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Luis Carlos Ugalde
La Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales
SERIE:
CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTAS
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Serie: Cultura de la Rendicin de Cuentas ISBN-968-5500-00-4 D.R. Auditora Superior de la Federacin Av. Coyoacn 1501, Col. Del Valle, C.P . 03100 Mxico, D.F., Tel: 52-00-15-00 La Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales ISBN-968-5500-05-3 El contenido de esta publicacin, incluido el diseo de portada e interiores, no podr ser reproducido total ni parcialmente, ni almacenarse en sistemas de reproduccin, ni transmitirse en forma alguna, sin permiso previo, por escrito, de los editores.
ndice
Presentacin Arturo Gonzlez de Aragn O. Introduccin I. II. III. Qu es la rendicin de cuentas? Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales Pluralidad, gobiernos divididos y rendicin de cuentas El marco jurdico de la rendicin de cuentas en el mbito municipal Los agentes de la rendicin de cuentas en el mbito municipal: el caso del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) 5 7 9 11 23
IV.
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V.
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VI. Limitaciones de la rendicin en el mbito municipal Conclusiones Anexo I Anexo II Bibliografa
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Presentacin El avance democrtico de Mxico requiere de rganos de fiscalizacin autnomos provistos de las facultades necesarias para poder llevar a cabo una eficiente supervisin del manejo de las finanzas pblicas. La rendicin de cuentas de los gobernantes ante la ciudadana y el perfeccionamiento de los mecanismos de fiscalizacin, son factores que contribuyen a lograr una mayor transparencia y eficiencia en el ejercicio de la gestin pblica. En nuestro pas, el debate de la rendicin de cuentas y la transparencia en el manejo de los recursos pblicos ocupa cada vez mayor atencin, sobre todo en el mbito de los gobiernos estatales y municipales. En este cuarto nmero de la serie Cultura de la Rendicin de Cuentas, el Dr. Luis Carlos Ugalde analiza de manera gil y de fcil comprensin los mecanismos de rendicin de cuentas de siete entidades federativas, con la finalidad de comparar avances y procesos que permitan construir en este contexto, organismos modernos y eficientes para una mejor supervisin del gasto pblico. En la Auditora Superior de la Federacin, estamos ciertos que un reto fundamental de toda democracia es garantizar a la sociedad un ejercicio eficiente y transparente del manejo de los recursos pblicos, a travs de una clara y permanente rendicin de cuentas, y que para lograrlo, es necesario adems del sentido de responsabilidad de los gobernantes, contar con los mecanismos que garanticen la adecuada vigilancia de las acciones gubernamentales en cualquier nivel de gobierno.
C.P .C. Arturo Gonzlez de Aragn O. Auditor Superior de la Federacin
Introduccin Durante los ltimos aos, el debate sobre la transparencia gubernamental y la rendicin de cuentas se ha multiplicado en Mxico y el resto del mundo. As como la discusin sobre las transiciones a la democracia domin el debate poltico y acadmico en diversas regiones durante la dcada de los ochenta y principio de los noventa, el debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas ocupa desde hace varios aos ms atencin y recursos a nivel global. En Mxico, los partidos polticos, el gobierno y otros actores relevantes invirtieron 20 aos para construir instituciones electorales imparciales y equitativas cuyo reflejo ms ntido de eficacia se dio en la eleccin presidencial del 2000. Sin embargo, una vez que se han resuelto los temas electorales y se ha alcanzado la democracia electoral, surge ahora la urgencia de construir instituciones ms eficaces para promover la transparencia y la rendicin de cuentas. Los ltimos aos han mostrado que la pluralidad y la alternancia poltica no son condiciones suficientes para contar con gobiernos eficaces. Ms an, la democracia electoral no garantiza que los gobernantes electos por el voto popular sean responsables y rindan cuentas de sus actos una vez en el cargo, a menos que se cuente con instituciones que los obliguen a ello. El debate sobre la transparencia y la rendicin de cuentas es an muy incipiente en Mxico, y se ha centrado principalmente en el mbito federal de gobierno, dejando sin atencin el estudio de cmo rinden cuentas los gobiernos estatales y municipales. Esa omisin es preocupante porque desde los aos ochenta Mxico inici un proceso gradual de descentralizacin, particularmente en educacin y servicios de salud, que ha transferido sumas crecientes de recursos que hoy son ejercidos desde los estados y municipios. Sin embargo, ese proceso no se ha acompaado de otro paralelo para construir instituciones modernas y eficaces de rendicin de cuentas, por lo que es probable que los espacios para el dispendio y la corrupcin se hayan expandido en esos mbitos de gobierno. Este trabajo revisa el marco jurdico que regula la rendicin de cuentas en los mbitos estatal y municipal de gobierno, a
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Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde
fin de comparar los avances y retos para construir un sistema que dote a los ciudadanos de mecanismos para exigir cuentas a sus representantes y gobernantes. Aunque el mero anlisis de los mecanismos formales y legales es insuficiente para entender cmo rinden cuentas los gobernantes mexicanos, constituye sin embargo un primer paso para explorar esta rea de estudio tan importante para la consolidacin democrtica del pas. Agradezco la labor de investigacin realizada por Alejandro Gmez Migoya y Jernimo Daz Rebolledo, cuya entrega y profesionalismo estn detrs de cada una de las siguientes pginas.
I. Qu es la rendicin de cuentas?1 Rendicin de cuentas es un trmino que traduce de manera limitada el significado de la palabra anglosajona accountability, que en ingls significa el estado de ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar o justificar algo; [...] ser responsable de algo {liable} [...] ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas {answerable}. La rendicin de cuentas significa la obligacin de todos los servidores pblicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al pblico, que es el ltimo depositario de la soberana en una democracia.2 Para McLean, la rendicin de cuentas es el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre el uso de sus poderes y responsabilidades, acten como respuesta a las crticas o requerimientos que les son sealados y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engao. 3 Para los propsitos de este ensayo, la rendicin de cuentas se define como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna.4
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Esta seccin se basa en Luis Carlos Ugalde, Rendicin de Cuentas y Democracia: el caso de Mxico (Mxico: Instituto Federal Electoral, 2002). Delmer D. Dunn, Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, p. 298. Ian McLean, The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford University Press, Oxford, 1996, p.1. Para Cheibub y Przeworski, un gobierno rinde cuentas si los ciudadanos pueden discernir si su gobierno est actuando en su inters y sancionarlo en concordancia, de forma tal que los gobernantes en funciones que s cumplen su mandato son reelectos y aquellos que no pierden su cargo. La rendicin de cuentas es un mecanismo retrospectivo porque las acciones de los gobernantes son evaluadas ex post por los efectos que generan. Jos Antonio Cheibub y Adam Przeworski, Democracy, Elections and Accountability for Economic Outcomes, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. Stokes, op. cit., 1999, p. 225. El modelo de principal-agente usa el trmino principal para denotar al sujeto que delega autoridad y el trmino agente para el sujeto que recibe el mandato o autoridad -el delegado-. Para una explicacin del uso del modelo de principal-agente para analizar la rendicin de cuentas, ver Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000.
En ocasiones, control y fiscalizacin son trminos que se usan como sinnimos de rendicin de cuentas, a pesar de no serlo. Control y fiscalizacin son mecanismos para supervisar los actos de gobierno, pero no siempre implican la obligacin de los gobernantes para informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. Por ello, el control y la fiscalizacin son mecanismos de un sistema global de rendicin de cuentas, pero ste abarca adems otros instrumentos como la transparencia y los informes peridicos que los gobernantes deben rendir a los ciudadanos. Finalmente, el concepto de transparencia tambin se usa en ocasiones como sinnimo de rendicin de cuentas. La transparencia es una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar la informacin en la vitrina pblica para que los interesados puedan revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. Al igual que en el caso de la fiscalizacin, la transparencia es slo un instrumento de un sistema global de rendicin de cuentas.
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II. Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales Diversos actores y organizaciones estatales y no-estatales son jugadores activos de los sistemas de rendicin de cuentas, desde los poderes constitutivos del Estado y entidades de inters pblico como sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicacin, las organizaciones no gubernamentales, los partidos polticos y los ciudadanos a ttulo individual, que actan ms como vigilantes de los poderes de gobierno. Por razn de nfasis, este ensayo slo aborda los mecanismos de rendicin de cuentas de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, a travs de la descripcin de las reglas y normas jurdicas y legales que los regulan. No obstante, se advierte ms adelante que el slo anlisis de las normas jurdicas es parcial y limitado para comprender el funcionamiento global del sistema de rendicin de cuentas en los estados y municipios del pas. A la par, se deben estudiar las motivaciones polticas, as como los recursos tcnicos, humanos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer funcionar los instrumentos de rendicin de cuentas. Para analizar los mecanismos existentes de rendicin de cuentas se escogieron siete casos: Aguascalientes, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Nuevo Len, Tlaxcala y Yucatn, los cuales son una muestra representativa de la geografa nacional y de entidades con diferentes grados de desarrollo econmico. Algunos, como Nuevo Len, son ejemplos de una prosperidad econmica contrastante con el atraso que observan estados como Chiapas o Guerrero. Por su parte, el Distrito Federal se separa del resto por la especificidad de residencia de los poderes de la Unin, condicin por la que los ordenamientos federales le confieren al Ejecutivo de la nacin funciones en el gobierno de la capital que no posee en otros estados de la federacin. Finalmente, la distribucin del poder poltico y la alternancia son elementos que influyen mucho en la rendicin de cuentas. En Guerrero el PRI ha mantenido ininterrumpidamente el mando sobre el Ejecutivo, mientras que Chiapas acaba de experimentar la alternancia a manos de una coalicin; y Nuevo Len, finalmente, cuenta ya con un prolongado gobierno panista. Debido a que la Constitucin obliga a los estados a ajustar sus ordenamientos jurdicos al marco federal y a no dictar normas que contradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia de rendicin de cuentas son muy
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similares entre s y con respecto a la legislacin federal. Cuando se presentan, las diferencias de una entidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran la regularidad caracterstica de las estructuras y sus leyes. Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendicin de cuentas incluyen la presentacin anual del informe de gobierno sobre el estado de la administracin pblica y la comparecencia de miembros del poder ejecutivo estatal ante el Congreso local; la presentacin y aprobacin anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisin de la cuenta pblica; el juicio poltico y la declaracin de procedencia; la relacin mando-obediencia en el sector pblico; y, finalmente, la declaracin patrimonial. Ciertamente hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos, para que los gobernantes rindan cuentas, pero los apenas enunciados constituyen los ms importantes y representativos en Mxico. Comparecencias e Informes de Gobierno El llamado de los congresos locales a los funcionarios de los gobiernos estatales para comparecer se da por tres motivos: para aclarar o ahondar en la discusin de algn tema relacionado con su rea; para evaluar una legislacin que se discute en la asamblea; o bien para informar al pleno sobre los avances de su mbito de accin. Hay diferentes formatos para comparecer. De ellos, las comparecencias ms relevantes son las solicitadas para ahondar en un tema y que tienen lugar en el seno de alguna comisin. Los legisladores que forman parte de esas comisiones estn mejor informados que el resto de sus compaeros para conocer sobre los asuntos especiales de su jurisdiccin, por lo que las comparecencias en el seno de esas comisiones son ms profundas y productivas.5 Por su parte, las constituciones estatales obligan a los ejecutivos a presentar anualmente un informe por escrito, aunque en
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La forma como se componen las comisiones de los congresos locales retrata la frmula conocida como shadow cabinet o gabinete a la sombra presente en los comits nacionales de algunos partidos polticos europeos. Las comisiones reproducen la organizacin del poder ejecutivo -por ejemplo, Hacienda, Puntos Constitucionales, Comunicaciones, por mencionar algunas de ellas-.
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II
Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales muchos casos persiste la costumbre de hacerlo tambin con una ceremonia pblica. Los informes de gobierno constituyen el smbolo ms republicano del acto de rendir cuentas a los ciudadanos o al poder legislativo. No obstante, los informes de gobierno reprodujeron durante varias dcadas una simbologa que poco tena que ver con una democrtica relacin entre poderes que pusiera de manifiesto los llamados pesos y contrapesos. Debido al predominio del PRI en todos los rdenes y poderes de gobierno en todas las entidades del pas, los informes servan ms como oportunidad para la publicidad poltica de los gobernadores que como un acto para someterse al escrutinio pblico y legislativo. La creciente competitividad electoral y la pluralidad poltica en las legislaturas, que se observa desde fines de los aos ochenta, cuando se da el primer gobierno estatal de oposicin al ganar el PAN la gubernatura de Baja California en 1989, ha propiciado modificaciones en estas prcticas tradicionales. El gobierno dividido, presente hoy en muchas de las legislaturas estatales, deja ver ahora en la presentacin del informe y del mensaje un verdadero acto republicano, por el cual se coloca efectivamente una banda de soberana al Congreso local. Los informes se han convertido en mecanismos de rendicin de cuentas del gobernador y su gobierno, as sea una vez al ao. Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos Anualmente los ejecutivos estatales envan a sus respectivos congresos sus propuestas de ingreso y gasto para su aprobacin. El ejecutivo cuenta con la prerrogativa exclusiva para integrar la iniciativa, mientras que los diputados la discuten y con la mayora absoluta del qurum o la totalidad de los miembros del Congreso segn la entidad federativa, la aprueban, si bien el Ejecutivo se reserva la facultad de vetar en caso de no compartir el proyecto. A lo largo del proceso de discusin y aprobacin, los diputados encuentran en la miscelnea fiscal un mecanismo adicional y peridico para premiar o castigar la labor de gobierno y pedirle cuenta de sus actos. Con frecuencia, los diputados revisan la cuenta pblica del ao anterior para evaluar la forma como el gobierno lleva los asuntos pblicos y modifican, reducen o incrementan ciertos rubros y reas del presupuesto y de los ingresos. De esta manera, aprobar los ingresos y los gastos es en
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la prctica una opinin muy poderosa para impulsar la rendicin de cuentas. Al igual que en el nivel federal, en algunos estados la aprobacin del presupuesto tambin supone largas jornadas que casi rebasan el plazo constitucional para dictaminar. Para auspiciar una mayor diligencia y obligar a los representantes a aprobar la miscelnea en tiempo, las constituciones conceden a los diputados la facultad de elaborar su gasto, pero ste, como el de los dems poderes, debe ser integrado a la propuesta que el Ejecutivo enva al Congreso, de manera que si los diputados no aprobaran un ao el presupuesto, tambin ellos se veran afectados con la decisin. Algunas entidades federativas incorporan la posibilidad de efectuar la reconduccin del presupuesto ante la eventualidad de que la legislatura no apruebe en tiempo el paquete presupuestal.6 Este mecanismo, presente en el caso de Aguascalientes, Colima y Michoacn, entre otros estados, consiste en usar un presupuesto para asegurar recursos suficientes para las labores de gobierno. En algunos casos la ley aplica el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo y que no fue aprobado, aunque la norma vara; en Sonora, por ejemplo, la ley establece que en el caso mencionado se aplicar un presupuesto con la finalidad exclusiva de cubrir los salarios de los servidores pblicos y el gasto corriente del Poder Legislativo, de determinados programas gubernamentales permanentes y de los organismos autnomos.7 En la aprobacin de la miscelnea fiscal aparece la excepcionalidad del Distrito Federal. El Jefe de Gobierno es el encargado de remitir la iniciativa, y lo hace a la Asamblea Legislativa, que cuenta con la facultad de discutirla, modificarla y aprobarla, pero el paquete no puede sustraerse de los montos
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La reconduccin presupuestal es un caso de estudio muy interesante para el proceso de aprobacin del presupuesto de egresos en el mbito federal. Debido a que la Constitucin no contempla salidas legales en caso de que no haya presupuesto aprobado el 1. de enero, existe un constante peligro constitucional que puede derivar en parlisis si el Congreso no aprueba el paquete presupuestario a tiempo. Este riesgo existe desde que iniciaron los gobiernos divididos en 1997, y muchos legisladores y acadmicos han urgido a resolver esa omisin de la Carta Magna. Vase Gernimo Gutirrez, Alonso Lujambio y Diego Valads, El proceso presupuestario y las relaciones entre los rganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histrica y comparada, UNAM, Mxico, 2001, pp. 49-52 y 75-76.
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II
Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales de endeudamiento que el Congreso federal apruebe para el Distrito Federal, con base en la propuesta elaborada por el Jefe de Gobierno y enviada al presidente de la Repblica, quien es el encargado de remitirla al Congreso. De esta manera, aunque el proceso se sigue del mismo modo que en las entidades federativas, enfrenta el lmite que le apruebe el Legislativo federal.8 Revisin de la Cuenta Pblica La elaboracin de la cuenta pblica es atribucin de la Secretara de Finanzas o de la Tesorera, segn la entidad federativa. Esta cuenta pblica rene los expedientes de las diferentes dependencias del gobierno; la cuenta completa es presentada al gobernador y ste la remite al Congreso del estado. La presentacin de la cuenta pblica a los congresos locales por parte del Ejecutivo estatal constituye el punto de partida del proceso anual de fiscalizacin legislativa de la hacienda pblica estatal. Una vez en el Congreso, se turna a la Contadura Mayor de Hacienda o de Glosa para su revisin y dictamen y se establece entonces comunicacin con las diferentes dependencias para la solicitud de informacin o para realizar visitas domiciliarias a fin de corroborar la veracidad de la cuenta pblica. 9 Asimismo, las entidades pblicas se encuentran obligadas a presentar ante la Contadura respectiva un informe pormenorizado y peridico de sus acciones y gasto (regularmente cada mes, aunque el tiempo de entrega puede extenderse hasta tres meses). Dicho informe sirve para la contabilidad y supervisin que realiza la Contadura la que, dado el caso, puede solicitar mayores informes o practicar visitas con el propsito de inspeccionar con mayor detenimiento el desempeo de cierta dependencia que haya despertado sospechas sobre posibles irregularidades. De no contribuir con la Contadura, la entidad se hace acreedora a sanciones provenientes del Congreso en
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A pesar de las diversas reformas hechas al marco constitucional y poltico del Distrito Federal durante los ltimos aos, el Congreso Federal y no la Asamblea Legislativa del DF es la autoridad facultada para aprobar el endeudamiento del gobierno capitalino. La ltima propuesta de reforma poltica elaborada por la administracin de Lpez Obrador y cuya aprobacin sigue pendiente en el Senado (abril de 2002), contempla transferir la facultad de aprobar el endeudamiento a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. Para una revisin de la presentacin de la Cuenta Pblica en el mbito federal, vase Luis Carlos Ugalde, Vigilando al Ejecutivo: el Papel del Congreso en la Revisin del Gasto Pblico, 1970-99 (Mxico: Miguel ngel Porra y Cmara de Diputados, 2000).
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contra de los funcionarios responsables. Las contaduras estatales estn facultadas para emitir apercibimientos y amonestaciones o solicitar al Superior Jerrquico (secretario de la dependencia, presidente del Congreso o del Poder Judicial) que asigne un castigo. Como se coment en una seccin previa, la existencia de normas y facultades legales no garantiza que la fiscalizacin se ejerza como es contemplada en las leyes. De hecho, la Contadura Mayor de Hacienda en el mbito federal, hoy denominada Auditora Superior de la Federacin, ha contado desde 1824 con diversas facultades para fiscalizar al Ejecutivo y llamarlo a cuentas. Se trata de la institucin pblica de ms larga historia del Mxico independiente, pues ha existido ininterrumpidamente desde principios del siglo XIX. Sin embargo, como lo he mostrado en otro estudio, ese control fue ineficaz y limitado durante buena parte del siglo XX.10 Si ese fenmeno ocurri en el mbito federal, es previsible que las contaduras estatales funcionen con mayores deficiencias y limitaciones polticas y tcnicas. Juicio Poltico y Declaracin de Procedencia El juicio poltico y la declaracin de procedencia constituyen la mxima tribuna a la que puede someterse un funcionario pblico con fuero cuando incurre en un acto delictivo. El juicio poltico es el proceso que se sigue para desaforar a un funcionario pblico por irregularidades o delitos. El proceso, de finalizar con el dictamen en contra del funcionario, consiste en la separacin del mismo, inhabilitacin para ocupar puestos pblicos por determinado tiempo, asignacin de sanciones econmicas y, finalmente, dependiendo de la gravedad del acto, el funcionario puede ser remitido al Poder Judicial para efectos de sanciones penales. Las constituciones locales enumeran los funcionarios pblicos sujetos a estas sanciones: gobernadores, alta burocracia, magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, consejeros electorales y diputados. Sin embargo, en algunas entidades no procede el juicio poltico contra el gobernador, como son los casos de Yucatn y Nuevo Len, pero ello no impide la apertura de juicios por la presunta comisin de delitos graves del orden comn contra el gobernador. En el caso del Jefe de Gobierno del Distrito Federal corresponde al Senado determinar su remocin.11
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Ibd., captulo II.
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II
Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales Aunque similares, el juicio poltico y la declaracin de procedencia guardan diferencias respecto de sus propsitos y de los sujetos contra los que pueden iniciarse. El proceso que se lleva a cabo en uno y otro es el mismo, pero el juicio poltico slo se sigue contra funcionarios pblicos investidos con la figura del fuero. La declaracin de procedencia, en cambio, es la figura legal disponible para buscar el castigo de funcionarios que pueden o no disfrutar del fuero constitucional. Es un mecanismo que regula tanto a los funcionarios pblicos altos, como a los mandos medios de la Administracin Pblica o de los poderes Legislativo y Judicial. La otra diferencia entre ambos mecanismos consiste en que la declaracin de procedencia est orientada a llevar el proceso hasta el Poder Judicial para los efectos legales que supone una sancin penal y pecuniaria; en cambio, el juicio poltico, aunque puede tener un desenlace similar e incluso obligatorio si el caso involucra la comisin de un delito, puede por otra parte concluir tan slo en la separacin temporal o definitiva del funcionario pblico inculpado. La diferencia en los desenlaces reside fundamentalmente en la valoracin de la conducta del funcionario, que puede suponer irregularidad sin implicar delito. En algunos estados como Aguascalientes, la declaracin de procedencia tambin se diferencia del juicio poltico en que es remitida ante la Procuradura General de Justicia y no ante el Congreso, aunque ese matiz no propicia ritmos ni trminos distintos, ya que el Congreso del estado es siempre el encargado de desahogar una demanda de juicio poltico o de declaracin de procedencia. En principio, cualquier individuo puede interponer una denuncia (siempre que vaya acompaada de evidencia sostenible) ante el Congreso para solicitar que se inicie un proceso de juicio poltico o declaracin de procedencia.12 Una vez recibida la peticin, el Congreso integra una comisin, llamada en algunos casos Instructora, que se hace cargo de las diligencias correspondientes. La comisin evala en su interior el caso y realiza investigaciones a efecto de presentar ante el pleno del Congreso un caso ms acabado y fundamentado.
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La propuesta de reforma poltica del Distrito Federal elaborada por la administracin de Lpez Obrador contempla cambiar los mecanismos de remocin del Jefe de Gobierno del Distrito Federal a fin de homologarlos a los usados en el caso de los gobernadores. Particularmente, se propone que la Comisin Permanente ya no cuente con la facultad para tomar esa decisin tal como sucede ahora, y que se requiera mayora calificada del Senado para remover al Jefe de Gobierno. Algunos cambios en el proceso tienen lugar cuando ste es instado por algn diputado.
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La Comisin Instructora es tambin la encargada de mantener comunicacin con el inculpado para enviar citatorios. Una vez presentado el dictamen ante el pleno de la Cmara, sta discute y vota; si la denuncia fue presentada por un ciudadano, votarn todos los diputados con excepcin de los que fungen como acusadores y defensores (en Aguascalientes a los miembros de la Comisin Instructora se les niega tambin la posibilidad de voto). Si la denuncia fue introducida por algn diputado, ste pierde su derecho a voto en el caso. Un problema en algunas legislaciones estatales, quiz no regulado an por la poca o nula frecuencia con que se dan casos de juicio poltico, es que ni la Constitucin ni la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos dicen algo sobre las mayoras parlamentarias necesarias a la hora del dictamen. Tan slo se asume que el Congreso, erigido en Jurado de Acusacin o en Jurado de Acusacin y Sentencia, resolver si procede el juicio y emitir un veredicto, pero no se especifica si para declarar culpable al funcionario pblico (con lo cual ste es separado de su cargo independientemente de cualquier proceso penal ulterior) es necesario el voto de dos terceras partes de todos los diputados, dos terceras partes de los diputados presentes (la diferencia es importante dada la asistencia de los diputados) o mayora absoluta. En principio, podra suponerse que la decisin se toma por mayora absoluta, en tanto que la asamblea resuelve entre la culpabilidad o la inocencia, una decisin plebiscitaria que supone inevitablemente la formacin de una mayora absoluta (siempre que no se den abstenciones numricamente significativas). Algunos estados como Nuevo Len asignan al Tribunal Superior de Justicia el papel de Jurado de Sentencia; otros, como Aguascalientes, ponen todo el proceso en manos del Legislativo, con lo que el Congreso desempea el papel de Gran Jurado, o Jurado de Acusacin y de Sentencia. El juicio poltico termina con la asignacin del castigo y la bsqueda de reparacin del dao. En el caso de faltas administrativas que supongan desvo de recursos del erario, la legislacin, como mecanismo de sancin y de reparacin, determina la posibilidad de multar hasta con dos o tres veces el monto desviado. Tanto el juicio poltico como la declaracin de procedencia han sido llevados a cabo en nuestro pas acaso de modo exiguo.
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II
Rendicin de cuentas en los gobiernos estatales No obstante, constituyen un incentivo negativo para propiciar el comportamiento legal de los funcionarios pblicos, quienes saben, despus de todo, que siempre cabr la posibilidad de que sean procesados durante su encargo pblico. Y para que la activacin de ste y otros mecanismos de rendicin sea ms predecible en los casos de actos delictivos, es necesaria una composicin parlamentaria lo suficientemente plural como para evitar posibles actos de encubrimiento y colusin. Slo una autntica separacin de poderes hace factible la supervisin y fiscalizacin, y slo una distribucin del poder hace factible una autntica separacin de poderes. Relacin Mando-Obediencia y Declaracin Patrimonial Los mecanismos apenas descritos se agrupan en lo que Guillermo ODonnell ha llamado la rendicin de cuentas horizontal, por tratarse de instrumentos para la supervisin entre instituciones con igual nivel jerrquico. En contraste, las relaciones jefe-subalterno en las burocracias evocan relaciones mando-obediencia que forman parte de lo que el mismo autor llama la rendicin de cuentas vertical, en la cual el ciudadano es el jefe ltimo en la pirmide de responsabilidades.13 Los funcionarios pblicos rinden cuentas de manera cotidiana a sus jefes, quienes pueden pedir informes y resultados de los trabajos que les son asignados a los subalternos, y sancionarlos en caso de incumplimiento. Tratndose de la Administracin Pblica estatal, la omisin conduce al despido del funcionario, previa presentacin de pruebas y de una acta administrativa como parte del trmite orientado a la destitucin, o bien a su recolocacin. Pero, adems de esta sancin, el superior jerrquico, que no es el jefe inmediato sino el secretario del ramo, tiene la facultad, segn la ley orgnica de la Administracin Pblica estatal y de responsabilidades de los servidores pblicos de que se trate, de aplicar castigos de orden pecuniario o administrativo. Aunque existen instrumentos legales bajo los cuales un funcionario puede ampararse en busca de la absolucin o revocacin de la sancin, la forma en que se desarrollan las relaciones subalterno-jefe inmediato-superior jerrquico dejan
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Para una discusin del concepto de rendicin de cuentas horizontal y vertical, vase Guillermo ODonnell, Further Thoughts on Horizontal Accountability, en Conference on Institutions, Accountability and Democratic Governance in Latin America, Kellogg Institute for International Studies, Notre Dame, mayo de 2000.
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ver una estructura de funcionamiento con caractersticas de rendicin de cuentas. Como parte de la rendicin de cuentas vertical, los funcionarios de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los funcionarios electorales y los dems enunciados en las leyes, tienen la obligacin de presentar anualmente su declaracin patrimonial. Aunque no estn comprometidos legalmente a hacerla pblica, todos los funcionarios entregan una declaracin al iniciar un encargo pblico; despus, cada ao mientras se encuentren en el mismo cargo; y por ltimo, al concluir el encargo, sea porque se separan de la funcin pblica o porque cambian de trabajo en el mismo mbito pblico. Esta declaracin, enviada a la Contralora del estado, contiene los bienes y las finanzas acumuladas al trmino de un ao por el funcionario. En ella el funcionario no slo presenta informacin sobre sus adquisiciones, sino tambin sobre el valor de stas, los fondos que mantiene en cuentas bancarias y sus ingresos por el cargo desempeado y otras retribuciones. Aunque la declaracin se llena slo con la consigna de honor a la verdad, se trata de un buen comienzo a partir del cual la contralora respectiva lleva el control de todos los funcionarios pblicos. Adems, la propia contralora est facultada, y obligada en su caso, para investigar la informacin desplegada por el funcionario para corroborar la veracidad de la misma. En caso de encontrar irregularidades o diferendos, la contralora inicia procesos que concluyen en apercibimiento, amonestacin, separacin del cargo o destitucin definitiva. El cuadro 1 presenta un resumen de los principales mecanismos y actores de la rendicin de cuentas en el mbito estatal.
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Cuadro 1. Mecanismos y actores de la rendicin de cuentas en las entidades federativas

Revisin de la cuenta pblica Declaracin patrimonial y relacin de mando en la administracin pblica Los diputados elaboran su declaracin patrimonial y la remiten a la Contralora. Los miembros de la Contadura elaboran su declaracin patrimonial y la remiten a la Contralora. Comparecencias y rendicin de informe de Gobierno Recibe el informe anual del Ejecutivo y llama a comparecer a funcionarios pblicos.
Actor
Juicio poltico y declaracin de procedencia Supervisa a la Comisin de Vigilancia y atiende los casos de irregularidades, que remite al Tribunal Superior de Justicia.
Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos
Congreso
Se erige en rgano de Acusacin, de Sentencia o en Gran Jurado.
Elabora su propuesta de gasto y la enva al Ejecutivo para integrarla a la iniciativa. Discute y aprueba la miscelnea fiscal.
Contadura Mayor de Hacienda/ Glosa Supervisa las diligencias de la Contadura y presenta informes al Congreso. Enva el informe anual y se presenta a comparecer ante el Congreso.
Elabora su propuesta de gasto y Supervisa las cuentas de las la enva al Congreso. entidades pblicas, realiza inspecciones y presenta informes a la Comisin de Vigilancia.
Comisin de Vigilancia
Poder Ejecutivo
Remite al Congreso la iniciativa Pone peridicamente a de egresos e ingresos. disposicin de la Contadura la cuenta pblica.
Los funcionarios de la administracin pblica elaboran su declaracin patrimonial y la remiten a la Contralora. El superior jerrquico aplica sanciones a los funcionarios de su dependencia. Recibe las declaraciones, las analiza, solicita informacin adicional y realiza inspecciones.
Contralora del Estado Aplica sanciones penales.
Tribunal Superior de Justicia
Dicta sentencia.
Elabora su propuesta de gasto y la enva al Ejecutivo para integrarla a la iniciativa.
Los magistrados elaboran su declaracin patrimonial y la remiten a la Contralora.
Sociedad
Presenta querellas.
FUENTE: Constitucionales locales, Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y Ley de la Contadura Mayor de Hacienda de los estados.
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III. Pluralidad, gobiernos divididos y rendicin de cuentas Hasta aqu se han revisado con detalle las instituciones jurdicas y legales que regulan la rendicin de cuentas en el mbito estatal. Sin embargo, la lectura exclusiva de las reglas escritas es insuficiente para saber cmo se aplican esas normas en la prctica. Con frecuencia, los gobernantes y legisladores carecen de los incentivos polticos para aplicar la ley y hacer uso de sus facultades de fiscalizacin; en otras ocasiones, de recursos tcnicos y humanos para implementar polticas de fiscalizacin. Con respecto a los incentivos polticos, he mostrado en otro estudio cmo en el mbito federal se careca de incentivos para que el Congreso fiscalizara al Ejecutivo durante el periodo de gobiernos unificados y encabezados por el PRI.14 El fenmeno de la responsabilidad invertida explica cmo el sistema de incentivos del Congreso mexicano invirti la direccin de la responsabilidad poltica de los legisladores del PRI, quienes se volvieron responsables ante el jefe del Ejecutivo en lugar de serlo ante sus electores.15 Por un lado, la clusula que prohbe la reeleccin inmediata en Mxico diluye la conexin electoral entre representantes y representados, porque los electores, al no poder reelegir a sus legisladores carecen de instrumentos para premiarlos o castigarlos. Para qu invertir tiempo y recursos en atender a las bases electorales si son irrelevantes para el futuro de los legisladores? Por otro lado, los presidentes de la Repblica emanados del PRI ejercieron en la prctica poderes partidistas, llamados tambin metaconstitucionales, mediante los cuales decidan las candidaturas de su partido, seleccionaban a los lderes parlamentarios y promovan a legisladores leales y disciplinados a cargos en la administracin pblica.16 En consecuencia resultaba ms redituable y racional prestar atencin hacia arriba -el Poder Ejecutivo- que hacia abajo -los electores-, fenmeno que limit los poderes reales del Congreso y lo volvi dependiente del Ejecutivo, al que en teora deba controlar. Por esa falta de incentivos polticos, la fiscalizacin legislativa realizada por la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de
14 15 16
Ver Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000, captulo VI. Ibd., Captulo V. Jorge Carpizo acu el trmino metaconstitucional en su libro El presidencialismo mexicano, publicado en 1978
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Diputados fue endeble e ineficaz durante el periodo 1970-1997. 17 En mi opinin, el principal obstculo para la rendicin de cuentas en el mbito federal fueron causas motivacionales que limitaron la aplicacin de las facultades legales para llamar a cuentas al Ejecutivo. Aunque no existen estudios de este fenmeno en el mbito estatal, es previsible que el mismo proceso de responsabilidad invertida haya operado y siga operando en diversas entidades del pas, en las que un solo partido mantiene control sobre las ramas ejecutiva y legislativa de gobierno. En los estados, los gobernadores del PRI solan desempear, y en muchos casos siguen hacindolo, el papel de jefes polticos absolutos, premiando y castigando mediante nombramientos, candidaturas y otras retribuciones. Lo mismo puede estar ocurriendo en estados donde otros partidos han adquirido el control de ambas ramas de gobierno (ver cuadro 2). Hoy en da, los gobernadores se han convertido en ejes muy poderosos de influencia ante la ausencia de un presidente de la Repblica que otrora asuma las funciones de control regional. En consecuencia, es muy probable que los mecanismos de responsabilidad invertida se presenten en las regiones del pas, sobre todo en aquellas donde hay gobiernos unificados, tanto del PRI como de otros partidos. Desde hace varios aos, sin embargo, la alternancia en los ejecutivos estatales y la aparicin de gobiernos divididos en los cuales el partido del Ejecutivo no cuenta con mayora en el Legislativo han estimulado que las facultades legales de rendicin de cuentas se ejerzan en la prctica. Se puede suponer que el mayor incentivo para el control se da en los estados con gobiernos divididos seguidos de aquellos donde el partido del gobernador no cuenta con mayoras absolutas en los congresos estatales. El cuadro 2 muestra la distribucin de poder en el mbito estatal. Finalmente, cabe sealar que adems de las motivaciones polticas, otro factor que puede limitar la aplicacin de las normas y facultades legales es la insuficiente capacidad administrativa con que cuentan algunos gobiernos y congresos estatales, como se ver ms adelante. Con frecuencia, las contaduras mayores
17
Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000, captulo II.
24
III
de los estados carecen del personal calificado, as como de los recursos y la tecnologa suficientes para llevar a cabo su trabajo de manera eficaz. Eso hace que la autoridad para fiscalizar se ejerza pero con resultados magros.
Cuadro2 Gobierno unificado y dividido en el mbito local, 20021
Tipo de Gobierno
Estado Partido en el Gobierno Unificado (El partido en el Gobierno controla 50%+1 de la Legislatura) Dividido (La oposicin controla 50%+1. Entre parntesis el partido ms grande)
Pluralidad, gobiernos divididos y rendicin de cuentas
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Estado de Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total
1
PAN PAN PRD PRI PRI PRI PRD PRI PRD PRI PAN PRI PRI PAN PRI PRD PAN PRD PAN PRI PRI PAN PRI PRI PRI PRI PRI PRI PRD PRI PAN PRD
(PAN-PRI) (PRI)** (PRI mantiene 50%+1) (PRD)
(superunificado, 66.7%) 20
(PAN) (PRI-PRD) (PAN) **
(PAN)
(PRI) (PRI mantiene 50%+1) (PRD) 12
FUENTE: Alan de Remes, op. Cit, pp.13-14; sitios oficiales de los consejos electorales y congresos en los estados. Cuadro actualizado al 22 de abril de 2002. **El partido en el gobierno controla 50 por ciento y otro 50 por ciento los renen los partidos de oposicin.
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IV. El marco jurdico de la rendicin de cuentas en el mbito municipal Diversos ordenamientos regulan la rendicin de cuentas de los gobiernos municipales, muchos de ellos creados para fiscalizar y regular el uso y destino de los fondos federales transferidos a los municipios. El artculo 115 de la Constitucin federal establece los lineamientos generales con que se orienta el ejercicio de dichos recursos, y se complementa con leyes estatales y reglamentaciones municipales. Debido a que hay varios fondos dentro del rubro general de transferencias a municipios, cada uno con regulaciones especficas, en esta seccin se analizar el marco que regula uno de ellos, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) del ramo 33, como ejemplo especfico de las diversas normas que regulan a los municipios desde los tres mbitos de gobierno. Las principales leyes o reglamentos que regulan dicho fondo son: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Ley Federal de Planeacin Plan Nacional de Desarrollo Ley de Ingresos de la Federacin Presupuesto de Egresos de la Federacin Ley de Coordinacin Fiscal Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal Constituciones estatales Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Glosa del Poder Legislativo Estatal Ley Orgnica Municipal Ley de Adquisiciones y Obra Pblica del Estado Ley Estatal de Planeacin Plan de Desarrollo Estatal Convenios de Desarrollo Social Plan de Desarrollo Municipal Reglamento Interior del Ayuntamiento
A continuacin se describen las principales leyes o preceptos apenas enunciados que se aplican en el caso del FAISM.
27
Ley de Ingresos de la Federacin Es aprobada por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin. Establece los fondos que sern transferidos a estados y municipios y las condiciones bajo las cuales operarn. Con respecto al gasto social fija las reglas generales de operacin del ramo 26, los responsables de ejercer dicho ramo y los objetivos a los que est destinado. En el caso del ramo 33 establece los montos que se destinarn a cada uno de los fondos y que se regirn de acuerdo con lo sealado en la Ley de Coordinacin Fiscal. Ley de Coordinacin Fiscal Regula los recursos que desde el nivel federal se suministran a las entidades federativas y a los municipios. Determina el sistema de participaciones que a consecuencia de los convenios de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal corresponden a cada estado de la Repblica y a sus municipios. Establece que las participaciones son recursos que ingresan a las haciendas estatales y municipales y se consideran un patrimonio exclusivo de las mismas para que sean usadas de acuerdo con las necesidades de cada nivel de gobierno. Esta ley tambin se ocupa de regular los recursos transferidos por concepto del ramo 33. Establece que estos recursos son aportaciones, y como tales entran en las haciendas locales con el fin de cumplir con los objetivos especficos para los que fueron destinados. En el caso del presupuesto federal destinado al gasto social a travs del FAISM, establece que su operacin se regir de acuerdo con las leyes locales. Constituciones estatales Regulan el orden interno de cada entidad federativa y establecen los lineamientos y normas por las cuales deben regirse sus respectivos municipios. Establecen que dentro de las facultades y obligaciones de las legislaturas locales se encuentra la de expedir leyes, decretos o acuerdos para el rgimen interior del estado en todos los ramos de la administracin de gobierno, legislar en materia municipal y revisar la cuenta pblica del estado y sus municipios. Respecto a los municipios, las constituciones estatales sealan que los ayuntamientos sern asamblea deliberante y tendrn autoridad y competencia propia
28
IV
en los asuntos que se sometan a su decisin, pero la ejecucin de los mismos corresponder exclusivamente al presidente municipal. Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal Establece las atribuciones que corresponden a las diferentes dependencias del poder ejecutivo estatal. En el caso de la Secretara de la Contralora, establece que le corresponde planear y organizar el sistema de control y evaluacin gubernamental y fiscalizar los recursos federales derivados de los acuerdos o convenios respectivos ejercidos por las dependencias y fideicomisos de la Administracin Pblica estatal. Tambin establece que, de acuerdo con los convenios respectivos, los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los municipios se apliquen conforme a lo estipulado en aqullos. A la contralora tambin le corresponde coordinarse con la Contadura General de Glosa del Poder Legislativo para establecer los mecanismos necesarios que permitan a ambas instancias el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades. Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Glosa del Congreso Estatal Estipula las funciones y facultades de la Contadura Mayor de Hacienda o de Glosa, que como ya se mencion es el rgano tcnico de las legislaturas de los estados para controlar y fiscalizar el ingreso y gasto pblico, con atribuciones y funciones para revisar la cuenta de la hacienda pblica del Gobierno del estado y de sus organismos auxiliares, as como la cuenta de las haciendas pblicas municipales.18 Las leyes orgnicas formulan los trminos en los que debe ser elaborada la Cuenta de la Hacienda Pblica Municipal, que se integran con los estados financieros, presupuestarios y programticos, informes de obras terminadas o en proceso y dems informacin cuantitativa y cualitativa que muestre los resultados anuales de la ejecucin de la Ley de Ingresos, del ejercicio de los presupuestos de egresos y otras cuentas del activo y pasivo de los municipios, as como el estado de la deuda pblica. La formulacin de la cuenta
18
El marco jurdico de la rendicin de cuentas en el mbito municipal
Algunas contaduras estatales se denominan de Hacienda y otras de Glosa, aunque se trata slo de una diferencia de palabras ms no de funciones ni de significado.
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pblica municipal ser responsabilidad del presidente municipal, del sndico y del tesorero.19
19
Entrevistas informales sugieren que muchos municipios carecen de la capacidad administrativa incluso para elaborar un reporte financiero. Ello hace muy difcil corresponsabilizar a los ayuntamientos en la elaboracin de la cuenta pblica, la iniciativa de ley de ingresos del estado y el presupuesto de egresos, y complica por ende la rendicin de cuentas municipal.
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V. Los agentes de la rendicin de cuentas en el mbito municipal: el caso del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social Municipal (FAISM)20 Para analizar a los actores que intervienen en la rendicin de cuentas en el mbito municipal, esta seccin revisa la operacin del FAISM, que como ya se mencion es un fondo del ramo 33 en cuya transferencia, ejecucin y revisin participan actores de los tres mbitos de gobierno. Los actores que intervienen son: Federacin Secretara de Desarrollo Social (Sedesol) Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (Secodam) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) El Congreso de la Unin Estado Ejecutivo Estatal Comit de Planeacin para el Desarrollo de los Estados (Coplade) Secretara de la Contralora Estatal Congreso Estatal Contadura Mayor de Hacienda del Congreso Local Municipio Cabildo Municipal Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal (Coplademun) Consejos de Desarrollo Municipal (CDM) Los mecanismos generales de la poltica de desarrollo social y de operacin del FAISM se definen y disean en el Gobierno Federal, con la participacin de la Sedesol, Secodam y SHCP . La Sedesol propone la cantidad de recursos que sern asignados a las entidades federativas usando indicadores de marginacin y pobreza. Asimismo, proporciona informacin a los estados para distribuir los recursos a los municipios. Por su parte, la Secodam tiene facultades para fiscalizar y evaluar los programas y acciones de gobierno derivados del ejercicio de recursos federales.
20
Esta seccin se basa en Katya Rodrguez Gmez, Las relaciones intergubernamentales en la operacin del FAISM (Mxico: CIDE, 2000).
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La SHCP tiene la funcin de controlar la asignacin de recursos del FAISM que hace la federacin a los estados. Por su parte, el Congreso de la Unin aprueba dos preceptos fundamentales para el FAISM: el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal. Adems, se encarga de fiscalizar la cuenta pblica federal y tiene la facultad de coordinarse con las legislaturas locales para revisar las cuentas pblicas estatales y municipales. Los gobiernos estatales a travs de sus secretaras de Finanzas, los Coplades y las contraloras del ejecutivo, as como los congresos locales, participan de manera activa en la operacin y fiscalizacin del FAISM. Al suscribir el Convenio de Desarrollo Social con el Ejecutivo federal, el Ejecutivo estatal ejerce las siguientes funciones: Provee de los recursos a los municipios de acuerdo con la calendarizacin contenida en la Ley de Coordinacin Fiscal. Consolida los ordenamientos jurdicos de la figura del Consejo de Desarrollo Municipal. Sirve de enlace con Sedesol para la elaboracin de los programas de desarrollo institucional municipal. Establece los lineamientos de operacin de los fondos que corresponden a los municipios. El Coplade, organismo pblico descentralizado de la administracin pblica estatal, con personalidad jurdica, patrimonio y rgimen jurdico propios, es formalmente el organismo coordinador del desarrollo social en los estados en coordinacin con la federacin. Se compone de asamblea plenaria, comisin o consejo permanente, subcomits sectoriales, subcomits subregionales y especiales, as como grupos de trabajo. Se integra por un presidente (gobernador del estado), un coordinador general (secretario de Planeacin), un secretario tcnico (titular estatal en la delegacin regional de Sedesol), otros titulares de las dependencias del Ejecutivo estatal, algunos presidentes municipales invitados por el gobernador, representantes de la sociedad, de instituciones de educacin superior, as como legisladores federales y locales.
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V
Los agentes de la rendicin de cuentas en el mbito municipal: el caso del FAISM
La Secretara de la Contralora estatal realiza el control y fiscalizacin con carcter preventivo de los recursos ejercidos por las dependencias estatales y es la instancia responsable del control de los fondos pertenecientes al ramo 33, desde que entran a las haciendas pblicas estatales y municipales y hasta su erogacin final. El Congreso estatal a travs de la Contadura Mayor se encarga del control y vigilancia de la cuenta pblica del Gobierno estatal y de los ayuntamientos. En el caso del FAISM el Congreso local es el encargado de fiscalizar los recursos dentro de la revisin de la cuenta pblica estatal y municipal. El Cabildo Municipal (presidente municipal, regidores y sndicos) es la instancia de gobierno municipal que se encarga de ejecutar el FAISM, por lo que en ltima instancia ejecuta las decisiones relativas a la obra pblica. Su trabajo se realiza a travs de las reuniones del cabildo y tiene la obligacin de informar al pueblo sobre las cantidades recibidas, los costos de las obras y los resultados obtenidos. Existe la figura de control ya sea a travs de un contralor o del sndico. Los Comits de Planeacin para el Desarrollo Municipal (Coplademun) se encargan de integrar la planeacin estatal y federal dentro de los programas de obra pblica, transmitiendo a dichas instancias de gobierno las necesidades locales. Debern funcionar de acuerdo con los principios estructurales del Coplade, o sea, como rgano colegiado integrado por el gobierno municipal, las dependencias y entidades de la administracin estatal, el sector social y el sector privado. Se les debe concebir como un rgano auxiliar del municipio y el presidente municipal tiene la obligacin de convocarlo al inicio de cada periodo de gobierno. Su reglamento interior y sus recursos deben ser aprobados por el cabildo. Con respecto al FAISM, los Coplademun, han resultado formalmente el rgano de participacin ciudadana relativo a la obra pblica. Por ltimo, los Consejos de Desarrollo Municipal son los rganos que representan la participacin organizada de la comunidad. En el caso del FAISM, las obras deben ser decididas, planeadas y ejecutadas prioritariamente por ste rgano, en coordinacin con el ayuntamiento, el ejecutivo y Sedesol.
33
VI. Limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal A pesar de las mltiples normas y actores que en ocasiones intervienen en la operacin y vigilancia de recursos ejercidos por los ayuntamientos, como se vio en la seccin anterior, la eficacia de la rendicin de cuentas en el nivel municipal es muy limitada, mucho mayor que en los mbitos estatal y federal de gobierno. Pareciera que a medida que se desciende del mbito federal al estatal y al local se va reduciendo tambin el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Aunque no existen estudios empricos que analicen cmo rinden cuentas los ayuntamientos en Mxico, existe evidencia informal de que en mltiples ocasiones esa rendicin es limitada, intermitente y de poca confiabilidad. 21 Por ejemplo, hay estados como el de Mxico con 122 municipios cuya fiscalizacin es en parte responsabilidad del Congreso local, el cual por falta de recursos adecuados y por falta de inters revisa apenas a unos pocos, algunos de los cuales, como Tlalnepantla o Naucalpan, cuentan con ingresos fiscales superiores a los de algunos estados de la Repblica. En el tema de los gastos en salud, desde 1983 se inici un proceso gradual para descentralizar los servicios de salud. Sin embargo, casi nada se hizo para exigir cuentas de esos recursos descentralizados. Si uno revisa los planes nacionales de desarrollo y los planes sectoriales, constata que nunca se enfatiz la necesidad de disear instituciones para vigilar que los recursos descentralizados se ejecutaran con honestidad y eficiencia. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es el primero que incluye en sus objetivos el de la rendicn de cuentas. Los principales obstculos para la rendicin de cuentas en el mbito municipal se centran en tres factores: marco jurdico ambiguo, falta de capacidad administrativa y responsabilidad poltica limitada.
21
En opinin de Enrique Cabrero, la rendicin de cuentas en los municipios pequeos del pas puede ser ms transparente y eficaz porque se trata de un mecanismo informal, continuo y directo: los habitantes ven la obra construida, saben del patrimonio pasado y presente del presidente municipal, conocen con detalle qu se ha hecho. Con frecuencia, la obra pblica se hace en colaboracin con los habitantes debido a insuficiencia de fondos, por lo que la rendicin de cuentas es directa. Ponencia presentada en la conferencia Mxico Contra la Corrupcin, Mxico, D.F., 16 de abril del 2002.
35
Marco Jurdico Ambiguo El marco jurdico que rige las relaciones intergubernamentales entre los tres rdenes de gobierno refleja un escenario de ambigedad, insuficiencia y obsolescencia en las leyes y reglamentos. Gran parte de los municipios no cuentan con una normatividad administrativa de base ni con reglamentos de planeacin municipal y, adems, los propios municipios no pueden solucionar esa ambigedad porque la aprobacin de su propio marco normativo depende de los congresos federal y estatales. Tradicionalmente los congresos estatales no han impulsado reformas jurdicas en el mbito municipal para aumentar la transparencia y la fiscalizacin en los ayuntamientos, por lo que en muchas ocasiones la rendicin de cuentas por parte de los municipios se ha sustentado ms en el contacto informal del presidente municipal con su poblacin o en el contacto personal con el ejecutivo estatal, que en un marco regulatorio eficaz. Un estudio elaborado por Enrique Cabrero Mendoza muestra la fragilidad del marco jurdico en el mbito municipal.22 El 55% de los ayuntamientos del pas no cuenta con un reglamento interno de la administracin municipal, y cuando s existe, con frecuencia no est actualizado. Aunque la existencia de un reglamento no es garanta de un orden administrativo interno, su inexistencia propicia desorden en los procedimientos y falta de precisin en el manejo de recursos y en los sistemas contables y de registro. De igual manera, el 74% de los municipios del pas no cuenta con un reglamento de planeacin; es decir, tres cuartas partes de los municipios carecen de un marco normativo que ordene las acciones en el tiempo y que vincule la asignacin de recursos con objetivos y metas previamente establecidos. Adems de la fragilidad del marco normativo municipal, los estados contribuyen con su propia debilidad legal a la debilidad institucional de los municipios. Hasta hace algunos aos, casi la tercera parte de las entidades federativas carecan de una ley de coordinacin fiscal estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribucin de recursos del nivel estatal hacia el mbito
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Enrique Cabrero Mendoza, Hacia la construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal (Mxico: CIDE, 2000).
36
VI
municipal.23 Asimismo, una tercera parte de los estados carece de una Ley de Deuda Pblica que d certidumbre a los ayuntamientos y a sus potenciales acreedores sobre sus posibilidades para allegarse recursos crediticios. Slo dos terceras partes de los estados del pas cuentan con una legislacin sobre presupuesto, contabilidad y gasto pblico. Los congresos locales han exigido que las cuentas municipales se presenten con estndares mnimos de orden y homogeneidad, pero ello es difcil ante la ausencia de leyes de presupuesto y contabilidad. Aunque los municipios pueden ser vislumbrados como vctimas de la falta de atencin de los congresos estatales para dotarlos de legislacin moderna que regule su vida interna, lo cierto es que los propios ayuntamientos son tambin irresponsables porque muchos de ellos tampoco expiden reglamentos para los que s tienen autoridad. Capacidad administrativa limitada La escasa capacidad administrativa en muchos municipios del pas constrie la habilidad de los ayuntamientos para rendir cuentas a sus ciudadanos y a los poderes legislativos. Los datos son evidentes. Por ejemplo, aunque la mayora de los municipios del pas cuenta con un tesorero municipal, solo 39% cuenta adems con un rea de oficiala mayor o equivalente, lo cual implica que en ms de 60% de los casos no se tiene en la estructura administrativa un rea responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto. Es cierto que buena parte de los municipios del pas no requerira este tipo de estructuras por la escasez de recursos; sin embargo, la ausencia de un sistema mnimo que ejecute la funcin de organizacin del gasto, impide que ante un incremento de recursos la asignacin y el control de los mismos sea cuidada con un mnimo de eficiencia.24 De acuerdo con Enrique Cabrero Mendoza, slo 46% de los ayuntamientos realiza algn tipo de auditoras o supervisiones financieras; 41%, una actividad sistemtica de control para disminuir costos, y 21%, estudios en materia tributaria.25 Es evidente que muy pocos municipios del pas (los urbanos
23
Limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal
Hoy solo seis entidades carecen de esa ley: Baja California Sur, Sonora, Nuevo Len, Chihuahua, Michoacn, Distrito Federal. Ibd. Ibd.
24 25
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medios y grandes) son los que desempean funciones de gestin financiera; el resto slo ejecuta funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisa. Con respecto al perfil de los funcionarios de los ayuntamientos, en la Encuesta Nacional de Gestin Municipal 26 se corrobor que el nivel jerrquico y de responsabilidad est correlacionado con el nivel de estudios formales: en los niveles de alta responsabilidad predomina el grado de licenciatura e incluso un pequeo nmero de posgrados, mientras que en los estratos medio y bajo se refleja un gran porcentaje de individuos sin licenciatura, lo cual se muestra en el cuadro 3.
Cuadro 3 Grado educativo de funcionarios municipales por nivel de responsabilidad Porcentajes
Nivel de responsabilidad Baja Mediana Alta Bsico 67.9 47.9 17.1 Nivel de estudios Medio 5.2 10.4 15.4 Superior 26.9 41.7 67.5
Sera deseable que los individuos con experiencia de gobierno pudieran incorporase en administraciones subsecuentes para aprovechar su capacitacin. La capacitacin se ha dado a travs de agencias gubernamentales y universidades estatales, as como instituciones acadmicas, centros y asociaciones. De acuerdo con investigadores del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), los diferentes temas por abordar para profesionalizar la gestion municipal son la relacin ayuntamientopartidos polticos, el servicio civil de carrera, los sistemas de capacitacin de los servidores pblicos, el control de la gestin gubernamental, el cdigo de tica gubernamental, las relaciones laborales y derechos de trabajadores y las responsabilidades de los servidores pblicos.27 Responsabilidad poltica limitada Las leyes y reglamentos establecen las obligaciones de los gobernantes para rendir cuentas a los ciudadanos de sus actos.
26
Rodolfo Garca del Castillo, Los municipios en Mxico, los retos ante el futuro (Mxico: CIDE, 1999), p.183. Cuadernos de debate, CIDE, 2000.
27
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VI
Sin embargo, el origen principal de la responsabilidad poltica proviene del intercambio de impuestos por seguridad y orden entre ciudadanos y gobernantes, que est detrs del surgimiento del Estado moderno. De ah proviene el proverbio ingls no taxation without representation. Algunos estudiosos han sugerido que en sociedades donde la carga fiscal es limitada o inexistente, el sentido de responsabilidad poltica de los gobernantes frente a sus sbditos es menor que en otras sociedades donde la gente financia la gestin de su gobierno y se siente con derechos para exigirle cuentas. El caso tpico de sociedades sin carga fiscal son los pases rabes ricos en petrleo que pueden financiar educacin y salud sin necesidad de cobrarle impuestos a sus ciudadanos. En opinin de algunos autores, ese hecho ha limitado el desarrollo democrtico de sus sociedades.28 En Mxico, los ayuntamientos cuentan con pocas potestades tributarias por un lado; y por otro, no ejercen las facultades recaudatorias que les pertenecen. Por ejemplo, los municipios cuentan con la facultad para recaudar el impuesto predial. Sin embargo, muchos de ellos no hacen esfuerzos adminsitrativos para reformar su catastro y elevar sus ingresos propios. Mxico es uno de los pases del mundo con menor carga tributaria por concepto de impuesto predial. La baja recaudacin local implica transferencias cruzadas entre estados y entre la Federacin y los estados, ante la incapacidad de algunos ayuntamientos y estados para solventar su gasto. Pero esas transferencias cruzadas contribuyen a una falta de transparencia del origen y uso de los recursos fiscales y limita la rendicin de cuentas. Para Carlos Elizondo, en la medida en que quien cobra -la Federacin- no ejerce un porcentaje importante y creciente del gasto, se genera una tensin [...] El causante no ve dnde se van sus impuestos, asume se roban o se desperdician, y lo que recibe, a travs de gasto estatal o municipal, no parece provenir de sus impuestos y no exige, por tanto, una mejor rendicin de cuentas.29 Limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal
28
Ciertamente el papel de la religin juega un rol muy importante que ha obstaculizado el desarrollo de valores democrticos en esas sociedades. Carlos Elizondo, Impuestos, en Nexos, enero 2002, pp. 66.
29
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Para Alberto Daz Cayeros, el principal problema del federalismo mexicano radica en el dficit de representacin y rendimiento de cuentas [...] Los gobiernos estatales y municipales [...] realizan sus funciones sin que sus ciudadanos aporten necesariamente los recursos que hacen posible dicho gasto.30 Por ende, esos ciudadanos al no pagar carecen de los incentivos para exigir cuentas de un gasto financiado con recursos provenientes de otros ciudadanos y regiones del pas. En conjunto, los ingresos de los gobienos locales (estados y municipios) como porcentaje de los ingresos fiscales del pas es de 5.6% en Mxico en comparacin con el promedio de 18.7% de los pases miembros de la OCDE.31 En consecuencia, los gobiernos municipales han desarrollado una alta dependencia de las tranferencias federales. Mxico es uno de los pases del mundo donde las transferencias a estados y municipios son ms elevadas: representan 93.3% de los ingresos totales de los gobiernos locales, en comparacin con el 39.4% que es el promedio de Amrica Latina, el 29.3% de Estados Unidos y el 16% de Brasil.
Cuadro 4 Transferencias fiscales a estados y municipios Porcentaje del PIB Pas Chile Brasil Finlandia Alemania Canad EUA Francia Promedio Amrica Latina Bolivia Mxico Transferencias 5.7 16.3 23.1 24.5 27.5 29.3 34.2 39.4 44.0 93.3
La alta dependencia fiscal de los ayuntamientos frente a la Federacin y la consecuente baja dependencia frente a sus ciudadanos puede haber estimulado un bajo nivel de responsabilidad poltica de los gobernantes, y puede haber
30 31
Alberto Daz Cayeros, Federalismo, en Nexos, enero 2002, p. 60. Reforma, 18 de febrero de 2002, con base en datos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
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VI
generado tambin cierta apata y desinters de los habitantes para llamar a cuentas a sus presidentes municipales. Por eso en los municipios mexicanos el proverbio no taxation without representation se puede sutituir por low taxation, low representation. Limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal
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Conclusiones Durante ms de 20 aos Mxico ha hecho esfuerzos continuos para construir instituciones electorales transparentes y equitativas, por un lado, y para descentralizar la vida nacional y los recursos fiscales, por otro lado. Ambos propsitos son loables, a pesar de sus limitaciones; sin embargo, se han omitido en su implementacin otras consideraciones que pueden limitar la eficacia y la transparencia de la gestin gubernamental en los mbitos estatal y municipal. La democracia electoral es una condicin necesaria ms no suficiente para producir gobiernos eficaces y que rindan cuentas. Los ltimos aos han mostrado cmo en algunos pases, gobernantes electos por el voto democrtico y mayoritario de sus ciudadanos se han convertido en lderes autoritarios y populistas. La democracia electoral no se traduce necesariamente en democracia liberal en la cual los gobernantes se sometan al escrutinio pblico y le rindan cuentas a sus votantes. Para que ello suceda, es necesario construir instituciones de rendicin de cuentas que obliguen a los gobernantes a someterse al veredicto y control de otros poderes de gobierno y al veredicto de los ciudadanos, ms all de la celebracin de elecciones. Asimismo, la descentralizacin -siendo un objetivo positivo de modernizacin del pases un proceso incompleto y muy riesgoso si se descentralizan recursos sin construir instituciones de rendicin de cuentas de esos recursos. Si la centralizacin fiscal causa ineficiencia y aleja al usuario de servicios pblicos de sus proveedores, la descentralizacin sin mecanismos de rendicin de cuentas puede conducir al dispendio y la corrupcin. Mxico ha concluido con relativo xito su proceso de transicin a la democracia. Lo que la gente exige ahora es que sus gobiernos democrticos den resultados. Para ello es urgente construir las instituciones de rendicin de cuentas, tanto en el mbito federal como en los gobiernos estatales y municipales. De otra forma, la democracia mexicana puede convertirse en un concepto vaco al no producir gobiernos eficaces y honestos.
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Anexo I. Medidas para mejorar la rendicin de cuentas en el mbito municipal (Propuestas emanadas de la Agenda Municipal en relacin con el Marco Jurdico)32 Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento no slo expida reglamentos sino leyes para el mbito municipal. Se trata de darle al municipio realmente un nivel de poder pblico, acrecentar su autonoma respecto de las otras instancias, aumentar las capacidades de diseo institucional y quitarle al municipio la apariencia de categora inferior. Llevar a cabo una reforma del artculo 115 constitucional que precise: a) eleccin popular del sndico; b) y que el sndico represente legalmente al municipio, los intereses de la poblacin y la aplicacin de las leyes en el mbito municipal. Con esto se lograra reformar la interaccin poltica del ayuntamiento mejorando la participacin social y adems el sndico recobrara la plenitud de sus funciones. Es necesario reformar la legislacin municipal, a fin de que las sanciones impuestas por la violacin de la reglamentacin municipal sean determinadas por la direccin de la materia que se trate. Si la infraccin es en materia de construcciones, la sancin sera impuesta por la direccin municipal correspondiente. El particular podr combatir la sancin ante un juez administrativo local, el cual con absoluta imparcialidad podr determinar la legalidad o ilegalidad de la sancin impuesta al particular. Legislar a favor de que la administracin municipal facilite que las comunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo en corresponsabilidad con los gobiernos locales. Las propuestas se concentraron principalmente en la modificacin de leyes o reglamentos. Los actores del mbito municipal manifiestan su preocupacin por la falta de aplicacin de reglamentos y leyes. Por lo tanto, se indica la necesidad de modificar algunos artculos o de adicionar clusulas. Principalmente se refieren al artculo 115 de la Constitucin Poltica Mexicana y a las leyes orgnicas municipales del nivel estatal.
32
Enrique Cabrero Mendoza, op. cit., 2000, p. 29.
45
Anexo II. Marco Jurdico Estatal en la Hacienda Pblica del Municipio33

Disposiciones Jurdico-normativas municipales Ley de Ingresos Alcance de su contenido Se sealan los diferentes rubros y conceptos por los que percibir ingreso el municipio. El ayuntamiento puede preparar su proyecto de ley para aprobacin del Congreso local. Efectos para el mbito hacendario del municipio Slo por los diferentes conceptos que en la citada ley se establezcan, el municipio podr percibir ingresos, en un determinado ejercicio fiscal. Cabe sealar que con motivo de la adhesin al SNCF de las entidades federativas, el campo de los ingresos propios de los municipios es muy reducido.
Presupuesto de Egresos
A travs de ese documento Se puede dar el caso de que se deber regular todo lo dicho presupuesto deber estar relacionado con el ejercicio del acorde al Plan Municipal de gasto pblico del municipio. Desarrollo y tambin al Plan Estatal de Desarrollo. El Congreso del estado es el que debe aprobar las reformas o modificaciones de esta ley y, en lo que respecta a las tarifas, es importante que el Congreso tenga la propuesta del municipio, aunque puede darse el caso, en la prctica, de que aqulla no se tome en cuenta. Entre otras materias, en este ordenamiento normalmente se sealan las tarifas o cuotas que las distintas contribuciones que aparecen en la Ley de Ingresos. El ayuntamiento, va el funcionario municipal correspondiente, deber mandar su propuesta segn el monto que deben comprender aqullas. Este ordenamiento tambin lo debe aprobar el Congreso del estado. La existencia y aplicacin de un ordenamiento de esta naturaleza le proporcionar al municipio la posibilidad de obtener recursos va procedimiento de ejecucin, as como lograr una recaudacin efectiva y en tiempo en la medida en que los contribuyentes conozcan los lineamientos que deben cumplir en materia tributaria.
Ley de Hacienda
33
Este cuadro se elabor con base en informacin contenida en Los Dilemas de la Modernizacin Municipal, Estudios sobre la gestin hacendaria en municipios urbanos en Mxico, cuadro 7, Enrique Cabrero Mendoza, CIDE, 1999, quien cita a Hilda Reyes Mota, 1995.
47
Cdigo Fiscal Municipal ( s se cuenta con l)
En este cdigo se establece la normatividad relativa al cumplimiento de obligaciones de carcter fiscal por parte de los contribuyentes, as como, las obligaciones y facultades de las autoridades fiscales.
Este ordenamiento tambin lo debe aprobar el Congreso del estado. La existencia y aplicacin de un ordenamiento de esta naturaleza le proporcionar al municipio la posibilidad de obtener recursos va procedimientos de ejecucin, as como lograr una recaudacin efectiva y en tiempo en la medida en que los contribuyentes conozcan los lineamientos que deben cumplir en materia tributaria. Toda la materia de coordinacin fiscal estado-municipio se norma en la citada ley. Esto significa que en el contenido de sta, adems de sealarse los porcentajes y los procedimientos para la determinacin de coeficientes de participacin que les debe corresponder a cada uno de los municipios, tambin deber indicarse el procedimiento para su entrega, as como las excepciones para la afectacin de participaciones. Este ordenamiento jurdico tiene repercusiones en el aspecto hacendario, tanto en la parte de ingreso, como en el rubro del gasto, ya que por una parte al permitir a los municipios contraer crditos, estos pueden obtener recursos por esa va y, por otra parte, al establecer los lineamientos para regular el endeudamiento de los municipios, esto se va a reflejar en la parte del gasto al liquidar o cubrir los pagos del crdito correspondiente. Finalmente, es probable que en lo referente al pago de la deuda en esta ley se establezca alguna disposicin relativa a la afectacin de participaciones.
Ley de Coordinacin Fiscal del Estado o Decreto de Distribucin de Participaciones
En este texto jurdico se sealan entre otras disposiciones las reglas aplicables a los recursos que el estado debe hacer llegar a sus municipios, va participaciones federales y estatales (en su caso)
Ley de Deuda Pblica A travs de las disposiciones Estatal o Municipal de esta ley, se va a regular la capacidad para contraer crditos por parte de los municipios y, de igual forma, ella contiene tambin los lineamientos para la vigilancia y el control del endeudamiento de cada uno de los municipios.
48
Anexo II
Ley de Obras Pblicas del estado o municipal
En esta ley se sealan los lineamientos que se deben cumplir para que el estado y sus municipios puedan ejecutar obras pblicas en sus correspondientes demarcaciones territoriales.
Esta ley proporciona al gobierno municipal la normatividad que se debe seguir, en el caso de la realizacin de obras pblicas. Esto significa que el municipio no podr rebasar los lmites que en materia establezca la ley y de igual forma, en caso de no cumplir con los lineamientos de la citada ley, no podr ejecutar la obra pblica que se propusiera llevar. Por otra parte, al igual que la Ley de Deuda Pblica, la que se refiere a las obras pblicas le podr servir al municipio de fundamento para el caso de afectacin de participaciones. Es interesante resaltar que no obstante en la fraccin IV del artculo 115 de la Constitucin Poltica se establece como parte de la hacienda pblica municipal el rendimiento de las contribuciones a la propiedad inmobiliaria; todo el aspecto normativo de dichas contribuciones, entre ellas el impuesto predial, le corresponde al nivel estatal; esto significa que las leyes de ingreso y de hacienda municipal, debern regular contribuciones conforme a lo que establezca el Congreso local. El efecto que puede tener el ordenamiento citado en el aspecto hacendario del municipio ser que el Plan Municipal de Desarrollo tendr que ser congruente con lo dispuesto en la Ley de Presupuesto, y de igual forma el Presupuesto de Egresos y la Cuenta Pblica del Municipio.
Ley de Catastro y su reglamento
Al establecer esta ley disposiciones relativas a los bienes inmuebles de la entidad, esto atae al mbito personal municipal tambin.
Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Pblico del Estado.
Por regla general este texto jurdico es de aplicacin estatal; sin embargo, en algunos casos se relacionan programas con el contenido del presupuesto y con planes de desarrollo, tanto estatales como municipales.
Ordenamiento relativo al SCNF. 1) Convenio de Adhesin del estado y sus Anexos
Al celebrar el estado con Las restricciones o la Federacin, va SHCP una compromisos que significan la coordinacin fiscal a travs adhesin del Estado al SNCF se de un convenio de adhesin, traducen para el municipio en la entidad y sus municipios 49
quedan obligados a cumplir con lo dispuesto en el citado convenio, as como en los anexos que formen parte del mismo.
el contenido de sus respectivas Leyes de Ingresos y de Hacienda ya que en materia de impuestos y derechos slo podrn establecerse aquellos conceptos que no queden afectos al pago del IVA y especiales sobre produccin y servicios. Es importante sealar, que la coordinacin va colaboracin administrativa funciona ms para la entidad que para los municipios; sin embargo existen materias en las que pueden participar el municipio en los trminos del citado convenio y anexos. Tal es el caso del cobro de derechos por el uso o usufructo de la zona federal martimo terrestre y el cobro de multas impuestas por autoridades administrativas no fiscales; como consecuencia de esto, los municipios podrn contar con recursos adicionales. Para los municipios esta coordinacin va a significar que, en materia de derechos, slo podrn cobrar por los conceptos permitidos en el artculo 10-A de la Ley de Coordinacin Fiscal Federal; esto significa que en su ley de Ingresos y Ley de Hacienda, as debe quedar establecido. Las Leyes de Ingreso y de Hacienda de los municipios, en relacin con el Impuesto sobre traslacin de dominio debern estar acordes a lo dispuesto en la declaratoria de coordinacin en esa materia; esto significa que, en cuanto al objeto, la base, la tasa y las exenciones del citado impuesto, sos debern ser los que seale la Ley del Impuesto sobre Adquisiciones de Inmuebles (Federal)
Convenio de Colaboracin Administrativa del Estado y sus Anexos
Si el Estado se encuentra coordinado con la Federacin en esa materia, aqul y sus municipios deben sujetarse a lo que el convenio establezca.
Declaratoria de Coordinacin en Materia de Derechos del Estado
Cuando la entidad opta por coordinarse en esa misma materia con la Federacin, aqulla y sus municipios deben cumplir con lo que al efecto establezca dicha declaratoria.
Declaratoria de Coordinacin en Adquisicin de Inmuebles del Estado
Al igual que la coordinacin en derechos, si el estado opta por esta va de coordinacin se y sus municipios debern sujetarse a lo que al respecto establezca la citada declaratoria
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Serie: Cultura de la Rendicin de Cuentas: Fundamentos Polticos de la Rendicin de Cuentas, de Jos Antonio Crespo Impuestos, Democracia y Transparencia, de Carlos Elizondo Mayer-Serra La Rendicin de Cuentas en la Poltica Social, de Jos Octavio Lpez Presa Otras publicaciones de la Auditora Superior de la Federacin son: De Cara al Futuro * Entidad de Fiscalizacin Superior * El por qu del SICSA, qu es y cmo funciona * Inauguracin del Edificio Anexo * Ley de Fiscalizacin Superior y Reglamento Interior de la Auditora Superior de la Federacin * Tendencias Actuales de la Fiscalizacin Superior * Cdigo de tica de la Auditora Superior de la Federacin * Visin Estratgica de la Auditora Superior de la Federacin * Primer Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalizacin Superior y Rendicin de Cuentas.

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La Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales

CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTAS

VI. Limitaciones de la rendicin en el mbito municipal Conclusiones Anexo I Anexo II Bibliografa

C.P .C. Arturo Gonzlez de Aragn O. Auditor Superior de la Federacin

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Ibd., captulo II.

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Cuadro 1. Mecanismos y actores de la rendicin de cuentas en las entidades federativas

Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos

Se erige en rgano de Acusacin, de Sentencia o en Gran Jurado.

Contralora del Estado Aplica sanciones penales.

Tribunal Superior de Justicia

Elabora su propuesta de gasto y la enva al Ejecutivo para integrarla a la iniciativa.

Los magistrados elaboran su declaracin patrimonial y la remiten a la Contralora.

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000, captulo II.

Pluralidad, gobiernos divididos y rendicin de cuentas

(PAN-PRI) (PRI)** (PRI mantiene 50%+1) (PRD)

(PAN) (PRI-PRD) (PAN) **

(PRI) (PRI mantiene 50%+1) (PRD) 12

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

El marco jurdico de la rendicin de cuentas en el mbito municipal

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

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Limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

Enrique Cabrero Mendoza, op. cit., 2000, p. 29.

Anexo II. Marco Jurdico Estatal en la Hacienda Pblica del Municipio33

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

Cdigo Fiscal Municipal ( s se cuenta con l)

Ley de Coordinacin Fiscal del Estado o Decreto de Distribucin de Participaciones

Ley de Obras Pblicas del estado o municipal

Ley de Catastro y su reglamento

Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Pblico del Estado.

Ordenamiento relativo al SCNF. 1) Convenio de Adhesin del estado y sus Anexos

Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Estatales y Municipales Luis Carlos Ugalde

Convenio de Colaboracin Administrativa del Estado y sus Anexos

Declaratoria de Coordinacin en Materia de Derechos del Estado

Declaratoria de Coordinacin en Adquisicin de Inmuebles del Estado

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