtica na Administrao Pblica brasileira no impediu a reproduo de velhas prticas e a institucionalizao de novas no Brasil. Nunes (1997) mostra que esse processo pode ser visualizado no perodo que vai de 1930 a 1960. Nele Nunes (1997), afirma que foram estabelecidos quatro grandes padres institucionais que disciplinaram essa relao, por meio de quatro gramticas modernizantes conhecidas como: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalismo de procedimentos. Combinadas de formas diversas ao longo do tempo, ora prevalecendo uma em detrimento e/ou conjugao com as demais, servindo de base para a ao dos aparelhos estatais junto sociedade. O clientelismo, que pode ser vinculado origem patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto vigente desde os tempos do descobrimento, refere-se a mecanismos de controle de certos recursos materiais e de mediao de interesses por intermdio de relaes pessoais. Ele no obedece a qualquer critrio formal ou jurdico, pressuposto consentimento individual entre as pessoas sem nenhum instrumento legal condicionante. O corporativismo envolve, por outro lado, a mediao de interesses via instrumentos formalizados cujos agentes so representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado. Os arranjos do corporativismo passam pela organizao horizontal de determinadas categorias sociais que so diferenciadas entre si e que possuem determinantes hierrquicos e formais. Ele constitui uma forma de intermediao pelo Estado de interesses distintos entre empresrios e trabalhadores e objetiva a eliminao ou a antecipao dos conflitos em uma sociedade de classes. O universalismo de procedimentos refere-se ao conjunto de regras de ao que garantem a impessoalidade, isto , baseia-se no principio de igualdade de tratamento dos cidados perante a lei. J o insulamento burocrtico refere-se definio de instrumentos que promovam certa
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proteo do ncleo tcnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do tcnico em relao poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade civil nas aes estatais. O plano nacional de desburocratizao, da dcada de 1980, foi um novo impulso militar reformista que visava revitalizao das organizaes do Estado (BELTRO, 1984). Com melhoria e simplificao dos processos administrativos, promoo da eficincia e foco no usurio cidado. O paradigma gerencial passa a ser perseguido, com a adoo de estratgias de melhor prestao de servio ao cidado. O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer fortes crticas com o desenvolvimento de novos modelos organizacionais para a administrao, no final do sculo XX. Os crticos argumentavam que a organizao burocrtica era ineficiente, vagarosa, autocentrada e afastada das necessidades dos cidados. A ltima reforma administrativa do aparelho do Estado segundo Bresser Pereira (2000) emergiu como resposta s disfunes tpicas das organizaes burocrticas do setor pblico, como: centralizao, rigidez de procedimentos e padronizaes, apego as regras e reduzida orientao por resultados. Bresser Pereira (2000) acredita que a burocracia uma barreira para a democracia plural, por ser centralizadora e por pressupor ser a garantia da racionalidade absoluta. A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto pblica mais efetiva em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores mais responsivos perante a sociedade. Desde 2005 o Governo Federal, implementou o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica) , decorrente da evoluo de iniciativas voltadas misso de contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos ao cidado e o aumento da competitividade do Brasil.A grande inovao deste programa foi incentivo a criao de uma rede de compartilhamento federativo de conhecimentos e solues para a gesto pblica brasileira .O ponto nodal deste programa alcanar uma mudana cultural na Administrao Pblica. A questo crucial nesta anlise como promover a mudana cultural da Administrao Pblica e como introduzir valores republicanos, em que o interesse pblico esteja em primeiro lugar? 2. Novas formas de Recrutamento e Seleo Primeiramente para mudar a cultura administrativa preciso transformar as pessoas inseridas neste contexto. A anlise da gesto pblica brasileira tem dado excessiva nfase herana histrica e as razes culturais do patrimonialismo portugus. A Administrao Pblica brasileira sempre foi refm de prticas globalizantes de gesto de recursos humanos (GRH). claro que devemos ser abertos a parcerias e cooperao. As influncias das reformas na Administrao Pblica baseada nos pressupostos da Nova Gesto Pblica (NGP) transformaram alguns sistemas de gesto de recursos humanos regulatrios e reativos em sistemas estratgicos e proativos. Porm, precisamos encontrar solues inovadoras para velhos e novos problemas ou desafios para o sculo XXI. O desafio do novo milnio na Administrao Pblica como mudar as prticas e polticas de GRH no setor pblico para melhorar o atendimento ao cidado? Um problema a ser enfrentado a deficincia de planejamento do dimensionamento da fora de trabalho necessria a proporcionar um melhor atendimento ao pblico com respostas mais rpidas e eficazes. Isto faz que algumas organizaes permaneam sem concursos pblicos por muito tempo. As vagas so liberadas aps um longo perodo, gerando dificuldades de transferncia de conhecimento entre servidores antigos e novos e de manuteno de um contingente equilibrado de fora de trabalho ao longo do tempo. Existem tambm problemas na forma de recrutamento de funcionrios qualificados para o setor pblico. No Brasil o ingresso no setor pblico ocorre atravs de concursos, por meio de provas, ou provas e comprovao de titulao acadmica. Como consequncia deste fato se proliferaram diversos cursos preparatrios para ingresso na carreira pblica. Atualmente so publicados diversos livros que prometem oferecer a frmula mgica para entrar na carreira pblica atravs de dicas de como passar em concurso pblico. Existem tambm vrios sites na internet que fornecem informaes sobre concursos abertos, divulgam editais, provas de concursos anteriores e diversas matrias a respeito de concursos pblicos no Brasil. A cada dia aparecem mais jornais e revistas especializadas em concursos pblicos. J existem at feiras especializadas em concursos pblicos, onde so oferecidas palestras e as editoras expem seus livros. Desde a dcada de 1990 at os dias atuais o Brasil criou um nicho de mercador promissor entorno dos concursos pblicos. A suposta segurana e estabilidade no emprego; a oportunidade de ganhar um salrio acima da mdia nacional; e o prestgio social atribudo ao funcionrio pblico
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tem atrado milhares de candidatos s vagas de concursos pblicos. Numa ordem social hierrquica, ser da classe mdia confere um grau de respeitabilidade e reconhecimento. Mas ser que estes concursos tm suprido as organizaes com profissionais com conhecimentos e as habilidades necessrias ao desempenho de servios pblicos? importante qualificar previamente as necessidades, definindo as competncias requeridas. preciso fugir das avaliaes estritas de conhecimento e buscar novos instrumentos para aferir o perfil dos candidatos, valorizando o raciocnio e a capacidade de interpretar, posicionar-se e resolver problemas. O interessante que a Administrao Pblica pudesse d um peso menor a titulaes que so influenciadas pela cultura bacharelesca no Brasil e criasse um mtodo de avaliao que enfatizasse os estudos de casos, questes discursivas e interpretativas e mtodos em que se pudesse avaliar no somente o conhecimento tcnico, mas capacidade de resolver problemas, de aprender rapidamente, a viso estratgica, a capacidade de negociar e atuar em rede. Como formar de exemplificar um processo inovativo na Administrao Pblica, poderamos ter a seleo unificada de profissionais que compem o quadro das agncias reguladoras. Elas poderiam realizar um convnio para a seleo de novos profissionais. A primeira etapa poderia constar de provas que avaliassem a dimenso humana (cincia poltica, administrao pblica, polticas pblicas, atualidades, lngua portuguesa e redao). Os classificados na primeira avaliao, aps nota de corte estipulada, disputariam a segunda etapa do processo seletivo. Deste modo os candidatos escolheriam a agncia reguladora e a especialidade que desejassem trabalhar de acordo com suas respectivas formaes. Nesta fase os candidatos fariam uma prova de carter tcnico de acordo com suas respectivas reas. Este processo unificado alm de gerar economia para administrao selecionaria candidatos com uma viso multidisciplinar e, alm disto, preparados para enfrentar questes da administrao pblica que no so somente tcnicas. Precisamos tambm investir no processo de ambientao e capacitao ps-concurso preparando os candidatos para ocuparem setores na organizao de acordo com suas habilidades, conhecimentos e atitudes. 3. O excesso de formalismo e os entraves a inovao A Administrao Pblica tambm precisa se preocupar com o desenvolvimento profissional de seu quadro. A Administrao Pblica precisa ter clareza sobre o que espera de seus quadros em geral. preciso melhorar tambm a capacidade de identificao e profissionalizao de servidores pblicos com potencial para se tornarem gestores de alto nvel, preparando-os para tanto. Isso pressupe profissionais generalistas, inovadores, empreendedores, participativos, com comportamento tico, e elevada qualificao. Entretanto, a cultura administrativa brasileira ainda est permeada pelas estruturas patrimonialistas; amiguismo e compadrio so manifestaes arraigadas dessa particularidade. Isto ocasiona nepotismo em detrimento de pessoas mais qualificadas, especialmente no que diz respeito nomeao de cargos. Geralmente os valores comportamentais do administrador pblico tende a refletir uma viso de poder. De um modo geral as decises na Administrao Pblica so hierrquicas e autocentradas, fluem do topo, a propenso para delegar bastante rara. Esta estrutura perversa desestimula o empreendorismo e a inovao. Vale muitas vezes mxima quem no faz, no erra, e quem no erra, no pode ser penalizado. Quem empreende e s vezes erra, trabalha muito mais e s vezes chamado a prestar esclarecimentos aos rgos de controle. As anlises clssicas de Merton (1949), explicam as disfunes da burocracia associadas a deficincias como: excesso de papelada, rigidez regulatria, falta de iniciativa, sigilo, e tudo que distorce um modelo racional e eficiente. Esta patologia burocrtica provoca disfunes na racionalidade administrativa, o formalismo excessivo, que se reflete no excesso de papelrio e o legalismo das prticas administrativas provocam consequncias imprevistas. As normas e regulamentos passam a se transformar de meios em objetivos. Passam a ser absolutas e prioritrias. No h espao para a flexibilidade, mesmo as normas que no se adquam mais ao modelo da organizao se tornam sagradas. Um sistema como este em um mundo de mudana contnua torna praticamente impossvel a racionalidade e eficincia. A lei poderia definir de modo genrico os objetivos e os meios, e sua especificao depender necessariamente de uma tomada de deciso caso a caso. As disfunes da burocracia geralmente so utilizadas como um mecanismo para justificar a lentido das resolues dos problemas. A lei regula praticamente todos os aspectos da burocracia administrativa, a misso, meios e modus operandi so prescritos explicitamente por lei; os administradores pblicos tm que certificar cada ao ou plano antes de
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agir, se no existe previso legal a tendncia pela inao pelo medo de ser responsabilizado por fazer algo que no estava contido na lei. necessrio tambm que o gestor pblico entenda que ele no possui o monoplio sobre os problemas pblicos. Assuntos pblicos devem ser construdos em conjunto com a sociedade. Os gestores pblicos devem compreender que assuntos pblicos no podem ser governados de modo autrquico pelas instituies pblicas. Qualquer reforma administrativa envolve tanto mudanas estruturais como de valores. Portanto, o trato da cultura administrativa o principal elemento na dinmica de mudana. A aplicao de reformas por imitao no resolve o problema da Administrao Pblica no Brasil. Como formar gestores que esto mais preocupados com o descumprimento de algum aspecto legal, com o medo de errar e consequentemente serem responsabilizado?Como formar gestores de alto nvel em uma ambiente em que cargos de alta complexidade so preenchidos pela cultura do compadrio? 4. Carreiras horizontais e transversais Outro contexto que merece reflexo a distribuio da fora de trabalho. Muitos entendem que o sistema de alocao por rgos e a dificuldade de movimentao dificulta uma melhor distribuio, insero e utilizao dos profissionais da administrao pblica de acordo com suas competncias. A pergunta que se faz : deve-se continuar fragmentando as carreiras por rgo ou partir para carreiras horizontais ou transversais?A carreira horizontal aquela que possibilita a atuao em diversas organizaes, porm sempre na rea ou setor correspondente as competncias da carreira, como o caso na carreira de Analista de Planejamento e Oramento - APO. J uma carreira transversal possibilita a atuao em diversos rgos, em princpio em qualquer rea ou setor, como o caso na carreira de Especialista em Polticas e Gesto Governamental. O Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental EPPGG, mais conhecido como gestor governamental, desempenha atividades de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, assim como de direo e assessoramento em escales superiores da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. Uma das caractersticas distintivas da carreira a possibilidade de movimentao de seus membros entre os diversos rgos e entidades. Isso possibilita uma ampla distribuio dos EPPGG, formando uma rede de atuao abrangente e permitindo a cada um dos gestores trilharem uma trajetria profissional diferenciada. responsabilidade da Secretaria de Gesto coordenar a definio da unidade de exerccio dos gestores e autorizar suas movimentaes; definir os termos do concurso e o contedo do curso de formao; acompanhar a insero dos EPPGG durante o estgio probatrio; formular os programas de desenvolvimento profissional; e supervisionar as normas para fins de progresso e promoo dos gestores. 5. Concluso Pensar a administrao pblica a partir do referencial republicano significa compreender como responder e atender as novas demandas por mais e melhores servios pblicos atravs da melhor capacitao tcnica dos servidores e da ampliao da capacidade de implementao de polticas pblicas, que ainda se mostra ineficiente em um cenrio de crescimento de demandas. Neste processo de reconstruo de uma Administrao Pblica Republicana a participao dos cidados de vital importncia. Neste novo movimento de republicanismos, precisamos superar a concepo de Carvalho (1987), de um povo bestializado, por falta de uma organizao e apatia poltica pela sociedade, aps a conquista da Repblica. Faz-se necessrio a partir destas reflexes a construo de alternativas para conjugar essa nova governana pblica, em ambiente democrtico, com uma gesto orientada para resultados, fazendo usos de novas ferramentas gerenciais. O gestor pblico no pode pensar a administrao como simplesmente a utilizao de mtodos para alcance de resultados, the one best way (a nica melhor maneira). Estruturas organizacionais com um receiturio pr-formatado e imposto de cima para baixo, e prontas para serem utilizadas como um modelo por quaisquer organizaes no so a melhor forma de solucionar os problemas organizacionais. preciso associar a perspectiva da poltica nas organizaes, em contraposio ao tecnicismo. Esta perspectiva da nfase a questo dos conflitos de interesse entre grupos nas organizaes. Percebe-se ento que os ambientes intra e interorganizacionais so dotados de grandes incertezas. Existem coalizes que disputam, entre si, processos de escolha decisria, apoiadas em exerccios de relao de poder. necessrio entendermos que a Administrao
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Pblica uma organizao com grupos dotados de interesses divergentes em busca do controle das decises. Por isto, a administrao vista como prtica social atua de forma que procedimentos, mtodos e tcnicas sejam executados e manejados de forma apropriada por atores sociais tomando como base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma ao. O trip tcnica; conflitos polticos grupais e estruturais devem atuar em conjunto integrando em seu bojo, questes inerentes tcnica e aos dilemas ticos e polticos aos quais as organizaes e os seus membros so submetidos no dia a dia. 6. Bibliografia AZEVEDO, Fernando de. A cultura brasileira. 4. ed. Braslia: Universidade de Braslia, 1963. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/ constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 5 out 2011. ______. Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005. Institui o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GESPBLICA e o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/ D5378.htm>. Acesso em: 5 out 2011. ______. Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (Org.). Reforma do Estado e Administrao Pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1998. p. 215-235. FAORO, Raimundo. Os donos do poder: a formao do patronato brasileiro. 3. ed. rev. So Paulo: Globo, 2001. 913 p. MERTON, R.F. Social theory and social structure.New York: Free Press of Glencoe,1949. NUNES, Edson. A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e insulamento burocrtico. Rio de Janeiro: Jorge Zahar; Braslia: ENAP, 1997. 146 p. WEBER, Max. Economia y sociedad: esbozo de uma sociologia comprensiva. Mxico: Fondo de Cultura, 1984. 1237 p. CARVALHO, Jos Murilo de. Os bestializados: o Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. So Paulo, Companhia das Letras, 1987 Autorizao de Publicao: Autorizo Coordenao dos Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica a divulgar amplamente este artigo intitulado, Alternativas para uma nova governana pblica em ambiente democrtico, do qual sou ator, no formato e na fonte disponibilizado no processo de convocatria, no site www.gespublica.gov.br e em publicaes especficas dos Ciclos de Debates Direito e Gesto Pblica. Currculo Resumido: O autor graduado em cincias sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ e possui Especializao em Polticas Pblicas pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ. integrante da carreira de Tcnico em Regulao de Petrleo e Derivados, lcool Combustvel e Gs Natural da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, e atualmente ocupa o cargo comissionado tcnico, cdigo CCT - I, de Assessor Tcnico I Endereo: Av. Rio Branco, 65/19 Andar Centro Rio de Janeiro/RJ - CEP: 20.090-004 Brasil - Tel: +55 (21) 3797-6244 - Fax: +55 (21) 2112-8431 Cel: (21) 8168-9268 - E-mail: cfsilva@anp.gov.br
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Inovao Gerencial em Governos Subnacionais: a Experincia da Prefeitura Municipal de Vitria 1 Eduardo Jos Grin
Descentralizao, relaes intergovernamentais e gesto local: revisando a literatura. Embora a literatura enfatize o carter errtico da descentralizao (Arretche, 1996; Souza, 1999), pouco se duvida que esta seja irreversvel para organizar as relaes intergovernamentais e a proviso de polticas pblicas, no Brasil, para os governos subnacionais. Contudo, a literatura sobre descentralizao pouco analisa a modernizao da gesto no governo local como suporte eficincia poltica e institucional. Desse modo, esse artigo buscar cotejar essa discusso, com aquela que trata da modernizao da administrao pblica, para apresentar a experincia do modelo de gesto implantado na Prefeitura Municipal de Vitria a partir de 2005. O artigo argumenta em favor da importncia da gesto governamental para planejar, executar e avaliar polticas pblicas em nvel local. O gerenciamento ser analisado como um meio de ampliar as 2 capacidades organizacionais para governos locais atingirem suas metas polticas. Inicialmente reviso a bibliografia sobre descentralizao para verificar como a modernizao gerencial pode ser inserida na viso dos autores analisados. Autores como (Abrucio, 2005; Souza, 2005; Kugelmas e Sola, 1999) argumentam que, no Brasil, a descentralizao e as relaes intergovernamentais se deparam com precrias estruturas administrativas municipais, sobretudo limitaes institucionais e financeiras que dificultariam aos municpios assumirem encargos. Segundo Abrucio (2005:7), a coordenao federativa pode realizar-se, em primeiro lugar, por meio de regras legais que obriguem os atores a compartilhar decises e tarefas definio de competncias no terreno das polticas pblicas, por exemplo. Para implantar essa atuao coordenada em nvel intergovernamental, presume-se que os governos municipais devam ter capacidade tcnica para qualificar a relao com o nvel federal e para formular e executar os programas, o que demanda modernizar sua gesto do ponto de vista poltico e tcnico. Coordenar atividades descentralizadas e problemas comuns entre esferas de governo demandam novos arranjos institucionais que incidem sobre o pacto federativo (AFFONSO, 2000; SOUZA, 2002). No Brasil, onde a descentralizao se baseia em competncias comuns entre as trs esferas de governo, as relaes intergovernamentais no podem ser compreendidas apenas no mbito administrativo, pois dizem respeito aos vnculos federativos de ordem poltica. Por isso, as capacidades institucionais municipais incidem e so influenciadas pelas relaes intergovernamentais. No Brasil, as caractersticas do federalismo definem os contornos das relaes entre o poder federal e os municpios, e mesmo que estes tenham mais autonomia decisria sobre algumas polticas sociais, h uma permanente negociao para definir nveis de responsabilidade entre esferas de governo (ALMEIDA, s/d; 2005). Conforme Rodden (2005:11), o federalismo significa que para algum grau de subconjunto das decises ou atividades do governo central, torna-se necessrio obter o consentimento ou a cooperao ativa das unidades subnacionais. Entendo que a autoridade compartilhada sobre atribuies requer, nos municpios, capacidades gerenciais para que sejam mais bem executadas, sendo essa uma condio necessria para qualificar a descentralizao e o federalismo cooperativo. Segundo (Souza, 2005; Almeida, s/d), a Constituio de 1988 fortaleceu os municpios, vis--vis os estados, ao conceder-lhes maior autonomia administrativa para gerir e implantar polticas federais. E, sendo os municpios os provedores de servios sociais, a modernizao gerencial se insere na sua agenda de forma crescente e pode cumprir um importante papel para a eficcia das polticas. Por isso, a redefinio do papel dos governos locais tem sido acompanhada tambm por inovaes na gesto administrativa stricto sensu (FARAH, 2006:70). Para Arretche (1999) e Souza (2004), o desenho institucional das polticas sociais outra varivel que incentiva ou constrange a descentralizao. As estratgias indutivas do governo federal visando delegar a implementao para os municpios exemplificam esse processo, mas limitaes administrativas e financeiras dos municpios tambm influenciam a deciso de assumir novas responsabilidades. Por isso, para Arretche (1996:18), devem ser criados incentivos ao comportamento responsvel por parte dos governos que, segundo penso, suscitam modernizar a gesto municipal para proverem servios eficientemente. A capacidade administrativa tem peso determinante na descentralizao, pois define como os municpios usam seus recursos na gesto de polticas pblicas (ARRETCHE, 1999). Nesse contexto, a modernizao da gesto ajuda os governos locais a definirem a forma, o ritmo e o escopo de responsabilizao em relao descentralizao de polticas. Sobretudo, diante do carter errtico (Arretche, 1996) desordenado
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e inconstante (Souza, 1999) da descentralizao, mais ainda os governos locais devem qualificar sua gesto para responder s demandas desse processo. Melhorar a gesto local depende de decises polticas e tcnicas dos governos municipais, embora programas federais visando modernizar os governos locais podem criar um ambiente institucional mais favorvel ao repasse de atribuies em condies administrativas mais adequadas. Mas os programas em nvel federal, como o PNAFM ou o PMAT, tm resultados 3 fracos. Segundo Vignoli (2009), at 2009, por exemplo, somente 68 Prefeituras integravam o PNAFM, basicamente cidades grandes e mdias. Para Abrucio (2005), visando melhorar a coordenao federativa, o governo federal deveria auxiliar os municpios a criarem capacidades administrativas para que as burocracias interajam com mais eficincia junto aos seus pares nos governos estadual e federal. Assim, a capacidade dos municpios em formular e implementar polticas, e seu desenvolvimento institucional, tem sido questes centrais para avaliar a efetividade da descentralizao (SPINK et alii, 2008). Segundo Melo (1996), um efeito perverso da descentralizao reside em burocracias locais sem capacidade institucional para prover servios, o que demanda melhorar essa performance criando uma cultura gerencial assentada na qualidade tcnica e democratizao dos processos decisrios. A teoria organizacional contempornea tambm aponta para a emergncia de um paradigma ps-burocrtico, que enfatiza estruturas horizontalizadas e cooperativas de governance em lugar de estruturas hierarquizadas (MELO, 1996:11). Nos governos subnacionais, sua capacidade est sendo significativamente melhorada com os avanos na modernizao da performance da burocracia, incluindo a adoo de novas tcnicas (SPINK et alii, 2008:264). Mas estas inovaes no podem se basear em comandos hierrquicos tradicionais (Souza, 2002), pois recursos de ordem poltica, como negociao, devem substituir regras de submisso entre os atores governamentais. Portanto, o modelo de gesto deve instituir mecanismos de controle entre o principal (a direo poltica e tcnica) e o agent (a burocracia) criando accountability administrativa por meio de fruns coletivos de gesto, responsabilizao por resultados e transparncia de informaes. Sobre a modernizao do Estado, Souza & Carvalho (1999) concordam ser necessrio rever os paradigmas organizacionais. Para os fins desse artigo aproveito uma citao das autoras 4 na anlise das reformas de segunda gerao do setor pblico : as propostas despolitizam a administrao pblica (...) e se baseiam em premissas ideolgicas que elevam a importncia da gerncia e a distinguem da poltica, vista como um entrave eficincia (SOUZA & CARVALHO, 1999:194). Contrariamente a essa viso, defendo que a gesto governamental deve, de forma institucionalizada, aproximar administrao e poltica. Na anlise do caso de Vitria apresentarei os fruns coletivos organizados conforme essa premissa. Segundo Farah (2001), outra mudana significativa no desenho de polticas sociais implementadas por governos locais consiste em promover aes integradas, dirigidas a um mesmo pblico-alvo. Esta perspectiva leva a superar a fragmentao poltico-institucional ao procurar coordenar a ao de diversas secretarias e rgos, cuja ao at ento era segmentada ou justaposta, com perda de eficincia e de efetividade das polticas (FARAH, 2001:132). Mais adiante, ao analisar o modelo de gesto em Vitria ver-se- como essa concepo foi implantada. Mas, para Souza & Carvalho (1999), at o final dos anos 90, a descentralizao vertical dos servios sociais no mereceu ateno no projeto de reforma do Estado, apesar de seus efeitos para a esfera local e seus objetivos como efetividade, universalizao e democratizao dos servios pblicos. Mesmo aumentando suas responsabilidades com a descentralizao, os municpios no foram includos na reforma do Estado. Ainda que polticas federais descentralizadas fossem coordenadas pelos ministrios setoriais, o plano poltico-administrativo das relaes entre esferas de governo no ensejou a modernizao da gesto local. A reforma do Estado priorizou as funes de regulao e coordenao em nvel federal e deixou um caminho aberto inovao gerencial no plano local. Assim, preciso considerar que carncias de ordem financeira esto comumente associadas a carncias de capacitao tcnico-administrativas, acentuadas (....) com a desativao ou reduo do apoio institucional da Unio e dos estados aos governos locais (SOUZA & CARVALHO, 1999:204). Para tanto, a falta de capacitao das unidades subnacionais para assumir novos encargos.... (Affonso, 2000:129) deve estar na ordem do dia dos governos locais. Esta viso reiterada, pois dada a inexistncia de uma estratgia geral de descentralizao (....) no existiu uma correspondncia necessria entre distribuio de encargos e receitas, fazendo com que alguns estados e municpios no consigam arcar com as novas atribuies (AFFONSO, 2000:137). Fica novamente ressaltada a importncia da gesto municipal para responder inadequao entre encargos assumidos e limites, nesse caso, fiscais,
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pois conforme Afonso & Arajo (2001), as cidades assim podem contribuir para aprimorar o federalismo fiscal brasileiro. O desenvolvimento gerencial municipal, e sua interface com a descentralizao, tambm abordado por Nogueira (1997) enfatizando que gestores pblicos devem adquirir outra cultura gerencial que promova a gesto cooperativa e a colaborao institucional. Para o autor, poltica e gesto devem integrar o desenvolvimento institucional dos governos locais num contexto em que a descentralizao de polticas demanda inovao administrativa. O novo paradigma gerencial deve encarar seriamente o desafio da qualificao, aprimorar sua capacidade tcnico-poltica de conhecer criticamente o mundo, govern-lo e transform-lo. (...) O xito do processo de descentralizao participativa (...) encontra aqui seu verdadeiro ponto de inflexo (NOGUEIRA, 1997:19). A experincia de Vitria, doravante chamada PMV, se insere nesse cenrio polticoinstitucional, visando organizar o modelo de gesto, qualificar o funcionamento de governo e inovar a cultura poltico-gerencial ao democratizar os processos decisrios internos, cujas premissas tericas se discute a seguir.
3. Poltica e gesto na organizao governamental Para Crozier (1989), a administrao pblica pode aproximar poltica e gesto, desenvolvendo um aprendizado institucional que enfrente a: a) separao entre planejamento (poltica) e execuo (administrao); b) comunicao entre unidades administrativas buscando romper a tenso entre os feudos internos; e c) criao de fontes de renovao intelectual. Requer-se alterar o padro organizacional em que as lideranas definem polticas e a tecnocracia coordena processos burocrticos, isolando a dimenso poltica. Como a administrao uma mquina de tomada de decises, pede-se um modelo de preparao e avaliao de decises distintos do tipo comando e controle. Deve-se construir um ambiente de aprendizagem e mais horizontal na relao entre unidades organizacionais. reduzindo a imposio de regras para fortalecer o desenvolvimento intelectual na soluo de problemas (CROZIER, 1983). Esta mudana na coordenao das polticas e de atores visa substituir o comando centralizado em que os dirigentes regulamentam tudo. O processo de gesto deve afastar-se do modelo impessoal, estvel, previsvel e normatizado em favor de outro mais personalizado, instvel, imprevisvel e aberto s possibilidades das interaes poltico-administrativas (CROZIER, 1989). Esse raciocnio ajuda a compreender o sistema decisrio adotado na PMV, amparado em fruns coletivos de gesto. Neste sistema decisrio, um novo profissional da poltica deve integrar os ncleos centrais do governo para qualificar a gesto estratgica (DROR, 1999). Quanto mais complexa uma organizao, menos pode se contentar apenas com a aplicao de seu regulamento, mais ela precisa contar com a cooperao de seu pessoal e mais deve obter a participao consciente em busca de objetivos comuns (CROZIER, 1983:86). A participao pode gerar democracia e cooperao na busca de objetivos comuns e decises coletivas; alm de um aprendizado cooperativo que estimule a participao efetiva na formulao poltica (CROZIER, 1983). Assim, organizar clulas de preparao de decises junto s lideranas qualifica a gesto da poltica e seu embasamento tcnico (Crozier, 1989), como ocorreu nos fruns de gesto na PMV e o aprendizado cooperativo entre a alta direo poltica do governo e o corpo gerencial. Novas formas de relacionamento entre poltica e gesto devem aproximar o processo gerencial e decisrio, via uma rede de unidades internas reforadoras da cooperao, ao invs dos vnculos de subordinao (AGUILLAR, 2007). Uma participao baseada no dilogo e na negociao pode democratizar o debate interno, distintamente das estruturas internas de poder departamentalizadas (BRUG, 2004). O modelo de gesto da PMV orientou-se por essas premissas visando constituir capacidades gerenciais, baseado em estruturas coletivas para descentralizar o gerenciamento governamental. O funcionamento dos Comits Gestores e Temticos, que ser apresentada adiante, um exemplo dessa concepo que contribuiu para legitimar estes espaos decisrios internos, ademais de democratizar a gesto. Buscou-se substituir um modelo organizacional com normas centralizadas por outro sustentado em mais accountability administrativa (Garnier, 2004). A seguir discuto como essas premissas foram compreendidas na implantao do modelo de gesto da PMV.
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3.1 A construo do modelo de gesto e as atividades iniciais A qualificao da gesto governamental constava do Programa de Governo desde a campanha eleitoral em 2004. Destacava-se ser necessrio empreender a gesto pblica [promovendo] a articulao das diferentes reas de governo, identificando os pontos de contato nos diversos projetos e integrando e sensibilizando as equipes de trabalho para que, desta forma, sejam priorizadas as polticas sociais (COLIGAO VITRIA DE TODAS AS CORES, 2004:1). Em outra passagem, se dizia que (...) preciso investir em programas integrados, ou seja, articular as aes das secretarias que atuam em reas que buscam combater os problemas sociais mais elementares, como a fome, as condies de moradia desumanas, o desemprego, a violncia urbana, a dificuldade de universalizao do acesso a sade e ao ensino de qualidades, etc. Para garantir esta viso de desenvolvimento, necessrio o envolvimento multidisciplinar e interinstitucional dos rgos pblicos (COLIGAO VITRIA DE TODAS AS CORES, 2004:2). Desde o incio do governo, tratou-se de elaborar o Planejamento Estratgico e as prioridades do perodo 2005-2008, visando cumprir dois objetivos: a) poltico: legitimar o planejamento com base em ampla discusso nas instncias internas; b) gerencial: lanar as bases da gesto participativa e intersetorial (FARAH, 2001). O planejamento foi elaborado conforme o seguinte roteiro metodolgico: 1. Elaborao das Definies Estratgicas e dos programas priorizados pelas Secretarias; 2. Realizao de consultas com a sociedade civil (movimento social e sindical, partidos polticos etc.); 3. Realizao do seminrio de planejamento que definiu, com base nas consultas externas e internas e nas definies polticas de governo, os programas prioritrios que deveriam detalhar seus projetos (atividades, metas, valores financeiros e cronograma); 4. Organizao de Comits de Gesto nos rgos, formado por sua direo poltica e tcnica (secretrios e diretores), responsveis por planejar e gerir os programas setoriais; 5. Sistematizao e detalhamento dos programas estratgicos de governo; 6. Organizao de programas intersetoriais em Comits Temticos (fruns formados por secretrios dos rgos com afinidade em um campo comum de ao). Estruturaram-se quatro comits: Gesto Administrativa, Polticas Sociais, Desenvolvimento Urbano e Desenvolvimento Econmico e Social; 7. Validao do Planejamento Estratgico junto aos Secretrios Municipais e; 8. Apresentao do Planejamento Estratgico para a Cmara Municipal, Gerentes/PMV, sociedade civil e servidores (Caderno de Apresentao do Planejamento Estratgico, maio de 2005). O planejamento incentivou a intersetorialidade para evitar a fragmentao das polticas pblicas e a duplicao de esforos para uma mesma finalidade. Concludo o planejamento, buscou-se estruturar o modelo de gesto como suporte organizacional aos programas. Conforme o Caderno de Apresentao do Planejamento (2005), ser um grande avano que o governo estar incorporando administrao municipal: um modelo de gerenciamento organizado a partir do trabalho coletivo, democrtico e participativo, transparente e reforador da intersetorialidade e focado nos programas prioritrios da gesto. Segundo Melo (1996), uma forma de governance mais horizontalizada, cujas dificuldades iniciais para organizar os fruns coletivos de gesto foram: 1. A existncia de vises departamentalizadas do tipo comando controle, pouco afinadas com a democratizao do processo decisrio; 2. Ausncia de uma dinmica de trabalho coletivo que fortalecesse a cultura de aprendizado institucional em oposio aos modelos hierarquizados (SOUZA, 2002); 3. Dinmica desigual de funcionamento dos fruns, bem como da presena de rgos e da alta direo poltica nas suas atividades; 4. Dificuldade de comunicao interna diante da viso tradicional dos rgos atuarem isoladamente para no perderem poder e; 5. Um modelo de gesto pouco estruturado e com o planejamento de governo no organizado em torno de prioridades integradas e intersetoriais. O desafio foi organizar a agenda de governo e sua dinmica poltica e tcnica de gesto, buscando: a) ampliar as capacidades administrativas, considerando a realidade em vigor da descentralizao de polticas federais, conforme Kugelmas (1999) e Abrucio (2005); b) modificar a cultura tcnico-poltica da administrao pblica (NOGUEIRA, 1997). Apresentar essa estrutura poltica e organizacional ser o tema da prxima seo.
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4. Estrutura poltica e organizacional do modelo de gesto O modelo de gesto foi organizado em torno de fruns coletivos formados pela alta direo poltica do governo e dos rgos e sua apresentao se baseia em (GRIN, 2007): 1. Organizao de fruns gerais: coletivos responsveis pela gesto estratgica que, alm da Coordenao de Governo e Secretariado, eram: 1. Comit de Gesto Estratgica do Governo, composto pela Secretaria de Gesto Estratgica (SEGES), Coordenadores dos Comits Temticos e o Prefeito. Cabia a esse Comit a governana geral, a conduo poltica do planejamento de governo e do modelo de gesto e; 2. Comit Executivo da Gesto Governamental formado pela SEGES e Secretarias Executivas (unidades internas coordenadoras da gesto nos rgos). Esse frum monitorava o planejamento e a gesto nos rgos, ademais de estimular o aprendizado cooperativo em mbito poltico e tcnico de forma solidria e intersetorial. 2. Organizao por rea de atuao (Comits Gestores): frum de gesto nos rgos formado pelo titular e cargos-chave de direo poltica e tcnica, visando organizar um modelo decisrio mais horizontal entre as unidades internas e menos hierarquizado entre a liderana poltica e a gesto tcnica. O objetivo era construir um processo decisrio distinto do tipo comando hierarquizado com as seguintes atribuies: 1. Apoiar a gesto descentralizada, com delegao e ampliao da responsabilidade poltica e tcnica; 2. Gerenciamento do planejamento estratgico: programas e projetos especficos das reas, dos projetos que compunham um programa compartilhado (coordenados por um rgo, mas estruturado em torno de metas comuns visando sua execuo integrada) e dos indicadores de avaliao. 3. Organizao integrada de reas com afinidade temtica (Comits Temticos): fruns temticos (Comits de Polticas Sociais, Comit de Gesto Administrativa, Comit de Desenvolvimento Econmico e Social e Comit de Desenvolvimento Urbano) reunindo rgos que poderiam atuar de forma integrada por sua afinidade. Buscou-se romper a cultura da fragmentao administrativa e da baixa integrao entre as reas. Os programas integrados eram mais abrangentes (mais experincias afins atuando conjuntamente) e otimizaram os recursos financeiros, tecnolgicos e humanos. Os Comits Temticos desenvolveram uma pedagogia coletiva para educar a direo poltica do governo, particularmente os titulares dos rgos, a compreenderem os limites de aes isoladas. Por isso, os Comits Temticos identificavam problemas cuja soluo fosse mais bem respondida pelo planejamento integrado. Este sistema coletivo de gesto transversal e participativa democratizou o debate interno ao incorporar elementos de natureza poltica como o dilogo e a negociao (SOUZA, 2002), com base nas seguintes atribuies: 1. Diagnosticar problemas que exigem atuao intersetorial e focado nos programas estratgicos do governo; 2. Formular, coordenar e avaliar programas integrados entre os rgos e; 3. Fortalecer a cultura de atuao integrada (racionalizar despesas, pois o federalismo fiscal brasileiro requer, segundo Afonso & Arajo (2001), solues locais que ajustem as aes aos recursos disponveis). Integrar os Comits Temticos e os Comits Gestores setoriais foi fundamental para o modelo de gesto, pois o fluxo de informao entre as unidades com afinidade temtica permitiu a integrao funcional com a integrao em um campo comum de assuntos. Assim ampliou-se a comunicao horizontal entre os rgos para reduzir os feudos internos, e construiu-se um relacionamento cooperativo entre poltica e gesto para modificar a cultura poltico-institucional de fragmentao administrativa por meio de: 1. Reunies dos Comits Gestores para tratar dos projetos setoriais que compunham os programas integrados, cuja avaliao era debatida no Comit Temtico; 2. Deliberao dos Comits Temticos, pois as aes de cada programa, cuja responsabilidade era dos rgos, formavam sua concepo integrada e as definies adotadas retornavam para a Secretaria especfica implementar aes corretivas e; 3. Criao de um fluxo integrando Comits Gestores e Comits Temticos em torno de responsabilidades pactuadas nas aes qualificou a gesto funcional e intersetorial para formular e gerir polticas pblicas (SPINK et alii, 2008). 4. Organizao da estrutura de coordenao gerencial e poltica, quando se criou a Secretaria de Gesto Estratgica (SEGES) para monitorar e avaliar o planejamento estratgico descentralizado nas reas. Sua funo era de assessoria:
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1. Assessorias Temticas: assessores que acompanhavam os comits temticos e as secretarias para: a) organizar, juntamente com o Coordenador, as reunies dos fruns temticos e a implementao das decises junto aos responsveis pelos projetos; b) subsidiar as reunies de Secretariado e o debate dos programas; c) acompanhar reunies dos Comits Gestores das reas afins com o Comit Temtico (por exemplo, nos rgos que compem o Comit de Polticas Sociais) visando garantir unidade tcnica e poltica do debate e integrar os assuntos nos comits gestores; d) monitorar o modelo de gesto; e) verificar com o secretrio executivo dos rgos o status dos programas e aes e; f) analisar os programas com os seus responsveis. Estas clulas de preparao de decises qualificaram a gesto da poltica e seu embasamento tcnico. 2. Comit de Gesto da SEGES: frum coletivo dessa Secretaria com a participao dos assessores temticos para avaliar programas e o modelo de gesto, visando subsidiar o debate dos fruns de gesto governamental. Reforou-se a compreenso de que a capacidade gerencial requer um modelo de avaliao e monitoramento de governo. Embora essa arquitetura do modelo de gesto se aplicasse a todo governo como uma forma de inovao administrativa stricto sensu, houve rgos e comits temticos em que seu funcionamento foi mais efetivo. Apresenta-se, a seguir, a experincia do Comit de Polticas Sociais (2005/2006) para ilustrar, com esse case, a dinmica intersetorial do modelo de gesto. 4.1 O funcionamento do Comit Temtico de Polticas Sociais Este frum reunia as Secretarias de Educao, Sade, Assistncia Social, Cidadania e Direitos Humanos e Cidadania, Cultura, Trabalho e Gerao de Renda, Esportes, Segurana Urbana e Assessoria Especial do Projeto Terra, que ser apresentado a seguir. Coube a esse frum a gesto integrada e monitoramento dos programas e projetos estratgicos de polticas sociais (que eram 17 dos 40 programas estratgicos de governo). Face complexidade dessa agenda, se buscou organizar a gesto e a avaliao integrada dos programas da marca de governo Cuidar das Pessoas. Esta era um eixo estratgico destacando que o governo cuida das pessoas e promove o exerccio da cidadania com polticas pblicas integradas nos diferentes territrios da cidade, ampliando as oportunidades de incluso social e construindo a cultura da paz. Esse Comit se caracterizou pela regularidade de suas reunies com a presena dos titulares dos rgos, mesmo das secretarias mais autnomas oramentariamente como Sade e Educao. Os objetivos acima pautaram um dos 17 programas coordenados pelo Comit: o Projeto Terra, que propunha, por meio da gesto participativa, intervenes sociais via polticas urbansticas, econmicas e ambientais para a populao em reas de ocupao espontnea. Buscava-se desenvolver a incluso social, promoo humana e a melhoria da qualidade de vida integrando populao alvo cidade. Buscou-se constituir uma ao integrada a ser executada em onze regies da cidade chamadas poligonais. Para ilustrar a dinmica integrada, e sua vinculao com a estrutura poltica e organizacional de gesto acima descrita, a experincia da Cmara Territorial da poligonal VII Regio de So Pedro ser apresentada, pois se tratava de uma regio cujos indicadores sociais justificavam sua priorizao. Em 2006, possua 28.718 habitantes, sendo 1092 analfabetos. Em relao ao mercado de trabalho, 2.368 mulheres eram consideradas chefes de famlia e 2.058 pessoas recebiam entre um e quatro salrios mnimos. Conforme a sade pblica havia problemas de gravidez na adolescncia, de explorao sexual infantil, de cobertura vacinal e 633 casos de dengue entre 1999 e 2002 (os servios pblicos de rede de gua, esgoto e coleta de lixo atendiam apenas 27% da populao). No tocante segurana pblica registrava-se um ndice de mortes violentas de 54 homicdios (especialmente entre jovens de 15 a 24 anos). (RELATRIO DO SEMINRIO DO PROJETO TERRA, 2006). Diante desses indicadores se organizou um Grupo de Trabalho formado pelos Secretrios das reas de polticas sociais e tcnicos dos rgos. Constituiu-se uma Cmara Territorial focada em questes integradoras (p. ex.: adolescentes em conflito com a lei e gravidez na adolescncia) para orientar o GT. Para o enfrentamento violncia definiram-se aes integradas, pois como poltica pblica isolada seria pouco eficaz. Compreendeu-se que a Cmara Territorial, vinculada ao Comit de Polticas Sociais, seria um avano, pois a intersetorialidade possibilitaria: a) unificar o diagnstico da realidade e uma atuao mais efetiva no territrio; b) ampliar a visibilidade dos projetos, respeitando a integralidade no atendimento populao; c) gerar participao da sociedade civil; d) criar indicadores integrados para facilitar a avaliao e; e) organizar projetos estratgicos de incluso social para otimizar recursos e alargar o campo de ao das polticas pblicas. A Figura 1 apresenta o fluxo geral de funcionamento da Cmara Territorial em que se observa o vnculo com o Comit de Polticas Sociais, mediado pela marca temtica Cuidar das Pessoas. A vinculao poltica e tcnica entre esses dois fruns foi possvel pela afinidade de
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interesses, o que colaborou para organizar uma gesto mais horizontalizada e menos afeta ao comando e controle centralizados. A metodologia adotada se aproxima do argumento de Nogueira (1997) sobre os desafios que as prefeituras tm para implantar uma nova cultura poltico-gerencial diante das demandas da descentralizao das polticas pblicas e do desenvolvimento do novo perfil de gestor pblico. As polticas pblicas integradas, e definidas nesse frum, pautavam os Comits de Gesto de quatro secretarias (SEMAS-Assistncia Social, SEMUS-Sade, SEME-Educao e SEMSUSegurana Urbana). O desdobramento das aes transversais nos rgos presentes nessa Cmara demandava capacidades administrativas nas reas, sem o que a gesto intersetorial perderia em eficcia. Visando alcanar esses objetivos, a metodologia de trabalho buscou: a) construir interfaces entre as secretarias presentes na CT; b) subsidiar as decises do Comit de Polticas Sociais; c) otimizar recursos humanos, financeiros e organizativos via gesto intersetorial; d) estruturar aes, considerando o territrio, os eixos estratgicos do governo, a Marca Temtica do Comit de Polticas Sociais e o pblico alvo e; e) motivar a cooperao do CT em aes intersetoriais. O CT operava com: a) reunies mensais; b) reunies quinzenais do Grupo Executivo para elaborar sua pauta; c) avaliaes trimestrais do planejamento estratgico; d) transparncia interna de informaes para evitar a ao de feudos (por exemplo, o envio de atas das reunies aos participantes) e; e) divulgao das aes apoiada pela Secretaria de Comunicao. A SEGES formava o grupo executivo para coordenar a CT. A seguir se analisa o modelo de gesto implementado na PMV indicando as dificuldades encontradas. 5. Notas finais para a discusso do modelo de gesto da PMV Segundo Almeida (2005; s/d) e Rodden (2005), o federalismo cooperativo se baseia na autoridade compartilhada e competncias comuns entre esferas de governo. A organizao das relaes intergovernamentais, e a descentralizao de polticas, requerem capacidades instaladas nos municpios, permitindo que as atribuies assumidas sejam mais bem organizadas para sua implantao. A experincia dos fruns coletivos de gesto da PMV foi um esforo para responder s incumbncias assumidas pelos municpios no federalismo brasileiro. Buscou-se qualificar a tomada de deciso, a delegao de responsabilidades sobre as polticas pblicas e a descentralizao gerencial. Construiu-se um suporte decisrio intersetorial e setorial, baseado na gesto participativa, como um canal para os atores governamentais decidirem polticas. O desafio de criar um ambiente gerencial e poltico-institucional mais democrtico e mais eficaz buscou escapar da viso de comando e controle centralizado, visando construir um modelo que aproximasse poltica e gesto, democracia e eficcia, legitimidade poltica e autoridade decisria na formulao e gesto de polticas. O debate coletivo foi um meio mais eficaz do que decises de natureza tcnica, como se a poltica no fosse intrnseca gesto pblica. A aproximao entre a poltica e a tcnica foi um diferencial na gesto, alm de qualificar os resultados do planejamento de governo. Os fruns coletivos serviram para definir prioridades (as polticas nas instncias de deliberao) e seus fins (os programas estratgicos e suas metas). O modelo gerencial enfatizou a organizao coletiva e o monitoramento dos programas de governo, buscando reduzir o tecnicismo gerencial sem avaliao poltica, bem como a viso oposta que concebe a democratizao da gesto como panacia contra a ineficcia administrativa. Ao adotar as prioridades polticas do governo, gerou-se um distanciamento da viso tecnicista, segundo a qual, para decidir e destinar recursos, o governo deve despolitizar-se (GARNIER, 2004). Com os fruns gerenciais criou-se uma cultura poltico-institucional e de aprendizagem organizacional para gerir metas integradas, distintamente do isolamento que fragmenta aes e estimula uma lgica de poder restrita aos rgos, reduzindo as possibilidades de integrao tcnica e poltica. A resposta fragmentao de responsabilidades comuns na administrao pblica burocrtica foi um novo marco de cooperao (BLANCO & GOMA, 2003). Buscar essa integrao foi um teste de eficincia poltico-gerencial para os rgos operarem com prioridades de governo antes de sua agenda setorial. Por fim, importante apresentar algumas dificuldades encontradas para implantar o modelo de gesto, dentre os quais: 1. Gesto integrada de programas: um novo aprendizado institucional, baseado na gesto coletiva e transversal, foi uma varivel dependente dos distintos interesses polticos, o que gerou desigualdade no ritmo de implementao e incidiu sobre a gesto intersetorial de polticas. Em algumas situaes, o debate sobre programas enfrentou a falta de uniformidade e/ou diferena nas informaes disponveis para embasar decises coletivas;
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2. Construo de interesses convergentes: programas intersetoriais nem sempre conseguiram definir interesses integrados, pois alguns tinham metas justapostas e eram mais uma agregao de intencionalidades do que interesses comuns organizados. Esta situao refletia situaes contraditrias em que os rgos se depararam com o dilema da colaborao, ou do isolamento, na constituio do modelo de gesto; 3. Envolvimento da direo poltica: o modelo exigia a participao da alta direo poltica, mas como a administrao tradicional opera com uma lgica segundo a qual para cada rea especialista corresponde um nvel decisrio, garantir a presena das lideranas nesse processo de gesto foi um desafio; 4. Manuteno dos fruns coletivos: a departamentalizao como estrutura interna de poder decisrio possui fortes razes na gesto pblica, sendo difcil alterar esse habitus administrativo. Buscou-se criar fruns coletivos onde a direo poltica decidisse sobre polticas pblicas, mas garantir encontros na periodicidade definida exigiu cobrana para que sua presena conferisse legitimidade ao modelo de gesto e suas deliberaes; 5. A poltica no planejamento governamental: distinto da viso que despolitiza a poltica e compreende o planejamento pelo vis tcnico, o desafio foi manter o foco nas prioridades polticas e evitar a tentao tecnicista da gesto como fim em si mesmo; 6. Avaliao poltica e tcnica do planejamento de governo: constituir a avaliao poltica e tcnica dos resultados dos programas foi um desafio difcil e de pouco xito e; 7. Democratizao de informaes: a departamentalizao da gesto pblica segmenta o fluxo de informaes. Mesmo com fruns coletivos houve dificuldade para disponibilizar informaes, pois, para alguns rgos, democratizar informaes significava perder poder. A experincia da PMV mostrou que a organizao poltica e institucional da gesto governamental buscou ampliar sua eficcia e efetividade. Este artigo apresentou como o modelo adotado combinou poltica e gesto em um novo formato gerencial. A implantao desse modelo objetivou aproximar eficcia e democracia, legitimidade poltica e capacidade gerencial, mesmo diante dos interesses e estratgias dos atores no ambiente institucional. Mesmo considerando a especificidade da experincia, o estudo sobre formatos polticos e gerenciais na administrao pblica um tema atual na agenda dos governos subnacionais, e esse artigo buscou contribuir nesse debate ao discutir a experincia de modernizao encetada na PMV.
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Figura 1 Estrutura e Fluxo do Modelo de Gesto
Fluxo e Funcionamento da Cmara Territorial

M A R C A T E M T I C A
Comit de Polticas Sociais (quinzenal)
Reunies Grupo Executivo da Cmara Territorial (Quinzenais)

SEMAS SEMUS SEME SEMSU
Reunies Cmara Territorial (Mensais) Planejamento

Anual
Avaliaes (Trimestrais)
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Interao entre organizaes comunitrias e poder pblico: uma anlise sobre a coleta de material reciclvel em Palmas-TO Flvio de Lima Queiroz RESUMO A coleta de material reciclvel consiste em uma alternativa de poltica pblica condizente com o paradigma de desenvolvimento sustentvel das cidades. A falta de apoio s organizaes comunitrias por parte do poder pblico um problema que deve ser combatido em virtude de acentuar a marginalizao de cidados como os catadores de reciclveis. O Estado no deve negligenciar as atividades das cooperativas e associaes uma vez que elas constituem uma forma de promover a gerao de trabalho e renda e motivar a participao da sociedade na gesto pblica. No entanto, para modificar tal quadro, mister que seja executado um planejamento a partir do conhecimento dos fatores que influenciam os trabalhos dessas organizaes. O problema enseja o exame da interao das organizaes comunitrias com o poder pblico e sua relevncia para os programas de coleta de reciclveis. Assim, podem ser tomadas as medidas cabveis para a implementao de uma gesto pblica capaz de satisfazer as demandas que favorecem o desenvolvimento sustentvel de um municpio e se evitem as conseqncias da m destinao do lixo. Nesse contexto, o presente trabalho objetiva analisar o relacionamento das organizaes de catadores de material reciclvel do municpio de Palmas-TO com os poderes pblicos municipal e estadual. Para tanto, desenvolveu-se um estudo de caso com uso de pesquisa exploratria. Foi realizado um levantamento bibliogrfico sobre o tema abordado, alm da aplicao de entrevistas semi-estruturadas com representantes do poder pblico e das organizaes comunitrias, as quais possibilitaram uma viso sobre a poltica relativa coleta de material reciclvel da cidade, no primeiro semestre de 2010. Destarte, analisaram-se os papis desempenhados pela Cooperativa de Produo de Reciclveis do Tocantins (COOPERAN) e Associao de Catadores da Regio Norte de Palmas (ASCANPA) assim como pelo poder pblico atravs da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio Ambiente e Habitao de Palmas-TO(SEDUMAH) e do Instituto Natureza do Tocantins (NATURATINS). Verificou-se que as organizaes de catadores e o poder pblico no possuem uma viso alinhada da poltica relativa coleta de material reciclvel local. Os representantes da COOPERAN e ASACAMPA enfatizaram a urgncia de melhoria na infraestrutura de suas organizaes e a elevao da quantidade e qualidade dos resduos coletados. Entretanto, observou-se que os trabalhos da SEDUMAH e da NATURATINS esto voltados principalmente para o apoio tcnico de capacitao dos catadores. Ademais, foi constatada a existncia de aparato legal que enseja a coleta de reciclveis. Os resultados tornaram explcita a necessidade de se promover o consenso entre tais organizaes e o poder pblico que atua na capital do Tocantins. Por conseguinte, considera-se urgente que o Estado compreenda as expectativas das organizaes comunitrias, tendo em vista que, apesar dos esforos despendidos, elas no so plenamente atendidas. Ressalta-se ainda a importncia de haver a aplicao efetiva das leis estaduais e municipais que tratam da destinao do lixo e da educao ambiental, uma vez que a simples existncia de legislao no consiste em resultados vlidos para a sociedade. imprescindvel a conscientizao sobre a importncia do desenvolvimento sustentvel atravs da disseminao da educao ambiental. Isso pode aprimorar a participao social e suscitar a instituio de parceria com a populao. Desse modo, as polticas pblicas promovero o desenvolvimento das organizaes comunitrias e da coleta de material reciclvel. Palavras-chave: Poder pblico. Material reciclvel. Desenvolvimento sustentvel. 1. INTRODUO A coleta de material reciclvel consiste em uma alternativa para a gesto pblica promover o desenvolvimento sustentvel das cidades. Nesse contexto, o poder pblico deve incentivar os trabalhos das organizaes comunitrias a fim de evitar a marginalizao de cidados como os catadores de reciclveis. O Estado no deve negligenciar as atividades das cooperativas e associaes uma vez que elas constituem uma forma de promover a gerao de trabalho e renda, alm de motivar a participao da sociedade na gesto pblica. Para modificar tal quadro, mister que seja executado um planejamento a partir do conhecimento dos fatores que influenciam os trabalhos dessas organizaes. Como defende Chiavenato (2003), a exposio dos fatores internos das organizaes importante para que estas possuam o autoconhecimento de suas foras e fraquezas, enxergando a existncia ou no de fatores que so preponderantes na execuo de suas atividades. Por outro lado, a anlise do
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ambiente externo importante pelo fato da organizao possuir pouco controle e poder de influncia sobre fatores econmicos, polticos, legais e socioculturais. Ao ser incumbido de planejar e implementar a Coleta Seletiva Solidaria, conforme Decreto Presidencial n 5.940/06, na Unidade Estadual do IBGE no Tocantins, no ano de 2008, o autor deste artigo percebeu a dificuldade que enfrentam as organizaes de catadores de material reciclvel na cidade de Palmas-TO. Ademais, verificou-se a complexidade inerente mudana de atitude, em favor do meio ambiente e da sociedade, o que demanda o uso de habilidades tcnicas dos gestores pblicos. Assim, tornou-se clara a relevncia de se analisar os elementos intrnsecos coleta de reciclveis. A cidade Palmas-TO requer a produo de conhecimento sobre o referido tema, o qual pode servir de base para a implementao de melhorias na sua poltica ambiental. Outrossim, o estudo justifica-se pela necessidade de entendimento da realidade sobre a interao das organizaes que executam a coleta de reciclveis em Palmas-TO, a Cooperativa de Produo de Reciclveis do Tocantins COOPERAN e a Associao de Catadores da Regio Norte de Palmas ASCANPA, e as gestes municipal e estadual. Destarte, o presente trabalho objetiva avaliar os fatores que influenciam na execuo da coleta de material reciclvel em Palmas-TO atravs da interao das organizaes comunitrias com o Municpio e o Estado. Ele est estruturado d modo que apresenta a importncia da ao do poder pblico para o desenvolvimento sustentvel; aborda o contexto da coleta de reciclveis em Palmas-TO; expe a realidade das organizaes comunitrias que executam a coleta de material reciclvel e a participao do Municpio e do Estado; por fim, feita uma anlise dos resultados e expressas as consideraes finais. 2. PODER PBLICO, COLETA DE MATERIAL RECICLVEL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL O desenvolvimento sustentvel, para Menegat (2004), ocorre atravs da ao de quatro elementos que compem o que chamou de matriz da sustentabilidade: governo sensato, preservao da estabilidade social (ordem), mudana cultural e iniciativa dos cidados. Franco (2001) afirma que o desenvolvimento sustentvel tem como finalidade a integrao de preocupaes ambientais ao bojo das polticas socioeconmicas, fazendo estas polticas responsveis por seus impactos ambientais. Assim, depreende-se que, para haver desenvolvimento sustentvel, se faz necessria a atuao do poder pblico para estabelecer um sentimento conjunto de responsabilidade pelas futuras geraes. preciso criar as condies socioeconmicas, institucionais e culturais que estimulem no apenas um rpido progresso tecnolgico, como tambm uma mudana em direo a padres de consumo que no impliquem o crescimento contnuo e ilimitado do uso de recursos naturais (LEFF, 2001, p. 268). No contexto brasileiro, a Constituio Federal, Art. 225, impe ao poder pblico e a coletividade o dever de preservar e defender o meio ambiente, a fim de garantir a todos o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida. O poder pblico deve trabalhar para evitar problemas decorrentes da m destinao dos resduos slidos. Grippi (2006) afirma que os rgos municipais, responsveis diretos pela coleta do lixo urbano tm que dar o exemplo, e as secretarias municipais de meio ambiente devem atuar convenientemente dentro de seu papel como rgos locais do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente). As conseqncias da m destinao do lixo podem ser verificadas atravs da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2008 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, a qual apontou que 30,7% dos municpios com lanamento inadequado de resduos slidos sofreram problemas de inundao e/ou alagamento. A necessidade de se promover a racionalizao dos recursos disponveis na natureza de grande relevncia para o desenvolvimento sustentvel dos municpios brasileiros. Calderoni (2003) afirma que algumas razes para aplicao de uma poltica de coleta seletiva e reciclagem de resduos slidos pelas prefeituras so a exausto de matrias-primas, os custos crescentes das matrias primas, transporte e aterros, alm de poluio e prejuzo sade. Vale ressaltar que os municpios tm o papel de destinar adequadamente o lixo para aterros oficiais assim como incentivar programas de coleta seletiva e reciclagem. Ademais, possuem o dever de fomentar programas de educao ambiental nas comunidades, conforme determina a Lei 9.795/99, que dispe sobre a educao ambiental e institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental.
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Nesse contexto, a coleta de material reciclvel aparece no somente como forma de corroborar a sustentabilidade do meio ambiente como tambm um instrumento de desenvolvimento das organizaes comunitrias. Segundo Duarte (2002), a riqueza proporcionada pelo tratamento do lixo se encontra em um processo de concentrao de renda. De um lado, grandes empresrios articulados burocracia estatal e, de outro lado, a existncia de um grande contingente de excludos maltratados pelo sistema, que se dedicam a catar lixo para sobreviver e obter uma fonte de renda. Ele afirma ainda que a questo no o abandonar a utilizao tecnolgica no tratamento do lixo. Todavia, deve-se procurar desenvolver meios para que as empresas no monopolizem essas atividades, impedindo os catadores de acessar meios de sobrevivncia de forma digna. 3. A COLETA DE RECICLVEIS EM PALMAS-TO Na cidade de Palmas-TO, a coleta de material reciclvel realizada, limitadamente, por apenas uma cooperativa e uma associao: a Cooperativa de Produo de Reciclveis do Tocantins COOPERAN e a Associao de Catadores da Regio Norte de Palmas ASCAMPA. Enfrentamse problemas devido a elementos como a deficincia de estrutura interna, falta de polticas pblicas e baixo nvel de contribuio da populao local. Seus trabalhos atingem uma pequena rea da cidade, fazendo com que grande parcela da populao no tome conhecimento de sua existncia e importncia. Isso dificulta a sustentabilidade das referidas organizaes de catadores de material reciclvel em virtude de sua fragilidade para enfrentar um ambiente de poucas oportunidades e muitas ameaas. Assim, para uma anlise pormenorizada das realidades da COOPERAN e ASCANPA, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com seus representantes, indagando-os sobre as barreiras enfrentadas e expectativas de desenvolvimento tanto do ponto de vista interno (estrutura) quanto externo (populao, governo e organizaes privadas e pblicas em geral). Para obter informaes sobre os trabalhos da prefeitura e governo estadual em favor da coleta de material reciclvel em Palmas-TO, foram entrevistados informantes da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, Meio ambiente e Habitao de Palmas-TO - SEDUMAH e do Instituto Natureza do Tocantins - NATURATINS. Dessa forma, investigou-se a existncia de polticas pblicas de fomento s atividades das organizaes de catadores de material reciclvel e de promoo da conscientizao da populao quanto necessidade do reaproveitamento de material atravs da coleta seletiva e reciclagem. 4. AS ORGANIZAES COMUNITRIAS E A EXECUO DA COLETA DE RECILVEIS EM PALMAS-TO 1. COOPERAN O presidente da COOPERAN, no dia 12 de abril de 2010, concedeu entrevista na qual explicou como a organizao surgiu, a situao em que ela se encontra e as suas expectativas de desenvolvimento como organizao. O entrevistado informou que a COOPERAN uma organizao que surgiu na cidade de Palmas-TO, em 2004, com o objetivo de promover os trabalhos dos catadores de materiais reciclveis do municpio e de parte do estado do Tocantins que, naquele perodo, atuavam isoladamente, sofrendo com a falta de apoio, alm do preconceito e a desvalorizao comercial do material coletado. A idia da cooperativa surgiu para resolver tambm outros problemas, como o acmulo de material reciclvel na residncia dos catadores, o que causava perigo sade pblica. O informante explicou que a cooperativa concentra suas atividades na regio sul de Palmas-TO e na coleta de material reciclvel em organizaes pblicas e privadas do centro da cidade. A cooperativa iniciou suas atividades com 27 cooperados e, no primeiro semestre de 2010, contava com 65, no entanto, apenas 15 destes trabalham de fato para a sustentao e desenvolvimento da instituio. O representante da organizao afirmou que uma vez que o material coletado de baixo valor (coleta-se pouco alumnio, cobre e ferro) as pessoas preferem trabalhar isoladamente nas ruas, coletar material de maior valor e vender direto ao comprador. Na rua, chega-se a ganhar um salrio mnimo, na cooperativa, um pouco mais da metade, completou. Solicitou-se ao informante explicao sobre as condies de estrutura de trabalho da organizao. Como resposta, afirmou que o patrimnio mais relevante que a COOPERAN possui consiste em um galpo para realizao de triagem e um veculo para a coleta do material reciclvel. Todavia, o galpo possui o defeito de ser semi-aberto, ensejando a ocorrncia de furtos por parte daqueles que percebem o fcil acesso ao material.
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Quando questionado se a organizao atende a demanda da sociedade, o informante respondeu positivamente e ressaltou que a maior parte do material recebido pela organizao oriunda de instituies pblicas. H necessidade de diminuir os custos que ainda so bastante elevados, e tambm a quantidade de tempo gasto com o processo de triagem do material, uma vez que este normalmente recebido sem a devida separao por tipo (papel, vidro, plstico e metal). O problema ocorre porque as pessoas entregam, por exemplo, plstico e papel em um mesmo recipiente, ficando o trabalho de separao para os catadores, completou. O representante da COOPERAN, quando perguntado se a populao de Palmas-TO tem colaborado o suficiente, argumentou que em parte, porque apesar da quantidade ser relativamente dentro das expectativas, o material recebido no de boa qualidade, remetendo questo da no separao do material conforme seu tipo. O informante, ao ser indagado sobre o apoio do poder pblico, respondeu que os rgos pblicos no descartam materiais de maior valor, os quais so vendidos pelos seus funcionrios. Citou um exemplo de certa secretaria do estado que solicitou COOPERAN a coleta de cadeiras, no entanto s entregou os restos de madeira aglomerada. Entretanto, existem alguns poucos rgos pblicos que contribuem de modo significativo para os trabalhos da COOPERAN, em especial os pertencentes esfera estadual e federal. Ao ser questionado sobre a aplicao de polticas pblicas especficas para o desenvolvimento da coleta seletiva, o entrevistado informou que o Estado e o Municpio tm se aproximado da cooperativa, no entanto necessrio maior contribuio porque o trabalho no est rentvel. Ele informou que a COOPERAN recebeu da prefeitura o imvel para a instalao da cooperativa. Na ocasio, a prefeitura afirmou que implantaria, experimentalmente, um programa de coleta seletiva na cidade logo que houvesse a referida instalao, mas at aquele momento, isso no ocorreu. O entrevistado, quando questionado sobre os maiores colaboradores para os trabalhos da COOPERAN, citou algumas organizaes pblicas e privadas que contribuem de forma significativa. Para ele, os maiores colaboradores externos da COOPERAN so, dentre outros, os Correios, a ONG Moradia e Cidadania, a SETAS (Secretaria Estadual do Trabalho e Desenvolvimento Social) e os rgos pblicos federais que, atravs do Programa Coleta Seletiva Solidria, contribuem com parcela significativa do material reciclvel coletado. Por fim, o informante explicou seu ponto de vista quanto a um possvel modo de fortalecer a organizao. Segundo ele, para melhorar a situao, a existncia de uma indstria de transformao em Palmas-TO poderia elevar os preos dos materiais ofertados pela COOPERAN. Por exemplo, do papel branco poderia ser fabricado papel A4; do papelo, se fabricaria telha trmica; como o estado muito quente, as pessoas poderiam optar por esse produto. Ademais, a COOPERAN poderia granular o plstico que coleta. Esse material vendido pela cooperativa em torno de R$ 0,60 a R$ 0,70/t, se fosse granulado, seria cerca de R$ 4,00/t. Dessa forma, aumentaria a rentabilidade do negcio da cooperativa e motivaria os cooperados a retornar para suas atividades junto COOPERAN. 2. ASCANPA O representante da ASCANPA, no dia 11 de maio de 2010, concedeu entrevista a fim de explicitar a situao da organizao e suas expectativas para a coleta de material reciclvel em Palmas-TO. Segundo o informante, a ASCANPA foi fundada em agosto de 2005, motivada pelos Fruns de Lixo e Cidadania Municipal e Estadual. Porm, a razo maior para sua fundao ocorreu pelo fato de que os catadores da regio norte de Palmas-TO encontravam-se muito distantes da organizao de catadores de material reciclvel a COOPERAN que tinha sede na regio de Santa Brbara, extremo sul da cidade. O entrevistado salientou que a ASCANPA, alm da contribuio dos seus associados, requer o apoio externo para dar continuidades aos seus trabalhos. Perguntado sobre o pblico-alvo da ASCANPA, o entrevistado explicou que as quadras da regio norte de Palmas-TO servem como foco para a realizao de seus trabalhos. Para tanto, contava inicialmente com 68 associados e, ao perodo desta pesquisa, com 78, sendo que apenas 30 contribuem ativamente para o desenvolvimento da ASCANPA. O informante explanou que a organizao no tem estrutura fsica para dar suporte quantidade de associados, porm, mesmo com essa barreira, acredita-se que o importante valorizar o trabalho coletivo. Afirmou ainda que no se deve esperar a estruturao da organizao para poder trabalhar em conjunto. Para manter os associados, a organizao os ajuda nas pequenas despesas domsticas, como pagamento de energia eltrica, e tambm incentiva a participao em palestras e eventos voltados
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para o desenvolvimento profissional. O representante da ASCANPA argumentou que muitos se afastaram dos trabalhos da associao porque mudaram de atividade ou porque passaram a morar na regio sul da cidade. Quando perguntado se a capacidade da ASCANPA tem atendido bem a demanda da comunidade onde atua, o entrevistado afirmou que parcialmente. Argumentou que se evita a destinao de grande quantidade de material reciclvel para o aterro, uma vez que so coletadas em torno de oito toneladas de material por ms. Todavia, essa quantidade poderia ser ainda maior. O representante da ASCANPA explicou sobre as dificuldades enfrentadas por aqueles que vivem da coleta de material reciclvel e afirmou que h certa discriminao contra os associados. Para ele, muitas pessoas desconhecem ainda a funo do catador, enxergando-o como um marginal. Para ele, importante que a sociedade local entenda melhor os trabalhos da ASCANPA. Sobre a participao da populao e do poder pblico, afirmou que as pessoas ainda no esto conscientizadas da necessidade de separar o material reciclvel do lixo. J o poder pblico tem contribudo mais para os grandes empresrios da rea do que para a ASCANPA. Alegou que as organizaes pblicas municipais e estaduais vendem os materiais reciclveis. Adicionalmente, o galpo em que est sediada era pago pela prefeitura e h mais de um ano est em atraso. Questionado sobre polticas pblicas especficas para a coleta de material reciclvel, afirmou que a prefeitura ajuda com apoio tcnico (capacitao) atravs da iniciativa do Frum Estadual Lixo e Cidadania (FELC). No entanto, disse que o FELC no resultou ainda em soluo concreta para problemas da ASCANPA. Na opinio do informante, para que a ASCANPA se desenvolva necessrio um projeto para aperfeioar sua estrutura, pois a atual inadequada. Ademais, a populao deve conscientizar-se de seu papel em relao coleta seletiva de material reciclvel. Os associados, por sua vez, precisam melhorar o conhecimento formal, estudar e possuir qualificao. Ele defendeu que, desse modo, a organizao poderia cumprir melhor seu objetivo e melhorar a promoo da qualidade de vida para os seus associados. 5. GESTO PBLICA E ORGANIZAES RECICLVEL EM PALMAS-TO 1. NATURATINS DE CATADORES DE MATERIAL
No dia 26 de maro de 2010, realizou-se uma entrevista com um dos representantes do Instituto Natureza do Tocantins - NATURATINS, rgo estadual de meio ambiente que possui como objetivo o estudo, a pesquisa, a experimentao no campo da proteo e controle ambiental e a utilizao racional dos recursos ambientais, conforme leis estaduais 029/89 e 858/96. O entrevistado salientou sobre a responsabilidade do NATURATINS quanto educao ambiental e a implantao do Frum Estadual Lixo e Cidadania FELC nos municpios em que trabalham as organizaes de catadores, criao de mercado para material reciclvel e apoio gesto municipal de resduos slidos em todos os demais municpios do Tocantins. Ao ser questionado sobre a responsabilidade do NATURATINS, especificamente em relao ao municpio de Palmas-TO, o entrevistado afirmou que a organizao no possui muitas responsabilidades quanto poltica ambiental. Explicou que isso se deve ao fato de que a capital do estado possui uma secretaria municipal de meio ambiente bem estruturada. A questo do aterro sanitrio, por exemplo, fica a cargo da Diretoria de Licenciamento da SEDUMAH. Por ter ressaltada a importncia do Frum Estadual Lixo e Cidadania - FELC, o representante foi indagado sobre o papel do frum para a poltica ambiental de Palmas-TO. Desse modo, respondeu que o frum tem o objetivo de promover discusso e propor atividades relativas aos resduos slidos. Falou ainda que, naquele perodo, estava aberta uma discusso para aprimorar uma lei municipal de coleta seletiva. A idia era direcionar os trabalhos do frum para que essa idia fosse aprovada na cmara municipal. O entrevistado relatou a expectativa positiva para a aprovao da proposta atravs de projeto de lei. Para ele, a proposta sucinta e atribui responsabilidade para as associaes de catadores, empresas, municpio e para a sociedade. Acrescentou que a questo dos resduos slidos uma cadeia, no basta o municpio fazer sua parte sem o apoio da comunidade, nem tampouco apenas os trabalhos dos catadores. Essa questo um processo em que a base a educao ambiental. As modificaes da lei de resduos slidos iro atender as expectativas do municpio, completou. O representante do NATURATINS indicou que o Tocantins no possui lei especfica sobre a destinao de reciclveis. Todavia, informou a existncia de uma lei estadual (Lei n 1.374/03) e de um programa de educao ambiental. A citada lei ampla e d um apanhado geral sobre o assunto, explicou.
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A lei estadual de educao ambiental, segundo o entrevistado, atua como base ao trabalho de apoio implantao dos fruns municipais sobre o lixo. Argumentou que o frum auxilia as cidades na obteno de licena de aterros sanitrios, incentiva a comunidade a apoiar a poltica ambiental e ajuda os catadores a trabalhar de forma organizada, uma vez que a maioria exerce suas atividades informalmente. Questionado sobre o tipo de apoio tcnico e estrutural dado s organizaes de catadores, o informante respondeu que o NATURATINS prov capacitao, elaborao de plano de ao e acompanhamento por meio de visitas aos municpios onde eles trabalham. No existe apoio com provimento de infraestrutura (equipamentos e instalaes). 2. SEDUMAH . No dia 31 de maio de 2010, um dos representantes da SEDUMAH (Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente) concedeu entrevista para apresentar o trabalho do Municpio referente coleta de reciclveis. Ele explicou que dentro do organograma da secretaria existe a Diretoria de Meio Ambiente. Esta tem como objetivo a realizao da sensibilizao de instituies pblicas, privadas e da populao local sobre temas referentes proteo e conservao do meio ambiente. O entrevistado informou que os trabalhos da Gerncia de Educao Ambiental e Projetos so realizados atravs de aes de apoio Semana Estadual da gua, mobilizao para o projeto Hora do Planeta e promoo da Semana Municipal do Meio Ambiente e Temporada de Frias projeto de educao ambiental feito em julho nas praias de Palmas-TO. A equipe de tcnicos da gerncia realiza, durante todo o ano, palestras educativas em escolas e instituies pblicas e privadas. competncia da Gerncia de Educao Ambiental a gesto do Frum Municipal do Lixo e Cidadania, o Conselho Municipal do Meio Ambiente e promover e a participao da sociedade no referido frum. O informante explanou quanto o papel da secretaria em relao poltica de meio ambiente do municpio de Palmas-TO. Assim, esclareceu que a SEDUMAH tem a competncia de executar todas as diretrizes de educao ambiental, fiscalizao e licenciamento pertinentes s leis municipais de meio ambiente. Citou como exemplos as leis municipais n 14.165/02 Coleta Seletiva de Lixo no Municpio de Palmas; Lei n. 1011/01 Lei Municipal de Meio Ambiente; e Lei n. 997/01 Instituio do Conselho Municipal de Meio Ambiente. Interrogou-se o entrevistado sobre os trabalhos da secretaria para desenvolver um sistema mais eficiente de coleta de material reciclvel na cidade de Palmas-TO. Assim, declarou que a iniciativa da secretaria dar suporte a associao e a cooperativa de catadores para a realizao da coleta seletiva, que, a princpio est sendo realizada de forma tmida, pois a coleta de determinados materiais so influenciadas pelo valor de mercado praticado pelos atravessadores. Adicionou que a secretaria est cobrando da administrao pblica o cumprimento da lei n 14.165/02. Questionou-se o informante sobre que tipo de apoio a secretaria prov s organizaes que realizam a coleta de material reciclvel na cidade. Como resposta, explanou que a COOPERAN recebe da SEDUMAH capacitao para os catadores e ajuda na elaborao de projeto para captao de recursos. Tambm salientou que o municpio doou um terreno para construo de um galpo para depsito de materiais reciclveis e auxiliou na regularizao do projeto arquitetnico. A ASCANPA, por sua vez, tambm recebe capacitao para seus componentes atravs da SEDUMAH, a qual est trabalhando para promover maior apoio das atividades desenvolvidas naquela associao, e a aquisio de um terreno. O informante completou que ambas as instituies so beneficiadas por um projeto de alfabetizao que foi elaborado pela SEDUMAH e foi viabilizado financeiramente pela Fundao Banco do Brasil. Por fim, o entrevistado informou a existncia de lei que trata sobre a poltica de educao ambiental do municpio. Ele indicou ainda que Palmas-TO no possui uma lei que regulamenta a educao ambiental. Existem, porm, algumas normativas sobre o assunto na Lei Municipal de Meio Ambiente e, ademais, a SEDUMAH segue as orientaes das leis nacionais e estaduais. 6. ANLISE DA INTERAO ENTRE O PODER PBLICO E AS ORGANIZAES COOPERAN E ASCANPA Verificou-se que as organizaes de catadores de material reciclvel e o poder pblico municipal e estadual no possuem uma viso alinhada da poltica quanto coleta de material reciclvel local. Os representantes da COOPERAN e ASACAMPA enfatizaram a urgncia de melhoria na infraestrutura de suas organizaes e na elevao da qualidade do material coletado. Entretanto,
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ficou claro que os trabalhos da SEDUMAH e da NATURATINS esto voltados principalmente para o apoio tcnico de capacitao dos catadores. Dessa forma, ressalta-se a importncia de haver uma ao conjunta do poder pblico e as referidas organizaes para que se definam as demandas prioritrias. O representante da COOPERAN, ao explicar sobre a necessidade de granular o plstico coletado, indicou a demanda por equipamento para fazer a reciclagem mecnica desse material. Na ASCANPA, constatou-se que a preocupao com o elemento mais bsico, um local para instalar adequadamente os associados. Portanto, pode-se afirmar que a falta de infraestrutura bsica para os trabalhos um dos fatores responsveis pelo distanciamento dos catadores dessas organizaes comunitrias. O problema grave para essas organizaes, considerando que elas exercem pouca influncia sobre a poltica local. Sugere-se ento que seus participantes incentivem ao mximo o apoio de instituies parceiras e da populao, para que sejam adotadas polticas pblicas que visem o desenvolvimento da coleta de material reciclvel. Nesse contexto, cabe ressaltar que o processo de formulao e implementao de polticas pblicas eminentemente poltico, uma vez que os grupos sociais, para verem executadas as aes pblicas de seus interesses, exercem influncia sobre os tomadores de decises governamentais (SILVA, 2005). Quanto necessidade de elevao da qualidade do material coletado pela ASCANPA e COOPERAN, infere-se, a partir da anlise do levantamento bibliogrfico e entrevistas, que ela est baseada no baixo nvel de conscientizao da populao em geral. Para minimizar o problema, o poder pblico local deve incentivar a adoo de poltica ambiental e de programa de coleta seletiva nas organizaes pblicas e privadas da cidade. importante que os gestores pblicos da cidade motivem a adoo de poltica ambiental nos diversos tipos de organizao e, dessa forma, promovam o alinhamento de idias com a poltica ambiental do municpio A promoo da educao ambiental uma forma inexorvel de melhorar a qualidade do material que chega s organizaes de catadores de material reciclvel de Palmas-TO. Verificou-se que a SEDUMAH realiza a preparao dos catadores para suas atividades por meio de capacitao. Entretanto, preparar a sociedade para contribuir com os trabalhos das organizaes de catadores ainda mais relevante. A conscientizao sobre a importncia da coleta de material reciclvel pode ser feita em PalmasTO atravs da disseminao da educao ambiental nas instituies educativas e nas organizaes pblicas e privadas em geral. As atividades de educao ambiental nas instituies educativas devem ser implementadas por meio de linhas de atuao como a produo e divulgao de material educativo e o desenvolvimento de estudos, pesquisas e experimentaes na rea, conforme estabelecido pela Lei Federal n 9.795/99, Art. 80. Para tanto, recomenda-se que o poder pblico atual cobre dessas instituies a efetivao de aes de educao ambiental e que seus resultados sejam apresentados sociedade em eventos como o FELC. Promover a aplicao das leis ambientais federal, estadual e municipal tambm pode ser um meio de minimizar o relatado problema da qualidade do material coletado para reciclagem. Como defende May et al (2003), a regulamentao ambiental de um fator que induz as empresas a adotar uma postura menos agressiva ao meio ambiente. necessrio fazer presso para que elas mudem seu comportamento, uma vez que a preservao do meio ambiente no seu objetivo. A SEDUMAH, como responsvel local pela poltica de meio ambiente, deve buscar tanto das empresas como tambm dos rgos pblicos e da sociedade o respeito s leis que podem contribuir para melhoria da coleta de material reciclvel no municpio. O trabalho de cobrana de aplicao da lei municipal n 14.165/02 sobre a administrao pblica deve ser aperfeioado pela SEDUMAH. Sugere-se um acompanhamento mais prximo das organizaes pblicas instaladas no municpio, alm de um programa de recompensas para aquelas que se destacam no compromisso com a poltica ambiental local e coleta de material reciclvel. Para tanto, a referida secretaria deve providenciar um sistema de controle dos resultados dos programas de coleta seletiva existentes nas organizaes. Isso possvel com o trabalho integrado junto COOPERAN e ASCANPA, o qual possibilita identificar a origem do material coletado e avaliar a sua qualidade. Por fim, pode-se afirmar que a relao entre o poder pblico (estadual e municipal) e as organizaes comunitrias precisa ser revista para que exista uma poltica ambiental que incentive a coleta e o reaproveitamento de material reciclvel em Palmas-TO. mister que os agentes participantes das polticas pblicas cheguem a um consenso para no haver conflito de interesses e ineficincia no combate aos problemas existentes. Os resultados das entrevistas executadas neste trabalho mostraram que isso no a realidade no que concerne coleta de material
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reciclvel na capital do Tocantins. Portanto, a aproximao do poder pblico com a sociedade deve ser constante para que as demandas sejam plenamente satisfeitas.
7. CONSIDERAES E SUGESTES O estudo desenvolvido proporcionou uma viso holstica sobre a coleta de material reciclvel na cidade de Palmas-TO no primeiro semestre de 2010. O entendimento dos papis desempenhados pelas organizaes comunitrias, COOPERAN e ASCANPA, e do poder pblico, atravs da SEDUMAH e da NATURATINS, permite a composio de algumas consideraes quanto coleta de material reciclvel na capital do Tocantins. As polticas pblicas para o desenvolvimento da coleta de material reciclvel em Palmas-TO devem ser aprimoradas para o alcance de maior eficcia. Observou-se que as polticas pblicas implementadas pela SEDUMAH e NATURATINS no apresentam os resultados esperados. A educao ambiental, por exemplo, motivo de queixa por parte do representante da ASCANPA. A coleta seletiva de material reciclvel, por sua vez, ainda no consiste em um programa que atenda s expectativas da COOPERAN e ASCANPA, embora oito anos aps a publicao da lei municipal 14.165/02. Aspectos dessa natureza devem ser levados em conta para a reviso e aperfeioamento das aes voltadas para a coleta de material reciclvel na cidade. fundamental que a gesto pblica de Palmas-TO, em parceria com outras esferas de governo e iniciativa privada, realize uma poltica de coleta de material reciclvel que promova as organizaes comunitrias. A aproximao entre a gesto pblica e a comunidade um imperativo da nova maneira de gerir a coisa pblica, que forma parcerias entre o governo e a sociedade. Dessa maneira, o poder pblico local ensejar o desenvolvimento de tais organizaes. Ressalta-se a relevncia de haver aplicao efetiva das leis estaduais e municipais que tratam da destinao do lixo e da educao ambiental. A existncia de legislao no consiste em resultados vlidos para a sociedade. Estado e municpio devem trabalhar para que as leis que tratam de assuntos relativos ao desenvolvimento sustentvel de Palmas-TO sejam difusas e bem aplicadas. A fiscalizao da aplicao das leis e a educao ambiental podem ser uma excelente via para tornar realidade o estabelecido legalmente. Diante do exposto, verifica-se que o resultado deste estudo pode ser utilizado como fonte para novas pesquisas relativas poltica ambiental de Palmas-TO assim como para embasar aes daqueles que influenciam nos rumos da coleta de material reciclvel na cidade. Ademais, a grande recompensa oriunda do presente trabalho o desenvolvimento de conhecimento crtico sobre determinado tpico da poltica ambiental de um municpio. Portanto, deve ser tratado como relevante contribuio para a comunidade acadmica e a sociedade da capital do Tocantins. REFERNCIAS BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 20 set. 2010. BRASIL. Decreto Federal 5.940, de 25 de outubro de 2006. Institui a separao dos resduos reciclveis descartados pelos rgos e entidades da administrao pblica federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinao s associaes e cooperativas dos catadores de materiais reciclveis, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5940.htm>. Acesso em: 04 out. 2010. BRASIL. Lei Federal 9.795, de 27 de abril de 1999. Dispe sobre a educao ambiental, institui a Poltica Nacional de Educao Ambiental e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9795.htm>. Acesso em: 20 set. 2010. CALDERONI, Sabetai. Os Bilhes Perdidos no Lixo. 4 ed. So Paulo: FFLHC/USP. Humanitas Editora, 2003. CHIAVENATO, Idalberto, SAPIRO, Aro. Planejamento Estratgico. 1 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2003. DUARTE, Laura Maria Goulart; TEODORO, Suzi Huff (Orgs.). Dilemas do Cerrado: entre o ecologicamente (in)correto e o socialmente (in)justo. Rio de Janeiro: Garamond, 2002. FRANCO, Maria de Assuno Ribeiro. Planejamento ambiental para a cidade sustentvel. So Paulo: Annablume: FAPESP, 2001.
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A construo conjunta de sistema de indicadores como ferramenta de convergncia de esforos de controle, monitoramento e avaliao da execuo de Programas Governamentais: Um Estudo de Caso Henrique Marques Ribeiro
I Introduo O presente artigo tem por finalidade apresentar proposta de integrao entre esforos de controle empreendidos, tanto pelo Ministrio do Esporte, quanto pela Controladoria-Geral da Unio, no mbito da execuo do Programa Segundo Tempo. Pretende evidenciar, com base em um caso concreto, as vantagens da institucionalizao, pela Controladoria Geral da Unio, do papel de assessoramento gesto de polticas pblicas, mediante construo conjunta de sistema de indicadores para monitoramento e avaliao das iniciativas de interveno governamental. De acordo com Christopher Pollitt (2008) as reformas administrativas implantadas nas dcadas de 80 e 90 em diversos pases abarcaram ao menos quatro pontos semelhantes: A descentralizao oramentria e financeira, com a consequente delegao da responsabilidade pela execuo das polticas pblicas; O aumento da produtividade dos servios pblicos e a consequente busca de maior eficincia das aes governamentais; O foco no cidado, a importncia de moldar os servios pblicos s necessidades e preferncias de seus usurios; e O fortalecimento da transparncia das aes governamentais como elemento de governana democrtica na busca de maior confiana pblica nos trabalhos do Estado. Diante dessas consideraes, o autor afirma que a reforma da Administrao Pblica alterou os contextos em que a auditoria estatal opera.(Pollitt, 2008, pg. 95) Uma vez que a prpria relao custo-benefcio das aes dos rgos de controle passa a ser objeto de discusso e o foco na avaliao de desempenho dos rgos pblicos passa a prevalecer sobre o anterior modelo de mera averiguao da legalidade dos atos de gesto. Outro desafio enfrentado pelos rgos de controle, ao menos no caso brasileiro, a opo, pelo Poder Executivo Federal, pela implementao de polticas pblicas mediante parceria com atores locais, sejam esses governos subnacionais, sejam entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de aproximar a atuao governamental das expectativas e necessidades dos cidados. No que diz respeito ao desafio representado pela implementao de polticas pblicas em contextos interorganizacionais, OToole Jr.(2010) afirma que, nesse contexto, a transformao de intenes polticas gerais, em um leque de regras, rotinas e processos sociais que permitam a efetiva atuao do Estado, ganha complexidade medida que os problemas a serem enfrentados no podem ser claramente categorizados em uma nica funo de governo, ou mesmo relacionados a uma esfera especfica de atuao governamental. Dessa forma, o sucesso na implementao de polticas pblicas requer o planejamento e a integrao dos esforos empreendidos por cada um dos atores envolvidos em sua execuo, de forma a alavancar o grau de eficincia, eficcia e efetividade das aes de diferentes organizaes pblicas ou privadas. importante destacar que, de acordo com Denhardt (2011), a pluralidade de atores envolvidos na implementao de polticas pblicas esvazia a capacidade de controle com base em princpios hierrquicos da burocracia tradicional, uma vez que os atores podem ser representados por organizaes sem vnculos hierrquicos, mesmo quando integrantes de uma mesma esfera de poder. O que ainda mais crtico quando se considera que os atores envolvidos podem estar situados em esferas governamentais distintas, ou mesmo ser representados por organizaes privadas. Diante desse desafio, os administradores envolvidos na implementao de polticas pblicas em cenrios interorganizacionais devem desenvolver a infraestrutura de comunicaes canais, linguagem, sinais e assim por diante para ajudar a alcanar o objetivo da cooperao direcionada poltica. (OTOOLE JR., pg. 236), encontrar ou estimular interesses comuns, e, ainda, estabelecer relaes entre as tarefas empreendidas pelos diferentes atores de forma que a produo de cada um sirva de insumo atuao do outro. Portanto, o presente artigo pretende defender as vantagens da contribuio da Controladoria Geral da Unio na construo de sistema de indicadores que sirvam de linguagem comum de
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contratualizao e monitoramento do desempenho de diferentes atores envolvidos na implementao de polticas pblicas em contextos interorganizacionais. Para tanto, sero apresentadas as caractersticas de funcionamento do Programa Segundo Tempo, do Ministrio do Esporte, e mapeamento de atores, suas relaes interorganizacionais e a estrutura de controle estabelecida. Ser apresentada a metodologia de Avaliao da Execuo de Programas de Governo, desenvolvida pela CGU, e as questes estratgicas abordadas no mbito do projeto de acompanhamento sistemtico do PST. Sendo, posteriormente, defendida a convenincia da apropriao dessas questes estruturao de sistema de indicadores que otimizaria os esforos de gesto e controle empreendidos pelos diferentes atores envolvidos na implementao do Programa. II O Programa Segundo Tempo: diretrizes da ao governamental e mapeamento das relaes interorganizacionais no mbito do Sistema de Controle, Monitoramento e Avaliao implementado. O Programa Segundo Tempo, do Ministrio do Esporte, tem por finalidade a incluso social e o desenvolvimento integral de crianas, adolescentes e jovens mediante participao em atividades desportivo-pedaggicas que tm por objetivo desenvolver valores sociais, fomentar a sociabilidade e reduzir a exposio a riscos sociais. As atividades desportivo-pedaggicas so ofertadas mediante o funcionamento de ncleos de esporte educacional, no perodo de contraturno escolar, implantados em parceria com atores locais, tais como prefeituras, entidades no governamentais, mediante firmatura de convnios, e mesmo escolas participantes do Programa Mais Educao, do MEC. No mbito do modelo de conveniamento, o Ministrio do Esporte, mediante realizao de Chamada Pblica, seleciona entidades pblicas e privadas dispostas a implantar ncleos de esporte educacional, conforme diretrizes pedaggicas e administrativas previamente definidas e tornadas pblicas por meio do Manual de Diretrizes do Programa Segundo Tempo, disponibilizado no site do Ministrio, na rede mundial de computadores. De acordo com as diretrizes vigentes para o modelo de conveniamento, o ncleo padro constitudo pela oferta, a um grupo de beneficiados, de prtica de ao menos duas modalidades esportivas coletivas e uma individual, durante trs dias da semana. Para lecionar as atividades propostas, cada ncleo conta com um profissional graduado em Educao Fsica ou Esporte e um monitor estudante de graduao na mesma rea. Cabe destacar que os ncleos de esporte educacional, de acordo com as diretrizes vigentes, caracterizado pelo grupo de beneficiados, e no pela estrutura fsica utilizada, e que o foco das atividades realizadas reside na oferta, por meio do esporte, de atividades pedaggicas de carter inclusivo, e no de centros de treinamento de modalidades esportivas. De forma a garantir que os ncleos implantados funcionem de acordo com as diretrizes pedaggicas e administrativas traadas pelo Ministrio, cada convnio firmado conta com um Coordenador Geral e um Coordenador Pedaggico, responsveis pela gesto administrativa e pedaggica, que contam com o auxlio de um Coordenador Setorial para cada 20 ncleos implantados. Diante dos problemas detectados por rgos de controle no funcionamento dos ncleos, e dos desafios enfrentados para garantir o assessoramento e a fiscalizao necessrios a garantir a aderncia da execuo dos convnios s diretrizes traadas, frente pulverizao geogrfica dos ncleos implantados, o Ministrio do Esporte buscou, a partir de 2007, maior interao com a comunidade acadmica. Inicialmente, um pequeno grupo de acadmicos foi responsvel pela reestruturao pedaggica do Programa, e, posteriormente, foi convocado um grupo de 47 professores e alunos de mestrado com a incumbncia de capacitar, a partir de 2008, os profissionais responsveis pelo funcionamento dos ncleos. Essa iniciativa foi responsvel pela capacitao de 5 mil profissionais que foram responsveis, por sua vez, por multiplicar os conhecimentos adquiridos mediante a capacitao de cerca de 10 mil monitores de atividades esportivas. Ao final do ano de 2009, com base no aprendizado adquirido com os esforos de capacitao empreendidos, foram realizadas novas alteraes estruturais e conceituais no Programa. Dentre as alteraes implementadas, foi estabelecido o Sistema de Monitoramento, Controle e Avaliao, com a integrao de uma rede de profissionais vinculados a Instituies de Ensino Superior, as denominadas Equipes Colaboradoras, que tornaram-se responsveis tanto por capacitar e assessorar pedagogicamente os profissionais dos ncleos, quanto por realizar visitas de
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acompanhamento para avaliar a aderncia da realidade de funcionamento dos ncleos s diretrizes traadas pelo Ministrio. Atualmente, essa Rede de Acompanhamento, composta por 19 Equipes Colaboradoras formadas por 123 profissionais, dos quais 35 possuem titulao em Doutorado e 48 so Mestres, realiza, a cada semestre, visitas de acompanhamento pedaggico e operacional a, pelo menos, 20% dos ncleos de esporte educacional de cada um dos convnios vigentes. Aps consolidao de informaes coletadas pelas Equipes Colaboradoras, bem como de informaes produzidas por vistorias realizadas pela equipe tcnica do Ministrio, com base em reclamaes e denncias recebidas, e por informaes prestadas pelos prprios convenentes, e por entidades de controle social, indicadas por estes, o Ministrio emite determinaes de adequaes necessrias ao funcionamento dos ncleos, cuja implementao ser avaliada na prxima rodada de visitas. Portanto, o Sistema de Monitoramento, Controle e Avaliao implantado pelo Ministrio do Esporte no mbito do Programa Segundo Tempo congrega a atuao dos seguintes atores: os parceiros convenentes, responsveis, em primeira instncia, por garantir que as prticas desportivas oferecidas nos ncleos cumpram as diretrizes acordadas; as entidades de controle social, indicadas pelos convenentes, responsveis por emitir relatrios peridicos acerca do funcionamento do convnio; as Equipes Colaboradoras, responsveis pela realizao de visitas pedaggicas e operacionais aos ncleos, pela capacitao dos profissionais, e pelo assessoramento pedaggico ao funcionamento dos ncleos; a equipe tcnica do Ministrio, responsvel por coordenar a atuao dos demais atores, consolidar as informaes de controle produzidas e determinar as adequaes necessrias ao funcionamento dos ncleos. Dessa forma, mediante utilizao de Rede de Acompanhamento formada por Equipes Colaboradoras regionais, o Ministrio monitora, mediante a consolidao das informaes coletadas, a atuao das entidades parceiras, de forma a garantir que o pblico-alvo do Programa receba servios condizentes com os padres previamente definidos. Controladoria Geral da Unio, por sua vez, compete, como rgo Central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, avaliar a gesto do programa e os controles implantados, tanto no mbito das auditorias realizadas anualmente no Processo de Contas, quanto mediante a aplicao da metodologia de Avaliao da Execuo de Programas de Governo. III A Avaliao da Execuo de Programas de Governo, empreendida pela CGU, para acompanhamento sistemtico do Programa Segundo Tempo Acerca da estruturao de controles internos, determina a Constituio Federal: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; Portanto, conforme mandamento constitucional cabe a cada um dos Poderes a instituio de sistema de controle interno prprio e integrado aos demais sistemas. O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem por finalidade avaliar a gesto dos administradores pblicos e a execuo dos programas governamentais e dos resultados de sua implementao. E tem como rgo central a Secretaria Federal de Controle Interno, que, por sua vez, integra a estrutura de Controladoria-Geral da Unio. Dentre os esforos empreendidos pela Controladoria com o objetivo de cumprir sua misso institucional, merece destaque a metodologia de Avaliao da Execuo de Programas, prevista no Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SFC, 2001), e que visa avaliar o alcance dos objetivos e a adequao da gesto de programas federais, em que parte importante dessa metodologia consiste na avaliao dos controles internos administrativos das unidades responsveis pela execuo das polticas pblicas governamentais. De acordo com o Manual, caberia CGU realizar a avaliao dos resultados alcanados pela execuo do programa governamental, mediante anlise dos resultados de verificaes in loco
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realizadas e avaliao dos controles internos administrativos implantados, partindo do pressuposto de que quanto maior for o grau de adequao dos controles internos administrativos, menor ser a vulnerabilidade dos riscos inerentes gesto propriamente dita.(SFC, 2001) . Para tanto, a avaliao efetuada deve considerar os dados e as informaes registrados nos sistemas corporativos do Poder Executivo Federal e nos bancos de dados das unidades e entidades governamentais que apresentem resultados de processos e produtos organizacionais.(idem) Dessa forma, no mbito da metodologia ora apresentada, em um primeiro momento, com base em critrios como materialidade, criticidade e relevncia, so selecionadas as aes governamentais que sero objetos de acompanhamentos sistemticos por parte da CGU. Posteriormente, so coletadas informaes acerca do funcionamento da poltica pblica em foco, mediante pesquisa legislao e a documentos de referncia produzidos pela administrao pblica, pelo meio acadmico e pelos rgos de controle. Complementarmente, os processos internos so mapeados e os pontos crticos ao sucesso da execuo do programa so identificados. Aps validao das informaes levantadas, realizada junto aos gestores responsveis pelo programa de governo, so definidas as questes estratgicas que nortearo as aes de controle que subsidiaro a avaliao de sua execuo. Com base nessas questes so planejadas as aes de controle que permitiro coletar as informaes referentes ao desempenho do programa. A anlise dos resultados das aes de controle realizadas, por sua vez, ensejar a definio, de forma conjunta, entre a equipe de auditoria da CGU e os gestores, das adequaes necessrias para o aprimoramento das formas de execuo do programa avaliado. A atuao conjunta prevista, ainda, na realizao de reunies de monitoramento das providncias adotadas. Por fim, a metodologia prev que os resultados das aes de controle e os encaminhamentos adotados sero tornados pblicos mediante a publicao do Relatrio de Avaliao. Cabe destacar que a publicao dos resultados da avaliao da execuo do programa tem por finalidade aumentar a transparncia dos atos de gesto do governo e fornecer subsdio a um controle social mais efetivo. III.I. A Avaliao da Execuo do Programa Segundo Tempo Conforme a metodologia desenvolvida, foi realizado, pela Controladoria, estudo aprofundado acerca do funcionamento do Programa Segundo Tempo. Para tanto, foram utilizadas informaes provenientes de diferentes fontes: pesquisa a documentos produzidos pelo Programa, tais como livros e informaes disponibilizadas na pgina oficial na rede mundial de computadores, em especial o Manual de Diretrizes do Programa Segundo Tempo Padro; levantamento dos resultados das aes de controle realizadas pela CGU e mapeamento dos principais problemas detectados pelas equipes de auditoria no funcionamento dos ncleos; mapeamento dos processos organizacionais de seleo, implantao, monitoramento e controle da execuo dos convnios. Aps validao das informaes coletadas e aprofundamento de pontos especficos junto aos gestores do programa, foram formuladas trs perguntas estratgicas norteadoras das aes de controle que fundamentaro a Avaliao da Execuo do Programa de Governo a ser realizada: 1. Os Ncleos de Esporte Educacional se desenvolvem em conformidade com as diretrizes do PST? 2. O Sistema de Monitoramento, Avaliao e Controle implementado tem se mostrado eficiente e eficaz em diagnosticar e relatar falhas na gesto dos convnios? 3. Os processos internos implementados (Seleo de Propostas, Implantao dos Ncleos, Capacitao, Anlise da Prestao de Contas) vm funcionando de acordo com as diretrizes definidas, considerando as informaes provenientes do Sistema de Monitoramento, Avaliao e Controle? Em que a resposta primeira pergunta depende de verificar se: a) o nmero de beneficiados em atividade coincide com a meta de atendimento prevista? d) os recursos humanos contratados atendem aos requisitos de qualificao e carga horria definidos pelo PST? e) os beneficiados dispem dos meios necessrios (uniformes, materiais esportivos e suplementares) para a prtica das atividades previstas no Plano de Trabalho aprovado?
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f) est sendo assegurada a democratizao ao acesso de mltiplas vivncias esportivas, conforme a Proposta Pedaggica do PST? g) os espaos fsicos onde esto implantados os ncleos dispem das condies mnimas para o desenvolvimento das prticas esportivas, considerando a concepo do PST de otimizao da infraestrutura disponvel na comunidade? A resposta segunda pergunta, por sua vez, depende de verificar se: a) o visitas de acompanhamento do funcionamento dos ncleos tem sido realizadas conforme planejado? b) as informaes obtidas pela CGU, em campo, validam os resultados das visitas e vistorias realizadas no mbito do Sistema de Monitoramento, Avaliao e Controle do PST? c) os relatrios das visitas/vistorias realizadas so finalizados dentro dos prazos previstos? d) as Equipes Colaboradoras tm assessorado a qualificao das aes desenvolvidas nos ncleos? e) as denncias recebidas so apuradas tempestivamente? Por fim, a resposta terceira e ltima questo estratgica dependeria de verificar se: a) o processo de Seleo de Propostas tem observado os parmetros previamente definidos, bem como as informaes provenientes do sistema de controle (renovao) ? b) os requisitos necessrios para a emisso de Autorizao para Ordem de Incio vm sendo observados? c) os Convnios vigentes tm cumprido os prazos previstos para incio de atividades, elaborao de Planos Pedaggicos e capacitao de recursos humanos, conforme as diretrizes do Programa? d) com base nas informaes coletadas, so determinadas, de forma tempestiva, adequaes gesto do convnio? Essas adequaes so monitoradas? e) o processo de anlise da Prestao de Contas tem cumprido os normativos vigentes? Tem levado em considerao as informaes provenientes dos mecanismos de controle implementados? Dessa forma, a avaliao da execuo do Programa Segundo Tempo pode ser dividida em trs avaliaes menores: a conformidade do funcionamento dos ncleos s diretrizes pedaggicas e operacionais definidas; o funcionamento do Sistema de Monitoramento, Controle e Avaliao; e a dinmica dos processos internos. importante destacar que a produo e o monitoramento dessas informaes no se restringem s aes de controle da CGU. Ao contrrio, as boas prticas de gesto recomendam que essas informaes sejam produzidas no mbito da prpria gesto do Programa. Constatou-se que, na verdade, essas informaes j so produzidas, embora ainda no tenham sido organizadas na forma de um sistema de indicadores.
IV A definio conjunta de sistema de indicadores como soluo para a integrao das aes de controle empreendidas. Diante dessas consideraes e frente aos desafios enfrentados pela implementao de programas governamentais cuja execuo se d mediante a coordenao da atuao de diferentes atores, propomos a estruturao das informaes produzidas no mbito da execuo do programa em sistema de indicadores de forma a responder as questes estratgicas anteriormente definidas. Indicadores representam informaes obtidas com a aplicao de frmulas que fornecem indcios de eficincia, eficcia, legalidade e economicidade de como so conduzidas as operaes, por meio de uma interdependncia entre as variveis em questo.(SFC, 2001) Tironi (apud CARNEIRO, 2010) enumera caractersticas que devem apresentar os indicadores, tais como facilidade de formulao, relevncia, confiabilidade e estabilidade. Para os objetivos desse trabalho, destacamos outras duas caractersticas trazidas pelo autor: referir-se s etapas principais do processo , crticas ao alcance dos resultados pretendidos; rastreabilidade, representada pela documentao da definio, do clculo e do levantamento de dados, de forma a permitir a validao dos resultados apurados. Dessa forma, indicadores para monitoramento da aderncia do funcionamento dos ncleos s diretrizes pedaggicas e operacionais traadas pelo Ministrio seriam produzidos a partir da consolidao das informaes coletadas por meio do preenchimento, pelas Equipes
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Colaboradoras, das Fichas de Avaliao In Loco (AVIL), durante as visitas de acompanhamento pedaggico e operacional. As informaes coletadas tanto seriam consolidadas por Convnio, de forma a permitir a avaliao da atuao de um parceiro, quanto o seriam para constituir um retrato geral, de todo o Programa, da aderncia da realidade da execuo dos ncleos s diretrizes traadas. A estruturao das informaes relativas aos prazos de emisso de Relatrios Consolidados e de comunicao das determinaes de adequaes execuo dos convnios, por sua vez, permitiriam monitorar a eficincia e a eficcia dos controles estabelecidos. Por fim, a estruturao das informaes acerca dos prazos dispendidos e da conformidade no mbito dos processos internos estabelecidos, tais como seleo de convenentes, implantao de ncleos, e anlise da prestao de contas so importantes para o monitoramento da adequabilidade dos processos internos estabelecidos, de forma a auxiliar no diagnstico de possveis gargalos e disfunes. Diante dessas consideraes, e partindo da premissa da necessidade da integrao e coordenao dos esforos de gesto de polticas pblicas empreendidos pelo Ministrio e, ainda, de avaliao da execuo dos programas de governo empreendidos pela CGU, conclui-se pela importncia da criao de sistema de indicadores que, medida que fornea informaes necessrias gesto do programa, constituam insumo para a avaliao realizada pela Controladoria. Definidos os indicadores, caberia ao Ministrio mensur-los com base nos dados primrios coletados, de forma a possibilitar o monitoramento da eficincia, eficcia e efetividade da atuao dos diferentes atores envolvidos na implementao da poltica pblica: a equipe tcnica do Ministrio, responsvel pelo acompanhamento do desenvolvimento dos convnios; os convenentes, responsveis pela oferta de servios previstos ao pblico-alvo; as equipes especializadas regionais, responsveis pela realizao de visitas de acompanhamento aos ncleos, capacitao e assessoramento dos recursos humanos na aplicao dos princpios pedaggicos; Controladoria, por sua vez, caberia auditar e avaliar tanto a qualidade dos dados primrios coletados quanto a confiabilidade dos indicadores produzidos, mediante aplicao de testes de auditoria para avaliao dos controles internos administrativos implementados. A validao dos indicadores permitiria CGU utiliz-los como ampla fonte de informaes Avaliao da Execuo do Programa de Governo, a um custo significativamente menor do que aquele necessrio caso a coleta de dados primrios fosse realizada pela Controladoria. A utilizao da estrutura organizacional e expertise da CGU na validao dos dados primrios coletados pelas equipes especializadas regionais permitiria garantir a confiabilidade dos indicadores produzidos pelo Ministrio, sem que o mesmo tenha que arcar com os custos de estabelecer procedimentos de validao desses dados. Em contrapartida, a utilizao de informaes acerca do desempenho dos ncleos na aplicao das diretrizes pedaggicas do PST, produzidas por equipes especializadas, agregaria valor ao Relatrio de Avaliao do Programa de Governo, elaborado pela CGU, uma vez que a avaliao de aspectos pedaggicos provavelmente no poderia ser realizada por uma equipe de auditores. Destarte, a existncia de sistema de indicadores amplo, confivel e estvel fomentar uma relao mais clara entre o Ministrio e as entidades parceiras no que concerne ao estabelecimento de metas e diretrizes de desempenho de cada um dos atores envolvidos. O que permitiria a aplicao de conceitos relacionados contratualizao de resultados na implementao da poltica pblica. Contudo, importante destacar que, a utilizao de indicadores, produzidos pela gesto do Programa, como fonte de informao que serve de base s anlises realizadas no mbito da avaliao da execuo desse programa empreendida pela Controladoria, requer o cuidado de testar a confiabilidade desses indicadores. necessrio, portanto, garantir que os indicadores sejam concebidos e registrados de forma a possibilitar que sejam realizados testes para verificao da qualidade dos mesmos. E essa uma das principais razes para a participao da CGU na elaborao desse sistema de indicadores. Outra razo a ser elencada a oportunidade de acumular e documentar experincia de assessoramento ao aprimoramento de controles internos administrativos que poderia ser replicada no mbito da execuo de outras polticas pblicas com processos gerenciais similares. Como resultado adicional dessa integrao de esforos de controle, seria gerado grande volume de informaes, validadas pelo rgo Central do Sistema de Controle Interno, que, alm de constiturem importante srie histrica acerca dos resultados alcanados pela gesto do
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programa, ofereceriam importante fonte de dados a futuras avaliaes de impacto da interveno governamental e das alteraes em suas formas de execuo. Portanto, no mbito desta proposta de integrao da sistemtica de controle do Programa, caberia tanto ao Ministrio, quanto CGU, coletar dados primrios acerca do funcionamento dos ncleos. Mas, enquanto os dados coletados pelo Ministrio devam abarcar amostra suficiente para a extrapolao dos resultados a todo o universo de atuao do Programa, os dados coletados pela CGU se prestariam, em um primeiro momento, a testar a confiabilidade dos dados coletados pelo Ministrio. Os dados coletados serviriam de fontes de informao para a aferio, pelo Ministrio, de registros de indicadores previamente elaborados. A adequabilidade do clculo dos indicadores seria avaliada pela CGU, mediante avaliao de sua memria de clculo, considerando os dados primrios coletados. A anlise dos indicadores serviria de base para a Avaliao da Execuo do Programa Governamental, realizada pela CGU. Caso o processo de validao dos dados primrios coletados indique que as visitas de acompanhamento realizadas pelo Ministrio no geram informaes confiveis, a avaliao da execuo do programa se daria com base nos dados coletados pela prpria CGU, mediante aumento da amostra selecionada, e buscaria-se o aprimoramento dos mecanismos de controle do Ministrio. V Concluso Mediante a apresentao do projeto de Avaliao da Execuo do Programa Segundo Tempo, desenvolvido pela Controladoria Geral da Unio, buscou-se mapear as potencialidades da construo conjunta de sistema de indicadores como esforo para alavancar a eficincia, a eficcia e a efetividade dos mecanismos de controle implantados para monitoramento e avaliao da execuo da ao governamental. Dentre as principais vantagens apontadas para essa integrao de esforos de controle, possvel destacar: Produo sistmica, pelo Ministrio do Esporte, das informaes necessrias aos processos de auditoria dos rgos de controle; Construo de uma cadeia de controle, em que as informaes produzidas pelos controles internos do Ministrio passam a constituir insumos para as aes de controle da CGU, reduzindo os custos de transao envolvidos; Aprimoramento dos mecanismos de controle implantados pelo Ministrio; Aprimoramento, pela CGU, de sua capacidade de assessoramento ao desenvolvimento de mecanismos de controle implementados por rgos responsveis pela execuo de polticas pblicas; Definio de parmetros de desempenho para todos os atores envolvidos na execuo do programa, possibilitando identificar as responsabilidades inerentes a cada um deles; Aprimoramento do Relatrio de Avaliao, uma vez que o mesmo passaria a agregar informaes trazidas pelos especialistas responsveis pelo acompanhamento pedaggico dos ncleos; Maior transparncia dos atos de gesto, fomentando o controle social. Portanto, possvel afirmar que a elaborao de sistema de indicadores que integrem os esforos de controle empreendidos tanto pelo Ministrio do Esporte, quanto pela Controladoria Geral da Unio, tem a potencialidade de aprimorar a atuao de ambos, de forma a garantir a prestao de servios pblicos de melhor qualidade sociedade.
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Figura 1 Metodologia de Avaliao da Execuo de Programas de Governo Fonte: CGU
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Figura 2 Esquema de integrao dos controles
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V. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BRASIL, Constituio Federal de 1988. BRASIL. Lei n 10.180 de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras providncias. Disponvel em www.presidencia.gov.br. Acesso em 06/07/2011. BRASIL. Decreto n 3.591, de 6 de setembro de 2000. Dispe sobre o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e d outras providncias.. Disponvel em www.presidencia.gov.br. Acesso em 06/07/2011. CARNEIRO, Margareth F. Santos. Gesto Pblica: o papel do planejamento estratgico, gerenciamento de portflio, programas e projetos e dos escritrios de projetos na modernizao da gesto pblica. Rio de Janeiro: Brasport, 2010. DENHARDT, Robert B. Teorias da administrao pblica. Traduo: Francisco G. Heidemann. So Paulo: Cengage Learning, 2011. OTOOLE JR., Laurence J. Relaes interorganizacionais no Processo de Implementao. Administrao Pblica: coletnea/B. Guy Peters e Jon Pierre (orgs). - So Paulo: Editora UNESP; Braslia, DF: ENAP, 2010. POLLITT, Christopher. Desempenho ou legalidade: auditoria operacional e de gesto pblica em cinco pases. Traduo Pedro Buck. Belo Horizonte: Frum, 2008. SFC/CGU. Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. Anexo IN-SFC 01/2001, de 06 de abril, de 2001. TCU. Deciso Normativa n 110/2010. Disponvel em www.tcu.gov.br . Acesso em 06/07/2011.
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Transferncias voluntrias e obrigatrias: novos caminhos para a gesto pblica estadual no mbito da segurana pblica Jader Dawydy Mendes Costa Resumo As transferncias voluntrias e obrigatrias, entre as quais se destacam os convnios, contratos de repasse e os repasses do programa de acelerao do crescimento (PAC), tm-se mostrado primordial para a Unio em parceria com os estados e municpios, na implementao de polticas pblicas e demais aes governamentais. Apesar de, o assunto abranger tanto estados e municpios, dar-se- nfase aos estados, visto que no mbito da segurana pblica os corpos de bombeiros e as polcias civis e militares so regidos pelos estados e Distrito Federal, onde a carncia de recursos evidente e a descentralizao de recursos da Unio para alguns estados virou uma realidade. Nesse contexto abordar-se- a primeira legislao efetiva no que tange a transferncias voluntrias, que foi a Instruo Normativa n 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional (IN/STN n 01/97), a Portaria Interministerial MP/MF/MCT n 127, a Lei 101/2000, que trata de algumas disposies acerca de transferncias voluntrias, o Decreto no 6.170/2007, que dispe sobre as normas relativas s transferncias de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, Lei n 10.201/2001 que dispe sobre a criao do Fundo nacional de segurana pblica, Lei n 11.530/2007, que dispe sobre a criao do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, Lei n 11.578/2007 que instituiu o PAC, outras leis e acrdos do Tribunal de Contas da Unio (TCU), assim como alguns conflitos e crticas atinentes s transferncias. Palavras-chave: Transferncias Voluntrias e Obrigatrias. Unio. Estados. Segurana Pblica. Introduo Tomando por base Amorim, Orzil e Simes (2010), verificou-se que o convnio passou a existir como instrumento da gesto pblica em 1967, com o Decreto-Lei n 200; no entanto, somente em 1986, aps a criao da Secretaria de Tesouro Nacional, e com edio do Decreto n 93.872/1986, observou-se uma melhor regulamentao da utilizao do convnio como instrumento de descentralizao, assim como maior controle financeiro, contbil e disciplinamento na execuo de convnios, pois anteriormente a desorganizao e o descontrole eram evidentes nas finanas pblicas do pas. Acerca do instrumento convnio, houve um avano relevante aps o Decreto n 93.872/1986, mas a edio da IN/STN n 01/97 contribuiu para a consolidao da doutrina de descentralizao de recursos da Unio para outros entes, visto que essa norma abrangeu o instrumento convnio de forma completa, em todas as suas fases, e ainda definiu e conceituou convnios e outros personagens e termos atinentes matria. Observou-se que apesar dos esforos do Governo Federal, atravs da Secretaria de Tesouro Nacional, ficaram algumas lacunas na IN/STN n 01/97, que foram refletidas na execuo e prestao de contas dos convnios. Durante a vigncia da IN/STN n 01/97 (janeiro de 1997 maio de 2008) houve um grande nmero de convnios celebrados, e para se ter idia, foram descentralizados somente para os estados, cerca de R$ 33.005.829.000,00 (trinta e trs bilhes, cinco milhes e oitocentos e vinte e nove mil reais), dado evidenciado na tabela 3. Diante desse quadro de convnios celebrados, somados aos que foram celebrados posteriormente (j norteados pela Portaria 127/2008), foi feito um levantamento em 2009, onde de acordo com dados do SIAFI, havia aproximadamente 60 mil processos de prestaes de conta por analisar ou que no foram apresentadas pelos convenentes. Apesar da consolidao das transferncias voluntrias da Unio para os estados e municpios terem ocorrido na dcada de 90, somente nos anos 2000, a segurana pblica passou compartilhar dessa prtica, de forma mais efetiva, principalmente aps acontecimentos desastrosos envolvendo as polcias, entre os quais se destaca o incidente da morte da professora no Rio de Janeiro (nibus 175), onde a evidenciao pela mdia da ineficincia, obsoletismo dos materiais e equipamentos, questionamentos no campo da capacitao e formao dos profissionais de segurana pblica e, consolidao desses questionamentos atravs de anlises e estudos desenvolvidos por especialistas em segurana pblica e socilogos. O governo federal, diante desse quadro, comeou a intervir de forma incisiva, desenvolvendo polticas pblicas, e efetivando-as primeiramente atravs da criao do fundo nacional de segurana pblica, depois do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci. No contexto das transferncias obrigatrias tem-se o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o qual foi institudo em 2007, atravs da Lei n 11.578/2007, com a finalidade
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de estimular o investimento privado, ampliao dos investimentos pblicos nas mais diversas reas e tambm tendo como foco a melhoria da qualidade do gasto pblico. De acordo com a Constituio Federal a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos: polcia federal, polcia rodoviria federal, polcia ferroviria federal, polcias civis, polcias militares e corpos de bombeiros militares. Para fins desse estudo abordaremos a segurana pblica no mbito estadual que engloba as polcias civis, polcias militares e corpos de bombeiros militares, assim como as dificuldades de aparelhamento, padronizao de procedimentos e qualificao desses profissionais de segurana pblica. 1 Convnios e contratos de repasse Os acordos (instrumentos), pelos quais a Unio pode descentralizar a execuo de aes, e conseqentemente, transferir voluntariamente recursos para os estados da federao, so os convnios e os contratos de repasse. Os demais instrumentos so: os termos de parcerias que so celebrados entre a Unio e as entidades privadas sem fins lucrativos; e o termo de cooperao que so celebrados entre rgos pblicos federais. A Portaria 127/2008, em seus incisos V e VI 1 art. 1, conceitua contatos de repasse e convnio, respectivamente, como: IV contrato de repasse - instrumento administrativo por meio do qual a transferncia dos recursos financeiros se processa por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, atuando como mandatrio da Unio. V - ... VI convnio - acordo ou ajuste que discipline a transferncia de recursos financeiros de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio e tenha como partcipe, de um lado, rgo ou entidade da administrao pblica federal, direta ou indireta, e, de outro lado, rgo ou entidade da administrao pblica estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. Os contratos de repasse so semelhantes aos convnios, no entanto, transferncia dos recursos financeiros se processa por intermdio de instituio ou agente financeiro pblico federal, atuando como mandatrio da Unio, que atualmente tem-se a participao da Caixa Econmica Federal e do Banco do Brasil. A atuao desses mandatrios evidenciado principalmente em contratos de repasse que tm como objetos obras pblicas ou outras aes que determinado concedente no dispe de estrutura para acompanhar a execuo do programa de trabalho. Antes da Portaria 127/2008, a IN/STN n 01/97 disciplinava a celebrao de convnios que tinham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos; com relao aos contratos de repasse, estes eram equiparados figura do convnio, conceituada na IN/STN n 01/97. Para celebrao de convnios e contratos de repasse, os estados devem observar uma srie de exigncias e pr-requisitos, onde algumas delas esto elencadas na Lei 101/2000, Decreto no 6.170/2007 e na Portaria 127/2008, entre e so as seguintes: credenciamento no Siconv; as propostas de convnio ou contrato de repasse devem ser igual ou superior R$ 100.000,00; existncia de dotao especfica; comprovao, por parte do beneficirio, de que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, emprstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor (essa comprovao observada no cadastro nico de convnio - CAUC), bem como quanto prestao de contas de recursos anteriormente dele recebidos e previso oramentria de contrapartida; alm de outras previstas na lei de diretrizes oramentrias. 2 Programa de acelerao do crescimento (PAC) O PAC foi lanado pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, e em tese, seus objetivos eram estabilizar a economia e promover o crescimento do pas. E, de acordo com balano do comit gestor do PAC, os objetivos foram alcanados, o Brasil reuniu bons indicadores que permitiam afirmar tal situao. O pas tambm passou a gozar de boa reputao perante os pases desenvolvidos, e conseqentemente, atraam-se investidores. O PAC tem como focos a infraestrutura (transporte, habitao e saneamento), melhor regulao na rea ambiental, desonerao tributria, medidas fiscais em longo prazo, estmulo
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financiamentos e crditos. O capital utilizado no PAC originrio das seguintes fontes principais: recursos da Unio (oramento do governo federal), capitais de investimentos de empresas estatais (exemplo: Petrobrs) e investimentos privados com estmulos de investimentos pblicos e parcerias. O Programa de Acelerao do Crescimento teve sua primeira etapa desenvolvida entre os anos de 2007 a 2010, e segundo dados do IBGE, explanados na tabela 4, houve crescimento de 4,6 % ao ano, e apesar do previsto ter sido 4,9% ao ano, foi bem maior que o perodo de 2003 a 2006 (3,55 ao ano) e muito superior ao perodo de 1999 a 2002. A segunda etapa compreende o perodo de 2011 a 2014, e a segurana pblica ganhou posio de destaque nas aes do referido programa, com previso inicial de 1,6 bilhes de reais, no entanto, existe a grande probabilidade desse nmero ser alterado, principalmente por questes polticas, que j eram previstas por Bugarin e Ferreira (2007), os quais j afirmavam que a presena das influncias poltico-partidrias era significativa nas transferncias intergovernamentais; cabe ressaltar que as aes do PAC em segurana pblica ainda no foram efetivadas. salutar afirmar que, depois de vrios governos, o pas tinha um planejamento de aes consistentes que estavam em processo de implementao, onde se resgatou o planejamento em infraestrutura, retomada de investimentos em setores estruturantes, crescimento do emprego e renda, incentivos ao investimento pblico e privado e, principalmente, construo de uma infraestrutura necessria para sustentar o crescimento do Brasil. Vale frisar que o referido programa s ter xito, por completo, se houve forte articulao no Governo Federal e se for executado em parceria com estados, municpios e com a iniciativa privada. Os problemas da segurana pblica caminham paralelamente ao crescimento das cidades, e as aes do Estado devem propiciar sociedade plena harmonia dessas variveis. E Gomes (2004) coloca que, O tema espao urbano e criminalidade multi e interdisciplinar, caracterizado pela realidade e no pela abstrao, classificando-se como um problema de ao para o qual recolhemos informaes e as organizamos a favor da soluo. O PAC concorreu para o aumento do produto interno bruto (PIB) do pas, aumento da infra-estrutura, e a incluso da segurana pblica nesse contexto foi salutar, ou seja, tal programa governamental justamente a ao proposta por Gomes (2004), a fim de organizar uma soluo, que tem como fim o direito fundamental do cidado e dever inalienvel do Estado. Baseado em Carvalho (2007), pode-se afirmar que quando a segurana pblica no tratada com seriedade e como poltica de Estado, os custos com vtimas, criminosos e demandas processuais aumentaro, e sero arcados pelo prprio Estado, assim como pela sociedade civil. 3 Programas governamentais e aes oramentrias na rea de segurana pblica Aps alguns acontecimentos e aes desastrosas das polcias dos estados, o governo federal interveio de forma mais incisiva, por meio da descentralizao de recursos da Unio para os estados da federao, onde o grande marco foi a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), atravs da lei n 10.201/2001, a qual j frisava que recursos do FNSP podero ser aplicados diretamente pela Unio ou repassados a outros entes mediante convnios, ou demais acordos previstos em lei, como por exemplo, os contratos de repasse; e posteriormente, mais precisamente em 2007, o governo federal lanou o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, atravs da lei n 11.530. O FNSP tinha como objetivo inicial apoiar projetos de responsabilidade dos governos dos estados e do Distrito Federal, na rea de segurana pblica; abrangendo tambm projetos sociais de preveno violncia, desde que enquadrados no Plano Nacional de Segurana Pblica; mas a lei n 10.201/2001 sofreu algumas mudanas na sua redao original, e coloca como objetivo do FNSP o seguinte: o Art. 1 Fica institudo, no mbito do Ministrio da Justia, o Fundo Nacional de Segurana Pblica FNSP, com o objetivo de apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno violncia, enquadrados nas diretrizes do plano de segurana pblica do Governo Federal. Tomando como norte a legislao que criou o FNSP, e j especificando a sua abrangncia citam-se o (a): reequipamento, treinamento e qualificao das polcias civis e militares, corpos de bombeiros militares, sistemas de informaes, de inteligncia e investigao, bem como de estatsticas policiais, estruturao e modernizao da polcia tcnica e cientfica, programas de polcia comunitria e programas de preveno ao delito e violncia.
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A lei 10.201/2001 coloca ainda que o estado da federao somente poder celebrar convnios ou contratos de repasse se, ainda na fase de projeto, comprometer-se na realizao de diagnstico dos problemas de segurana pblica e apresentao das respectivas solues, desenvolvimento de aes integradas dos diversos rgos de segurana pblica, qualificao das polcias civis e militares, corpos de bombeiros militares, reduo da corrupo e violncia policiais, reduo da criminalidade e insegurana pblica e represso ao crime organizado. O Programa Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) foi includo no Plano Plurianual da Unio do perodo de 2004 a 2007, sendo que este deu continuidade Programa Segurana do Cidado, existente no PPA anterior. O objetivo do SUSP, o qual gerenciado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica, ampliar a eficincia, eficcia e a efetividade do Sistema de Segurana Pblica e Defesa Civil mediante a reestruturao, integrao e modernizao de suas organizaes em todo o territrio nacional para a preveno e o controle da criminalidade; e a principal fonte de recursos para execuo das aes oramentrias desse programa o FNSP, onde os estados da federao so os principais parceiros nessa descentralizao de recursos, a serem aplicados nas Polcias e Corpos de Bombeiros. As aes oramentrias do SUSP so mais voltadas para o profissional de segurana, para as instituies e preveno da violncia, entre as quais se citam: integrao do sistema de educao e valorizao dos profissionais, estruturao da Fora Nacional de Segurana Pblica, integrao de informaes de segurana pblica, implementao de operaes policiais qualificadas, modernizao das instituies (aparelhamento e estruturas fsicas). O Pronasci foi institudo em 2007 pela lei 11.530/2007, a qual j enfatiza em seu artigo 1 que o referido programa deve, ser executado pela Unio, por meio da articulao dos rgos federais, em regime de cooperao com Estados, Distrito Federal e Municpios e com a participao das famlias e da comunidade, mediante programas, projetos e aes de assistncia tcnica e financeira e mobilizao social, visando melhoria da segurana pblica. De acordo com a legislao em referncia (aps algumas alteraes) e tambm tomando por base o Guia de Orientaes 2010 Pronasci no Siconv, elaborado pelo Ministrio da Justia, o Pronasci destina-se a articular aes de segurana pblica no campo da preveno, controle e represso da criminalidade, atuando em suas razes socioculturais, sendo que essas aes devem ser executadas em parcerias com as polticas sociais, assim como atravs da integrao da Unio com os demais entes. As diretrizes do Pronasci (que so bem mais abrangentes que a do SUSP, pelo menos no contexto social) esto constantes na lei de criao do referido programa; algumas delas merecem certo destaque, como: a promoo dos direitos humanos, intensificao da cultura da paz, combate a qualquer forma de preconceito, ampliao de medidas e combate ao crime organizado e corrupo policial, desarmamento, criao e fortalecimento de redes sociais comunitrias, conselhos tutelares, valorizao dos profissionais de segurana pblica, modernizao das instituies de segurana pblica, participao efetiva da sociedade civil, promoo de estudos, pesquisa e indicadores sobre a violncia, entre outros. O foco etrio do Pronasci so os jovens de 15 a 24 anos; o foco social a juventude e adolescentes egressos do sistema prisional, ou em situaes de vulnerabilidade social; o foco territorial so os logradouros com altos ndices de homicdios e crimes violentos; e o foco repressivo o combate ao crime organizado. A lei de criao do Pronasci enfatiza que o referido programa dever ser executado de forma integrada pelos rgos federais envolvidos e os entes que se vincularem voluntariamente, mediante instrumentos previstos na legislao; no entanto os potenciais parceiros na execuo do Pronasci devero aceitar algumas condies previstas na prpria lei de criao do Pronasci. 4 Atuao dos rgos de controle na execuo de instrumentos de transferncias voluntrias e obrigatrias A fiscalizao dos recursos da Unio, entre os quais elencamos as transferncias voluntrias e obrigatrias ser exercida pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio e tambm pelos Sistemas de Controle Interno. A atuao dos rgos de controle, onde se destaca o Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Controladoria Geral da Unio (CGU), no que tange transferncia de recursos federais aos Estados da federao, fundamental, e podem ser deflagradas por solicitao do Congresso Nacional, denncias, representaes, imprensa, e por iniciativa dos rgos de controle, conforme preconiza a legislao que rege os referidos rgos. E como j foi explanado neste trabalho, e tomando por base, Amorim, Orzil e Simes
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(2010), havia aproximadamente 60 mil processos de prestao de contas de convnios no analisados ou no apresentados pelos convenentes, apesar de expirado os prazos de entrega. Fernandes (2009) ainda destaca a imprescritibilidade de aes de ressarcimento de dvidas com a administrao pblica motivadas por danos causados ao errio. Ainda em Amorim, Orzil e Simes (2010), constatou-se que o valor associado s prestaes de contas pendentes e citadas no pargrafo anterior perfazia um valor de R$ 24, 1 bilhes, e ainda existiam convnios das dcadas de 70 e 80 que no tiveram a prestao de contas aprovadas. Diante dessa alarmante situao o TCU, a CGU e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto somaram esforos para reverter esse quadro, onde o resultado das discusses foi a implantao de um sistema de gesto de convnios (Siconv). O Siconv o sistema informatizado do Governo Federal, o qual partir de 1 de setembro de 2008, teve incio a obrigatoriedade sua utilizao para proposio, celebrao, liberao de recursos, acompanhamento da execuo dos acordos e a prestao de contas dos recursos repassados voluntariamente pela Unio, atravs de convnios, contratos de repasse, e outros acordos. Tal plataforma foi advento dos acrdos do TCU n 788/2006 e 2066/2006, os quais tinham como assunto, a determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para que apresentasse ao TCU, estudo tcnico para implementao de sistema de informtica em plataforma web que permitisse o acompanhamento on-line de todos os convnios e outros jurdicos utilizados para transferir recursos federais a outros rgos / entidades, entes federados e entidades do setor privado, que possa ser acessado por qualquer cidado via rede mundial de computadores, contendo informaes relativas aos acordos celebrados. O Siconv, apesar de estar passando por constantes aperfeioamentos desde que foi criado, j trouxe benefcios de extrema relevncia na gesto de acordos entre a Unio e outros entes, por exemplo: transparncia, reduziu o custo operacional, automatizou o ciclo de vida dos acordos, viabilizou a integrao com demais sistemas e bancos, e principalmente, facilitou a fiscalizao e o controle por parte dos rgos responsveis por tal misso, e tambm por parte da sociedade civil, visto que tambm atravs do Siconv, permitido fazer denncias de potenciais irregularidades na aplicao de recursos pblicos. De acordo com o artigo 1 da Lei 8443/1992, e no que cabe aos instrumentos de transferncias voluntrias e obrigatrias, cabe ao TCU, I - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos das unidades dos poderes da Unio e das entidades da administrao indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Errio; II - proceder, por iniciativa prpria ou por solicitao do Congresso Nacional, de suas Casas ou das respectivas comisses, fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial das unidades dos poderes da Unio e das demais entidades referidas no inciso anterior; Com relao aplicao de recursos federais, cabe tambm ao TCU aplicar sanes aos agentes que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao errio, entre essas sanes, destaca-se a multa de at cem por cento do valor atualizado do dano causado ao errio, arresto dos bens dos responsveis julgados em dbito (por intermdio do Ministrio Pblico), inabilitao so infrator por um perodo que variar de cinco a oito anos, para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Administrao Pblica. Outra sano bastante rigorosa aplicada pelo TCU, constante em Fernandes (2009) o desconto em folha, onde o TCU ordena o desconto em folha de pagamento sem autorizao do servidor para pagamento de dvidas decorrentes de contas julgadas irregulares, ou seja, o desconto da dvida feita diretamente na remunerao do responsvel, sendo dispensvel a sua manifestao de vontade. O TCU responsvel pelo controle externo, e CGU o interno; de acordo com a lei n 10.683/2003, cabe CGU dar o devido andamento s representaes ou quaisquer denncias fundamentadas que receber, relativas leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico; sendo que a CGU encaminhar Advocacia Geral da Unio os casos que configurem improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao errio e outras providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do TCU, para assim resguardar a fiel aplicao dos recursos pblicos ao fim que fora proposto.
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Consideraes Finais O Brasil um pas continental, e a criao do FNSP - SUSP e Pronasci foram intervenes da Unio, atravs do Ministrio da Justia, nas Secretarias de Segurana, mais especificamente nas Polcias e nos Corpos de Bombeiros, os quais estavam defasados tanto na questo educacional, aparelhamento e procedimentos operacionais da atividade fim de cada rgo, alm de valorizao profissional quase inexistente; e diante dessa situao a sociedade sofria as conseqncias da situao catica que se encontrava a segurana pblica. Aps a implementao desses programas nos anos 2000, e conseqentemente injeo de recursos federais nos Estados, houve uma melhora significativa nas variveis: aparelhamento, preveno da violncia, promoo da paz, qualificao e valorizao profissional dos profissionais de segurana pblica; no entanto os esforos devem ser incessantes, assim como o aperfeioamento desses mecanismos, visto que Durkhein apud Gomes (2004) coloca a criminalidade como fenmeno social, e fato prprio da existncia humana, portanto fato social, e, por conseguinte dinmico em sua essncia. A descentralizao de recursos aos estados movimentou mais de 47 bilhes de reais, conforme tabela1 e tabela 3; atualmente, os gestores no podem se furtar dessa prtica na conduo das suas aes e decises, visto que a Unio, atravs de acordos (convnios e contratos de repasse), almeja por em prtica seus programas governamentais em parceria com outros entes. Vale frisar que a descentralizao de recursos federais para os estados gera a obrigao de prestar contas, alm de executar fielmente o objeto do acordo, sob pena de glosa do repasse federal. Alm disso, segundo Bugarin e Ferreira (2007) destaca que as transferncias inter-governamentais no Brasil so signicativamente inuenciadas por motivaes polticopartidrias, o que compromete seriamente a correta aplicao dos recursos pblicos na execuo de aes governamentais. A atuao dos rgos de controle, nas aes de descentralizao de recursos da Unio, deve salvaguardar a probidade administrativa na aplicao e gesto desses recursos, e principalmente o alcance do objeto para o qual se destinou o recurso federal. Atualmente, o TCU est mais flexvel na apurao de certas situaes que envolvem recursos federais, no aplicando somente a lei seca (sem contextualizao), ou seja, essa corte passou tambm a dar maior peso avaliao dos resultados, relegando a segundo plano, algumas pequenas falhas na execuo dos acordos. J existiram at situaes em que muito embora os recursos no terem sido aplicados diretamente no objeto do convnio, mas foram na mesma rea, com benefcio comunidade situaes essas evidenciadas nos Acrdos 416/2005 TCU 2 Cmara e 7836/2010 TCU 1 Cmara. Fatos descritos no pargrafo anterior so louvveis, no entanto, no so regras, mas sim excees aplicadas ao fato concreto; verifica-se tambm a correta aplicao da cincia do direito, visto que o direito dinmico, e por vezes tais decises dessa nobre corte evitam determinaes aos convenentes no sentido de recolherem valores astronmicos Unio, e esses recolhimentos quase sempre comprometem seriamente as finanas de determinado ente; e o convnio que antes fora um bom caminho na sua gesto, transformou-se num verdadeiro problema. Nesse contexto de execuo de acordos, o mais interessante seria os concedentes ou contratantes cumprirem o disposto no artigo 52 da Portaria 127/2008, o qual prev, Art. 52. O concedente ou contratante dever prover as condies necessrias realizao das atividades de acompanhamento do objeto pactuado, conforme o Plano de Trabalho e a metodologia estabelecida no instrumento, programando visitas ao local da execuo com tal finalidade que, caso no ocorram, devero ser devidamente justificadas. A orientao ao ente convenente tem como finalidade assegurar a correta aplicao dos recursos e evitar potenciais falhas na execuo do acordo, para que no ocorra glosa de recursos, pois no interessante para o rgo repassador dos recursos a glosa, mas sim o alcance do objeto, que de interesse de ambas as partes. Em alguns estados, as verbas destinadas segurana pblica so escassas, e grande parte das aes dos estados na rea de segurana pblica dependem unicamente dos programas governamentais da Unio, diante de tal situao desastrosa para qualquer gesto uma glosa integral de recursos, pois estes so corrigidos monetariamente. O TCU tambm j se manifestou no sentido de que, os convenentes devem se preparar para celebrar instrumentos de descentralizao de recursos da unio, desde a elaborao de projetos at a prestao de contas comprovando alcance dos objetivos, pois uma estrutura
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incipiente para executar convnios ou contratos de repasse no so justificativas perante a corte de TCU diante de uma tomada de contas especial. Mesmo diante desses novos caminhos (descentralizao de recursos federais aos estados), percebe-se a predominncia do carter sempre reacional das aes do Estado (seja Unio ou Estados da Federao). Desenvolvem aes de crescimento, desenvolvimento, infraestrutura, mas dificilmente, observam-se aes proativas no campo da segurana pblica; visto que, somente se observa aes efetivas quando se est ultrapassando o limite do tolervel.
AC MA
ANEXO NICO AL AP 1.719.294 MT 1.043.998 RN 376.552 MS 1.054.274 RS
AM 1.030.490 MG 4.260.902 RO
BA 2.982.812 PA 1.608.806 RR
CE 2.562.914 PB 1.711.811 SC
DF 979.678 PR 1.808.649 SP
ES 475.913 PE 3.447.047 SE
GO 1.303.854 PI 1.816.320 TO 1.582.462
1.043.802 1.428.997 RJ
2.406.939 1.587.081 1.752.106 532.151 411.341 1.471.802 5.794.567 1.053.668 Tabela 1 Transferncias Voluntrias da Unio aos Estados 1997 a 2011 (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste Sul 6.585.605 18.309.944 4.381.803 12.938.321 5.032.557 Tabela 2 Transferncias Voluntrias da Unio por Regio 1997 a 2011 (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda
VALOR R$ TOTAL Vigncia IN n 01/97 33.005.829 Vigncia Port. 127/08 14.242.401 TOTAL 47.248.229 Tabela 3 Transferncias Voluntrias da Unio aos Estados por Legislao Vigente (R$ Mil) Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional / Ministrio da Fazenda Perodo Efetivo Proposta do PAC 1 * 1995 1998 2,5 1999 2002 2,1 2003 2006 3,5 2007 2010 4,6 4,9 Tabela 4 Taxa de crescimento mdio do PIB (em %aa) Fonte: IBGE (elaborao: Ministrio da Fazenda/ Secretaria de Poltica Econmica) * A proposta do PAC 1, apresentada em janeiro de 2007, era de crescimento do PIB de 4,5% em 2007 e 5% em 2008, 2009 e 2010. Referncias AMORIM, Almrio Canado de; ORZIL, Alexandre; SIMES, Glucia Maria. Convnios pblicos: a nova legislao.. 1 ed. Braslia, DF: Orzil, 2010. BRASIL. Balano 4 anos PAC programa de acelerao do crescimento. Braslia, DF: Comit Gestor do PAC , 2010. BRASIL. Constituio federal. Braslia, DF: Senado, 1988. BRASIL. Lei n 101/2000. Braslia, DF: Senado, 2000. BRASIL. Lei n 10.201/2001. Braslia, DF: Senado, 2001. BRASIL. Lei n 11.530/2007. Braslia, DF: Senado, 2007. BRASIL. Lei n 11.578/2007. Braslia, DF: Senado, 2007. BRASIL. Decreto n 6.025/2007. Braslia, DF: Casa Civil, 2007. BRASIL. Decreto n 6.170/2007. Braslia, DF: Casa Civil, 2007. BRASIL. Guia de orientao 2010: programa nacional de segurana pblica com cidadania no siconv. Braslia, DF: Ministrio da Justia, 2010. BRASIL. Instruo normativa n 01/97. Braslia, DF: Secretaria do Tesouro Nacional, 1997.
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ALTA GESTO PBLICA NA FORMULAO DE ESTRATGIAS: INICIANDO UMA AGENDA DE PESQUISA BRASILEIRA A PARTIR DE ESTRATGIA COMO PRTICA Jadna Nara Herbst Vieira 1.INTRODUO A sobrevivncia das organizaes, ao longo do tempo, tema central das discusses sobre estratgia empresarial (SERRA; FERREIRA; CONTRIGIANE; FIATES, 2010). Segundo Faria (2009, p. 1), a Administrao Pblica vem sendo cada vez mais confrontada com a necessidade de aumentar sua eficincia, diminuir seus custos, enxugar sua estrutura, aumentar sua agilidade e tornar-se mais transparente e democrtica. Com esse cenrio, a presente pesquisa um ensaio que tem por objetivo investigar como a alta gesto pblica formula suas estratgias utilizando-se de prticas, a partir das contribuies de Richard Whittington, pesquisador e professor do campo da estratgia, com foco na abordagem ps-modernista, a estratgia como prtica, iniciando por intermdio de uma agenda de pesquisa. Para tanto, antes de formular, apresentar processos ou modelos de gesto, a alternativa emergente, nessa pesquisa, a alta gesto pblica. Para Angeloni (2008, p. 133), na complexidade das organizaes, os seres humanos so os principais agentes de transformao. Nesse contexto, como sabido, na gesto pblica, o objetivo construir um Estado que responda s necessidades de seus cidados (PEREIRA, 1996 p. 17). Desse modo, pesquisar como a alta gesto exerce suas funes e auxili-la, torna-se relevante, pois o objetivo do artigo , a partir da produo acadmica selecionada, identificar informaes importantes para a formulao estratgica, a fim de possibilitar uma agenda inicial de pesquisa brasileira para o estudo da Alta Gesto, no setor pblico, na prtica. Como justificativa, buscou-se, no plano diretor da reforma do aparelho do Estado 1995, em que se afirma que o paradigma gerencial contemporneo, fundamentado nos princpios da confiana e da descentralizao da deciso, exige formas flexveis de gesto, horizontalizao de estruturas, descentralizao de funes, incentivos criatividade. Alm disso, no mesmo documento, registra-se que a gesto pblica, enfrenta, problema de governana porque sua capacidade de implementar as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina administrativa. Trata-se de uma pesquisa de carter descritivo baseada em estudo bibliogrfico. Com o estudo foi proposta uma agenda de pesquisa brasileira sobre o tema. Logo, foi inferido um conjunto de proposies que podero orientar pesquisas futuras, discusses e concluses. Essas pesquisas permitiram uma base fundamentada e o entendimento do tema, principalmente, aos praticantes que exercem essas funes permitindo uma reflexo de suas prticas de gesto para melhorar o desempenho na formulao de estratgias, e, consequentemente, na implementao, na busca pela excelncia em gesto, tanto falada. Com o artigo, pretende-se contribuir para teoria e prtica na gesto pblica a partir dos praticantes e compreender melhor o universo de formulao de estratgias. Por essa razo, esse artigo est organizado em cinco partes, incluindo essa introduo. 2. FUNDAMENTAO TERICA 2.1 ALTA GESTO PBLICA A gesto pblica brasileira um campo que, normalmente, busca a implementao de modelos estrangeiros, quase sempre, sem muita preocupao em adapt-los s particularidades locais. Essa no uma caracterstica recente, haja vista que desde a sua formao, o Estado brasileiro teve como base os modelos europeus (Prestes Motta, Alcadipani e Bresler, 2001). De acordo com Andriolo (2006, p. 8) transformar administradores pblicos burocrticos em gerentes uma mudana bem mais complexa do que transparece no Plano Diretor da Reforma. Ainda, o mesmo autor acrescenta que o Plano Diretor da Reforma, ao priorizar o contedo tcnico e institucional, deixa a dimenso cultural como mera figurao, no considerando adequadamente o contexto brasileiro, as peculiaridades e as caractersticas mais essenciais da gesto pblica no Brasil. A proposta de implantao da Reforma Gerencial na gesto pblica brasileira, conforme Fadul; Pinto da Silva (2008, p. 5) (...)vinha sustentada pela inteno de permitir que o Estado fosse fortalecido e ampliasse a sua capacidade de garantir os direitos sociais, atravs de um corpo de administradores pblicos mais qualificado e responsvel perante a sociedade. Ou seja, o discurso reformista passava ao largo da crise financeira e fiscal do Estado, centrando o problema da
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administrao pblica brasileira no modelo de gesto praticado pelas organizaes, o que seria solucionado com a adoo e implementao de pressupostos gerenciais importados da iniciativa privada. Apesar de haver procedimentos no setor pblico que precisavam ser transformados, os quais se evidenciavam em um cenrio de servios pblicos prestados sem qualidade, com funcionrios pblicos descomprometidos, com salrios defasados, entre outros aspectos, a proposta tinha como fundamentao terica, argumentos econmicos de maior alcance e abrangncia, e as medidas propostas foram marcadamente econmicas. De tal modo que novas tendncias polticas, entre as quais, deve-se destacar, a poltica da Terceira Via, proposta por Antony Giddens, que influenciou, decisivamente, a reforma do Estado no Brasil. A chamada Terceira Via foi definida por esse autor como (...) uma estrutura de pensamento e de prtica poltica que visa a adaptar a social-democracia a um mundo que se transformou fundamentalmente ao longo das duas ou trs ltimas dcadas. uma terceira via no sentido de que uma tentativa de transcender tanto a social-democracia do velho estilo quanto o neoliberalismo. (GIDDENS, 1999, p.36) Vale apena ressaltar alguns tpicos importantes dessa reforma, no Estado brasileiro que se referem a: (a) definio de objetivos que o administrador pblico dever atingir em sua unidade; (b) garantia de autonomia para o administrador pblico no que tange gesto dos recursos humanos, materiais e financeiros sua disposio para a consecuo dos objetivos fixados; (c) controle a posteriori dos resultados entre outros como a descentralizao (BRASIL, 1995). Nesse cenrio, o principal desafio, nas organizaes pblicas, o gerencial, o que essencialmente instigou esse trabalho, mas, delimitando o trabalho no grupo da alta gesto pblica. Na concepo desse trabalho, o modelo de excelncia em gesto pblica foi primordial no contexto brasileiro. O modelo tem como princpio focar em resultados e ser orientado para o cidado, conforme o Instrumento para Avaliao de Gesto Pblica ciclo 2008/2009 p. 7 (...) Este modelo deve guiar as organizaes pblicas em busca de transformao gerencial rumo excelncia e, ao mesmo tempo, permitir avaliaes comparativas de desempenho entre organizaes pblicas brasileiras e estrangeiras e com empresas estrangeiras e com empresas e demais organizaes do setor privado. Este modelo de excelncia em gesto, de padro internacional, que expressa o entendimento vigente sobre o estado da arte da gesto contempornea, a representao de um sistema de gesto que visa aumentar a eficincia, a eficcia e a efetividade das aes executadas. constitudo por elementos integrados, que orientam a adoo de prticas de excelncia em gesto com a finalidade de levar as organizaes pblicas brasileiras a padres elevados de desempenho e de qualidade de gesto. Com isso, novas perspectivas foram criadas, e, exigiu e exigem dos gestores novas prticas de gesto. A gesto pblica para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pblica e eficiente, conforme Brasil (2008 p. 10). Sendo assim, orientados por princpios constitucionais, integram a base de sustentao do Modelo de Excelncia em Gesto Pblica os fundamentos apresentados a seguir pelo Instrumento para Avaliao da Gesto Pblica Ciclo 2008/2009, Brasil (2009), tais como: pensamento sistmico, aprendizado organizacional; cultura da inovao; liderana e constncia de propsitos; gesto baseada em processos e informaes; viso de futuro; gerao de valor; comprometimento das pessoas; foco no cidado e na sociedade; desenvolvimento de parcerias; responsabilidade social; controle social e gesto participativa. Dessa maneira, conforme Bresser Pereira (1996, p. 14) o gerencialismo visto como um conjunto de ideias e crenas que tomam como valores mximos a prpria gerncia, o objetivo de aumento constante da produtividade e a orientao para o consumidor. Assim sendo, o modelo de excelncia em gesto pblica, nas organizaes pblicas brasileiras, tem fundamental importncia, principalmente, na disseminao desse conhecimento. Ao vislumbrar um Brasil, realmente, com ordem e progresso, a partir da alta gesto pblica.
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2.2 ESTRATGIA COMO PRTICA Nessa pesquisa, utiliza-se para definir estratgia o conceito de autores brasileiros, portanto, conforme Serra, Torres e Torres (2004) estratgia empresarial o conjunto dos meios que uma organizao utiliza para alcanar seus objetivos. Tal processo envolve as decises que definem os produtos e os servios para determinados clientes e mercados e a posio da empresa em relao aos seus concorrentes. De tal maneira, para Volberda (2004, p.32) o campo da estratgia repleto de prescries e diretrizes concorrentes, cujo objetivo alcanar performances de sucesso. Nesse contexto, o universo sobre o campo de estratgia extenso e complexo. Esses estudos so explicitados por meio das abordagens de pensamentos em estratgia, nas quais os estudiosos focam desde o nvel macro at o micro. Por um longo perodo, o nvel macro conhecido como moderno ou cartesiano (modelo Norte-Americano de estratgia) serviu como estrutura chave nos estudos voltados ao campo. De tal modo que gestores e outros profissionais da rea anunciam uma revoluo estratgica como um novo marco para a excelncia organizacional (Hamel, 2000). Para alguns estudiosos, o modelo tradicional de estratgia apresenta lacunas em algumas questes relacionadas prtica. Assim sendo, com o passar dos anos, surge um movimento acadmico que chama a ateno, nos estudos do campo, a estratgia como prtica. Dessa maneira, a partir da agenda e do modelo de Richard Whittington (2003, 2006), professor da Universidade de Oxford Sad Business School, foi ento que a estratgia como prtica obteve uma expressividade internacional. A abordagem da estratgia como prtica preocupa-se em estudar as prxis, os praticantes e as prticas (JARZABKOWSKI; BALOGUN; SEIDL, 2007; WHITTINGTON, 2006). Clegg, Carter, Kornberger (2004, p. 6) descrevem que a agenda de pesquisa de Whittington pode ser caracterizada, de maneira geral, como um meio de identificar o que os estrategistas realmente fazem. Logo, a influncia da economia nos estudos em estratgias ampliou para novos horizontes, agregaram, assim, novas reas como: sociologia, filosofia, psicologia, antropologia entre outras, para compreender a construo das atividades nas organizaes. Com isso, alguns estudiosos passaram a encarar a estratgia como sendo algo que as pessoas fazem (ZANQUETTO FILHO, 2009). Estudar a estratgia como prtica importante pelo simples fato de que, por meio das prticas dos atores (neste caso a alta gesto) a(s) estratgia(s) so implementadas, a partir da sua formulao. A abordagem da estratgia como prtica (Whittington, 1996, 2006, Jarzabkowski, 2005, 2008) um campo recente de investigao que tem crescido em resposta ausncia curiosa de seus praticantes e suas atividades na maioria dos artigos acadmicos sobre estratgia (HAMBRICK, 2004). Segundo Giddens (1979; 1974), a proposta de prtica social importante pela sua preocupao em destacar que a vida social, diferentemente das coisas da natureza, ocorre a partir de skilled performances dos agentes humanos. Para tanto, Carrieri, Leite da Silva, Junquilho (2008, p. 3) refletem a prtica social tem a ver com procedimentos, mtodos e tcnicas, executados e manejados de forma apropriada por esses mesmos agentes sociais, tomando como base a conscincia que eles detm sobre os procedimentos de uma ao, isto , aquilo que o autor chama de conhecimento mtuo (mutual knowledge), ou seja, um tipo de conhecimento que compartilhado por todos aqueles atores sociais cognoscitivos que, em outras palavras, sabem como comportar ou prosseguir em determinadas situaes cotidianas. Nesse contexto, alguns estudiosos em estratgia vm mostrando-se interessados nas interpretaes sociais e nas criaes que sustentam as atividades, na inteno de entender melhor a cognoscitividade social dos praticantes e na expectativa de fazer o amanh mais prtico, conforme alguns tericos do campo de estratgia como prtica, tais como: WHITTINGTON, 1996; WILSON; JARZABKOWKI, 2004, WHITTINGTON (2006), WHITTINGTON; MOLLOY; MAYER; SMITH (2006), JOHNSON; LANGLEY; MELIN; WHITTINGTON (2007), JARZABKOWSKI; WHITTINGTON (2008), WHITTINGTON; CAILLUET (2008), JARZABKOWSKI; WHITTINGTON (2008) E JARZABKOWSKI; SPEE (2009) entre outros. Para Zanquetto Filho (2009, p. 01) O campo de pesquisa da estratgia como prtica abriu espao para o entendimento das aes de nveis micros moldadas pelos atores humanos que so consequncias para desfechos estratgicos. A estratgia algo que as pessoas fazem e no que a organizao tem. Como essas aes esto inseridas em um contexto social, o entendimento dessas micros dinmicas e dos estudos da estratgia
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como prtica em si, sob diferentes focos de anlise, tem se revelado como base relevante para a compreenso das estratgias nas organizaes. Sabe-se que, a abordagem de estratgia como prtica no foi devidamente explorada, e, portanto, completamente entendida. Tendo, assim, uma teoria no consolidada, porm emergente, em que se busca compreender as discusses da estratgia como prtica e quem faz a estratgia. Essa possibilidade , ento, uma perspectiva capaz de integrar e inteirar, em seu cotidiano, a probabilidade de identificar questes inerentes s ferramentas e s habilidades, as quais no ficam registradas nos relatrios, planejamentos estratgicos, to pouco em alguma comunicao escrita interna e at mesmo nas abordagens tericas, sendo assim, uma alternativa de conhecer um pouco mais os conhecimentos e comportamentos tcitos desses praticantes estrategistas que fazem a estratgia. Nessa pesquisa, o foco principal se volta aos praticantes (alta gesto pblica), pelo seu papel na construo de resultados, por meio das decises no processo de formulao estratgica. 2.2.1 Prxis, Prticas e Praticantes A abordagem da estratgia como prtica preocupa-se em estudar as prxis, os praticantes e as prticas (JARZABKOWSKI; BALOGUN; SEIDL, 2007; WHITTINGTON, 2006). Dessa maneira, prxis o trabalho que se relaciona estratgia (por exemplo, o fluxo de atividades como reunies, conversas, clculos, formulrios e apresentao); prticas so ferramentas sociais, simblicas e materiais por intermdio das quais a estratgia feita (por exemplo, frameworks como as 5 Foras, apresentaes e planilhas) e os praticantes, se refere s pessoas que fazem trabalhos ligados estratgia (por exemplo, alm da equipe da alta gesto, os demais nveis organizacionais envolvidos e atores externos como consultores, analistas e reguladores); (JARZABKOWSKI; WHITTINGTON, 2008, p. 282). Logo, conhecer e entender melhor essa trade, na prtica das organizaes pblicas, a perspectiva dessa agenda. Segundo Whittington et.al. (2003) tambm destacam uma preocupao em intensificar os graus de reflexo entre os estrategistas e iniciar um programa de reforma, envolvendo praticantes e a comunidade acadmica. 2.3 FORMULAO DE ESTRATGIAS A formulao de estratgia est sendo vista, por alguns estudiosos, como tarefa fundamental, principalmente as estratgias formuladas sobre o desempenho organizacional. Nesse sentido, Fleury e Fleury (2001) defendem que a formulao eficaz da estratgia empresarial est intimamente ligada s competncias gerenciais e cultura corporativa, que se configura no meio necessrio para a consecuo desse objetivo. Segundo Beppler, Pereira e Costa (2011, p.143) perceberam que a formulao estratgica abordada preponderantemente por autores clssicos, os quais a definem como um processo deliberado de escolhas racional das estratgias consideradas ideais para o perfil da organizao. A escolha dessas estratgias feita de acordo com mtodos e ferramentas, normalmente quantitativos, de anlise de mercado, de ambiente, da concorrncia, entre outros, os quais, na percepo dos autores, buscam mapear ao mximo as variveis que podem influenciar a consecuo da estratgia e, ao mesmo tempo, encontrar maneiras de proteger a empresa dos elementos que podem prejudicar seu desempenho. De acordo com Pelissari (2007, p. 61) o processo de formulao e implementao de estratgias empresariais representa um dos aspectos mais importantes que os administradores tm de enfrentar, e espera-se que o processo seja desenvolvido da melhor maneira possvel, resultando numa otimizao dos resultados da empresa. E, nessa pesquisa, a essncia da formulao o alinhamento entre os praticantes, conhecimento e ao. Para iniciar uma organizao de setores, pode-se, utilizar os setores apresentados por Pereira (1996, p.14) como Os Estados modernos contam com quatro setores: o ncleo estratgico, as atividades exclusivas, os servios no-exclusivos, e a produo de bens servios para o mercado. O ncleo estratgico o centro no qual se definem a lei e as polticas pblicas, e se garante, em nvel alto, seu cumprimento. formado pelo Parlamento, pelos Tribunais, pelo Presidente ou Primeiro-ministro, por seus ministros e cpula dos servidores civis. Autoridades locais importantes tambm podem ser
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consideradas parte do ncleo estratgico. No caso de o sistema ser federal, tambm pelos governadores e seus secretrios e a respectiva alta administrao pblica. Encontram-se, na literatura, vrios modelos de como formular estratgias, mas como o foco nessa pesquisa conhecer, na prtica, como ocorre a formulao estratgica, os modelos podero ser apresentados em outras pesquisas para anlise e comparao da teoria e prtica nas organizaes pblicas. 3 METODOLOGIA Para alcanar o objetivo desse estudo, primeiramente se fez uma reviso terica dos aspectos fundamentais da perspectiva adotada, aps, foi feita uma reviso de produo significativa com base em um pesquisador indispensvel, em estratgia como prtica, Richard Whittington, nos seguintes perodos (1996, 2002, 2003, 2004 e 2006), (vale ressaltar que podem ocorrer algumas tradues diferenciadas), e, concomitantemente, com base no instrumento para avaliao da gesto pblica ciclo 2008/2009 da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, tendo como alicerce, tambm, o modelo de Excelncia em Gesto Pblica, por meio dos fundamentos de excelncia gerencial (GESPBLICA, 2008) entre outros. Pode-se classificar a pesquisa como de carter descritivo, a partir de estudo bibliogrfico. Segundo Kche (1997, p.124), na pesquisa descritiva no h a manipulao a priori das variveis. feita a constatao de sua manifestao a posteriori. Ainda, de acordo com Kche (1997, p.122), o objetivo da pesquisa bibliogrfica o de conhecer e analisar as principais contribuies tericas existentes sobre um determinado tema ou problema, tornando-se um instrumento indispensvel para qualquer tipo de pesquisa. Nesse contexto, por meio das informaes identificadas selecionadas foram analisados, organizados e identificados os contedos. Logo, chegou-se ao resultado de um conjunto de proposies que podero orientar pesquisas futuras, discusso global e concluses. 4. RESULTADOS Richard Whittington, nos estudos selecionados sobre o tema estratgia como prtica, movimentou as dimenses da atuao dos praticantes, por intermdio de suas prticas e prxis. Deste modo, seguem algumas contribuies de seus estudos. ANOS TRABALHOS 1996 Strategy as Practice CONTRIBUIES Neste artigo seminal, a estratgia deve ser tratada como uma prtica social e que, embora a perspectiva processual tenha dado grandes contribuies aos estudos em estratgia, o interesse das pesquisas continua sendo a organizao como um todo. preciso mudar o foco de pesquisas; como os praticantes fazem a estratgia. Precisa-se saber mais a respeito do strategizing, ou seja, do processo constante de se fazer a estratgia em uma organizao. Todavia necessrio conhecer o nvel dos praticantes e estud-los, ver como agem e interagem na organizao, quais suas habilidades, destrezas e desempenhos. Concentra-se particularmente sobre as prxis, praticantes e as prticas mas simples; o trabalho, os trabalhadores e as ferramentas utilizadas na estratgia. Preocupa-se com quem vai ser estrategista e como eles chegam l. Acrescenta duas proposies amplas para explorar a perspectiva prtica a relevncia poltica da prtica para a rea de formao em gesto e a difuso internacional de boas prticas. Um bloco de seis perguntas em torno do que, onde, como e o que o trabalho de estratgia organizacional. Como por exemplo: Onde e como realmente feito o trabalho de elaborao de estratgias? Quem faz o trabalho da organizao das estratgias? Quais so as habilidades necessrias e como so adquiridas? Quais so as ferramentas e tcnicas comuns na organizao de estratgias? Como o trabalho de elaborao de estratgias? Como so os produtos de estratgias e como so comunicados e consumidos?
2002
Practice Perspectives on Strategy: Unifying and developing a fiel
2003
"The work of strategizing and organizing: for a practice perspective".
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2004 Estratgia aps o uma agenda dupla para estratgia aps modernismo. A modernismo: agenda sociolgica com a inteno de compreender as recuperando a prtica elites da estratgia, suas habilidades e tecnologias e suas implicaes para a sociedade; j a agenda gerencial, a perspectiva para transformar a compreenso sociolgica em vantagens para a prtica nas seguintes situaes: como algum se torna estrategista? e quais so as habilidades de que os estrategistas necessitam e como podem ser adquiridas? Entre outras. 2006 Completing the Pratice Figura 1: Framework de Whittington Turn in Strategy Fonte: Whittington (2006, p. 621) Whittington (2006) apresenta graficamente o seu modelo de estratgia como prtica, em que integra os elementos que os compem (prxis, prtica e praticantes), conforme a Figura 01. Nessa figura, como exemplo, esto o praticante A e seus colegas, os praticantes B e C. Na maior parte do tempo, o praticante A refora as prticas. No entanto, de tempos em tempos, em conjunto com seus colegas B e C, pode desenvolver as prticas, como no segundo instante de prxis com a prtica 1. Pode at vir a criar algo relativamente novo e amplamente aceito para ser considerado como uma nova prtica, como no terceiro instante da prtica 4. Nesse caso, a criao da nova prtica facilitada pela entrada do praticante D. O praticante D pode ser, por exemplo, um consultor de estratgia, vindo com suas prprias prticas de estratgia, com um novo conjunto de prxis possvel. Quadro 1: Contribuies de Richard Whittington Fonte: Organizado pela autora, 2011. Aps as contribuies de Richard Whittington, apresenta-se o item sobre formulao das estratgias do Instrumento para avaliao da gesto pblica 2008/2009, organizado pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, consequentemente, para agregar, com as contribuies da estratgia como prtica. Formulao das estratgias Este item examina a implementao de processos gerenciais que tm por objetivo a formulao de estratgias, enfatizando a anlise do setor de atuao, o macro ambiente e do modelo institucional da organizao. Tambm examina o processo de acompanhamento dos ambientes internos e externos. Abordar os seguintes requisitos, evidenciando sua aplicao: A Como o processo de formulao das polticas pblicas, quando pertinente? 1. Destacar como a organizao identifica o universo institucional e os atores envolvidos nas polticas pblicas de que participa como formuladora e/ou executora, quando pertinente. B- Como o processo de formulao das estratgias da organizao? 1. Apresentar as principais etapas e as reas envolvidas no processo. C- Como os aspectos relativos ao ambiente externo so considerados no processo de formulao das estratgias? 1. Destacar os aspectos considerados. 2. Destacar como a organizao se relaciona com outros rgos e entidades para estabelecer parcerias com o intuito de melhor cumprir sua misso institucional. D- Como realizada a anlise do ambiente interno? 1. Destacar de que forma considerado, nessa anlise, o conhecimento da organizao.
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E- Como so avaliadas e selecionadas as principais estratgias? 1. Destacar as principais estratgias selecionadas e o alinhamento com o PPA, a LDO, LOA e com os objetivos da organizao e os respectivos aspectos fundamentais para o seu sucesso. 2. Citar de que forma a organizao insere o desenvolvimento sustentvel na sua estratgia visando atingir resultados favorveis nas reas social, ambiental e econmica, quando pertinente. F- Como as reas da organizao e as partes interessadas, quando pertinentes, so envolvidas nos processos de formulao de estratgias? G- Como as estratgias so comunicadas s partes interessadas pertinentes para estabelecimento de compromissos mtuos? Quadro 2: Formulao das estratgias - Instrumento para avaliao da gesto pblica 2008/2009 Fonte: Brasil (2008, p. 32) Nessa pesquisa, a prtica nas organizaes pblicas a partir da alta gesto o ponto de partida, e, com isso, predominante, a preocupao com a formulao, simplesmente, pela importncia dada nas decises tomadas nesta fase do processo, j que a essncia do trabalho de gesto. Lembram-se, ainda, nesse processo os atores que direta ou indiretamente so responsveis pela sociedade, enquanto esto exercendo suas funes. 4.1 PROPOSTA DA AGENDA PARA INVESTIGAO FUTURA A proposta desse trabalho a alta gesto pblica na formulao de estratgias: iniciar uma agenda de pesquisa brasileira a partir da estratgia como prtica, identificar informaes relevantes na formulao estratgica para possibilitar uma agenda inicial de pesquisa brasileira, a respeito da alta gesto pblica, auxiliando com o saber um pouco mais sobre esses praticantes, na prtica. Com base nessas informaes relevantes, utilizadas a partir das contribuies selecionadas dos estudos de Whittington (1996, 2002, 2003, 2004 e 2006) e Brasil (2008) a tentativa de estudar os praticantes da alta gesto pblica no seu dia a dia. Portanto, entender melhor e auxiliar a realidade do campo da gesto pblica brasileira, por intermdio da identificao, conhecimento e anlise das contribuies selecionadas nas referncias desse ensaio, se alinhou algumas proposies que podero orientar pesquisas futuras, discusses e concluses. As questes apresentadas a seguir, serviram como base, na premissa de instigar a identificao e anlise das prticas nas organizaes pblicas, por meio da alta gesto os praticantes. 1. Quais so as principais etapas e as reas envolvidas no processo de formulao estratgica? 2. Como o processo de formulao das estratgias da organizao? 3. Escolhas estratgicas e resultados - Como so avaliadas e selecionadas as principais estratgias? 4. Aps as principais estratgias selecionadas como ocorrem os alinhamentos com os objetivos da organizao e com os respectivos aspectos fundamentais para o seu sucesso. 5. Qual a importncia dos atores envolvidos na formulao de estratgias? 6. Como as estratgias so comunicadas? 7. Quais so as competncias necessrias a esta atividade e como elas so adquiridas? 8. De que forma a organizao insere o desenvolvimento sustentvel na sua estratgia visando atingir resultados favorveis nas reas: social, ambiental e econmica. Essas questes serviro de base para a comparao de vrios construtos e seus profissionais estratgicos, sendo, principalmente, para conhecer como acontece o processo de formulao de estratgias. Aps, a proposta da agenda de pesquisa para investigao em formulao estratgia a partir da alta gesto, com abordagem de estratgia como prtica, a inteno de disseminar as pesquisas feitas por meio da prtica para que os praticantes da alta
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gesto estejam efetivamente inseridos nesse processo de melhoria contnua da gesto pblica nacional em todos os nveis de poder: federal, estadual e municipal. Essas pesquisas permitiro que se estruture uma base e um melhor entendimento do tema em organizaes pblicas brasileiras, admitindo o aprofundamento dos mesmos e com a perspectiva de possibilitar melhor tomada de decises acerca da formulao de estratgias a partir da alta gesto para atingir de maneira eficaz, resultados, com base na abordagem de estratgia como prtica, ainda assim, na tentativa de entender melhor a cognoscitividade social dos praticantes e na expectativa de fazer o amanh mais prtico e til. Para Besser Pereira (1996, p. 14) a administrao pblica gerencial envolve uma mudana na estratgia de gerncia, mas esta estratgia tem de ser posta em ao em uma estrutura administrativa reformada. A ideia geral descentralizao, a delegao de autoridade. Mas preciso ser mais especfico, definir claramente os setores em que o Estado opera, as competncias e as modalidades de administrao mais adequada a cada setor. No entanto, existem muitas perguntas a serem respondidas encontradas na literatura, como por exemplo, no trabalho de Clegg, Carter e Kornberger (2004), de Jarzabkowski e Volberda (2004), em Whittington; Johnson; Melin (2004) a anlise da estratgia como prtica, Jarzabkowski, Balogun e Seidl (2007) entre outras pesquisas que somaram nesse construto, que podero traar uma nova aprendizagem para futuros ou j gestores e, consequentemente, para o meio acadmico. Como reflexo, e, concomitantemente, com o Plano de Reforma do Estado (2005), no que tange na dinmica de transio, convm lembrar o registro sobre, no perodo longo prazo (...)espera-se que a reforma do aparelho do Estado produza as transformaes fundamentais que viabilizem o novo Estado desejado, indutor e promotor do desenvolvimento social e econmico do Pas. Para alcanar esse estgio, e com a flexibilidade requerida para enfrentar os novos desafios que certamente sero impostos, os resultados esperados esto relacionados a duas dimenses: a primeira, de natureza interna, diz respeito consolidao da cultura gerencial e da efetiva valorizao dos servidores, atravs do resgate da identidade com o servio pblico; a segunda, de natureza externa, a partir do surgimento de uma nova sociedade, baseada na participao popular, que recoloca o Estado como instrumento do exerccio pleno da cidadania. Para corroborar, segundo Lcio, Coelho (2010, p. 01) a conjuntura socioeconmica atual, influenciada pelos processos de reforma administrativa e globalizao, impe o desafio ao Estado de estabelecer e criar mecanismos alternativos para a soluo de conflitos e controvrsias intraestatal e entre esse e a sociedade que o cerca. Por fim, as transformaes devem acontecer cada vez mais, na nsia de fazer um Brasil melhor por intermdio dos gestores e de uma sociedade responsvel. CONCLUSO Ao ensaiar, nesta agenda de pesquisa referente a novos rumos para a gesto pblica, procurou-se, em primeiro momento, identificar informaes relevantes na formulao estratgica para possibilitar uma agenda inicial de pesquisa brasileira para o estudo da Alta Gesto no setor pblico na prtica, j que a inteno de mudanas e transformaes na gesto pblica vm sendo afloradas e, bem como a importncia da transformao na identidade dos praticantes nesse processo. A preocupao da pesquisa teve como origem: antes de formular, apresentar processos ou modelos de gesto, a alternativa emergente nessa pesquisa, a alta gesto pblica, os praticantes de fato. Para iniciar a discusso, direciona-se aos praticantes na nsia de contribuir com a construo de uma agenda coletiva de gesto. Lembra que essa agenda proposta com a inteno de discusses e amadurecimento de ideias, com pesquisa no campo, como a alta gesto formula suas estratgias nas organizaes pblicas, na prtica. Articulando, dessa maneira, com diversos praticantes na possibilidade de facilitar o processo do entendimento de como praticar eficazmente a formulao estratgica, a partir do modelo proposto pela GESTPBLICA na prtica, na busca da eficcia na gesto e na real compreenso dos praticantes dessa atividade de importncia para todos ns. A reviso da literatura, em particular dos trabalhos de Richard Whittington sobre a abordagem de estratgia como prtica, comentando sobre prxis, prticas e praticantes manifesta que no dia a dia das organizaes pode-se detectar aprendizagens, rotinas no conhecidas, vcios, e a prpria
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realidade das aes. De tal modo, Fadul, Mac-Allister da Silva, Pinto da Silva (2010, p. 12) defendem: a administrao pblica , tambm, um jogo de atores, e nesses termos, a compreenso deste jogo dos atores de fundamental importncia para o entendimento de diversas questes, importando, muito mais em saber os por qus, as razes que motivaram tal ou qual deciso e ao, do que propriamente descrev-la. Acredita-se que essa perspectiva seja til nesse momento em que emergem aes eficazes, diante de um cenrio to turbulento em todo o mundo. As referncias utilizadas esto sustentadas na premissa de que a melhoria da gesto pode ser realizada com a percepo dos praticantes e seus assessores e o que envolvem essas prticas de formulao de estratgia que iro impactar nas aes e resultados aos cidados, visualizados a partir de uma abordagem que instiga a investigar as microatividades, na possibilidade de uma gerar uma nova concepo entre os praticantes e no interior dessas relaes. A partir dessa observao, ressalta-se a importncia do estudo na alta gesto pblica, por ser a partir de suas decises nas formulaes de estratgias, que se encontre o rumo. REFERNCIAS ANDRIOLO, Leonardo Jos. A Reforma do Estado de 1995 e o Contexto Brasileiro. EnANPAD, 2006. CD. ANGELONI, M.T. (Org.). Organizaes do conhecimento: infraestrutura, pessoas e tecnologias. So Paulo: Saraiva, 2008. Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao GesPblica; Prmio Nacional da Gesto Pblica PQGF; Documento de Referncia; Frum Nacional 2008/2009 / Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Gesto. Braslia: MP, SEGES, 2009. BRASIL. Presidncia da Repblica. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, 1995. 68 p. BRESSER-PEREIRA, L. C. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um novo Estado. In: BRESSER-PEREIRA, L. C., SPINK, P. (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005. 316 p. CHIA, R. Strategy-as-practice: reflections on the research agenda. European Management Review, v. 1, p.29-34, 2004. CLEGG, Stewart; CARTER, Chris; KORNBERGER, Martin. A mquina estratgica: fundamentos epistemolgicos e desenvolvimentos em curso. OUT/DEZ. 2004. RAE; vol. 44; n 4. FADUL, lvia Mirian Cavalcanti; PINTO DA SILVA, Lindomar. Retornando o debate sobre a Reforma do Estado e a Nova Administrao Pblica. EnANPAP, 2008. FARIA, Luciana Jacques. Nova Administrao Pblica: o processo de inovao na administrao pblica federal brasileira visto pela experincia do Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal. EnANPAD, 2009. FERREIRA, Andr Ribeiro. Modelo de excelncia em gesto pblica no governo brasileiro: importncia e aplicao. XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009 FLEURY, A. , FLEURY, M. T. L. Estratgias empresariais e formao de competncias: um quebra cabeas caleidoscpico da indstria brasileira. Rio de Janeiro: Atlas, 2001 FREITAS JR, Dionysio B. de; LIMA, Pedro Baratti; PEREIRA, Jos Roberto. Administrao Pblica Gerencial e Risco de Excluso Social em Municpios de pequeno porte. EnANPAND, 2010. GIDDENS, A. Central problems in social theory. Berkeley: University of California Press, 1979. ________. The Constitution Of Society, outline of the theory of structuration. Cambridge: Polity Press, 1984. ________. A terceira via. Rio de Janeiro: Record, 1999. 176 p. ________. A terceira via e seus crticos. Rio de Janeiro: Record, 2001. 190 p. HAMEL, G. Liderando a revoluo. Rio de Janeiro: Campus, 2000. Hambrick, D. The disintegration of strategic management: Its time to consolidate our gains. Strategic Organization, v.2, n.1, p.91-98, 2004. Jarzabkowski, P; SPEE, Andreas Paul. Strategy-as-practice: A review and future directions for the Field. International Journal of Management Reviews , 11, 1, 69-95, 2009
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Prticas colaborativas na atuao dos rgos de justia no enfrentamento da violncia 1 domstica e familiar contra a mulher Jaqueline Barbosa Pinto Silva Introduo Este artigo, aponta, como exemplo pioneiro de Gesto Pblica, no mbito do poder Judicirio, as prticas colaborativas na atuao dos rgos de justia no enfrentamento da 2 violncia domstica e familiar contra a mulher . A Lei Maria da Penha, n 11.340, de 7 de agosto de 2006, aprovada por unanimidade no Congresso Nacional, simboliza no apenas a luta da biofarmacutica que, em 1983, ficou paraplgica, por ter sido atingida por um tiro nas costas desferido pelo marido, Marco Antonio Herredia, e que, durante dezoito anos, permaneceu sem nenhuma resposta do Estado, mas representa o reconhecimento do Poder Pblico e da sociedade dos direitos das mulheres como direitos humanos e fundamentais cuja garantia tm consequncias para toda a sociedade em seus mais variados setores, jurdicos, polticos, sociais, econmicos. No entanto, prestes a completar cinco anos de vigncia, pesquisas de opinio 3 pblica apontam que o impacto da nova legislao tem-se mostrado tmido. Embora boa parte da populao tenha manifestado conhecimento da lei e o nmero de denncias e processos haja aumentado, o nvel de satisfao das expectativas e de confiana no poder pblico pelas mulheres nessa situao ainda relativamente baixo. A violncia domstica e familiar contra a mulher ainda configura uma das maiores preocupaes das mulheres brasileiras, que no encontram, na esfera pblica, apoio ou motivo para nela procurar ajuda e resolver esse problema, mantendo a questo na esfera privada. Diante dessa frustrao geral, o poder pblico tem manifestado respostas variadas 4 sociedade, mas que se concentram em recomendaes de alteraes legislativas e construes hermenuticas, especialmente de carter penal e processual penal, supondo que os tmidos resultados obtidos nas estatsticas das pesquisas de opinio pblica estariam mais relacionados a 5 falhas jurdicas da Lei Maria da Penha e de suas interpretaes pelos rgos de justia . Completados cinco anos de aniversrio, a Lei Maria da Penha, citada pela ONU em 2008 como uma das trs melhores legislaes do mundo na rea da violncia contra a mulher (GOETZ, 2009), bem como o Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra a Mulher, que recebeu o Prmio Inovao na Gesto Pblica 2010, conferido pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), so questionados em sua eficincia e legitimidade, pela seguinte pergunta: a Lei Maria da Penha tem sido devidamente aplicada em sua integralidade? Mais especificamente, indaga-se: como tem sido a atuao aos rgos de justia, haja vista o papel e a funo estratgica que foram incumbidos por essa legislao, de implementao das condies necessrias para o exerccio dos direitos das mulheres em situao de violncia domstica e familiar e de aplicao de forma articulada do conjunto de medidas para enfrentamento do fenmeno? So dois os objetivos do presente trabalho, quais sejam: a) traar um breve panorama sobre a atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher; e b) apresentar as prticas colaborativas na atuao dos rgos de justia no enfrentamento da violncia domstica e familiar contra a mulher, possibilidades que tm se mostrado tendentes a propiciar resultados mais eficientes e amplos para as metas e objetivos propostos pelo Estado brasileiro nessa seara. Para tanto, foi realizada pesquisa terico-aplicada, dividida em trs etapas. Na primeira, ser contextualizada a violncia domstica e familiar contra a mulher, em seus aspectos fticos e normativos, enfatizando a opinio pblica antes e depois da promulgao da Lei Maria da Penha e expondo os pressupostos da anlise, dentre os quais, o conceito doutrinrio de eficincia 6 do Direito Administrativo brasileiro, amparado na elaborao de Celso Antnio Bandeira de Mello , bem como os critrios normativos de eficincia dos rgos de justia, cujas fontes se restringiram legislao vigente sobre a matria e s diretrizes de polticas pblicas do Pacto Nacional para o Enfrentamento Violncia Domstica Contra as Mulheres. Observado esse quadro, na segunda etapa, ser analisada a atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, mensurando sua eficincia e indicando seus desafios. A base de parmetro desse exame consiste nas estatsticas e nos estudos pioneiros da Secretaria de Poltica para as Mulheres recentemente publicados em trs documentos, que foram selecionados por terem produzido dados em mbito nacional, bem como por possurem carter de oficialidade e de
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confiabilidade. Tais documentos so: Balano do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (SPM, 2010); Relatrio Final da Pesquisa Condies para aplicao da Lei 11.340/06 (Lei Maria da Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (DEAMS) e nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar nas capitais e no Distrito Federal (OBSERVE, 2010); e o Relatrio da Pesquisa Identificando entraves na articulao dos servios de atendimento s mulheres vtimas de violncia domstica e familiar em cinco capitais (OBSERVE, 2011). Na terceira etapa, sero descritos, como possibilidades de aperfeioar o sistema brasileiro, os conceitos de justia colaborativa (collaborative justice), prtica ocorrente h mais de vinte anos nos Estados Unidos e em outros pases do mundo que intentam complementar e modernizar a atuao dos rgos de justia em relao a problemas recorrentes, amplos e graves. A comparatstica no possui o escopo de definir o melhor ou o pior padro. Na medida em que se buscou instrumentos que possibilitam maior adequao das respostas do Estado s necessidades do seu jurisdicionado, inexiste sentido indicar um molde descontextualizado da realidade brasileira. A inteno do paralelo , to somente, partindo das perspectivas e idiossincrasias de nossos sistema jurdico e dos nossos desafios e observando as peculiaridades e problemas da temtica em nosso pas (THEODORO JNIOR et al, 2010, p. 13), acrescentar mecanismos que possam contribuir para maior eficcia da Lei Maria da Penha e para a garantia dos direitos nela estabelecidos. Nessa ltima etapa, as fontes de pesquisa restringiram-se aos estudos sobre as varas especializadas de resoluo de problemas relacionados violncia domstica e familiar contra a mulher (problem-solving/domestic violence courts) produzidos pelo Center for Court 7 Innovation,(CCI) . Pensa-se que esta reflexo pode contribuir, diretamente, para o aprimoramento dos rgos jurdicos em suas gestes referentes ao assunto da violncia domstica e familiar contra as mulheres; e, indiretamente, para o direito igualdade de gnero e ao acesso justia. Aspectos fticos e normativos da violncia domstica e familiar contra a mulher A complexidade, a amplitude e a multidimensionalidade da violncia domstica e familiar contra as mulheres veio a ser internacionalmente reconhecida h poucos anos. O Relatrio da Organizao Mundial de Sade (OMS), em 2002, divulgou estatsticas que permitiram afirmar a questo como um problema mundial de sade pblica: pelo menos uma em cada trs mulheres no mundo era agredida, forada a ter relaes sexuais ou abusada, e, das vtimas de assassinato, 70% foram mortas pelos seus maridos ou parceiros (KRUG et al, 2002). Em 2006, a Organizao das Naes Unidas (ONU) classificou o fenmeno como pandemia e obstculo para a afirmao dos direitos humanos e concretizao do Estado Democrtico de Direito, o que afetaria no somente as mulheres, mas a sociedade em geral, em seus mais variados mbitos sociais, econmicos, polticos e jurdicos (ONU, 2006). Esse fato foi demonstrado pela pesquisa realizada por Nicholas D. Kristof (2009), que concluiu que a pobreza de determinados pases estava diretamente relacionada com a baixa educao e a violncia cometida contra as meninas e mulheres, sendo esta o grande desafio a ser enfrentado no sculo XXI, da mesma forma que a escravido o totalitarismo o foram nos sculos XIX e XX. Boaventura de Sousa Santos (2011) aponta que a gravidade e dificuldade histrica em lidar com o problema remonta cultura patriarcal da sociedade, senso comum que alimenta a dominao sexual e o preconceito de considerar as mulheres seres cuja humanidade problemtica, mais perigosa ou menos capaz, quando comparada com a dos homens. Por essa razo, as prticas quotidianas das instituies e das relaes sociais continuam a reproduzir a desigualdade, possuindo ainda uma dimenso particularmente perversa: de criar a ideia na opinio pblica de que as mulheres so oprimidas e, como tal, vtimas indefesas e silenciosas. Em briga de marido e mulher no se mete a colher no traduziu por tantos anos somente um ditado popular, mas uma norma estatal, resultando em atrocidades integridade de 8 toda ordem das mulheres, violentadas em seus prprios lares, em sua maior intimidade , sem vislumbrarem oportunidade para denunciar ou pedir qualquer ajuda. A violncia domstica e familiar contra as mulheres se mostrou, pois, como causa e sintoma da opresso da mulher (SOUZA, 2009, p. 11) e da negao de sua emancipao, dignidade e cidadania, e sua superao passou a ser condio inexorvel no somente das transformaes referentes gnero e segurana pblica e de alcance restrito s mulheres, mas do desenvolvimento da sociedade em seus diversos mbitos, com reflexos para todos, para a democracia dos pases e para a defesa dos direitos humanos.
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O Brasil, a partir da 1980, passou a assumir uma srie de compromissos 9 internacionais para o enfrentamento da violncia domstica e familiar contra a mulher . No obstante, em 2001, foi responsabilizado por negligncia pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, da Organizao dos Estados Americanos (OEA), havendo recebido recomendaes especficas do para sanar suas omisses pelo Comit da Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, da Organizao das Naes Unidas (CEDAW/ONU). Deveras, constatou-se no pas um quadro ftico preocupante: no mnimo uma mulher era espancada no Brasil a cada 15 segundos, segundo importante pesquisa de mbito nacional realizada pela Fundao Perseu Abramo no ano de 2001 (VENTURI et al, 2004). Ainda, cerca de uma a cada cinco brasileiras declararam espontaneamente ter sofrido algum tipo de violncia por algum homem; e quando estimuladas pela citao de diferentes formas de agresso pelas entrevistadoras o ndice de violncia alcanou a marca de 43%, quase metade da populao feminina. Na grande maioria dos casos de violncia, o ofensor era o marido ou parceiro (entre 53% e 70%), ou o ex-marido, o ex-companheiro e o ex-namorado, principalmente por motivo de cime ou em razo de influncia do lcool o alcoolismo ou estar alcoolizado no momento da agresso (ambas as razes mencionadas por 21% das mulheres). O estudo ainda constatou que, em quase todos os casos de violncia, mais da metade das mulheres no pedia ajuda. Somente em crimes considerados mais graves como o espancamento com marcas, cortes ou fraturas ou ameaas com armas de fogo prpria mulher ou aos filhos (53% e 55%, respectivamente) , pouco mais da metade das vtimas recorriam a algum para socorro, geralmente outra mulher da famlia me ou irm, ou a alguma amiga prxima. A denncia pblica foi rara (na delegacia da Mulher, cerca de 5%). Essas informaes foram ratificadas pela pesquisa Violncia Domstica Contra a Mulher promovida pela Subsecretaria de Pesquisa e Opinio Pblica do Senado Federal (SENADO, 2005) e pelo estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Opinio Pblica e Estatstica (IBOPE), em parceria com o Instituto Patrcia Galvo e com apoio do UNIFEM: em 2003, a violncia contra a mulher, dentro e fora de casa, era o problema que mais preocupava a brasileira. Considerada essa conjuntura, e em ateno ao Protocolo Facultativo Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres, adotado pela ONU em 1999, assinado pelo governo brasileiro em 2001, e com fundamento na Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par, 1994), e, ainda, nos art. 1, inciso III, 3, incisos I e IV, 5, caput e inciso I, e 226, 8, da Constituio Federal (1988), foi criada, em 2003, a Secretaria de Polticas para as Mulheres, vinculada Presidncia da Repblica (SPM/PR), com o objetivo de ampliar e integralizar as polticas pblicas de enfrentamento violncia contra as mulheres para alm da capacitao de profissionais da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia e a criao de servios especializados. Para tanto, esse rgo editou um conjunto de documentos, em especial o Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, em 2004, que, por meio da definio de conceitos, diretrizes, normas de delineamento das aes e estratgias de gesto e monitoramento relativas temtica da violncia contra as mulheres, a SPM/PR incluiu em suas metas a criao de normas e padres de atendimento, o aperfeioamento da legislao, o incentivo constituio de redes de servios, o apoio a projetos educativos e culturais de preveno violncia e a ampliao do acesso das mulheres justia e aos servios de segurana pblica. Esse foi o contexto poltico e normativo que ensejou a elaborao do projeto de Lei n 37/04, baseado em intenso e extenso trabalho e estudo de diversos rgos pblicos e setores da sociedade, e que viria a se tornar a Lei Maria da Penha. Cumpre analisar como, nos ltimos cinco anos, os rgos de justia aplicaram a legislao e efetivaram as polticas pblicas. A eficincia dessa atuao seria o desenvolvimento das atividades que lhe foram incumbidas do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcanados, conforme os meios e a ocasio de utiliz-los (MELLO, 2008, p. 122), concebveis na Lei Maria da Penha e no Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, quais sejam: a implementao das condies necessrias para o exerccio dos direitos das mulheres em situao de violncia domstica e familiar (definidas no art. 3 da Lei n 11.340/06) e a aplicao de forma articulada do conjunto de medidas para enfrentamento do fenmeno (entabuladas, principalmente, nos artigos 8, 9 e 23 da Legislao).
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A atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher: sucessos e desafios Em todos os documentos pesquisados - Balano do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (SPM, 2010), Relatrio Final da Pesquisa Condies para aplicao da Lei 11.340/06 (Lei Maria da Penha) nas Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (DEAMS) e nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar nas capitais e no Distrito Federal (OBSERVE, 2010) e Relatrio da Pesquisa Identificando entraves na articulao dos servios de atendimento s mulheres vtimas de violncia domstica e familiar em cinco capitais (OBSERVE, 2011) , concluiu-se no haver dados suficientes para aferir a eficincia ou ineficincia dos rgos de justia, haja vista a inexistncia de informaes sistematizadas em abrangncia nacional, integradas, padronizadas e disponveis sobre os diferentes registros que so gerados a partir da aplicao da Lei. Este, inclusive, foi apontado como o maior obstculo para o monitoramento da eficincia da legislao, inviabilizando, ainda, a orientao das polticas pblicas e o aprimoramento dos planos de gesto. No obstante, pde-se avaliar a implementao das condies nos rgos de justia que, segundo a Lei n 11.340/06, art. 3, 1 e 2 da Lei, proporcionariam sua eficcia, ou seja, a aplicao integral das medidas e a garantia dos direitos nela estabelecidos. O resultado foi a necessidade de maior sensibilidade por parte desses rgos para a questo. Veja-se: Da parte da justia possvel afirmar que, se existem avanos para serem comemorados no que toca conquista formal de direitos, a pesquisa mostrou que a realidade das condies da aplicao da Lei Maria da Penha nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a mulher est muito aqum do que necessrio para a efetivao desses direitos e ainda se mostra muito comprometida por uma viso tradicional de acesso justia (OBSERVE, 2010, p. 121). Com efeito, apesar dos robustos investimentos, significativos avanos e do pouco tempo de experincia da legislao e das instituies de justia especializadas, patente diferenciao no acesso a justia, pouca integrao operacional entre os diferentes setores e pequeno incentivo participao da sociedade. Ainda que nfimos e incipientes os exames sobre o tema, foi possvel deduzir que tais elementos demonstraram que a ineficcia da Lei Maria da Penha decorre menos de lacunas e interpretaes da legislao e mais de defeitos da aplicao das referidas condies de implementao da Norma pelos rgos de justia (OBSERVE, 2011, 71), tratando-se, pois, de uma questo de gesto pblica e administrao dos rgos de justia. Tal avaliao foi realizada com base em averiguao de sete critrios, definidos nas pesquisas do Observe, obtidos a partir de um conjunto indicadores internacionalmente recomendados para o acompanhamento de respostas pblicas violncia contra a mulher (OBSERVE, 2010, p. 116), o que delineou o perfil da atuao dos rgos de justia brasileiros na aplicao da Lei Maria da Penha e no enfrentamento da violncia domstica e familiar contra a mulher: existncia de Juizados Especializados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher (JEVDFM); condies fsicas e materiais; recursos humanos; ampla competncia do juiz; equipe multidisciplinar; sistema de dados e informao; e articulao de servios especializados da rede de atendimento mulher em situao de violncia. Com efeito, as tmidas experincias bem sucedidas foram aquelas que atenderam ao princpio da boa administrao (MELLO, 2008, p. 122) e aprimoraram as caractersticas de especializao, de institucionalizao e, principalmente, de articulao em rede, considerada a novidade e a essncia da Lei Maria da Penha, no que se refere estruturao do Poder Pblico para sua implementao. Tambm foi mencionada como cooperao/colaborao, pressupondo a horizontalidade das relaes entre os parceiros e sua responsabilidade solidria pela aplicao da Lei Maria da Penha. Foi definida, ainda, como o fator que estabelece a comunicao dialgica e a construo democrtica e coerente de novos valores de gnero. No obstante sua importncia, articulao em rede, ou cooperao/colaborao, os rgos de justia ofereceram mais resistncia, o que se atribuiu sua viso tradicional de acesso justia criminal que se limita s decises judiciais e aplicao exclusiva ou prioritria das medidas punitivas. Demonstrado como um desafio a abertura dos rgos de justia para seu aprimoramento de administrao e gesto, em especial no que atine articulao em rede, ou cooperao/colaborao, foi destacada a atuao do Conselho Nacional de Justia como rgo que pode ter papel estratgico para sua superao.
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Criado pela Emenda Constitucional n 45/2004, tambm denominada a Reforma do Judicirio, que buscou sua modernizao a fim de garantir o direito fundamental prestao jurisdicional efetiva e ordem jurdica justa, o CNJ inclui-se no contexto de reformulao da Administrao Pblica dada pela Constituio Federal de 1988, que dinamizou a atuao do Estado para obter maior eficincia nos servios pblicos prestados, por meio do estabelecimento de parcerias com iniciativas da sociedade e o trabalho com metas, ferramentas mais maleveis e aptas a alcanar com mais adequao a realidade social que se transforma de maneira cada vez mais rpida e complexa na atualidade. Na seara da violncia domstica e familiar contra a mulher, o CNJ assumiu o papel de, em interlocuo democrtica com os organismos responsveis por articular polticas pblicas de enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, construir vnculos permanentes e estabilizar tais polticas no mbito do Poder Judicirio. Nesse sentido que se deram as aes j realizadas por essa instituio para a efetivao da Lei Maria da Penha: a recomendao de criao, estruturao e funcionamento pelos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal; realizao de quatro Jornadas da Lei Maria da Penha; elaborao do Manual de Rotinas e Estruturao dos Juizados; monitoramento de dados processuais, ainda que restrito ao controle de produtividade; a criao do Frum Nacional de Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher FONAVID, que realizou dois encontros com o objetivo de aperfeioar a aplicao da Lei Maria da Penha elaborando diretrizes para a padronizao dos trabalhos em todo o pas e realizando cursos de especializao para os magistrados que atendem nos Juizados de Violncia Domstica e Familiar; a promoo do I Encontro Nacional de Promotoras Legais Populares, que reuniu mais de 300 representantes das comunidades, que aps discutirem a implementao da Lei, prepararam e aprovaram enunciados, entregues ao Presidente do Supremo Tribunal Federal e ao Presidente da Repblica; o acompanhamento das denncias contra juzes que se recusam a aplicar a Lei Maria da Penha ou a aplicam com distores, o lanamento da Campanha Lei Maria da Penha, entre outras que ainda esto sendo criadas, como a Rede Nacional de Cooperao Judiciria, os Centros Judicirios de Soluo de Conflitos e Cidadania, as Casas de Justia e Cidadania, etc. Tais ferramentas, que tendem ao aprimoramento de administrao e gesto dos rgos de Justia, em especial no que atine articulao em rede ou cooperao/colaborao, aproximam-se da justia colaborativa (collaborative justice) e dos tribunais de resoluo de problemas (problem-solving courts), prtica ocorrente h mais de vinte anos nos Estados Unidos e em outros pases do mundo e que vem apresentando bons resultados ao problema da violncia domstica e familiar contra a mulher. A seguir, sero rapidamente descritas e contextualizadas essas experincias. A justia colaborativa Especificamente as varas especializadas estadunidenses surgiram de uma profunda reforma do sistema judicial daquele pas, no final da dcada de 80, com o escopo de alcanar maior eficincia. A partir de ento, um conjunto de prticas foram adicionadas s tcnicas e experincias convencionais, por meio do estabelecimento de parcerias, com diferentes setores pblicos e privados, multidisciplinares, e, especialmente, com iniciativas da comunidade, em colaborao mtua e contnua, e no adversarial. O intuito da formao dessa rede foi possibilitar o trabalho, no somente com os problemas, mas com as causas dos problemas (interesses reais ou subjacentes e valores sociais), a fim de apresentar uma resposta adequada s necessidades e expectativas de um especfico grupo de pessoas em uma especfica jurisdio, proporcionando segurana, confiana e bem-estar comunidade. Assim, essas instncias, denominadas problem solving courts, passaram a ter a atribuio de concretizar e concentrar esses mecanismos, monitorando-os, estudando-os e experimentando outros no intuito de solucionar problemas de uma determinada comunidade. Apesar das peculiaridades de cada tipo de vara especializada, foram observadas caractersticas comuns que as experincias apresentaram, elevadas posteriormente categoria de princpios, quais sejam: a colaborao, a tomada de decises baseadas em informaes reforadas, o interesse em obter melhores e substantivos resultados, o provimento de servios individualizados para cada litigante, o foco na responsabilizao do ofensor e na conscientizao da comunidade e o envolvimento da comunidade. Comparadas com os Juizados Especializados de Violncia Domstica e Familiar Contra a Mulher (JEVDFM) brasileiros, notou-se que as varas especializadas estadunidenses (domestic violence courts DVC) tambm se guiam pela especializao, institucionalizao e
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articulao em rede/colaborao, porm, com mais ou menos densidade ou com diferentes enfoques ou dinmicas, observadas as distncias sistmicas da ordens jurdicas dos pases. Porm, nos Estados Unidos, talvez em razo de mais tempo de experincia das DVC, o monitoramento da eficincia de seu modelo aparentam estar mais desenvolvido, com critrios mais especficos e carter mais proativo, voltando-se a atuao do Judicirio para resultados especficos e bem definidos, quais sejam: reduo do tempo de processamento dos casos, maior informao sobre os casos, aumento da responsabilizao do infrator (menor reincidncia, menos processos, menos acusaes e condenaes ou menor descumprimento das decises), menor reincidncia, aumento dos servios e da segurana para as vtimas, maior satisfao dos interesses reais ou subjacentes dos envolvidos, mais bem-estar da comunidade. Ademais, o envolvimento das vtimas e a participao da comunidade, bem como o acompanhamento judicial frequente dos ofensores, foram prticas que mostraram bons resultados e foram enfaticamente recomendadas. Consideraes finais Em resumo, foi possvel alcanar ambos os objetivos propostos inicialmente, quais sejam, traar um panorama sobre a atuao dos rgos de justia na aplicao da Lei Maria da Penha e no enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher; e apresentar possibilidades tendentes a propiciar resultados mais eficientes e amplos para as metas e objetivos propostos pelo Estado brasileiro nessa seara. Tendo em vista que o principal desafio apontado para o monitoramento da eficincia da legislao, a fim de monitorar as polticas pblicas e aprimorar os planos de gesto, foi a inexistncia de dados suficientes para aferir a eficincia ou ineficincia dos rgos de justia, destacou-se o CNJ como instituio capaz de produzir informaes sistematizadas em abrangncia nacional, integradas, padronizadas e disponveis sobre os diferentes registros que so gerados a partir da aplicao da Lei. Ainda, considerando que os modelos brasileiros bem-sucedidos tm como elementos desenvolvidos a especializao, a institucionalizao e, especialmente, articulao em rede, ressalta-se o sistema de justia colaborativa como possibilidade para unir os diferentes interessados e encadear e diversos setores sociais envolvidos no problema a fim de garantir os direitos humanos e promover o desenvolvimento da sociedade, apresentando-se esse como exemplo de novos rumos da Gesto Pblica no mbito do Poder Judicirio. Espera-se que, os levantamentos realizados na presente pesquisa e as informaes produzidas possam oferecer ferramentas importantes para o aperfeioamento das respostas estatais oferecidas s mulheres em situao de violncia domstica e familiar, mais adequadas s suas necessidades e expectativas, delineando contedo mais estvel e democrtico ao direito de igualdade de gnero. Destaca-se, por fim, que, observados os dados obtidos no presente trabalho e a narrativa legal sobre o tema, o enfrentamento da violncia domstica e familiar contra as mulheres tem induzido profundas e amplas modificaes na sociedade brasileira, jurdicas, polticas e sociais, que transcendem a questo dessa violncia em si, na medida em que transforma estruturas convencionais e estabelece dilogos e dinamismos entre categorias tradicionalmente estanques, como feminino e masculino, pblico e privado, direitos e deveres, ressignificando princpios e direitos fundamentais do Estado Democrtico de Direito. Referncias bibliogrficas BENLLOCH, Isabel Martnez. Construccin psicosocial de los modelos de gnero: subjetividad y nuevas formas de sexismo. In: CASTILLO-MARTN, Mrcia. OLIVEIRA, Suely de (org.). Marcadas a Ferro: Violncia contra a Mulher, uma viso multidisciplinar. Braslia: Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, 2005, p. 104-134. BERMAN, Greg; FEINBLATT, John. Problem-Solving Courts: a brief primer. Nova Iorque: Center for Court Innovation, 2001. Disponvel em: <http://www.courtinnovation.org/pdf/prob_solv_courts.pdf>. Consulta em: 18 jan. 2011. BRASIL. Cmara dos Deputados. Conveno do Belm do Par. 10 anos da adoo da Conveno Interamericana para Previnir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher. Centro de Documentao e Informao - Coordenao de Publicaes. Braslia, 2004. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, Senado, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Consulta em: 28 fev. 2011.
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UM NOVO MODELO DE GESTO PBLICA BASEADA NA NECESSRIA INTERNALIZAO DOS CONCEITOS GERENCIAIS AO DIREITO ADMINISTRATIVO CONSTITUCIONAL: UMA NECESSRIA RELEITURA JURDICO-GERENCIAL EM FACE DAS POLTICAS PBLICAS Juliano Ribeiro Santos Velos INTRODUO Dentro da gesto pblica, administrar significa agir conforme a lei. Isto , qualquer alternativa de modelo de gesto pblica, formas, processos, deve passar necessariamente pela compreenso do Direito, ou seja, pela aplicao da lei. Em outras palavras, a lei a base de todo estado democrtico de direito, devendo ser respeitada sob pena de retrocesso a regimes autoritrios. Nesta linha, qualquer modelo de gesto deve respeitar o limite legal. Por isto, qualquer paradigma, processo, tcnica deve estar descrito em lei, e internalizado pela Cincia do Direito, sob pena de ineficcia. Diversas polticas pblicas ou projetos podem ser invibializados em funo de ignorar esta realidade burocrtica inexorvel. Neste contexto, necessrio se faz caracterizar dentro dos diversos textos legais em sentido amplo, os paradigmas de gesto pblica, as formas, os processos e os modelos de gesto, compatveis com o papel assumido pelo Estado, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. Algumas perguntas surgem: Ser possvel perceber os paradigmas de gesto nos textos legais? Quais so eles? Quais modelos de gesto vingaram tendo em vista a legislao e sua sistematizao? Por outro lado, est o Direito Administrativo Constitucional preparado para o enfrentamento de novos desafios em face de novos modelos de gesto pblica? No seria necessria uma nova sistematizao do Direito Administrativo Constitucional em face das Polticas Pblicas? Onde os modelos de gesto se enquadrariam dentro do Direito Administrativo Constitucional? Na linha de entendimento de que qualquer modelo de gesto pblica est necessariamente ligado ao Direito, possvel exemplificar o instituto da Repercusso Geral previsto no artigo 543-A, pargrafo 1, do Cdigo de Processo Civil, que permite o dilogo entre os fenmenos polticos, sociais, econmicos e jurdicos. Trata-se, de outro modo, da compreenso de que o direito no um fim em si mesmo. Que a leitura jurdica dos fenmenos polticos, sociais, culturais e gerenciais, de fundamental importncia. Paralelamente, interessante trazer a lume a experincia da corrente de Direito e Economia e sua contribuio para o aperfeioamento dos modelos de gesto e controle. Evidncias econmicas podem e devem ser utilizadas pelo Direito, inclusive para o aperfeioamento de modelos, formas e processos de gesto pblica. Prope-se, em suma, a mudana de um modelo em que o Direito Administrativo um fim em si mesmo para um paradigma em que o Direito um meio para alcanar o interesse pblico primrio, em que a compreenso de fenmenos polticos, sociais, econmicos e gerenciais deva ser internalizada, permitindo o aperfeioamento do sistema. Portanto, o enfoque gerencial do Direito Administrativo Constitucional uma alternativa emergente no contexto de conflitos entre paradigmas para a gesto pblica, na aplicao das formas, processos e modelos de gesto, compatveis com o papel assumido pelo Estado, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988. E a contribuio do presente trabalho no sentido de caracterizar os diversos paradigmas nos textos legais, bem como apresentar elementos para o seu aperfeioamento, principalmente diante da necessidade de aprimoramento do controle judicial, que pode e deve ser um aliado, uma vez que se trata de um palco legtimo para o exerccio da democracia. Espera-se, ao final, demonstrar a necessidade deste novo enfoque de Administrao Pblica, baseado na necessria compreenso do Direito como pressuposto de efetividade. PARADIGMAS DE GESTO 1 Partindo da classificao adotada no Plano Diretor da Reforma do Estado , possvel classificar trs paradigmas de gesto. So eles: A administrao pblica patrimonialista. A administrao pblica burocrtica. A administrao pblica gerencial. A mudana de um mundo absolutista para um mundo democrtico trouxe uma maior complexidade gesto pblica, diante da possibilidade de interveno de diversos interesses na esfera do Estado, at ento delimitado de forma especfica. Surge, com a mudana do Estado absolutista para o Estado de Direito, o modelo weberiano de organizao dando origem chamada administrao pblica burocrtica.
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Todavia, alguns problemas surgem com este novo paradigma: H uma igualdade formal e no material. Dificuldade do controle do corpo poltico do aparelho administrativo. Os prprios partidos polticos so organizados sob uma estrutura burocrtica que impede a participao. O paradigma gerencial ou tambm chamado da "nova administrao pblica" pode ser considerado uma tentativa de superao do modelo burocrtico que, por sua vez, foi uma resposta ao paradigma patrimonialista vigente em regimes monrquicos. Dentro da fase atual, possvel caracterizar trs correntes, conforme leciona Abrucio (1996): Gerencialismo puro: Trata-se de uma tentativa de reduo de aumento da eficincia por meio da reduo de custos. Isto , tenta-se fazer mais com menos. Consumerism: Adota o paradigma de cliente para os usurios de servios pblicos. Public service orientation (PSO). Tenta retornar o conceito de cidadania, tentando agregar novamente a varivel poltica, questionando a aplicao de conceitos de justia, equidade, repblica e democracia, aos paradigmas de cidado como clientes e eficincia. Partindo desta sucinta introduo, as formas, organizaes, processo de gesto esto descritos de forma profcua na legislao, caracterizando o atual paradigma de gesto: o paradigma burocrtico. Todavia, muito da "nova administrao pblica" vem tomando forma dentro do ordenamento jurdico, e muito h que ser feito em termos de sistematizao dentro do Direito. PARADIGMAS DE GESTO NA LEGISLAO Percebe-se que todas as teorias desde o paradigma burocrtico ganharam respaldo no ordenamento jurdico brasileiro e foram concretizadas. Neste texto, busca-se uma exemplificao dentro do contexto da Administrao Pblica Federal brasileira. O paradigma burocrtico weberiano se concretizou na organizao administrativa brasileira. O modelo burocrtico est espelhado, por exemplo, no Decreto Lei 200 de 25 de fevereiro de 1967 que estabelece a organizao da Administrao Federal e diretrizes para a Reforma do Aparelho do Estado. Percebe-se que o Decreto Lei 200 uma lei estritamente burocrtica no sentido weberiano ao determinar a criao de uma estrutura racional legal capaz de implementar as polticas pblicas. Neste texto legal possvel visualizar a formao do fenmeno chamado "elitismo burocrtico" porquanto no h a previso de participao popular, fruto do contexto autoritrio da poca, mas tambm da crena de que a burocracia seria capaz de solucionar todos os problemas. Os artigos 13 e 15 que tratam do "controle" e do "planejamento" respectivamente no permitem qualquer tipo de participao social, diferentemente do projeto de lei que trata da nova organizao administrativa, que trataremos mais a frente. O controle deveria ser realizado pela prpria chefia, pelos rgos de cada sistema, e pelas reas de contabilidade e auditoria. Os rgos de planejamento sob a orientao do Presidente da Repblica seria capaz de realizar toda a ao administrativa do Poder Executivo, o que corrobora o paradigma burocrtico weberiano da poca. Um pouco antes do Dec. Lei . 200, surgiu a Lei 4320 de 17 de maro de 1964, que introduziu normas de Direito Financeiro com o fito de realizar o controle dos oramentos e balanos, demonstrando, outrossim, a limitao em termos de participao social, bem como de tratamento. Somente com a elaborao da Constituio Cidad de 1988, que um novo paradigma comeou a se desenhar. Vrios direitos e diversas formas de participao permitiram um grande salto em relao ao perodo anterior, e o surgimento de um campo frtil para a proliferao de textos legais capazes de assegurar uma superao do paradigma burocrtico estrito que j na dcada de 80 mostrava sua incapacidade de fornecer solues para as demandas democrticas. A Emenda Constitucional nmero 19, de 04 de junho de 1998, que introduziu o chamado "Princpio da Eficincia" no caput do artigo 37 do texto constitucional, trouxe a preocupao desta nova corrente do gerencialismo puro, de busca de controle dos gastos pblicos, e aumento da eficincia. A Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal corrobora este paradigma porquanto estabelece limites de gastos e permite o controle com o estabelecimento de metas. Apesar de desde 1998 o Princpio da Eficincia estar no texto constitucional muito pouco ainda foi desenvolvido dentro do Direito Administrativo Constitucional em termos de aplicao prtica, ou mesmo jurisprudncia. O entendimento dentro da literatura jurdica varia desde queles que entendem que o instituto no tem aplicabilidade, passando por alguns que defendem um
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entendimento estritamente jurdico, at uma minoria que o mesmo deveria ter alguma concretude, mas no explicam qual exatamente. No que diz respeito ao paradigma do "Consumerism", que considera o cidado como cliente, possvel mencionar o Plano Diretor da Reforma do Estado (1995) como o principal marco. Inspirado em modelos de Estados estrangeiros, como os Estados Unidos e Nova Zelndia, que, por sua vez, inspiravam-se em modelos de administrao privada, o cidado comeou a ser tratado como um cliente. Este paradigma no obteve muita fora para a Administrao Direta. A chamada Administrao indireta, principalmente aquelas que estabeleciam obrigaes para concessionrios de servios pblicos foram as mais afetadas, como, por exemplo, as agncias reguladoras. A Lei 9784 de 29 de janeiro de 1999 caminhou no sentido de permitir o respeito dos direitos dos administrados, como descrito no artigo terceiro, que determina o tratamento respeitoso por parte da Administrao. A Lei 8987 de 13 de fevereiro de 1995, que trata das concesses e permisses, so outro marco dentro deste paradigma gerencial ps burocrtico do "gerencialismo puro" e do "consumerism", e quem sabe, at do "Public Service Orientation - PSO", uma vez que o cidado dotado de algumas garantias como o servio pblico adequado. A crtica que se faz corrente "consumerism" que o critrio poltico democrtico deve se sobrepor ao critrio privado do cliente. O cidado dotado de prerrogativas que vo alm da capacidade ou no de se sentir satisfeito por um servio. O interesse pblico moldado pelo exerccio da cidadania capaz de estabelecer os prprios parmetros do servio. Talvez, a prpria Constituio Federal representasse melhor estas trs correntes ps burocrticas, denominadas de "Nova Administrao". No artigo 37, com o Princpio da Eficincia estariam representados o "gerencialismo puro" e o "consumerism", enquanto em diversos momentos, so assegurados direitos aos cidados de influenciar no processo poltico. Na verdade, estas trs correntes no se sobrepe, mas se complementam. Trata-se de um aperfeioamento. Percebe-se, claramente, que os modelos de gesto vingaram tendo em vista a legislao e sua sistematizao de acordo com o momento vivido. Os paradigmas de gesto pblica esto descritos nos textos legais de acordo com os respectivos perodos histricos vividos. Contudo, muito ainda preciso fazer para responder aos problemas decorrentes deste modelo. As propostas da nova Administrao Pblica, ou da Administrao Pblica Gerencial deve ser compreendida pelo Direito, permitindo a efetivao das polticas pblicas. A legislao a amlgama em relao a todos estas questes postas. O Direito, na verdade, d respostas histria. E a atual realidade impe ao Direito a formatao de novos paradigmas, como o proposta de lei para a nova organizao brasileira. PROJETO DE LEI DA NOVA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA BRASILEIRA A projeto de lei de uma nova organizao administrativa (Modesto, 2010) caminha no sentido de atender s demandas de todas as correntes. Permite o controle social nos artigos 66 68, por meio de consultas pblicas, audincias pblicas, exerccio de direito de petio, participao em rgos colegiados, atuao em processos administrativos e a utilizao de critrios de governana corporativa para as Sociedades de Economia Mista (art. 52). Estabelece ainda o controle por metas e resultados, desestimulando os controles meramente formais. Permite a flexibilizao dos instrumentos de contratao visando a economicidade, a eficincia e a melhoria do servio. Isto , representa uma tentativa de superao do paradigma burocrtico, acolhendo as crticas das correntes da chamada "Nova Administrao Pblica". O MTODO JURDICO GERENCIAL Todavia, muito ainda falta para que a Administrao Pblica brasileira consiga chegar a um nvel de excelncia, apesar do mtodo gerencial existir h cerca de 400 anos. O professor Vicente Falconi (2009) assim leciona sobre como o meio para se alcanar uma meta: "No existem vrios mtodos para atingir metas, s um, o Mtodo Cartesiano proposto por volta de 1600. Um consultor pode enfatizar mais um ponto do que outros, ou pode ainda utilizar recursos de anlise mais ou menos sofisticados, mas isto no quer dizer que o mtodo seja diferente. O mesmo acontece com a expresso
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"Sistema de Gesto": cada consultoria tem seu prprio entendimento. Como o sistema de gesto constitudo de mtodo, s existe um." Ele ressalta que por meio do mtodo, dos sistemas de gesto e das pessoas, possvel criar uma grande organizao. As tecnologias mudam, mas o mtodo cartesiano continua o mesmo. E o "verdadeiro poder" est no conhecimento extrado das informaes pela prtica da anlise."somente a anlise permite conhecer a verdade dos fatos o que melhora substancialmente a tomada de decises, garantindo a obteno de excelentes resultados." Todavia, alm de todos os pontos levantados, o professor Vicente Falconi nos lembra que h ainda muito que pode ser melhorado em termos de paradigma de gesto, por meio da compreenso da liderana dentro do Direito Administrativo constitucional. "Se tem uma coisa que descobri em minha vida que quando se fala sobre melhorias no gerenciamento no existe diferena entre setor pblico e privado. Como o gerenciamento depende somente do ser humano, e sendo ele igual nas duas reas citadas, no h mesmo por que ser diferente. Para haver melhorias em qualquer organizao, basta que haja liderana. necessrio que haja uma distribuio de metas benfeita, ensino do mtodo a todas as pessoas, recrutamento, desenvolvimento e treinamento de uma boa equipe e, finalmente, uma conduo dos trabalhos que alinhe os valores de cada um com os valores do Estado. Tenho encontrado reas pblicas que so at mais fceis de trabalhar que algumas empresas. Procure sempre trabalhar com bons lderes ou procure ser, voc mesmo, um deles. O resto foco, anlise e execuo dedicada. No espere por ningum. Tome a iniciativa.Prof. Vicente Falconi consultor e scio-fundador do INDG. Fonte: Revista Exame (08/06/2010)." H uma curva de aprendizado que precisa ser entendida e dominada de modo a criar uma organizao excepcional. "O cultivo de uma empresa capaz de enfrentar situaes difceis no se faz com objetivos de curto prazo, mas com aes contnuas ao longo do tempo focadas em trs frentes: metas bem estabelecidas para todos, recrutamento, seleo e desenvolvimento de pessoas felizes em seu trabalho e, finalmente, desenvolvimento da cultura de enfrentamento de mudanas. Uma empresa competitiva e pronta para enfrentar "mares turbulentos" no se faz com "metas curtas". A luta por custos excepcionalmente baixos deve ser conduzida por meio de metas anuais de melhoria contnua e da inovao.A ateno ao que o cliente quer deve ser levada muito a srio. Desse modo possvel aumentar margens - ao oferecer produtos pelos quais os clientes aceitam pagar um pouco mais e tambm ao cortar o que s gera custos pelos quais o cliente no quer pagar. Toda empresa tem uma mina de ouro escondida embaixo de si. Mas essa riqueza s pode ser extrada com liderana excepcional e com disciplina disseminada por todas as pessoas da organizao. Finalmente gostaria de deixar a mensagem de que o grande esforo a ser feito por empresas e governos preparar todas as pessoas para ser exmias solucionadares de problemas fazendo isso de forma cada vez mais competente.Prof. Vicente Falconi consultor e scio-fundador do INDG.Fonte: RevistaExame (17/02/2010)." Em alguns casos, a lei talvez possa, em um primeiro momento ser ignorada, mas com certeza, deixar de utiliz-la pode acabara gerando uma perda de uma fora colaborativa enorme, inclusive pelo poder Judicirio. DILOGO TRANSDICIPLINAR O principal problema destes modelos ps burocrticos, segundo Fernando Abrcio 2 (BRESSER, 2006) definir que tipo de Estado pretendem construir . Paralelamente, segundo Pzeworski, a meta da reforma construir instituies que fortaleam a capacidade do aparelho estatal de fazer aquilo que deve fazer e o impeam de fazer aquilo que no devem fazer (in BRESSER, 2006). A poltica, o direito e a gesto esto intrinsecamente relacionados, e deste ponto de vista, esto permitindo o surgimento deste novo paradigma de gesto, capaz de solucionar as lacunas do paradigma burocrtico weberiano. No Brasil, a Constituio Federal determina que tipo de atribuies e competncias cada ente federado possui. Determina a aplicao imediata de direitos, ou a consecuo por meio de programas, ou ainda a delimitao conforme o legislador infraconstitucional assim o desejar.
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Estabelece diversos mecanismos de transparncia e hipteses de "remdios constitucionais" para fazer valer direitos. No Brasil, o ordenamento legal traa os limites de atuao dos entes pblicos. E cada vez mais, h uma aceitao por parte do ordenamento jurdico de elementos que possam contribuir para a definio clara de limites e o estabelecimento de uma igualdade material entre os cidados. Neste sentido, de modo a contribuir para a formatao de uma experincia emprica do Direito, interessante apresentar o instituto da repercusso geral e a corrente "Direito e Economia". REPERCUSSO GERAL O Direito e as diversas cincias sociais e gerenciais que formatam a Administrao Pblica ainda esto longe de se comunicar harmonicamente, o que impede o aperfeioamento do Estado Brasileiro. Todavia, de maneira incipiente uma luz no fim do tnel comea a se delinear. Na linha de entendimento de que qualquer modelo de gesto pblica est necessariamente ligado ao Direito, possvel exemplificar o instituto da Repercusso Geral previsto no artigo 543-A, pargrafo 1, do Cdigo de Processo Civil, que permite o dilogo entre os fenmenos polticos, sociais, econmicos e jurdicos. Trata-se, de outro modo, da compreenso de que o direito no um fim em si mesmo. Que a leitura jurdica dos fenmenos polticos, sociais, culturais e gerenciais, de fundamental importncia para o aperfeioamento do Direito, e, por sua vez, da Justia. Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em deciso irrecorrvel, no conhecer do recurso extraordinrio, quando a questo constitucional nele versada no oferecer repercusso geral, nos termos deste artigo. (Includo pela Lei n 11.418, de 2006). 1o Para efeito da repercusso geral, ser considerada a existncia, ou no, de questes relevantes do ponto de vista econmico, poltico, social ou jurdico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa. (Includo pela Lei n 11.418, de 2006). Apesar da previso no artigo 543-A, muito pouco ainda foi desenvolvido em termos de estudos de questes econmicas, poltico e sociais que sejam passveis de anlise pelo Supremo Tribunal Federal. Trata-se de uma luz no fim do tnel em termos de aprimoramento da experincia, em termos de internalizao de conceitos extrajurdicos capazes de solucionar diversos problemas empricos. DIREITO E ECONOMIA Na mesma linha, h uma corrente dentro direito que defende a utilizao de conhecimentos econmicos para subsidiar a aplicao do Direito, tendo em vista sua grande correlao. Trata-se de um campo de estudo emprico que apresenta algumas explicaes para fenmenos incompreensveis para os operadores do direito. Este movimento denominado de "law and economics", ou "Direito e Economia" que surgiu nos Estados Unidos e vem ganhando corpo pelo mundo afora. Segundo COOTER (2010. pag. 30), os economistas podem contribuir na elaborao de polticas pblicas uma vez que so especialistas em eficincia e distribuio. "Generalizando, podemos dizer que a economia fornece uma teoria comportamental para prever como as pessoas reagem s leis. Essa teoria, baseada em como as pessoas reagem a incentivos, suplanta a intuio da mesma maneira que a cincia suplanta o bom senso. ... Alm de uma teoria cientfica do comportamento, a economia fornece um padro normativo til para avaliar o direito e as polticas pblias. ... A anlise econmica do direito um assunto interdisciplinar que rene dois grandes campos de estudo e facilita uma maior compreenso de ambos. A economia nos ajuda a perceber o direito de uma maneira nova, que extremamente til para os advogados e para qualquer pessoa interessada em polticas pblicas.(Cooter, 2010. Pag 33)" importante deixar claro que no se trata de uma panacia, mas sim de reconhecer alguns instrumentos teis na formulao e aplicao do Direito nas polticas pblicas. Talvez se conceitos como "termos de incentivo", "custo de oportunidades", "averso ao risco", "custos de transao", "compra sem desembolso", "informao assimtrica", "captura regulatria", "rent-seeking", "compromisso crvel", "seleo adversa", etc. fossem transformados em lei, pudessem contribuir para suprimir muito da insegurana jurdica das polticas pblicas.
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A internalizao destes conceitos permitiria a atuao do Poder Judicirio de forma mais colaborativa. REORGANIZAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO EM FACE DAS POLTICAS PBLICAS E DO MTODO. Diante deste contexto, o Direito Administrativo Constitucional no est preparado para o enfrentamento de novos desafios em face de novos modelos de gesto pblica. Necessrio se faz uma nova sistematizao do Direito Administrativo Constitucional em face das Polticas Pblicas, buscando a efetividade dos direitos constitucionais. Para isto, se faz necessrio identificar onde os modelos de gesto se enquadrariam dentro do Direito Administrativo Constitucional. A criao de um mtodo jurdico complementar ao mtodo gerencial, permitindo a sua perenidade, e o exerccio pelos cidados que podero colaborar com esta reforma. Trata-se de reorganizar o Direito em face das polticas pblicas, dando coerncia, organicidade e sistematicidade. O mtodo jurdico deve ser criado permitindo a colaborao social por meio do Judicirio. A viso atual do Direito Administrativo Constitucional foi criada para ser um fim em si mesmo. A mudana do foco para as polticas pblicas e o atendimento das demandas sociais permitir o dilogo e a internalizao de conceitos polticos, sociais e gerenciais fundamentais para a efetivao do papel do Estado definido pela Constituio Federal de 1988. Neste sentido, h diversos indcios na doutrina conforme descrito por VELOSO (2010 e 2011), e exemplificado por PIRES (2010, pag 180), quando trata do planejamento: "Em um Estado Democrtico, cuja ordem constitucional consagra a universalizao de direitos sociais, em um contexto de mltiplas demandas por prestaes pblicas desafiadas pela complexidade da sociedade ps-moderna, a atividade de planejamento teria, efetivamente, de ganhar novo perfil e maior relevncia no ciclo de polticas pblicas, como condio de efetivao de direitos" (grifo nosso) CONCLUSO A Cincia da Administrao Pblica possui um carter multidisciplinar abrangendo a cincia poltica, histria, sociologia, economia, psicologia social, administrao de empresas, antropologia e direito. Todavia, pode-se afirmar que os estudos nestes campos nem sempre so convergentes, o que tende a contrariar a lgica burocrtica decorrente da racionalizao ocidental, em que se tem o maior expoente o socilogo alemo Max Weber. O processo de racionalizao ocidental com o surgimento do Estado Moderno deu origem burocracia, que, sinteticamente falando, caberia o dever de implementar as decises polticas do Parlamento. Estas decises polticas so descritas em lei, e so utilizadas pelos operadores do direito com o fito de gerar uma previsibilidade. A partir deste pressuposto legitimo, a burocracia deveria ser capaz de tornar efetivos estes desideratos legais, tornando racional e previsvel a sua aplicao. Mas isto nem sempre acontece. E a realidade vem demonstrando que o caminho percorrido at agora talvez no apresente solues em um futuro prximo. Bresser Pereira, ex-ministro da Administrao e Reforma do Estado, atribui aos juristas administrativistas o papel de tornar o aparelho do Estado mais racional, como devem tambm fazer os administradores pblicos (MODESTO, 2010). Por meio deste estudo, espera-se ter demonstrado que a utilizao do Direito fundamental para permitir uma maior previsibilidade e racionalidade. E um modelo de gesto pblica baseada na internalizao de conceitos sociais, econmicos e polticos pelo Direito incipiente, conforme demonstrado. Neste sentido, o legislador pode utilizar de uma srie de ferramentas gerenciais que at ento so simplesmente ignoradas pelo Direito. De outro modo, um marco legal coerente fundamentado em variveis econmicas, sociais, polticas, etc. o caminho que permitir a superao do paradigma burocrtico weberiano para a modelagem de um estado efetivo e impermevel a variveis polticas negativas. Este um trabalho de mudana que est por ser feito e exigir muito esforo para a adequao de todas as variveis coerentemente. Do ponto de vista do ser humano, a administrao pblica no diferente da iniciativa privada, o que faz a diferena a formatao de instituies com capacidade de se adaptar e se aperfeioar diante destes novos contextos.
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Remunerao Varivel por desempenho No Setor Pblico: Investigao Das Causas Do Fracasso E Implicaes Para O Estado Brasileiro Resumo A implantao de sistemas de remunerao varivel por desempenho na administrao pblica brasileira observa recentemente significativo crescimento, mas o otimismo dos gestores no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra que sistemas de remunerao varivel no setor pblico no exterior fracassam ou tm sucesso muito limitado. Este artigo tem por objetivo estudar as experincias de implantao de sistemas de incentivo em governos, analisar as causas dos fracassos ocorridos e identificar prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de remunerao varivel a gerar bons resultados no servio pblico brasileiro. Para tal, foi investigada a efetividade de diferentes modelagens e estratgias de implementao de sistemas de incentivo, os aspectos relevantes da cultura nacional, os argumentos baseados na teoria agente x principal e as interferncias da questo psicolgica na remunerao varivel. Finalmente, so apresentadas seis prticas que podem contribuir para melhorar os resultados dos sistemas de remunerao varivel no setor pblico brasileiro, a saber: 1) a construo de uma agenda estratgica para toda a organizao; 2) o estabelecimento de resultados quantitativos, preferencialmente produtos/servios, como base da premiao; 3) a estruturao do modelo em torno de equipes e no em torno de indivduos; 4) o uso de uma unidade de inteligncia contra o gaming; 5) a realizao de um processo formal e peridico de contratualizao de metas e 6) a criao de sistemas de incentivo diferenciados em funo do tipo de tarefa. Palavras-chave: remunerao varivel por desempenho, incentivos, avaliao de desempenho, setor pblico. PERFORMANCE-RELATED PAY IN THE PUBLIC SECTOR: INVESTIGATION OF FAILURE REASONS AND IMPLICATIONS FOR THE BRAZILIAN STATE Abstract The installation of performance-related pay at the Brazilian public administration is growing recently, but the optimism of public managers is not grounded on any theory. The literature shows that performance-related pay at the public sector abroad have failed or obtained a much limited success. This paper has as its objective to study the experiences in installing incentive systems at governments, to analyze the causes of the failures occurred and to identify practices which will have more chances of conducting a variable payment system to generate good results in Brazils public service. In order to do so, it was investigated the effectiveness of different models and installation strategies for incentive systems, the relevant aspects of national culture, the arguments based on the agent x principal theory and the interferences of the psychological issue in variable payment. Finally, six practices are presented which may contribute to improve the results of performance related pay at Brazils public sector, as follows: 1) the construction of a strategic schedule for all the organization; 2) the establishment of quantitative results, preferentially outputs, as basis for the premium; 3) the schemes modeling around teams rather than around individuals; 4) the use of an intelligence unit against gaming; 5) the performance of a formal and periodic goal contracting process; and 6) the creation of differentiated incentive systems based on the task type. Key words: performance-related pay, incentives, performance evaluation, public sector. 1. Introduo Dois momentos marcam a implementao de sistemas de remunerao varivel (performance-related pay ou PRP) no setor pblico brasileiro: a experincia do governo federal ps-FHC e a recente expanso dessas iniciativas nas administraes estaduais brasileiras. No final da dcada de 1990, o governo federal generalizou a implementao de remunerao varivel na forma de gratificaes por desempenho acrescidas ao salrio mensal na administrao pblica federal (PACHECO, 2009). No perodo 1995-2002, foram criadas vrias gratificaes de desempenho. Alm de possibilitar a concesso de aumentos diferenciados, a gratificao permitiu desvincular a remunerao dos ativos da dos inativos e, assim, conceder aumentos maiores aos ativos. No entanto, ainda no governo FHC, algumas gratificaes foram estendidas aos inativos, por presso legal (PACHECO, 2010). No segundo governo FHC, a remunerao varivel por desempenho foi generalizada, sem o avano de outras medidas que subsidiassem o sistema, como a contratualizao de resultados. No governo Lula, os valores variveis foram aumentados significativamente, passando a representar, em muitos casos, valores entre 22% e 94% das tabelas salariais. Em seguida,
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presses corporativas fizeram com que a parcela varivel fosse integralmente incorporada ao salrio fixo. Ainda segundo Pacheco, o governo Lula adotou como poltica a extenso de todas as gratificaes aos inativos. No Brasil, a maior parte das gratificaes variveis tende a ser, na verdade, prenncio de simples aumento salarial. Boa parte dessas gratificaes acabou, simplesmente, incorporada ao salrio, evidenciando um prognstico sombrio para experincias de remunerao varivel no setor pblico brasileiro. Mais recentemente, especialmente aps 2008, o Brasil parece viver uma nova onda de implantao de incentivos. Programas de remunerao varivel, geralmente em formato de bnus peridicos semestrais ou anuais, foram implantados em diversos governos estaduais. Minas Gerais o estado onde a iniciativa mais abrangente, tendo sido expandida em 2008, para mais de 90% dos funcionrios do executivo estadual. Segundo Reis Neto e Assis (2010), de 2004 a 2009 foram distribudos R$ 905 milhes a ttulo de premiao por produtividade. So Paulo implantou a PRP, em 2009, nas reas de educao, fazenda e planejamento e distribuiu i mais de R$ 600 milhes em premiao . Pernambuco distribuiu aos servidores da educao, em 2009, um total de R$ 29 milhes em funo do cumprimento de metas definidas para cada ii escola . No nvel federal, foi aprovada a Lei 12.155 de 23/12/2009, que atribui aos servidores do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) bnus de R$ 3 mil a R$ 28 mil (dependendo do cargo) em funo do cumprimento de metas do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). No Rio de Janeiro, em 2010, policiais civis e militares foram premiados em funo de metas de reduo da criminalidade, sendo que R$ 6 milhes foram distribudos no iii estado at o momento . Parece haver um otimismo generalizado dos gestores pblicos quanto ao potencial dessas iniciativas, mas esse otimismo no encontra fundamento na teoria. A literatura mostra que sistemas de remunerao varivel no setor pblico fracassam ou tm sucesso muito limitado (OCDE, 2005a; Perry, Engbergs e Jun, 2009; Bowman, 2010; Weibel, Rost e Osterloh 2010). Em algumas situaes, o modelo gera resultados positivos mas, em diversos outros casos, ele fracassa em seu objetivo de motivar as pessoas e pode, inclusive, gerar efeitos perversos. A experincia no governo federal brasileiro j traz um sinal adicional de alerta. O uso da PRP como instrumento de legitimao de simples aumentos salariais ilustra, de forma contundente, o fato de que caractersticas culturais brasileiras parecem influenciar negativamente a implantao de sistemas de avaliao e incentivo, conforme argumento de Barbosa (1996). Diante da recente expanso da remunerao varivel no Brasil, praticamente ainda no existem iv trabalhos acadmicos que avaliam a implantao desses modelos . Nesse cenrio, justifica-se entender melhor as razes pelas quais os sistemas de remunerao varivel esto apresentando, em outros pases, resultados aqum do desejado. O estudo tambm se justifica na medida em que a recente implantao de modelos dessa natureza na administrao pblica nacional no deveria repetir erros j observados na experincia internacional. Assim sendo, o presente artigo objetiva sistematizar o debate atual sobre o tema, luz da literatura sobre remunerao varivel, da experincia internacional e do conhecimento disponvel a respeito do contexto brasileiro. Como estratgia metodolgica, utilizou-se a reviso da literatura com foco em dois objetivos: a) analisar estudos que sistematizam os principais argumentos tericos que explicam fracasso ou sucesso da implantao de modelos de incentivo no setor pblico nesse ponto, destacam-se os trabalhos de Burgess e Ratto (2003) e Weibel et al (2010) e b) analisar resultados de pesquisas empricas que buscaram investigar casos concretos de implementao de modelos de PRP a este respeito, destacam-se os estudos de Marsden (2004), OCDE (2005) e Perry et al (2009). Pode-se dizer que a questo central que norteou o trabalho foi: quais so as prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de remunerao varivel a gerar bons resultados no servio pblico brasileiro? 2. A ineficcia dos sistemas de remunerao varivel no setor pblico O aspecto mais debatido na produo cientfica mundial a respeito de programas de remunerao varivel no setor pblico tem sido sua efetividade. Parece bvio que implantar um sistema de remunerao varivel vinculado ao desempenho seja positivo, moderno e eficaz. Entretanto, pesquisas realizadas nos pases da OCDE apontam que a remunerao varivel no setor pblico fracassa ou tem sucesso muito limitado (OCDE, 2005a; Perry et al, 2009; Bowman, 2010; Weibel et al 2010). A OCDE (2005b) investigou modelagens bem e mal sucedidas de remunerao varivel na rea pblica de 14 pases desenvolvidos. Sua concluso foi que a PRP motiva apenas uma
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pequena parcela dos funcionrios, enquanto a grande maioria no a v como um incentivo para um melhor desempenho. Extensas pesquisas empricas conduzidas no Reino Unido e nos Estados Unidos mostraram que, apesar do apoio ideia de vincular a remunerao ao desempenho, apenas um pequeno percentual dos empregados acredita que ela os induz a produzir acima dos requisitos do trabalho. Em muitos casos, ocorreu um desestmulo cooperao. Muitos servidores pblicos, particularmente aqueles em funes no gerenciais, consideram o valor do salrio-base e sua comparao com os valores de mercado muito mais importantes do que os acrscimos salariais vinculados ao desempenho. A natureza e o contedo do trabalho e as perspectivas de desenvolvimento na carreira so considerados, por esses servidores, como as verdadeiras fontes de incentivo. A remunerao varivel geralmente no motiva a maioria dos funcionrios, independente de sua configurao (OCDE, 2005b). Perry, Engbergs e Jun (2009) analisaram as concluses de 57 estudos publicados entre 1977 e 2008 sobre a implantao de sistemas de remunerao varivel no setor pblico em diversos pases. Dentre as constataes, foi destacado que a remunerao varivel por desempenho no setor pblico falha em sua promessa, pois no se apresenta como um incentivo para a maioria dos colaboradores (PERRY et al., 2009, p. 43). Na percepo dos funcionrios, a PRP no promoveu uma motivao adicional. Complementando, os autores analisaram, desses estudos, os 14 trabalhos julgados de melhor qualidade e encontraram resultados contraditrios. Quatro so claramente negativos, outros cinco no permitem tirar qualquer concluso e cinco so favorveis remunerao varivel. Estudos mais recentes so ainda mais pessimistas. Bowman (2010) revisa os resultados de mais de vinte anos de uso da remunerao varivel no governo federal americano. O autor argumenta que o desempenho de programas de remunerao varivel , no mnimo, decepcionante em relao s expectativas. O resultado da implantao , muitas vezes, contraprodutivo. Dois livros recentemente publicados sobre a reforma do servio v vi civil Bilmes e Gould (2009) e Donahue (2008) rejeitam a ideia de remunerao varivel nos governos. Segundo Bowman (2010), muitos estudos sugerem que os indivduos no querem acreditar que trabalham apenas por dinheiro. Isso vale especialmente para os servidores pblicos. Eles podem at se sentir ofendidos quando so tratados como se pudessem ser manipulados por incentivos monetrios. Um argumento semelhante ao de Bowman (2010) defendido por Weibel, Rost e Osterloh (2010). Para estes, a remunerao varivel, em geral, vii destri a motivao intrnseca, levando, assim, a uma queda no desempenho. Weibel et al (2010) propem a suspenso da implantao da remunerao varivel no setor pblico. Importantes estudos (OCDE, 2005; Perry et al 2009; Marsden, 2010; Burgess e Ratto, 2003) enfatizam que as limitaes dos modelos de remunerao varivel no setor pblico so srias, recorrentes e esto relacionadas s ms condies institucionais, estruturais, ambientais e de implementao. Por que, ento, a PRP fracassa na maior parte dos casos? E por que ela, s vezes, tem efeitos positivos? Algumas dessas questes sero exploradas a seguir. 3. A viso dos economistas: a remunerao varivel sob a tica da escolha racional e da relao agente x principal Estudos publicados, principalmente no campo da Economia, argumentam que os problemas de ineficcia da remunerao varivel no setor pblico esto relacionados a esquemas de incentivo modelados e administrados incorretamente. Weibel et al (2010) afirmam que esses estudos baseiam-se na teoria da escolha racional, do indivduo auto-interessado, viii egosta e extrinsecamente motivado . Segundo os autores dessa vertente, em situaes adequadas a PRP geraria, necessariamente, aumento no desempenho das pessoas. Entretanto, existiriam problemas tpicos da relao agente x principal e caractersticas estruturais da administrao pblica que levariam a incentivos subtimos. O foco dos pesquisadores , ento, compreender essas situaes, estudar formas adequadas de modelagem e implementao e possveis solues para esses problemas. Essa tica enxerga a PRP a partir da relao agente x principal. Nessa relao, um ator (principal) delega a outro ator (agente) a realizao de determinada atividade. A relao fica problemtica na medida em que principal e agente no compartilham os mesmos objetivos, o que possibilita a esses ltimos atuar contrariamente aos interesses desejados. Podem-se enxergar os servidores pblicos como agentes de cidados, polticos e lideranas burocrticas (principais). O principal, no exerccio de suas atribuies e na busca de seu interesse, pode exigir maior produtividade dos servidores. Estes no necessariamente compartilham dessa vontade e podem se negar ao pretendido desempenho superior. O problema se agrava quando o comportamento ou o desempenho do agente difcil de ser medido e o principal tem informao incompleta,
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insuficiente, para avaliar quo bem o agente est atuando no exerccio de suas funes (EISENHARDT, 1989). 3.1. As consequncias das mltiplas tarefas no sistema de incentivos Segundo Burgess e Ratto (2003), caractersticas tpicas do setor pblico dificultam a implantao de sistemas de incentivos. A existncia de mltiplas tarefas desempenhadas pelos agentes, por si s, j complica a estrutura de incentivos. Se as aes forem substituveis entre si (no sentido de que mais tempo numa atividade significa menos tempo em outra), o uso de poderosos sistemas de incentivo pode gerar efeitos indesejados nos resultados globais. Segundo ix MacDonald e Marx (2001) , diante da existncia de atividades substitutas, os agentes iro privilegiar as tarefas menos difceis, enquanto o principal desejar que eles realizem todas as atividades. Os autores afirmam que, se o principal no tem certeza sobre as preferncias de seus agentes, estabelecer recompensas por desempenho a tarefas individuais pode ser subtimo, j que pode induzir os empregados a focar em tarefas mais fceis. Uma possvel soluo seria fazer com que todas as atividades importantes fossem mensuradas de forma separada, com metas especficas. A cada meta atribuir-se-ia uma recompensa ou uma parcela distinta da recompensa. Quanto mais metas fossem atingidas, maior seria a premiao auferida. Novamente o risco de mltiplas tarefas existe. O peso da recompensa a cada tarefa deve, ento, ser cuidadosamente calculado em funo da dificuldade de execut-la e de sua importncia relativa face s prioridades da organizao. 3.2. O problema dos mltiplos principais Uma caracterstica-chave do setor pblico que os agentes (servidores pblicos) trabalham para diversos principais (cidados, lideranas polticas, altas lideranas da burocracia, gerncia intermediria da burocracia). Nessas circunstncias, estabelecer incentivos adequados mais complicado, uma vez que esses principais esto interessados em apenas alguns aspectos dos resultados e, ainda, por vezes, os interesses dos diversos principais no esto alinhados. O x argumento elaborado por Bernheim e Whinston (1986) que, nessas condies, cada principal vai oferecer mais incentivos positivos aos elementos em que est interessado e incentivos negativos aos demais, enquanto os agentes vo acabar privilegiando aqueles que oferecerem incentivos maiores, deixando de lado outros principais e outras tarefas. Uma possvel soluo tentar negociar com os diversos principais para formalizar os objetivos e metas, deixando-os claros para os agentes. 3.3. Dificuldades na mensurao de resultados no setor pblico Segundo Burgess e Ratto (2003), alguns tipos de tarefas no setor pblico so particularmente difceis de serem mensuradas e recompensadas. Isso ocorre por duas razes: a) na administrao pblica, parte dos servidores tomadora de deciso em diversas atividades, tais como as dos policiais, fiscais de renda e assistentes sociais e b) os servidores trabalham para organizaes que no tm uma meta nica, clara e evidente. Para os autores, as duas caractersticas combinadas tornam mais difcil o incentivo e o monitoramento desses indivduos. Considerando a dificuldade em se mensurar resultados finais, torna-se ainda mais importante monitorar o desempenho durante a execuo das atividades, mas novamente, caractersticas tpicas de organizaes pblicas complicam essa tarefa. Wilson (1989) analisou diversas organizaes do governo dos Estados Unidos e as classificou em relao possibilidade de mensurar os meios que os funcionrios utilizam e os fins (resultados) que elas perseguem. Nessa classificao, surgem organizaes nas quais nem os resultados nem os xi meios so fceis de medir . Nelas, os burocratas tm o controle da distribuio de bens e servios para os clientes e suas decises dependem de fatores ou variveis que no so facilmente observados por seus superiores. Policiais so o exemplo tpico: a deciso de prender uma pessoa baseada na suspeita imediata de culpa, o que no observvel por seus superiores. E a deciso de transferir um bem ou prestar um servio no pode ser baseada num preo pago pelo cliente, o que seria facilmente observvel. Nessas organizaes, em que nem o esforo do agente nem o resultado entregue so facilmente observveis, a mensurao do desempenho desafio e um problema recorrente. Burgess e Ratto (2003) argumentam que, nessas situaes, as informaes sobre desempenho esto geralmente disponveis somente de forma mais agregada. Os resultados so produzidos por indivduos, mas so mensurveis tendo por referncia o grupo de indivduos (unidade gerencial). Assim, o foco em equipes particularmente relevante como soluo para mensurao de desempenho no setor pblico.
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3.4. Tipos de mensurao de desempenho e modelagem de incentivos Gehardt (2009) afirma que, quanto ao tipo de mensurao do desempenho, os modelos de remunerao varivel se dividem em: a) baseados em comportamento, que avaliam subjetivamente o cumprimento de determinados requisitos, tais como percepo da chefia em relao ao trabalho em equipe, comprometimento, etc, chamados remunerao por mrito (merit pay) e b) baseados em resultados objetivamente mensurveis, chamados de remunerao por desempenho (performance-related pay). Para o autor, o modelo baseado em comportamento tem como potencial vantagem o fato de poder ser utilizado em qualquer tipo de situao, alm de verificar requisitos que esto totalmente dentro da governabilidade do funcionrio, cabendo basicamente a este tomar medidas xii para melhorar seu desempenho. Burgess e Metalcafe (1999) afirmam que esse tipo de medida mais adequado quando os resultados so mais difceis de ser mensurados. Entretanto, o carter subjetivo desse tipo de medida faz com que seja mais difcil para os avaliadores justificar diferenas de desempenho entre empregados (GEHARDT, 2009). Esse aspecto, como se ver ao longo deste texto, especialmente preocupante no caso brasileiro, fazendo com que essa opo de mensurao seja pouco adequada ao Brasil. J o modelo baseado em resultados mais facilmente percebido como justo pelos empregados, em funo do seu carter objetivo. Por esse motivo, ele mais utilizado quando se trata de incentivos mais significativos. Burgess e Metalcafe (1999) afirmam que ele mais adequado para situaes em que os resultados so mais facilmente mensurveis. Existem aspectos negativos tambm nessa modalidade: nem todas as tarefas permitem mensurao adequada de seus resultados e a no mensurao de alguns aspectos da tarefa podem fazer com que os empregados os ignorem. Alm disso, quando h desempenho ruim, caso os empregados atribuam esse resultado a fatores exgenos, os quais eles no controlam, pode-se gerar reaes negativas e presses para rever metas (GEHARDT, 2009). No obstante essas crticas, o argumento de Barbosa (1996), apresentado no decorrer deste texto, vai indicar essa modelagem como a mais adequada ao caso brasileiro, em funo da sua objetividade. 3.5. O trabalho em equipe e sua relao com incentivos xiii Holmstrm (1982) argumenta que, em uma situao em que os membros de uma equipe dependem uns dos outros para a produo dos resultados, surge o problema do carona (free rider). Esse problema fica mais grave quanto maior for a organizao. Uma recompensa tima, nessa situao, depende de quanto o resultado fcil de medir e tambm depende do tamanho da equipe. Quanto maior for a dificuldade em medir os resultados, maior e mais complexa ser a concepo de um sistema timo de incentivos. O problema do free-rider a explicao mais comum da Economia para a dificuldade em se ter sucesso com sistemas de recompensas por equipes (Burgess e Ratto, 2003). Ainda segundo esta viso, no trabalho em equipe, uma situao que pode estimular o desempenho o monitoramento pelos pares (colegas de trabalho). Vincular recompensas ao desempenho do grupo estimula esse monitoramento e, xiv consequentemente, reduz a prtica do free-rider. Kendel e Lazear (1992) mostram que um maior monitoramento pelos pares pode induzir a um maior esforo dos indivduos caso o risco de ser pego fazendo corpo mole seja maior. Isso tem uma implicao no tamanho das equipes, uma vez que em equipes muito grandes fica mais difcil o monitoramento pelos pares. Na anlise de Holmstrm (1982), a equipe definida por ser uma unidade de produo, na qual seus membros contribuem para um mesmo resultado. Um importante debate a respeito da modelagem de sistemas de incentivo ocorre entre os defensores de avaliaes baseadas no indivduo e avaliaes baseadas em equipes. Gehardt (2009) aponta que, quanto ao nvel de mensurao do desempenho, os modelos de remunerao varivel se dividem em individuais, coletivos ou hbridos (em que a remunerao baseia-se parte no desempenho individual e parte no desempenho coletivo). Embora a viso econmica apresente riscos envolvidos na utilizao de modelos coletivos, eles esto crescentemente ganhando fora nas experincias de PRP nos governos. Os modelos focados em indivduos, embora possam promover forte incentivo em funo da ligao direta desempenho individual-premiao, tambm possuem aspectos negativos, principalmente vinculados cooperao. Gehardt (2009) argumenta que o uso de modelos de incentivo individuais pode fomentar a desagregao e dificultar o trabalho em grupo, na medida em que cada servidor ser avaliado e recompensado individualmente e o resultado coletivo do trabalho pode deixar de ser prioridade. O estudos da OCDE (2005a, 2005b) e de Perry et al (2009) concluem que modelagens focadas em equipe parecem ter melhores resultados do que esquemas baseados na avaliao individual de desempenho.
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Uma das principais consequncias do relatrio Makinson (2000) , que sugeriu modelagens de incentivos para o servio pblico britnico, foi o surgimento de sistemas de remunerao varivel baseados em equipes. Essas equipes variavam desde 100 funcionrios at milhares de empregados de divises inteiras. Burgess e Ratto (2003) argumentam que uma definio clara da equipe muito importante para a concepo exitosa de um sistema de incentivos. Nesse sentido, equipes podem ser definidas em funo do processo de produo ou, ento, ser forjadas artificialmente, no sentido de proporcionarem um estmulo para a cooperao entre unidades distintas. Deve haver uma racionalidade na definio da equipe e isso deve ser estudado caso a caso. Por exemplo, se o objetivo for gerar incentivo e controle pelos pares (colegas de trabalho), evitando assim o free-rider, a concepo da equipe deve considerar esse aspecto, especialmente em funo do tamanho do grupo, devendo esse ser relativamente pequeno. 4. As interferncias da questo psicolgica na remunerao varivel Vises mais ligadas Psicologia enxergam as causas do fracasso de sistemas de PRP no em incentivos subtimos, mas sim na motivao dos empregados. Segundo Weibel et al (2010), as teorias econmicas baseadas no autointeresse no possuem uma estrutura analtica suficiente para analisar a motivao dos empregados, especialmente empregados do servio pblico. O uso da remunerao varivel geraria efeitos adversos nos servidores pblicos, muitas vezes reduzindo sua motivao. As modernas teorias psicolgicas fundamentam-se na ideia de que existem dois componentes na motivao: a motivao intrnseca e extrnseca. Enxergar o peso desses dois componentes na motivao dos indivduos parece ser fundamental para a compreenso do impacto da remunerao varivel no desempenho de cada profissional. Segundo Weibel et al (2010), no servio pblico os funcionrios tm, em geral, motivao intrnseca significativa, realizando tarefas em funo do senso de dever, lealdade e prazer, ou seja, realizam as atividades porque acreditam nelas e, ao faz-lo, tm a sensao de que esto cumprindo seu dever. Essa motivao intrnseca, em certas condies, pode ser reduzida ao ser introduzida a remunerao varivel. Dar a algum incentivos financeiros para realizar tarefas que j seriam feitas por prazer reduz a motivao, na medida em que a pessoa passa a enxergar a tarefa como algo controlado por incentivos externos e no por um prazer, por uma vontade interna. Portanto, esses incentivos financeiros podem produzir custos ocultos e, assim, reduzir o desempenho (WEIBEL et al, 2010). Esse efeito da reduo ou neutralizao da motivao intrnseca em funo da existncia de recompensas extrnsecas genericamente conhecido na literatura como efeito deslocamento ou expulso (crowding-out effect). Em outras palavras, o aumento motivao extrnseca por meio de mecanismos externos (recompensas) provoca o deslocamento ou a expulso da motivao intrnseca. atribuda a este efeito boa parte das limitaes motivacionais da remunerao varivel. 4. 1. O efeito crowding-out Diversos autores tm buscado compreender o problema do efeito crowding-out. Osterloh e Frey (2002) sintetizam argumentos tericos e resultados de pesquisas empricas sobre o assunto. Duas vises existem a respeito desse efeito. Segundo a viso da teoria da avaliao cognitiva, o referido efeito faz com que a motivao intrnseca seja substituda pela interveno externa, o que percebido como uma restrio autonomia do indivduo. O indivduo em questo no mais se sente responsvel por determinada tarefa, j que a tarefa est sendo controlada e incentivada pelo dinheiro, pela premiao varivel. A tarefa passa a ser orientada no mais pelo prazer, mas pelo dinheiro. O indivduo passa, ento, a atribuir a responsabilidade da tarefa para quem est pagando por ela, isentando a si prprio de investir energia em sua realizao. J a teoria dos contratos psicolgicos argumenta que cada relao de trabalho inclui um aspecto extrinsecamente motivado (dinheiro) e um aspecto relacional entre as duas partes. Caso a parte relacional do contrato seja quebrada, a boa-f recproca colocada em xeque. Evidncias empricas demonstram que, quando isso ocorre, as partes no contrato percebem que a realizao da tarefa foi transformada numa simples relao comercial. Por exemplo, quando um supervisor cumprimenta um empregado por um grande esforo com um presente simblico (flores, por exemplo), a motivao intrnseca desse empregado tende a aumentar porque ele sente que seu esforo valorizado. Entretanto, se por algum motivo, esse empregado percebe que o gesto do superior serve somente a um objetivo instrumental, sua motivao intrnseca
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afetada negativamente. As flores passam a ser percebidas como controladoras e a relao interpretada como comercial, reduzindo a motivao (OSTERLOH e FREY, 2002). Diversas anlises empricas tm sido realizadas a respeito do crowding-out effect. Uma xvii das mais relevantes (Eisenberger e Cameron, 1996) analisou um total de 59 artigos produzidos entre 1971 e 1997 e concluiu que recompensas reduzem a motivao intrnseca para atividades consideradas interessantes (aquelas que os experimentos mostraram ser intrinsecamente orientadas) de uma maneira altamente significante e bastante confivel. Osterloh e Frey (2002) argumentam, portanto, que no h dvidas de que o crowding-out effect existe e um fenmeno significativo sob certas condies. Assim, necessrio calcular o resultado lquido entre o efeitopremiao (decorrente da recompensa) e subtrair o efeito crowding-out, para avaliar de fato o impacto da remunerao varivel sobre a motivao. 4. 2. A comparao entre estmulos intrnsecos e extrnsecos A viso da Psicologia prope, portanto, que a remunerao varivel reduz o desempenho no caso de tarefas interessantes. Em oposio, a viso da Economia argumenta que a remunerao varivel aumenta o desempenho independentemente do tipo da tarefa, quando o sistema de incentivos est modelado e implementado corretamente. Novos estudos publicados por Weibel et al (2010) iluminam essa aparente controvrsia. Os autores revisaram concluses de 46 estudos publicados em revistas acadmicas das reas de Economia e Psicologia. Os estudos foram classificados na medida em que se referiam a atividades interessantes e no interessantes. Os autores concluram que a remunerao varivel aumenta significativamente o desempenho no caso de atividades no interessantes, enquanto no caso de atividades interessantes ela reduz o desempenho. No estudo, no foram encontradas diferenas significativas entre os estudos publicados em revistas de Economia e Psicologia. Assim, possvel articular as duas vises (econmica e psicolgica) em uma concluso convergente. A Economia argumenta que boa parte dos problemas da remunerao varivel est relacionada a incentivos modelados inadequadamente. A viso da Psicologia complementa esse raciocnio acrescentando um aspecto: PRP funciona bem para atividades no interessantes e tem srias limitaes para atividades interessantes, podendo, nesses casos, at reduzir o desempenho do funcionrio. Essas concluses tm importantes consequncias para a modelagem de incentivos no setor pblico. O estudo da OCDE (2005a) mostrou que os incentivos variveis tendem a ser de, no mximo, 10% da remunerao para o nvel no gerencial. Como consequncia, o efeitoxviii premiao pequeno no servio pblico . O efeito crowding-out, contudo, alto, j que o contedo do trabalho e a motivao intrnseca parecem ser importantes elementos de incentivo xix no servio pblico, o que confirmado por uma srie de autores . Um pequeno efeito-premiao somado a um grande efeito crowding-out resulta em uma queda de desempenho, especialmente para tarefas interessantes. Para Weibel et al (2010), essa realidade sintetiza a maior parte das causas do fracasso da remunerao varivel no setor pblico. Nesse ambiente, servidores de nvel operacional so xx mais propensos a considerarem seus trabalhos menos interessantes do que os gerentes e, assim, so bons candidatos para a remunerao varivel. J para os gerentes, a PRP seria uma estratgia arriscada e potencialmente negativa, j que a funo gerencial tende a ser interessante em razo do desafio e da complexidade da tarefa. Essas afirmaes tericas parecem estar de acordo com estudos empricos. Perry et al (2009) concluem, aps avaliar a efetividade das experincias de PRP, que elas parecem ter mais sucesso nos nveis operacionais, onde as tarefas so menos ambguas e os resultados mais concretos e mensurveis, contradizendo a premissa de que seriam mais efetivas nos nveis gerenciais. 5. Em busca do impacto positivo: outras condies crticas de implementao A maioria dos estudos enfatiza, porm, que a remunerao varivel no setor pblico pode ter efeitos positivos (OCDE, 2005; Perry et al 2009; Marsden, 2010; Burgess e Ratto, 2003). O modelo no um simples fracasso. Suas limitaes, embora srias e recorrentes, podem ser enfrentadas ou minimizadas e resultados positivos podem ser obtidos. Segundo Marsden (2010), embora a remunerao varivel possa ter efeitos perversos sobre a motivao em algumas condies, existem contribuies para a melhoria do desempenho das organizaes. A mensurao do desempenho e a definio de metas (que geralmente so fortalecidas com a implantao da PRP) tm contribudo para um melhor desempenho. O autor afirma que a implantao da remunerao varivel tem incentivado a renegociao de prioridades e padres de desempenho entre empregados e chefia. Uma vez que metas e objetivos
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organizacionais so a base de clculo da parcela varivel, torna-se necessrio que eles sejam esclarecidos, comunicados, negociados e repactuados com os empregados. A relao contratual entre chefe e subordinado passa a ser regularmente rediscutida e favorece a convergncia das metas individuais e organizacionais. Os estudos reforam uma importante constatao: discutir a relao entre remunerao varivel e melhoria do desempenho no implica, somente, em verificar possvel aumento no esforo dos funcionrios. H de se verificar, tambm, em que grau esse esforo foi redirecionado aos objetivos desejados (Gerhart, 2009). O simples redirecionamento do esforo (mesmo que no haja aumento dele) em direo s prioridades da organizao pode gerar melhoria do desempenho. Mesmo que a PRP no gere mais esforo, ela pode induzir a um esforo de melhor qualidade, ou seja, pode melhorar o alinhamento entre indivduo e organizao. Essas observaes so coerentes com importantes estudos publicados recentemente. Os trabalhos de Perry et al (2009) e OCDE (2005a, 2005b) concluram que a PRP pode melhorar o desempenho, em geral, no por via da motivao. Os bons resultados so decorrentes de efeitos derivados como o alinhamento de esforos em torno de prioridades, mensurao e avaliao do desempenho, melhor tomada de deciso e maior cooperao quando as metas so coletivas. A literatura aponta, entretanto, que esses efeitos positivos ocorrem quando h boas condies de implementao. Mas estas condies parecem presentes em poucas experincias investigadas. Uma vez que grande parte dos autores mostra-se reticente e pessimista quanto aos resultados da remunerao varivel no servio pblico, necessrio aprimorar a modelagem e os processos de implementao da remunerao varivel para fortalecer seus aspectos positivos. A seguir, sero discutidos outros aspectos relevantes de modelagem e implementao. 5.1. Primeiros passos na introduo de sistemas de PRP Kerr (2004) afirmou que para se ter uma gesto efetiva, o estabelecimento das recompensas deve ser a terceira coisa com o que se preocupar. Mensurar o desempenho deve vir em segundo lugar e tanto as recompensas quanto a mensurao devem estar subordinadas definio clara e precisa sobre o que, de fato, deve ser feito. O primeiro passo, portanto deve ser a construo de um plano estratgico para a organizao. Ele pode estar em uma folha de papel com as dez prioridades para o ano ou em um mapa estratgico elaborado com o apoio de uma boa consultoria. Ainda segundo o autor, o mais interessante desse princpio que ele, por mais senso comum e autoevidente que seja, violado sistematicamente. Kerr (2004) ensina que estabelecer indicadores de desempenho e metas para verificar o cumprimento (ou no) das prioridades definidas pela organizao deve vir antes de se pensar na implantao de um sistema de PRP. A ausncia de um plano estratgico com metas organizacionais anteriores introduo de sistemas de incentivo pode levar a metas criadas de qualquer maneira, apenas para a implantao da PRP, desconectadas de um processo maior, estipuladas apenas para setores (ou carreiras) especficos da organizao e direcionadas para objetivos nebulosos (j que no se discutiram as prioridades e a estratgia para a organizao como um todo). Assim, surgem, naturalmente, situaes como a descrita por Kerr (1975), ou seja, a organizao pode estar recompensando coisas erradas e, inclusive, aquilo que deseja evitar. 5.2. Definio dos indicadores de desempenho Segundo Pacheco (2009) diversos autores tm discutido a questo de mensurar os produtos/servios ou impactos. Entende-se produtos/servios como aqueles oferecidos ou prestados em nome do governo pelos ministrios/secretarias a indivduos ou a organizaes externas (Trosa, 2001). So conhecidos na literatura como outputs. Os produtos/servios so diretamente vinculado s polticas pblicas, como por exemplo o nmero de atendimentos preventivos nos postos de sade. J os impactos tambm chamados de outcomes so as mudanas efetivas desejadas pela sociedade em decorrncia das polticas pblicas, como por exemplo a reduo da mortalidade infantil de determinada populao. Os produtos/servios so muito importantes para avaliar o resultado da poltica pblica de forma mais especfica e concreta, estabelecendo relao entre processos e resultados. Existem argumentos clssicos: os defensores dos produtos/servios argumentam que eles so mais facilmente mensurveis, so consequncia direta da poltica pblica e, portanto, mensuram melhor o desempenho. Os defensores dos impactos argumentam que so estes que medem, de fato, se a poltica est funcionando - embora apenas sejam observveis em mdio/longo prazo. Trosa (2001) apresenta uma soluo pragmtica: produtos/servios e impactos so, ambos, importantes e respondem a perguntas distintas. Para a autora, a mensurao dos produtos/servios permite conhecer o que efetivamente produzido com os recursos pblicos e
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os impactos permitem indagaes sobre a eficcia e utilidade daquilo que produzido. Os governos devem comear pelos produtos/servios, cuja mensurao mais fcil, e ir evoluindo em direo aos impactos, por meio da construo da cadeia lgica que liga as aes aos objetivos visados, relacionando impactos, resultados intermedirios e aes. Para Behn (2003, 2004a), no basta discutir a medio de produtos/servios ou impactos. Deve-se explicitar qual o propsito com a mensurao, pois diversos objetivos requerem diferentes medidas. Segundo o autor, para motivar as pessoas, a organizao precisa de medidas praticamente em tempo real, pois s tem sentido a recompensa caso seja possvel monitorar os resultados a tempo de corrigir rumos. Behn defende enfaticamente a mensurao de produtos/servios, especialmente quando o objetivo motivar. Portanto, quando se fala em remunerao varivel por desempenho, a literatura nos esclarece que o foco em medidas de produtos/servios mais eficaz, pois gera condies efetivas de corrigir rumos e tambm gera a percepo, nos servidores, de que basta modificar o comportamento para melhorar os resultados, j que esses resultados so consequncia direta da ao da organizao. xxi Segundo Pacheco (2010 ), parece haver, no Brasil, uma tendncia a supervalorizar os impactos. Fala-se cada vez mais em impactos, como se eles representassem a mais moderna face da gesto por resultados no servio pblico. Entretanto, embora sejam medidas importantes e que devem ser mensuradas, restringir-se aos impactos traz srias limitaes. Eles podem demorar muito tempo (s vezes muitos anos) para manifestar o resultado de aes. Os impactos tambm so influenciados por diversos fatores. Por exemplo, a melhoria das condies de sade da populao no depende somente do nmero de atendimentos preventivos. H tambm influncias do padro de saneamento, do nvel de educao e higiene e de uma srie de outros fatores. Embora a mensurao desses impactos seja importante e necessria para uma srie de objetivos, a utilizao deles para sistemas de PRP deve ser bastante reduzida. 5.3. O papel da dificuldade e do volume das metas no desempenho Locke e Latham (2002) afirmam que metas difceis levam a melhores resultados. Foi encontrada uma correlao positiva linear, fortemente significativa, de que as metas mais difceis (na percepo de quem deve cumpri-las) levam a maiores nveis de esforo e desempenho. Segundo os autores, essa relao entre metas difceis e desempenho foi comprovada por 35 anos de pesquisas e verificada em mais de 100 diferentes tarefas envolvendo 40 mil participantes em 8 pases, tanto em laboratrio quanto em estudos de campo. Os resultados so aplicveis a indivduos e grupos (LOCKE e LATHAM, 2002). Os autores tambm compararam os efeitos da definio de metas difceis e especficas simples utilizao do incentivo moral faa o seu melhor. Os resultados mostram que metas difceis, especficas e claramente definidas levam a um desempenho superior do que simples incentivo moral verbal. Outro ponto importante que metas em excesso levam a uma sobrecarga cognitiva. A no ser que a maior parte delas possa ser delegada, um gerente sozinho, provavelmente, tem condies de gerenciar algo entre trs e sete metas, dependendo de sua complexidade e de quanto tempo elas demandam para sua consecuo (LOCKE, 2004). Os autores tambm argumentam que, para que as metas sejam efetivas, as pessoas precisam de feedbacks peridicos para revelar a evoluo do seu desempenho. Se elas no souberem de que forma esto desempenhando sua funo, ser praticamente impossvel ajustar ou redirecionar o esforo e as estratgias em direo meta. Este mais um argumento a favor dos produtos/servios, em detrimento dos impactos, para subsidiar sistemas de incentivo. 5.4. Os riscos associados ao fenmeno do gaming em sistemas de PRP A palavra gaming se refere situao em que os controlados aprendem a regra do jogo e passam a jogar em busca do seu interesse, mesmo que isso v de encontro aos objetivos do sistema. Trata-se de uma manipulao e mau uso do sistema, especialmente por parte dos controlados (agentes). Qualquer modelo de incentivo que se baseie na avaliao de indicadores e metas est sujeito a esse fenmeno, o que representa, assim, uma limitao e um risco para os sistemas de remunerao varivel. A literatura est recheada de exemplos desse fenmeno. Hood (2006) mostra que, na Inglaterra, houve situaes em que foi solicitado a pacientes que aguardassem dentro das ambulncias (evitando que chegassem recepo) at que o hospital tivesse certeza de que eles poderiam ser atendidos dentro da meta de 4 horas de espera. Observaram-se, tambm, professores treinando alunos especificamente para o teste que avalia o desempenho da escola, esquecendo qualquer outro contedo ou disciplina que no fossem aqueles da prova; ainda, h
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relatos de que alunos fracos so deixados de lado, na expectativa de focar a ateno naqueles xxii que vo melhorar o desempenho da escola no teste . Incentivos perversos geralmente aparecem quando o trabalho exige uma srie de tarefas, mas somente algumas so mensuradas e recompensadas. Neste caso, o trabalhador concentra esforos somente nas que so recompensadas, em detrimento dos objetivos organizacionais. Robert Behn (2007) alerta os gestores pblicos a este respeito ao afirmar que poucas medidas concentram a ateno das pessoas, o que uma vantagem bvia e, ao mesmo tempo, uma desvantagem. Para o autor, o que no medido no feito e, portanto, os gestores devem avaliar cuidadosamente o que deve ser estabelecido como medida e, especialmente, quais medidas devem ser a base do sistema de incentivo. Segundo Hood (2006), especialistas identificaram no mnimo trs tipos de gaming e comportamentos oportunistas em torno de metas. O mais conhecido ocorre quando os controlados (agentes) percebem que as prximas metas sero influenciadas pelo maior desempenho obtido no passado (rachet effect ou efeito bola de neve). Assim, eles passam a acreditar que se trabalharem muito durante o ano iro prejudicar a si prprios, j que uma meta ainda maior lhes ser imposta no prximo ano. Consequentemente, os agentes tendem a reduzir a produtividade no perodo corrente para ficarem mais confortveis no futuro. Um segundo tipo conhecido como efeito do limite mnimo ou nivelamento por baixo (threshold effect). Ele ocorre quando metas iguais so impostas a todas as unidades do sistema, fazendo com que no haja incentivos para a excelncia e, ainda, com que aqueles que tm melhor desempenho sejam encorajados a reduzir a quantidade e qualidade de seus servios em direo ao nvel mnimo definido pela meta. Um terceiro tipo de gaming consiste na distoro dos objetivos hitting the target and missing the point atingir o alvo mas no o sentido- como, por exemplo, situaes em que tempos de resposta so reduzidos com perda da qualidade de atendimento. Nessas condies, o processo de definio de metas pode se assemelhar a um jogo entre agente e principal, em que ganha quem for mais esperto. E o objetivo de melhor desempenho se perde neste jogo. Na concepo e implementao de um sistema de remunerao varivel, mais importante do que tentar reduzir o gaming depois de identificada sua existncia, evitar criar incentivos para que ele venha a surgir. A possibilidade de ocorrer o gaming est relacionada a dois aspectos: a presso exercida nos indivduos em funo do sistema de metas, por um lado, e a existncia de mecanismos anti-gaming, por outro. A existncia de remunerao varivel atrelada avaliao dos resultados ou a um sistema de monitoramento de metas gera maior presso e maior incentivo para que as pessoas pratiquem o gaming. Uma situao tpica ocorre quando h forte cobrana de metas pela liderana, como no caso do ingls na gesto de Tony Blair (em que gestores sofriam pesada xxiii cobrana executiva e poderiam ser demitidos em funo de resultados ruins). Nesse sentido, o valor ou o peso monetrio da remunerao varivel faz diferena. Segundo a OCDE (2005b), o valor monetrio da PRP no setor pblico tem ficado, nos pases desenvolvidos, at o limite de 10% do salrio, para servidores, e de 20% para o nvel gerencial. No ultrapassar esse limite parece ser importante para evitar o vale-tudo na busca de resultados, o que incentivaria a prtica de gaming. Mecanismos anti-gaming podem minimizar a ocorrncia desse fenmeno. Hood (2006) cita a definio de especificaes detalhadas em relao aos indicadores e metas, realizao de auditorias e punio exemplar de controlados mal-intencionados. Para Locke (2004), uma forma adequada preveno desse tipo de comportamento fazer com que regras de conduta, normas ticas e padres de comportamento sejam claramente comunicados e sistematicamente reforados pela liderana. Outras medidas so possveis para reduzir o efeito bola de neve. O principal pode buscar meios de aumentar o conhecimento sobre a execuo da tarefa, reduzindo a assimetria de informaes e conhecendo mais sobre o nvel de esforo despendido na produo. Alm disso, esse principal pode comparar o desempenho de sua unidade de produo com o de outras similares na mesma organizao ou em outras organizaes, o chamado benchmarking. A definio de metas pode, por si s, minimizar o gaming. A pactuao de resultados pode ser feita por conjunto de indicadores, buscando contemplar, nesses indicadores, quantidade e qualidade, gerando incentivos para evitar efeitos perversos. Metas de reduo de tempo de espera de servios, por exemplo, devem vir acompanhadas de indicadores de qualidade e satisfao desses servios. A aplicao desses mecanismos anti-gaming demanda, entretanto, anlise, pesquisa, dilogo e conhecimento da poltica pblica. A existncia de uma unidade de inteligncia
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composta por servidores qualificados, ligada diretamente ao principal e que o auxilie nos detalhes da negociao com o agente parece ser fundamental. Na relao agente x principal, solucionar o problema da assimetria de informao pode ser impossvel, mas implementar mecanismos para minimiz-la parece necessrio. 5.5. A cultura brasileira e sua influncia sobre os resultados do sistema de PRP Barbosa (1996) mostrou que tentativas de implementar sistemas de avaliao individual por mrito no Brasil foram feitas diversas vezes em nossa histria e presses sociais sempre levaram os modelos ao fracasso. Embora todos apoiem a lgica meritocrtica, a prtica social no a legitima. A autora argumenta que o valor de igualdade no Brasil diferente do existente nos Estados Unidos. L, a ideia de igualdade significa o tratamento igual perante a lei, no necessariamente significa a busca de um estado substancialmente igualitrio. A existncia da diferena entre os indivduos reconhecida, legitimada e percebida como o resultado do diferencial de talento aptido inata , que permite a alguns indivduos realizar e praticar certas aes com muito melhor desempenho do que outros, em funo de sua capacidade e desejo de realizao. As diferenas so, assim, percebidas como inevitveis e desejadas. A sociedade americana est pronta para admitir a igualdade jurdica e a desigualdade de fato, em funo das diferenas de desempenho individual. Nesse contexto, o desempenho funciona como um mecanismo socialmente legtimo, que permite sociedade diferenciar, avaliar, hierarquizar e premiar os indivduos entre si. A noo de igualdade no Brasil diferente. Barbosa (1996) afirma que o desempenho entendido mais como resultado do ambiente do que como esforo do indivduo. A consequncia disso que produes individuais no so comparveis, pois o produto de cada uma visto como fruto de condies histricas subjetivas. Para a autora, os brasileiros atribuem um desempenho ruim falta de oportunidades na vida, no legitimando o mrito enquanto fonte natural de diferenciao social em uma frase: no Brasil, desempenho no se avalia, se justifica. Da a sndrome da isonomia, as progresses automticas para todos e o engessamento do servio pblico, no qual diferentes categorias funcionais se encontram amarradas umas s outras, de forma que qualquer diferenciao, mesmo que baseada na diferena de funes, vista como concesso de direitos que devem ser estendidos a todos, o que leva ao famoso efeito cascata. Na sociedade brasileira, o estabelecimento de gradaes ou hierarquias visto como a introduo de uma desigualdade que vai de encontro ao prprio objetivo do sistema. Em um universo como este, a luta pelo reconhecimento do mrito individual extremamente difcil e polmica. Especialmente quando essa avaliao tem impactos financeiros, o problema se radicaliza. Mesmo quando h avaliaes objetivas sobre diferenciao de desempenhos, no momento de eventuais distribuies financeiras a distribuio acaba sendo igualitria. O argumento que, normalmente, como o dinheiro disponvel muito pouco, melhor dar um pouquinho para cada um. para todos receberem alguma coisa. Por isso que ou todos so avaliados positivamente, ou ningum avaliado. (BARBOSA, 1996). As consequncias dessa anlise so impactantes para a modelagem e para a possibilidade de sucessos de sistemas de PRP no Brasil. Embora o argumento de Barbosa se volte especificamente noo de avaliao de desempenho individual, qualquer modelo de incentivo vai se basear nessa parcela individual ou em uma avaliao coletiva para aferio da remunerao varivel. A sndrome da isonomia e a busca de uma igualdade substantiva fazem com que, mesmo havendo diferena de desempenho, exista uma presso social para que todos ganhem de forma igual. Isso leva a presses adicionais no sistema de avaliao porque a cultura brasileira atribui a desigualdade de desempenho falta de oportunidades na vida. Assim, no faz sentido dar uma nota diferente de 10, uma vez que cada um fez o que pde. A implantao de sistemas de PRP no Brasil deve considerar esse aspecto cultural e, assim, prever mecanismos que possam tornar mais objetiva possvel a diferenciao do desempenho. Modelos baseados em resultados mensurados de forma objetiva so, por esse motivo, mais adequados ao caso brasileiro do que modelos estruturados em avaliaes subjetivas de desempenho . 5.6. Os efeitos da credibilidade e do senso de justia A imagem que os empregados constroem sobre o funcionamento do sistema de remunerao varivel influencia o fracasso ou o sucesso do modelo. Perry et al (2009) concluram que o sucesso da PRP depende da percepo, por parte dos empregados, de que o sistema justo, transparente e no poltico. O nvel de confiana e a consistncia do sistema de avaliao foram observados como fatores crticos para o sucesso do modelo. Se os empregados perceberem que as regras do sistema foram relativizadas, flexibilizadas ou manipuladas em
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benefcio de alguns, o sistema cair em descrdito. Os autores tambm argumentam que a credibilidade da liderana parece ter um papel importante para induzir os empregados a um senso de justia em relao PRP. Gehardt (2009) e Dahlstrm e Lapuente (2010) tambm reafirmam a importncia de que os empregados tenham o sentimento de confiana e credibilidade em relao s regras, para a efetividade do modelo. 6. Escolhendo modelagens adequadas para sistemas de incentivo no caso brasileiro As experincias investigadas nas diversas publicaes aqui referenciadas e os argumentos tericos propostos pelos autores indicam prticas que tero mais chances de conduzir um sistema de remunerao varivel a gerar bons resultados no servio pblico brasileiro. A seguir, descreve-se uma proposta preliminar dessas prticas, que podem e devem ser aprimoradas pela literatura gerencial brasileira. Conforme foi possvel observar na literatura, para que a PRP realmente contribua para a melhoria do desempenho, necessrio garantir que o modelo incentive o comportamento e os resultados na direo adequada. Metas criadas apenas para compor o clculo varivel da remunerao dificilmente so levadas a srio. A remunerao varivel , nas experincias exitosas, parte de um sistema mais amplo de gesto de resultados e metas, em que as informaes do desempenho so monitoradas e utilizadas para a tomada de deciso no dia a dia. nessas condies que o potencial do sistema utilizado plenamente, j que os incentivos podem ser acompanhados e redirecionados medida que prioridades especficas da organizao forem identificadas. Assim, cabe esperar que a prtica 1, a seguir, gere bons resultados no contexto brasileiro: Prtica 1: Uma primeira e indispensvel etapa para a concepo de um sistema eficaz a construo de uma agenda estratgica (com indicadores e metas) para toda a organizao (e no para apenas partes dela). Conforme apontado na literatura, arriscado estruturar o modelo de PRP em torno de avaliaes de comportamento que tm um grau maior de subjetividade. O motivo principal o risco de tendncia benevolente. Dessa forma, parece ser mais indicado estruturar a mensurao em torno de produtos/servios. Eles so mais adequados para proporcionar redirecionamento de esforos em busca de resultados, uma vez que podem ser medidos praticamente em tempo real. Eles tambm so mais adequados para representar, de fato, o esforo empreendido na execuo da poltica pblica. Os produtos/servios enxergam melhor e mais diretamente o desempenho, sendo mais teis para a tomada de deciso e gesto do dia a dia. Estudos apontam que as pessoas precisam ter a sensao de que cabe a elas alcanar as metas para, assim, sentirem-se motivadas. Uma pequena parcela da composio varivel pode ser reservada aos impactos, apenas para que eles exeram a funo de inspiradores e para que o exerccio de repensar a relao processos x resultados seja constante. Assim, cabe esperar que a prtica 2, a seguir, venha a gerar bons resultados no contexto brasileiro: Prtica 2: O modelo deve basear-se na avaliao de resultados objetivamente quantificveis, exclusivamente. Os resultados devem privilegiar mais produtos/servios e menos impactos. Sistemas baseados em equipes tm sido apontados como mais eficazes no setor pblico, seja pela dificuldade em medir resultados no nvel individual, seja porque fortalecem a cooperao. No existe uma receita nica para a definio da equipe. Deve-se avaliar, caso a caso, o que favorece mais o desempenho. A equipe deve ser composta por indivduos que respondam pela produo de um nico produto/servio, ou seja, indivduos que contribuam para um mesmo resultado. Equipes pequenas podem favorecer o controle pelos pares, se esse objetivo for relevante para o caso concreto. E, finalmente, equipes podem ser ampliadas, para que diferentes unidades persigam as mesmas metas, fortalecendo a cooperao. Assim, cabe esperar que a prtica 3, a seguir, venha a gerar bons resultados: Prtica 3: O modelo deve basear-se em metas por equipe e em premiao por equipe. A composio e o tamanho da equipe devem ser estudados caso a caso e privilegiar dois critrios: unicidade da produo/servio e possibilidade de controle pelos pares. A construo de indicadores e metas de forma que eles orientem os comportamentos desejados no trivial. Cada resultado requer um conjunto de indicadores para promover o incentivo na direo correta e evitar o gaming. Essa construo requer pesquisa, anlise e conhecimento da poltica pblica. Alm disso, considerando a relao agente x principal, quanto mais informao puder ser levantada sobre benchmarking, melhor ser a efetividade da relao e melhor ser a definio das metas. Contudo, no parece crvel que metas difceis, que levam a melhores resultados, possam ser definidas sem uma anlise detalhada do desempenho. ,
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portanto, indispensvel, para a efetividade de modelos de PRP, o estabelecimento de uma unidade de inteligncia, dotada de alta qualificao e ligada diretamente ao principal, com o propsito de coordenar o modelo e assessorar a liderana. Assim, cabe esperar que a prtica 4, a seguir, venha a gerar bons resultados: Prtica 4: Uma unidade de inteligncia deve ser constituda para negociar metas ousadas, reduzir a assimetria de informaes e evitar o gaming. Para minimizar o problema dos mltiplos principais, um processo de formalizao daquilo que ser a base para o clculo da parcela varivel parece importante. Quanto mais esse processo for formal, sistemtico, discutido e negociado, melhor ser o resultado final em termos de efetividade da PRP. Os estudos mostram, tambm, que a credibilidade do modelo perante os empregados fator imprescindvel para se obter sucesso. E essa credibilidade depende da percepo, por esses empregados, de que o sistema tem regras claras, justo, transparente e no poltico. Assim, cabe esperar que a prtica 5, a seguir, venha a gerar bons resultados: Prtica 5: necessrio um processo formal, sistemtico e peridico de contratualizao de metas quantitativas que serviro como base do sistema. Nesse processo, os empregados devem ser ouvidos. Regras claras de funcionamento do sistema devem ser estabelecidas, divulgadas e respeitadas. Deve-se investir na transparncia das metas e do processo de avaliao. A teoria claramente mostra que a PRP funciona muito bem para tarefas pouco interessantes. Nessa parcela do funcionalismo, deve-se tomar cuidado apenas para que o valor monetrio da premiao no gere presses fortes demais, de modo a estimular o gaming. O teto identificado na experincia internacional, de 10% da remunerao dos servidores, parece adequado. Assim, a prtica 6 parece adequada: Prtica 6: A modelagem do sistema deve adaptar-se em funo do tipo de atividade. Uma modelagem nica parece ser ineficaz. Tarefas (ou funcionrios) com caractersticas diferentes precisam de modelagens de remunerao varivel tambm distintas. No nvel operacional, especialmente em setores que realizam tarefas pouco interessantes, a implantao da PRP com valores monetrios relativamente baixos altamente eficaz para a melhoria do desempenho. Excetuando-se tarefas operacionais e pouco interessantes, as quais so, claramente, alvos preferenciais de sistemas de remunerao varivel, uma questo mais estrutural aparece: deve-se implantar PRP nas outras parcelas do funcionalismo? Uma resposta precisa e definitiva a essa questo no parece possvel neste momento. Pode-se arriscar uma hiptese: uma vez que os efeitos positivos e no mensurveis da PRP parecem estar levando esse mtodo a ser implantado em governos de todo o mundo, pode-se inferir que os ganhos derivados so suficientemente interessantes para que se aceite os custos ocultos da perda de parte da motivao. Mas no h consenso. Para atividades interessantes, outros fatores motivacionais como possibilidade de participao em treinamentos especializados, alocao do servidor em xxiv aes estratgicas e premiao e divulgao dos bons resultados parecem mais eficazes . A remunerao varivel como fator motivador para esse tipo de tarefa parece muito limitada. 7. Consideraes finais O presente trabalho mostrou que os sistemas de remunerao varivel utilizados no setor pblico esto fracassando ou tm sucesso muito limitado. As explicaes para um desempenho insuficiente esto reunidas em duas vertentes tericas. A primeira origina-se a partir de trabalhos no campo da Economia e se estrutura em torno da teoria da escolha racional e da relao agente x principal. O argumento que boa parte dos problemas da remunerao varivel est relacionada aos incentivos modelados inadequadamente e s caractersticas estruturais do servio pblico (Burgess e Ratto, 2003). A segunda vertente, mais ligada s teorias psicolgicas, explica que a remunerao varivel, sob certas condies, no tem motivado as pessoas a ter um melhor desempenho. Segundo Weibel et al (2010), no servio pblico os funcionrios tm, em geral, motivao intrnseca significativa, realizando tarefas em funo do senso de dever, lealdade e prazer. As pessoas realizam as atividades porque acreditam nelas e, ao faz-lo, tm a sensao de que esto cumprindo seu dever. Nesse contexto, a implantao de sistemas de incentivo monetrio pode gerar efeitos negativos na motivao, especialmente no caso de tarefas interessantes. Discutiu-se, tambm, uma srie de argumentos fundamentados em pesquisas empricas que indicaram fatores crticos de implementao, dentre os quais os gestores devem dedicar ateno: ao necessrio cumprimento de certas etapas na implementao, importncia de metas difceis, relevncia do fenmeno do gaming e s implicaes da cultura brasileira na modelagem de esquemas de incentivo.
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Foram, ainda, identificadas as seguintes prticas que podem contribuir para melhorar os resultados dos sistemas de remunerao varivel no setor pblico brasileiro: 1) a construo de uma agenda estratgica com indicadores e metas para toda a organizao; 2) o estabelecimento de resultados quantitativos, preferencialmente produtos/servios, como base da premiao; 3) o uso de metas e prmios por equipes; 4) o uso de uma unidade de inteligncia contra o gaming; 5) a realizao de um processo formal e peridico de contratualizao de metas e 6) a criao de sistemas de incentivo diferenciados em funo do tipo de tarefa. Os argumentos analisados neste artigo no deixam dvida de que importante melhorar o design e a implementao de modelos de incentivo. De toda forma, o contraste entre a opinio pessimista dos acadmicos e a prtica otimista dos gestores (que esto expandindo o uso da PRP) pode ter explicaes no desenho das pesquisas. Os estudos acadmicos procuraram enxergar sucesso ou fracasso dos modelos de incentivo em funo da anlise de sries histricas de indicadores de desempenho que estariam mensurando os principais resultados das organizaes. Esses estudos, dessa maneira, so incapazes de enxergar outros efeitos positivos da PRP, como a melhoria do desempenho em funo do incentivo ao debate em torno de metas e resultados. O incentivo a este debate pode estimular reflexes relevantes, eventualmente alterando os produtos/servios e provocar modificaes sobre os processos e estratgias utilizados no ambiente de trabalho. Um eventual redirecionamento de esforos, decorrente desse debate, no captado pelas pesquisas, uma vez que o foco no desempenho pode se deslocar e no ser mensurado pela mesma srie histrica de indicadores. Colocar o desempenho no centro do debate cotidiano da organizao parece ter um importante porm ainda pouco estudado efeito positivo. Essa uma das lacunas que poderiam ser investigadas por novas pesquisas. Outras duas lacunas do conhecimento poderiam ser preenchidas por novos estudos. No obstante a crtica metodolgica acima, continua sendo indispensvel o estudo sobre quais resultados esto sendo obtidos pelas experincias de PRP em funcionamento no governo brasileiro. E, finalmente, a experincia internacional nos mostra, de forma inequvoca, que distintas modelagens e estratgias de implementao so variveis importantes para explicar fracassos ou sucessos de sistemas de incentivo. Compreender melhor o impacto de diferentes modelagens e diferentes prticas de implementao no contexto nacional outro passo indispensvel para gerar uma perspectiva mais otimista na implantao da remunerao varivel no setor pblico brasileiro. Referncias Barbosa, Lvia (1996). Meritoracia brasileira: o que desempenho no Brasil? Revista do Servio Pblico, 120(3), 58-102. Behn, Robert (2003). Why measure performance? Different purposes require different measures. Public Administration Review, 63(5), 586-600. Behn, Robert. (2004a). On the limitations of pay for performance. Public Management Report 1(5) January 2004. Behn, Robert (2004b). On why public managers should measure outputs. Public Management Report 1(10), June 2004. Behn, Robert (2007). Danger of using too few measures. Public Management Report 5(2), October 2007. Bowman, James S. (2010) The success of failure: the paradox of performance pay. Review of Public Personnel Administration, 30(1), 70-88. Burgess, Simon e Ratto, Marisa (2003). The role of incentives in the public sector: Issues and evidence. Oxford Review of Economic Policy 19, 285-300. Dahlstrm, Carl e Lapuente, Victor (2010). Explaining cross-country differences in performancerelated pay in the public sector. Journal of Public Administration Research and Theory, 20, 577600. Eisenhardt, Kathleen M. (1989). Agency theory: an assessement and review. Academy of Management Review, 14(1), 57-74. Gerhart, Barry (2009). Compensation in Wilkinson, A., Bacon, N., Redman, T. e Snell, S. (eds) The SAGE Handbook of Human Resource Management. London: SAGE. Hood, Christopher (2006). Gaming in the targetworld: the targets approach to managing british public services. Public Administration Review, 66(4), 515-521. Kerr, Steven (1975). On the folly of rewarding A while hoping of B. Academy of Management Journal, 18(4), 769-83. Kerr, Steven (2004) Editors introduction: establishing organizational goals and rewards. Academy of Management Executive 18(4), 122-123.
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Poder Judicirio e a Administrao da Justia: do patrimonialismo gesto eficiente. Marcelo Henrique Pereira Marques 1. O Poder Judicirio e a funo administrativa O exerccio da Administrao Pblica no atividade exclusiva do Poder Executivo. Isso porque, a funo administrativa tambm exercida pelos demais Poderes como funo atpica. Assim, cada um dos Poderes exerce com preponderncia sua funo tpica e de maneira atpica a 1 funo dos demais. nesse sentido que os Poderes so independentes e harmnicos entre si , 2 nos termos da Constituio de 1988. Na lio de Celso Antonio Bandeira de Mello : tanto Legislativo quanto Judicirio, como Executivo, exerceriam as trs funes estatais: de modo normal e tpico aquela que lhes corresponde primacialmente respectivamente, legislar, julgar e administrar e, em carter menos comum (ou at mesmo em certas situaes muito invulgares como ocorre no processo de impeachment), funes, em princpio, pertinentes a outros rgos do Poder. vista disto, jamais se poderia depreender, com segurana, se uma atividade legislativa, administrativa ou jurisdicional pelo s fato de provir do corpo do Legislativo, Executivo ou Judicirio. Da que o Poder Judicirio exerce tambm funo administrativa. A Administrao judiciria exercida em carter menos comum, uma vez que administrar funo primria do Poder Executivo envolve toda sorte de atividade do Poder Judicirio que contenha a necessidade de gesto da coisa pblica, seja a realizao de licitao, a organizao de concursos pblicos, o planejamento e a execuo do seu oramento, a contratao de servios terceirizados, a nomeao de servidores, dentre outros. Nesse contexto, a gesto eficiente dos recursos pblicos prevista pela Constituio de 1988 para a Administrao Pblica regra cogente tambm para o Poder Judicirio quando atua nesse mister. Assim, aplicam-se ao Poder Judicirio quando exerce atividade administrativa todos 3 os princpios elencados no caput e as demais regras do art. 37 da Constituio Federal, as vedaes do art.167; as suas contas sofrem fiscalizao e pode tambm ser objeto de inspeo e auditoria contbil do Tribunal de Contas e assim por diante. Portanto, a discusso que se pe aqui procurar examinar o Poder Judicirio quando no est debruado sobre o julgamento de processos. Cabe analisar as origens do conservadorismo do Judicirio e a importncia de se rever determinadas posturas. Alm disso, tambm um objetivo desse trabalho sinalizar a importncia da introduo da gesto eficiente e de mecanismos democrticos mais contemporneos na sua estrutura. 2. Breve evoluo histrica do Poder Judicirio Antonio Carlos Wolkmer, analisando o perodo colonial, faz referncia a um "'abrasileiramento' da magistratura" que "significava a corrupo das metas essencialmente burocrticas, porquanto os critrios de validade passavam a ser imputados pessoas, posio social e interesses econmicos. A corrupo cobria um lastro de desvios da legislao e das 4 regras burocrticas ". Registros de privilgios do Judicirio no Brasil datam desde 1715, quando El-Rei fez saber que todos os que na cidade de So Paulo servirem de juzes ordinrios, vereadores e procuradores do Conselho, fiquem com a nobreza de cavaleiros e logrem os 5 privilgios deles , tudo isso no sentido de livr-los de qualquer condenao por erros do ofcio. poca das Ordenaes Afonsinas, o governo local era formado por Cmaras e compunham-se estas de juzes e vereadores, eleitos pelos homens bons com a interferncia dos 6 corregedores . Como aponta Raymundo Faoro, os homens bons compreendiam, num alargamento contnuo, alm dos nobres de linhagem, os senhores de terras e engenhos, a 7 burocracia civil e militar, com a contnua agregao de burgueses comerciantes . A primeira instncia era formada "por juzes singulares que eram distribudos nas categorias de ouvidores, juzes ordinrios (...) e juzes especiais (...). A segunda instncia, composta de tribunais colegiados, agrupava os chamados Tribunais de Relao (...) J o Tribunal de Justia Superior, de 8 terceira e ltima instncia, (...) era representado pela Casa de Suplicao ". A posse na magistratura no decorria de nenhum mrito pessoal. Segundo Faoro, os magistrados, na grande maioria, so leigos, com os cargos herdados ou obtidos no enxoval da 9 noiva . Em 1587, criado o Tribunal de Relao do Brasil. A ostentao sempre esteve presente no mbito do Judicirio: haver na Casa de Relao panos para se cobrirem as mesas dos 10 despachos, e os da grande sero de seda, e o tinteiro, poeira e campainha sero de pratas e os desembargadores, enquanto estiverem em despacho na Relao com o governador, estaro 11 assentados em escabelos de encosto na mesa grande e andaro vestidos, assim na Relao,
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como na cidade, com as pas, que costumam trazer os desembargadores da Casa da Suplicao, 12 13 de maneira que representem os cargos que tem . Em 1626, foi suprimida a Relao e 14 posteriormente restabelecida, em 1652 . Em 1751, foi criada a Relao do Rio de Janeiro e, 15 posteriormente, com a transferncia da capital, instalou-se a Casa da Suplicao . Segundo Wolkmer, "com a criao e o funcionamento do Tribunal da Relao, no Brasil, consolidou-se uma forma de administrao da justia no mais efetuada pelo ouvidor-geral, mas centrada na 16 burocracia de funcionrios civis ". poca do Brasil colnia, Stuart Schwartz, citado por Wolkmer, alega que havia duas modalidades de organizao poltica do Judicirio: relaes burocrticas e relaes baseadas em parentesco. Assim, segundo Wolkmer, "o entrelaamento desses dois sistemas de organizao burocracia e relaes pessoais projetaria uma distoro que marcaria 17 profundamente o desenvolvimento de nossa cultura jurdica institucional ". Wolkmer sugere, ainda, que as relaes pessoais "iam desde o casamento colonial (forma de incorporao na sociedade local e de aquisio de riqueza e propriedades) at os laos de amizade e compadrio 18 (padrinho de batismo ou de casamento ). Em 1824, o Brasil conheceu sua primeira Constituio, ainda no Imprio, mas j independente. O Judicirio ganhou estatura Constitucional. Em 1845, iniciaram debates a respeito de projeto de lei que restringia a participao de magistrados no processo eleitoral. Segundo noticia Jos Murilo de Carvalho, magistrados eram ao 19 mesmo tempo fazendeiros, senhores de engenho e senadores . Segundo o autor, as 20 manifestaes contrrias foram vencidas e os juzes mantiveram-se no controle . Na seqncia, como leciona Vladimir Passos de Freitas, o incio da grande transformao vivida pelo Poder Judicirio brasileiro ocorreu aps a proclamao da Repblica, 21 em 1889 . Ainda naquele ano criada a Justia Federal (decreto-lei 848 de 1889). A Constituio de 1891 agora, sim, da Repblica optou pelo modelo unitrio, isto , sem uma jurisdio administrativa, como o Conselho de Estado francs, e o Judicirio se moldou, pois, 22 como terceiro Poder . Aqui surge o Supremo Tribunal Federal. Em 1945 criado o Tribunal Federal de Recursos, posteriormente extinto com a criao do Superior Tribunal de Justia com o advento da Constituio de 1988. Foi nesse cenrio, portanto, que nasceu e se desenvolveu o Poder Judicirio, em meio ao patrimonialismo que configurava a estrutura do Estado brasileiro. Em meio, portanto, diluio dos limites que separam o pblico do privado misturando as regras da casa e da rua, para fazer 23 meno obra prima de Roberto DaMatta . Esse patrimonialismo de outrora se faz presente nos dias de hoje quando se assiste situaes como aquela noticiada pela revista Isto, em abril de 2009. Segundo a publicao, o ento Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Carlos Alberto Menezes Direito, falecido naquele mesmo ano, teria se beneficiado de ofcios expedidos pelo Superior Tribunal de Justia (STJ), onde foi Ministro at 2007, solicitando tratamento privilegiado 24 para parentes seus em aeroportos brasileiros . No mesmo sentido fez o ento Ministro do STJ e hoje do STF, Luis Fux. No ofcio n. 112/08, expedido pelo chefe de representao do STJ ao gerente da Air France no aeroporto internacional Antonio Carlos Jobim, no Rio de Janeiro, foi solicitado sala "vip", atendimento especial no check in e assento up deck, na rea superior do avio. dizer, ofcios emitidos pela cpula de um rgo pblico requisitando favores empresa privada. Ora, o juiz deve ter cincia que faz parte de uma categoria diferenciada em alguns aspectos, mas faz parte do gnero dos servidores pblicos, sendo um indivduo do povo, pago 25 pelo mesmo povo, para servir . Tais situaes so excepcionais e no podem resumir, certo, o Judicirio. De toda sorte, trata-se de um Poder com caractersticas que o afastam do trato comum. Isto se traduz nas vestes, no tratamento, em expresses como Estado-juiz e em prerrogativas inexistentes para os 26 cidados comuns, como frias de 60 dias . Toda essa simbologia de poder permanece vlida at hoje. Quanto linguagem, o Direito prdigo no uso de expresses rebuscadas. Ora, o uso de termos difceis afasta o jurisdicionado, sujeito da deciso, da realidade do processo. Como aponta Jose Renato Nalini, o cliente da Justia tem direito a uma soluo justa, mas para ele inteligvel. Se fcil ser complicado basta se valer de um dicionrio e escolher sinnimos desconhecidos muito difcil ser simples. A conciso, a objetividade, a utilizao de frases sintticas, tudo isso auxilia a comunicao. E atua em favor da credibilidade e da legitimao. Cabe questionar, ainda, a capacidade de compreenso de determinadas decises 27 quando utilizam lngua estrangeira como fundamento jurdico , como a seguinte: Incide, aqui, o magistrio de um dos maiores constitucionalistas norte-americanos, HENRY CAMPBELL BLACK, em seu clssico Handbook of American Constitutional Law,
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2 ed., St. Paul, Minn., West Publishing CO., 1897, p. 70, verbis: '10. It is not permissible do disobey, or to construe into nothingness, a provision of the constitution merely because it may apeear to work injustice, or to lead to harsh or obnoxious consequences or invidious and unmerited discriminations, and still less weight should be attached to the argument from mere inconvenience.' (...) A respeito, assinalou PAUL ROUBIER, verbis: 'La situation de fonctionnaire public constitue un statut lgal, qui peut toujours tre modifi par les lois nouvelles in futurum' (in Les Conflits de Lois dans le Temps, Libr. Du Recueil Sirey, Paris, 1933, t. II, p; 471, n. 122) (...) Ainda, a lio de Charles Debbasch e Marcel Pinet, verbis: 'L'obligation de respecter les lois comporte pour l'administration une double exigence, l'une ngative consiste ne prendre aucune dcision qui leur soit contraire, l'autre, positive, consiste les appliquer, c'est--dire prendre toutes les mesures rglementaires ou individuelles qu'implique ncessairement leur excution.' (In Les Grands Textes Administratifs, Sirey, Paris, 1970, p. 376) 28 (...) Ante o exposto, voto por negar provimento ao agravo . Na lio do magistrado Jos Paulo Baltazar Junior, nem sempre a sentena mais longa a melhor. Se a questo no merece maiores digresses, no h porque se alongar. A Justia 29 um servio pblico e no integra a academia . Ainda no campo da linguagem, o uso de certos pronomes de tratamento sugere o exerccio de um poder supremo, acima daquele da vida cotidiana. Prova disso o Regimento Interno do STF que garante que seus membros recebero o tratamento de Excelncia, conservando o ttulo e as honras correspondentes, mesmo aps a aposentadoria, e usaro 30 vestes talares, nas sesses solenes, e capas, nas sesses ordinrias ou extraordinrias (g.n). H uma simbologia de poder refletida no uso da toga. Da a expresso juiz togado. No mbito da Cmara dos Deputados, por exemplo, o Regimento Interno s obriga o uso do termo excelncia 31 entre deputados . Aqui, alis, cabe questionar o uso das honras e ttulos aps a aposentadoria no caso de o Ministro do STF passar a atuar em defesa de interesses privados aps o perodo da 32 quarentena . O que interessa aqui, porm, apresentar algumas resistncias e avanos acerca de mecanismos de controle social, transparncia e participao popular na sua atuao administrativa do Judicirio. 3. A administrao da Justia a partir da Constituio de 1988 A promulgao da Constituio de 1988 foi um importante marco normativo no sentido de afastar o patrimonialismo histrico da realidade do Estado brasileiro. Assim, segundo Luis Roberto Barroso, o esforo mais notvel da Constituio o de procurar resguardar o espao pblico da apropriao privada, o que faz mediante normas que exigem concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico, licitao para a celebrao de contratos com a Administrao Publica, prestao de contas dos que administram dinheiro pblico, bem como sancionam a improbidade administrativa. Proibio emblemtica, quem em si abriga mais de cem anos de uma Repblica desvirtuada, a do art. 37 1, que interdita autoridades e servidores de 33 utilizarem verbas publicas para promoo pessoal . Posteriormente, em 1998, a Emenda Constitucional n 19 promoveu alteraes no texto constitucional no sentido de sinalizar com um modelo mais contemporneo de gesto da coisa pblica. Assim, dentre outras novidades, foi inserido o princpio da eficincia no art. 37, vinculante tambm ao Judicirio na sua atuao administrativa, e cujo ncleo a procura de produtividade e economicidade e, o que mais importante, a exigncia de reduzir os desperdcios de dinheiro 34 pblico ; foram estabelecidos limites aos cargos de confiana que passaram a ser exclusivos de ocupantes de cargo efetivo e apenas para atribuies de direo, chefia e assessoramento; exigiuse que por lei infraconstitucional sejam reguladas formas de participao do usurio na Administrao Pblica, o acesso a informaes sobre atos do governo e representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica e aqui inclui-se o Judicirio no exerccio de atividade administrativa. Uma terceira onda normativa veio com a edio da Emenda Constitucional n. 45 de 2004 que promoveu a Reforma do Poder Judicirio. Alm de questes processuais, como a previso de smulas vinculantes, a necessidade de repercusso geral no recurso extraordinrio e 35 a alterao de algumas competncias do STF , interessa aqui examinar as reformas administrativas e institucionais promovidas pela Emenda. A EC n. 45 teve claro propsito de uma
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reestruturao do Judicirio. Nas palavras de Srgio Renault, ento secretrio da reforma, o Judicirio brasileiro precisa chegar ao sculo 21, atento para a necessidade de modernizao da 36 sua gesto administrativa, informatizando procedimentos e incorporando novas tecnologias . Segundo ele, a reforma o primeiro passo na construo de um novo Judicirio, mais 37 transparente, mais racional e mais moderno . Nesse sentido, vale enumerar algumas alteraes Constituio promovidas pela EC n. 45: a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ) tema a ser tratado alhures; a previso de 03 anos de atividade jurdica como requisito para ingresso na magistratura; a aferio de merecimento de magistrados, para fins de promoo na carreira mediante critrios objetivos de produtividade; proibio de promoo do juiz que retiver autos alm do prazo legal injustificadamente; a previso de curso de preparao de magistrados como etapa obrigatria para o vitaliciamento; a publicidade das decises administrativa dos Tribunais; a proibio do magistrado receber qualquer tipo de auxilio ou contribuio a qualquer ttulo; a previso de "quarentena", constituda na proibio do exerccio de advocacia no tribunal ou juzo do qual o juiz se afastou nos trs primeiros anos de afastamento; a exigncia de destinao das custas e emolumentos apenas para os servios afetos s atividades especficas da Justia; a proibio de gastos alm dos limites estabelecidos na LDO durante a execuo oramentria. Por fim, a Emenda criou o dever da durao razovel do processo (judicial e administrativo). 3.1 A Atuao do Conselho Nacional de Justia. Pois bem, alterao importante foi a criao do Conselho Nacional de Justia (CNJ). O CNJ, rgo de estatura constitucional, tem funes explcitas: de um lado, realizar o controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio, ou seja, um controle sobre a instituio e, de outro, realizar o controle de cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. No exerccio dessas funes, o Conselho poder expedir atos regulamentares ou recomendar providncias; apreciar a legalidade de atos administrativos dos membros do Judicirio, podendo rev-los ou fixar prazos para que adotem as providncias necessrias; conhecer de reclamaes contra membros e rgos do Judicirio, sem prejuzo da competncia correicional dos Tribunais isto , existindo ou no atuao correicional em curso no Tribunal local, o CNJ pode atuar podendo avocar processos disciplinares em curso e aplicar, inclusive, aposentadoria e outras sanes administrativas; rever processos disciplinares julgados h menos de um ano. E tem o dever de 38 elaborar relatrios acerca da atuao do Poder Judicirio . Segundo o desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro, Elton Leme, a criao do Conselho Nacional de Justia, com a Emenda Constitucional 45, que trouxe uma srie de outras responsabilidades, colocou o Judicirio num novo patamar, no que diz respeito s suas responsabilidades perante a 39 sociedade . Nesse mister, louvvel a atuao do CNJ no controle da atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio como alternativa de paradigma para a gesto pblica. Dentre as 40 determinaes do CNJ j impostas aos Tribunais, possvel citar a criao de ouvidorias , a 41 regulamentao do uso de carros oficiais e a publicao da frota de veculos na Internet , a 42 criao de ncleos de mtodos consensuais de resoluo de conflitos , a criao de 43 44 planejamento estratgico pelos Tribunais , a proibio do nepotismo e a ampliao do horrio 45 de atendimento ao pblico . O CNJ, contudo, desde a sua criao vem sofrendo controle abstrato de constitucionalidade no STF quanto legitimidade de suas atribuies. Segundo aponta Maria Tereza Sadek, poca da discusso do projeto que gerou a EC n. 45, ainda em maio de 2000, a AMB divulgou documento no qual afirmava que `o relatrio aprovado pela comisso especial 46 causou enorme apreenso em toda magistratura nacional '. Nesse sentido, foi emblemtica a primeira ao, a ADI 3.367/DF, ter sido ajuizada pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB). A ao foi distribuda em 09 de dezembro de 2004, antes mesmo da publicao da Emenda, tanto que o Ministro Relator Cezar Peluso despachou no sentido de se aguardar sua 47 publicao . A AMB questionou a prpria existncia do CNJ, sob o argumento de ofensa separao de Poderes e ao pacto federativo. Por deciso unnime, o STF rejeitou o pedido. Questo que gera debate na doutrina diz respeito ao poder normativo do CNJ. Essa competncia largamente utilizada pelo rgo, que j editou mais de 140 resolues. O exerccio do poder normativo do CNJ foi discutido a partir da resoluo n. 07, editada em outubro de 2005. Na Ao Declaratria de Constitucionalidade n. 12, proposta pela AMB, foi declarada constitucional a legitimidade da atuao do CNJ ao editar a resoluo n. 7 proibindo o nepotismo. Entendeu o STF que "as restries constantes do ato resolutivo so, no rigor dos termos, as 48 mesmas j impostas pela Constituio de 1988 ". Dessarte, com a proibio do nepotismo, o CNJ
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nada mais fez que expressar aquilo que j se depreende do texto constitucional. Apesar disso, algumas decises judiciais parecem optar por interpretao diversa. Foi o caso da apelao cvel n. 00010185020078200108, julgada no Tribunal de Justia do Rio Grande do Norte, em 2008, que versava sobre alegao de nepotismo fora do mbito do Judicirio. Entendeu a Justia potiguar que, por se tratar de nepotismo em rgo diverso do Judicirio, no se aplicaria a resoluo, uma 49 vez que se tratava de "prtica de nepotismo tolerada constitucionalmente ". A deciso ensejou o RE 579951, no STF, que acabou por reformar o acrdo. Em 2011, outra resoluo do CNJ foi discutida. A AMB questionou a resoluo n. 130 50 que uniformiza o horrio de atendimento nos fruns . A ao se encontra pendente de 51 julgamento. Mais recentemente, alvo de ADI , novamente proposta pela AMB, a resoluo n. 135 que uniformiza as normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicvel aos magistrados, acerca do rito e das penalidades. Uma das questes mais polmicas da petio inicial da AMB nessa ao, diz respeito alegao de inconstitucionalidade do art. 20 da resoluo, que reza que o julgamento do processo administrativo disciplinar de magistrado ser 52 realizado em sesso pblica. A associao sugere que o sigilo seria de interesse pblico e afirma que, a figura do Estado-Juiz, que exige grau mximo de seriedade e de idoneidade, no pode ficar maculada no exerccio da jurisdio. E no h como negar que o magistrado que estiver, publicamente, respondendo a processo disciplinar, d.v., no ser visto pela sociedade ou pelo jurisdicionado como algum que possua autoridade para julgar suas 53 as aes ou as aes de outrem . Outra questo interessante nessa mesma ao da AMB, objeto da pecha de inconstitucionalidade, a previso na resoluo n. 135 de que toda e qualquer pessoa pode noticiar uma irregularidade contra magistrado. Segundo a Associao, essa previso contraria a Lei Orgnica da Magistratura (LOMAN), Lei Complementar n. 35, que traz no art. 27 os legitimados para representar contra o juiz: o Poder Executivo ou Legislativo, o Ministrio Pblico ou o Conselho Federal ou Secional da Ordem dos Advogados do Brasil. Alegam que caberia somente lei complementar a normatizao da questo. Por fim, cabe apontar uma ltima questo presente nessa ADI, que o argumento da AMB no sentido de que o CNJ somente teria uma atuao correicional subsidiria. dizer, o CNJ somente atuaria diante da omisso do Tribunal local. A Associao classifica como fraude normativa a interpretao do CNJ. 3.2 A Transparncia no Judicirio. Essas novidades, tanto as alteraes promovidas pelas emendas n. 19 e 45 quanto s resolues do CNJ, tm um interesse comum: a gesto eficiente e democrtica da coisa pblica. E o primeiro passo a transparncia, a permitir um controle tanto pelos rgos institucionalizados (Ministrio Pblico, Tribunais de Contas, Corregedorias) quanto pela sociedade civil. Portanto, bem ou mal, as resolues do CNJ impem um dever de boa gesto e transparncia. a 54 democracia enquanto prestao de contas , como aponta Maria Teresa Sadek. Contudo, a democratizao dos instrumentos de atuao do Poder Pblico e a eficincia no se concretizam pela mera imposio de cima para baixo. Como pondera Sergio Buarque de Hollanda, a democracia no Brasil sempre foi um lamentvel mal-entendido (...). curioso notar-se que os movimentos aparentemente reformadores, no Brasil, partiram quase sempre de cima para baixo: foram de inspirao intelectual, se assim se pode dizer, tanto quanto sentimental. Nossa independncia, as conquistas liberais que fizemos durante o decurso de nossa evoluo poltica vieram quase de surpresa; a grande massa do povo recebeu-as com displicncia, ou hostilidade. No emanavam de uma predisposio espiritual e emotiva particular, de uma concepo da vida bem definida e especfica, que tivesse chegado maturidade plena. Os campees das novas idias esqueceram-se, com freqncia, de que as formas de vida nem sempre so expresses do arbtrio pessoal, no se fazem oudesfazem por decreto (p.160-161). Assim, prpria criao de ouvidorias, por exemplo, no se efetiva pela mera imposio por meio de resoluo do rgo de controle. dizer, sem um preparo dos servidores que ocupam os cargos de ouvidores, sem liberdade para enviar denncias e reclamaes contra juzes e servidores, sem a compreenso de que um rgo do Poder Judicirio pode sofrer fiscalizao popular, de nada valer a ouvidoria. A ttulo de exemplo, cabe reproduzir resposta encaminhada pela ouvidoria do Tribunal Regional do Trabalho da 2 Regio, a respeito da disponibilizao do relatrio mensal que o rgo obrigado a enviar Presidncia daquele Tribunal. Questionada, a ouvidoria respondeu em nota oficial:
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Prezado Sr., Esta Ouvidoria subordinada diretamente Presidncia desta Corte e relatrios, bem como estatsticas so encaminhados ao Exmo. Des. Presidente. Para ter acesso basta o Sr. prestar concurso pblico para a magistratura trabalhista e com o tempo ser promovido Desembargador do TRT e aps concorrer e assumir o cargo de 55 Presidente deste E. Tribunal Regional. Atenciosamente Ouvidoria Isso parece reforar a lio de Sergio Buarque de Holanda ao retratar o Brasil do sculo XIX, no Brasil, pode dizer-se que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrrio, possvel acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente prprio 56 em crculos fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal . De toda sorte, no fosse a atuao do CNJ, o enclausuramento do Judicirio seria maior. Sem a presso exercida pelo CNJ, muitos tribunais no apresentariam, por exemplo, sua 57 frota de veculos . Alis, a escolha dos modelos desses veculos tambm uma questo a ser discutida quando se prope uma gesto eficiente, uma vez que eventual opo por modelos de luxo pode sinalizar um mau uso do dinheiro pblico. Alm da frota de veculos, tribunais chegam a 58 gastar quase dois milhes de reais com servio de motorista . A exigncia de transparncia no Judicirio evidencia outros gastos questionveis. Dessarte, por conta do esforo do CNJ, fica possvel saber que em alguns casos o Judicirio gastou, de janeiro a outubro de 2011, mais de R$57.000,00 com o fornecimento de frutas para o 59 servio de copa . Apenas com servios de garons, h contratos da ordem de mais de um milho 60 de reais . 4. Concluso A ideia em torno do direito boa Administrao recente. No mbito da Comunidade Europeia j existe previso normativa desse direito. Nesse sentido, a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia que prev o direito a uma boa administrao, no seu art. 41. No Brasil, reformas peridicas e alteraes pontuais vem sendo institudas tendo em vista esse ideal. Como visto, a Emenda Constitucional n. 45 foi a ltima grande novidade no que tange o Poder Judicirio, um Poder que sempre teve contornos elitistas e conservadores, seja na escolha de seus membros antes por meio de eleio por "homens bons" e hoje, com o acesso restrito a uma elite intelectual mediante concurso , seja no uso de trajes formais e solenes, ou ainda na linguagem rebuscada ou em prerrogativas que distanciam os membros desse Poder do resto da 61 populao, como frias de 60 dias e ausncia de prazos prprios . nesse cenrio que essas modificaes promovidas pelo CNJ e pelas emendas n. 19 e 45 foram construdas, no sentido de restringir privilgios e instituir uma gesto eficiente e transparente. Ao analisar o Poder Judicirio da dcada de 90, Jos Eduardo Faria j apontava alguns problemas, alm de arcaicas, as engrenagens burocrtico-administrativas das instituies judiciais tambm se revelam ineficientes e, o que mais grave, prdigas. Isto porque, se por um lado os tribunais costumam queixar-se da falta de recursos materiais para funcionar bem, por outro muitas vezes tendem a empreg-los como tm reiteradamente noticiado os rgos de comunicao de maneira perdulria, com a construo de prdios luxuosos, superdimensionados e superfaturados; a aquisio de automveis para ministros, desembargadores e juzes de alada; aposentadorias com vencimentos integrais e 62 contagem de tempo de servio a partir de critrios absolutamente imorais . Ora, estamos, pois, diante de um novo cenrio e por isso preciso pensar um novo modelo de Administrao Pblica. No dizer do Desembargador do Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, Elton Leme, Diante de novos paradigmas administrativos e valendo-se de indicadores de gesto, novas tecnologias mtodos gerenciais, alm de muita inovao, os juzes passaram a promover uma verdadeira reforma silenciosa da Justia. A partir deste ponto, foi fortalecida a opo poltica brasileira de no contratar um gestor externo, terceirizado, alheio aos quadros do Judicirio, para 63 administrar a Justia do pas, devendo o juiz ser o gestor de sua prpria instituio . No mesmo sentido, Eugenio Raul Zaffaroni, a nica forma de romper com este perfil produzido pela deteriorao da burocratizao ou pelas profundezas do primitivismo judicirio, conceber o juiz como integrado plenamente e por direito prprio sociedade civil, quer dizer, o juiz cidado, que 64 participa das inquietaes, dos movimentos e das necessidades da vida coletiva .
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Esse novo conceito de Administrao dever se contextualizar dentro da idia de governana pblica. Essa ideia reflete um conjunto de prticas que leva a uma conduo responsvel do Estado. , pois, um modelo que exige que "os governos sejam mais eficazes em um marco de economia globalizada, atuando com capacidade mxima e garantindo e respeitando 65 as normas e valores prprios de uma sociedade democrtica ". Esse modelo deve se impor tambm ao Poder Judicirio, uma vez que, como se disse, tambm exerce atividade administrativa. E o juiz deve abraar o seu papel de gestor pblico.
5. Referncias Bibliogrficas. BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Funo Correicional dos Tribunais e Deveres do Magistrado. R. CEJ, Braslia, n. 28, p.54-63, jan/mar. 2005. BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009. CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2010. CARVALHO, Jose Murilo. A Construo da Ordem. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. CINTRA, Antonio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria Geral do Processo. So Paulo: Malheiros Editores, 2005. HOLLANDA, Srgio Buarque. Razes do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder, So Paulo: Globo, 2001. FARIA, Jos Eduardo. O Poder Judicirio no Brasil: paradoxos, desafios e alternativas. Braslia: Conselho da Justia Federal, 1995. FERREIRA, Waldemar. Histria do Direito Brasileiro. Vol1. FOLHA DE S. PAULO, 09 de dezembro de 2004. Tendncias/Debates. FREITAS, Vladimir Passos de. Corregedorias do Poder Judicirio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. FREITAS, Vladimir Passos de. Corregedorias do Poder Judicirio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003. LEME, Elton. O juiz como gestor. In Cadernos FGV Projetos. Maio/junho 2010, ano 5, n. 12. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2007. Nota da AJUFE. Disponvel em http://www.ajufe.org.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4238:ajufe-rebatedeclaracoes-do-presidente-do-stf&catid=52:destaque-2e3. Acesso em 12/10/2011. OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gesto. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008. Revista Isto, reportagem disponvel em http://www.istoe.com.br/reportagens/detalhePrint.htm?idReportagem=12841&txPrint=completo. SADEK, Maria Tereza. Controle Externo do Poder Judicirio in Reforma do Judicirio. Maria Tereza Sadek (org). So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, 2001. WOLKMER, Antonio Carlos. Histria do Direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2007. ZAFFARONI, Eugenio Raul. Poder Judicirio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995.
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DA IMPORTNCIA DA INSTITUIO DE UM SISTEMA DE ALTERNNCIA NAS CHEFIAS DAS UNIDADES DE EXECUO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO. Marcos Luiz da Silva I Breve Histrico 1. A Advocacia-Geral da Unio foi criada em 1988, com a Constituio Cidad, e instalada efetivamente em 1993, com a aprovao da Lei Complementar n 73 e a criao da ProcuradoriaGeral da Unio, Regional e demais Procuradorias da Unio nos Estados. 2. A Lei Complementar n 73/93 tambm integrou estrutura da Advocacia-Geral da Unio rgos que j existiam e que integravam a estrutura dos Ministrios, como as Consultorias Jurdicas e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, at ento vinculada ao Ministrio da Fazenda. 3. A mesma norma tratou das carreiras da AGU em seu artigo 20, alm de definir os cargos e funes de confiana que iriam integrar a estrutura organizacional da AGU. Como carreiras, previu as de Advogado da Unio, Procurador da Fazenda Nacional, e de Assistente Jurdica, posteriormente incorporada primeira (MP n. ). O ingresso se daria mediante concurso pblico de provas e ttulos (art. 21). 4. No artigo 49, tratou dos cargos de chefia dentro da AGU, definindo que: Art. 49. So nomeados pelo Presidente da Repblica: I mediante indicao do Advogado-Geral da Unio, os titulares dos cargos de natureza especial de Corregedor-Geral da Advocacia da Unio, de Procurador-Geral da Unio, de Consultor-Geral da Unio, de Secretrio-Geral de Contencioso e de Secretrio-Geral de Consultoria, como os titulares dos cargos em comisso de Corregedor-Auxiliar, de Procurador Regional, de Consultor da Unio, de Procurador-Chefe e de Diretor-Geral de Administrao; II mediante indicao do Ministro de Estado, do Secretrio-Geral ou titular de Secretaria da Presidncia da Repblica, ou do Chefe do EstadoMaior das Foras Armadas, os titulares dos cargos em comisso de Consultor Jurdico; III mediante indicao do Ministro de Estado da Fazenda, o titular do cargo de natureza especial de Procurador-Geral da Fazenda Nacional. 1 So escolhidos dentre os membros efetivos da Advocacia-Geral da Unio o Corregedor-Geral, os Corregedores-Auxiliares, os Procuradores Regionais e os Procuradores-Chefes. 2 O Presidente da Repblica pode delegar ao Advogado-Geral da Unio competncia para prover, nos termos da lei, os demais cargos, efetivos e em comisso, da instituio. 5. No artigo 66 previu uma regra de transio ao 1 do artigo citado anteriormente, que diz o seguinte: Art. 66. Nos primeiros dezoito meses de vigncia desta lei complementar, os cargos de confiana referidos no 1 do art. 49 podem ser exercidos por Bacharel em Direito no integrante das carreiras de Advogado da Unio e de Procurador da Fazenda Nacional, observados os requisitos impostos pelos arts. 55 e 58, bem como o disposto no Captulo IV do Ttulo III desta lei complementar. 6. Naquele momento, ainda no haviam membros efetivos da carreira de Advogado da Unio, cujo ingresso deveria se dar em futuro concurso pblico, cujos primeiros 600 (seiscentos) cargos j vinham previstos no artigo 62 do mesmo diploma legal, o que tornou necessria a instituio de outra norma de transio, prevista no artigo 69, com o objetivo de possibilitar a pronta implantao das unidades da AGU nos Estados. A norma diz o seguinte: Art. 69. O Advogado-Geral da Unio poder, tendo em vista a necessidade do servio, designar, excepcional e provisoriamente, como representantes judiciais da Unio, titulares de cargos de Procurador da Fazenda Nacional e de Assistente Jurdico. 7. Naquele momento a AGU foi instalada, com a nomeao de Bacharis em Direito que no integravam a carreira de Advogado da Unio, em sua maioria Procuradores da Fazenda Nacional, nos cargos de Direo das mais diversas unidades da AGU nos Estados. Muitos foram tambm os exerccios provisrios de Assistentes Jurdicos para essas unidades, onde passaram a atuar, de forma excepcional, no exerccio da atividade de representao judicial da Unio.
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8. Cumpre ressalvar que esses exerccios deveriam se dar de forma excepcional e provisoriamente, restando, em face disso, demonstrada a exclusividade das atribuies dos Advogados da Unio na representao judicial da Administrao Direta Federal. 9. Em 1996 foram nomeados os primeiros Advogados da Unio, em torno de 35, que, obviamente, foram insuficientes para assumirem os cargos vagos nas unidades de execuo da AGU Brasil afora, o que significou a manuteno dos exerccios provisrios previstos no artigo 69 at que se realizasse a nomeao dos futuros Advogados da Unio aprovados em concurso pblico, o que s veio a ocorrer em fevereiro de 2000. 10. Em fevereiro de 2000 foi nomeado um grupo maior de Advogados da Unio, cerca de 400 (quatrocentos), o que tornou possvel, finalmente, a plena instalao das Procuradorias nos Estados, ainda que com carncia de Advogados, dado o crescimento das demandas judiciais que envolviam a Unio. Nesse momento, persistiam como chefes das Procuradorias da Unio Procuradorias da Fazenda Nacional e integrantes de outras carreiras, dado o fato de que no era razovel entronizar-se em cargos de tal relevncia Advogados da Unio recm egressos de concurso pblico. 11. Em 2003, contudo, o cenrio mudou, com a estabilizao no cargo dos Advogados da Unio oriundo do concurso de 1998 e que tomaram posse em 2000. Esses Advogados j possuam experincia no exerccio da funo, e tiveram ento, por iniciativa do ento Advogado-Geral da Unio, a oportunidade de chefiar suas unidades de lotao. Nesse momento, ainda no incio do primeiro Governo do Presidente Lula, todos os cargos de Chefia das Unidades da PGU passaram aos cuidados dos Advogados da Unio, cumprindo-se, finalmente, o disposto na Lei Complementar n. 73/93. 12. Em 2007, o ento Procurador-Geral da Repblica Luis Henrique Martins dos Anjos institucionalizou o procedimento, publicando a Portaria n. 01, de 08 de maio de 2007, definindo regras para essa consulta e estabelecendo um prazo mximo de 04 (quatro) anos para o exerccio 1 dos cargos de chefia por um Advogado da Unio . 12. Importante assinalar que a Portaria citada est de pleno acordo com o sugerido pela Lei n. 9.784/99, que em seu artigo 31 diz o seguinte: Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada. o 1 A abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegaes escritas. o 2 O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administrao resposta fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais. 13. Trata-se, pois, de dispositivo que consagra o novel princpio administrativo da Gesto Democrtica, e que se encaixa com perfeio aos ditames do Princpio Republicano e do Estado Democrtico de Direito. A Portaria em si, diga-se de passagem, ato que pode ser considerado histrico no mbito da Administrao Interna da AGU, representando um marco na aplicao dos dois princpios citados no mbito dessa instituio. II Da Alternncia enquanto medida de aperfeioamento da gesto pblica. 14. Como de amplo conhecimento, a Administrao Pblica brasileira, ao longo da sua histria, notabilizou-se por ser um organismo prevalentemente patrimonialista, no sentido de que alguns setores da sociedade brasileira que detinham o comando poltico do Estado sempre utilizaram a administrao para proveito meramente pessoal, utilizando-se da sua estrutura e dos cargos para prestigiar interesses secundrios e pessoais, familiares ou polticos. O interesse da sociedade sempre foi secundrio nessa prtica patrimonialista, como bem descreve Raimundo Faoro em sua j clssica obra Os Donos do Poder. 15. Na dcada de 90, contudo, a Administrao Pblica brasileira passou a sofrer o influxo de teorias de administrao ento em voga na maioria dos pases ocidentais, corrente essa que foi denominada de Nova Administrao Pblica, dentro do modelo que conhecido como Estado Gerencial, consectrio do iderio poltico neoliberal. 16. Tal corrente defendia um modelo moderno de Administrao Pblica, cujos principais traos seriam:
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1. uma mudana na nfase do processo de elaborao de polticas para habilidades gerenciais; 2. uma mudana de nfase de processos para resultados; 3. uma mudana de nfase para hierarquias ordenadas para bases mais competitivas e para a proviso de servios, de pagamentos fixos para variados, e de servios uniformes e 2 inclusivos para contratos de proviso ; 17. Matias-Pereira resume bem aquele momento de implantao do modelo gerencial na Administrao Pblica brasileira: A partir da deciso do governo de promover a reforma do Estado Brasileiro, procurou-se criar novas instituies legais e organizacionais que permitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condies de gerir o Estado. Inicialmente, sob a responsabilidade do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), foram estabelecidas condies para que o governo federal pudesse aumentar sua governana. Com esse propsito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como um instrumento 3 balizador da reforma e modernizao deste (PDRAE/MARE, 1995) . 18. O Brasil evoluiu ento do modelo de gesto pblica burocrtica, com forte influncia do patrimonialismo ainda, para o modelo gerencial. Pelo menos tentou-se adotar o novo modelo, e reduzir a influncia do modelo patrimonial e burocrtico no Estado Brasileiro. 19. Cumpre lembrar que a Administrao Pblica Burocrtica foi concebida na segunda metade do sculo XIX exatamente com o propsito de superar o modelo meramente patrimonialista, combater a corrupo e o nepotismo que se adotavam naquele modelo. Pregava o os princpios do desenvolvimento, profissionalizao, carreira pblica, hierarquia funcional, impessoalidade e 4 outros . 20. A viso gerencial modificava alguns aspectos da viso burocrtica, notadamente no que concerne aos seguintes aspectos: 1. voltada para o cidado; 2. combate corrupo e ao nepotismo; 3. controle por resultados; 4. descentralizao de competncias; 5 5. confiana e descentralizao das decises . 21. A viso gerencial redefinia o papel do Estado Brasileiro, at porque era consectrio do modelo neoliberal do Estado. Priorizou, portanto, a transferncia para o setor privado de servios que poderiam ser controlados pelo mercado, ou seja, reas em que o Estado atuava como mero particular, em interveno econmica. 22. Posteriormente j surgiu o modelo Democrtico-Participativo, que alm de gerencial, preza uma interface com a sociedade, criando fruns de discusso que permita um maior controle social sobre as aes pblicas. Esse modelo adota, portanto, o controle social como forma de preservar o interesse pblico nas aes do Estado. 23. Tal modelo que se apresenta na Administrao Pblica brasileira atual, de forma prevalente. Contudo, muitos resqucios da Administrao Pblica Patrimonial ainda subsistem no Estado Brasileiro, e tem prejudicado sobremaneira o avano na eficincia e na boa gesto da coisa pblica, bem como na implementao de polticas voltadas para o controle da Administrao Pblica. 24. Exemplo desse modelo a previso do artigo 31 da Lei n. 9.784/99, j transcrito anteriormente, que prev a possibilidade da participao de terceiros no procedimento administrativo, auxiliando na tomada de decises pela autoridade administrativa. 25. Hoje, ainda se verifica que a Administrao Pblica sobre forte influncia poltica em sua atuao. O montante de cargos comissionados excessivo, e esses cargos, em sua grande maioria, so exercidos por servidores que no possuem vnculos com a Administrao Pblica, e so selecionados por critrios onde prepondera o subjetivismo e o interesse meramente pessoal ou poltico-partidrio. 26. Tal situao ainda impera em rgos que so fundamentais para o Controle do Estado. Ainda temos um grande nmero de cargos em comisso em rgos como a Receita Federal, Controladoria-Geral da Unio e Advocacia-Geral da Unio que so ocupados por pessoas que no passaram pelo crivo do concurso pblico, e que, portanto, devem, naturalmente, em muitos casos, obedincia ao mandatrio ou titular da pasta responsvel pela sua indicao. 27. No se pode dizer de forma conclusiva, mas possvel concluir que boa parte dos casos de corrupo e de ineficincia no mbito da Administrao Pblica se devem ao fato de que o titular
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do cargo, responsvel pela improbidade, fora nomeado mais por critrios subjetivos ou polticos do que por critrios meritocrticos. 28. preciso, pois, que se fortaleam as carreiras de estado, notadamente aquelas carreiras que exercem importante funo tcnica de controle do Estado, como as carreiras da Advocacia Pblica, Polcia e Controle Financeiro. Em tais reas, torna-se ainda mais relevante a implantao de modelos de gesto que prestigiem a eficincia, a meritocracia e a independncia do agente pblico encarregado da atividade. Dentre tais medidas entende-se que seja plenamente aplicvel a adoo de um sistema de alternncia no exerccio de cargos de chefia ou direo, visando dar maior oxigenao aos modelos de gesto implantados internamente, garantir a continuidade e a boa prestao dos servios pblicos. 29. A alternncia ou o rodzio nos cargos de chefia de rgos pblicos possui vrias vantagens em relao ao modelo em que no h qualquer tipo de alternncia ou sistema de seleo, mas a principal , de fato, a possibilidade de dar-se um incremento constante decorrente da motivao que sempre permeia o novo gestor, imbudo do esprito pblico de fazer mais e melhor a sua atividade. 30. Outro aspecto importante que esse rodzio impede que haja, no mbito de rgos de controle, a interveno de natureza meramente poltica, pois possibilita que apenas agentes pblicos concursados possam se candidatar ao exerccio do cargo de direo, e dentro de parmetros estabelecidos pela prpria administrao, baseado na meritocracia. H que se buscar um modelo em que os critrios sejam objetivos, e vlidos para toda e qualquer situao de rodzio no cargo. 31. Tanto assim que vrios rgos federais j adotam a consulta e o rodzio como forma de provimento de cargos de direo e chefia, vide o Ministrio Pblico Federal, cujos nomes indicados pela Associao Nacional dos Procuradores da Repblica sempre foram, nos ltimos anos, acatados pelo Presidente da Repblica, e a Defensoria Pblica Federal, cujo procedimento de consulta e alternncia consta, inclusive, da sua Lei Complementar em vigor. No caso da Defensoria Pblica Federal, a consulta est prevista na Lei Complementar n. 80, conforme podemos ver no seguinte dispositivo: Art. 6 A Defensoria Pblica da Unio tem por chefe o Defensor Pblico-Geral Federal, nomeado pelo Presidente da Repblica, dentre membros estveis da Carreira e maiores de 35 (trinta e cinco) anos, escolhidos em lista trplice formada pelo voto direto, secreto, plurinominal e obrigatrio de seus membros, aps a aprovao de seu nome pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal, para mandato de 2 (dois) anos, permitida uma reconduo, precedida de nova aprovao do Senado Federal. 32. Outro exemplo recente o do Decreto n. 7.127, de maro de 2010, que trata da ocupao dos cargos comissionados do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, prevendo, em seu artigo 46, a EXCLUSIVIDADE na ocupao desses cargos por servidores de carreira, bem como um procedimento interno de SELEO dos servidores que sero designados para essas funes. Vejamos o teor do dispositivo: DECRETO N 7.127, DE 4 DE MARO DE 2010. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, e d outras providncias. Art. 46. O Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento identificar os cargos em comisso e as funes gratificadas referentes aos rgos especficos singulares e de unidades descentralizadas, que sero ocupados, exclusivamente, por servidores efetivos do quadro de pessoal do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Pargrafo nico. Ser estabelecido processo de seleo interna que definir os parmetros para ocupao dos cargos em comisso e das funes gratificadas, de forma a priorizar mritos profissionais dos servidores referidos no caput deste artigo e indicados em lista trplice.
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II CONCLUSO. 33. Enfim, a alternncia sob vrios aspectos salutar ao servio pblico, eficincia e boa gesto do Estado, de modo que a sua implementao, mais do que trazer ganhos para a carreira, instituir-se como verdadeiro mecanismo de incremento administrativo e de boa governana do Estado Brasileiro. 34. Por outro lado, a medida salutar do ponto de vista de proteo do Estado contra o patrimonialismo e a interveno poltica em rea to sensvel quando a de Advocacia do Estado, onde indispensvel que o profissional tenha prerrogativas e independncia para bem exercer o seu mister, o que garantia da moralidade e da legalidade nas aes do Estado.
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A EVOLUO LEGISLATIVA DO CONTRATO ADMINISTRATIVO NO BRASIL SOMBRA DO PROCEDIMENTO LICITATRIO AT A PROMULGAO DO DECRETO-LEI N 2.300/86 E, POSTERIORMENTE, DA LEI N 8666/93, NO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. Natlia Ciscotto Ferreira Palavras-Chaves: Evoluo legislativa. Contrato Administrativo no Brasil. 1 INTRODUO Tem-se por objeto do presente artigo a anlise criteriosa da evoluo legislativa, no direito ptrio, do contrato administrativo, instituto do ramo do direito administrativo, desde meados do sculo XIX at a promulgao da Lei Federal n 8.666 em 1993. Neste enredo, o tema ser delineado a partir de uma anlise histrica da citada evoluo, por meio da tcnica de pesquisa terica, com base na legislao brasileira, por meio da qual se observa que a evoluo do contrato administrativo, no mbito legislativo, ocorreu sombra do procedimento licitatrio. Tendo em vista a extenso da abordagem, a anlise sobre o desenvolvimento legislativo ptrio quanto ao presente instituto realizada de meados do sculo XIX at a promulgao da Lei 8.666/93. Para tanto, so abordados dois marcos na linha evolutiva do contrato administrativo no Brasil, quais sejam, o Decreto-lei n 2.300/86 e a Lei n 8.666/93, dois instrumentos legais que marcaram a evoluo do instituto administrativo. Assim, o desenvolvimento do trabalho se divide em duas fases, sendo que a primeira se inicia em meados do sculo XIX e se alonga at a promulgao do Decreto Lei. 2.300/86 e subdividida em dois perodos, um que aborda consideraes preliminares quanto ao tratamento do instituto na Europa no sculo XIX e seus reflexos no Brasil, em meados sculo XIX, cuja parca legislao existente dispunha implcita e superficialmente, sobre contratao pela administrao pblica, sombra do enfoque explcito quanto aos procedimentos prvios e outro perodo, que remonta evoluo do contrato administrativo desde o incio do sculo XX at a promulgao do Decreto Lei. 2.300/86. Em seguida, apresentada a segunda fase, que se fragmenta em duas etapas. Sendo a primeira, a que tem como termo inicial a publicao do Decreto Lei n 2.300, de 1986 (legislao brasileira que, pioneiramente, dispe sobre o contrato administrativo como um instrumento autnomo e independente dos procedimentos licitatrios) e como termo final a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. E, a segunda etapa, que se inicia com a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, institucionalizadora do Estado Democrtico de Direito e tem seu trmino com a edio da Lei Federal n 8.666, de 1993, que traduz o apogeu da normatizao do instituto em anlise. Com esta exposio, se almeja demonstrar que o citado instituto, por um longo perodo, mais precisamente, at a publicao do Decreto Lei n 2.300, de 1986, se desenvolveu sombra dos procedimentos preparatrios da contratao pela Administrao Pblica, hoje denominados procedimentos licitatrios e, ainda, que com o advento da Lei n 8.666/93, as disposies quanto ao instituto se aperfeioaram e se adequaram s balizas do Estado Democrtico de Direito, institudo pela Constituio Cidad de 1988. 2 DESENVOLVIMENTO 2.1 Primeiro perodo: evoluo legislativa dos contratos administrativos no Brasil at a promulgao do Decreto-Lei n 2.300/86. 2.1.1 Consideraes Preliminares - tratamento da matria no sculo XIX na Europa e os Reflexos no Brasil. O entendimento quanto ao contrato administrativo, advindo especialmente dos estudos franceses, chegou ao Brasil, influenciando tanto a legislao como a doutrina ptria. Assim, a noo terica de contrato administrativo chega ao Brasil, ainda no sculo XIX, mas de firma apenas no sculo XX, j que no sculo XIX, havia ao administrativa de contratar por parte do Imprio, mas no havia maiores preocupaes em formalizar um tratamento legal especificamente sobre a matria. Neste ensejo, verifica-se que no sculo XIX o Brasil imprio celebra contratos com os particulares, especialmente na modalidade de concesso e, que j utiliza prerrogativas legitimadas no interesse geral e em detrimento do interesse particular, no existindo nem mesmo garantias que resguardassem o contratante em face do abuso autocrtico do Estado.
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Desta feita, no Sculo XIX, no se encontrava uma abordagem especfica quanto a contrato administrativo, mas to somente legislaes esparsas que, indiretamente dispunham sobre ele, ao tratar, diretamente, sobre o que seriam os procedimentos prvios contratao. Dentre tais normas, merece destaque o Decreto n 2.926, de 14 de maio de 1892, que aprovou o regulamento para as arremataes dos servios a cargo do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas e mesmo que subsidiariamente, disps sobre a execuo do contrato firmado entre o particular arrematante e Governo. Se no CAPTULO I - DO PROCESSO DE ARREMATAES, cuidou de dispor sobre as normas referentes ao procedimento de arrematao, cujo trmite tem certa similaridades com o procedimento das atuais modalidades licitatrias, que no o enfoque do presente, j no CAPTULO II DAS CLUSULAS GERAES DAS ARREMATAES, estabeleceu determinaes quanto contratao do particular pela Administrao Pblica. Assim, no primeiro artigo do captulo, qual seja, o artigo 10, dispe que os arrematantes se obrigam s clusulas gerais do captulo e passa a descrever sobre as tais clusulas gerais, abordando: 1. a cauo (artigo 11) e a fiana (artigo 12); 2. que os documentos anexos aos contratos so parte integrantes deste e que o arrematante tem direito cpia dos documentos que assinar (artigo 13); 3. que no poder haver subdelegao da execuo do contrato sem autorizao prvia do Governo, cuja inobservncia da disposio enseja resciso contratual (artigo 14); 4. que durante a execuo pode ser conveniente alteraes e modificaes aos projetos primitivos e que elas devem ser executadas pelos arrematantes e que, o aumento ou diminuio do trabalho, acarreta tambm respectiva variao no contrato, esta, caso superior a um quinto, enseja ao arrematante, direito de resciso do contrato (artigo 18); 5. caso, observados vcios ou defeitos das obras, o arrematante se recusar ou contest-los, o assunto levado tutela jurisdicional (artigo 21); 6. que o pagamento ser realizado conforme fixado no contrato (artigo 28), mas que o arrematante no tem direito a qualquer indenizao pela demora do pagamento (artigo 33), bem como no tem direito indenizao por perdas, nem mesmo por fora maior (artigo 31); 7. que lcita a ocorrncia da cessao ou suspenso do trabalho pelo Governo (artigo 34), mesmo sem culpa do arrematante, e que, neste caso, ter direito indenizao pelas despesas realizadas (artigo 35) e, por fim; 8. que as dvidas quanto as clusulas gerais e especiais do contrato, que demandem brevidade em serem dirimidas, devem ser solucionadas pelo Ministrio (artigo 38). Diante das exposies, se constata que o citado Decreto tratou de algumas questes referentes execuo contratual, vrias delas demonstrando as prerrogativas do Governo em detrimento do particular, umas no mais tuteladas pela legislao vigente e outras ainda dispostas, entretanto que, o que mais interessa, o procedimento da execuo do contrato era observado como uma decorrncia do processo de arrematao, prvio quele e enfoque primordial da legislao, tanto que a normativa jurdica, ao designar o particular, em momento algum o denomina contratante, mas sempre arrematante, demonstrando assim, pela prpria designao dele, que o objeto da disposio legal era o procedimento prvio contratao pela Administrao e no essa, enquanto ato final, que dir a apreciao da modalidade contrato administrativo. O que parece que nesta poca o legislador nem mesmo cogitava a idia de estabelecer critrio legal especfico contratao pela Administrao, desvinculada das normativas quanto ao procedimento prvio e to menos em avanar, estabelecendo disposies especficas ao contrato administrativo. 2.1.2 Evoluo no sculo XX at o ano de 1986. No incio do sculo XX, constata-se efetivamente a influncia da doutrina francesa quanto a matria contrato administrativo no direito ptrio, sendo uma categoria de contrato, submetido a regras de um regime administrativo especial, introduzido no Brasil a partir do estudo sobre contratos de concesses de servios pblicos. Mas mesmo assim, no ocorreram significativas novidades quanto abordagem legislativa do tema, j que o contrato administrativo no era enfoque de legislao formal, havendo, somente disposies esparsas em diversas legislaes vigentes poca. As tais normas eram: Leis n 2.221, de 30 de dezembro de 1909, n 3.232, de 05 de janeiro de 1917, n 3.454, de 06 de janeiro de 1918 e n 3.991, de 05 de janeiro de 1920, que ao
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determinarem regras oramentrias e de despesas e dispor sobre certa espcie de concorrncia precedente contratao, a esta fazia meno superficialmente. Todavia, em 1922 se destaca o Decreto n 4536, de 28 de janeiro, como legislao demarcatria da apreciao legal da matria, denominado Cdigo de Contabilidade da Unio, que j previa em seu captulo IV, intitulado Da Despesa Pblica, artigos pertinentes, como no poderia ser diferente, ao procedimento prvio, denominado concorrncia pblica e, logo em seguida, aos contratos firmados pela Unio, iniciando-se as disposies especficas no artigo 54, que dispunha sobre requisitos de validade do contrato, passando pelos artigos 55 e 57, que determinavam que os contratos firmados pela Unio deveriam ser submetidos fiscalizao do Tribunal de Contas da Unio - TCU pelo artigo 56, que estabelecia sobre a necessidade de cauo em todos os contratos. Desta forma, tem-se que, mesmo sendo regras referentes ao gnero, contratos firmados pela Administrao, tambm so aplicveis espcie, contrato administrativo. Isto fica mais claro com o advento do Decreto n 15.783, de 08 de novembro de 1922, por meio do qual foi aprovado o regulamento para a execuo do Cdigo de Contabilidade Pblica e, em seu ttulo VII, tratou das normas administrativas que deveriam preceder ao empenho das despesas, dispondo especificamente no captulo II deste, sobre os Contratos. Em continuidade sistematizao vigente sobre as disposies legais quanto matria, primordialmente tratou no captulo I do procedimento prvio, intitulado DAS CONCURRENCIAS e, em seguida, no captulo II, designando DOS CONTRACTOS, tratou de estabelecer mais minuciosamente, disposies legais sobre os contratos. O Captulo em tela abarcou os artigos 764 a 802 se subdividiu em quatro sees, a seo I que estabeleceu normas gerais, a II, que exps sobre Estipulao dos contractos, a III, que tratou da Approvao dos contractos e, finalmente, a IV, que determinou normas sobre a Execuo dos contractos. Cita-se neste enredo, aos artigos dispostos em cada uma das sees que so mais importantes presente abordagem. Na seo I, intitulada Normas Geraes tem-se o primeiro artigo, qual seja, 764 que determina: So providos mediante contracto todos os fornecimentos, transportes, acquisies, alienaes, aluguis ou servios relativos aos diversos departamentos da administrao pblica. Aqui se observa que a legislao abarca tudo que pode ser objeto de contratao pela Administrao, mas no distingue qual objeto seria satisfeito mediante contrato privado ou administrativo, firmado pela Administrao. Em seguida, no artigo 766, estabelece que os contratos administrativos, quanto ao acordo de vontade e ao objeto, seriam regulados por normas de direito civil e quanto sua estipulao, aprovao e execuo, por normas administrativas, dispostas no presente captulo. Admite ento, a derrogao do regime de direito comum, por normas do regime especial de direito pblico, quanto estipulao, aprovao e execuo, aparecendo, portanto, pela primeira vez, formalmente e em um mbito geral, (pois aplicada a todos os rgos da Unio), a idia do regime especial de direito pblico que regem os contratos da Administrao. J no artigo 767, alneas a a i estabelece os requisitos de validade dos contratos, dos quais destaca-se de a a e, pois, respectivamente, tratam da competncia (autoridade administrativa competente), da finalidade (servio a que se vincula o objeto), da vinculao legal (a lei que permite que o contrato seja firmado para a execuo de um determinado objeto), do objeto (descrio minuciosa daquilo que foi contratado) e da vinculao do contrato ao procedimento prvio realizado. No artigo 769 desta mesma seo, regulamenta a submisso do instrumento anlise do Tribunal de Contas da Unio, j tratado no Cdigo de Contabilidade da Unio, mas neste enfoque, tambm quando prorrogado, suspenso ou rescindo o contrato. Ratifica a necessidade de cauo no artigo 770 e no ltimo dispositivo da seo, artigo 772, prev a possibilidade de a Unio firmar outros ajustes ou acordo, o que seria ento, um primeiro precedente ao disposto no artigo 116 da Lei n 8.666/93. Na seo II, que trata, na realidade, do procedimento de formao dos contratos, do artigo 773 a 783, destaca-se o artigo 775, onde so elencadas, nas alneas a a f, as ditas clusulas essenciais, cuja ausncia acarreta a nulidade contratual e que, como se pode perceber, correspondem aos requisitos de validade dos contratos, como referentes ao objeto ( alnea a), lei que o autoriza (alnea c), dentre outras que estabelecem diretamente questes pertinentes s obrigaes contratuais das partes (alnea b), a garantias como cauo e clusula penal (alnea d), previso do Foro competente (alnea e) e necessidade de registro no Tribunal de Contas da Unio (f). E ressalta em seu pargrafo que as demais clusulas so acessrias.
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E, registra-se tambm o artigo 777 que estabelece que o prazo contratual est adstrito ao prazo de 05 (cinco) anos, lapso temporal este que se observa nas disposies da Lei n 8.666/93 quanto aos contratos de execuo continuada. Na seo III, ressalta-se que, aps descrever, dos artigos 784 a 793, todo o trmite necessrio para que o contrato seja aprovado, finaliza o dispositivo por meio do artigo 794, estabelecendo que o contrato que estiver em concordncia com as normas expostas e, registrado no Tribunal de Contas da Unio TCU tem fora de ttulo, para os fins legais e esto sujeitos s leis que regem os atos pblicos. Por fim, na seo IV, concernente execuo contratual, iniciada pelo artigo 795 e finalizada no artigo 802, cita-se o artigo 798 que prev possibilidade de resciso contratual, unilateralmente, pela Administrao, mediante indenizao do particular, mas mediante aprovao do Congresso Nacional, o artigo 799, que estabelece sobre a possibilidade da resciso administrativa do instrumento, sem necessidade de interpelao judiciria e, o artigo 802, que dispe que a tutela jurisdicional se aplica nos casos em que o particular reclame em face da Administrao. Em anlise contnua da legislao vigente poca, observa-se que, em 25 de fevereiro de 1967, entrou em vigor o Decreto-Lei n 200, que disps sobre a organizao da Administrao Federal e, como no podia ser diferente, no fugiu sistemtica de tratar expressamente dos procedimentos prvios contratao e apenas, subsidiria, implcita e superficialmente, desta. Desta forma, disps especificamente, no seu Ttulo XII, designado DAS NORMAS RELATIVAS A LICITAO PARA COMPRAS, OBRAS, SERVIOS E ALIENAES, sobre o procedimento licitatrio, fazendo referncia ao contrato no mbito destas disposies, mas estes sempre por estar vinculado quele, como mera decorrncia do processo prvio sob enfoque. Registre-se que no ttulo XIV, captulo V, que tratam de normas gerais sobre matrias diversas, disps no artigo 166 que poderia haver explorao de interurbanos, diretamente pela Empresa Brasileira de Telecomunicaes ou, indiretamente, mediante celebrao contrato (portanto, modalidade de concesso de servio pblico) por convnio ou delegao. Mas, observa-se que nada disps especificamente sobre contratao pela Administrao e muito menos sobre contrato administrativo. A norma legal em questo, no trouxe assim, nenhum desenvolvimento no mbito legislativo, quanto ao tema. Desta forma, a matria contrato administrativo permaneceu sob o enfoque do Cdigo de Contabilidade da Unio, de 1922 que, como visto, dispunha de forma superficial (e no especfica) sobre a matria, o que, segundo Hely Lopes MEIRELLES (p.179, 1987) propiciou, por vezes, equivocada interpretao doutrinria sobre os contratos administrativos poca, ensejando tambm, por outro lado, impasse na jurisprudncia ptria. Assim, a alterao substancial e profunda do quadro em questo quanto ao contrato administrativo vem a ocorrer em 1983, apenas seis dcadas aps a promulgao do Cdigo de Contabilidade da Unio, com o advento do Decreto-Lei n 2.300. 2.2 Evoluo legislativa dos contratos administrativos nos Brasil aps a promulgao do Decreto-Lei n 2.300/86 e antes da Constituio Federal. Em 1986 chega-se ao pice do tratamento legislativo quanto matria, com o advento da publicao do Decreto-Lei n 2.300, em 21 de novembro de 1986, que disps sobre licitaes e contratos da Administrao Federal configurando a primeira legislao brasileira que especificamente tratou de contratos da Administrao em legislao prpria matria. Antes de adentrar especificamente s modificaes trazidas baila pela normativa jurdica, informa-se que seus dispositivos revogaram diversas normativas, especialmente quanto aos procedimentos licitatrios, tais como o Decreto n 185, de 23 de fevereiro de 1967, que estabelecia normas para a contratao de obras e para a reviso de preos em contratos de obras ou servios a cargo do governo federal, a Lei n 5.456, de 20 de junho de 1968, que dispunha sobre a aplicao aos Estados e Municpios das Normas Relativas s Licitaes Previstas no Decreto Lei n 200, de 1967, e algumas disposies deste, que preconiza sobre a organizao da Administrao Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias. Ainda, revogou a Lei n 5.721, de 26 de outubro de 1971, que determinava normas relativas s licitaes e alienaes de bens do Distrito Federal e a Lei n 6.946, de 17 de setembro de 1981, que atualizava os limites de valor aplicveis s diferentes modalidades de licitaes, simplificava a organizao de cadastros de licitantes e dava outras providncias.
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A normativa em questo, marco inicial da evoluo legislativa quanto matria especfica, estabeleceu j em seu primeiro artigo:Art 1. Este decreto-lei institui o estatuto jurdico das licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, compras e alienaes, no mbito da Administrao Federal centralizada e autrquica. Assim, foi a primeira normativa que abordou a matria, em enfoque direto, uma anlise especfica, autnoma e independente das disposies sobre procedimentos prvios e neste enredo, revolucionou o tratamento da matria trazendo expressos em seu Captulo III dispositivos especficos regulao exclusiva aos contratos firmados pela Administrao. E, em que pese ter sofrido alteraes trazidas pelo Decreto n 2.348, de 1987, no foi substancialmente modificado, apenas melhorado. O captulo, subdivido em cinco sees, abarcou as mais diversas determinaes sobre a matria, incluindo no apenas aquelas j anteriormente dispostas nas legislaes no especficas, como outras nunca antes expostas. Inicialmente, na seo I, trouxe as Disposies Preliminares, na seo II tratou da Formalizao dos Contratos, na III, Da Alterao dos Contratos, na IV, Da Execuo dos Contratos, na V, Da Inexecuo e da Resciso dos Contratos. Neste captulo, possvel observar que lei recepcionou vrias teses e entendimentos defendidos pela doutrina e jurisprudncia at ento, especialmente quanto ao regime jurdico especial de direito pblico, que rege o contrato administrativo. Tendo em vista a enorme gama de dispositivos legais expressos no corpo do texto legal, traz-se baila apenas os principias. Assim, j na primeira seo, que abarca do artigo 44 a 49, tem-se em seu primeiro artigo, 44, a novidade substancial do tratamento da matria, da qual decorrer, direta ou indiretamente, todas as demais disposies legislativas, verbis: Art.44. Os contratos administrativos de que trata este Decreto-lei regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se-lhes, supletivamente, disposies de direito privado. Desta forma, pela primeira vez, alm de se notar a expresso contrato administrativo especificamente, em uma norma legal, ela, expressamente dispe o que j estava assente na doutrina e jurisprudncia, de que os contratos administrativos submetem-se ao regime de direito pblico e apenas, supletivamente, ao privado. Assim, por critrio legal, reconhece-se o regime jurdico especial de direito pblico que regulamenta os contratos administrativos. O seu artigo 45 estabelece as clusulas necessrias ao contrato, das alneas I a X, abrangendo no s aquelas anteriormente tratadas Cdigo de Contabilidade da Unio, como outras j dispostas na formalizao do contrato, mas no amparadas como clusulas necessrias. So elas: I objeto, II regime de execuo, III- preo, condies de pagamento e critrios de reajuste, IV- os prazos, V a indicao dos recursos financeiros, VI as garantias execuo, VII- as responsabilidades das partes, bem como multa e penalidade pela inadimplncia, VIII- os casos de resciso, IX- os direitos da Administrao quando da resciso administrativa e X- as condies de importao quando for o caso. Ainda, no pargrafo nico, estabeleceu o foro do Distrito Federal como competente a julgar quaisquer questes referentes a contratos firmados pela Unio e suas autarquias com entidades domiciliadas no exterior. No artigo 46 submete a exigncia de garantia discricionariedade da autoridade competente e desce a mincias vrias quanto sua estipulao, bem como s espcies de garantias: cauo em dinheiro, fiana bancria e seguro garantia. No artigo 47 ratifica o entendimento anteriormente disposto de que a durao dos contratos est vinculada vigncia dos crditos e aqueles relativos ao oramento plurianual, adstritos a cinco anos, prorrogados mediante interesse da Administrao. O pargrafo primeiro j afirma como prerrogativa da Administrao, a possibilidade de prorrogao dos prazos contratuais, a critrio exclusivo seu, mediante a ocorrncia de fatos como a alterao do projeto inicial, fato superveniente, excepcional e imprevisvel, alheio vontade das partes, mas que enseja alterao das condies da execuo do contrato, a interrupo ou desacelerao da execuo, por ordem da Administrao, impedimento da execuo do contrato, por ato ou fato de terceiro e, impedimento ou retardamento na execuo devido a omisso ou atraso pela Administrao. Pelo artigo 48, direta e claramente, expressa que o regime jurdico pblico a que os contratos administrativos esto submetidos, conferem Administrao prerrogativas, sendo, portanto, um regime especial, diferente do regime de direito comum. Tais prerrogativas da Administrao viriam a ser intituladas clusulas exorbitantes, presentes no regime de direito pblico e derrogatrias de direitos abarcados pelo direito privado.
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So elas, segundo o artigo 48 do Decreto-Lei, I modificao unilateral dos contratos pela Administrao, para melhor adequao ao interesse pblico, II- extino unilateral nos casos previstos no prprio Decreto; III- fiscalizao da execuo do contrato, IV- aplicao de sanes devido inexecuo contratual, seja parcial ou total. J no derradeiro artigo da seo, o 49, abarca a questo da nulidade do contrato, o que no impede que a Administrao indenize o particular pelo gasto j realizado, quando este no culpado da nulidade. Na seo II, que engloba as normativas sobre, especificamente, a formalizao dos contratos, iniciando-se no artigo 50 e finalizando no artigo 54, dispe: no artigo 50, do lugar da formalizao como sendo a repartio pblica e da invalidade do contrato verbal, no artigo 51 do que deve ser mencionado no prembulo contratual e da necessidade de publicao de seu extrato no Dirio Oficial da Unio, no artigo 52 deixa claro que as disposies quanto s clausulas necessrias, prerrogativas da Administrao e necessidade de indenizao do particular nos casos de nulidade do contrato sem sua culpa so aplicadas aos contratos de seguro, financiamento e locao, sendo o Estado locatrio, mesmo sendo estes, regidos, substancialmente por normas de direito privado. Por meio da seo III, ficam estabelecidas as normas pertinentes alterao contratual, todas expressas no nico artigo da seo, o artigo 55, que determina no inciso I, alneas a e b, quando h a alterao unilateral pela Administrao (melhor adequao do projeto aos objetivos e modificao do valor contratual conforme a alterao quantitativa do objeto, respectivamente) e no inciso II, alneas a a d, por acordo entre as partes, registrando-se a ltima, quando h a necessidade de restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato. Ainda, preleciona do pargrafo primeiro que o contratante obrigado a aceitar, nas mesmas condies, os acrscimos ou supresses que a Administrao fizer ao contrato, seja de 25% ou 50%, conforme o caso. Sendo esta tambm uma prerrogativa da Administrao em detrimento do particular. Por outro lado, na seo IV dispe sobre normas especficas execuo contratual. Iniciase no artigo 56 e se finda no artigo 66, ressaltando no artigo 56 a obrigao das partes de executarem fielmente o contrato, no 57, o direito-dever da Administrao designar um representante como fiscal da execuo contratual e, no artigo final, 66, que a Administrao tem o direito de rejeitar o produto da execuo do contrato, quando em desalinho com o disposto no instrumento contratual. Por fim, na seo V, concernente inexecuo e resciso contratual, iniciada pelo dispositivo 67 e finda no artigo 70, constata-se que j no primeiro artigo (67) dispe sobre a possibilidade de resciso do contrato, ensejada pela sua inexecuo total ou parcial. No artigo seguinte, o 68, dentre os mais diversos motivos que ensejam a resciso, alm daqueles decorrentes da inadimplncia por parte do particular ( I a X e XII) tem-se tambm os alheios a vontade das partes (XVIII), os provenientes das aes da Administrao (XIV a XVII), e ainda, das suas prerrogativas, como o caso do inciso XI, que leva em conta a discricionariedade da Administrao em rescindir o contrato, devido modificao da finalidade ou estrutura da empresa contratada e do inciso XIII, que estabelece a possibilidade de resciso por razes de interesse pblico. Ainda, registre-se que o captulo imediatamente posterior a este (III Dos Contratos) tambm pertine aos contratos, pois enfoca certas conseqncias advindas da inexecuo total ou parcial ou ainda, m execuo dos contratos, o captulo IV- Das Penalidades. Enfim, no Captulo VI Disposies Finais e Transitrias, ressalta-se as disposies referentes aos contratos: no artigo 79, sobre sua fiscalizao pelo Tribunal de Contas da Unio, no artigo 82, quanto previso dos demais acordos e no artigo 86, por meio do qual est expressamente regulamentada a especificidade quanto aplicao das regras s sociedades de economia mista, empresas e fundaes pblicas e demais entidades controladas pela Unio. Ressalta-se, por outro lado, que as disposies deste Decreto-Lei foram regulamentadas pelo Decreto n 30, de 7 de fevereiro de 1991, que no artigo 10 especificou o assunto pertinente resciso contratual deste instrumento, quando tivesse por objeto a prestao de servio pblico. A partir de ento, h no direito administrativo ptrio uma legislao formal que sistematizou a matria de contrato administrativo, contribuindo, em um passo verdadeiramente histrico, marco na evoluo legislativa administrativa, para a evoluo das elucidaes sobre contrato administrativo no Brasil. Isto porque tanto a doutrina administrativista como a jurisprudncia ptrias passaram a utilizar o critrio legislativo para embasar suas interpretaes e uniformizar seus respectivos
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entendimentos sobre a matria, o que contribuiu, em ltima anlise, significativamente, para o desenvolvimento do contrato administrativo no Brasil. Assim, o Decreto-lei n 2.300/86, foi a primeira norma legal que sistematizou a matria de contrato administrativo e que, em um passo verdadeiramente histrico, marcou a sua tratativa legal retirando sua anlise da sombra da apreciao dos procedimentos prvios. Foi assim que o Decreto-lei em voga contribuiu para que o instituto em exame fosse apreciado de forma independente e autnoma, tendo, portanto, a tratativa merecida em legislao especfica, de acordo com sua importncia dentro do arcabouo do direito administrativo. 2.3 Evoluo legislativa dos contratos administrativos nos Brasil aps a promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 at 1993. A novidade neste perodo que a Carta Magna de 1988 trouxe em alguns dispositivos, determinaes, a respeitos de certos tipos de contratos administrativos. No ttulo III - DA ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA, Captulo I DA UNIO, dispe no artigo 21, incisos XII e XIII, alnea b, como competncia material da Unio, a explorao direta, ou mediante autorizao, concesso ou permisso, de certos recursos ou servios. Desta forma, expressamente previu a possibilidade de a Unio firmar contratos administrativos com particulares, a fim de viabilizar certas atividades estatais, como instalaes nucleares. Outra novidade significativa trazida baila pela Carta Maior de 1988 o artigo 22, inciso XXVII, por meio do qual delimita, claramente, como competncia privativa da Unio, legislar sobre normas gerais de licitaes e contratos administrativos. A matria relativa a contrato era, at ento, objeto de competncia privativa de cada ente poltico, de forma que, a partir da Carta Magna de 1988, fica estabelecido que a Unio competente para legislar sobre normas gerais e que aos Estados, Distrito Federal e Municpios, compete estabelecer as normas suplementares. J no Captulo VII deste mesmo ttulo, ao tratar da Administrao Pblica, estabelece no artigo 37, inciso XXI, como normativa constitucional, a determinao de prvia licitao s contrataes pblicas quanto a obras, servios, compras e alienaes, realizadas nas esferas federal, estadual, distrital e municipal, seja de administrao indireta ou direita. Por fim, no seu Titulo VII DA ORDEM ECONOMICA E FINANCEIRA, Captulo I DOS PRINCPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONOMICA, preleciona no art. 173, pargrafo 1 combinado com o inciso III, que o estatuto jurdico, proveniente de lei, referente s empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsidirias, que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, deve prever normas de licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da administrao pblica. E, ainda, no artigo 175 determina, expressamente, sobre a possibilidade de a Administrao prestar servio pblico por meio de concesso. Assim, pode-se perceber que a Carta Magna recepcionou o j disposto no Decreto-Lei n 2.300/86, mas trouxe ao mbito constitucional as normas especficas aos contratos administrativos, apenas estabelece alguns dispositivos referentes possibilidade de os entes federados firmarem contratos administrativos, especialmente na modalidade concesso e determina, expressamente, a necessidade de licitao prvia celebrao contratual entre as entidades e rgos dos entes de federados e os particulares. Mas, ao estabelecer o Estado Democrtico de Direito e prever que a Administrao Pblica, no mbito desta nova forma de Estado, deve obedecer a princpios como o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, dentre outros, tornou imperiosa a elaborao de uma norma legal especfica que adequasse a matria ao novo amparo constitucional. Diante desta premente necessidade, em 21 de junho de 1993 foi promulgada a Lei n 8.666, por meio da qual foram dispostos entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais j assentes quanto ao contrato administrativo, bem como recepcionados, dispositivos j expressos no Decreto-Lei n 2.300/86, agora, de forma adequada s disposies ao Estado Democrtico de Direito, estatudo pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. E, embora seja de notrio saber que a legislao citada, ora em vigor, apresenta falhas, no h como negar que marco do tratamento legal sobre a matria, no mbito do Estado Democrtico de Direito e que, ao recepcionar diversas disposies do Decreto-lei n 2.300/86, apenas adequando-as ao novo Estado, como se pode perceber pela similaridade das
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determinaes no corpo de ambos instrumentos legais, ratificou o fato de que realmente foi o Decreto-lei ora citado. 3 CONCLUSO. Diante do presente estudo, constata-se, primeiramente que no Brasil Imprio do sculo XIX, embora houvesse ao administrativa de contratar, no existia legislao especfica em um mbito geral e que pudemos apenas extrair da legislao esparsa desta poca o Decreto n 2.926, de 14 de maio de 1892, que aprovou o regulamento para as arremataes dos servios a cargo do Ministrio da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas e mesmo que subsidiariamente ao procedimento de arrematao, disps sobre a execuo do contrato, no seu captulo II. A citada normativa traduz que, realmente, nesta poca, a legislao quanto aos contratos se desenvolvia sombra dos procedimentos prvios. Isto porque, ela trouxe em seu corpo normativo, normas que, mesmo intituladas clusulas gerais da arrematao eram, na realidade, concernentes formalizao e execuo do contrato. Por outro lado, mesmo que as normas sobre contrato tenham sido tratadas subsidiariamente s regras de procedimento licitatrio, elas se faziam presentes na legislao, mesmo que esta no fosse geral a todos os rgos da Unio, mas relativa a apenas um. J no Sculo XX, constatam-se legislaes esparsas que, ao tratar de outras matrias, como oramentos e despesas, ou ainda, espcie de concorrncia precedente contratao, referiam-se implicitamente contratao pela Administrao, especialmente no que atine concesso, mas no se ocupavam especificamente da matria contratos. Assim, o tratamento deste continuava vinculado e subsidirio ao disposto aos procedimentos prvios. Mas em 1922, o cenrio se alterou, uma vez que o Decreto n 4.536, de 28 de janeiro de 1922, denominado Cdigo de Contabilidade da Unio, disps, neste mbito, um captulo especfico a Contratos, inserindo, no bojo deste, diversas normativas. Pela primeira vez, os contratos foram observados especificamente e fora do mbito das normas quanto aos procedimentos prvios, em anlise mais substancial, em regras explcitas e no mais implcitas no arcabouo de outras. A alterao aqui significativa, mas ainda no se chegou ao pice, uma vez que, embora a citada normativa tenha ampliado as regras quanto matria, de maneira uniforme, para todos os rgos da Unio, tais dispositivos legais ainda estavam inseridos, subsidiariamente, em um mbito amplo e diverso, pertinente regulao da contabilidade e no em uma legislao especfica a contratos. Mas mesmo assim, no h como negar que o citado Decreto trouxe a novidade de tratar os contratos, de modo uniforme, no mbito Unio, ampliando o tratamento, bem como, neste mbito, tecer a matria a mincias, pela primeira vez. E isto, traduz uma evoluo quanto ampliao e aprofundamento do tema, mesmo que a abordagem no seja por uma legislao exclusivamente especfica a contratos. Nesse ensejo, at quase final do sculo XX, o contrato administrativo no tinha sido sistematizado no Brasil, em legislao especfica, pois apenas o Decreto n 4.536, de 28 de janeiro de 1922, denominado Cdigo de Contabilidade da Unio, era a nica legislao a estabelecer, no mbito de um arcabouo maior, normas jurdicas, mesmo que em linhas gerais, sobre contrato administrativo, de forma que esta situao se alterou apenas com a promulgao do Decreto-Lei n 2.300, de 1986, j que, como visto, nem o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que reestruturou a organizao administrativa federal, trouxe inovao expressa quanto matria que, consequentemente, continuou regulada pelos dispositivos do Cdigo de Contabilidade. Somente no final da dcada de 80, com o advento do Decreto n 2.300, de 21 de novembro de 1986, legislao brasileira que, pioneiramente, dispe sobre o contrato administrativo como um instrumento autnomo e independente dos procedimentos licitatrios, que se sistematizou, em norma especfica, a regulamentao quanto ao contrato administrativo. O Decreto-lei, alm de ter sido a primeira legislao especfica a cuidar exclusivamente do assunto, em mbito prprio, detalhando e aprofundando as disposies sobre o tema, sendo o pice do tratamento legislativo quanto ao assunto, tambm provocou uniformizao na interpretao doutrinria e tambm ratificou vrias questes j assentadas na jurisprudncia. Portanto, marco terico no estudo da evoluo do contrato administrativo, pois alm de retirar, definitivamente, as normas referentes a contrato administrativo da sombra das regras de procedimentos licitatrios, figura como o primeiro critrio legislativo a embasar as elucidaes da doutrina e jurisprudncia.
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Ainda, pode-se perceber que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, se por um lado estabelece alguns dispositivos referentes aos contratos administrativos, especialmente na modalidade concesso, mas no aprofunda na matria, por outro, ao firmar o Estado Democrtico de Direito e prever que a Administrao Pblica, no mbito desta nova forma de Estado, est submetida a certos princpios constitucionais e balizas democrticas de direito, tornou imprescindvel a elaborao de uma norma legal especfica, que adequasse a matria ao novo amparo constitucional. Assim, o que se pode concluir que a mais importante alterao no que se refere ao tratamento constitucional dado matria que restou demonstrada a necessidade de que houvesse nova regulamentao da matria, por lei ordinria, conforme previso constitucional e que estivesse em estreita consonncia com os preceitos constitucionais dispostos na Carta Magna de 1988. Diante desta necessidade, foi promulgada a Lei n 8.666/93, por meio da qual foram dispostos entendimentos doutrinrios e jurisprudenciais j assentes quanto ao contrato administrativo, bem como recepcionados, dispositivos j expressos no Decreto-Lei n 2.300/86, como, se ressalte, quanto ao regime jurdico especial de direito pblico que regulamenta os contratos administrativos, e s prerrogativas da administrao, hoje conhecidas como clusulas exorbitantes. E, embora seja de notrio saber que a legislao citada, ora em vigor, apresenta falhas, no h como negar que marco do tratamento legal sobre a matria, no mbito do Estado Democrtico de Direito e que, ao recepcionar diversas disposies do Decreto-lei n 2.300/86, apenas adequando-as ao novo Estado, (como se pode perceber pela similaridade das determinaes no corpo de ambos instrumentos legais), ratificou o fato de que, realmente, foi o Decreto-lei ora citado, que alterou o cenrio da tratativa legislativa quanto matria, significando o primeiro critrio legal a embasar, substancialmente as disposies doutrinrias e jurisprudenciais. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BRASIL,Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, Braslia, 2010. BRASIL, Decreto n 4536, de 28 de janeiro de 1922, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL, Decreto n 2.926, de 14 de maio de 1892. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL,Decreto n 15.783, de 08 de novembro de 1922 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL,Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL,Decreto-Lei n 2.300, em 21 de novembro de 1986, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL, Lei n 2.221, de 30 de dezembro de 1909, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL, Lei n 3.232, de 05 de janeiro de 1917, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL, Lei n 3.454, de 06 de janeiro de 1918, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. BRASIL, Lei n 3.991, de 05 de janeiro de 1920, Disponvel em: http://www.planalto.gov.br. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, 13 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1987. MENEZES DE ALMEIDA, Fernando Dias. Teoria do contrato administrativo, Tese de LivreDocncia, USP, 2010.
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O ACESSO AO DIREITO SOCIAL MORADIA NAS METRPOLES: a periferizao da oferta de habitao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte Natlia Cardoso MARRA RESUMO O direito moradia um direito social e fundamental, mas ainda deficiente, principalmente nas metrpoles. Sua efetivao depende de uma gesto urbana participativa, cooperativa e que realize polticas pblicas habitacionais relacionadas com todas as demandas necessrias para uma moradia de qualidade, como saneamento bsico, segurana, transporte e outras. As legislaes urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregao do acesso a terra urbanizada e bem localizada, proporcionando ainda mais o surgimento de zonas urbanisticamente irregulares. As normas civis tradicionalmente opem o direito posse ao direito propriedade, por isso, o poder pblico historicamente cria programas habitacionais que relacionam moradia com o exerccio da propriedade. A Constituio da Repblica de 1988 e o Estatuto da Cidade dispem sobre instrumentos capazes de permitir a efetividade da funo social da propriedade e a segurana da posse. A partir desses novos instrumentos, possvel promover novos meios de concretizao do direito moradia. Os altos ndices de dficit habitacional nas grandes cidades brasileiras correspondem ao intenso processo de crescimento das mesmas. Na atualidade comum o surgimento de conglomerados urbanos nos quais os limites municipais se tornaram indefinidos. As cidades passaram a coexistir de forma integrada, de modo que a populao de diversos municpios prximos passou a interagir no territrio de mais de uma administrao municipal. Essa interao fez com que surgissem problemas em uma localidade derivados de situaes regionais. O crescimento das reas metropolitanas foi alm do aumento populacional, houve intensificao dos problemas sociais, ambientais e econmicos. Dessa maneira, se tornou necessria uma gesto metropolitana. A urbanizao desordenada que atinge as grandes metrpoles brasileiras e a excluso social so responsveis por uma gama de problemas enfrentados diariamente pela administrao pblica e de difcil soluo individual por cada municpio. Ocorre que a simples criao de regies metropolitanas no resolve os problemas originados a partir do crescimento das cidades, so necessrios institutos e normas que regularizem a atuao e a competncia dessas instncias da administrao pblica. Mais importante ainda a necessria cooperao entre as esferas do poder pblico, o setor privado e a sociedade. O desenvolvimento local depende de formas coletivizadas de gesto. Nas regies metropolitanas a expanso da periferia e o abandono da mesma agravam a segregao scio-espacial e inviabilizam a garantia da dignidade da pessoa humana. Esse trabalho, a partir da anlise de dados demogrficos e de polticas pblicas, visa demonstrar que apenas uma administrao intermunicipal, participativa e intersetorial capaz de trabalhar todos os requisitos necessrios para uma moradia de qualidade na periferia das cidades que so plo regional. O caso da Regio Metropolitana de Belo Horizonte foi o escolhido para ser tratado nesse estudo devido capital mineira ter sido planejada ainda assim apresentar intenso crescimento desordenado e altos ndices de dficit habitacional.
Palavras-chave: moradia regio metropolitana periferia direito social
1 Introduo Os altos ndices de dficit habitacional nas grandes cidades brasileiras correspondem ao intenso processo de crescimento das mesmas. Na atualidade comum o surgimento de conglomerados urbanos nos quais os limites municipais se tornaram indefinidos. As cidades passaram a coexistir de forma integrada, de modo que a populao de diversos municpios prximos passou a interagir no territrio de mais de uma administrao municipal. Essa interao fez com que surgissem problemas em uma localidade derivados de situaes regionais. O crescimento das reas metropolitanas foi alm do aumento populacional, houve intensificao dos problemas sociais, ambientais e econmicos. Dessa maneira, se tornou necessria uma gesto metropolitana. Em 1973 foram criadas oito regies metropolitanas no pas, sendo uma delas a de Belo Horizonte. Essas regies foram institucionalizadas com a funo de solucionar problemas derivados da ausncia de uma gesto regional. Basicamente, as regies metropolitanas da dcada de 70 tinham como contexto a prestao de servios comuns e a funo dessas evoluiu quando foram
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regulamentadas pela Constituio de 1988 e outras normas estaduais, federais e municipais (TEIXEIRA, 2008). As regies metropolitanas dependem da cooperao interinstitucional para serem implantadas de forma efetiva. Essa cooperao deriva de um sistema federativo tambm cooperativo (ABRUCIO, 2006). A diviso de competncias e recursos no contexto do pacto federativo brasileiro no deveria ser um fator impeditivo da cooperao, mas na prtica esse fato acontece. O sistema federativo brasileiro competitivo, a cooperao no estimulada e as desigualdades regionais apenas tendem a estimular a competio (ABRUCIO, 2006). Os entes federativos so a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Na atualidade vem sendo discutida a existncia de uma quarta instncia, a regional, derivada da interligao e da interdependncia que predominam hoje em algumas reas de alto adensamento urbano, conurbadas ou no. A urbanizao desordenada que atinge as grandes metrpoles brasileiras e a excluso social so responsveis por uma gama de problemas enfrentados diariamente pela administrao pblica e de difcil soluo individual por cada municpio. Ocorre que a simples criao de regies metropolitanas no resolve os problemas originados a partir do crescimento das cidades, so necessrios institutos e normas que regularizem a atuao e a competncia dessas instncias da administrao pblica. Mais importante ainda a necessria cooperao entre as esferas do poder pblico, o setor privado e a sociedade. O desenvolvimento local depende de formas coletivizadas de gesto (FISCHER, 2002). Segundo Marcelo Lopes de Souza (2008, p. 73): Quando se trata de formular polticas pblicas e estratgias de mudana social, torna-se imprescindvel mobilizar os conhecimentos aportados pelas vrias cincias sociais, inclusive a temtica do desenvolvimento em escalas supralocais. A falta de uma gesto metropolitana intersetorializada e interdicisplinar inviabilizam o sucesso das polticas pblicas de acesso a habitao, pois no trabalham a fragilidade e a dinamicidade do meio urbano, degradado e desestruturado. O direito moradia essencial para a dignidade humana e para a concretizao de todos os direitos sociais previstos constitucionalmente. Os gestores metropolitanos precisam estar atentos ao crescimento da periferia da cidade plo e das demais que formam as regies metropolitanas. na periferia que vo viver a maior parte das pessoas de baixa renda e que no so atendidas pelas polticas pblicas de habitao. Esse trabalho, a partir da anlise de dados demogrficos e de polticas pblicas, visa demonstrar que apenas uma administrao intermunicipal capaz de trabalhar todos os requisitos necessrios (mobilidade, saneamento bsico, sade, segurana) para uma moradia de qualidade na periferia das cidades que so plo regional. 2 Dficit habitacional e o direito fundamental e social moradia O direito moradia configura-se entre os direitos humanos e fundamentais, estando expressamente disposto no art. 6 da CR de 1988 e, atualmente, vem ganhando cada vez mais espao nas discusses jurdicas e sociais, em face do dficit habitacional das cidades, da irregularidade fundiria e da dificuldade de acesso a uma moradia digna para as parcelas mais pobres da sociedade. O direito moradia foi pela primeira vez tratado como direito no art. XXV, 1 da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948: Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito a segurana em caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstancias fora de seu controle. Posteriormente, a matria foi tratada no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966, que estabeleceu em seu artigo 11 que os Estados signatrios reconhecem o direito de toda pessoa a ter um nvel de vida adequado para si prprio e para sua famlia, inclusive moradia adequada. A Constituio da Repblica Federativa do Brasil recepcionou o direito moradia como um direito social via a Emenda n 26, de 14.02.2000, que alter ou a redao do artigo 6 , que elenca os direitos sociais. Assim, o legislador atento a situao catica das cidades brasileiras, em especial ao alarmante dficit habitacional, conferiu carter de direito fundamental social expresso ao direito moradia. No entanto, possvel dizer que o direito moradia j era previsto, porm de forma
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implcita, como direito fundamental em decorrncia do princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1 , III, da CF), uma vez que este reclama a s atisfao mnima das necessidades existenciais para uma vida digna. Todavia, a CR/88 no faz referncia direta ao que seja uma moradia digna, que o objeto do direito moradia. Na ausncia de posicionamento do constituinte, faz-se necessrio recorrer s disposies contidas nos diversos tratados e documentos internacionais firmados pelo Brasil e incorporados ao direito interno. Assim, para a interpretao do direito moradia, h que se levar em conta o mnimo indispensvel para uma vida saudvel e para o bem-estar. Segundo Ingo Wolfgan Sarlet (2003, p. 213 e 214) a Comisso da ONU para direitos econmicos sociais e culturais, buscando estabelecer padres internacionais, identificou elementos bsicos para atender ao direito moradia: a) Segurana jurdica para a posse, independentemente de sua natureza e origem, incluindo um conjunto de garantias legais e judiciais contra despejos forados; b) Disponibilidade de infra-estrutura bsica para a garantia da sade, segurana, conforto e nutrio dos titulares do direito (acesso gua potvel, energia para o preparo da alimentao, iluminao, saneamento bsico, etc.); c) As despesas com a manuteno da moradia no podem comprometer a satisfao de outras necessidades bsicas; d) A moradia deve oferecer condies efetivas de habitao, notadamente assegurando a segurana fsica aos seus ocupantes; e) Acesso em condies razoveis moradia, especialmente para os portadores de deficincia; f) Localizao que permita o acesso ao emprego, servios de sade, educao e outras servios sociais essenciais; g) A moradia e o modo de sua construo devem respeitar e expressar a identidade e diversidade cultural da populao. inegvel a vinculao entre o Princpio da Dignidade Humana - que alicerce dos direitos fundamentais - e os direitos sociais, destacando-se entre estes o direito moradia visto que no possvel haver dignidade de uma pessoa que no tem onde morar; ou no possui uma moradia em condies mnimas de se proteger das variveis climticas, sem direito intimidade, privacidade, sade, ao bem-estar fsico, mental e social, educao, segurana. Portanto, impossvel enxergar a dignidade humana sem antes vislumbrar maior efetividade do direito moradia. No Brasil, o dficit habitacional supera 6,6 milhes de unidades. Dois teros desse dficit est concentrado nas regies urbanas e menos de 1/3 na zona rural. So inmeros os movimentos que buscam a construo de casas populares para a populao e a retirada de moradores de reas de risco. O mencionado dficit um problema nacional, que est presente em todo pas, mas o estado brasileiro que mais sofre com o problema da falta de moradia o de Pernambuco. Na regio metropolitana de Belo Horizonte o dficit habitacional de cerca de 152.623 mil domiclios e inversamente proporcional renda mensal dos habitantes (MINISTRIO DAS CIDADES, 2009). As legislaes urbanas tendem a expulsar as classes baixas da sociedade para as periferias, como forma de higienizar os grandes centros. Ocorre a segregao do acesso a terra urbanizada e bem localizada, proporcionando ainda mais o surgimento de zonas urbanisticamente irregulares. As normas civis tradicionalmente opem o direito posse ao direito propriedade, por isso, o poder pblico historicamente cria programas habitacionais que relacionam moradia com o exerccio da propriedade. A Constituio da Repblica de 1988 e o Estatuto da Cidade dispem sobre instrumentos capazes de permitir a efetividade da funo social da propriedade e a segurana da posse. A partir desses novos instrumentos, possvel promover novos meios de concretizao do direito moradia. condio para uma vida digna, viver em uma moradia adequada que deve possuir esgoto, gua, iluminao, segurana e ser suficiente para os nela residentes (AGNCIA BRASIL, 2008). A Comisso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos estima que somente nas reas urbanas h 1,1 bilho de pessoas vivendo em condies inadequadas de moradia (UN-HABITAT, 2008). Existem 4.410.385 famlias urbanas no Brasil com renda familiar menor que trs salrios mnimos e que se encontram em situao de dficit habitacional, sem condies de solucion-lo por meio dos instrumentos oferecidos pelo mercado imobilirio, com financiamento pblico ou privado. Essas famlias vivem principalmente nas Regies Nordeste e Sudeste (73,3% do total) (MINISTRIO DAS CIDADES, 2009). Sem um lugar adequado para se viver, difcil incentivar a educao e manter o emprego, o que favorece a precariedade da sade e se apresenta como um impedimento para a participao social dessas pessoas que se encontram marginalizadas. O no
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cumprimento do direito social moradia impossibilita o exerccio dos demais direitos sociais, descritos no artigo sexto da Constituio da Repblica de 1988. O dficit habitacional composto pelos seguintes indicadores: habitaes precrias, coabitao familiar e nus excessivo com aluguel. Desses, o grande responsvel pelos altos ndices brasileiros de ausncia de moradia a coabitao familiar e esse fato observado em todas as regies do pas, principalmente em So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Cear e Pernambuco. As habitaes precrias so mais comuns na zona rural e o nus excessivo com aluguel caracterstico das reas de grande adensamento urbano, em destaque o estado de So Paulo. Esse ltimo indicador reflexo direto das dificuldades do mercado imobilirio em se adequar s necessidades da populao (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008, p.36) Dados da Fundao Joo Pinheiro (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008, p.28) demonstram que mais de 90% das famlias que demandam por moradia detm uma renda mdia mensal de at trs salrios mnimos, que somadas s famlias na faixa de renda imediatamente superior, entre trs e cinco salrios mnimos, representam quase a totalidade do dficit habitacional no Brasil. Interessante dado que entre os anos 2000 e 2006 houve significativa reduo do dficit habitacional para as famlias de renda mensal de trs a cinco salrios mnimos. Essas informaes demonstram que as polticas pblicas de financiamento de casas populares apoiaram principalmente as pessoas cuja renda de mais de trs salrios mnimos, permanecendo sem atingir as classes mais baixas da sociedade, j que entre estas os ndices de dficit habitacional aumentaram do ano 2000 ao ano de 2006. No necessrio ir longe para se observar a quantidade de pessoas que vivem nas ruas ou em condies subumanas. As favelas tomam conta das periferias das cidades e chegam, inclusive, a se manter em reas da zona nobre, como a Vila Acaba Mundo e o Morro do Papagaio em Belo Horizonte. Alm das favelas existem os cortios e os loteamentos clandestinos, sem infra-estrutura alguma de higiene ou qualidade de vida. Segundo Zaluar (2000, p.64), a realidade urbanstica encontra-se em estado precrio e repleto de favelas porque o crescimento urbano no Brasil ocorreu devido ao aumento constante do processo de urbanizao, sem que o crescimento industrial pudesse acompanh-lo. A partir desta constatao, surgiu a concepo de que a soluo de tais problemas, tanto dos estudos acadmicos quanto das polticas pblicas destinadas populao de baixa renda, seria a remoo dos favelados para casas populares resultaria na incorporao desses sociedade. A resoluo do problema da moradia no Brasil sempre esteve muito ligada formao de favelas. As polticas habitacionais variam entre remoo de favelados para conjuntos de casas populares e a revitalizao ou regularizao de favelas. Respectivas polticas so influenciadas pelas grandes empresas de engenharia civil, uma vez que tradicionalmente essas financiam campanhas eleitorais (ZALUAR, 2000, p.65). Outro fator que influencia significantemente as polticas pblicas voltadas para a desfavelizao o interesse do mercado imobilirio nas reas ocupadas irregularmente que possuem valor comercial. Diante do exposto acima e observando algumas legislaes que fundaram planos habitacionais, podemos concluir que de fato, as polticas pblicas brasileiras que visam efetivao do direito moradia fundamentam-se na concretizao e garantia do direito de propriedade, a partir de intervenes em favelas, construo ou financiamento da compra de casas populares. A maioria dos loteamentos ou prdios destinados a abrigar as pessoas de baixa renda se localizam distantes dos centros urbanos. A periferia das grandes cidades aumenta com a chegada de pessoas em busca de melhores condies de vida no meio urbano. O alto custo da habitao nas reas centrais, com eficiente estrutura urbana exclui a possibilidade de cidados pobres viverem nessas reas e esses se vem obrigados a morar em locais ou pouca ou nenhuma infraestrutura bsica, como loteamentos clandestinos. O mercado imobilirio segrega o espao das cidades e as camadas sociais de alta renda no questionam respectiva segregao, apiam, intrinsecamente, a higienizao das reas por elas ocupadas. A presso sobre administrao municipal por polticas pblicas e implantao de servios urbanos mais eficaz quando realizada pelas pessoas abastadas, as classes sociais mais baixas no exercem tanta presso e ficam submetidas a pequenas aes de melhoria do espao onde vivem (LBO, 2006). A causa bsica da favelizao urbana parece ser no a pobreza urbana, mas a riqueza urbana, baseada na desigualdade social (DAVIS, 2006). Existem leis no ordenamento jurdico capazes de fundamentar polticas eficientes de efetivao do direito moradia. Desse modo a no efetivao do direito moradia advm de uma deficincia na execuo e formulao de polticas pblicas habitacionais.
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3 Regio Metropolitana de Belo Horizonte: da capital periferia Em 1701 o bandeirante Joo Leite da Silva Ortiz chegou serra de Congonhas onde fundou a fazenda Cercado que prosperou rapidamente e comeou a atrair pessoas, formando um arraial. O Arraial ficou conhecido como Curral Del Rey e esse o nome como conhecida hoje a antiga serra de Congonhas (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). O nome Curral Del Rey foi adotado porque na Fazenda Cerrado pernoitava o gado destinado ao pagamento de taxas reais (BELOTUR, 2010). De acordo com Clio de Castro (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010), a Proclamao da Repblica em 1889 deixou os curralenses eufricos e esses decidiram mudar o nome do local para Belo Horizonte. A notcia da construo da nova capital em seu territrio foi recebida com muita festa, mas os moradores locais no imaginavam que no faziam parte dos planos para a moderna cidade que seria levantada. A mudana da capital de Minas Gerais para outra cidade que no Ouro Preto era uma inteno antiga. O primeiro lugar almejado foi So Joo Del Rei, afinal, no imaginavam que a mudana da sede administrativa implicaria na construo de toda uma nova cidade. O motivo que incentivou respectivas iniciativas foi a necessidade do Estado de Minas Gerais se mostrar politicamente unido e forte frente a Repblica recm instaurada. Era importante a capital ser um local moderno centralizado no Estado. A construo de uma cidade planejada parecia ser a melhor soluo (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). No dia 17 de dezembro de 1893, a lei n. 3 foi adicionada Constituio Estadual, determinando que a nova sede do Governo fosse erguida em Belo Horizonte, chamando-se Cidade de Minas. O nome Belo Horizonte substituiu o de Cidade de Minas em janeiro de 1901 (BELOTUR, 2010). Em 1885 o projeto da nova capital estava pronto, e sua execuo levaria a baixo todo o arraial. Desta forma, todas as casas foram desapropriadas por um valor irrisrio e derrubadas. As famlias que ali residiam tiveram que mudar para locais distantes de onde seria o centro da capital e passaram a viver em locais como Venda Nova. O centro era reservado para os rgos pblicos e seus funcionrios. Cada lote era muito caro e somente aqueles de classe abastada poderiam habitar a regio central (BH SERVIO, 2010). No Brasil, por muito tempo, urbanizao foi compreendida no sentido de revitalizao e obras de paisagismo foram realizadas com a finalidade de urbanizar as regies e centrais, o que acabou excluindo ainda mais a populao carente e humilde para as periferias (UN-HABITAT, 2010). Conforme Clio de Castro (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010), imigrantes estrangeiros, mineiros do interior e gente de todas as partes do pas foram para a nova capital. Buscavam empregos, melhores oportunidades de vida e, sobretudo, a modernidade. Esses bravos sonhadores ergueram Belo Horizonte. A cidade a ser construda deveria funcionar como um organismo vivo, higinica, saneada, livre de doenas, desordens e revolues. A inspirao do projeto veio de Washington e Paris. A Cidade de Minas era elitista, feita para os funcionrios pblicos e aqueles que tinham condies de adquirir lotes. A rea central recebeu imediatamente todos os servios necessrios, enquanto a rural e a suburbana iriam ser preparadas mais tarde (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). Problemas sociais, como a pobreza, pretendiam ser evitados e por essa razo no foram criadas polticas capazes de trabalhar essas demandas. Com a obra concluda os operrios deveriam ser retirados, sinal ntido de segregao e elitizao. Ocorre que no foi isso que aconteceu. Belo Horizonte foi inaugurada s pressas, estando ainda inacabada. Os operrios, aglomerados em meio s obras, no foram retirados. Sem lugar para ficar aqueles que se esforaram para o sucesso da preparao da nova capital, se viram sem lugar e formaram favelas na periferia da cidade (a periferia ocupada nesse primeiro momento era prxima do centro se comparada ao que considerado periferia na atualidade). A primeira favela, a do Leito, ficava nas proximidades do atual Instituto de Educao, em plena Avenida Afonso Pena. Essa massa de trabalhadores que no eram considerados cidados legtimos de Belo Horizonte revelava o grau de injustia social existente nos seus primeiros anos de vida (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). Belo Horizonte foi planejada para ser a capital de Minas Gerais. Mesmo tendo sido feito um estudo da regio ocupada, a cidade teve seu crescimento desordenado. O crescimento desordenado de BH um fator histrico e que se perpetua at os dias de hoje. A populao da capital no ano de 1991 era composta por 2.020.161 habitantes. Desse ano para o ano de 1996 houve um aumento de 71.214 habitantes, e de 1996 para o ano 2000 o aumento foi ainda mais marcante, somando 147.155 (BH SERVIO, 2010).
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A cidade no se desenvolveu como o planejado, a industrializao tardou. O nmero de desempregados era grande (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). As periferias ficaram cada vez mais distantes do centro da capital, assim como a preocupao dos governantes com essas regies, agravando-se assim o ndice de violncia, pobreza e qualidade de vida da populao de baixa renda, em grande parte, vinda do interior do estado ou do nordeste. Os loteamentos clandestinos, que no ofereciam condies de serem habitados, se multiplicaram nos municpios prximos a Belo Horizonte e nos bairros mais distantes da mesma. Como reflexo do fim da I Guerra Mundial a cidade ganhou um impulso de desenvolvimento na dcada de 20. Pessoas buscaram a capital de Minas em busca de melhores condies de vida e trabalho. Na dcada de 40 a arquitetura moderna marcou a capital. Em 1941 foi criado o Parque Industrial, em 1943 foi inaugurado o Complexo da Pampulha, a prestao de servios foi expandida e altos edifcios foram construdos, dando incio especulao imobiliria na rea central. Novos bairros surgiram na periferia sem qualquer infraestrutura para atender aqueles que chegavam cidade. Na dcada de 50 a populao dobra de 350 mil para 700 mil habitantes. Preocupado com o crescimento desordenado da cidade, o prefeito, na poca Amrico Ren Gianetti, d incio elaborao de um Plano Diretor para Belo Horizonte (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). Na dcada de 70 a cidade possua um milho de habitantes e continuava crescendo desordenadamente. Nas regies norte e oeste e nos municpios vizinhos, com a criao de distritos industriais e a instalao de empresas multinacionais, a populao tornou-se cada vez mais densa. As pessoas que chegaram capital em busca de trabalho forma viver na periferia e como o centro da cidade era objeto de especulao imobiliria, Belo Horizonte cresceu de fora pra dentro, da periferia para o centro. Na tentativa de resolver os problemas causados pela falta de planejamento, foram tomadas vrias medidas: criou-se o Plambel e foi instituda pela Unio a Regio Metropolitana de Belo Horizonte (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). A falta de infra-estrutura nas periferias proporcionou o surgimento de cada vez mais favelas e a ocupao de reas de risco ou de reserva ambiental. Belo Horizonte foi inaugurada em 1897, e j possua duas favelas, com populao estimada de 3.000 (trs mil) habitantes, enquanto a populao da cidade era no total, de 10.000 (dez mil) (MINISTRIO DAS CIDADES, 2008). O direito cidadania ameaado pela ausncia de polticas pblicas nas regies perifricas, j que cidadania um conceito que engloba direito moradia, sade e outros tantos quesitos bsicos para a garantia de boa qualidade de vida. Conforme afirma Alfonsin e Fernandes (2003) as cidades se tornam um caldeiro devido a dois fatores: o mercado imobilirio, com sua lgica mercantilista e ordem urbana, cuja legislao e medidas pblicas tm como alicerce a elite, devido s promiscuidades entre esta e os gestores urbanos. A Lei Orgnica do Municpio foi aprovada em 1990 e trouxe avanos em diversos setores sociais. O Conselho Deliberativo do Patrimnio Cultural do Municpio foi criado em 1992, para tratar do tombamento de construes de valor histrico e impedir a destruio de smbolos belorizontinos. O Plano Diretor da cidade e a Lei de uso e Ocupao do Solo, que datam de 1996, passaram a regular e ordenar o crescimento da capital (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010). O advento do Estatuto das Cidades em 2001 proporcionou nova fundamentao jurdica para a efetivao dos direito cidade, que engloba a funo social da propriedade, o direito moradia e a participao popular. Surge dessa forma um novo cenrio para a soluo dos problemas derivados da ocupao desordenada dos espaos urbanos. 4 O desenvolvimento da periferia na Regio Metropolitana de Belo Horizonte A Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) a terceira maior aglomerao urbana do Brasil e a stima da Amrica Latina. Composta por 34 municpios e uma populao de mais de 5 milhes de habitantes, concentra 25% da populao do Estado e 40% de sua economia (ALFONSIN; FERNANDES, 2006). A desigualdade scio-econmica e demogrfica entre os municpios que compem a RMBH marcante (GOUVA, 2005). Pela anlise do Quadro 1 possvel analisar essa realidade (IBGE, 2000). A populao e a economia se concentram basicamente na cidade plo da RMBH, mas observando-se as taxas de crescimento anual da populao da capital e dos municpios do entorno possvel concluir que na atualidade os locais que mais crescem em termos populacionais so as cidades da periferia, prximas de Belo Horizonte, sendo que essa ltima teve uma das menores taxas de crescimento (Dados no Quadro 2 ao final do texto).
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A periferizao da RMBH uma realidade. Os loteamentos clandestinos ocupam a periferia h muitos anos e hoje em dia at mesmo as classes mais abastadas tm optado por viver em locais mais distantes do centro, desde que o acesso a esses seja rpido. Os condomnios fechados tm se multiplicado no entorno de Belo Horizonte, com a finalidade de atender os anseios de mercado das pessoas com alto poder aquisitivo, que desejam viver em reas tranqilas, cercadas pela natureza, seguras e higienizadas da presena dos smbolos da pobreza urbana. Mesmo com o aumento do nmero de condomnios fechados a realidade da periferia, cada vez mais distante, ainda tende para a ocupao pelos mais pobres. Para Jupira Gomes de Mendona (2008), fatores histricos determinam padres de urbanizao centro-perifrico, caracterizado por ocupao dispersa, pela distncia fsica entre as classes sociais classes mdia e alta vivendo nos bairros centrais, legalizados e bem equipados, enquanto os pobres vivem na periferia precria -, sistema de transporte em automveis para os ricos e baseado no uso de nibus para aqueles de classe baixa. A anlise de dados do censo demogrfico (IBGE, 2000) nos permite perceber como o grau de escolaridade e o tipo de trabalho exercido pelos moradores da capital interferem na ocupao do espao. Na regio central se concentram as pessoas que possuem ensino superior e nos locais mais afastados do centro, na periferia, maior o nmero de operrios e de pessoas com baixo grau de escolaridade (MENDONA, 2008). A escolaridade e o tipo de trabalho exercido influenciam na renda e assim, na qualidade da habitao, ou seja, as pessoas de condies financeiras humildes vivem longe das reas centrais e em moradias precrias. Em Belo Horizonte a elite se concentra no eixo centro-sul, a classe mdia fica espalhada pelas regies peri-centrais e entre os operrios do eixo industrial, os espaos populares se consolidaram na periferia, especialmente ao norte da capital (MENDONA, 2008). A populao do eixo industrial da RMBH somada da periferia abriga mais de 50% de todos os habitantes da regio metropolitana. J a populao residente do ncleo central com a da rea peri-central representa 25% d o total (CARNEIRO; SOUZA, 2008) O desenvolvimento do mercado popular da moradia no vetor norte da RMBH se deve falta de fiscalizao das prefeituras na implantao de loteamentos clandestinos, e flexibilidade da legislao urbanstica de algumas municipalidades, como ocorreu em Ribeiro das Neves. A omisso que marca a postura do poder pblico local frente ao intenso processo de parcelamento e ocupao do solo redundou em danos irreversveis ao meio ambiente e em pesados nus para a prefeitura e para a populao. A principal razo para a despreocupao das prefeituras com a proliferao dos loteamentos clandestinos era o interesse em receber o Imposto Predial Territorial Urbano dos novos moradores (DE SOUZA, 2008). Conforme Elieth Almeida de Souza (2008), a ao dos agentes imobilirios precisa ser contraposta a uma atuao firme do poder pblico, seja para definio das diretrizes e para a normatizao da expanso urbana ou na fiscalizao e monitoramento do parcelamento do solo. O acesso moradia um desafio para a populao de baixa renda e assim no pode depender do mercado, so necessrias polticas pblicas articuladas, intersetorializadas e intermunicipais para tratarem de todos os pontos indispensveis habitao de qualidade. O processo de periferizao fez com que a demanda por moradia, sade, transporte, emprego, saneamento bsico, coleta de lixo, dentre outras necessidades, inicialmente restritas a um nico municpio, extrapolassem os limites da administrao local. Milhares de pessoas saem todos os dias de cidades do entorno da capital para nela trabalhar, estudar, ir ao mdico, etc. O sistema de transporte deve ser definido intermunicipalmente para permitir a conexo das pessoas entre as diferentes localidades. A moradia com preo acessvel, muitas vezes, se localiza em outros municpios e trabalhadores de Belo Horizonte so obrigados a migrar diariamente. Onde h conurbao as pessoas tm dvida quanto ao municpio onde vivem. O descaso com assentamentos irregulares da periferia refletem a expanso urbana do ltimo sculo. Esses assentamentos so tratados como problemas transitrios de ordem pblica, que precisam ser eliminados ou que vo desaparecer sozinhos com o desenvolvimento econmico (MARTINE; MCGRANAHAN, 2010). Segundo Ana Clara Torres Ribeiro (2006, p.482): Outra grande marca do urbano atual reconhecvel na expanso da urbanizao perifrica, realizada em condies cada vez mais precrias e desassistidas pelo Estado. Esse processo corresponde ao esgotamento de determinadas formas histricas de habitao popular. Os filhos dos mais pobres no permanecem mais nas reas tradicionais da pobreza. So destinados a favelas nos espaos mais distantes da metrpole ou a loteamentos em regies desconectadas da malha urbana. Em verdade, esse processo talvez deva ser denominada desurbanizao perifrica.
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5 Consideraes Finais A periferia das regies metropolitanas, com pouco valor agregado, tem crescido mais do que as prprias cidades-plo. Esse fato decorre da valorizao do espao urbano provido de infraestrutura, sendo que o dficit habitacional mais acentuado entre famlias cuja renda fica em torno de trs salrios mnimos. O encarecimento dos terrenos prximos s regies centrais e a legislao urbanstica elitista fez com que pessoas das classes sociais mais baixas fossem obrigadas a migrar para locais segregados, sem recursos e muitas vezes que apresentam riscos de desabamento, enchentes e outras fatalidades naturais. funo do municpio zelar pela ocupao do espao urbano, porm, nas regies metropolitanas, respectiva funo deve ser empregada intermunicipalmente, j que os movimentos pendular e de migrao que envolvem grande parte da populao desses locais englobam mais de uma municipalidade. Segundo Jupira Gomes de Mendona (2008, p. 48): Na agenda da governana metropolitana a melhor distribuio de recursos entre os grupos sociais vai implicar tambm a melhor distribuio de recursos entre os municpios. Nesse sentido, so ainda pontos de pauta da agenda metropolitana: inverso de prioridades na implantao da infraestrutura urbana, definio de mecanismos legais para a conteno de processos especulativos no solo urbano, alm da redefinio de polticas pblicas habitacionais e de transporte coletivo no nvel metropolitano. As polticas pblicas de habitao devem ser implantadas com uma viso intersetorial. No adianta as pessoas terem teto e paredes em casa, elas necessitam de condies de habitabilidade como segurana, luz, gua, esgoto, transporte e privacidade. As polticas pblicas nem sempre esto atentas a todos esses fatores e se resumem a construir casas populares em reas distantes e desprovidas dos recursos bsicos. As regies metropolitanas, como a de Belo Horizonte, existem desde a dcada de 70, ocorre que essas precisam ser instrumentalizadas e as aes locais, regionalizadas. A efetivao do direito cidade assim como do direito moradia, com reduo das desigualdades scias, somente podero acontecer quando a ideia de intermunicipalizao for incorporada nas administraes municipais. Quadro 1: Dados de alguns municpios que compem a RMBH
Municpios
Populao
% da RM
Taxa de urbanizao
PIB Total (R$x105)
PIB Per capta
Belo Horizonte
2.238.526
51,37
100,00
19.717.257
8.910
Betim
306.675
7,04
97,3
3.427.914
11.791
Contagem
538.017
12,35
99,1
710.038
24.070
Jaboticatubas
13.530
0,31
52,6
34.142
2.541
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Mrio Campos 10.535 0,24 75,5 17.732 1.792
Nova Lima Nova Unio Ribeiro das Neves Santa Luzia Vespasiano
64.397 5.427 246.846 184.903 76.422
1,48 0,12 5,66 4,24 1,75
97,9 26,3 99,4 99,6 98,4
499.978 33.035 390.816 433.853 430.172
7.938 5.053 1.664 2.418 5.886
Quadro 2: Taxa de Crescimento anual de alguns municpios da RMBH (IBGE, 2000) Municpio Taxa de Crescimento anual (%) Belo Horizonte 1,15 Betim 6,71 Brumadinho 3,63 Contagem 2,02 Esmeraldas 7,63 Ibirit 4,10 Igarap -1,08 Lagoa Santa 2,69 Mateus Leme -1,25 Nova Lima 2,32 Pedro Leopoldo 2,93 Raposos 0,04 Ribeiro das Neves 6,18 Rio Acima 0,90 Sabar 2,83 Santa Luzia 3,32 Referncias ABRUCIO, Fernando Luiz. Os Bares da Federao: Os Governadores e a Redemocratizao Brasileira So Paulo: Hucitec, 2002. ALFONSIN Betnia; FERNANDES, Edsio. Direito Moradia e Segurana da Posse no Estatuto da Cidade.Belo Horizonte, Ed. Frum, 2006. CARNEIRO, Riados; SOUZA, Jos Moreira. Deficincia e desigualdade socioespacial na RMBH. In: ANDRADE, Luciana Teixeira; MENDONA, Jupira Gomes; FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Metrpole. Territrio, Sociedade e Poltica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2008, p. 229 263. DAVIS, Mike. Planeta Favela So Paulo, Boitempo, 2006. DE SOUZA, Elieth Almeida. Ribeiro das Neves. A formao do espao perifrico. In: ANDRADE, Luciana Teixeira; MENDONA, Jupira Gomes; FARIA, Carlos Aurlio Pimenta. Metrpole. Territrio, Sociedade e Poltica. Belo Horizonte: Editora PUC Minas, 2008, p. 265 293. FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. A lei e a ilegalidade na produo do espao urbano. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. 485 p. FISCHER, Tnia. A gesto do desenvolvimento social: agenda em aberto e propostas de qualificao VII Congresso Internacional Del CLAD sobre La Reforma Del Estado y de La Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. GOUVA, Ronaldo Guimares. A Questo Metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Editoa FGV, 2005. LBO, Marco Aurlio Arbage. Condies de vida urbana na Regio Metropolitana de Belm (PA): estudo com o uso de anlise fatorial In: SILVA, Catia Antonia; FREIRE, Desiree Guichard;
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O CUSTO DA CONTRATAO DO TIPO MENOR PREO. Patrcia Carneiro Leo de Amorim Joo Fernando Carneiro Leo de Amorim INTRODUO. A Criao de uma Lei de Licitaes e contratos para normatizar os procedimentos de aquisio pblica com nfase na opo menor preo surgiu como resposta de uma administrao burocrtica para combater o clientelismo e a corrupo fortemente enraizados na administrao patrimonialista. Promulgada em junho de 1993, para regulamentar o artigo 37, inc.XXI da Constituio Federal, a Lei 8.666/93 institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica. As contrataes de bens e servios, em sua grande maioria, so realizadas sob a gide do tipo menor preo e engessadas pela rigidez e elevado controle burocrtico que caracterizam o seu ordenamento jurdico. A Lei 8.666/93 vem sendo considerada por alguns especialistas como um dos principais entraves melhoria da gesto das aquisies governamentais pelas regulamentaes extremamente complexas e pouco cleres para os atuais padres de exigncias. Para BARROS (1995) o legislador, por intermdio do processo licitatrio, institudo pela Lei 8.666/93, procurou garantir a contratao contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados no merecem confiana. Em 2000, visando tornar o processo de aquisio de bens e servios mais eficiente, uma vez que os processos licitatrios alm de no garantirem a ausncia de corrupo, se prolongam por meses comprometendo a efetividade das aes do governo, foi criada uma nova forma de licitao: o prego, vlido para a aquisio dos chamados bens e servios comuns, surge como alternativa mais eficiente, porque garante maior transparncia e celeridade ao processo de aquisio quando realizado em sua forma eletrnica e pode ser adotado para os mesmos tipos de compras e contrataes realizadas por meio das demais modalidades, constituise assim em alternativa amplamente utilizada. No que pese a chegada da nova modalidade, mais clere e transparente, a busca do menor preo pela administrao continua sendo o critrio adotado nas contrataes. O prego, na verdade se constitui em um leilo de menores preos, cujo objetivo identificar, conforme previsto na legislao, a proposta mais vantajosa para a administrao, porm na prtica a vantagem analisada apenas em relao ao preo, uma vez que os critrios de qualidade no so considerados nas sesses do leilo. A Administrao Pblica Federal contabiliza uma economia de custos da ordem de 20% nas aquisies do governo com a adoo do prego eletrnico, sem contar com outros ganhos de eficincia. No se verifica, entretanto, avaliao sobre a qualidade dos bens e servios que vem sendo contratados pela administrao. Este artigo tem como objetivo trazer discusso a qualidade das contrataes de bens e servios, visando questionar a efetividade do custo da contratao menor preo, demonstrando os desdobramentos e comprometimentos futuros conseqncia deste tipo de contratao. 1. PRINCIPIOS QUE NORTEIAM A CONTRATAO A necessidade do uso eficiente dos recursos pblicos, conseqncia da cobrana da sociedade por maior controle em sua aplicao, garantiu na Constituio Federal de 1988 o inciso XXI do art. 37 contemplando a previso legal que obriga que as obras, servios, compras e alienaes pblicas sejam feitas por meio de processo licitatrio, assegurando igualdade de condies a todos os concorrentes. Licitao, significando o procedimento administrativo pelo qual, a administrao pblica, obediente aos princpios constitucionais que a norteiam, escolhe a proposta de fornecimento de bem, obra ou servio mais vantajoso para o errio. (MOTA 2005) A poltica de compras governamentais vem sendo fortemente influenciada, conforme consta na lei 8.666/93, seu mais importante marco regulatrio, que se prope a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao, pelo princpio da economicidade e, portanto construda sob a gide do menor preo. Observa-se na legislao uma forte preocupao com a forma de contratar, para assegurar, com tantas exigncias, que ela seja justa, transparente e dentro da moral e da tica.
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Constata-se, em ltima analise, a preocupao do legislador com a legalidade da contratao e no com sua eficincia. Esta preocupao explicada em parte pelo fato da lei 8.666/93 ter sido sancionada em um Perodo ps-impeachment, onde houve vrias suspeitas de favorecimentos em contrataes no governo federal. As medidas tomadas nesse perodo no obtiveram xito. Houve o desmantelamento de diversos setores e polticas pblicas, alm da reduo de atividades estatais essenciais. Tal Perodo foi um marco da Administrao Pblica brasileira, onde se privilegiou a forma dos atos, a fim de garantir a sua legalidade e lisura, em detrimento dos objetivos finais da Administrao, que restou em segundo plano. Ainda neste perodo, disseminou-se uma sensao de desconfiana por toda a mquina federal. Como conseqncia, a legalidade serviu de esteio para engessar as atividades do Estado. Neste cenrio, foi praticamente ignorado que a administrao pblica mundial passava por grandes mudanas, cujo foco era centrado nos resultados das aes e no nos meios para alcan-las. Eram os primrdios da reforma da gesto pblica que pretendia transformar os burocratas profissionais em administradores pblicos, tornando o governo mais eficiente e mais responsvel. Neste contexto surge a Emenda Constitucional 19/1998 que acrescenta o princpio da eficincia ao artigo 37 da Constituio Federal, norteando toda a atuao da administrao publica, ligada a idia de ao para produzir resultados de modo rpido e preciso. A incluso do novo princpio na constituio decorre sem dvida do contexto de reforma administrativa, inserida no cronograma de reforma do estado, presente poca que deram realce ao princpio da eficincia. A administrao burocrtica, marcada pelo controle de meios, deve ser substituda pela administrao gerencial, em que se destacam os controles de resultados(DI PIETRO et al, 2005). Para PAULA (2005) a eficincia da administrao seria medida pela satisfao das necessidades do cidado e no apenas pelo controle dos processos administrativos. A reforma dos anos 1990, por intermdio da proposta gerencial se ope ao estilo burocrtico de gesto e busca uma maior participao da sociedade organizada na administrao publica. As propostas da vertente gerencial foram implementadas no governo Fernando Henrique Cardoso pelo ento ministro da Administrao e Reforma do Estado que se tornou hegemnica e implantou a administrao pblica gerencial, com o objetivo de transformar a cultura burocrtica presente nas administraes at ento em uma cultura gerencial. O princpio da eficincia surge ento dentro do contexto da reforma administrativa para garantir a preocupao com os resultados e com o atendimento das necessidades dos cidados. No bastava apenas obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade era preciso ser eficiente. Apesar da incluso na carta magna do princpio da eficincia, a lei de licitaes e contratos, 8.666/93, continua, com todos os seus 126 artigos, voltados ao esprito burocrata, engessando o servidor, tendo o seu foco no processo, na forma. Nenhuma alterao foi feita ao artigo 45 que prioriza o tipo de licitao menor preo. A eficincia como pressuposta da reforma do servio pblico, no se mostrou slida, a administrao pblica burocrtica, mostrou-se lenta, dispendiosa, autoritria e sem compromisso com as demandas sociais. Embora possam coexistir em uma mesma estrutura institucional burocrtica prticas gerenciais de maior ou menor qualidade, ficam cada vez mais claro que a administrao pblica burocrtica inerentemente irracional ou ineficiente (PEREIRA, 2009). 2. UMA MODALIDADE ALTERNATIVA BRESSER PEREIRA (2009) se apoiou numa idia mobilizadora: a de uma administrao voltada para resultados, ou modelo gerencial, como era chamado poca. Embora a reforma no tenha sido concretizada em sua plenitude, no se pode negar que houve um choque cultural. Os conceitos referentes a esta viso foram espalhados por todo o pas e influenciaram na atuao de gestores pblicos e numa srie de inovaes governamentais nos ltimos anos. Neste contexto de cobranas por resultados, dentro de uma realidade administrativa engessada por exigncias exaustivas, responsvel por promover a realizao de processos licitatrios muito longos e pela grande utilizao de dispensas de licitaes, prevista apenas para situaes emergncias, porm largamente utilizada para fugir do rigor da licitao, surge nova modalidade licitatria: Prego.
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O prego absolutamente peculiar, com duas caractersticas fundamentais. Uma consiste na inverso das fases de habilitao e julgamento. Outra a possibilidade de renovao de lances por todos ou alguns dos licitantes. Em segundo lugar, o prego comporta propostas por escrito, mas o desenvolvimento do certame envolve a formao de novas proposies ("lances"), sobre forma verbal (ou, mesmo, por via eletrnica). Em terceiro lugar, podem participar quaisquer pessoas, inclusive aqueles no inscritos em cadastro. O prego visa aquisio de bens ou contrataes de servios comuns, pelo menor preo.(JUSTEN FILHO.2000) Institudo pela medida provisria n. 2.026, de mai o de 2000 e regulamentado pelo decreto n. 3.555 de agosto do mesmo ano foi poster iormente constitudo em Lei 10.520/2002, com a responsabilidade de dar agilidade s aquisies publicas e reduzir os custos com bens e servios. O Prego surge como uma nova modalidade de licitao pblica por meio da qual a administrao, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de servio, permitindo aos licitantes, em sesso pblica presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos. Segundo FERNANDES (2005), o Prego apresenta as seguintes caractersticas: 1. Aplicado apenas a compras e servios considerados comuns; 2. O licitante pode reduzir o valor da proposta durante a sesso; 3. As fases de julgamento da habilitao e da proposta so invertidas; e 4. A reduo dos recursos a apenas um, apresentado no final do certame. A inverso das fases e a reduo dos recursos possibilitam uma considervel reduo no tempo para concluso do certame, tornando o Prego a modalidade licitatria mais clere. Entretanto, sua caracterstica mais alardeada a possibilidade de reduo do valor da proposta. A nova modalidade foi rapidamente absorvida pela Administrao Federal, especialmente com a publicao do decreto n. 5.504 /2005 que torna a modalidade obrigatria para a Administrao Publica Federal. O Prego se caracteriza como uma modalidade licitatria que dispe de elementos diferenciados, em relao queles originalmente previstos na lei 8.666/93, pois, alm de se buscar a melhor proposta para a administrao, embora promovendo o tratamento isonmico entre os interessados, torna-se evidente uma acentuao na busca pelo menor preo, a qual contamina o esprito desta nova modalidade. (TORRES,2008). Para a sociedade, esto disponveis informaes que permitem o acompanhamento das contrataes do governo. O cidado tambm pode acompanhar, em tempo real, as aquisies por prego eletrnico e observar o valor dos lances apresentados pelos fornecedores. O site oferece consultas sobre convites, tomadas de preos, concorrncias e preges realizados pela Administrao Federal. Tambm possvel o download da ntegra de editais de licitaes e a consulta a resultados das licitaes realizadas. Pode-se dizer com convico que o Prego, especialmente na forma eletrnica, a modalidade de licitao que oferece maior transparncia, uma vez que disponibiliza o acompanhamento pela sociedade e que, de certa forma, garante a impessoalidade do certame, vez que no so identificados os licitantes, dificultando os conluios e a obteno de privilgios. So vrias as vantagens trazidas pela nova modalidade que alm de deixar o processo de aquisio mais transparente e participativo, tambm o torna mais clere. O quadro I apresenta o crescimento da utilizao da nova modalidade em relao s demais. Como j ressaltado, a modalidade prego vem se mostrando bem mais clere que as demais modalidades. Assegura maior transparncia, garante maior competio, porm considera exclusivamente a opo menor preo como critrio de julgamento. Quando o item licitado de fcil especificao, caso, por exemplo, do papel A4, largamente utilizado na Administrao Publica e adquirido em grandes volumes, o prego adqua-se de forma perfeita, conseguindo baixar os preos sem promover mergulhos irresponsveis uma vez que seus custos so rapidamente calculados. O sucesso assegurado pela simplicidade do item, facilmente especificado de forma a no deixar margens quanto a sua qualidade. A utilizao da modalidade prego em larga escala, uma vez que pode ser adotado para aquisio de todos os bens e servios comuns, gera alguns problemas pois a delimitao de servios comuns bastante ampla: aqueles com padres de qualidade que podem ser descritos objetivamente pelo edital de licitao, por intermdio de especificaes usuais no mercado, que
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devem ser fornecidos por um grande nmero de empresas e facilmente comparveis entre si. Ocorre que as especificaes nem sempre descrevem os bens ou servios de forma a garantir um mnimo de qualidade nas contrataes e nestes casos o Prego, pela sua prpria natureza, empurra os preos muito para baixo provocando o comprometimento da qualidade da contratao. 3. PREOS INEXEQUIVEIS NAS CONTRATAES Se considerados apenas os princpios da economicidade, transparncia e impessoalidade, conclu-se que a nova modalidade vem atendendo seus objetivos e trazendo grandes avanos ao processo de compras governamentais. Entretanto, quando analisado sob a tica do princpio da eficincia, cabem muitos questionamentos. Do ponto de vista da celeridade do processo licitatrio, indubitavelmente o prego eficiente, porm quando avaliada a qualidade dos bens e servios contratados os resultados no so animadores. As falhas identificadas na modalidade so em relao qualidade dos produtos e dos servios contratados e necessrio que o gestor atente para a necessidade de evitar que a busca por preos sempre decrescentes provoque reduo da qualidade do produto ou servio a ser contratado. Na prtica, verifica-se que embora o prego tenha como principal misso a eleio do melhor preo, conforme claramente descrito na Lei, no interessa a administrao a seleo de propostas com preos impraticveis, que inviabilizaro a prestao regular dos servios contratados. Este cuidado, necessrio ao gestor, por no encontrar amparo legal claramente expresso, reconhecido por poucos juristas, quando apesar de entenderem que a vocao pela busca do menor preo permite, e at sugere, que o pregoeiro, antes da desclassificao do menor lance, busque subsdios que sirvam a demonstrar a aceitabilidade de seus preos, revertendo presuno relativa imposta contra sua proposta. Entretanto, ressalta TORRES (2008) que, tal atitude no foi imposta pelo legislador, obviamente preocupado com a celeridade do certame O Tribunal de Contas da Unio, rgo de controle da administrao tem se pronunciado em suas decises e acrdos, a favor da supremacia do menor preo e no tem visto com bons olhos a utilizao do pargrafo 3 do artigo 44 da lei 8.666/93 para desclassificao de propostas consideradas inexeqveis. De acordo com o artigo: Art.44 No julgamento das propostas, a comisso de licitao levar em considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos por esta lei. (...) 3 No se admitir proposta que apresente preos gl obais ou unitrios, irrisrios ou de valor zero, incompatveis com os preos de insumo e salrios de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatrio da licitao no tenha estabelecido limites mnimos, exceto quando se referirem a materiais e instalaes de propriedade do prprio licitante, para os quais eles renunciem a parcela ou a totalidade da remunerao. O pargrafo terceiro do artigo 44 possibilita a desclassificao de propostas com preos inexeqveis por conterem valores irrisrios incompatveis com preos de mercado, entretanto em suas decises o rgo de controle vem dificultando as desclassificaes amarrando-as a critrios objetivos definidos no Edital ou permitindo ao licitante a comprovao de sua exeqibilidade, por meio da apresentao de outros contratos nem sempre em condies semelhantes ao objeto da contratao. Os excertos apresentados no Anexo I so resumos de decises ou acrdos sobre o tema proferidos entre 2001 e 2009. Onde constata-se a exigncia da previso no instrumento convocatrio de critrios objetivos para desclassificao de propostas por preos inexeqveis. O tema no foi tratado pela Lei n 10.520/2002 que institui o prego e a lei 8.666/93 estabelece critrios objetivos apenas para a contratao de obras de engenharia. Entretanto, no pargrafo 3 do artigo 44 da lei 8.666/93 encontra- se amparo legal para a desclassificao por preos irrisrios que comprometam a execuo do objeto a ser contratado. Parece desnecessrio solicitar a comprovao da exeqibilidade de valores irrisrios, caso contrrio deve-se aceitar colocaes do tipo que a empresa renuncia ao lucro do contrato. Para MEIRELLES (2003) discutvel a legalidade da proposta gratuita, pois pressupe a existncia de interesses escusos, a que o princpio da moralidade administrativa se ope veementemente. Nas contrataes por meio de prego o pregoeiro trabalha com preos de referncia e planilhas com formao de custos que lhe possibilitam um julgamento coerente com os valores ofertados no mercado. O fundamento para o julgamento dos preos inexeqveis atualmente pode
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ser dado com segurana pelos parmetros de preos praticados na prpria administrao pblica por intermdio do registro de preos, art.15 II e V da lei 8.666/93 , pelas pesquisas de preos realizadas, art.43,IV e ainda pela grande quantidade de preges eletrnicos realizados, cujos preos ficam disponibilizados em um sistema de registro de preos de mbito nacional. Fica assim, assegurada a to propagada impessoalidade da licitao, uma vez que o pregoeiro ter referncias objetivas para o seu julgamento. Cabe ao Pregoeiro decidir motivadamente sobre a aceitabilidade das propostas, entendendo-se como motivadamente a deciso com respaldo em razes objetivas, claras e congruentes. Os valores de mercado e os oramentos apresentados pela administrao so parmetros de confiabilidade para determinar a faixa de exeqibilidade das propostas, que podero evitar, por um lado, a contratao de valores superfaturados e por outro os preos inviveis a execuo dos contratos de forma eficiente. A proposta inexeqvel constitui-se, como se diz, numa armadilha para a administrao: o licitante vence o certame; fracassa na execuo do objeto; e no raro intenta, junto ao rgo contratante, reivindicaes de reviso de preos, baseadas nos mais engenhosos motivos. (MOTTA. 2007) A utilizao do prego nos servios seja contnuo, tipo: vigilncia, limpeza, portaria etc., ou mesmo nos servios de engenharia, tm trazido srias problemas nas execues dos contratos. O licitante frente a uma planilha de composio de custos complexa, com vrios itens obrigado a decidir sobre seus preos e adequar sua planilha no momento do lance. A tarefa bastante difcil e a possibilidade de preo inexeqvel bem maior, pois a competio acirrada leva os licitantes a mergulharem em suas propostas para posteriormente adequarem suas planilhas de composio de custos, o que nem sempre possvel. A adoo da modalidade em larga escala, embora aparentemente registre uma economia na contratao, pode trazer prejuzos posteriores, que comprometem a sua prpria eficincia. imperioso destacar que a celeridade e a sumariedade do prego so incompatveis com as dilaes necessrias apurao das qualidades dos objetos ofertados, o que descaracteriza a prpria modalidade. (JUSTEN FILHO, 2005). 4. CRITRIOS DE QUALIDADE NAS CONTRATAES. A modalidade prego vem reforar a concepo em vigor de que a melhor proposta a de menor preo. Pelas prprias caractersticas da modalidade que realiza um leilo de menor preo. O critrio de qualidade fica em segundo plano e mascarado com a possibilidade das especificaes dos bens tidos como comuns e de baixa complexidade serem especificados de forma a garantir padres de qualidade. FURTADO (2007) recomenda a necessidade de atentar-se para problemas relacionados qualidade dos produtos e dos servios e evitar que a busca por preos sempre decrescentes no importe em igual reduo da qualidade do que se contrata. Na verdade, para alguns itens tipo: cola, caneta, grafite, borracha, fitas adesivas entre outros, o prego no vem se apresentando como eficiente, pois no que pese a economia que vem sendo realizada a administrao tem comprado produtos de pssimas qualidade, que no funcionam e/ou tem vida til muito curta. No que pese toda a fiscalizao dos gestores no recebimento do material, tem sido difcil devoluo e as administraes dos vrios rgos acabam ficando com este material inservvel em seus almoxarifados. Este custo no est sendo calculado quando se divulgam as vantagens do prego. Os itens citados so de difcil especificao e no conseguem garantir o padro de qualidade desejado pelas administraes. Mesmo com a solicitao de amostras nos certames, o problema tem permanecido, pois as empresas no agentam os preos baixos e acabam entregando produtos diferentes dos da amostra e a administrao no consegue acompanhar as entregas que normalmente so fracionadas em vrios locais. As alternativas para garantir qualidade nas aquisies vm sendo buscadas pelos gestores por meio da exigncia de selos de qualidade de produtos ou servios nem sempre aceitos pelo Tribunal de Contas da Unio que vem confirmando a supremacia do tipo menor preo largamente expressa tanto na Lei 8.666/93 quanto na legislao que regulamenta o prego. Os excertos apresentados no Anexo II so resumos de acrdos sobre o tema proferidos em 2007, 2008 e 2009, cujos contedos so de mesma natureza e representam aposio do Tribunal de Contas da Unio sobre a questo.
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O mercado dispe de certificados reconhecidos por instituies credenciadas que asseguram critrios de qualidade a produtos e empresas, tipo a srie ISO 9000, amplamente utilizados. Segundo DORNELHES (1997) a certificao da srie ISO 9000 pressupe a avaliao dos processos de fabricao e da organizao do controle da qualidade e dos tipos e instalaes de inspeo e ensaios em relao determinada tecnologia de produo e apesar de no referirse diretamente ao produto, a qualidade do processo de fabricao reflete-se diretamente nele. Constata-se nos excertos de decises e acrdos do tribunal de Contas da unio apresentados no Anexo II que a egrgia corte de contas vem recomendando a administrao que se abstenha de exigir nas licitaes certificados da srie ISO 9000 e sugerindo que seja buscada a real qualidade do produto e no certificaes que possam apenas auxiliar a garantir essa qualidade, porm no garantem que outros que no a possuem no tenham a capacidade para atender ao interesse pblico. Sugere inclusive que se deve assegurar aos interessados, mesmo no dispondo da certificao, a faculdade de comprovar sua idoneidade para execuo do objeto licitado. A pergunta que se faz como a empresa poder demonstrar, de forma objetiva, sua idoneidade e se a administrao que a contrata tem condies tcnica de efetuar de forma segura esta avaliao. Os gestores esto buscando no mercado, por intermdio de reconhecidos instrumentos, a garantia para suas contrataes. Nota-se aqui a preocupao do rgo de controle em garantir a ampla competio do processo que em ltima anlise assegura menores preos, entretanto no se computa as contrataes realizadas com empresas que apesar de legalmente capacitadas para a execuo dos servios, no se encontram tecnicamente competentes para tal. O princpio da eficincia, apesar de previsto na constituio, parece no ter fora para competir em condies de igualdade com os demais princpios constantes do art. 3 da lei 8.666/93. A preocupao maior parece ser com o processo e no com a finalidade da ao. Sem dvida, a competio saudvel para qualquer processo licitatrio, a questo que no pode ser levada a extremo, pois apenas ela no garante eficincia nas contrataes, especialmente em reas em que as especificaes dos produtos ou servios so vagas e difceis de serem realizadas. A tese da eficincia como dever da administrao foi pioneiramente assim tratada: Dever da eficincia o que impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas como legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES. 1989) Em nome dessa tese que os gestores pblicos devem buscar a qualidade final dos servios pblicos e a satisfao do usurio como fim, deixando a vertente da legalidade, das normas e da ritualstica apenas como meio para atingir o fim. No momento em que se exige a eficincia da mquina pblica, a comprovao da ineficincia dever ensejar aplicao de responsabilidade, no devendo o gestor sentir-se amparado pelas excessivas exigncias da lei e dos rgos de controle para eximir-se de sua ineficincia. A eficincia deve ser entendida como a melhor realizao possvel da gesto dos interesses pblicos, em termos de plena satisfao dos administrados com menores custos para a sociedade. (MOREIRA NETO. 2000) 5. CONCLUSO A preferncia do legislador pelo critrio menor preo e as restries ao critrio da tcnica, presentes na lei 8.666/93, e confirmadas na legislao e jurisprudncia subseqentes trazem srios problemas para a administrao, especialmente nos contratos de obras e servios tcnicos especializados, que apesar de no atenderem todos os requisitos do 3 do art. 46, deveriam ser licitados levando em considerao a tcnica apresentada sob pena de, ao realizar licitao do tipo menor preo, a administrao correr o risco de aceitar propostas que no sejam as tecnicamente mais recomendadas. Mesmo na licitao do tipo melhor tcnica, a supremacia do critrio preo ainda se faz presente, pois, como bem avalia DI PIETRO (2006) se houver coincidncia de melhor tcnica e menor preo, timo, porm se a melhor proposta tcnica no for de melhor preo, uma negociao dever ser realizada at o proponente da melhor tcnica ou os subseqentes, chegarem ao menor preo classificado e assim sendo, o legislador est admitindo que a melhor tcnica seja desprezada em benefcio do menor preo. A qualificao tcnica, prevista do art. 30 da lei 8.666/93, deveria ter como objetivo assegurar uma qualificao mnima para impedir que fossem realizadas contrataes sem
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nenhuma exigncia de qualificao e no limitar as exigncias s apresentadas na lei. Afinal, de interesse pblico assegurar mxima qualidade as contrataes realizadas com recursos pblicos e do interesse da populao ter acesso a bens e servios de qualidade. Enquanto uma reviso no realizada para atualizar a lei 8.666/93, promulgada h 17 anos no clima de combate a corrupo e imbuda da responsabilidade de moralizar e legalizar uma prtica administrativa burocrtica ainda influenciada por uma administrao patrimonialista e clientelista preciso que se flexibilizem as posies, pois em nome de uma ampla competio, no se pode permitir que a administrao continue contratando e comprando mal e em ltima anlise aplicando mal o recurso pblico. Os gestores vm fazendo tentativas de incluso de critrios de qualidade, dando sinais evidentes de que a administrao pblica vem sendo vtima de contrataes mal feitas, que geram rescises de contratos e interrupes de obras e servios essenciais a populao e que esses custos precisam ser considerados na anlise de custo da opo exclusiva menor preo para contratao. A modalidade Prego, utilizado quase que exclusivamente em sua forma eletrnica, j garante ampla competio nos processos licitatrios, pois vem facilitando o acesso dos licitantes as informaes e simplifica a prpria participao nas sesses. Haja vista o nmero de fornecedores cadastrados nos sites de compras da Administrao os quais so automaticamente comunicados das licitaes a serem realizadas pela administrao pblica direta e indireta. Assim sendo, pouco provvel hoje que uma licitao no seja competitiva, salvo objetos especiais que apresentam restries do prprio mercado. Pode-se dizer que com o prego eletrnico a ampla competio das licitaes ficou assegurada. A preocupao com a restrio dos certames, portanto deve ser substituda pela preocupao em garantir eficincia s contrataes realizadas pela Administrao Pblica, pois a grande concorrncia do prego aliada ao critrio exclusivo de menor preo da modalidade e ainda reforado pela dificuldade de se incluir exigncias de qualidade nas propostas tem trazido competio todo tipo de licitante e alguns deles preocupados apenas em ganhar a qualquer preo, apostando em um posterior aditamento de contrato que assegure melhores margens de lucro. Este quadro fica especialmente evidenciado nas contrataes de servios contnuos que tem perspectivas para cinco anos. As empresas mergulham seus preos, apresentando planilhas que se encontram no limite, com pequenas margens de lucro e sem previso para as ocorrncias naturais do contrato. Durante a execuo pagam os salrios e benefcios dos empregados atrasados, deixam de recolher as obrigaes trabalhistas e a administrao obrigada a realizar rescises unilaterais, ficando sem os servios e muitas vezes sendo chamada a responder na justia de forma subsidiria pelas rescises trabalhistas dos empregados das empresas que no so encontradas. O custo de resciso de um contrato, somado ao de novas licitaes e ainda o tempo que os usurios ficam sem os servios precisam ser computados no momento de se exigir a supremacia do critrio menor preo nas licitaes de servios. Qualquer exigncia que se faa no sentido de minimizar os riscos da contratao, como exigncia de filial ou representao no local da prestao do servio, credenciamento de profissional em entidade de classe, certificaes de qualidade etc., vem sendo entendidas pelos rgos de controle como restritivas a competio. preciso que se entenda que apesar da pretensa restrio que poder produzir, estas exigncias tiram da competio as empresas que apresentam maiores riscos para a administrao e ainda assim, mesmo que algumas sejam excludas da competio, a concorrncia que garante a disputa de preos no fica comprometida, frente ao grande nmero de empresas com participao registradas nas licitaes realizadas pelos sites governamentais. preciso ainda que se enfatize que uma postura mais exigente da administrao com relao qualificao tcnica, produzir em mdio prazo a melhoria na qualificao das empresas. Uma nova questo vem se colocando de forma a exigir a reviso do critrio exclusivo de menor preo nas licitaes, bem como as restries a incorporao de critrios tcnicos por parte dos rgos de controle. A sustentabilidade das licitaes. A Administrao pblica no pode se eximir de seu papel de promotora e executora dos programas de proteo ao meio ambiente. As compras governamentais movimentam cerca de 10% do PIB, segundo dados da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE, o que comprova que a administrao pblica uma grande consumidora e pode
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desenvolver papel estratgico na reviso dos padres de produo e de consumo, apoiados no trip da atividade econmica, meio ambiente e bem estar da sociedade. o De acordo com recente legislao publicada a IN MPOG 01, de 19 de janeiro de 2010, que dispe sobre os critrios de sustentabilidade ambiental na aquisio de bens, contratao de servios ou obras pela Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional. A administrao poder exigir, nas licitaes, alguns critrios de sustentabilidade ambiental, entre eles que os bens sejam constitudos, no todo ou em parte, por material reciclado, atxico, biodegradvel, conforme ABNT NBR 15448-1 e 15448-2; que os bens no contenham substncias perigosas em concentrao acima da recomendada entre outros. Prev ainda para a comprovao desses critrios deve ser a apresentao de certificao emitida por instituio pblica oficial ou instituio credenciada, ou por qualquer outro meio de prova que ateste que o bem fornecido cumpre com as exigncias do edital. Entretanto, mais adiante estabelece que selecionada a proposta, antes da assinatura do contrato, em caso de inexistncia de certificao que ateste a adequao, o rgo ou entidade contratante poder realizar diligncias para verificar a adequao do produto s exigncias do ato convocatrio, correndo as despesas por conta da licitante selecionada. O edital ainda deve prever que, caso no se confirme a adequao do produto, a proposta selecionada ser desclassificada. Apesar de vago em relao s exigncias da lei 8.666/93, a IN n. 1 pode ser uma grande aliada na incluso de critrios de qualidade nas licitaes. Parece ser um grande desafio adquirir bens e servios ecologicamente corretos e ao mesmo tempo seguir o critrio menor preo, pois os produtos tidos como verdes so mais caros, apesar de gerarem menores impactos ambientais. Fica a lanada questo, qual o preo que a sociedade est disposta a pagar? qual ser o menor preo para a sociedade? No h alternativa, que no aderir aos selos verdes que garantam origem dos insumos, o trabalho dos resduos, e a utilizao de produtos no agressivos a natureza. A administrao Pblica no pode abrir mo do papel estratgico de interferir na produo de novos padres de consumo. Uma nova realidade se apresenta com tamanha fora que no restar alternativa, que no a reviso da legislao com a flexibilizao de posturas cristalizadas, que precisam voltar ateno para as necessidades da sociedade e se colocarem a servio dos cidados e no dos processos ritualsticos pelos quais se busca atender as demandas da sociedade.
ANEXO I EXCERTO Sesso: 26/08/08 Relator: Ministro MARCOS VINICIOS VILAA AC-2740-30/08-1 MANIFESTAO DO RELATOR Determinar Coordenao Geral de Recursos Logsticos do Ministrio das Cidades, que, em futuras licitaes: [...] 1.6.2. Estabeleam nos instrumentos convocatrios de licitaes, critrios objetivos para a desclassificao de licitantes em razo de preos excessivos ou manifestamente inexeqveis, sem prejuzo de que, antes de qualquer providncia para desclassificao por inexequibilidade, seja oferecida ao licitante a oportunidade de comprovar sua capacidade de cumprimento do objeto no preo ofertado;
EXCERTO
MANIFESTAO DO RELATOR 9.1. Determinar a Petrleo Brasileiro S.A. que: [...] 9.1.2 estabelea, nos instrumentos convocatrios de licitaes, critrios objetivos para a desclassificao de licitantes, em especial em razo de preos excessivos ou manifestamente inexeqveis, ou ainda, por ineficincia tcnica, atendendo ao princpio do julgamento objetivo, nos termos do art. 3 da Lei n 8.666/93;
Sesso:
17/02/09
Nos termos da jurisprudncia do TCU, no cabe ao pregoeiro ou
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Relator: Ministro AUGUSTO NARDES AC-0559-04/09-01 comisso de licitao declarar a inexequibilidade da proposta da licitante, mas facultar aos participantes do certame a possibilidade de comprovarem a exeqibilidade das suas propostas. 9.2. Determinar Gerncia Executiva do INSS em Fortaleza que adote, em suas licitaes, critrios objetivos e claros de aceitabilidade de preos unitrios e globais, consoante os arts. 40, inciso X, 44, caput e 1 , e 45, caput, da Lei n 8.666/1993, bem como faculte a os participantes dos certames a possibilidade de comprovarem a exeqibilidade de suas propostas, conforme a jurisprudncia deste Tribunal 9.2. Determinar ao Tribunal Regional do Trabalho da 6a Regio TRT/PE que: [...] 9.2.2. Nas licitaes para a contratao de servios, estabelea critrios objetivos para a aferio de preos inexeqveis no instrumento convocatrio, conforme estabelecido no art. 48, inciso II, da Lei n. 8.666/1993 e nos moldes previstos pela IN/Mare n. 18, de 23 de dezembro de 1997;
Sesso: 28/08/07 Relator: Ministro MARCOS BEMQUERER AC-2586-29/07-1
Fonte: site do TCU
ANEXO II EXCERTO Sesso: 13/08/08 Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER AC-1612-32/08-P MANIFESTAO DO RELATOR Auditoria de conformidade realizada nas obras de expanso do Sistema de Transmisso Acre/Rondnia, na Regio Norte] [ACRDO] 9.1. Determinar Eletronorte que: [...] 9.1.3. Abstenha-se de incluir, nos editais de seus certames licitatrios, clusulas em que a certificao ISO e outras semelhantes sejam empregadas como exigncias para habilitao ou como critrio para desclassificao de propostas; 1.6.1.4. Recomendar a Universidade Federal de Uberlndia, [...], que evite exigir dos licitantes, quanto qualificao tcnica, documentos alm daqueles relacionados no art. 30 da Lei n. 8.666/93, a exemplo da exigncia sem amparo legal de certificao da srie ISO 9000 para habilitao em processos licitatrios (subitem 6.1.1.1 do RA/CGU); 9.3. Determinar ao Ministrio das Cidades e Caixa Econmica Federal que se abstenham de orientar e exigir das Prefeituras Municipais que exijam o Certificado Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat - PBQPH como critrio de habilitao nas licitaes contempladas com recursos federais; [...] 9.5. Determinar Prefeitura Municipal de Rondonpolis e ao SANEAR - Servio de Saneamento Ambiental de Rondonpolis que, nas prximas licitaes que efetuarem com recursos do Oramento Geral da Unio: [...] 9.5.2. No exijam como requisito para habilitao das licitantes, a apresentao de certificados de qualidade e outros documentos que no integrem o rol da documentao exigida por lei para comprovao de capacidade tcnica, nos termos do inciso II c/c o 1 do art. 30 da Lei 8.666/93, abstendo-se, em especial, de exigir certificado do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade de Habitat (PBQPH), por falta de amparo legal; [...] 9.7. Determinar Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior de Minas Gerais que, quando utilizar recursos federais: [...] 9.7.2.2. No inclua, em seus editais de licitao,
Sesso: 02/06/09 Relator: Ministro JOS JORGE AC-2776-17/09-2
Sesso: 08/10/08 Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER
Sesso: 25/06/08 Relator: Ministro VALMIR CAMPELO
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AC-1224-25/08-P clusulas que restrinjam a competitividade do certame licitatrio, em atendimento ao art. 3 da Lei n. 8.666/93, entre as quais a exigncia de Certificado ISO 9001/2000, como ocorreu nos preges de n. 1 e 13/06, contrariando a jurisprudncia do TCU e o disposto no art. 3, 1, inciso I, da Lei n. 8.666/93 e Deciso 20/98-Plenrio TCU;
EXCERTO Sesso: 10/06/09 Relator: Ministro BENJAMIN ZYMLER AC-1265-23/09-P
MANIFESTAO DO RELATOR 9.4. Determinar Secretaria de Educao do Estado de Mato Grosso que: [...] 9.4.2. No exija como condio para participar de processos licitatrios, a apresentao de certificados de qualidade e outros documentos que no integrem o rol da documentao exigida por lei, nos termos do inciso II c/c o 1 do art. 30 da Lei n 8.666/93; Incluso, no edital e no contrato decorrente, de exigncia de apresentao, pelas licitantes, de Certificao ISO, considerada desnecessria e restritiva, afrontando ao art. 37 da CF/88 e ao art. 3, caput e 1, inciso I, da Lei 8.666/93, bem como descumprindo determinao do TCU expressa na Deciso Plenria 1.526/02-P, de 06/11/2002. [...] 33. Aproveitando excerto de ensinamento de Maral Justen Filho, citado na defesa dos responsveis - Para Concluir, nada impede que o ato convocatrio preveja certificado ISO como evidncia de habilitao. O que no se admite a vedao de participao das empresas no certificadas. Dever-se assegurar aos interessados, mesmo no dispondo da certificao, a faculdade de comprovar sua idoneidade para execuo do objeto licitado. (Comentrio Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, Maral Justino Filho, 11 a. Edio, So Paulo: Dialtica, 2005, fl. 340) -, perguntamos: foi dada oportunidade aos demais licitantes que no possuam a certificao requerida de comprovar sua idoneidade para execuo do objeto? Pelo que observamos nos dispositivos editalcios aqui citados, ficou claro que no. [...] 43. O Tribunal reiteradas vezes j se manifestou a respeito da exigncia de certificao ISO, considerando-a ilegal como requisito de habilitao tcnica, porm aceitando-a como critrio de pontuao (Decises Plenrias 408/96, 20/98 e 140/99; Acrdo 1937/2003 - Plenrio). No caso em tela, como se tratava de uma licitao na modalidade prego, que tem como critrio de julgamento obrigatrio o menor preo, no seria possvel estabelecer um procedimento de pontuao tcnica. Tal fato, entretanto, no pode justificar a insero de tal exigncia como se item de qualificao tcnica fosse, ou seja, com carter eliminatrio. [Acrdo] 9.1. Rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. [omissis] - em face da incluso, no edital e no contrato decorrente, de exigncia de apresentao, pelas licitantes, de Certificao ISO, considerada desnecessria e restritiva ao carter competitivo do certame, afrontando o art. 37 da Constituio Federal e o art. 3, caput e 1, inciso I, da Lei 8.666/93.
Sesso: 12/09/07 Relator: Ministro RAIMUNDO CARREIRO AC-1890-38/07-P
Fonte: site do TCU
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A Evoluo Histrica do Instituto da Arbitragem no Brasil e sua Aplicabilidade no mbito dos Contratos Administrativos em Geral: a arbitrabilidade estatal como um dos meios de resoluo de conflitos com a Administrao Pblica Raquel Mousinho de Moura F RESUMO A temtica da arbitrabilidade, objetiva (relacionada ao objeto da matria a ser submetida arbitragem) e subjetiva (concernente capacidade da parte em se submeter a juzo arbitral), em questes que envolvam a Administrao Pblica ainda controvertida na doutrina e jurisprudncia ptrias. Neste artigo, rememoramos os marcos histricos que influenciaram e delinearam o instituto da arbitragem no Brasil. Evocamos as lies de Lain e Pontes de Miranda, para bem compreender a controvrsia que gira em torno da sujeio do Estado, por sua Administrao Pblica, arbitragem. No que concerne aos precedentes jurisprudenciais, tratamos o to famoso Caso Lage e o caso da extinta Cia de Navegao Lloyd brasileiro. Trazemos tona a legislao pertinente, dando especial nfase a Lei n 9.307, de 23/9/1996, sem deixar de cuidar de outras normas relevantes como as Ordenaes Portuguesas (Afonsinas, Manuelinas e Filipinas), o antigo Cdigo Comercial, de 1850, a Lei n 1.350, de 14/9/1866, alm das Constituies brasileiras de 1937, a de 1967/1969 e a atual, de 1988, alm de mencionarmos os tratados internacionais de que o Brasil signatrio atinentes matria em anlise. Discorremos com mincias sobre as normas de arbitragem mais estritamente relacionadas ao contrato administrativo propriamente dito, quais o o o sejam o Decreto-Lei n 960/1938, o Decreto-Lei n 1.312/1974, as leis estaduais n 7.835/1982 de o So Paulo e n 1.481/1989 do Rio de Janeiro, o Decreto-Lei n 2.300/1986 (com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n 2.348/1987), a Lei n 8.666/93, a Lei n 8.987/1995 (com as o atualizaes da Lei n 11.196/2005), a Lei n 9.472/1997 (ANATEL), a Lei n 9.478/1997 (ANP), a Lei n 11.079/2004 (PPPs) e a Lei n 11.196/2005 (franquia postal). A partir daqui, nos detemos ao ponto-chave da discusso: se ou no cabvel ao Estado convencionar clusula de arbitragem / compromisso arbitral no seio dos contratos administrativos que celebra, de forma geral. Para tanto, sistematizamos tudo quanto a doutrina e legislao ptrias levantam a respeito, para, ento, analisarmos criticamente suas formulaes tericas, dispositivos e argumentos a favor e contra a arbitrabilidade estatal objetiva e subjetiva. Conclumos apontando a arbitragem como um dos meios de resoluo dos conflitos surgidos nos contratos administrativos em geral, sempre que versarem sobre a parcela disponvel dos direitos do Estado, uma vez que no h bice jurdico a que a Administrao se submeta a juzo arbitral. PALAVRAS-CHAVE: arbitrabilidade estatal resoluo de conflitos contratos administrativos INTRODUO A arbitragem uma tcnica de resoluo de conflitos que se ultima com a deciso por uma ou mais pessoas escolhidas pelas partes contratantes sobre conveno privada e cuja determinao, conquanto tenha a mesma eficcia de uma sentena judicial, no sofre qualquer interveno estatal. Por meio da conveno de arbitragem, um contrato de direito privado, estipulam-se os efeitos processuais inter partes e firma-se o compromisso de no levar ao Judicirio o conhecimento da causa. Se amplamente difundida no meio privado, continua a dvida sobre se a arbitragem meio hbil composio de controvrsias que envolvam o Estado. este artigo elaborado com o fito de contribuir para as reflexes sobre o tema especfico da arbitrabilidade estatal. 1 De maneira a alcanarmos o nosso objetivo, inicialmente trataremos da evoluo histrica do instituto da arbitragem no Brasil, entendendo como ao longo da histria brasileira, tem a doutrina, legislao e jurisprudncias ptrias organizado o assunto. Decompomos, ento, em duas partes este primeiro trecho do estudo, para, na primeira, relatar sobre o instituto de uma forma geral e, na segunda, tratar mais especificamente das formulaes que relacionam Estado e arbitragem. Em seguida, nos deteremos no ponto-central deste artigo: pode ou no o Estado submeter suas causas juzo arbitral? As incurses tericas, muito mais de fundo bibliogrfico e legislativo e menos jurisprudencial, sero formuladas em dois segmentos: no primeiro, falaremos da arbitrabilidade estatal subjetiva para, no segundo, nos determos objetiva. Assim, esperamos, ao final, sem nos esquivar de tomar partido, ter trazido tona todo o debate em torno da possibilidade de o Estado convencionar a arbitragem em seus contratos administrativos, tema to importante e atual do Direito Administrativo.
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2 A EVOLUO HISTRICA DO INSTITUTO DA ARBITRAGEM NO BRASIL Para bem conhecer o objeto de estudo sugerido neste artigo, imprescindvel rememorar os principais marcos da histria que delinearam o prprio instituto da arbitragem no Brasil. 2.1 O INSTITUTO DA ARBITRAGEM NO BRASIL Conforme ensinamentos do professor Eros Roberto Grau, o instituto da arbitragem herana dos gregos e romanos e sua histria se mescla com o nascimento da prpria jurisdio e 2 s se separam, irremediavelmente, quando da organizao do Estado e sistematizao do direito . No Brasil, segundo nos conta Mauro Roberto Gomes de Mattos, as Ordenaes Portuguesas (Afonsinas, Manuelinas e Filipinas) j previam a arbitragem para composio de 3 conflitos e vigeu regularmente no Brasil . Depois, em 1850, editou-se o Cdigo Comercial brasileiro, que, em seu artigo 294, regulamentado pelo art. 411 do Regulamento 737/1850, exigia 4 o juzo arbitral para a soluo de causas comerciais . o Apesar da grande desenvoltura do instituto, sobreveio em 14/9/1866 a Lei n 1.350, que revogou os artigos supracitados e suprimiu a possibilidade de soluo de conflitos por arbitragem no Brasil, a no ser quando se tratasse de direito internacional, especialmente nos contratos de navegao da tambm que nosso pas aderiu ao Protocolo de Genebra de 1923, incorporado o ao direito interno por fora do Decreto n 21.187, de 22/3/1932. A propsito, no campo do direito internacional, o Brasil faz parte inclusive da Conveno Interamericana sobre Arbitragem Comercial Internacional, assinada no Panam em 1975, ratificada e promulgada em 10/5/1996, subscreveu em 2002 a Conveno sobre Reconhecimento e Execuo de Sentenas Arbitrais Estrangeiras (a chamada Conveno de Nova Iorque, de 1958) e signatrio do Protocolo de Braslia, que estabelece a arbitragem como meio de composio de conflitos no mbito do Mercosul (cap. IV, art. 8). E o ex-vice-presidente da Repblica, Marco Maciel, em palestra proferida por ocasio da comemorao dos 13 anos da Lei de Arbitragem diga-se logo que ele foi autor do projeto de lei o que culminou na edio da Lei n 9.307/96 trouxe memria que tambm foi utilizado de arbitragem para delimitar os limites fronteirios entre o Brasil e a Guiana Inglesa, quando era Ministro de Relaes Exteriores o Baro do Rio Branco e advogado do governo brasileiro Joaquim 5 Nabuco . 2.2 A ARBITRABILIDADE DO ESTADO Especificamente quanto arbitrabilidade estatal, oportuno rememorar os marcos de interpretao que delineamos ao longo da nossa histria sobre arbitrabilidade relacionada ao Estado brasileiro. Primeiramente, tem-se notcia de que, sob influncia de Lain, Pontes de Miranda teria sido quem primeiro teorizou a respeito entre ns, sustentando, no incio do sculo XX, a tese da jurisdicionalidade da arbitragem, considerando-a como uma alternativa nova que importaria na 6 renncia processualidade estatal . E a questo da admissibilidade da arbitragem pelo Estado h longa data tambm alvo de reflexo e teorizao pelas principais cortes brasileiras h muito tempo. A Suprema Corte, por exemplo, em histrico julgamento ao qual se costuma designar simplesmente de Caso Lage (Agravo de Instrumento n 52.181, julgado em 14/11/73), decidiu nessa longa demanda judicial que envolvia a Unio e os herdeiros de Henrique Lage estes reivindicando o direito a receber indenizaes decorrentes do torpedeamento de navios durante a Segunda Guerra Mundial, que integravam o acervo incorporado ao Patrimnio Nacional que: Juzo Arbitral Na tradio de nosso direito, o instituto do juzo arbitral sempre foi admitido e consagrado, at mesmo nas causas contra a Fazenda. Pensar de modo contrrio restringir a autonomia contratual do Estado, que, como pessoa sui generis, pode prevenir o litgio pela via do pacto de compromisso, salvo nas relaes em que age como Poder Pblico, por insusceptveis de transao. Esta deciso confirma a tradio doutrinria brasileira, existente desde os tempos do imprio, em aceitar a arbitragem nas causas da Fazenda, na linha dos autorizados pronunciamentos de Lafayette, do Visconde de Ouro Preto e do Conselheiro Silva Costa, bem como a impossibilidade de proibio do uso do juzo arbitral nessas causas, o que significaria a restrio autonomia contratual do Estado.
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O Superior Tribunal de Justia, por sua vez, com poucos anos de existncia, foi logo instado a se manifestar a respeito do tema no caso da extinta Cia de Navegao Lloyd brasileiro, o em 1990, no Recurso Especial n 616, cuja ementa transcrevemos a seguir: CLAUSULA DE ARBITRAGEM EM CONTRATO INTERNACIONAL. REGRAS DO PROTOCOLO DE GENBRA DE 1923. 1. Nos contratos internacionais submetidos ao Protocolo, a clusula arbitral prescinde do ato subseqente do compromisso e, por si s, a apta a instituir o juzo arbitral. 2. Esses contratos tem por fim eliminar as incertezas jurdicas, de modo que os figurantes se submete, a respeito do direito, pretenso, ao ou exceo, a deciso dos rbitros, aplicando-se aos mesmos a regra do art. 244, do CPC, se a finalidade for atingida. 3. Recurso conhecido e provido. Deciso por maioria. (Rel.p.acrdo Min. Gueiros Leite, Terceira Turma, j. em 24/4/1990, DJ de 13/8/1990) Esses dois foram os primeiros precedentes a partir dos quais se entendeu ser o Estado capaz de convencionar arbitragem em contrato de cunho administrativo. Foi, no entanto, no campo normativo que se pde perceber a maior discusso sobre o tema. No plano constitucional, nem a Constituio de 1937, nem a de 1967/1969 vedavam a 7 instituio de juzo arbitral, que no violava o princpio da competncia do Poder Judicirio Com a promulgao da Constituio da Repblica em 1988, que trouxe consigo a Constitucionalizao do Direito Administrativo e, poucos anos mais tarde, a Reforma o Administrativa implementada pela Emenda Constitucional n 19/98, a Administrao incorporou os princpios da eficincia e da consensualidade (este pressuporia a arbitragem inclusive). Por outro lado, no campo infraconstitucional, cronologicamente, vieram o Decreto-Lei o o n 960/1938, que vetou a arbitragem no caso de dvidas fiscais, o Decreto-Lei n 1.312/1974, surgido um ano aps a deciso histrica do STF no Caso Lage e que, em seu art. 11, 8 autorizava o Tesouro Nacional a firmar contratos internacionais com clusula arbitral e as Leis o o estaduais do Rio de Janeiro (n 1.481, de 21/6/89, art. 5, pargrafo 2) e de So Paulo (n 7.835, de 8/5/82, art. 8, XXI), prevendo a arbitragem como instrumento de soluo consensual de controvrsias nesses estados. O debate doutrinrio mais acalourado se deu especialmente aps a sucessiva edio 9 de leis confundindo os estudiosos quanto arbitrabilidade desde o ano de 1986. So elas o o o o Decreto-Lei n 2.300/1986, o Decreto-Lei n 2.348/1987 (que alterou aquele), a Lei n o 8.666/1993 e a Lei n 8.987/1995, que previu expressamente em seu artigo 23, inciso XV, a possibilidade de arbitragem para compor questes relacionadas aos contratos de concesso que viessem a celebrados pelos entes pblicos. Por fim, coroando definitivamente o juzo arbitral, que, em 23 de setembro de 1996, o promulgou-se a Lei n 9.307. Esta firmou em definitivo que as pessoas capazes de contratar podero valer-se da arbitragem para dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais disponveis 10 (seu art. 1) e, reafirmada sua constitucionalidade pelo Egrgio STF em 2001 , resta apenas confirmar se suas disposies so aplicveis aos contratos administrativos. 3 DA ARBITRABILIDADE DO ESTADO NOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Divide-se a arbitrabilidade em subjetiva e objetiva. A primeira determina quem pode se submeter ao juzo arbitral, enquanto a segunda relaciona-se ao objeto da controvrsia, estabelecendo quais matrias podem ser resolvidas por meio do instituto. 3.1 ARBITRABILIDADE ESTATAL SUBJETIVA Quanto arbitrabilidade subjetiva, a legislao brasileira sempre foi no sentido de que as pessoas capazes podem se valer da arbitragem e que esta era vinculada transao, de maneira que apenas as pessoas que tm poderes para transigir poderiam celebrar compromisso arbitral / 11 clusula compromissria . o O Decreto-Lei n 2.300/1986, que disciplinava as licitaes e contratos na Administrao, previa, no pargrafo nico do art. 45, a obrigatoriedade de clusula que declarasse competente o 12 foro do Distrito Federal para dirimir controvrsias vedando expressamente a arbitragem .
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No entanto, menos de um ano aps o incio de sua vigncia, foi promulgado o Decreto-Lei o o n 2.348 de 1987, que alterou vrios artigos do Decreto-Lei n 2.300/86, dentre eles o citado pargrafo nico do art. 45, possibilitando, assim, a utilizao da arbitragem em algumas hipteses 13 de licitao internacional. Observa-se que o dispositivo ainda no se apresentava satisfatrio, uma vez que previa a obrigatoriedade de previso do foro do DF apenas para os contratos celebrados com pessoas fsicas ou jurdicas domiciliadas no exterior, deixando de abranger as pessoas domiciliadas no Pas. o o Em 1993, com a supervenincia da Lei n 8.666, o Decreto-Lei n 2.300/86 foi revogado, passando a reger as licitaes e contratos da Administrao Pblica direta, indireta e entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Distrito-Federal, Estados e Municpios (art 1). Todavia, no que tange possibilidade de soluo de controvrsias pela via arbitral, a Lei n 8.666/93 trouxe regra imprecisa e lacunosa, o qu e acabou por gerar incerteza, at os dias de 14 hoje, sobre a possibilidade de uso do instituto pela Administrao Pblica. Sem dvida, a regra geral era a proibio de escolha de foro estrangeiro, estendendo, tambm, a obrigatoriedade do foro da sede da Administrao aos contratos celebrados com o pessoas fsicas e jurdicas domiciliadas no Brasil, diferentemente do Decreto-Lei n 2300/86. o A impreciso da Lei n 8.666/93 residiu na retirada da meno expressa ao juzo arbitral para algumas hipteses de licitao internacional. Essa omisso levou a dvidas que, para fins didticos, organizamos em trs correntes basicamente: A 1 corrente seria a daqueles que entendiam no mais ser possvel submeter o Estado a juzo arbitral; a 2 corrente, a dos que pensavam ser possvel a arbitrabilidade estatal desde que houvesse lei expressa a autorizando; e a 3 corrente, aquela dos estudiosos que vislumbravam a possibilidade da arbitragem ser convencionada pelo Estado em seus contratos, haja vista os princpios da eficincia e consensualidade insertos na Constituio Federal de 1988 por fora da o EC n 19/1998. A matria continuou, no entanto, sendo alvo de elaborao e aperfeioamento pelo o legislador ordinrio e, com o advento da Lei n 8.987/95, Lei de Concesso de Servios Pblicos, mais uma vez admitiu-se a arbitragem pelo Estado no seu art. 23, inciso XV, do qual se extrai: Art. 23. So clusulas essenciais do contrato de concesso as relativas: (...) XV ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais. Dessa feita, a maior parte da doutrina passou a entender que tal dispositivo autorizou o uso da arbitragem nos contratos de concesso e permisso de servios pblicos, mesmo no tendo 15 explicitamente utilizado o termo arbitragem , o que s veio a acontecer anos mais tarde, com a o incluso do art. 23-A, determinao da Lei n 11.196/2005: Art. 23-A. O contrato de concesso poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos o termos da Lei n 9.307, de 23 de setembro de 1996. (Includo pela Lei n 11.196, de 2005) Assim, novamente polarizou-se a doutrina ptria, subdividindo-se em duas correntes principais: a dos que criam s ser possvel a arbitragem nos contratos de concesso, tal como o o autorizado no art. 23, XV, da Lei n 8.987/95 (em em casos que tais, como o da Lei n 9.472/1997, o o Lei da Anatel, o da Lei n 9.478/1997, Lei da ANP, o da Lei n 11.079/2004, Lei das PPPs, o o 16 da Lei n 11.668/2008, Lei da franquia postal etc.) , tendo em vista o princpio da legalidade; e, o em lado oposto, os que defendiam que o art. 23, inciso XV, da Lei n 8.987/1995 se constitua 17 permisso genrica para o manejo da arbitragem nos contratos administrativos em geral . Pedindo vnia primeira corrente, sem querer adentrar na discusso sobre a distino entre o princpio da legalidade e o princpio da juridicidade, nos filiamos segunda corrente, entendendo ampliativamente o princpio da legalidade, o que redunda em dizer que, ao nosso ver, legal a conduta extrada do ordenamento jurdico como um todo. o Da, bem verdade que a Lei n 9.307/96 no menciona expressamente o Estado como ente capaz de se submeter arbitragem, mas cremos que assim no o fez porque a Lei da Arbitragem pertence esfera do direito privado. Ocorre que as disposies do direito privado podem ser aplicadas supletivamente aos o contratos administrativos, sob a dico do art. 54 da Lei n 8.666/93, in verbis: Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta lei regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se,
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supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado. (grifos nossos) Essa formulao no nossa mas de professores expoentes do nosso direito brasileiro, 18 19 20 como Adilson de Abreu Dallari e Arnold Wald , alm de outros . Saliente-se, ainda, haver ensinamento no sentido de que a prpria Lei de Licitaes, ao prever no seu art. 72, II, a resciso amigvel do contrato por acordo entre as partes, j tendia adoo do arbitramento estatal e de que s havendo lei que negasse expressamente autorizao ao Estado para convencionar a arbitragem que esta possibilidade seria de todo extirpada, como o 21 ocorrido no Decreto-Lei n 960/1938. 3.2 ARBITRABILIDADE ESTATAL OBJETIVA No que diz respeito arbitrabilidade objetiva, ela sempre esteve restrita s questes 22 passveis de transao, quer dizer, quelas referentes a direitos patrimoniais disponveis . por isso que a discusso acerca da arbitrabilidade objetiva do Estado centra-se na natureza dos direitos envolvidos, se disponveis ou indisponveis. Lcia Valle Figueiredo firme na sua argumentao de que no possvel instituir juzo arbitral no seio de contratos administrativos, por dois motivos. A uma, porque o interesse pblico indisponvel; a duas, porque o fato de no caber recurso ao Judicirio da sentena proferida em 23 sede arbitral feriria o princpio da inafastabilidade da jurisdio. Diversamente o pensamento de Carlos DelPiazzo. Vejamos: (...) pactuar a clusula compromissria no significa contrariar o interesse pblico quando o ordenamento, implcita ou 24 explicitamente, atribui competncia a uma entidade pblica para firmar tal compromisso. Outrossim, Diogo Moreira Neto, tambm adepto da corrente que pensa ser possvel ao Estado firmar a arbitragem, se utiliza da distino entre interesse pblico primrio e secundrio, para formular que, quanto quele primeiro, perfeitamente possvel a aplicao do instituto em 25 comento. E o ilustre professor distingue inclusive as rbitas, interna e externa, de soluo de conflitos envolvendo o Estado, ao que conclui que, na rbita externa, estamos jungidos ao que preconiza o art. 4, inciso VII, da Constituio Federal, que aponta o emprego das vias pacficas (consensuais), para dirimir conflitos em que sejam parte a Repblica Federativa do Brasil em suas relaes internacionais. Nessas hipteses, o Estado no est apenas autorizado, mas obrigado constitucionalmente a esgotar as solues de consenso, mesmo que envolvendo direitos 26 indisponveis. O autor prossegue o raciocnio sustentando que, se a arbitragem expressamente permitida na rbita externa, no h porque haver impedimento para que o Estado a utilize na rbita interna. Toda a questo do cabimento da arbitragem na rbita interna se reduziria definio do campo contratual em que a Administrao negocia e estatui como qualquer particular, excludas, portanto, quaisquer clusulas em que seja prevista a satisfao de um interesse 27 finalstico da sociedade, cometido ao Estado, este sim, indisponvel. Logo, no tocante arbitrabilidade objetiva estatal, colhem-se os seguintes posicionamentos da doutrina: 1) o primeiro, esposado por Lcia Valle Figueiredo, Sidney Bittencourt, Suzana Domingues Medeiros, Luis Roberto Barroso, dentre outros, que afirma que a Administrao Pblica no pode transigir com o interesse pblico e, por conseguinte, estaria impedida de firmar compromisso arbitral / clusula compromissria; 2) o segundo, defendido especialmente por Carlos Delpiazzo, Diogo de Figueiredo Moreira 28 29 30 31 Neto, Caio Tcito , Pedro Batista Martins , Rafael Bielsa e Carlos Alberto Carmona , para quem se admite a submisso da Administrao ao juzo arbitral nas hipteses em que pratique atos de gesto, sempre que operacionalizar interesses primrios hbeis a ser quantificados, e, portanto, que tenham expresso patrimonial.
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4 CONCLUSO Este trabalho teve como escopo remontar origem do instituto da arbitragem no Brasil para, contextualizando-o ao atual estgio da normativa ao seu respeito, julgar sobre se ou no possvel ao Estado estipular conveno de arbitragem no seio de contrato administrativo, ao que conclumos: a) em analisando a historicidade do instituto da arbitragem no Brasil, v-se, mais que nunca, que h diversas leis prevendo a submisso do Estado juzo arbitral que convencione, como que inserindo na Administrao Pblica uma viso negocial antes no aceita. Ao que nos parece, inicialmente eram absolutas as regras proibitivas, que, principalmente a partir da dcada de 80 do sculo passado, foram sendo mitigadas e hoje temos forte tendncia a ampliar o mbito de aplicabilidade de solues amigveis (consensuais) de conflito, como o a arbitragem, inclusive para alcanar o ente estatal; b) quanto sua arbitrabilidade estatal: o b.1) a autorizao ampla e genrica do art. 1 da Lei n 9.307/96, que possibilita a pessoas capazes de contratar convencionar a clusula de arbitragem, no exclui de seu alcance o Estado, que, como outros pessoas jurdicas, pode validamente assumir obrigaes de natureza bilateral, sempre que o ordenamento no veicular vedao e respeitado o interesse pblico; b.2) como tambm admite parte da doutrina, a utilizao da arbitragem pela Administrao Pblica pode ser convencionada desde que os direitos envolvidos sejam disponveis, pois h casos, sim, em que eles se restringem esfera negocivel do Estado. c) por fim, transcrevemos as palavras de Themstocles Cavalcanti: Parece-me que a Administrao Pblica realiza muito melhor os seus fins e a sua tarefa, convocando as partes que com ela contratarem, a resolver as controvrsias de direito e de fato perante o juzo arbitral, do que denegando o direito das partes, remetendo-as ao juzo ordinrio ou prolongando o processo administrativo, com diligncias interminveis, 32 sem um rgo diretamente responsvel pela instruo do processo. (grifos nossos) 5 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BARROSO, Luis Roberto. Sociedade de economia mista prestadora de servio pblico: clusula arbitral inserida em contrato administrativo sem prvia autorizao legal. Invalidade. Revista de Direito Bancrio, do Mercado de Capitais e de Arbitragem. So Paulo, n. 19. BIELSA, Rafael. Estdios de Derecho Publico, vol. III, Buenos Aires: Depalma, 1949. BITTENCOURT, Sidney. Arbitragem envolvendo o Estado no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n. 233, p. 71-101. CARMONA, Carlos Alberto. Arbitragem e Processo: um comentrio Lei n. 9307/1996. 2 ed. So Paulo: Atlas, 2004. DALLARI, Adilson Abreu. Arbitragem na Concesso de Servio Pblico. Revista de Informao Legislativa do Senado Federal, v. 32, n. 128/63-67, 1995. DELPIAZZO, Carlos E. El arbitraje en la contratacin administrativa en el mbito del Mercosur. Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n. 4, Curitiba, 2000. FERNNDEZ, Toms-Ramn e GARCIA DE ENTERRA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. 9 ed., Madrid: Civitas, v. 1, 1999. GRAU, Eros Roberto. Da arbitrabilidade de litgios envolvendo sociedades de economia mista e da interpretao de clusula compromissria. Revista de Direito Bancrio do Mercado de Capitais o e da Arbitragem, ano 5, n 18, out./dez.2002, p. 395-405. LEMES, Selma Ferreira. Uso da Arbitragem na Administrao Pblica. Valor econmico. Rio de Janeiro, 2003. LIMA, Cludio Vianna de. "A Lei de Arbitragem e o art. 23, XV, da Lei de Concesses". Revista de o Direito Administrativo. Rio de Janeiro, n 209. MACIEL, Marco. Treze anos da Lei da Arbitragem. Revista de Arbitragem e Mediao, ano 6, n. 23, out./dez.2009, p. 9-18. MARTINS, Pedro Batista. O Poder Judicirio e a Arbitragem: Quatro Anos da Lei n. 9.307/1996 (3 o parte). Revista Forense, n 359/165. o MATTOS, Mauro Roberto Gomes de. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: FGV, n 223, jan./mar.2001, p. 115-131.
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O PARADIGMA TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS PBLICAS: UMA NOVA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE? Sandro Pereira Silva 1. INTRODUO Nos anos finais de 1990, o governo federal brasileiro passou a considerar a definio de diferentes escalas para o planejamento de suas intervenes, tendo como influncia todo o acmulo da abordagem territorial em curso em vrios pases da Unio Europia. Essa abordagem considera o territrio, definido com base em mltiplas dimenses que lhe conferem sua identidade, como o espao de mediao social e de incidncia de polticas pblicas, e, portanto, lcus privilegiado para o planejamento estatal (SILVA, 2008). Sob essa influncia, surgiu no Brasil uma srie de polticas pblicas nos ltimos 10 anos ancoradas em uma abordagem territorial, cada uma com seu enfoque, seus recortes territoriais e seus arranjos institucionais especficos. Diversas instncias colegiadas (fruns, conselhos, etc.) envolvendo representantes do poder pblico e sociedade civil foram constitudas no desenho dessas polticas como instncias de deliberao. Com base nessas colocaes, este trabalho de pesquisa parte da seguinte indagao: quais as inovaes trazidas pela abordagem territorial nas relaes entre Estado e sociedade civil no contexto do planejamento e implementao de polticas pblicas no Brasil? Com base nesse questionamento, buscou-se compreender os avanos e contradies na conduo desse novo paradigma de interveno estatal, com seus mtodos, instrumentos e procedimentos, ou seja, o foco de anlise est mais nos mecanismos de governana estabelecidos pelas polticas do que em seu contedo propriamente dito. 2. POLTICAS E PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL A ao deliberada de planejamento estatal teve um marco importante com a criao do Ministrio do Planejamento em 1962, no governo de Joo Goulart. O primeiro ministro a assumir a pasta foi o economista Celso Furtado, reconhecido internacionalmente por seu trabalho como professor na Frana, sua atuao na CEPAL nos anos 1950 e por seus escritos sobre a economia brasileira e teorias do desenvolvimento econmico. Suas teses fundamentaram as principais aes governamentais de planejamento econmico naquela poca e ainda persistem como referncia. A principal ao prtica no sentido de reorganizao do espao econmico regional e sua integrao nacional foi viabilizada ainda no governo de Juscelino Kubitschek, em 1959 com, a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE, como proposta para coordenar um projeto de desenvolvimento do Nordeste, regio com maiores ndices de pobreza e deficincias estruturais do pas. Embora a SUDENE tenha sofrido posteriormente, sobretudo aps 1964, deturpaes no seu projeto original, o debate em torno do planejamento regional para a ao governamental persistiu. Porm, diferentes autores apontam crticas base de referncia regional brasileira atual, quando, na realidade, existe uma diversidade de padres territoriais e regionais presentes na definio e na de funo de cada ncleo de convvio. Brando (2007) um dos autores a abordar a questo do estabelecimento de escalas regionais apropriadas para a elaborao de polticas pblicas. Para ele, as polticas de desenvolvimento com maiores e melhores resultados so aquelas que no discriminam nenhuma escala de atuao e reforam as aes multiescalares: microregionais, mesorregionais, metropolitanas, locais, entre outras, e o faz de tal maneira que contribui para a construo de escalas espaciais analticas e polticas adequadas a cada problema concreto a ser diagnosticado e enfrentado. A escolha adequada de escalas para cada iniciativa de aes territoriais deve considerar a complexidade dos cenrios e a necessidade de solues conjuntas coordenadas e articuladas. Contudo, Brando (2007) chamou ateno para um sobre-empodeiramento imputado 1 ao territrio , transformado em sujeito coletivo, difuso, com poder de deciso, e um conseqente negligenciamento do papel do Estado. Para Perico (2009), o planejamento de polticas pblicas deve levar em conta alguns fatores que iro diferenci-las entre si. Por um lado, elas se diferenciam em relao a sua matria de tratamento (educao, saneamento, sade, habitao, etc.), que a definir enquanto uma poltica setorial. Por outro lado, as polticas tambm se diferem pelo mbito de sua cobertura, a ser definido pelos gestores e organismos responsveis, sobretudo quanto ao pblico a ser beneficiado, quais os critrios de incluso e, em alguns casos, defini-se tambm as localidades de sua execuo. Assim, a abordagem territorial para o planejamento de polticas pblicas auxilia no entendimento dos fenmenos sociais, contextos institucionais e cenrios ambientais sob os quais
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ocorrer a interveno desejada, de maneira a propiciar meios mais acurados para a definio e alcance de metas, parcerias necessrias e instrumentos de implementao. Para Rodrigues (2005: p. 46), o territrio constitui uma base flexvel sobre a qual agem diversas foras endgenas e exgenas, de forma que ele se encontra continuamente submetido a presses de mudanas, conflitos e relaes de poder que podem implicar em expanso ou deslocamento. Essas presses expem a importncia de se manter a integridade fundamentalmente social do territrio. Nesse contexto, afirmou a autora que a noo de territrio enquanto unidade de planejamento e gesto administrativa possibilita a visualizao das possibilidades de atender as complexas demandas sociais mediante polticas e estratgias de manejo dos recursos econmicos, culturais e ambientais que sustentam a integridade do territrio e lhe confere um carter multidimensional. A temtica territorial permitiu ainda a emergncia de um discurso de revalorizao do meio rural na definio de polticas pblicas. Uma das motivaes para a adoo da abordagem territorial no planejamento governamental refere-se constatao das limitaes do municpio em gerir programas governamentais estratgicos, que muitas vezes exigem a ampliao das aes para alm de seus limites polticos. Como exemplos de aes dessa natureza, pode-se citar: projetos ambientais de recuperao de reas degradadas, gesto de bacias hdricas, articulao de cadeias produtivas ou de arranjos produtivos locais, entre outros. Nesse sentido, as novas institucionalidades geradas em bases territoriais facilitam a articulao e a cooperao de entidades polticas e da sociedade civil, nas trs esferas de governo (federal, estadual e municipal), evitando a fragmentao das aes. J no entendimento de Sabourin (2002), o planejamento das aes de Estado sob uma tica territorial envolve trs desafios de grande relevncia na atualidade, quais sejam: i) estabelecer aes que garantam uma representao democrtica e diversificada da sociedade, a fim de que os diferentes grupos de atores possam participar mais ativamente das tomadas de deciso e ter mais acesso informao; ii) realizar aes de capacitao junto aos atores locais para que possa ser formada uma viso territorial de desenvolvimento, rompendo a viso setorial como a nica forma de anlise; e iii) estabelecer novas formas de coordenao das polticas pblicas, no que se refere aos recursos, s populaes e aos territrios, baseadas em novas lgicas de desenvolvimento. Portanto, a abordagem territorial possui um interessante instrumental para o planejamento e implementao de polticas pblicas. Isso ocorre porque cada localidade ou territrio caracterizase por uma determinada estrutura produtiva, um mercado de trabalho e um sistema produtivo prprios, uma dotao de recursos naturais e infraestruturais, uma tradio cultural, um sistema social e poltico, sobre os quais se articulam os processos de desenvolvimento local (CEPAL, 2000). 3. AS EXPERINCIAS RECENTES DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL Uma das principais referncias atuais para a formulao e implantao de estratgias de planejamento territorial o Programa de Ligaes entre Aes do Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER). Esse programa surgiu no contexto da Unio Europia em 1991, tendo como principal objetivo apresentar um enfoque multisetorial e integrado para a dinamizao de espaos rurais com base em projetos territoriais inovadores (SARACENO, 2005). No contexto dos pases da Amrica Latina, a utilizao desses enfoques ainda so muito incipientes. No Brasil, somente com a promulgao da Carta Constitucional de 1988 e da reforma do Estado ao longo da dcada de 1990 que a temtica territorial comeou de fato a ganhar espao no campo das polticas pblicas, sobretudo com a emergncia de uma maior descentralizao administrativa na gesto de polticas pblicas nacionais. Contudo, Guanziroli (2009) apontou fragilidades do processo de descentralizao ocorrida no Estado brasileiro. Alm de no fornecer aos municpios os meios necessrios para corresponderem s novas responsabilidades, a descentralizao por si s no alterou as relaes de poder nos municpios e a forma autoritria e clientelista de governar que ainda caracterizam muitas prefeituras, nem garantiu maiores possibilidades de participao dos grupos mais marginalizados da populao. Bandeira (2007: p. 202) assinalou dois fatos como marcos importantes para a emergncia da dimenso territorial no contexto das polticas pblicas brasileiras. O primeiro deles refere-se tentativa de abordar a problemtica macroterritorial do desenvolvimento brasileiro na elaborao do Plano Plurianual 2000-2003, que usou como referncia o estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, realizado pelo governo federal. J o segundo foi a prpria criao do Ministrio da Integrao Nacional em 1999, que de acordo com a Medida Provisria n 1.911/1999, possui entre suas competncias: formular e conduzir a poltica de desenvolvimento
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nacional integrada; formular os planos e programas regionais de desenvolvimento; e estabelecer estratgias de integrao das economias regionais. Em 2000, o Ministrio da Integrao Nacional elaborou o documento Bases para as Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, o qual propunha uma srie de objetivos amplos para a gesto do territrio, tais como: promover a competitividade sistmica; mobilizar o potencial endgeno de desenvolvimento das regies; fortalecer a coeso econmica e social; promover o desenvolvimento sustentvel; e fortalecer a integrao continental. Em 2003, o governo federal, por meio da Lei n 10.683, conferiu a responsabilidade sobre o ordenamento territorial aos ministrios da Integrao Nacional e da Defesa. J em 2006, o Ministrio da Integrao Nacional apresentou os subsdios para a elaborao da proposta da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT. A partir de 2003, com o incio do governo do presidente Lula, outros programas surgiram. Entre os principais programas que adotaram a abordagem territorial para seu planejamento e execuo, e que ainda esto em curso, pode-se citar: a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR; os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs); o Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial Sustentvel PRONAT; e o Programa Territrios da Cidadania. comum haver entre esses programas a sobreposio espacial na definio dos territrios para a interveno de cada um deles, do tipo: os territrios se coincidirem; o territrio de um programa encontra-se contido no territrio de outro, de maior extenso; ou apenas alguns municpios de um territrio estarem inseridos na delimitao territorial de outro programa. No entanto, Fernandes (2009: p. 206) no v problemas nisso, pois para ele, os territrios so utilizados de diferentes formas assim como as pessoas assumem e executam distintas funes ou como as relaes sociais se mesclam, gerando multiterritorialidades. Dentre esses programas citados acima, o primeiro a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), sob a gesto do Ministrio da Integrao Nacional (MI). Segundo seu marco institucional, a PNDR define premissas, parmetros e critrios bsicos para a reduo das desigualdades regionais no Brasil e estabelece uma tipologia sub-regional por microrregies, a partir da qual o Governo Federal poderia orientar as aes a desenvolver no terreno, e surgiu como instrumento de planejamento estatal com vistas reduo das desigualdades regionais, exposta como um dos objetivos fundamentais do Brasil pela Constituio de 1988. O foco das preocupaes incide, portanto, na dinamizao das regies e na melhor distribuio das atividades produtivas pelo territrio nacional. A PNDR trabalha com o conceito de mesorregio para seus recortes territoriais, sendo identificados inicialmente 13 mesorregies. Seus seguintes objetivos especficos so: a) dotar as regies das condies necessrias de infraestrutura, crdito e tecnologia; b) promover a insero social produtiva da populao, a capacitao dos recursos humanos e a melhoria da qualidade de vida; c) fortalecer as organizaes scio-produtivas regionais, ampliando a participao social; e d) estimular a explorao das potencialidades sub-regionais que advm da diversidade socioeconmica, ambiental e cultural do pas. Para a definio de suas aes, a PNDR leva em considerao a presena de fortes desequilbrios inter e intrarregionais. As regies consideradas de alto rendimento concentram-se predominantemente no eixo sul-sudeste do pas, enquanto que nas regies Norte e Nordeste persistem um quadro em que convergem baixos indicadores de renda e pouco dinamismo de sua base produtiva. Com base nesse cenrio, as aes da PNDR constituem uma tentativa de diminuio das desigualdades existentes no Brasil. As principais aes so: o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (Conviver); o Programa de Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais (Promeso); o Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres (Produzir); o Programa de Promoo e Insero Econmica de Sub-Regies (Promover); o Plano de Desenvolvimento Estratgico para o Semi-rido (PDSA); o Plano de Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da Rodovia BR-163; o Plano para a Amaznica Sustentvel (PAS); o Programa de Desenvolvimento das reas de Fronteira (PDAF); e o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrional. Entre as estratgias de governana traadas pela PNDR para alcanar seus objetivos, primeiramente criado em cada mesorregio um frum mesorregional como instrumento para a articulao institucional entre as diversas esferas de governo e organizaes da sociedade civil em cada territrio (mesorregio). Os fruns assumem funo de destaque na concepo da PNDR, pois representam o eixo no qual as articulaes se completam, tanto com vistas s atividades de planejamento e definio de prioridades (aes estratgicas), quanto para o acompanhamento e controle da execuo de projetos e programas especficos (MORAES; LOURO, 2003).
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Perico (2009) apontou a relevncia da PNDR para abrigar o discurso do territrio na esfera do planejamento federal. No entanto, o autor disse haver certa confuso conceitual em seu estatuto na definio das diferentes escalas espaciais com as quais trabalha, tais como regio e territrio. Alm disso, como os recortes territoriais das mesorregies so muito amplos, englobando inclusive diferentes estados em uma nica mesorregio, torna-se muito difcil a coordenao e operacionalizao de projetos conjuntos no interior dos territrios. Flores (2006) tambm chamou a ateno para a definio de territrios com largas dimenses. Segundo ele, as grandes diferenas de identidades dentro dos territrios estabelecidos como objetos de interveno dificultam tanto o estabelecimento de estratgias de valorizao dos produtos com base nas especificidades territoriais, como tambm a formao de arranjos institucionais locais para a execuo de polticas. No entendimento de Bandeira (2007: p. 203), uma verdadeira poltica nacional de desenvolvimento regional, como pretende ser a PNDR, apresenta um sentido duplo: de um lado, sustentar uma trajetria de reverso das desigualdades regionais que, exceo de curtos perodos histricos, no pararam de se ampliar no Brasil; de outro, explorar, com afinco, os potenciais endgenos da magnificamente diversa base regional de desenvolvimento, em conformidade com os fundamentos sociais atuais de uma produo mais diversificada e sofisticada, mas portadora de valores sociais regionalmente constitudos. Contudo, apesar dos esforos empreendidos, a discusso sobre os objetivos que devem presidir a atuao do poder pblico sobre o territrio ainda no chegou a um grau de amadurecimento capaz de institucionalizar um nvel de consenso necessrio, sem o qual, torna-se difcil mobilizar apoio suficiente para alcanar a prioridade necessria para viabilizar polticas ou aes mais efetivas relacionadas com o ordenamento do territrio. A segunda ao governamental citada trata dos Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (CONSADs), os quais configuram um desejo de estabelecer uma estratgia de cooperao entre o poder pblico e a sociedade civil voltada para o apoio logstico e a canalizao de recursos para as iniciativas territoriais, projetos e aes estruturantes. Esse programa surgiu em 2003 para a promoo da segurana alimentar e desenvolvimento local, inserido em uma ao maior do governo federal para o combate fome e pobreza no Brasil, que foi o Programa Fome Zero, sob responsabilidade do ento recm criado Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Os CONSADs so arranjos territoriais em regies de baixo ndice de desenvolvimento que busca promover a cooperao entre os municpios. Em 2003, foram mapeados e constitudos pelo MDS 40 CONSADs, com pelo menos um em cada estado brasileiro, que correspondem a um total de 585 municpios e uma populao de mais de 11 milhes de habitantes. Os critrios de seleo dos municpios pelo MDS foram com base no perfil socioeconmico, destacando tambm o perfil rural, as carncias infraestruturais e a presena de agricultura familiar nos municpios. Seu enfoque territorial abrange as seguintes dimenses: a) as relaes sociais, comerciais, produtivas, polticas e culturais existentes na regio..., b) a dimenso fsica e ambiental do territrio [...], c) as potencialidades geoestratgicas do territrio como base dos arranjos scio-produtivos sustentveis; d) a necessidade de reorganizao do territrio de forma a proporcionar a incluso social [...], e) [...] construo de uma institucionalidade capaz de mediar conflitos, agregar esforos e gerar sinergias de forma a direcionar o processo de integrao territorial para os objetivos de segurana alimentar e nutricional e desenvolvimento local; f) fortalecimento da identidade territorial e a construo de um sentimento de solidariedade social (JESUS, 2006: p. 62). As aes do CONSAD envolvem basicamente trs linhas principais: 1) implementao de aes e polticas especficas de segurana alimentar; 2) articulao de iniciativas de competncia de outras esferas de governo e instituies da sociedade civil; e 3) gesto participativa com vistas a tornar as comunidades protagonistas de seu processo de emancipao. Eles so concebidos como uma associao intermunicipal, sob orientao da Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional (SESAN/MDS), com o objetivo de congregar objetivos sociais do poder pblico e da sociedade civil para a promoo de aes conjuntas, com foco na segurana alimentar e no desenvolvimento sustentvel. Cada consrcio deve buscar o enfrentamento dos problemas de sua regio e a alavancagem das potencialidades de cada municpio de maneira articulada, reunidos por laos de identidades sociais, culturais, ambientais e econmicas.
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A partir dos consrcios intermunicipais so escolhidos os membros que iro compor o Frum do CONSAD, instncia mxima deliberativa dentro consrcio e responsvel pelas decises polticas Os agentes envolvidos tm a incumbncia de promover uma articulao para a elaborao de um plano intermunicipal de desenvolvimento sustentvel, baseado em um diagnstico dos principais problemas dos municpios. Cada Frum deve respeitar dois pressupostos bsicos: 1) refletir a pluralidade entre os mltiplos segmentos sociais existentes no territrio; garantir uma representao majoritria da sociedade civil (2/3 dos membros), buscando estimular e fortalecer a organizao social do territrio como protagonista nas decises diversas (JESUS, 2006). Outra ao governamental sob a estratgia de interveno territorial o Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT), tambm iniciada em 2003 e includa no Plano Plurianual de Aplicaes (PPA) 2004-2007, sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e coordenao de sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT). O programa, centrado na incluso e na justia social, na reativao das economias locais e na gesto sustentvel dos recursos naturais, foi concebido para ser implementado no longo prazo, alcanando todos os espaos rurais do Brasil, especialmente os que apresentem caractersticas de estagnao econmica, problemas sociais e riscos ambientais, com forte presena de agricultores familiares e assentados de reforma agrria (BRASIL, 2005). De acordo com as diretrizes do MDA, o desenvolvimento rural, pensado de forma sustentvel, tem como meta principal estimular e favorecer a coeso social e territorial das regies e dos pases onde ela empregada como elemento harmonizador dos processos de ordenamento e de desenvolvimento da sociedade em geral. Para alcanar suas principais metas, assim como nos CONSADs e nos Fruns Mesorregionais, um dos objetivos do PRONAT articular atuaes conjuntas com outros rgos da administrao federal, estadual e municipal, bem como da sociedade civil em geral. Esses elementos devem propiciar um sentimento de pertencimento aos diversos grupos locais espalhados pelos municpios que o compem de forma a consolidar uma maior coeso social e territorial entre seus atores sociais. A caracterizao geral da denominao territrio rural no mbito do MDA, alm das condies acima, tem por base as microrregies geogrficas que apresentam densidade demogrfica menor que 80 habitantes por quilmetro quadrado e populao mdia por municpio de at 50.000 habitantes, incluindo-se nesses territrios os espaos urbanizados que compreendem pequenas e mdias cidades, vilas e povoados (BRASIL, 2005). Atualmente, a SDT/MDA atua em 164 territrios rurais, os quais compreendem um total de 2.392 municpios com cerca de 47,1 milhes de habitantes, sendo 16,1 milhes residentes em reas rurais, segundo critrios do IBGE. Esses territrios abrangem uma rea de 52% da superfcie nacional. Uma de suas principais inovaes institucionais encontra-se na definio de suas reas de resultado, que so quatro: articulao de polticas pblicas; formao e fortalecimento de redes sociais; dinamizao econmica de territrios rurais; e gesto social. Sobre as trs primeiras, pode-se dizer que so comuns a qualquer outro programa de desenvolvimento local ou territorial. A novidade fica pelo fato de gesto social estar entre as reas de resultado do programa, deixando de ser considerada apenas como instrumento para se chegar aos resultados esperados. Ou seja, o fortalecimento da gesto social por si s um resultado a ser alcanado. Para fortalecer e garantir o processo de gesto social dos territrios rurais so formados em cada um deles os Conselhos de Desenvolvimento Territorial Rural Sustentvel (CODETER), que so espaos pblicos compostos paritariamente por representantes do poder pblico local e sociedade civil. Estes colegiados constituem-se como as instncias maiores de deliberao no territrio no que diz respeito a aes prioritrias de desenvolvimento rural sustentvel e na definio de polticas pblicas, com o objetivo principal de compartilhar o poder de deciso e empoderar os atores sociais no sentido de desenvolver a capacidade e habilidades coletivas de transformar a realidade (BRASIL, 2005). Os recursos do programa para os projetos territoriais tambm contemplam recursos para a realizao de oficinas, custeio das despesas para as assemblias do CODETER, alm do pagamento de um assessor territorial, que se dedica integralmente ao apoio das atividades do CODETER e a principal personagem de referncia no territrio. O principal instrumento de planejamento e gesto social no territrio o Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS), que apresenta os eixos principais para o planejamento das aes com vistas ao desenvolvimento sustentvel do territrio. Eles so elaborados conjuntamente por consultores contratados pelo MDA e atores sociais locais (agricultores familiares, gestores pblicos, representantes de ONGs, sindicatos, instituies de
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pesquisa, agncias financeiras e outras entidades que atuam no mbito do territrio), a partir de metodologias participativas para o levantamento e problematizao das informaes e definio da viso de futuro do territrio. Os projetos no mbito do PRONAT so debatidos no interior dos CODETERs, devendo atender, por um lado, todos os critrios definidos anualmente pelo MDA, e por outro, os eixos estratgicos para o desenvolvimento territorial estabelecidos no PTDRS do territrio. Todos os projetos aprovados so encaminhados para o Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS), que avalia o mrito de cada projeto, podendo sugerir ajustes ou correes de acordo com as instrues normativas do PRONAT para aquele ano. Aps a anlise dos projetos, o CEDRS emite um parecer a ser encaminhado para a SDT/MDA, acompanhado de cpia da documentao requerida. Por sua vez, a SDT/MDA emite outro parecer tcnico sobre o projeto, e em caso de aprovao, ele ser homologado e encaminhado aos agentes financeiros, cujo principal a Caixa Econmica Federal. Toda essa sequncia para a apresentao e seleo dos projetos aponta que os proponentes esto sujeitos s normas que vem de cima para baixo. Outra grande preocupao quanto s exigncias burocrticas dos agentes financeiros, tidas por muitos atores envolvidos como os principais responsveis pela paralisao dos projetos (FREITAS, 2011). Em 2008, o programa de desenvolvimento territorial do MDA ganhou maior vulto institucional com o lanamento do Programa Territrios da Cidadania. Esse programa administrado pelo governo federal, por meio do Ministrio da Casa Civil, e envolve outros 21 ministrios e autarquias diferentes. Ele visa permitir uma melhor focalizao e articulao entre as ofertas de polticas pblicas aos municpios de territrios elencados a partir de alguns critrios, como ndice de pobreza, baixo IDH, existncia de grande nmero de agricultores familiares e assentados de reforma agrria, etc. Alm disso, o governo federal acenou com aumento dos recursos de seus outros programas a esses territrios, bem como com a maior abertura para a participao dos atores sociais locais no planejamento, execuo e monitoramento desses projetos, por intermdio de seu respectivo CODETER. No primeiro ano foram escolhidos 60 territrios rurais entre aqueles j homologados pelo MDA, passando em 2009 para 120 territrios. Em seu desenho inicial, o programa reuniu um conjunto de 135 aes de desenvolvimento regional e de garantia de direitos sociais a serem ofertadas. Segundo Corra (2009: p. 23), o Programa Territrios da Cidadania pode ser considerado um marco na estratgia de planejamento territorial de polticas pblicas orquestrada pelo governo federal, na medida em que busca articular o direcionamento de recursos e programas oriundos de diferentes ministrios para os territrios eleitos como prioritrios para receberem tais apoios. De acordo com a autora, a perspectiva a de que as aes desenvolvidas articulem aspectos de propostas de polticas de baixo para cima (top down), articuladas a projetos vindos das prprias comunidades que os recebem (button up), visando um movimento de descentralizao de decises, de transversalidade de polticas e de contnua avaliao do direcionamento dos recursos. Por outro lado, Corra (2009) chamou a ateno ao fato de que, ao mesmo tempo em que o nmero de ministrios envolvidos um indicador positivo, as vrias aes propostas podem gerar dificuldades para o territrio poder gerir, articular e encaminhar os projetos necessrios, dificultando a execuo dos recursos. Com isso, os ministrios devem se atentar sobre essa possibilidade e definir, na estrutura normativa de seus programas, recursos e instrumentos para auxiliar o trabalho dos atores locais na elaborao e consolidao dos projetos. O Programa Territrios da Cidadania no constitui um programa governamental propriamente dito, de acordo com a terminologia empregada no Plano Plurianual. Na verdade, ele constitui mais uma estratgia de articulao de polticas pblicas em recortes territoriais prioritrios e pr-determinados. Ele no traz tambm uma inovao em termos de arranjos locais de governana e participao social, j que ele faz uso da estrutura j constituda no arranjo do PRONAT. A nica novidade foi a determinao para a incluso de novos atores nos CODETERs, ligados aos demais temas referentes aos outros ministrios, como cultura, educao, gnero, etc. Com isso, os CODETERs foram incentivados a constiturem cmaras temticas diversas para o encaminhamento de aes e projetos setoriais, mantendo a assemblia geral como instncia mxima de deliberao do territrio. Porm, no foram destinados novos recursos para essa maior mobilizao social que o programa passou a demandar dos territrios, o que obrigou os atores locais a destinar uma parte de seu tempo dedicado ao territorial para conseguir parcerias que auxiliem nos custos para a mobilizao social.
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4. CONVERGNCIAS ENTRE OS PROGRAMAS ESTUDADOS Com base na anlise documental e na literatura emprica sobre os programas relatados acima, observou-se que o histrico das aes governamentais de planejamento territorial se fundamentam a partir de uma crtica ao modelo tradicional de polticas pblicas no pas, ao substiturem o enfoque municipalista, de gesto autocrtica ou centralista, por uma atuao intermunicipal, legitimada pelos agentes sociais. Eles buscam articular em suas engenharias institucionais as seguintes dimenses, com vistas maior incidncia territorial das polticas pblicas: a) poltica: capacidades e competncias para a gesto territorial; b) sociocultural: identidade e coeso social que facilitem as aes coletivas; e c) econmica: desenvolvimento e superao dos patamares de pobreza e desigualdade. De maneira geral, os principais pontos normativos comuns detectados entre os programas, em especial os programas em curso analisados neste texto, so: definem um recorte espacial para sua atuao; priorizam reas de concentrao de pobreza; atuam de forma descentralizada e interescalar; partem da elaborao de um planejamento estratgico para o desenvolvimento do territrio; e priorizam instncias coletivas de deliberao e participao social (espaos pblicos), como os conselhos, fruns, comits, etc. A superposio de territrios entre diferentes ministrios, que se observa tanto entre os programas analisados como em outros tambm em curso, no se constitui em um problema maior, j que as escalas e as temticas para a definio de cada tipo de territrio so diferentes. Por outro lado, a convergncia dos vrios espaos pblicos criados em uma nica instncia de participao, organizada em cmaras temticas de acordo com os interesses dos atores locais e das polticas ofertadas, poderia ser uma ao que permitisse um melhor fluxo de informaes entre os atores envolvidos, o que reduziria o custo de transao da gesto dos projetos. O Programa Territrios da Cidadania almejou constituir um desenho dessa natureza, mas ainda no se tem relatos de sucessos alcanados nesse ponto. Verificou-se tambm que a extenso geogrfica mdia dos territrios varia bastante tanto entre os programas como entre os territrios do mesmo programa. Isso em parte se explica pelo fato de que a populao no est dispersa de maneira homognea em toda a sua extenso geogrfica, havendo fortes disparidades regionais. Alm disso, muitos territrios foram criados a partir de outras formaes scio-polticas intermunicipais j existentes. Entende-se que esse fato em si no constitui um problema para os programas, desde que haja mecanismos em seu corpo normativo que possibilitem uma interveno diferenciada de acordo com algumas especificidades pr-definidas de seus territrios, o que no foi observado em nenhum dos programas. Em termos de concepo dos programas, deve-se ressaltar que eles tambm convergem em algumas deficincias. Ortega (2007) citou algumas deficincias importantes, tais como: dependncia do ambiente macroeconmico, sobretudo em termos de poltica fiscal; minimizao da estrutura das classes sociais e conflitos polticos locais; e desconsiderao da insero histrica na ordem capitalista dos diferentes territrios. Alm desses pontos, cita-se tambm o fato de, em nenhum deles, a questo da concentrao fundiria tratada como um tema importante a ser levado para o debate, dado o fato de o Brasil apresentar uma concentrao fundiria alta e permanente. Temas como reforma agrria e regularizao fundiria aparecem apenas de maneira vaga e marginal, sem apontar mecanismos concretos de viabilizao, dado todo o teor de conflituosidade que esses temas carrega sobre si. Por ltimo, cita-se ainda o fator poltico, j que uma proposta de planejamento nesses termos exige uma concertao bem estabelecida entre os trs entes federativos, e como os processos eleitorais ocorrem de dois em dois anos no Brasil, essas pactuaes se tornam frgeis por natureza, pois nada garante que os novos governantes honraro os acordos firmados pelas administraes anteriores. 5. CONCLUSO Este trabalho abordou as principais inovaes normativas e institucionais que o paradigma territorial trouxe para a ao de planejamento e implementao de polticas pblicas no Brasil. Como essa temtica ainda relativamente nova no campo das polticas pblicas e os programas analisados ainda esto em processo de institucionalizao, seria muito difcil apontar uma concluso precisa, com base nos materiais disponveis, sobre o questionamento aqui proposto. As anlises realizadas permitem um entendimento de que a abordagem territorial supera a viso anterior de desenvolvimento com base nas escalas macrorregionais, que congregam uma realidade extremamente heterognea para serem pensadas enquanto totalidade. Da mesma forma, ela possibilita um avano em termos de uma viso essencialmente municipalista, dado que os municpios so instncias muito numerosas e pequenas para o planejamento de uma ao estatal a nvel nacional. Com isso, ela fornece elementos novos que favorecem relao entre as
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diversas escalas do poder pblico com as organizaes sociais existentes nos territrios de incidncia das polticas pblicas. Porm, pde-se constatar a persistncia de alguns entraves para uma consolidao e institucionalizao de fato da abordagem territorial no Brasil. Entre os principais entraves diagnosticados esto: a dificuldade em estabelecer programas intersetoriais inovadores; a falta de um marco jurdico mais favorvel para o desenvolvimento de programas territoriais de desenvolvimento, onde tanto o territrio e seus respectivos fruns deliberativos ganhem maior legitimidade; maior autonomia institucional dos programas com relao aos ciclos polticoeleitorais no Brasil; a necessidade de aes diferenciadas para o empoderamento de grupos sociais invisibilizados dada a estrutura de desigualdade social no interior dos territrios brasileiros; os mecanismos de financiamento ainda so inadequados para darem suporte a projetos territoriais estratgicos; e o desprezo de temas que, a princpio, geram srios conflitos de interesse no debate territorial, como a reforma agrria e regularizao fundiria, levando a crer o processo de definio de projetos territoriais ocorrem apenas sob um contexto de relao harmnico entre as foras sociais presentes, desconsiderando a existncia de conflitos. Esses entraves apontam que a temtica territorial ainda no alcanou um nvel de prioridade suficiente no campo da deciso poltica no pas, embora aparea cada vez mais como diretriz dos programas governamentais. Entende-se com isso que a retrica discursiva presente nos documentos oficiais no foi acompanhada no mesmo ritmo por inovaes normativas que a legitime. Por outro lado, as experincias em curso j desencadearam bons resultados, como a formao de novos arranjos institucionais locais, a maior aproximao entre atores sociais e a gesto de polticas e projetos territoriais, o que pode ser considerado um ponto de partida importante para uma institucionalizao mais forte no pas de uma proposta dessa natureza, bem como seu enraizamento pela sociedade nos diferentes contextos territoriais do pas. Apesar das diversas dificuldades que ainda persistem, as novas relaes contradas entre sociedade civil e Estado passaram a promover mudanas organizacionais importantes, como a adaptao estrutural para a dinmica de poder nacional com um emergente projeto de democracia interna participativa. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BANDEIRA, Pedro Silveira. As fronteiras nos processos de integrao supranacional. In: DINIZ, Clio campolina. Polticas de desenvolvimento regional: desafios e perspectivas luz das experincias da Unio Europia e do Brasil. Braslia: UnB, 2007. BRANDO, Carlos. Territrios com classes sociais, conflitos, deciso e poder. In: ORTEGA, Antnio; FILHO, Niemeyer (Orgs.). Desenvolvimento Territorial: segurana alimentar e economia solidria. Campinas: Alnea, 2007. BRASIL. Referncias para uma estratgia de desenvolvimento rural sustentvel para o Brasil. Braslia: MDA/SDT, 2005. _____________. Manual de avaliao do Plano Plurianual 2004-2007. Braslia: MP/SPIE, 2007. CEPAL. Desarrollo econmico y descentralizacin: aproximacin a un marco conceptual. Santiago do Chile, 2000. CORRA, Vanessa P. Desenvolvimento territorial e a implantao de polticas pblicas brasileiras vinculadas a esta perspectiva. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, n 3, IPEA, 2009. DAGNINO, Evelina. Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002. FAVARETO, Arilson. Paradigmas do desenvolvimento rural em questo. So Paulo: FAPESP, 2007. FREITAS, Alan. Desenvolvimento territorial e inovaes institucionais no Territrio Serra do Brigadeiro, Minas Gerais. Viosa: UFV, 2011. Dissertao (Mestrado em Extenso Rural) Universidade Federal de Viosa, 2011. FURTADO, Celso. O Mito do Desenvolvimento Econmico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974. GUANZIROLI, Carlos Enrique. Desenvolvimento territorial rural no Brasil: uma polmica. In: Anais do Congresso da SOBER, Porto Alegre, 2009. IPEA. Avanos e desafios da transversalidade nas polticas pblicas federais voltadas para minorias. In: _____________. Brasil em desenvolvimento, vol. 3. Braslia: IPEA, 2009. JESUS, Clsio M. Desenvolvimento territorial no Brasil: experincia dos CONSADs. Dissertao (Mestrado em Economia). Universidade Federal de Uberlndia. Uberlndia, UFU, 2006.
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PROGRAMA DE QUALIDADE COMO PLATAFORMA DE GESTO PBLICA SUSTENTVEL E COMPETITIVA Roberta Khleis RESUMO O objetivo deste trabalho gerar um guia referencial e contribuir para a discusso de uma temtica importante no campo organizacional: estratgias empresariais sustentveis e competitivas, voltadas para a busca da excelncia no setor pblico, atravs do aprendizado e melhoria contnua, alinhadas aos critrios de excelncia do Programa Gacho de Qualidade e Produtividade(PGQP). A anlise contempla uma reflexo terica sobre a administrao pblica, qualidade, modelo de excelncia e avaliao do negcio, buscando a utilizao do conhecimento na Gesto Pblica, atravs do Programa Gacho de Qualidade e Produtividade (PGQP) e o Modelo de Excelncia por ele proposto. A reflexo acerca deste trabalho visa promover um maior e melhor entendimento desse fenmeno da busca de qualidade, bem como gerar subsdio para a criao de uma plataforma de gesto pblica padronizada e otimizada, que possa garantir a sobrevivncia do modelo de gesto e gerao de mais qualidade de vida como resultado final do esforo contnuo. Palavras chave: Gesto pela Qualidade; Qualidade; Gesto Pblica. ABSTRACT The objective of this work is to generate a reference guide and contribute to the discussion of an important theme in the organizational field, sustainable and competitive business strategies, geared towards the pursuit of excellence in the public sector, through learning and continuous improvement, aligned to the criteria of excellence Gacho Program Quality and Productivity (PGQP). The analysis includes a theoretical reflection on the public administration, quality, excellence model and evaluation of our business using the knowledge in the Public Management Program through the Gacho Quality and Productivity (PGQP) Excellence Model and he proposes. The reflection on this work aims to promote a greater understanding of this phenomenon and better search quality and create a basis for the creation of a standardized platform for public management and optimized, which can ensure the survival of the management model and generation of higher quality end of life as a result of continued effort. Key Words: Quality management; Quality; Public Management. 2 1 INTRODUO As empresas de todos os setores vm sendo confrontadas diariamente por desafios competitivos e esta situao demanda muita informao e metodologias novas. A gesto pblica precisa aprender a utilizar as novas e determinantes ferramentas inovadoras para garantir a sustentabilidade das organizaes. Portanto, o principal agente de mudana, que garantir a aplicabilidade de um programa de qualidade, deve ser o gestor pblico com ajuda de seu funcionalismo. Qualidade no servio pblico um tema que vem despertando a ateno de muitas organizaes e governos. Melhorar a qualidade dos servios prestados aos usurios, como resultado da adoo de uma administrao pblica gerencial, flexvel, eficiente e aberta ao controle social pode gerar resultados surpreendentes e, at ento, desconhecidos pela gesto pblica usual. Porm, os Programas de gesto pela qualidade muitas vezes so encarados pelo setor pblico como ferramentas voltadas somente ao setor privado, com prticas mistificadas como inaplicveis a este setor em questo. Mas j existem muitos gestores pblicos que se utilizam da melhor forma possvel destes modelos de gesto, impondo diferenciais atrativos e competitivos em suas organizaes. A urgncia da necessidade de melhoria da gesto pblica brasileira tem como origem a observao de que tem havido convergncia entre gestores pblicos, especialistas e formadores de opinio a respeito das fragilidades e tambm das potencialidades o Estado brasileiro perante a sua administrao. Marcado pelo Decreto n 6.932, o ano de 2009 foi institudo o ano da gesto pblica e desde ento, o momento propcio esta questo e os debates em sua volta. Independente de partido ou pessoa que assuma um cargo pblico, cada vez mais, ter que colocar a busca pela excelncia
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como prioridade, buscando a mudana cultural e o pensamento estratgico como meios para a profissionalizao da gesto e conseqentemente a sustentabilidade. Assim sendo, a institucionalizao deste processo de mudana e da busca pela excelncia pressupe a vinculao entre melhorias de gesto, novas prticas introduzidas e os impactos das mesmas em termos de resultados para a sociedade. Mas para que essa revolucionria mudana acontea precisamos conhecer e determinar algumas variveis. O desafio do Estado e dos sucessivos governos que o colocam em movimento , antes de tudo, um desafio de natureza gerencial, pois quanto maiores forem as demandas sociais e menores os recursos para atend-las, mais capacidade de gesto ser exigida (LIMA, 2007, p.49). De qualquer maneira, as mudanas so latentes e necessrias para a manuteno de servios pblicos e sustentabilidade dos mesmos. Sendo assim, entende-se que a mudana de foco da administrao pblica deve mudar, extrapolar o sentido poltico e buscar a mudana cultural de raiz. A grande dificuldade reside nesta mudana, constituda de dois elementos, cuja substituio requerem operao complexa, a cultura burocrtica e o apego ao poder (LIMA, 2007, p. 49.). Diante destes grandes desafios propostos junto a um modelo para implantao de um Programa de qualidade na gesto pblica, muitas instituies no conseguem levar adiante ou mesmo iniciar trabalhos com foco na excelncia dos servios pois no esto preparados para deixar para trs estes traos arraigados da cultura do pblico, apesar de que sabe-se que na cultura privada tambm no trabalho fcil. Mas em contrapartida, muitas das instituies pblicas e empresas privadas que conseguem consolidar Programas de qualidade como uma plataforma de gesto sustentvel, percebem visivelmente mudanas na cultura, na satisfao geral e nos resultados. Ento, porque organizaes pblicas podem se beneficiar e conquistar diferenciais competitivos atravs do Programa de Qualidade? A resposta a essas perguntas justamente o objeto que motiva este estudo e desafia a pesquisa sobre este tema. 2 ADMINISTRAO PBLICA Neste captulo apresenta-se uma reviso bibliogrfica sobre a administrao pblica e seus princpios bsicos. Neste contexto, apresenta tambm uma evoluo histrica da evoluo da administrao pblica e a mudana de abordagens para o tema, bem como tendncias e limitaes desta rea de gesto. 2.1 Princpios bsicos Para que a gesto pblica acontea de forma plena, ela regida por cinco princpios bsicos, que devem estar presentes e ser prezados por qualquer funcionrio ou gestor pblico. Estes princpios norteadores so apresentados a seguir (LIMA, 2007): a)Legalidade O setor pblico s pode fazer o que determinado pela lei. Por este princpio no possvel ser excelente revelia da lei, portanto, cabe buscar apoio nas leis estabelecidas para melhorar a gesto. b)Moralidade Pauta a gesto pblica por um cdigo moral. No se trata de tica (no sentido de princpios individuais, de foro ntimo), mas de princpios morais de aceitao pblica. c)Impessoalidade A excelncia em gesto pblica para todos, no admire tratamento diferenciado, a no ser para casos especficos tratados na lei. Os valores devem ser os mesmos agregados para todos os cidados indistintamente. d)Publicidade Este princpio determina que todos os atos e fatos da administrao pblica so pblicos. Os casos em que este princpio no seja aplicvel precisam estar estabelecidos em lei.Este princpio considerado crtico para a introduo do controle social. e)Eficincia A eficincia como princpio, no campo do direito constitucional administrativo, s valida se aplicada aes e atividades que gerem ou contribuam para um bem comum.Trata-se de produzir resultado que gere a melhor relao entre qualidade e gastos para produzi-lo.
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3 PLATAFORMA DE GESTO Por definio, segundo http://www.dicionarioweb.com.br, recuperado em 01/08/2011 , Plataforma uma obra de terra, concreto, metal ou madeira sobre a qual assenta a artilharia ou no Brasil, programa de governo de um candidato a cargo eletivo. A mesma fonte define Gesto como ao de gerir, gerncia ou administrao, sendo que conceitos mais aprofundados do assunto remetem a inmeras variaes de interpretao. Mas se seguirmos estas definies mais simplrias do que significam estes dois termos em separado, percebe-se que correto afirmar que um governante, ou melhor dizendo, gestor pode elaborar uma plataforma de gesto, que abranja todas os seus objetivos estratgicos e desdobramentos em prticas de gesto, atendendo a critrios de qualidade, que sero dispostos mais adiante deste trabalho. Ao contrrio das empresas que enfatizam os ativos intangveis, as empresas de vanguarda enfatizam uma abordagem adepta da qualidade gerencial, reconhecida e medida em termos dos conhecimentos necessrios para uma incessante nfase nos recursos totais de uma empresa e na integrao desses recursos ativos tangveis e intangveis nos novos modelos de gesto e liderana com uma infra-estrutura forte e competitiva para a sustentao de seu crescimento organizacional (FEINGENBAUM & FEINGENBAUM, 2004, pg. 11). Para que tenham sucesso na sua gesto, segundo Feingenbaum & Feingenbaum (2004), os lderes precisam criar uma gesto sustentvel atravs de sistemas e processos gerenciais capazes de sustentar um crescimento contnuo 4 HISTRICO DA QUALIDADE O homem desde seu passado mais remoto, ainda nas cavernas, aprendeu a buscar a qualidade como forma de garantir sua sobrevivncia por mais tempo com segurana e conforto, apesar da vida primitiva. Paladini (1995, pg.32) afirma que a "preocupao com a qualidade remonta pocas antigas, embora no houvesse, neste perodo, uma noo muito clara do que fosse qualidade". A qualidade estava consagrada na arquitetura, na literatura, nas artes, na Matemtica. 6 A afirmao de que a preocupao com a qualidade antiga, parece ser um consenso entre os estudiosos do tema. Juran (1990, pg.2), por exemplo, expe que "as necessidades humanas pela qualidade existem desde o crepsculo da histria". Entretanto, os meios para obter essas necessidades - os processos de gerenciamento para a qualidade - sofreram imensas e contnuas mudanas. Garvin (1992) entende que a qualidade conhecida, como conceito, a milnios. Todavia, s recentemente, surgiu como funo de gerncia formal. Para o autor, a disciplina ainda est em formao podendo ser identificadas quatro "eras da qualidade" distintas: inspeo, controle estatstico da qualidade, garantia da qualidade e gesto estratgica. Neste contexto, a qualidade alcana o setor de servios, gerando a necessidade de raciocnios e prticas adequadas s caractersticas deste segmento de atividade. Os responsveis pela revoluo japonesa da qualidade foram a JUSE (Union of Japanese Scientists and Engineers) e os estatsticos W. E. Deming, Shewhart, Kaoru Ishikawa e Joseph M. Juran. Sendo que nos anos seguintes se destacariam tambm Armand V. Feigenbaun, dando origem ao conceito de TQC (Total Quality Control), sendo seguido por Philip B. Crosby que criou o conceito de defeito-zero no qual tudo pode ser bem feito da primeira vez. Seguindo esta linha histrica, depois da criao de conceitos e ferramentas valiosas de busca pela qualidade de produo, produto e servio. O prximo grande passo da histria da qualidade pode ser chamado de normatizao e segundo Seleme e Stadler (2010), a partir de 1987, com a criao da ISO9000, houve uma popularizao das certificaes dos sistemas de garantia da qualidade segundo padres adotados internacionalmente, j iniciando o processo de abordagem da qualidade no s do produto final, mas tambm das prticas que compe a gesto, o chamado Sistema de Gesto da Qualidade (SGQ). No embalo difundido dos conceitos, ferramentas e certificaes da Qualidade, surgiu no Brasil, o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade (PBQP). Este teve incio 1990 atravs dos esforos do Governo Federal, para apoiar a modernizao das empresas brasileiras que precisavam se ajustar abertura econmica e forte concorrncia estrangeira. O Programa difundiu o conceito de qualidade como estratgia empresarial e gerencial, gerando na dcada de 1990, o aumento mdio da produtividade da indstria brasileira foi de 8,6% ao ano, segundo o site (http://www.abrasil.gov.br/avancabrasil, recuperado em 12/02/2011). Alm de gerar estes ganhos,
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multiplicar o Programa porm de forma que estes ganhassem roupagem estadual. O Rio Grande do Sul Atendeu este chamado em 1992, quando deu incio ao PGQP (Programa Gacho de Qualidade e Produtividade), conforme (http://www.mbc.org.br/pgqp, recuperado em 12/02/2011). Neste mesmo ano de criao do Programa no Rio Grande do Sul, um dos grandes precursores da aplicao dos conceitos de qualidade no Brasil, o Professor Vicente Campos destacava no seu livro, TQC Controle da Qualidade Total (1992) o que ele chamou de Apelo aos Empresrios Brasileiros, para que estes expandissem os horizontes de seus negcios e de uma vez por todas, entrassem de forma competitiva no mercado mundial: 1 Qualidade uma questo de vida ou morte. Sua empresa s sobreviver se for a melhor no seu negcio; 2 Qualidade mudana cultural. preciso que as pessoas sintam a ameaa de morte da empresam ainda que ela possa estar num horizonte de 5 a 10 anos; 3 Qualidade mudana cultural. preciso tempo para conduzir (5 a 10 anos). Se no dispuser deste tempo, no inicie esta longa caminhada; 4 Qualidade mudana cultural. preciso liderana para conduzir mudana. Se voc no est disponvel para isto, no inicie o programa; 5 Voc est pensando em Qualidade para melhorar seus resultados. Acompanhe estes resultados mensalmente atravs de grficos mostrados a todos. necessrio um placar para certificar-se que voc est ou no ganhando o jogo; 6 Todos devem estar envolvidos. TODOS. Para isto necessrio Emoo. Reveja suas polticas de recursos humanos e proponha uma viso de Futuro compartilhada por todos. Estamos todos no mesmo barco e temos que sobreviver (CAMPOS, 1992). Mesmo sem saber, ou j se adiantando ao que viria na seqncia, Campos (1992) trouxe neste apelo o que hoje faz parte da pauta de avaliaes dos Programas de Qualidade em geral, cada um de sua forma, porm todos com o mesmo propsito: atingir excelncia no s nos produto final, mas sim na gesto como o todo que ela abrange. 5 ASPECTOS CONCEITUAIS DA QUALIDADE Conforme Selene e Stadler (2010), o termo Qualidade vem do latim Qualitate, e utilizado amplamente para referir-se s necessidades das pessoas e do padro de produo de produtos e servios. No Dicionrio Aurlio (1975) - sf. 1. Propriedade, atributo condio das coisas ou das pessoas que as distingue das outras e lhes determina a natureza. 2. Dote, virtude.Como o termo tem diversas utilizaes, o seu significado nem sempre de definio clara e objetiva. Segundo Selene e Stadler (2010), a satisfao das pessoas a razo da existncia da organizao e por isso deve suprir as mesmas com produtos e servios esperados pelos clientes e mercado, salientando que a qualidade no mais uma opo das instituies. A idia de qualidade natural a todas as pessoas, quando se remete a um produto ou servio e por isso, mesmo sendo um tema bastante atual, bastante antigo se formos pensar em conceitos individuais. O termo qualidade embora permita diferentes entendimentos, pode ser isolada de outros atributos de um produto ou servio, e ela que permite s pessoas fazer seu juzo de valor quanto a este aspecto. Segundo Lima (2007), quando nos referimos a baixa qualidade de alguma coisa, estamos negando-a em parte e do mesmo modo quando se fala de qualidade na gesto pblica, onde necessariamente atribuiremos um valor positivo que a organizao pode ou no ter. 6 QUALIDADE NO SERVIOS PBLICO O setor pblico tem sido considerado menos eficiente que o setor privado por no estar sujeito s presses do mercado competitivo, segundo Rutkowski (1998), porm no menos cobrado por seus clientes diretos, os usurios ou cidados e por que no pelos prprios servidores que buscam no setor pblico as mesmas premissas de uma empresa privada com a diferena de uma estabilidade mais certa. Lima (2007) enfatiza que o desafio dos governos que colocam o Estado em movimento de natureza gerencial e quanto maiores forem as demandas sociais e menores forem os recursos disponveis para atende-las, maior capacidade de gesto exigida. A qualidade da gesto pblica mantm uma relao direta com as prticas de trabalho enraizadas na organizao. A chave para compreender uma organizao consiste em determinar com preciso a cultura institucional, em sua relao com as prticas de trabalho vigentes (MATUS, 1996 apud RUTKOWSKI, 1998, pg. 291).
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Meirelles (1988), expe cinco princpios da Administrao Pblica que tambm podem caracterizar a qualidade em servios: o princpio da permanncia que impe continuidade no servio; o da generalidade que impe servio igual para todos; o da eficincia que exige a atualizao do servio; o da modicidade que exige tarifas razoveis; e o da cortesia que se traduz em bom tratamento para com o pblico. Ainda segundo o autor, faltando qualquer desses requisitos em um servio pblico ou de utilidade pblica, dever da Administrao intervir para restabelecer o seu regular funcionamento, ou retomar a sua prestao. As organizaes pblicas de qualquer natureza, mesmo aquelas que esto cumprindo sua misso de interagir com o cidado, esto se limitando a cumprir regras, normas e prazos que definem tramites e controles impostos h muito tempo e esto deixando de lado aspectos importantssimos quando se fala de qualidade no servio pblico. Aspectos como empatia, cortesia, discernimento, flexibilidade e comunicao so deixados de lado no tipo de atendimento j arraigado e conhecido pelo pblico e que por sua vez gera a conhecida desconfiana do cidado ao procurar o servio (LIMA, 2007). Esse comportamento desconfiado do usurio/cidado acontece porque ele utiliza os parmetros de qualidade que busca em uma empresa privada tambm no servio pblico, e isso acarreta tambm em dvidas sobre a diferena do servidor pblico e a diferena de um funcionrio de empresa privada, a diferena entre a empresa pblica (de qualquer natureza) e a privada. A avaliao do as satisfao do usurio/cidado do servios pblicos em geral uma dimenso vital para a melhoria contnua na gesto pblica, conforme Lima (2007). Porm existem duas formas de perceber a satisfao deste usurio, uma atravs de uma pesquisa direta e outra acontece atravs de tcnicos capazes e conhecedores do assunto em questo. Independente da forma, este um importante caminho para que se conhea se a qualidade do servio percebida pelo usurio/cidado ou se existem possibilidades de adaptao e melhoria, passo este que caracteriza o caminho da gesto em busca da qualidade, sendo importante lembrar que este aspecto vlido tanto para empresa pblica como privada. A adoo da Qualidade como instrumento de modernizao da Administrao Pblica Brasileira dever levar em conta simultaneamente a sua dimenso formal - que se refere competncia para produzir e aplicar mtodos, tcnicas e ferramentas - e a sua dimenso poltica - que se refere a competncia para projetar e realizar organizaes pblicas que atendam s necessidades dos clientes. A gesto pela Qualidade instrumentalizar o alcance da dimenso poltica em sua expresso mais ampla: a qualidade de vida (MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO,1997, pg.15). Lima (2007) destaca tambm que importante compreender que para ter qualidade comprovada em um servio pblico, no basta que as prticas implantadas paream boas aos olhos de gestores e servidores de uma organizao. As mudanas precisam ser aprovadas e validadas por quem utiliza o servio e ser capaz de atender as necessidades e expectativas geradas pelo usurio/cidado. 7 SUSTENTABILIDADE E GESTO PBLICA O Relatrio Brundtland (1987) afirma que o desenvolvimento sustentvel aquele que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. Fica claro no Relatrio tambm que h um limite mximo para a utilizao dos recursos de modo que sejam preservados para o futuro, e isso se refere no s ao meio embiente, mas ao bem estar social e econmico. A anlise da sustentabilidade de determinado objeto ou de interesse reside na integrao de suas dimenses, norteada por um conjunto de princpios que transmitem, de forma sinttica , uma viso conjunta da qualidade de vida, dos valores da sociedade e do futuro desejado (MILANEZ & TEIXEIRA, 2003). Segundo Porter (1991) "normalmente as companhias tm uma estratgia econmica e um estratgia de responsabilidade social, e o que elas devem ter uma estratgia s". Uma conscincia sustentvel, estratgicamente desenvolvida e implantada por parte das organizaes, pode significar uma vantagem competitiva e como defende Porter, deve ser um estratgia nica e abrangente, no apenas parte da poltica de imagem ou de comunicao. U seja, a sustentabilidade deve ser um aspecto presente no planejamento de uma empresa e no uma ao estratgica em busca de outros fins, se no o que visa a sustentabilidade. A gesto pblica de qualidade tem o desafio de envolver o cidado de forma mais ativa nas decises eles direcionadas. uma questo de sustentabilidade que se envolva no s os cidados, mas tambm servidores e gestores nas questes que esto diretamente ligadas aos
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recursos disponveis e sua utilizao. Segundo Lima (2007) so prprios da responsabilidade pblica o cumprimento da misso institucional e a manuteno do patrimnio pblico. importante que os gestores pblicos compreendam quais as formas mais sustentveis, dentro das respectivas tendncias regionais, de conduzir o negcio, ou a mquina pblica como popularmente conhecida. Conforme Feingenbaum & Feingenbaum (2004) as empresas esto integrando e focalizando seus recursos totais nos novos modelos gerenciais de liderana uma estrutura forte e competitiva visando crescimento e sustentabilidade atravs da melhoria e capacitao da fora de trabalho, criatividade e difuso da responsabilidade. 8 COMPETITIVIDADE NA GESTO PBLICA Por natureza, quando se pensa em Gesto Pblica automaticamente exclui-se a competio como fator que influi na administrao. Sabe-se , que por definio, segundo http://www.dicionarioweb.com.br, recuperado em 01/08/2011, Competio a ao de competir ou concorrncia simultnea de duas ou diversas pessoas mesma coisa e, partindo desta explicao simples, pode-se afirmar que este sim, um conceito presente diariamente na vivncia pblica. Segundo Feingenbaum & Feingenbaum (2010), existem quatro caractersticas que determinam o sucesso de qualquer negcio e permitem que seja competitivos sob qualquer perspectiva, sendo elas: 1) a interao e empatia com o cliente; 2) liderana estendida a todos os setores da organizao; 3) a melhoria contnua e a disseminao das mesmas para as partes interessadas e; 4) estruturao de planejamento, com objetivos e sistema de suporte para acompanhamento da realizao das aes em busca de resultados. A competitividade passa a ser no s uma premissa bsica para sobrevivncia no mercado, mas tambm uma caracterstica intrnseca na busca de diferenciao e forma de sobressair em situaes difceis. No caso da gesto pblica, quando pensamos em competitividades no podemos deixar de pensar em produtividade, pois esto intimamente ligados sendo que se a organizao consegue ter aproveitamento de seus recursos atravs de uma produtividade e qualidade, automaticamente passa a ser vista como referencial de mercado, ao mesmo tempo que se torna altamente competitiva no pleito de novos recursos, sejam eles quais forem. Alves (2005) define competitividade sendo a capacidade de competir no mbito internacional tanto por meio do comrcio e da negociao diplomtica quanto pelo uso dos meios de violncia, impondo a vontade quando necessrio e afirma que a partir da industrializao e depois da evoluo para uma sociedade de servios houve uma maior estabilizao que permitiu aos pases reagir muito melhor aos choques econmicos, influenciados pelo conceito de competitividade. Economias diversificadas resistem melhor variaes econmicas, pois a perda em alguns setores compensada pelo ganho em outros e se recuperam melhor pois se valem de sinergias internas. O ganho em produtividade afetou positivamente a posio competitiva dos pases de todo o continente, e em especial da amostra dando-lhes um maior poder de barganha e uma maior resistncia s crises internacionais (ALVES, 2005, pg.188). 9 PROGRAMAS DE QUALIDADE Os diferentes modelos de gesto pela qualidade total muitas vezes so encarados pelas empresas como simplesmente formas de chegar a uma certificao, cada vez mais exigidas pelo mercado e tambm muito importantes (KHLEIS, 2010). Porm existem gestores que se utilizam da melhor forma possvel destes modelos de gesto, alm de buscar esta certificao, conseguem ser bem sucedidos na sua escolha. Conforme a norma da ISO 9000, convm que a adoo de um sistema de gesto da qualidade seja uma deciso estratgica de uma organizao. O projeto e a implementao de um sistema de gesto da qualidade de uma organizao so influenciados por vrias necessidades, objetivos especficos, produtos fornecidos, os processos empregados e o tamanho e estrutura da organizao (SELEME & STADLER, 2010). A implantao dos Programas de Gesto da Qualidade no RS desenvolve-se nas organizaes atravs de alguns modelos como a ISO (International Organization for Standardization) , o TQC (Total Quality Control) e do PGQP (Programa Gacho de Qualidade e Produtividade), sendo este ltimo, foco de estudo deste trabalho.
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9.1 PGQP (Programa Gacho de Qualidade e Produtividade) Os diferentes modelos de gesto pela qualidade total muitas vezes so encarados pelas empresas como simplesmente formas de chegar a uma certificao, cada vez mais exigidas pelo mercado e tambm muito importantes. Porm existem gestores que se utilizam da melhor forma possvel destes modelos de gesto, alm de buscar esta certificao, conseguem ser bem sucedidos na sua escolha de profissionalizar a sua gesto. Conforme o Caderno de Avaliao do Programa Gacho de qualidade e produtividade (2009) o seu modelo agrega em seus critrios para gesto pela qualidade o modelo Japons e Americano, reconhecidos mundialmente como precursores desta cultura de Qualidade e Melhoria contnua nas empresas. O diferencial competitivo que as empresas geram ao adotar os modelos de gesto do PGQP e seus critrios de excelncia perante o mercado de atuao e a sociedade em que esto inseridas so visveis. Conforme o PGQP, o Programa Gacho da Qualidade e Produtividade comeou a estruturar sua base em 1992. No Brasil, o Governo Federal havia lanado, no incio da dcada de 90, o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade, destinado a melhorar os nveis de produtividade, confiabilidade e qualidade na indstria. Essa iniciativa alavancou um avano significativo no desenvolvimento e crescimento do parque produtivo nacional. No Rio Grande do Sul, a parceria entre o setor pblico e a iniciativa privada permitiu a divulgao da filosofia e dos princpios da qualidade de forma democrtica e deu a oportunidade de ser promovida uma srie de iniciativas voltadas ao aprimoramento dos produtos e servios das empresas gachas, (http://www.mbc.org.br/pgqp, recuperado em 12/02/2011). Atualmente, as melhorias que o Programa ajudou a promover podem ser visualizadas pela maior competitividade e qualificao nos servios pblicos e privados. Atravs do comprometimento do governo, empresrios, trabalhadores e consumidores, os sistemas de gesto foram aprimorados ainda mais. 10 CRITRIOS DE EXCELNCIA Conforme Critrios de compromisso com a Excelncia e Rumo Excelncia (2009), so oito os critrios de excelncia destacados pelo PGQP (Programa Gacho de Qualidade e Produtividade) como base para a construo de uma gesto de qualidade. Estes critrios nasceram junto com a criao da Fundao Nacional da Qualidade (FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE), na mesma poca do lanamento do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) e dos Programas regionais, e foram evoluindo conforme os referenciais internacionais (EUA e Japo principalmente) mudavam para se adaptar ao mercado. Sempre com base nos critrios de excelncia, a FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE desenha o chamado MEG (Modelo de excelncia em gesto) que, segundo a prpria Fundao, simboliza a organizao, considerada como um sistema orgnico e adaptvel ao ambiente externo e representa a interao entre os oito critrios. O MEG em vigncia est representado na Figura 1.
Figura 1: MEG (Modelo de excelncia em Gesto) indispnivel na verso preliminar Fonte: FNQ, 2011.
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A seguir, apresenta-se a descrio dos oito critrios de excelncia e sua utilizao dentro de qualquer organizao, pblica ou privada. 10.1 Liderana A FNQ diz que a Liderana estabelece os princpios da organizao, pratica e vivencia os fundamentos da excelncia, impulsionando, com seu exemplo, a cultura da excelncia na organizao e tambm que so os lderes, principais responsveis pela obteno de resultados que assegurem a satisfao de todas as partes interessadas (clientes, fornecedores, fora de trabalho e outras, definidas pela instituio) e a perpetuidade da organizao. Conforme Lima (2007), liderar na gesto pblica significa ser apto a influenciar, ser exemplo e inspirar as pessoas buscando obter cooperao e no oposio. Para que um sistema de liderana seja reconhecido em uma empresa ou instituio este precisa demonstrar comprometimento com o processo. Conforme Lima (2007), a liderana precisa saber controlar e avaliar periodicamente o processo decisrio interno, alm de garantir que inicie na alta administrao e chegue a ponta final com agilidade, clareza e qualidade. 10.2 Estratgias e Planos A FNQ diz que o processo de formulao das estratgias enfatiza a anlise do mercado de atuao e do macroambiente. Tambm, por este processo, que as pessoas sero capazes de examinar o processo de implementao das estratgias, incluindo a definio de indicadores, o desdobramento das metas e planos para as reas da organizao e o acompanhamento dos ambientes internos e externos. Porter (1991) descreveu, a estratgia competitiva como aes ofensivas e defensivas de uma empresa para criar uma posio sustentvel dentro da indstria. A formulao das estratgias de uma empresa exige conhecimento aprofundado de sua viso, seus limites e clareza para visualizar o futuro, alm de vigor para leva-las a frente, segundo Lima (2007). A estratgia no pode ser definida apenas como uma trajetria, mas depende de uma para existir e a sequencia em que ela ir seguir depender dos momentos oportunos de cada ao. 10.3 Clientes A FNQ traz que este critrio examina como a organizao segmenta o mercado e como identifica e trata as necessidades e expectativas dos clientes e dos mercados, divulga seus produtos e marcas e estreita seu relacionamento com os clientes. Tambm examina como a organizao avalia a satisfao dos clientes. O termo cliente comumente utilizado no setor privado, mas no setor pblico prefere-se cidado, pois segundo Lima (2007), o cidado no remunera diretamente a instituio que o est atendendo. Apesar disso, quando se fala em gesto da qualidade, o termo se aplica, pois ainda segundo o autor, o atendimento s necessidades e expectativas dos mesmos, deve ser um dos princpios de existncia de uma instituio pblica ou privada. O conceito que Campos (1992) define para sobrevivncia de uma instituio diz que qualquer tipo de empresa deve saber cultivar uma equipe de pessoas que saibam projetar produtos e servios que conquistem o interesse e a confiana do cliente final, ou na caso da gesto pblica, o cidado. As empresas de vanguarda enfatizam que a orientao o mercado significa que a qualidade da empresa aquilo que o cliente e no a empresa diz ser, e que a qualidade disponvel significa aumentar continuamente o nmero de aes que deram certo com o cliente, no apenas reduzir o nmero de aes que deram errado (FEINGENBAUM & FEINGENBAUM, 2004, pg. 83). Segundo Lima (2007) a excelncia na gesto pblica pressupe ateno prioritria ao cidado e a sociedade na condio de usurio do servio pblico de destinatrio da ao decorrente do poder do Estado e de mantenedores do Estado. Toda organizao pblica deve orientar sua gesto para o cidado, seja como prestadora de servio, seja como operadora da ao do Estado. Qualquer prtica que busque a participao do cidado na gesto dos servios pblicos , em princpio, vlida (LIMA, 2007, pg. 154). 10.4 Sociedade A FNQ define que este critrio examina o cumprimento da responsabilidade socioambiental pela Organizao, destacando aes voltadas para o desenvolvimento sustentvel. Tambm examina como a organizao promove o desenvolvimento social, Incluindo a realizao ou apoio a projetos sociais ou voltados para o desenvolvimento Nacional, regional, local ou setorial. Segundo Lima (2007), este critrio no se refere somente ao cidado de forma individual e sim, como ele interage e representa, atravs de empresas, associaes, igrejas, grupos comunitrios,
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representaes e outros. Este critrio tambm a forma de exercer uma espcie de controle social. 10.5 Informaes e Conhecimento Este critrio , conforme a FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE (www.fnq.org.br, recuperado em 12/02/2011), examina a gesto das informaes, incluindo a obteno de informaes comparativas pertinentes. Tambm examina como a organizao compartilha, amplia e protege o seu conhecimento. Conforme Lima (2007) a gesto baseada em informaes requisito para a qualidade do processo decisrio e natural para qualquer sistema efetivo de monitoramento e avaliao e a qualidade desta informao que vai definir o sucesso ou fracasso do desempenho institucional. 10.6 Pessoas Conforme a FUNDAO NACIONAL DA QUALIDADE (FNQ), este critrio examina os sistemas de trabalho da organizao, incluindo a Organizao do trabalho e os processos relativos seleo e contratao de Pessoas. Tambm examina os processos relativos capacitao e desenvolvimento Das pessoas e como a organizao promove a construo do ambiente propcio Qualidade de vida das pessoas no ambiente de trabalho. Conforme Lima (2007), as pessoas fazem a diferena quando o assunto o sucesso da organizao. A valorizao das pessoas pressupe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado e reconhecimento pelo bom desempenho. No setor pblico,assim como no privado, a preparao das pessoas para o desempenho de suas funes aspecto crtico de sucesso. Alm disso, as pessoas precisam ser valorizadas e ter capacidade de trabalhar de forma integrada e harmnica, sendo este um pr requisito para a continuidade e viabilizao da sustentabilidade ao desenvolvimento da gesto, segundo Lima (2007). 10.7 Processos A FNQ define este critrio como a forma que a instituio examina como a organizao identifica, gerencia, analisa e melhora os processos principais do negcio e os processos de apoio. Tambm examina como a organizao gerencia o processo de relacionamento com os fornecedores e conduz a gesto dos processos econmico-financeiros, visando sustentabilidade econmica do negcio. A anlise do processo leva ao melhor entendimento do funcionamento da organizao e permite a definio de responsabilidades, a preveno e soluo de problemas, a eliminao de atividades redundantes e a identificao clara de usurios e fornecedores. Para o conhecimento objetivo o processo, que possibilite o seu acompanhamento, controle e avaliao, indispensvel o estabelecimento de indicadores que viabilizem a mensurao dos aspectos relacionados com a sua eficincia, eficcia e efetividade (LIMA, 2007, pg.77). A melhoria no processo traz benefcios para a organizao, quando permite que mais clientes adquiram um produto em funo de suas caractersticas de qualidade e segundo Seleme e Stadler (2010) so os processos que determinaro os resultados obtidos pelas organizaes. 10.8 Resultados Conforme a FNQ, este critrio examina os resultados relevantes da organizao, abrangendo Os econmico-financeiros e os relativos aos clientes e mercados, sociedade,Pessoas, processos principais do negcio e de apoio, assim como os relativos ao Relacionamento com fornecedores. Como forma de avaliar a gesto, segundo Lima (2007), o resultado o nico referencial aceitvel, pois os resultados obtidos permitem posicionar qualquer organizao, pblica ou privada em uma escala de sucesso. Segundo Campos (1992) todas as pessoas so motivadas por resultados, mas que o princpio bsico do controle diz que para melhorar necessrio, antes de tudo, saber manter o controle. CONCLUSO As empresas esto em busca de mudanas estratgicas que promovam a competitividade e a permanncia no mercado. Assim tambm o setor pblico precisa buscar esse posicionamento e ainda integrar a sustentabilidade em sua base de gesto. Mas necessrio saber que no adianta apenas a vontade, preciso gerar conhecimento e dar incio um movimento que promover a mudana cultural, ambiental e comportamental.
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A mudana no contexto organizacional, pblico ou privado, engloba alteraes fundamentais no comportamento humano nos padres de trabalho e nos valores em resposta a modificaes ou antecipando alteraes estratgicas, de recursos ou de tecnologia. Este trabalho teve por objetivo a aplicao prtica dos conceitos trabalhados nas disciplinas do curso de Especializao em Gesto Pblica. Foi tomado por base, como referencial do trabalho, o Programa Gacho de Qualidade e Produtividade, estabelecido no estado do Rio Grande do Sul. Pode-se perceber que a Administrao pblica ainda esta aqum das possibilidades de melhoria na gesto, mas que existe a possibilidade latente de iniciar um caminho rumo a excelncia neste setor. Mesmo com todas as diferenas apresentadas em relao ao setor privado, existem muitas similaridades que podem aproveitadas para a otimizao do meio pblico. Dessa forma, como trabalho futuro, sugere-se que organizao pblicas adotem o modelo do Programa colocado em questo como forma de levantar um diagnstico da gesto e elaborar uma plataforma de gesto com prticas que perdurem e ajudem a tornar a Administrao pblica sustentvel e conseqentemente competitiva. Este um desafio que pode e deve ser encarado como forma de continuidade na evoluo do que temos hoje como gesto pblica e que desta forma, os conhecimentos adquiridos possam ser efetivamente aplicados para a melhoria de nosso meio pblico.
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1821-1930 Sociedade Estado (poltica) Estado (Administrao) Mercantil-Senhorial Oligrquico Patrimonial

1930-1985 Capitalista-Industrial Autoritrio Burocrtico

1985 Ps-Industrial Democrtico (1985) Gerencial (1995)

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