ANA ALCE MORERA DE MELO

COMPENSAO AMBIENTAL























FACULDADE DE DRETO MLTON CAMPOS
NOVA LMA - MG
2006


ANA ALCE MORERA DE MELO




















COMPENSAO AMBIENTAL


Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado
da Faculdade de Direito Milton Campos, como
requisito obteno do grau de Mestre em
Direito.
rea de Concentrao: Direito Empresarial
Orientador: Professor Doutor Jos Alfredo de
Oliveira Baracho Jnior













FACULDADE DE DRETO MLTON CAMPOS
NOVA LMA - MG
2006


TERMO DE APROVAO






ANA ALCE MORERA DE MELO


COMPENSAO AMBENTAL




Dissertao intitulada Compensao Ambiental, de autoria de Ana Alice Moreira de Melo, analisada
e............................................... pela banca examinadora constituda pelos seguintes professores:




________________________________________________________________
Professor Doutor Jos Alfredo de Oliveira Baracho Jnior
Orientador


________________________________________________________________




________________________________________________________________















Nova Lima, ......... de ....................................... de 2006




































Aos meus pais pelo exemplo de vida; amizade e apoio incondicionais.
Ao Djalma, amado companheiro, por compartilhar projetos e sonhos,
tornando-os realidade.
Ao meu pequeno Lucas, razo da minha esperana nos instrumentos
de preservao do meio ambiente.
Aos amigos e colegas do BAMA, pela unio na luta diria pela implementao e
fortalecimento do Direito Ambiental.












RESUMO



O presente trabalho trata da compensao ambiental, mecanismo de cunho
econmico previsto no artigo 36 da Lei n. 9.985/00, que consiste na obrigao
imposta ao empreendedor, nos casos de atividades de significativo impacto
ambiental, de apoiar a implantao e manuteno de unidades de conservao da
natureza do grupo de proteo integral ou, caso sejam afetadas pelo
empreendimento, do grupo de uso sustentvel, mediante destinao para este fim
de, no mnimo, meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento. Faz-se, inicialmente, uma anlise da legislao brasileira sobre o
tema, definindo-se, em seguida, a compensao ambiental em seus principais
aspectos. So analisados, ainda, os procedimentos para aplicao e cobrana da
compensao ambiental, fixando-se o momento da exigncia e do cumprimento da
obrigao; a forma de clculo do percentual devido e dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento; a necessidade da compensao ser levada
discusso em audincia pblica; a destinao dos recursos dela provenientes e as
formas de seu cumprimento. Abordam-se, finalmente, os principais mecanismos de
controle da aplicao da compensao ambiental nas esferas administrativa e
judicial.



Palavras-chave: Compensao. Ambiental. Unidades de Conservao.























ABSTRACT



The present work deals with environmental compensation, mechanism of economic
matrix foreseen in article 36 of the Law n. 9.985/2.000, which consists of the imposed
obligation on the entrepreneur in the cases of significant environment impact
activities, to support the implantation and maintenance of nature conservation units
which are part of the whole protection group or, if they are affected by the enterprise,
of the sustainable use group, through the destination for this end of, at the very least,
half percent of the total costs predicted for the implantation of the enterprise. nitially
it is made an analysis of the Brazilian legislation on the subject defining then the
environmental compensation in its main aspects, which are: legal nature, basis,
requirements, objectives and effects. The procedures for application and collection of
the environmental compensation are analyzed, establishing the moment of the
requirement and the fulfillment of the obligation; the form of calculation of the due
percentage ant total costs foreseen for the implantation of the enterprise; the
necessity of the compensation to be taken to public hearings; the destination of the
resources of its proceedings and how it will be fulfilled. Finally, the main control
mechanisms of the application of environmental compensation are approached in the
administrative and judicial spheres. t can be concluded from the present work that
environmental compensation is an efficient instrument of environment preservation
and sustainable development, but that it must be applied in a subsidiary form,
favoring, whenever it is possible, the use of all potential mitigation and control
mechanisms of environmental impacts and regenerating the damaged environment.



Key-Words: Compensation. Environment. Units of Conservation.

















SUMRIO

1 INTRODUO .............................................................................................. 09


SEO 1 - LEGISLAO BRASILEIRA SOBRE
COMPENSAO AMBIENTAL ...................................................................


13

1.1. EVOLUO LEGISLATIVA ..........................................................................

13
1.2. CONSTITUCIONALIDADE DAS RESOLUES CONAMA N. 10, DE
3/12/87, E N. 02, DE 18/4/96 ................................................................................

24
1.3. O CARTER DE NORMA GERAL DO ARTIGO 36 DA LEI N. 9.985/00 E
SUA APLICAO OBRIGATRIA PELOS ESTADOS ......................................

29


SEO 2 - ASPECTOS GERAIS DA COMPENSAO
AMBIENTAL .....................................................................................................


32

2.1. NATUREZA JURDICA E FUNDAMENTOS .................................................

32
2.1.1. Carter econmico da compensao ambientaI ................................... 42

2.1.2. Precedentes de utiIizao de compensao financeira para proteo
ambientaI .............................................................................................................

46
2.1.3. Ausncia de natureza tributria .............................................................. 48
2.2. REQUISITOS ................................................................................................. 53
2.2.1. Licenciamento AmbientaI ......................................................................... 53
2.2.2. EIA/RIMA .................................................................................................... 57
2.2.3. Significativo Impacto AmbientaI ............................................................. 66
2.3. OBJETIVOS .................................................................................................. 71
2.4. EFEITOS ........................................................................................................ 73


SEO 3 - PROCEDIMENTO DA COMPENSAO AMBIENTAL
.............................................................................................................


75

3.1. MOMENTO DA EXIGNCIA E DO CUMPRIMENTO DA COMPENSAO 75
3.1.2. Licenciamentos corretivos ou em andamento ....................................... 78
3.2. FIXAO DO PERCENTUAL DA COMPENSAO ................................... 83
3.3. CUSTOS TOTAIS DA IMPLANTAO DO EMPREENDIMENTO .............. 90
3.4. DISCUSSO EM AUDINCIA PBLICA ..................................................... 93
3.5. DESTINAO DOS RECURSOS PROVENIENTES .................................... 95
3.5.1. Unidades de Conservao de Proteo IntegraI ................................... 98
3.5.2. Unidades de conservao afetadas peIo empreendimento .................. 100

3.5.3. PossibiIidade de o empreendedor ser proprietrio e mantenedor da
unidade de conservao a ser beneficiada ......................................................

101
3.5.4. Terras Indgenas X Unidades de Conservao ...................................... 102
3.6. FORMAS DE CUMPRIMENTO ..................................................................... 107


SEO 4 - MECANISMOS DE CONTROLE ....................................

112

4.1. CONTROLE NA ESFERA ADMINISTRATIVA ............................................. 114
4.1.1. Comentrios ao EIA/RIMA e Audincia PbIica ..................................... 114

4.1.2. Criao de rgos coIegiados que permitam a participao da
sociedade na tomada de decises ....................................................................

116
4.1.3. Recursos administrativos ........................................................................ 117
4.1.4. Recomendaes do Ministrio PbIico .................................................. 119
4.2. Principais meios judiciais de proteo ambientaI .................................... 120
4.2.1. Mandado de Segurana ............................................................................ 121
4.2.2. Ao CiviI PbIica ..................................................................................... 122
4.2.3. Ao PopuIar ............................................................................................. 127


CONCLUSO .....................................................................................

129


REFERNCIAS ..................................................................................

135







1 INTRODUO

A compensao ambiental, atualmente prevista no artigo 36 da Lei n. 9.985/2000,
consiste na obrigao imposta ao empreendedor, nos casos de atividades de
significativo impacto ambiental, de apoiar a implantao e manuteno de unidades
de conservao da natureza integrantes do grupo de proteo integral, mediante a
destinao para este fim de, no mnimo, 0,5% dos custos totais previstos para a
implantao do empreendimento.

Trata-se de um tema ainda pouco abordado pela doutrina e de escassa
jurisprudncia, fundamentado na necessidade de compatibilizao do
desenvolvimento socioeconmico e a preservao do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem considerado pela Constituio Federal como de
uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida. Diante da
impossibilidade de mitigao dos impactos ambientais negativos decorrentes de
determinado empreendimento impe-se a compensao ambiental.

A compensao ambiental foi introduzida no ordenamento jurdico brasileiro pela
Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA n. 10, de
3/12//1987, a qual imps como pr-requisito ao licenciamento de obras de grande
porte, assim consideradas pelo rgo ambiental licenciador, a implantao de uma
Estao Ecolgica pela entidade ou empresa responsvel pelo empreendimento,
preferencialmente junto rea.

O referido ato normativo foi posteriormente revogado pela Resoluo CONAMA n.
02, de 18/4/96, que acabou com a exclusividade no que tange implantao de
Estaes Ecolgicas, ampliando a possibilidade de criao de outras espcies de
unidades de conservao, desde que de domnio pblico e uso indireto.

Contudo, a nova regulamentao conferida ao tema pela Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao SNUC (Lei n. 9.985/00) tem ensejado controvrsias, as
quais no foram at o momento pacificadas, dificultando a efetiva implementao da
norma em mbito nacional e estadual.

O tema ora abordado possui grande relevncia social, visto que a compensao
ambiental constitui hoje a principal fonte de recursos para a criao, regularizao
fundiria e instalao, em todo territrio nacional, de unidades de conservao da
natureza do grupo de proteo integral, sejam elas federais, estaduais ou
municipais.

A legislao estrangeira tambm contempla o mecanismo da compensao
ambiental. A Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability
Act, a Lei alem sobre responsabilidade por danos ambientais de 1990 e o Convnio
do Conselho da Europa admitem expressamente o recurso compensao,
mediante as seguintes providncias:

a) a reparao unicamente de certos elementos naturais capazes de provocar um
efeito ecolgico equivalente ao que produziam os restantes irreparveis;
b) a compensao fsica real do prejuzo em um lugar ligado espacial e
funcionalmente rea degradada;
c) a substituio ou criao ex nihilo de um ecossistema diferente do precedente,
por meio da criao de um biotipo similar ou da classificao de um terreno como
reserva natural. Estas medidas so sucessivas, e a seguinte somente poder ser
adotada se a antecedente for desproporcional ou cientificamente impossvel.

A fixao de medidas de compensao no estudo de impacto ambiental EA so
previstas, ainda, na legislao dos seguintes pases: Frana, Arglia, Unio
Europia, Grcia e Portugal.

Para o desenvolvimento do nosso trabalho, propomos definir, inicialmente, as bases
legais da compensao ambiental, analisando, em seguida, seus principais
aspectos, quais sejam sua natureza jurdica, fundamentos, requisitos, principais
objetivos e efeitos.

Numa segunda etapa, vamos proceder ao exame dos procedimentos de aplicao
da compensao, buscando definir o momento e os limites de sua exigncia, a
forma de seu cumprimento, a obrigatoriedade ou no de ser levada discusso em
audincia pblica, a destinao dos recursos dela provenientes, e, ainda, a
possibilidade ou no de sua exigncia em licenciamentos ambientais corretivos ou
em andamento.

Abordaremos, ainda, os mecanismos de controle disponveis na esfera
administrativa e judicial que visam garantir a legalidade na implementao do
mecanismo da compensao ambiental, especialmente no que tange fixao do
percentual a ser pago em cada empreendimento, destinao e forma de
aplicao dos recursos dela provenientes.

Procuraremos demonstrar, por fim, a necessidade de se efetivar a compensao
ambiental nos moldes previstos pela legislao vigente, competindo aos rgos
ambientais licenciadores zelar por seu estrito cumprimento, sob pena de
responsabilidade administrativa, e ao Ministrio Pblico e sociedade fiscalizar a
legalidade do procedimento administrativo de licenciamento ambiental e a correta
aplicao dos recursos provenientes da compensao.

Buscaremos, por outro lado, ressaltar a necessidade de conciliao dos objetivos
especficos da compensao ambiental com a relevncia social das principais
atividades econmicas causadoras de significativo impacto ambiental, dentre as
quais a minerao, a siderurgia, a gerao de energia hidreltrica e termeltrica, a
construo de rodovias, ferrovias e linhas de transmisso e o parcelamento do solo,
de forma a no inviabiliz-las, mas sim fazer com que se tornem cada vez mais
eficientes sob o aspecto ambiental.

Embora possamos verificar um constante aperfeioamento dos provimentos
jurisprudenciais acerca da questo ambiental, bem como uma maior dedicao dos
doutrinadores ao tema, a compensao ambiental continua sendo fonte de
questionamentos.

Atualmente encontra-se em curso perante o Supremo Tribunal Federal a Ao Direta
de nconstitucionalidade AD n. 3378, proposta pela Confederao Nacional da
ndstria CN, a fim de suspender a eficcia e declarar a inconstitucionalidade do
artigo 36 da Lei n. 9.985/00.

Ademais, tramita perante a Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n. 4.082/04, de
autoria do Deputado Federal Ronaldo Vasconcellos, do PTB de Minas Gerais, que
visa alterar a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao no que se
refere compensao por significativo impacto ambiental. As principais alteraes
propostas pelo referido Projeto de Lei so a fixao do limite mximo da
compensao em 5% dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento e o estabelecimento de critrios legais para a aplicao dos
recursos advindos da compensao.

Trata-se, portanto, de tema bastante complexo e carente de definio, sendo certo
que a deciso a ser proferida pela Corte Suprema na AD mencionada e a
deliberao final do Congresso Nacional acerca da alterao ou no do artigo 36 da
Lei n. 9.985/00 nortear a diretriz poltica a ser adotada no que diz respeito ao tema
e, conseqentemente, s estratgias a serem traadas para se alcanar um
planejamento de aes eficazes relativas criao e implantao de reas
protegidas no Brasil.

No obstante sua importncia para a implementao do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza SNUC e, em ltima anlise, para o
desenvolvimento sustentvel do Pas, o mecanismo da compensao ambiental vem
sofrendo severas crticas por parte dos organismos representativos do setor
produtivo brasileiro. Nessa perspectiva, o objetivo do trabalho obter respostas aos
questionamentos que vm sendo feitos, mediante um aprofundamento da questo
em todos os seus aspectos, trazendo inovaes e buscando contribuir para a
pacificao dos conflitos dela oriundos.








SEO 1
LEGISLAO BRASILEIRA SOBRE COMPENSAO
AMBIENTAL


1.1 EVOLUO LEGISLATIVA

A base normativa da compensao ambiental remonta Lei n. 6.938, de 31 de
agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulao e aplicao. O referido diploma legal constitui um marco
na evoluo normativa da questo ambiental no Brasil. A regulamentao da
proteo ao meio ambiente, at ento feita predominantemente por leis que tratam
individualmente os bens ambientais (Ex: Cdigo de guas: Decreto n. 24.643, de
10/7/34; Cdigo de Minas; Decreto-Lei n. 227, de 28/2/67; Fauna: Lei n. 5.197, de
3/1/67; Cdigo Florestal: Lei n. 4.771, de 15/9/65; Pesca: Decreto-Lei n. 221, de
28/2/67; etc), passa a ser norteada por princpios e objetivos fixados dentro de uma
poltica ambiental de mbito nacional.

A Poltica Nacional do Meio Ambiente instituda pela Lei n. 6.938/81 "tem por
objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia
vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico,
aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana
(artigo 2, caput).

Entre os princpios gerais norteadores da Poltica Nacional do Meio Ambiente,
adotados pelo artigo 2 da Lei n. 6.938/81, ressaltamos "a proteo dos
ecossistemas, com a preservao de reas representativas e o controle e
zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras (incisos V e V).
Conforme esclarece Sebastio Valdir Gomes:

Os princpios so os elementos fundamentais da construo dos
ordenamentos jurdicos, que atuam como parmetros ou premissas
formulao geral de seu contedo, identificando os principais
valores que o sistema jurdico visa tutelar. Em matria ambiental, os
princpios gerais adotados pelo art. 2 da Lei n. 6.938, de 31.8.81,
em sua maioria foram recepcionados da Declarao de Estocolmo
Sobre o Meio Ambiente, de 5 a 16 de junho de 1972, da Assemblia
Geral das Naes Unidas. (GOMES, 1999, p. 76)

Alm dos objetivos traados pelo citado artigo 2, a Lei n. 6.938/81, em seu artigo 4,
estabelece uma lista mais ampla de objetivos, entre os quais a "imposio, ao
poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos
causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com
fins econmicos (inciso V).

Entre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ressaltamos a
avaliao de impactos ambientais e o licenciamento e reviso de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras (incisos e V do artigo 9). Com efeito, a Lei n.
6.938/81, em seu artigo 10, condiciona ao prvio licenciamento ambiental "a
construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental.

O referido diploma legal instituiu, ainda, o Sistema Nacional do Meio Ambiente
SSNAMA, que congrega todos os rgos e entidades da Unio, Estados, Distrito
Federal, Territrios e Municpios, como tambm as fundaes pblicas responsveis
pela proteo e melhoria da qualidade ambiental (artigos 1 e 6). Partindo de sua
prpria conceituao, podemos entender por sistema um conjunto de instituies,
princpios e mtodos por eles adotados, intimamente relacionados e direcionados a
um resultado comum. (FRERE, 2000, p. 48)

O SSNAMA tem como rgo consultivo e deliberativo federal o Conselho Nacional
do Meio Ambiente CONAMA, a quem compete assessorar, estudar e propor ao
Conselho de Governo (rgo superior do SSNAMA) diretrizes de polticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, e deliberar, no mbito
de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida (artigo 6, inciso
).

Conselhos so rgos colegiados que tm atividade preponderantemente consultiva,
aos quais cabe opinar, aps estudo, sobre as questes de sua competncia. O
CONAMA, entretanto, exerce tambm funes deliberativas e regulamentares,
perfeitamente compatveis com o regime da Administrao Pblica brasileira, j que
as funes dos rgos de assessoramento em regra no se exaurem com a funo
consultiva. (

FRERE, 2000, p. 51)

Ao CONAMA compete:

estabelecer, mediante proposta do BAMA, normas e critrios para o
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido
pelos Estados e supervisionado pelo BAMA;
determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e
das possveis conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados,
requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades
privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos estudos de impacto
ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa
degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional;
decidir, como ltima instncia administrativa em grau de recurso, mediante
depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo BAMA;
V (vetado);
V determinar, mediante representao do BAMA, a perda ou restrio de
benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e
a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crdito;
V estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da
poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia
dos Ministrios competentes;
V estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno
da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hdricos (artigo 8).

A Lei n. 6.938/81 foi regulamentada pelo Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990,
o qual, com a nova redao dada pelo Decreto n. 3.942, de 27 de setembro de 2001,
estabelece em seu artigo 7, inciso XV, a competncia do CONAMA para
"deliberar, sob forma de resolues, proposies, recomendaes e moes,
visando o cumprimento dos objetivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente.

Exercendo sua competncia reguladora, o CONAMA definiu as responsabilidades,
critrios bsicos e diretrizes gerais para o uso e implementao da Avaliao de
mpacto Ambiental por meio da Resoluo n. 01, de 23 de janeiro de 1986. O
referido ato normativo consagrou o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) como o
principal documento de avaliao de impactos de empreendimentos sujeitos ao
licenciamento ambiental, devendo o EA desenvolver, dentre outras atividades
tcnicas, anlises dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas,
mediante identificao, previso de magnitude e interpretao da importncia dos
provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos
(benficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos,
temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades
cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos nus e benefcios sociais (artigo 6,
inciso ).

Coube, ainda, ao Estudo de mpacto Ambiental definir as medidas mitigadoras dos
impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de
tratamento de despejos, avaliando a eficincia de cada uma delas (Resoluo
CONAMA n. 01/86, artigo 6, inciso ). Entretanto, consoante observa Ronaldo
Csar Vieira de Almeida, em estudo realizado sobre o tema:

Alguns impactos no so passveis de serem mitigados, entre eles o
desmatamento com fragmentao de habitats e perda da
conectividade entre reas protegidas e interferncias sobre
unidades de conservao que levam perda da biodiversidade, a
alterao do regime hdrico de rios e/ou a inundao de reas com
extino local de habitats, a perda de reas representativas do
patrimnio cultural, histrico e arqueolgico, ou mesmo a alterao
da paisagem e da topografia de reas de relevante beleza cnica.
Neste caso, a nica alternativa possvel a compensao destas
perdas atravs da destinao de recursos para a manuteno de
Unidades de Conservao existentes ou criao de novas unidades.
(ALMEDA, 2003)

Diante da impossibilidade de mitigao de impactos ambientais negativos impe-se
a compensao ambiental, mecanismo institudo em 1987 pela Resoluo CONAMA
n. 10, de 3 de dezembro daquele ano, segundo a qual, para fazer face reparao
dos danos ambientais causados pela destruio de florestas e outros ecossistemas,
o licenciamento de obras de grande porte, assim considerados pelo rgo
licenciador com fundamento no RMA, ter sempre como um dos seus pr-
requisitos, a implantao de uma Estao Ecolgica pela entidade ou empresa
responsvel pelo empreendimento, preferencialmente junto rea (artigo 1).

De acordo com a referida Resoluo, o valor da rea a ser utilizada e das
benfeitorias a serem feitas visando implantao de uma Estao Ecolgica ser
proporcional ao dano ambiental a ressarcir e no poder ser inferior a 0,5% (meio
por cento) dos custos totais previstos para a implantao dos empreendimentos
(artigo 2). Ademais, a extenso, os limites, as construes a serem feitas, e outras
caractersticas da Estao Ecolgica a implantar, sero fixados no licenciamento do
empreendimento, pela entidade licenciadora, sendo que o RMA Relatrio de
mpacto sobre o Meio Ambiente, relativo ao empreendimento, dever apresentar
uma proposta ou projeto e indicar possveis alternativas para tanto (artigos 3 e 4).
A entidade ou empresa responsvel pelo empreendimento dever se encarregar da
manuteno da Estao Ecolgica, diretamente ou atravs de convnio com
entidade do Poder Pblico capacitada para isso, devendo a entidade do meio
ambiente licenciadora fiscalizar a implantao e o funcionamento das Estaes
Ecolgicas criadas por meio de compensao (artigos 5 e 6).

No ano seguinte Resoluo mencionada, em 5 de outubro de 1988, foi promulgada
a Constituio Federal que, ao tratar a questo ambiental, elevou o meio ambiente
condio de bem pblico e fez com que o tema ganhasse sede constitucional. Em
seu artigo 225, a Carta Magna estabelece que "Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Com efeito, a
Constituio Federal de 1988, alm de inserir um captulo especfico para a proteo
do meio ambiente (artigos 225 e seguintes), tambm incluiu a sua defesa entre os
objetivos da ordem econmica e financeira (artigo 170, V).

Os constituintes, assimilando a evoluo j presenciada em outros pases,
aprimoraram o texto, podendo-se dizer, hoje, que a Constituio brasileira contm
uma das mais avanadas orientaes sobre o meio ambiente. O mrito da
Constituio vigente vai mais adiante. Alm de tratar com razovel sistematicidade o
assunto, criando condies de maior proteo ambiental, inovou completamente o
regime jurdico constitucional sobre a matria, considerando que as Constituies de
1891, 1934, 1937, 1946 e 1967, inclusive a EC 1/69, nada trataram sobre a
qualidade ambiental. (FRERE, 2000, p. 33-34)

O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi elevado categoria dos
direitos fundamentais da pessoa humana, conforme ressalta dis Milar:

A par dos direitos e deveres individuais e coletivos elencados no
artigo 5, acrescentou o legislador constituinte, no caput do artigo
225, um novo direito fundamental da pessoa humana, direcionado
ao desfrute de condies de vida adequada em um ambiente
saudvel ou, na dico da lei, 'ecologicamente equilibrado'.
Esse novo direito fundamental, reconhecido pela Conferncia das
Naes Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972 (Princpio ),
reafirmado pela Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992 (Princpio ) e pela Carta da Terra de
1997 (Princpio 4), vem conquistando espao nas Constituies
mais modernas, como, por exemplo, as de Portugal, de 1976, e
Espanha, de 1978.
O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-
se, na verdade, como extenso do direito vida, quer sob o enfoque
da prpria existncia fsica e sade dos seres humanos, quer quanto
ao aspecto da dignidade desta existncia a qualidade de vida -,
que faz com que valha a pena viver. (MLAR, 2001, p. 111-112)

Visando assegurar a efetividade desse direito, a Carta Magna imps ao Poder
Pblico uma srie de deveres, elencados no 1 do mencionado artigo 225, entre os
quais os de "definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso
permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (inciso ) e "exigir, na forma
da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradao do meio ambiente, estudo de impacto ambiental, a que se
dar publicidade (inciso V).

Seguindo a diretiva constitucional, o CONAMA, por meio da Resoluo n. 02, de 18
de abril de 1996, revogou a Resoluo n. 10, de 3 de dezembro de 1987, dando
novos contornos ao mecanismo da compensao ambiental. Entre as principais
modificaes promovidas, destaca-se a mudana na destinao dos recursos da
medida compensatria.

Nos termos da Resoluo CONAMA n. 02/96, para fazer frente reparao dos
danos ambientais causados pela destruio de florestas e outros ecossistemas, nos
casos de empreendimentos de "relevante impacto ambiental, a unidade de
conservao a ser implantada dever ser de domnio publico e uso indireto,
"preferencialmente e no mais exclusivamente uma Estao Ecolgica (artigo
1), devendo o empreendedor, aps a implantao da unidade, transferir seu
domnio entidade do Poder Pblico responsvel pela administrao de unidades
de conservao, realizando sua manuteno mediante convnio com o rgo
competente (artigo 5).

Em 18 de julho de 2000, a compensao ambiental, at ento prevista somente em
Resolues do CONAMA, foi objeto de regulamentao por lei federal. Com efeito, a
Lei n. 9.985/00, ao regulamentar o artigo 225, 1, incisos , , e V, da
Constituio Federal e instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SNUC, dando outras providncias, estabeleceu em seu artigo 36 o instrumento da
compensao ambiental, que diz respeito, especialmente, atividade empresarial
frente ao dever de preservao do meio ambiente. Dispe o mencionado dispositivo
legal:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos
de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo rgo
ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio EA/RMA, o empreendedor
obrigado a apoiar a implantao e manuteno de unidade de
conservao do Grupo de Proteo ntegral, de acordo com o
disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
1 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor
para esta finalidade no pode ser inferior a 0,5% (meio por cento)
dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento,
sendo o percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.
2 Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de
conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EA/RMA e ouvido o empreendedor, podendo
inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de
conservao.
3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservao
especfica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se
refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante
autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a
unidade afetada, mesmo que no pertencente ao Grupo de Proteo
ntegral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida
neste artigo.

Verifica-se que a norma em comento refora a exigncia constitucional relativa a
necessidade de estudo prvio de impacto ambiental EA para instalao de
empreendimentos potencialmente poluidores e, ao mesmo tempo, cria mecanismo
de financiamento que possibilite a implantao e manuteno em todos os membros
da Federao de unidades de conservao da natureza.

As unidades de conservao a serem criadas ou beneficiadas com os recursos
provenientes da compensao ambiental encontram-se definidas na Lei n. 9.985/00,
notadamente em seus artigos 7 e 21. J o licenciamento ambiental de
empreendimentos potencialmente poluidores constitui um dos instrumentos da
Poltica Nacional do Meio Ambiente, estabelecida na Lei n. 6.938, de 31 de agosto
de 1981.

Diversos dispositivos da Lei n. 9.985/00 foram regulamentados pelo Poder Executivo
Federal por meio do Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, que em seu
Captulo V dispe sobre a compensao por significativo impacto ambiental,
estatuindo que:

Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que
trata o art. 36 da Lei 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador
estabelecer o grau de impacto a partir dos estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo
considerados os impactos negativos, no mitigveis e passveis de
riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma regio
ou causar danos aos recursos naturais.
Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir
de meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos
gerados, conforme estabelecido no caput.
Art. 32. Ser instituda no mbito dos rgos licenciadores cmaras
de compensao ambiental, compostas por representantes do rgo,
com a finalidade de analisar e propor a aplicao da compensao
ambiental, para a aprovao da autoridade competente, de acordo
com os estudos ambientais realizados e percentuais definidos.
Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que
trata o art. 36 da Lei 9.985, de 2000, nas unidades de conservao,
existentes ou a serem criadas, deve obedecer seguinte ordem de
prioridade:
regularizao fundiria e demarcao de terras;
elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo;
aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto,
monitoramento e proteo da unidade, compreendendo sua rea de
amortecimento;
V desenvolvimento de estudos necessrios criao de nova
unidade de conservao;
V desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da
unidade de conservao e rea de amortecimento.
Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio
Natural, Monumento Natural, Refgio da Vida Silvestre, rea de
Relevante nteresse Ecolgico e rea de Proteo Ambiental,
quando a posse e o domnio no sejam do Poder Pblico, os
recursos da compensao somente podero ser aplicados para
custear as seguintes atividades:
elaborao de Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da
unidade;
realizao das pesquisas necessrias para o manejo da unidade,
sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes;
implantao de programas de educao ambiental; e
V financiamento de estudos de viabilidade econmica para uso
sustentvel dos recursos naturais da unidade afetada.
Art. 34. Os empreendimentos implantados antes da edio deste
Decreto e em operao sem as respectivas licenas ambientais
devero requerer, no prazo de 12 (doze) meses a partir da
publicao deste Decreto, a regularizao junto ao rgo ambiental
competente mediante licena de operao corretiva ou retificadora.

Note-se que, antes da Lei n. 9.985/00 e do Decreto n. 4.340/02, apenas as
atividades capazes de afetar florestas e outros ecossistemas poderiam vir a ter o
seu licenciamento condicionado ao cumprimento da compensao ambiental,
conforme disposio das Resolues CONAMA n. 10, de 3/12/87, e n. 02, de
18/4/96. Atualmente, de acordo com a legislao em vigor, o licenciamento de
qualquer empreendimento que cause impacto ambiental significativo e no-mitigvel,
ainda que no afete florestas ou outros ecossistemas, condiciona-se compensao
ambiental, por fora da qual obrigado o empreendedor a apoiar a implantao e
manuteno de unidades de conservao da natureza integrantes do grupo de
proteo integral e no mais apenas Estaes Ecolgicas (artigo 36 da Lei n.
9.985/00).

O quadro a seguir sintetiza a evoluo da compensao ambiental na legislao
ambiental brasileira:





























LegisIao Incidncia Destinao Critrio de CIcuIo
Resoluo CONAMA n.
10/87
- Licenciamento de obras
de grande porte, assim
considerado com
fundamento no RMA.
- A obra deve causar a
destruio de florestas e
outros ecossistemas.
- mplantao de
uma Estao
Ecolgica.
- A compensao no poder
ser inferior a 0,5% dos custos
totais previstos para a
implantao do
empreendimento.
- O clculo ser proporcional
ao dano ambiental a
ressarcir.
Resoluo CONAMA n.
02/96
- Licenciamento de
empreendimentos de
relevante impacto
ambiental, assim
considerado com
fundamento no EA/RMA.
- O empreendimento deve
causar a destruio de
florestas e outros
ecossistemas.
- mplantao de
uma unidade de
conservao de
domnio pblico
e uso indireto,
de preferncia,
uma Estao
Ecolgica.
- A compensao no poder
ser inferior a 0,5% dos custos
totais previstos para a
implantao do
empreendimento.
- O clculo ser proporcional
alterao e ao dano
ambiental a ressarcir.
Lei 9.985/00 e Decreto
4.340/02
- Licenciamento de
empreendimentos de
significativo impacto
ambiental, assim
considerado com
fundamento no EA/RMA.
- O empreendimento deve
causar impactos negativos
no mitigveis e passveis
de riscos que possam
comprometer a qualidade
de vida de uma regio ou
causar danos aos recursos
naturais.
- mplantao e
manuteno de
uma unidade de
conservao do
grupo de
Proteo
ntegral.
- Caso uma
unidade de
conservao
seja atingida, ela
dever ser uma
das beneficirias
da
compensao.
- A compensao no poder
ser inferior a 0,5% dos custos
totais previstos para a
implantao do
empreendimento.
- O percentual ser fixado
pelo rgo ambiental
licenciador, de acordo com o
grau de impacto ambiental
causado pelo
empreendimento.
possvel afirmar que a Lei n. 9.985/00 constitui o marco referencial das
modificaes introduzidas no processo de licenciamento ambiental com vistas
efetivao da poltica de implantao de unidades de conservao no Brasil, uma
vez que a compensao ambiental, nos moldes traados pelo mencionado diploma
legal, constitui hoje a maior fonte de recursos para a regularizao fundiria e
estruturao das unidades existentes.

No entanto, a utilizao plena desse mecanismo condiciona-se eficaz
regulamentao pelos rgos ambientais licenciadores dos procedimentos de
valorao, clculo e aplicao da compensao ambiental, conferindo aos mesmos
simplicidade, objetividade, segurana e transparncia.

1.2 CONSTITUCIONALIADE DAS RESOLUES CONAMA N. 10, DE
3/12/87, E N. 02, DE 18/4/96

At o advento da Lei n. 9.985, de 18/7/00, a execuo da compensao ambiental,
na forma prevista pelas Resolues CONAMA n. 10, de 10/12/87, e n. 02, de
18/0/96, consistia em difcil tarefa para os rgos ambientais devido discusso
sobre a legalidade da referida cobrana.

Com efeito, a promulgao da Constituio de 1988 suscitou o debate sobre a
compatibilidade das Resolues do CONAMA com a nova ordem constitucional
vigente.

O problema surgiu em funo do teor do artigo 25 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias que prev a revogao, a partir de 180 dias da
promulgao da Constituio, de todos os dispositivos legais que atribuam ou
deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada ao Congresso
Nacional, especialmente no que se refere ao normativa. Em razo dessa regra
constitucional, alguns estudiosos da matria passaram a sustentar que todas as
resolues normativas do CONAMA, que rgo colegiado integrante da estrutura
do Poder Executivo federal, foram revogadas pela Constituio de 1988, no
podendo mais ser aplicadas. (MRRA, 1998, p. 7)

De acordo com esse entendimento, por fora do artigo 25 do ADCT, todos os
dispositivos da Lei n. 6.938/81 que delegaram ao CONAMA atribuio normativa em
matria de licenciamento ambiental ficaram revogados a partir de 180 dias da
promulgao da Constituio, uma vez que a norma prevista no inciso V do 1 do
artigo 225 da Carta Magna deixa a cargo do Poder Legislativo, na forma da lei, exigir
estudo prvio de impacto ambiental EA para instalao de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente. Ademais,
o artigo 24, incisos V e V, da CF diz competir Unio, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre conservao da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteo do meio ambiente, controle da poluio e
responsabilidade por dano ao meio ambiente. Merece transcrio, a propsito, a
anlise de Toshio Mukai sobre o assunto:

[...] se o texto constitucional declarou revogados, a partir de 180
(cento e oitenta) dias da promulgao da Constituio, todos os
dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder
Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso
Nacional, especialmente no que tange a ao normativa, curial que
tambm todas as resolues e portarias que foram (ou forem)
baixadas por tais rgos com base naqueles dispositivos revogados
tambm o esto.
E isto por duas razes fundamentais.
Em primeiro lugar, se tanto a Constituio anterior (EC n. 1/69, artigo
153) como a atual (de 1988, artigo 5, ) dispem que 'ningum ser
obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa seno em virtude
de lei', e o artigo 25 do ADCT da Constituio vigente revogou todas
as disposies de lei que delegaram atribuies normativas que
criassem obrigaes de fazer ou no fazer aos particulares,
evidente que os resultados dessas delegaes, consubstanciados
nas resolues e portarias, no mais podem ter validade, pois, em
relao a eles, no ser possvel se invocar mais que continuam em
vigor pelo fato de serem 'em virtude de lei'.
Em segundo lugar, porque se uma lei revogada, como curial, o
seu regulamento considerar-se- automaticamente revogado, pena
de, ao entendimento contrrio, se admitir a existncia, entre ns, do
'regulamento autnomo', encontrvel, por exemplo, na Frana, o que,
segundo a doutrina majoritria brasileira, no ocorre e no pode
ocorrer no Direito brasileiro. O mesmo raciocnio, com maior razo
ainda, aplica-se s resolues e portarias. (MUKA, 1992, p. 108-
109)

A orientao acima exposta contestada por Paulo Affonso Leme Machado, para
quem:

A competncia do CONAMA no foi atingida pelo disposto no artigo
25 das Disposies Constitucionais Transitrias. Diz o caput do
artigo 25: 'Ficam revogados, a partir de 180 dias da promulgao da
Constituio, sujeito este prazo a prorrogao por lei, todos os
dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder
Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso
Nacional, especialmente no que tange: ao normativa;
alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie.'
necessrio verificar as competncias assinaladas pela Constituio
ao Congresso Nacional e as competncias do CONAMA previstas no
artigo 8, da Lei n. 6.938, de 31.8.1981, pois somente foram
abrangidos os rgos do Poder Executivo que estivessem exercendo
funes que a Constituio reservou para o Congresso Nacional.
As atribuies do Congresso Nacional esto inseridas no Ttulo V,
Captulo Do Poder Legislativo, Seo , arts. 48 e 49. Constata-se
que nenhuma das atribuies do Congresso Nacional so exercidas
pelo CONAMA. Alis, a matria que tem uma clara conotao
ambiental 'iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades
nucleares' (artigo 49, XV, CF) atribuio do CNEM Conselho
Nacional de Energia Nuclear. Portanto, inobstante meu grande
apreo ao Prof. Toshio Mukai, que pensa diferentemente, entendo
que o artigo 25 das Disposies Constitucionais Transitrias no
revogou as resolues do CONAMA. (MACHADO, 2002, p. 137-138)

Ao defender a compatibilidade da Resoluo CONAMA n. 01/86, que dispe sobre o
estudo de impacto ambiental, com a nova ordem constitucional vigente a partir de
1988, lvaro Luiz Valery Mirra aborda a questo sob outro prisma. Para o referido
autor, a regulamentao do EA feita pelo CONAMA no consiste em verdadeiro
exerccio de competncia normativa delegada, mas sim exerccio de poder
regulamentar por rgo executivo, ou, ainda, mais precisamente, de poder infra-
regulamentar por rgo colegiado integrante do Poder Executivo, em perfeita
consonncia com a Constituio (MRRA, 1998, p. 10). Ao fundamentar sua posio,
o referido autor afirma que:

[...] a Resoluo n. 001/86 do CONAMA aparece como verdadeiro
ato administrativo normativo, expedido por rgo colegiado federal
detentor de atribuies infra-regulamentares em tema de estudo de
impacto ambiental, em conformidade com o disposto na Lei n.
6.938/81 e no seu regulamento executivo vigente poca (Dec. n.
88.351/83), sem que se possa falar em delegao normativa, vedada
pela Constituio ento em vigor.
[...] como lembra Carlos Ari Sundfeld, invocando a doutrina de Celso
Antnio Bandeira de Mello, a delegao, propriamente, aparece
quando a lei remete ao Executivo a definio, pela via regulamentar,
das condies ou requisitos necessrios ao nascimento do direito
material ou da obrigao, dever ou restrio, em termos que j no
estejam previamente estabelecidos na prpria lei, introduzindo algo
que se no pode conclusivamente deduzir da lei regulamentada.
No o que se d com a regulamentao do CONAMA sobre o
estudo de impacto. [...]
Como se v, a anlise da Lei n. 6.938/81, em confronto com o
Decreto n. 88.351/83 e com a Resoluo n. 001/86 do CONAMA,
revela que estes ltimos apenas sobrevieram para tornar exeqvel
aquela primeira, facilitando o seu entendimento e detalhando-a de
modo a torn-la praticvel no que se refere ao estudo de impacto
ambiental. Em momento algum o Decreto 88.351/83 e, sobretudo, a
Resoluo n. 001/86 dispuseram de forma diversa da Lei 6.938/81,
extravasando-a, no tocante ao EA. Ao contrrio, regulamentaram a
sua disciplina sem criar obrigaes ou impor restries que j no
estivessem previstas na prpria Lei n. 6.938/81 ou no fossem
decorrncia direta dela. A Resoluo n. 001/86 do CONAMA tanto
quanto o Decreto n. 88.351/83 inovou o ordenamento jurdico,
certo, mas nos limites do que lhe era permitido e para bem e
fielmente cumprir a Lei n. 6.938/81. (MRRA, 1998, p. 12,14 -15)

Tal como ocorre com a Resoluo CONAMA n. 01/86, a inovao trazida ao
ordenamento jurdico pelas Resolues CONAMA n. 10/87 e n. 02/96, ao institurem
a compensao ambiental, encontra amparo na Lei n. 6.938/81 e na Constituio
Federal de 1988, visto se tratar de mecanismo de reparao do meio ambiente
lesado.

De fato, a imposio ao poluidor e ao predador da obrigao de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usurio, de contribuir pela utilizao de recursos
ambientais com fins econmicos constitui um dos principais objetivos da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (artigo 4, inciso V, Lei n. 6.938/81), a qual tem como
princpio geral a proteo dos ecossistemas mediante a preservao de reas
representativas, controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras (artigo 2, incisos V e V, Lei n. 6.938/81). Da mesma forma, a
Constituio Federal de 1988 impe s pessoas fsicas ou jurdicas, cujas condutas
e atividades sejam consideradas lesivas ao meio ambiente, a obrigao de reparar
os danos causados (artigo 225, 3), e ao Poder Pblico o dever de definir, em
todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos (artigo 225, 1, inciso ).

Assim, ao impor ao empreendedor, nos casos de licenciamento de empreendimento
de relevante impacto ambiental que cause destruio de florestas ou outros
ecossistemas, a obrigao de investir, no mnimo 0,5% dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento, na criao e implantao de uma unidade
de conservao de domnio pblico e uso indireto, de preferncia uma Estao
Ecolgica, as citadas Resolues tornam exeqveis as diretrizes legais e
constitucionais acima mencionadas, conciliando-as por meio de um nico
mecanismo: a compensao ambiental.

A respeito da natureza e dos efeitos dos regulamentos e das atribuies
regulamentares do Poder Executivo, merece destaque a lio de Digenes
Gasparini:

[...] so eles (os regulamentos) portadores de efeitos inovadores do
ordenamento jurdico. No h como negar tal qualidade, quando as
leis que intentam executar so amplas ou omissas. Nestas hipteses,
correspondentemente ao grau de amplitude ou omisso, se amplia o
campo da ao regulamentar, ao ser detalhado ou completado o
texto lacunoso da lei.
Se verdade que a lei no pode tudo prever, por incapacidade
tcnica, por omisso ou por poltica administrativa, no menos
verdade que em tais casos o seu regulamento pode complet-la,
prevendo formalidades ou condies no estabelecidas em seu
texto. Nesse sentido, irrepreensvel a lio de Sayagus Laso, ao
afirmar ser possvel, por via regulamentar, o estabelecimento de
formalidades ou requisitos no previstos na lei, mas necessrios para
assegurar a sua execuo [...]
Saliente-se que o regulamento, seja ele desta ou daquela espcie,
sempre inova o direito, sob pena de repetir a lei e se tornar intil. No
, pois, mera reproduo de seus termos. evidente que a lei
sempre deixa alguma coisa para o regulamento disciplinar, donde a
inovao. [...]
Assim, excludas estas, as (leis) auto-executveis, as demais
necessitam de regulamento que as tornem aplicveis s situaes
concretas. A necessidade ocorre porque o legislador, por vontade
prpria ou dificuldade em prever todas as hipteses de incidncia da
norma, deixa vasta margem de ao ao Poder Executivo que,
consoante suas prprias caractersticas, tem melhores condies
tcnicas para conformar a vontade da lei, realidade. Nesse sentido,
absolutamente vlida a lio de Srgio Ferraz, ao afirmar que 'seria
indesejvel e quase impossvel que na lei possa exaurir-se o objeto
de atuao normativa, porque cedo se revelaria de insuportvel
fixidez e divorciada da realidade ftica'. (GASPARN, 1982, p. 14, 47-
48, 52-54)

Como bem observa lvaro Luiz Valery Mirra, no h como ignorar a tendncia que
se verifica a algum tempo de a lei conferir ao administrador o poder de dispor
normativamente sobre matrias que interferem diretamente com os direitos dos
particulares, como resultado da crescente interferncia do Estado na vida privada,
por conta da maior complexidade de que esta se reveste a cada dia. De fato, a
sociedade moderna exige uma regulamentao mais densa dos comportamentos
dos indivduos, a ensejar constantes flutuaes nas normas. O Poder Legislativo tem
sido impotente para acompanhar a velocidade das mudanas. Da o Executivo
assumir o papel de agente normativo da vida social. sto particularmente
verdadeiro em relao quelas reas como a ambiental estreitamente vinculadas
a aspectos tcnicos e cientficos que evoluem com extrema rapidez e demandam
constante adaptao das normas jurdicas s novas realidades e s necessidades
que delas resultam. Nesses casos, o legislador tem optado pela disciplina da matria
em termos amplos e genricos, deixando ao administrador a regulamentao mais
minuciosa do assunto, sobretudo por dispor a Administrao Pblica, normalmente,
de tcnicos e pessoal capacitados, dotados de conhecimentos especficos sobre os
temas objeto de regulamentao. (MRRA, 1998, p. 12-13)

Considerando, portanto, que as Resolues n. 10/87 e n. 02/96 foram editadas pelo
CONAMA no exerccio de sua competncia infra-regulamentar, tendo sido
elaboradas em absoluta consonncia com os princpios que impem a reparao
dos danos ambientais e a criao e implantao de espaos territoriais
especialmente protegidos, previstos na Lei n. 6.938/81 e na Constituio Federal de
1988, acreditamos serem as mesmas vlidas e aplicveis at o advento da Lei n.
9.985/00, que conferiu nova regulamentao matria.

1.3 O CARTER DE NORMA GERAL DO ARTIGO 36 DA LEI N.
9.985/00 E SUA APLICAO OBRIGATRIA PELOS ESTADOS

Consoante dispe a Constituio Federal, em seu artigo 24, incisos V, V e V,
compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; proteo ao
patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; responsabilidade por
dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico.

No exerccio da legislao concorrente, a competncia da Unio limita-se ao
estabelecimento de normas gerais, o que no exclui a competncia suplementar dos
Estados (artigo 24, 1 e 2, CF). nexistindo lei federal sobre normas gerais,
podero os Estados exercer competncia legislativa plena para atender a suas
peculiaridades, sendo que a supervenincia de lei federal sobre normas gerais
suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio (artigo 24, 3 e 4,
CF).

O artigo 36 da Lei n. 9.985/00 caracteriza verdadeira norma geral sobre
responsabilidade por dano ambiental, conservao da natureza, proteo do meio
ambiente e controle da poluio. E como norma geral, de aplicao obrigatria
pelos Estados, como bem assinala a Professora Odete Medauar:

Se a Constituio Federal atribui competncia Unio para editar
normas gerais sobre certa matria, determina, em decorrncia, que
tais disposies fixadas em lei federal ho de ser observadas pelos
Estados e Municpios, sem que se cogite, no caso, de qualquer
interferncia ou desrespeito autonomia dos Estados-membros ou
Municpios. (MEDAUAR apud MACHADO, 2002, p. 199-200)

A norma geral traada pela Unio determina para todo o pas os fundamentos da
compensao ambiental, os quais devero ser observados pelos Estados, evitando
que alguns possam ser menos exigentes que outros no momento da instalao de
empreendimentos que causem significativo impacto ambiental ou na renovao de
licenas concedidas. Conforme salienta Leonardo Greco:

Normas gerais no so apenas linhas gerais, princpios, ou critrios
bsicos a serem observados pela legislao suplementar dos
Estados. Normas gerais contrapem-se a normas particulares. A
Unio, nessas matrias, pode legislar com maior ou menor
amplitude, conforme queira impor a todo o pas uma legislao mais
ou menos uniforme. O que a Unio no pode legislar sobre
assuntos particulares da esfera de interesses ou de peculiaridades
dos Estados. Normas gerais so normas uniformes, isonmicas,
aplicveis a todos os cidados e a todos os Estados. (GRECO, 1993,
p. 29)

Para dis Milar:

Em outro modo de dizer, na legislao concorrente ocorre a
prevalncia da Unio no que concerne regulao de aspectos de
interesse nacional, com o estabelecimento de normas gerais
endereadas a todo o territrio nacional, as quais, como bvio, no
podem ser contrariadas por normas estaduais ou municipais.
Assim, a Unio legislar e atuar em face de questes de interesse
nacional, enquanto os Estados o faro diante de problemas
regionais, e os Municpios apenas diante de temas de interesse
estritamente local. (MLAR, 2005, p. 230-231)

Constitui, portanto, clara desobedincia ao princpio constitucional da supremacia da
norma geral federal em matria de meio ambiente (artigo 24 da CF) a no aplicao
da norma prevista no artigo 36 da Lei n. 9.985/00 pelos Estados-Membros. A estes
compete regulamentar, no mbito de sua jurisdio, os procedimentos a serem
observados para valorao, clculo, aplicao e cumprimento da compensao
ambiental de empreendimentos considerados, quando do licenciamento, como de
significativo impacto ambiental, de que trata a Lei n. 9.985/00, suplementando a
legislao federal de forma a melhor adapt-la s peculiaridades estaduais.

















SEO 2
ASPECTOS GERAIS DA COMPENSAO
AMBIENTAL


2.1 NATUREZA JURDICA E FUNDAMENTOS

Como bem observa dis Milar, a identificao da natureza jurdica da
compensao de fato questo instigante. O ambientalista Paulo Afonso Leme
Machado, na dcima edio do seu manual de Direito Ambiental Brasileiro, em
2002, defendia que o dever dos empreendedores de compensar os significativos
impactos ambientais partia do princpio da responsabiIidade ambientaI objetiva,
consagrado pela Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente e acolhido pela
Constituio Federal de 1988, o qual impe ao poluidor a obrigao de reparar o
dano ambiental ou indeniz-lo, independentemente da existncia de culpa. o que
dispe o artigo 14, 1, da Lei n. 6.938/81:

Art. 14. [...]
1 Sem obstar a aplicao das penalidades previstas neste artigo,
o poluidor obrigado, independentemente da existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade [...]

Consoante definio dada pela referida lei, em seu artigo 3, entende-se por
"poluidor a pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel,
direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental (inciso
V) e por "degradao da qualidade ambiental, a alterao adversa das
caractersticas do meio ambiente (inciso ).

Segundo o mencionado autor, a idia da compensao por impactos ambientais
negativos poderia ser inserida funcionalmente dentre as chamadas medidas
mitigadoras s quais se referem os artigos 6, inciso , e 9, inciso V, da Resoluo
CONAMA n. 01/86, a qual estabelece critrios e diretrizes para a elaborao do
EA/RMA, traduzindo, de resto, uma forma de indenizao prvia, assentada no
princpio da responsabilidade ambiental objetiva. Para Paulo Affonso Leme
Machado:

Entre as medidas mitigadoras previstas nos arts. 6, , e 9, V, da
Resoluo 1/86, compreende-se, tambm, a compensao do dano
ambiental provvel. A compensao uma forma de indenizao.
Mesmo que a compensao no fosse prevista no EA, ela devida
pelo princpio da responsabilidade objetiva ambiental (art. 14, 1,
da Lei n. 6.938/1981).
[...]
O dever legal do empreendedor de efetuar o pagamento da
contribuio monetria ambiental surge do fato de seu
empreendimento ter a potencialidade de causar impacto significativo
ao meio ambiente, independentemente de lhe ser atribuda qualquer
culpa, pois se aplica a responsabilidade objetiva prevista no art. 14,
1, da Lei 6.938/81. (MACHADO, 2002, 752)

Refutando o entendimento acima exposto, Ricardo Carneiro, em artigo publicado na
Revista Del Rey Jurdica, em 2003, afirma que:

Tal entendimento, no entanto, no nos parece o mais acertado. Em
primeiro lugar, porque as chamadas medidas mitigadoras tm sua
identidade tcnica prpria, referindo-se quelas providncias, obras,
atividades ou aes destinadas a atenuar ou, de qualquer modo,
contingenciar os impactos ambientais negativos, dentre elas
podendo-se relacionar, ao teor do mencionado art. 6, inciso , da
Resoluo Conama 1/1986, os equipamentos de controle ambiental
e os sistemas de tratamento de efluentes. E, em segundo lugar,
porque a obrigao imposta ao empreendedor no sentido de
implementar medidas de compensao no pode decorrer do
instituto da responsabilidade civil, vez que esta pressupe o dano
concreto e causado, configurando um ato ilcito gerador de nus
ressarcitrio ou reparatrio para o agente que lhe tenha efetivamente
dado causa.
Ora, no h responsabilidade sem dano, de modo que a ningum
pode ser imposto o dever de reparar se nenhum ato lesivo foi
materializado. Como se falar em dano ambiental se as medidas
compensatrias so definidas durante o processo de licenciamento,
quando ainda o empreendimento no ter sido implantado ou nem
sequer entrado em operao? Alis, se o dano um ato ilcito
contrrio, portanto, ordem jurdica , uma atividade danosa ao meio
ambiente no poderia nem mesmo obter nenhuma das licenas
ambientais. Entender o contrrio representaria aceitar a medida
compensatria como uma espcie de pagamento ou contrapartida
pelo direito de degradar, o que inaceitvel, uma vez que o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, tal qual definido no art. 225 da
Constituio da Repblica, representa direito indisponvel,
pertencente inteira coletividade. (CARNERO, 2003, p. 28)


Nessa linha de raciocnio, Ricardo Carneiro conclui que a exigncia de medidas
compensatrias alicerada no princpio do usurio-pagador, vez que impe ao
empreendedor a obrigao de compensar o uso privado dos recursos ambientais.
Para ele, o instrumento da compensao ambiental em nada se relaciona com o
princpio do poluidor-pagador, o qual, na legislao brasileira, consubstancia-se no
princpio da responsabilidade ambiental objetiva, devendo o agente responsvel por
atividade lesiva ao meio ambiente recuperar ou indenizar os danos a que der causa.
Disso decorre o fato de que as medidas compensatrias no tm carter reparatrio
posto que de dano ambiental no se cuida e, sim, retributivo. (CARNERO,
2003, p. 29)

Revendo seu entendimento inicial, Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 785-787),
na dcima terceira edio de seu Direito Ambiental Brasileiro, j em 2005, afirma
que a compensao ambiental uma contribuio financeira que aplica o princpio
do usurio-pagador, antecipando possveis cobranas por danos ambientais. Para
ele, o referido instrumento leva prtica os princpios do usurio-pagador, do
poluidor-pagador, da preveno, da precauo e da reparao.

Em que pese o entendimento defendido no passado pelo insigne ambientalista
acima citado, cumpre observar que a compensao ambiental, em verdade, no se
confunde com as chamadas "medidas mitigadoras definidas no mbito do
licenciamento ambiental das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (artigos
6, , e 9, V, da Resoluo CONAMA n. 1/86).

Medidas mitigadoras so exigncias impostas ao empreendedor pelo rgo
ambiental licenciador, visando viabilizar a adaptao do empreendimento
qualidade ambiental. J a compensao busca reparar os impactos negativos que
sero inevitavelmente causados pelo empreendimento, impossveis de serem
mitigados, qui eliminados.

O nstituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
BAMA, no documento denominado "Guia de Procedimentos do Licenciamento
Ambiental Federal conceitua:

MEDDAS MTGADORAS: So aquelas que um empreendimento
toma para mitigar, isto , para reduzir (ou mesmo para eliminar)
algum procedimento que possa causar prejuzos ao meio ambiente,
antes que isso ocorra.

No que tange compensao ambiental, a legislao estabelece que o percentual a
ser destinado pelo empreendedor para tal finalidade ser fixado de acordo com o
grau de impactos significativos no mitigveis (artigo 36 da Lei n. 9.985/00). J as
medidas mitigadoras sero avaliadas durante o processo de licenciamento
ambiental, tendo como objetivo suavizar, atenuar, reduzir os impactos ambientais de
determinado empreendimento potencialmente poluidor.

Mitigao diferente de recuperao ou compensao. A mitigao ato que visa
diminuir, minimizar impactos. A compensao, por sua vez, uma forma de
reparao por equivalncia, exigida do responsvel pela degradao ambiental em
face de impactos negativos no mitigveis. Afirmam Filippe Augusto Vieira de
Andrade e Maria Aparecida Alves Villar Gulin:

A compensao ambiental somente pode ser utilizada caso atendida
condio sine qua non, que a demonstrao cabal de
irrecuperabilidade parcial ou total do meio ambiente adversamente
afetado. (ANDRADE; GULN, 1997)

Ademais, a discusso acerca da fundamentao da compensao ambiental no
princpio da responsabilidade ambiental objetiva, ou do poluidor-pagador, ou, ainda,
do usurio-pagador, conforme demonstrado, mostra-se despropositada, uma vez
que se trata de princpios complementares.

Dentre os objetivos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, positivada pela Lei n.
6.938/81, destaca-se "a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, de contribuio pela
utilizao de recursos ambientais com fins econmicos (artigo 4, inciso V). O
referido objetivo sintetiza os princpios do poIuidor-pagador e do usurio-
pagador, os quais impem aos agentes poluidores e utilizadores de recursos
naturais o dever de "internalizar em seus custos de produo a responsabilidade
por medidas de proteo ambiental e controle da poluio. Conforme leciona Paulo
Affonso Leme Machado:

O princpio usurio-pagador contm tambm o princpio poluidor-
pagador, isto , aquele que obriga o poluidor a pagar a poluio que
pode ser causada ou que j foi causada.
O uso gratuito dos recursos naturais tem representado um
enriquecimento ilcito do usurio, pois a comunidade que no usa do
recurso fica onerada. O poluidor que usa gratuitamente o meio
ambiente para nele lanar os poluentes invade a propriedade pessoal
de todos os outros que no poluem, confiscando o direito de
propriedade alheia. (MACHADO, 2002, p. 51-52)

Ao discorrer sobre o princpio do poluidor-pagador, dis Milar observa que:

Assenta-se este princpio na vocao redistributiva do Direito
Ambiental e se inspira na teoria econmica de que os custos sociais
externos que acompanham o processo produtivo (v.g., o custo
resultante dos danos ambientais) devem ser internalizados, vale
dizer, que os agentes econmicos devem lev-los em conta ao
elaborar os custos de produo e, conseqentemente, assumi-los.
Este princpio escreve Prieur visa a imputar ao poluidor o custo
social da poluio por ele gerada, engendrando um mecanismo de
responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos efeitos da
poluio no somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a
natureza. Em termos econmicos, a internalizao dos custos
externos. [...] Com a aplicao do princpio do poluidor-pagador,
procura-se corrigir este custo adicionado sociedade, impondo-se
sua internalizao. Por isto, este princpio tambm conhecido como
o princpio da responsabilidade.
O princpio no objetiva, por certo, tolerar a poluio mediante um
preo, nem se limita apenas a compensar os danos causados, mas
sim, precisamente, evitar o dano ao ambiente. Nesta linha, o
pagamento pelo lanamento de efluentes, por exemplo, no alforria
condutas inconseqentes, de modo a ensejar o descarte de resduos
fora dos padres e das normas ambientais. A cobrana s pode ser
efetuada sobre o que tenha respaldo na lei, pena de se admitir o
direito de poluir. Trata-se do princpio poluidor-pagador (poluiu, paga
os danos), e no pagador-poluidor (pagou, ento pode poluir). A
colocao gramatical no deixa margem a equvocos ou
ambigidades na interpretao do princpio.
A Declarao do Rio, de 1992, agasalhou a matria em seu Princpio
16, dispondo que 'as autoridades nacionais deveriam procurar
fomentar a internalizao dos custos ambientais e o uso de
instrumentos econmicos, tendo em conta o critrio de que o que
contamina deveria, em princpio, arcar com os custos da
contaminao, tendo devidamente em conta o interesse pblico e
sem distorcer o comrcio nem as inverses internacionais.'
Entre ns, a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, de 1981,
acolheu o princpio do 'poluidor-pagador', estabelecendo, como um
de seus fins, 'a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao
de recuperar e/ou indenizar os danos causados.' Em reforo a isso
assentou a Constituio Federal que 'as condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os infratores,
pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados'.
(MLAR, 2001, p. 116-117)

Assim, no h diferena substancial que justifique a polmica em se fundamentar a
compensao ambiental no princpio do usurio-pagador ou da responsabilidade
ambiental objetiva, visto que o primeiro decorrente do segundo. Por outro lado,
inconveniente se mostra a vinculao da responsabilidade ambiental existncia de
ilcito civil contra o meio ambiente.

Com efeito, a Constituio Federal de 1988, ao recepcionar o princpio da
responsabilidade ambiental objetiva, o fez de forma a alargar seu contedo,
deixando de limit-lo s hipteses de ilcitos civis relacionados ao meio ambiente.
Em seu artigo 225, 3, a Carta Magna prev expressamente:

Art. 225 [...]
3 As condutas e atividades consideradas lesivas ou danosas ao
meio ambiente sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a
sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao
de reparar os danos causados.

Alm da previso da responsabilizao penal e administrativa dos infratores por atos
lesivos ou danosos ao meio ambiente, a Carta Magna prev no apenas a
responsabilidade civil tpica decorrente do ilcito ambiental, mas tambm o dever de
"reparao, em sentido amplo, dos atos "lesivos, assim entendidos como aqueles
que causam impactos negativos ao meio ambiente, decorrentes de atividades lcitas
ou ilcitas.

Note-se que o termo "reparao deve ser interpretado de maneia ampla, de forma a
abranger a "recomposio, "recuperao ou "reconstituio do ambiente lesado e,
quando esta no for possvel, a "compensao por meio de medidas especficas
que tragam benefcios diretos ao meio ambiente impactado, ou, ainda, a
"indenizao dos danos causados.

Nessas condies, a compensao no constitui forma de contribuio ou
indenizao, mas sim espcie distinta do gnero reparao. Conforme observa Jos
Rubens Morato Leite:

O meio ambiente lesado , na maioria das vezes, impossvel de ser
recuperado ou recomposto, insuscetvel de retorno ao 'statu quo
ante' e, assim, h uma premente necessidade de conservao e
manuteno deste. Enfatize-se que o perfil da proteo jurdica
ambiental deve ser balizado na conservao do bem jurdico e sua
manuteno. Trata-se da restaurao e compensao ecolgicas. A
primeira visa reintegrao, recomposio ou recuperao 'in situ'
dos bens ambientais lesados, e a segunda objetiva a substituio
dos bens ambientais afetados por outros funcionalmente
equivalentes. (LETE, 2000, p. 216)


Embora a opo prioritria do sistema jurdico brasileiro seja pela restaurao
natural do dano ambiental, quando esta for impossvel ou desproporcional
satisfao do interesse ecolgico exige-se a busca de novas solues que, ao
menos, impeam a ausncia total de reparao ou sua automtica substituio pela
indenizao pecuniria. Para Annelise Monteiro Stigleder:

Abre-se aqui a possibilidade de aplicao da compensao
ecolgica, consistente em uma forma de restaurao natural do dano
ambiental que se volta para uma rea distinta da rea degradada,
tendo por objetivo assegurar a conservao de funes ecolgicas
equivalentes. Como refere Sendim, o seu objetivo no 'a
restaurao ou reabilitao dos bens naturais afetados, mas sim a
sua substituio por bens equivalentes, de modo a que o patrimnio
natural no seu todo permanea quantitativa e qualitativamente
inalterado. Assim, a ser sistematicamente possvel, tal via significaria
a possibilidade de compensar a Natureza com Natureza e no com
vantagens pecunirias.'
[...]
A compensao apresenta evidentes vantagens em relao
indenizao porque implica a conservao do meio ambiente e
permite adequada imputao dos danos ao patrimnio natural ao seu
causador. Com isso, permite a aplicao do princpio da
responsabilidade e do princpio da equidade intergeracional, pois a
qualidade ambiental destinada s geraes futuras restar ntegra,
pelo menos mediante a constituio de bens naturais equivalentes.
(STEGLEDER, 2004, p. 52)

Registre-se que o dever de reparar o meio ambiente lesado no fica adstrito s
atividades danosas e, conseqentemente, ilcitas. tambm imposto s atividades
lcitas, devidamente licenciadas, visto que mesmo estas, ao utilizarem recursos
naturais, na maioria das vezes de maneira irreversvel, no deixam de degradar o
meio ambiente, bem considerado de uso comum do povo.

Conforme esclarece Paulo Affonso Leme Machado, O princpio do usurio-pagador
no uma punio, pois mesmo no existindo qualquer ilicitude no comportamento
do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatrio o pagamento
pelo uso do recurso ou pela sua poluio no h necessidade de ser provado que o
usurio ou o poluidor esto cometendo faltas ou infraes. O rgo que pretenda
receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua
poluio. A existncia de autorizao administrativa para poluir, segundo as normas
de emisso regularmente fixadas, no isenta o poluidor de pagar pela poluio por
ele efetuada. (MACHADO, 2002, p. 52)

Dessa forma, a compensao ambiental no constitui sano por ato ilcito, tal como
a multa, a qual caracteriza uma penalidade pecuniria, administrativa ou judicial,
decorrente da transgresso norma de proteo ambiental. A multa possui
arbitragem prvia de valor e apresenta carter repressivo, diferenciando-se da
compensao, porque esta tem seu valor aferido em razo do grau de impacto da
atividade em processo de licenciamento e visa reparao de impactos negativos
no mitigveis por meio da proteo de ecossistemas relevantes mediante a criao
e instalao de unidades de conservao da natureza.

Em verdade, a regra estatuda no 1 do artigo 36 da Lei n. 9.985/00, segundo a
qual o percentual da compensao ser fixado pelo rgo ambiental licenciador, de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento, refora a
natureza reparatria da compensao ambiental, ou, como seu prprio nome revela,
natureza compensatria.

Note-se que a Lei n. 9.985/00, diversamente das Resolues CONAMA n. 10/87 e n.
02/96, regulamentou a compensao de forma a desvincul-la da idia de "dano
ambiental a ser ressarcido, tornando clara sua natureza reparatria. De qualquer
maneira, conforme esclarece Jos Rubens Morato Leite, as concepes clssicas e
as caractersticas tradicionais do dano passam por uma nova configurao quando
se discute a leso ambiental, pois esta pressupe uma viso muito menos
individualista e, desta forma, de difcil entendimento para os operadores jurdicos.
Com efeito, o dano ambiental foge da viso clssica, considerando tratar-se de um
bem comum do povo, incorpreo, imaterial, indivisvel e insusceptvel de apropriao
exclusiva. No entanto, um bem de interesse jurdico autnomo e, portanto,
reparvel, mesmo no preenchendo os pressupostos tradicionais da configurao do
dano. (LETE, 2000, p. 102-103)

Por isso, desprovida de fundamento mostra-se a alegao da CN, nos autos da
Ao Direta de nconstitucionalidade n. 3.378, no sentido de que o artigo 36 da Lei
do SNUC inconstitucional porque "prev indenizao prvia, sem anterior
mensurao e comprovao da ocorrncia de dano, o que configura enriquecimento
sem causa pelo Estado. A postulante defende a inconstitucionalidade do artigo 36
afirmando que:

O objetivo de tal compensao ambiental, como se depreende do
texto, o de reparar, indenizar os danos significativos causados nos
licenciamentos ambientais de certas atividades, mediante
implantao e/ou manuteno de unidades de conservao.
Verifica-se, assim, que a indenizao deve ser destinada a reduzir
esses impactos significativos.
Alis, nesse sentido o Decreto n. 4.340, de 22.8.2002, que
regulamentou artigos da mencionada Lei 9.985/00, o qual ao
denominar Captulo V (no qual se insere a regulamentao do aqui
questionado art. 36), intitulou-o 'Da compensao por Significativo
mpacto Ambiental'.
No entanto, pasmem, nos licenciamentos de significativo impacto
ambiental, onde exigida a prvia elaborao de EA/RMA, se os
danos significativos no forem eliminados, mitigados ou, pelo menos,
minorados ao mximo, o licenciamento no ser concedido!
Assim, se no vai haver dano significativo, deixa de haver o suporte
jurdico para respaldar a indenizao! Eventuais danos residuais
sero aqueles permitidos pela legislao que representam, na ltima
anlise, a conciliao dos princpios constitucionais do
desenvolvimento econmico com a preservao do meio ambiente.

Cumpre esclarecer, entretanto, que a imposio do dever de compensar os impactos
ambientais negativos no mitigveis causados inevitavelmente por determinados
empreendimentos em processo de licenciamento ambiental visa compatibilizar a
proteo ambiental e o desenvolvimento sustentvel e, ao contrrio do entendimento
defendido pela CN, a existncia de referidos impactos, por si s, no inviabiliza a
concesso de licena ambiental.

Vale lembrar que a Lei n. 6.938/81 estabelece como o primeiro dos objetivos da
Poltica Nacional de Meio Ambiente "a compatibilizao do desenvolvimento
econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico e a preservao dos recursos ambientais, com vistas sua utilizao
racional e disponibilidade permanente (artigo 4, incisos e V). Trata-se do
princpio do desenvoIvimento sustentveI, um dos pilares do Direito Ambiental,
consagrado pela Constituio da Repblica em seu artigo 225, caput, que impe ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente
"para presentes e futuras geraes, e artigo 170, inciso V, o qual estabelece como
princpio da ordem econmica a defesa do meio ambiente. No que se refere ao seu
significado, expem Adriana Diafria e Celso Antnio Pacheco Fiorillo:

[...] o princpio do desenvolvimento sustentvel tem por contedo a
manuteno das bases vitais da produo e reproduo do homem e
de suas atividades, garantindo igualmente uma relao satisfatria
entre os homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras
geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar os mesmos
recursos que temos hoje nossa disposio. (DAFRA; FORLLO, p.
31)


Desse modo, a atividade econmica no Brasil deve conciliar-se com a necessidade
de garantia de seu processo de continuidade, por meio da preservao dos recursos
ambientais, havendo clara indicao de que os padres de desenvolvimento
econmico juridicamente desejados so aqueles que satisfaam aos critrios de
preservao de nosso patrimnio ambiental natural. (CARNERO, 2001, p. 100)

Em verdade, um dos principais desafios da atualidade saber como compatibilizar o
desenvolvimento econmico e a proteo do meio ambiente, ou seja, como
promover o crescimento econmico das naes, possibilitando o atendimento das
necessidades bsicas das geraes atuais, sem o esgotamento dos recursos
necessrios para a mantena das geraes futuras, mediante polticas e sistemas
garantidores dos estoques atuais dos recursos naturais.

A fim de salvaguardar a sustentabilidade ambiental do desenvolvimento, impe-se,
entre outras medidas, a compensao para que, diante de significativos impactos
ambientais no passveis de mitigao, causados por empreendimentos em fase de
licenciamento, ainda que tais empreendimentos possuam grande relevncia do
ponto de vista socioeconmico, seja o empreendedor obrigado a investir na proteo
ambiental, por meio do apoio implantao e manuteno de unidades de
conservao da natureza.

Nessa ordem de idias, possvel afirmar que a compensao ambiental caracteriza
obrigao de carter reparatrio, fundada nos princpios constitucionais do
desenvolvimento sustentvel e da responsabilidade ambiental objetiva, do qual
decorre o princpio do usurio-pagador, imposta para, ante a previso de ocorrncia
de impactos ambientais negativos, decorrentes da futura implantao de atividade
econmica regular, fazer frente s leses ambientais no passveis de mitigao ou
recomposio.

2.1.1 Carter Econmico da Compensao AmbientaI

A compensao ambiental, como se viu, possui carter nitidamente econmico. A
lei, ao determinar a fixao do percentual da compensao de acordo com o grau de
impacto ambiental causado pelo empreendimento (artigo 36, 1), acaba por inserir
a variante ambiental no planejamento econmico dos empreendimentos
potencialmente poluidores, fazendo com que as empresas busquem sempre uma
melhoria na arquitetura de seus empreendimentos, com vistas reduo dos
impactos e, conseqentemente, da compensao devida, reduzindo, com isso, os
custos de execuo do projeto.

Note-se que a exigncia em comento est em consonncia com o princpio da
proteo do meio ambiente que rege a ordem econmica nacional, fixado pela
Constituio Federal de 1988 em seu artigo 170, inciso V. O referido dispositivo,
com a redao que lhe foi conferida pela Emenda Constitucional n. 42, de 19/12/03,
estabelece:

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios:
[...]
V defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e
de seus processos de elaborao e prestao.

Com efeito, a proteo do meio ambiente se d por meio dos seguintes mecanismos
de direito pblico:

a) sanes penais;
b) medidas administrativas ou controles diretos; e
c) instrumentos econmicos.

A proteo exercida pelo direito penal deve funcionar como ltimo recurso a ser
utilizado, haja vista sua funo eminentemente repressiva. J a regulamentao
administrativa tambm comumente referida como poltica de comando e controle
a forma mais tradicional de gesto ambiental, baseando-se em medidas
ordenadoras e repressoras de proteo ao meio ambiente (proibio de certas
atividades, limitao a direitos, sanes administrativas, etc). Conforme ressalta
Ricardo Carneiro, a aplicao dos instrumentos de regulao direta na gesto
ambiental procura disciplinar o comportamento dos agentes econmicos, impondo
ou proibindo determinadas condutas e estabelecendo limites mximos para o uso
dos recursos naturais ou para a gerao de efluentes.

(CARNERO 2001, p. 74

Os instrumentos econmicos, por seu turno, so aqueles que influenciam na deciso
econmica, refletindo especificamente nos preos dos bens e servios, de modo a
tornar a opo ecologicamente correta mais adequada. A regulao indireta, que
busca influenciar a atividade econmica na direo do desenvolvimento sustentvel,
apresenta significativas vantagens em relao regulao direta, principalmente por
seu carter preventivo, constituindo-se em alternativa s polticas repressivas de
comando e controle. Entretanto, tais instrumentos devem ser complementares
poltica regulatria centrada no comando e controle, visto que traduzem a motivao
econmica que a mera disciplina de comportamentos no consegue focar. Como
aponta Ricardo Carneiro:

Se uma poltica ambiental fosse estruturada exclusivamente com
base em instrumentos de ndole econmica, por certo resultaria em
distores, na medida em que muitos agentes econmicos
prefeririam simplesmente pagar pela utilizao dos recursos naturais
a ter que adotar qualquer outra postura ambientalmente mais
adequada. Em tal hiptese, caso inexistissem padres de
lanamento de efluentes ou outras regras impositivas regendo os
mercados, nem mesmo penalidades a serem em razo disso
aplicadas, os poluidores ou degradadores gozariam, em princpio, de
total liberdade e flexibilidade para reagir aos estmulos econmicos
da maneira e no tempo que melhor lhes conviesse, minimizando
seus custos privados em desproveito dos custos sociais.
A utilizao de mecanismos econmicos na gesto ambiental deve,
pois, sempre se dar em sintonia com a poltica de regulao direta.
(CARNERO, 2001, p. 77)

De fato, as tcnicas de proteo do meio ambiente so (e precisam ser)
complementares entre si e devem funcionar de maneira integrada, da
responsabilidade civil, penal e administrativa ao planejamento, auditorias e
instrumentos econmicos. (BENJAMM, 1998, p.10)

Paulo Rosenblatt alerta, por outro lado, para as dificuldades de aceitao de
instrumentos econmicos de proteo ambiental. Primeiro, porque ao particular so
extremamente complexos os mecanismos de funcionamento do mercado e,
segundo, aos agentes econmicos comum alegar diminuio da competitividade,
nacional e internacional, decorrentes dos custos que esses mecanismos implicam.
(ROSENBLATT, 2004, p. 171)

No obstante as diferentes classificaes oferecidas pela doutrina econmica sobre
a matria, podemos identificar como principais as seguintes categorias de
instrumentos econmicos: tributos ambientais, sistemas de cobrana pelo uso de
recursos ambientais, subsdios pblicos, sistemas de devoluo de depsitos,
licenas ou crditos negociveis e seguro ou cauo ambiental (CARNERO, 2001,
p. 77). Tendo em vista a referida classificao, o instrumento econmico que mais
se aproxima da compensao ambiental so os sistemas de cobrana pelo uso de
recursos ambientais, uma vez que se trata de compensao pela degradao
ambiental resultante de impactos negativos no mitigveis gerados por
determinados empreendimentos, os quais diminuem a disponibilidade ou qualidade
de determinados recursos ambientais, bens de uso comum do povo.

Conforme salienta Ricardo Carneiro, os sistemas de cobrana de uso de recursos
ambientais, tanto quanto os mecanismos de tributao ecolgica, representam
manifestaes do chamado princpio do poluidor-pagador (polluter pays principle)
ou, dependendo do enfoque, do princpio do usurio-pagador, em cujas definies
remanesce a idia de que os agentes responsveis pelas externalidades devem
internalizar os custos sociais de suas atividades econmicas, pagando um preo
pela utilizao ou degradao dos recursos ambientais. Nada impede, porm, que o
poluidor ou usurio pagador transfira esses custos aos preos de seus produtos
finais ou servios, redistribuindo-os para a sociedade, atravs dos consumidores.
sso, porm, no inviabiliza a aplicao do princpio. Antes pelo contrrio, em
determinadas circunstncias o reflexo das externalidades negativas de natureza
ambiental nos preos dos produtos e servios pode at mesmo contribuir para que a
sociedade tenha uma percepo mais concreta das conseqncias de seus hbitos
de consumo sobre a qualidade do meio ambiente, permitindo-lhes avaliar a forma
pela qual manifesta suas preferncias de mercado. (CARNERO, 2001, p. 74)

A compensao ambiental, enquanto instrumento de poltica ambiental de marcada
inspirao econmica, alm de ser hoje a principal fonte de recursos necessrios
consolidao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, induz
ao aperfeioamento da tecnologia e da arquitetura ambiental, visando reduo dos
impactos no mitigveis e, conseqentemente, dos custos dos empreendimentos,
possibilitando, com isso, a compatibilizao do desenvolvimento econmico e a
proteo do meio ambiente.

Se a compensao ambiental, assim como os demais instrumentos econmicos de
proteo ambiental, for aplicada corretamente na conduo da poltica ambiental
brasileira, as empresas tero motivao econmica para usar menos recursos
naturais e restringir a poluio, medida que consigam reduzir o peso relativo dos
custos ambientais em seus produtos, mediante o aprimoramento tecnolgico
contnuo.

2.1.2 Precedentes de UtiIizao de Compensao Financeira para Proteo
AmbientaI

nstrumento econmico semelhante compensao ambiental, previsto na
Constituio Federal, a compensao financeira devida pela explorao de
petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica
e de recursos minerais. Em seu artigo 20, 1, a Carta Magna assegura,

[...] nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, bem como a rgos da Administrao direta da Unio,
participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural,
de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de
outros recursos minerais no respectivo territrio, plataforma
continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou
compensao financeira por essa explorao.

Os critrios de clculo, distribuio e aplicao da compensao financeira foram
institudos e definidos pela Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989, alterada pela
Lei n. 9.648, de 27 de maio de 1998, e Lei n. 10.195, de 14 de fevereiro de 2001,
tendo sido os percentuais de repartio dos recursos fixados pela Lei n. 8.001, de 13
de maro de 1990, com as modificaes introduzidas pela Lei n. 9.984, de 17 de
julho de 2000 e pela Lei n. 9.993, de 24 de julho de 2000, tendo como
regulamentao o Decreto n. 01, de 11 de janeiro de 1991.

Observado o mencionado arcabouo normativo, o percentual da compensao
financeira devida pela utilizao de recursos hdricos para gerao de energia
eltrica de 6,75% sobre o valor da energia produzida, a ser paga por titular de
concesso ou autorizao para explorao de potencial hidrulico. No que tange
explorao de recursos minerais, para fins de aproveitamento econmico, o
percentual devido de at 3%, variando conforme o bem mineral, calculado sobre o
valor do faturamento lquido resultante da venda do produto, obtido aps a ltima
etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao
industrial. Quanto explorao de petrleo, xisto betuminoso e gs natural, a
compensao financeira a ser paga corresponde a 5% sobre o valor desses
recursos.

Do total das receitas arrecadadas, parte vinculada por lei execuo de polticas
ambientais. Da compensao financeira oriunda do aproveitamento hidreltrico, 3%
do percentual de 6% e mais os 0,75% remanescentes sero destinados ao
Ministrio do Meio Ambiente para emprego na implementao da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. Alm disso, a cota de 4% destinada ao Fundo Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (FNDCT) criado pelo Decreto-Lei n. 8.172,
de 18 de janeiro de 1991, reservada para o financiamento de programas e projetos
de pesquisa cientfica e desenvolvimento tecnolgico do setor de recursos hdricos.
No que se refere explorao minerria, do percentual de 10% dirigido ao Ministrio
de Minas e Energia para repasse integral ao Departamento Nacional de Produo
Mineral (DNPM), 2% destinam-se proteo do meio ambiente nas regies
mineradoras, por intermdio do BAMA.

A compensao financeira deve ser paga todo ms diretamente ao ente estatal
credor, at o ltimo dia til do segundo ms subseqente ao do fato gerador,
devidamente corrigido pela variao do Bnus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro
parmetro de correo monetria que venha a substitu-lo (artigo 8 da Lei n.
7.990/89).

Conforme observa Ricardo Carneiro, no obstante essa distribuio de recursos
oriundos da compensao financeira aos rgos ambientais para investimento em
polticas pblicas de preservao do meio ambiente, o objetivo primeiro de sua
cobrana, que se confunde com sua natureza jurdica, fundamentalmente
ressarcitrio, em decorrncia direta da utilizao econmica de determinados
recursos naturais. No h na legislao regente, pois, qualquer forma de
diferenciao de alquotas ou critrios de incidncia que representem um estmulo
econmico melhoria da qualidade ambiental por parte daqueles sobre os quais
recai a obrigao pecuniria (por exemplo, percentuais reduzidos para aqueles que
operam com maior eficincia ambiental suas atividades de gerao hidroeltrica ou
explorao mineral). Assim estruturada, a compensao financeira apresenta efeitos
extremamente limitados como instrumento econmico de poltica ambiental, embora
seu papel de exao financeira possibilite a mobilizao de recursos inegavelmente
indispensveis implementao dos processos de gerenciamento dos recursos
ambientais. (CARNERO, 2001, p. 131).

Diversamente, a compensao ambiental, alm de no constituir na sua essncia
obrigao pecuniria, mas sim obrigao de dar ou fazer, tem sua alquota fixada de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento (artigo 36,
1), o que caracteriza, como dito, um incentivo melhoria da qualidade ambiental
dos empreendimentos de forma geral, visando, sempre que possvel, a eliminao
dos impactos negativos no mitigveis e, nessa hiptese, a iseno do
empreendedor, ou, ao menos, a reduo de tais impactos e, conseqentemente, a
diminuio do montante de recursos a ser destinado s unidades de conservao a
ttulo de compensao.

Dessa forma, sob o prisma do "controle das externalidades negativas, buscando
harmonizar os interesses econmicos da civilizao moderna e a preservao do
meio ambiente, a compensao ambiental mostra-se como um instrumento
promissor na luta pelo desenvolvimento sustentvel.

2.1.3 Ausncia de Natureza Tributria

Para dis Milar, a compensao ambiental se aproxima da figura jurdica de um
tributo inominado, para o qual exigida a edio de lei complementar, bem como o
respeito ao princpio da reserva legal e ao da tipicidade da tributao, incompatveis
com a possibilidade e liberdade de fixao de alquotas pelo Poder Executivo,
previstas no artigo 36 da Lei n. 9.985/00, e com a adoo de conceitos
indeterminados em matria de fato gerador e base de clculo. (MLAR, 2005, p.
396)

Cumpre esclarecer, todavia, que nem todos os instrumentos destinados atribuio
de custos pela utilizao do meio ambiente tm necessariamente natureza tributria.
De fato, toda construo jurdica do instrumento refora essa linha de raciocnio,
distinguindo a compensao ambiental do tributo.

Consoante definido no artigo 3 do Cdigo Tributrio Nacional, tributo "toda
prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada.

A partir do conceito acima, vislumbra-se a principal diferena entre a compensao
ambiental e o tributo: enquanto este tem natureza essencialmente pecuniria, aquela
consiste precipuamente em obrigao de dar ou de fazer, nos exatos termos do
artigo 33 do Decreto n. 4.340/02, regulamentador do SNUC. Cite-se, a ttulo
ilustrativo, que, para cumprimento da compensao, deve o empreendedor,
prioritariamente, adquirir terras visando regularizao fundiria de unidade de
conservao de domnio pblico (artigo 33, inciso ).

Vale frisar que em momento algum a Lei n. 9.985/00 e o Decreto n. 4.340/02
mencionam a transferncia de recursos privados aos cofres pblicos, devendo o
montante relativo compensao, ao contrrio, ser aplicado diretamente pelo
empreendedor nas atividades determinadas pelo rgo licenciador por meio de
termo de compromisso ou convnio, de acordo com as prioridades estabelecidas no
regulamento (artigo 33 do Decreto n. 4.340/02).

Conforme esclarece Paulo Rosenblatt, o sistema tributrio, ao contrrio, atua de
forma indireta na preservao ambiental, pois no implica imposio de fazer ou no
fazer relativas proteo do meio ambiente, mas de um meio de desencorajar
atividades poluidoras ou incentivar as no-poluentes, de financiar programas de
recuperao ambiental, ou custear o exerccio do poder de polcia de controle e
fiscalizao das atividades nocivas ou potencialmente danosas ao meio ambiente.
(ROSENBLATT, 2004, p. 171-172)

Merece repreenso, nesse aspecto, a iniciativa do rgo ambiental licenciador do
Estado de Minas Gerais que, por meio da Portaria do nstituto Estadual de Florestas
EF/MG n. 128, de 10 de setembro de 2004, criou conta bancria especfica para
depsito pelos empreendedores dos recursos relativos compensao ambiental
fixada nos licenciamentos de sua competncia. Embora tal medida tenha carter
precrio e provisrio, tendo sido adotada at que os procedimentos de valorao,
clculo e aplicao da compensao ambiental sejam regulamentados em mbito
estadual, o procedimento criado descaracteriza o mecanismo da compensao
ambiental na sua essncia.

mporta notar ainda que compensao ambiental no dotada de aspectos
peculiares a qualquer das espcies tributrias. Os impostos possuem natureza
eminentemente arrecadatria, no se vinculando a nenhuma atuao estatal
divisvel relacionada ao sujeito passivo. Ademais, vedada a afetao do produto de
sua receita a rgo, fundo ou despesa, salvo nos casos previstos na Constituio,
conforme estabelece o seu artigo 167, inciso V. A compensao, por sua vez, tem
natureza reparatria e a destinao dos recursos dela provenientes encontra-se
expressamente prevista em lei.

Sendo uma forma de reparao imposta ao empreendedor diante das externalidades
negativas provocadas pela implantao da sua atividade, a compensao tambm
no assume o carter retributivo caracterstico das taxas, pois certamente no
configura uma contraprestao por quaisquer servios pblicos divisveis prestados
ou postos disposio dos contribuintes pela Administrao Pblica. Tambm no
tem como objetivo custear o exerccio do poder de polcia, controle a ser
desempenhado pelo Poder Pblico, pois esse j efetuado no mbito do processo
de licenciamento ambiental. O "fato gerador da compensao (significativo impacto
ambiental no mitigvel) no conexo a qualquer atividade do Estado. Logo, no se
trata de taxa, conforme conceituada no artigo 77 do Cdigo Tributrio Nacional.
(SOUZA; DORNELLES, 2003)

Adriana Diafria e Lourdes de Alcntara Machado, em artigo intitulado Natureza
Jurdica da Compensao Ambiental prevista pela Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao, reforam a argumentao aqui apresentada:

De outro lado, indaga-se tambm sobre eventual carter tributrio de
que estaria revestida a exigncia de compensao ambiental, uma
vez institudo um valor devido ao Estado em virtude do
desenvolvimento de atividade econmica, passvel de gerar impactos
ao meio ambiente.
Neste contexto, a caracterizao da compensao ambiental como
taxa ou imposto poderia implicar na identificao de lacunas e
irregularidades potencialmente passveis de questionamentos quanto
sua constitucionalidade.
Supondo-se a instituio de taxa, decorreria a dificuldade de
configurao da contra-prestao especfica do Estado, o que
poderia dar ensejo ao aludido questionamento. De outro lado, a
caracterizao da compensao ambiental como imposto seria
incompatvel com a forma de alocao pr-determinada dos recursos
financeiros dela provenientes, conforme prescrito pelo Decreto n.
4.340. (apud SOUZA; DORNELLES, 2003)

A compensao ambiental se diferencia, ainda, da contribuio de melhoria, uma
vez que, ao contrrio desta, no instituda para fazer frente ao custo de obras
pblicas de que decorra valorizao imobiliria (artigo 81 do Cdigo Tributrio
Nacional).

Tambm no caracteriza emprstimo compulsrio, visto que no se destina
obteno temporria de recursos pela Unio para: a) cobrir despesas
extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica e de guerra externa efetiva ou
iminente (artigo 148, inciso , CF/88) ou b) realizar investimento pblico de carter
urgente e de relevante interesse nacional (artigo 148, inciso , CF/88). Ao contrrio
dos emprstimos compulsrios, no h para o Estado a obrigao de restituir aos
particulares os recursos relativos compensao ambiental.

A compensao no configura, ademais, qualquer das "contribuies previstas no
artigo 149 da Constituio Federal, quais sejam as contribuies sociais, as
contribuies de interveno no domnio econmico, e as contribuies de interesse
de categorias profissionais ou econmicas, utilizadas pela Unio para atuao nas
respectivas reas.

As contribuies sociais tm seu perfil delineado no Ttulo V da Constituio ("Da
Ordem Social), onde se afirma o primado do trabalho e os objetivos do bem-estar e
da justia social, atravs da sade, seguridade, previdncia e assistncia social,
setores financiados pelas referidas contribuies que, por sua destinao social
especfica, em nada se aproximam da compensao ambiental.

As contribuies de interveno no domnio econmico CDE, vista do prprio
artigo 149, s podem destinar-se a instrumentar a atuao da Unio no domnio
econmico, financiando os custos e encargos pertinentes. (AMARO, 2005, p. 54)
Consoante assevera Paulo Rosenblatt, a expresso "interveno indica a atuao
do Estado em um setor que lhe estranho, e est contida no conceito de atuao
estatal lato sensu, o qual engloba a atuao estatal stricto sensu e a interveno
propriamente dita. Na primeira, o Estado atua diretamente no domnio econmico,
para atender a relevante interesse pblico, concorrendo com as pessoas de direito
privado ou em regime de monoplio. J na interveno propriamente dita, o Estado
cria regras e concede incentivos para estimular ou desestimular determinados
setores, agindo sobre o domnio econmico. A interveno, por meio de
contribuies, s poder ocorrer para corrigir ou estimular comportamentos, e desde
que considere os princpios gerais que regem a atividade econmica listados no
artigo 170 da CF/88. (ROSENBLATT, 2004, p. 175-176) Todavia, a CDE se limita a
setores determinados da economia, s podendo estabelecer como contribuintes
aqueles que explorem a atividade econmica ou pertenam ao grupo econmico
objeto do instrumento de interveno. Ademais, no caso de eventuais contribuies
de interveno ambiental, exige-se o requisito da necessidade, que a inexistncia
de outros meios para a obteno do fim de preservao ambiental almejado.
(ROSENBLATT, 2004, p. 182).

Embora a CDE seja uma opo, teoricamente vivel, de tributao com fins
ambientais, a Unio no visa, por meio da compensao ambiental, intervir no
domnio econmico regulando determinada atividade, mas sim aplicar o princpio
constitucional da responsabilidade ambiental objetiva, impondo aos empreendedores
de forma geral a obrigao de compensar os impactos negativos no mitigveis
decorrentes, inevitavelmente, de sua atividade, garantindo, com isso, o
desenvolvimento sustentvel. Logo, no h como se atribuir compensao
natureza tributria, tampouco confundi-la com a chamada CDE.

As contribuies de categorias profissionais ou econmicas, tambm denominadas
contribuies corporativas, so institudas para custeio das atividades das
instituies fiscalizadoras e representativas de categorias profissionais, que exercem
funes legalmente reputadas como de interesse pblico, finalidade esta
absolutamente estranha aos objetivos da compensao ambiental.

Por derradeiro, cumpre distinguir a compensao ambiental dos preos pblicos.
Conforme enfatizam Paula Da Rin Souza e Lia Chagas Dornelles, nem toda
obrigao devida ao Poder Pblico, ainda que pecuniria e no decorrente de ato
ilcito, tem natureza tributria. o caso dos preos pblicos. Na AD n. 2.586,
movida pela Confederao Nacional da ndstria, na qual questionada a legalidade
da cobrana da pesquisa mineral, o Ministro Carlos Velloso, em maio de 2002,
conclui afastando o carter tributrio da cobrana, observando que "o que se tem no
caso, a explorao pelo particular de um bem da Unio. No se tem no caso um
tributo no seu exato conceito jurdico, mas um preo pblico que o particular paga
Unio pela explorao de um bem do domnio desta. Para as referidas autoras, a
compensao distingue-se do preo pblico, visto no se tratar de pagamento pela
utilizao de um bem da Unio, como no caso do julgado supra, mas de mecanismo
de reparao de um bem da coletividade meio ambiente que foi degradado em
razo de uma atividade particular. (SOUZA; DORNELLES, 2003)

2.2 REQUISITOS

Conforme dispe o artigo 36, caput, da Lei n. 9.985/00, a compensao ambiental
exigida como condicionante do licenciamento de empreendimentos de significativo
impacto ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com
fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio EIA/RIMA,
sendo estes, portanto, os requisitos para sua cobrana.

2.2.1 Licenciamento AmbientaI

As atividades econmicas e outras das quais possam resultar intervenes no meio
ambiente esto submetidas ao controle dos poderes pblicos. O mais importante
dentre todos os mecanismos de controle o licenciamento ambiental (ANTUNES,
2004, p. 137). Atravs dele, a Administrao Publica, no exerccio de seu poder de
polcia, estabelece condies e limites para o exerccio de atividades efetiva ou
potencialmente poluidoras.

Como bem salienta dis Milar (2005, p. 534-535), o licenciamento, enquanto ao
tpica e indelegvel do Poder Executivo, constitui importante instrumento de gesto
do ambiente, na medida em que, por meio dele, a Administrao Pblica busca
exercer o necessrio controle sobre as atividades humanas que interferem nas
condies ambientais, de forma a compatibilizar o desenvolvimento econmico com
a preservao do equilbrio ecolgico. Ao contrrio do licenciamento tradicional,
marcado pela simplicidade, o licenciamento ambiental ato uno, de carter
complexo, em cujas etapas podem intervir vrios rgos do SSNAMA, e que dever
ser precedido de estudos tcnicos que subsidiem sua anlise, inclusive EA/RMA,
sempre que constatada a significncia do impacto ambiental.

O licenciamento de fato um dos principais instrumentos da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, que visa compatibilizar a proteo do meio ambiente com o
desenvolvimento econmico sustentvel. Conforme estatui a Lei n. 6.938/81, em seu
artigo 10:

Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SSNAMA, e do
nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis BAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras
licenas exigveis.

A Lei n. 6.938/81 foi regulamentada pelo Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990,
que em seu artigo 17 e seguintes dispe sobre o licenciamento ambiental.
Consoante definido pelos referidos diplomas legais, o principal agente licenciador
das atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental o rgo
estadual integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Conforme enfatiza Paulo de Bessa Antunes (2004, p. 143), no obstante a
competncia dos rgos estaduais, compete ao Conselho Nacional do Meio
Ambiente CONAMA e ao Poder Pblico federal a fixao dos critrios gerais a
serem adotados para o licenciamento de atividades utilizadoras e recursos
ambientais e potencialmente poluidoras. Tais critrios gerais podero ser
modificados pelos Estados, desde que os padres estaduais impliquem maior
proteo ao meio ambiente. O CONAMA dever fixar os critrios bsicos a serem
empregados para fins de licenciamento, nos quais necessariamente devero estar
includos:

a) o diagnstico ambiental;
b) a descrio da ao proposta e suas alternativas;
c) a identificao, anlise e previso dos impactos significativos, positivos e
negativos.

Os procedimentos e critrios utilizados no licenciamento ambiental foram revisados
pelo CONAMA em sua Resoluo n. 237, de 19 de dezembro de 1997, de forma a
efetivar a utilizao do sistema de licenciamento como instrumento de gesto
ambiental. Conforme definies apresentadas no referido diploma normativo:

Licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,
ampliao e a operao de empreendimentos e atividades
utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma,
possam causar degradao ambiental, considerando as disposies
legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso (art.
1, inciso ).
Licena ambiental ato administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente, estabelece as condies, restries e medidas de
controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor,
pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar
empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que,
sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental (art. 1,
inciso ).

A Resoluo CONAMA n. 237/97 especifica em seu Anexo os empreendimentos e
as atividades considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, os quais se sujeitam
ao licenciamento ambiental prvio.

Em seu artigo 10, a referida Resoluo estabelece, ainda, um roteiro mnimo a ser
observado nos processos de licenciamento, composto por oito fases, a saber:

1. definio pelo rgo licenciador dos documentos, projetos e estudos ambientais
necessrios ao incio do processo de licenciamento;
2. requerimento da licena e seu anncio pblico;
3. anlise pelo rgo licenciador dos documentos, projetos e estudos apresentados
e realizao de vistoria tcnica, se necessria;
4. solicitao de esclarecimentos e complementaes pelo rgo licenciador;
5. realizao ou dispensa de audincia pblica;
6. solicitao de esclarecimentos e complementaes decorrentes da audincia
pblica;
7. emisso de parecer tcnico conclusivo e, quando couber, parecer jurdico;
8. deferimento ou no do pedido de licena, com a devida publicidade. (MLAR,
2005, p. 535-536)

Atestada, a princpio, a viabilidade ambiental do empreendimento, o processo de
licenciamento desdobra-se em trs fases, podendo o Poder Pblico, nos termos do
artigo 19 do Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, que regulamenta a Lei n.
6.938/81, expedir as seguintes licenas no exerccio de sua competncia de
controle:

Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento da
atividade, contendo requisitos bsicos a serem atendidos nas fases
de localizao, instalao e operao, observados os planos
municipais, estaduais ou federais de uso do solo;
Licena de nstalao (L), autorizando o incio da
implementao, de acordo com as especificaes constantes do
Projeto Executivo aprovado;
Licena de Operao (LO), autorizando, aps as verificaes
necessrias, o incio da atividade licenciada e o funcionamento de
seus equipamentos de controle da poluio, de acordo com o
previsto nas Licenas Prvia e de nstalao.

Os estudos ambientais apresentados e a anlise tcnica do empreendimento tornam
possvel ao rgo licenciador aferir a existncia de significativos impactos
ambientais, que justifiquem a incidncia da compensao ambiental. Uma vez
identificados tais impactos, determinada a aplicao da compensao ambiental e
fixado seu percentual, tal exigncia constituir medida condicionante concesso da
Licena Prvia LP ou, no mximo, da Licena de nstalao L, devendo ser
atendida pelo empreendedor at a obteno da Licena de Operao LO, de
acordo com as diretrizes e prioridades estabelecidas pelo rgo licenciador, no
prazo por este concedido, mediante o cumprimento de obrigaes pactuadas por
instrumento prprio (termo de compromisso ou convnio).

Mister salientar que, em nenhum momento o cumprimento da compensao
ambiental exclui a obrigao do empreendedor de atender s demais condicionantes
definidas no processo de licenciamento, inclusive as medidas mitigadoras e de
recuperao dos futuros impactos ambientais, pois a compensao , em verdade,
medida complementar, visando a integral reparao da degradao causada.


2.2.2 EIA/RIMA

A cobrana da compensao ambiental fundamenta-se no estudo prvio de impacto
ambiental e seu respectivo relatrio EA/RMA. Por isso, toda vez que se deixar de
exigir o referido estudo, quando devido, haver um prejuzo potencial para as
unidades de conservao, especialmente as da rea de influncia do projeto.
(MACHADO, 2002, p. 214)

Conforme leciona dis Milar (2001, p. 243-244), o Estudo de Impacto Ambiental
(EA), como parte integrante do processo de avaliao de impacto ambiental, foi
inspirado no direito americano (National Environmental Policy Act NEPA, de 1969),
e introduzido em nosso Direito positivo, de forma tmida, pela Lei n. 6.803, de 2 de
julho de 1980, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o zoneamento industrial
nas reas crticas de poluio. Com a Lei n. 6.938/81, o EA como componente da
Avaliao de mpacto Ambiental, erigido categoria de instrumento da Poltica
Nacional do Meio Ambiente e, com a Resoluo CONAMA n. 01/86, v
estabelecidas as definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes
gerais para seu uso e implementao.

De acordo com a Resoluo CONAMA n. 01/86, o estudo de impacto ambiental
EA, alm de atender legislao, em especial aos princpios e objetivos expressos
na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente, dever, dentre outras diretrizes
gerais, identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas
fases de implantao e operao da atividade (artigo 5, inciso ) e desenvolver, no
mnimo, as seguintes atividades tcnicas:

diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, completa
descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal
como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea,
antes da implantao do projeto, considerando:
a) o meio fsico o subsolo, as guas, o ar o clima, destacando os
recursos minerais, a topografia, os tipos e aptides do solo, os
corpos d'gua, o regime hidrolgico, as correntes marinhas, as
correntes atmosfricas;
b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna e a flora,
destacando as espcies indicadoras da qualidade ambiental, de valor
cientfico e econmico, raras e ameaadas de extino e as reas de
preservao permanente;
b) o meio socioeconmico o uso e a ocupao do solo, os usos da
gua e a scio economia, destacando os stios e monumentos
arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes de
dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a
potencial utilizao futura desses recursos.
anlises dos impactos ambientais do projeto e de suas
alternativas, atravs de identificao, previso de magnitude e
interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes,
discriminando: os impactos positivos e negativos (benficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos,
temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas
propriedades cumulativas e sinergticas; a distribuio dos nus e
benefcios sociais;
definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre
elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de
despejos, avaliando a eficincia de cada uma delas;
V elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento
dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e
parmetros a serem considerados. (artigo 6)

O objetivo central do Estudo de mpacto Ambiental simples: evitar que um projeto
(obra ou atividade), justificvel sob o prisma econmico ou em relao aos
interesses imediatos de seu proponente, revele-se posteriormente nefasto ou
catastrfico para o meio ambiente. Valoriza-se, na plenitude, a vocao
essencialmente preventiva do Direito Ambiental. (MLAR, 2001, p. 243-244)

O EA/RMA possui, de fato, carter preventivo, uma vez que busca evitar as
possveis conseqncias danosas ao meio ambiente, ocasionadas por atividades
pblicas ou privadas, por meio de avaliao dos provveis impactos ambientais da
atividade empreendedora, a qual abre ensejo tomada de medidas acauteladoras
para sua eliminao ou minimizao.

As despesas e custos referentes realizao do EA, tais como: coleta e aquisio
dos dados e informaes, trabalhos e inspees de campo, anlises de laboratrio,
estudos tcnicos e cientficos e acompanhamento e monitoramento dos impactos,
elaborao do RMA e fornecimento de pelo menos 5 cpias, correm s expensas
do empreendedor (artigo 8 da Resoluo CONAMA n. 01/86). O EA, assim como
todos os demais estudos necessrios ao processo de licenciamento, dever ser
realizado por profissionais legalmente habilitados, sendo que o empreendedor e os
profissionais que subscrevem tais estudos sero responsveis pelas informaes
apresentadas, sujeitando-se s sanes administrativas, civis e penais (artigo 11 da
Resoluo CONAMA n. 237/97).

Conforme observa lvaro Luiz Valery Mirra, EAs bem preparados propiciam efetiva
economia de recursos aos responsveis pelo projeto. Mesmo em situaes em que
h necessidade de se estudarem aspectos ambientais pouco conhecidos, para uma
correta avaliao dos efeitos de um empreendimento, tem-se verificado que os
custos so menores do que os que seriam necessrios para reparar danos
ambientais e modificar ou introduzir tecnologias capazes de contrabalanar as
conseqncias prejudiciais, se estas no tivessem sido identificadas no projeto
inicial por falta de informaes adequadas. Longe, portanto, de ser fator de atraso na
execuo de obras, atividades e empreendimentos, o EA surge, finalmente, como
mecanismo de viabilizao de sua realizao segura e equilibrada em termos
socioeconmico-ambientais, como o requer a Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Da, inclusive, a razo da sua obrigatoriedade. (MRRA, 1998, p. 5)

Tal exigncia restou, de fato, erigida a status constitucional a partir da Constituio
Federal de 1988, quando o seu artigo 225, 1, inciso V, incumbiu ao Poder Pblico
"exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade. Nestes termos, a Constituio Federal
consolidou o papel do EA como um dos mais importantes instrumentos de proteo
do ambiente.

Vale salientar que o EA/RMA que a Constituio exige no um parecer tcnico,
mas sim um estudo aprofundado que se desdobra atravs de um procedimento
complexo, com a participao efetiva de todos os segmentos da sociedade, para
que os interesses particulares no predominem em prejuzo do meio ambiente e do
interesse de toda a sociedade.

Note-se que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de toda e
qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais, considerada efetiva e
potencialmente poluidora, bem como capaz, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, depender de prvio licenciamento ambiental, nos termos do
artigo 10 da Lei n. 6.938/81. Por outro lado, somente nos casos em que a atividade
ou empreendimento for considerado efetiva ou potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente, que o licenciamento ambiental dar-
se-, necessariamente, mediante a prvia elaborao e aprovao do EA/RMA
(CF, artigo 225, 1, inciso V). No mesmo sentido dispe o artigo 3 da Resoluo
CONAMA n. 237/97:

Art. 3 A licena ambiental para empreendimentos e atividades
consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradao do meio depender de prvio estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente
(EA/RMA), ao qual dar-se- publicidade, garantida a realizao de
audincias pblicas, quando couber, de acordo com a
regulamentao.
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, verificando que a
atividade o empreendimento no potencialmente causador de
significativa degradao do meio ambiente, definir os estudos
ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.
(grifos nossos)

Todavia, conforme enfatiza dis Milar (2001, p. 328-329), no constitui tarefa fcil
precisar o conceito de significativa degradao, dado que na implantao de um
projeto sempre haver "alterao adversa das caractersticas do meio ambiente
(artigo 3, , da Lei 6.938/81). Como observa o referido autor, a prpria Constituio
Federal, ao se referir ao impacto ambiental, utilizou conceitos enunciados de forma
vaga, tais como potencialmente e significativa, que per se, in abstrato, geram a
possibilidade de dois ou mais entendimentos e, portanto, de atuao discricionria,
ao cabo do processo hermenutico da norma. O contedo de tais conceitos
plurissignificativo, vago, e no teortico, abrindo margem formao de juzos de
valor subjetivo. (2001, p.497)

O CONAMA, por meio da Resoluo n. 01/86, em seu artigo 2, enumerou as obras
e atividades qualificadas a produzir significativos efeitos ambientais, que dependero
da prvia elaborao de EA/RMA para obter o licenciamento ambiental. Dispe o
referido dispositivo:

Art. 2 Depender de elaborao de Estudo de mpacto Ambiental e
respectivo Relatrio de mpacto Ambiental RMA, a serem
submetidos aprovao do rgo estadual competente, e da
Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA
1
em carter supletivo,
o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais
como:
estradas de rodagem com 2 (duas) ou mais faixas de rolamento;
ferrovias;
portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
V aeroportos conforme definidos pelo inciso , art. 48, do Decreto-
Lei 32, de 18 de novembro de 1966;
V oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e
emissrios de esgotos sanitrios;
V linhas de transmisso de energia eltrica, acima de 230 KV;
V obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais
como: barragem para quaisquer fins hidreltricos, acima de 10 MW,
de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao,
drenagem e irrigao, retificao de cursos d'gua, abertura de
barras e embocaduras, transposio de bacias , diques;

1
A Secretaria Especial do Meio Ambiente SEMA, extinta pela Lei n. 7.735, de 22 de fevereiro de
1989, foi substituda pelo nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
BAMA, criado pela mesma lei, com alteraes das Leis n. 7.804, de 18 de julho de 1989, 9.649, de
27 de maio de 1998 e a Medida Provisria n. 2.216-37, de 31 de agosto de 2001.
V extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
X extrao de minrio, inclusive os da classe , definidas no
Cdigo de Minerao;
X aterros sanitrios, processamento e destino final de resduos
txicos ou perigosos;
X usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de
energia primria, acima de 10MW;
X complexo e unidades industriais e agro-industriais
petroqumicos, siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de lcool,
hulha, extrao e cultivo de recursos hidrbios;
X distritos industriais e Zonas Estritamente ndustriais ZE;
XV explorao econmica de madeira ou de lenha, em reas
acima de 100 (cem) hectares ou menores, quando atingir reas
significativas em termos percentuais ou de importncia do ponto de
vista ambiental;
XV projetos urbansticos, acima de 100 (hectares) ou em reas
consideradas de relevante interesse ambiental a critrio da SEMA,
dos rgos estaduais ou municipais;
XV qualquer atividade que utilizar carvo vegetal, derivados ou
produtos similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia;
XV projetos agropecurios que contemplem reas acima de 1.000
ha, ou menores, neste caso, quando se tratar de reas significativas
em termos percentuais ou de importncia do ponto de vista
ambiental, inclusive nas reas de proteo ambiental;
XV nos casos de empreendimentos potencialmente lesivos ao
patrimnio espeleolgico nacional.

mporta notar que o dispositivo em comento apresenta um elenco meramente
exemplificativo das obras e atividades cuja significncia da degradao presumida
e, por isso, demandam a realizao de EA. o que se depreende da expresso
"tais como, que precede a enunciao do artigo 2 supra transcrito. Nessa ordem de
idias, nada obsta que o rgo ambiental, defrontando-se com atividade no
constante do rol mencionado, mas capaz de sensvel degenerao do ambiente,
determine a realizao de estudo de impacto.

Na doutrina tem prevalecido o entendimento de que as hipteses de atividades
estabelecidas pela Resoluo n. 01/86 esto regidas pelo princpio da
obrigatoriedade, segundo o qual a Administrao deve, e no simplesmente pode,
determinar a elaborao do EA. Vale dizer, o elenco constante do artigo 2 somente
exemplificativo para possibilitar o acrscimo de atividades, sendo, porm,
obrigatrio quanto quelas relacionadas. H nesses casos, por assim dizer, uma
presuno absoluta de necessidade, que retira o EA do mbito do poder
discricionrio da Administrao (MLAR, 2001, p. 330). Ressalte-se que esse
entendimento vem sendo acolhido pela jurisprudncia dominante, conforme
exemplifica o acrdo a seguir transcrito:

LCENCAMENTO AMBENTAL. CONSTRUO DE TERMNAL DE
GROS EM PORTO. OBRGATOREDADE DA ELABORAO DE
ESTUDO DE MPACTO AMBENTAL (EA) E RESPECTVO
RELATRO DE MPACTO AMBENTAL (RMA). NTELGNCA DA
RESOLUO CONAMA 1/86. 1. O Conama, por meio da Resoluo
001/86, em seu art. 2, erigiu lista, exemplificativa, das atividades
modificadoras do meio ambiente que dependero de elaborao de
Estudo de mpacto Ambiental EA e respectivo Relatrio de
mpacto Ambiental RMA para obter o licenciamento ambiental,
dentre elas, portos e terminais de minrio, petrleo e produtos
qumicos. 2. A construo de silos, pers, dolfins, esteiras
transportadoras, ou seja, de um terminal de gros essencialmente
obra de ampliao de Porto, portanto, atividade explicitamente
mencionada pela Resoluo 001/86, regida pelo princpio da
obrigatoriedade, segundo o qual a Administrao deve, e no
simplesmente pode, determinar a elaborao do EA. 3. O
endicamento s necessrio porque obra de infra-estrutura para a
construo do terminal de gros e tem a finalidade de ensecar a rea
da construo. Ele a primeira fase do empreendimento em questo
e sem o qual no possvel levar adiante a obra. 4. Agravo de
instrumento provido. (Agn 2000.01.00.019713-1 PA 6 T. TRF
1 Reg. j. 29.09.2003 Rela. Desa. Federal Maria do Carmo
Cardoso DJU 10.11.2003).

dis Milar observa que, alm do rgo administrativo licenciador, tambm o
Judicirio pode suprir o vcuo legal e determinar a realizao de EA/RMA sempre
que a obra ou a atividade for capaz de desencadear dano sensvel ao ambiente, ou,
na linguagem da Lei Maior, uma significativa degradao ambiental. (2005, p. 499)

A obrigatoriedade de elaborao de EA/RMA ainda prevista em diplomas legais
diversos, que regulamentam a proteo de bens ambientais especficos, tais como o
Decreto n. 99.556, de 1 de outubro de 1990,
2
que dispe sobre a proteo das
cavidades naturais subterrneas existentes no Territrio Nacional, e o Decreto n.

2
Decreto n. 99.556/1990:
"Art. 3 obrigatria a elaborao de estudo de impacto ambiental para as aes ou os
empreendimentos de qualquer natureza, ativos ou no, temporrios ou permanentes, previstos em
reas de ocorrncia cavidades naturais subterrneas ou de potencial espeleolgico, os quais, de
modo direto ou indireto, possam ser lesivos a essas cavidades, ficando sua realizao, instalao e
funcionamento condicionados aprovao, pelo rgo ambiental competente, do respectivo relatrio
de impacto ambiental.
Pargrafo nico. No que concerne s aes e empreendimentos j existentes, se ainda no
efetivados os necessrios estudo e relatrio de impacto ambiental, devem estes ser realizados, em
prazo a ser fixado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.
750, de 10 de fevereiro de 1993,
3
que dispe sobre o corte, a explorao e a
supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de
regenerao da Mata Atlntica.

Vale ressaltar que as normas federais que disciplinam o estudo de impacto
ambiental Lei n. 6.938/81, Decreto n. 99.274/90 e Resoluo n. 01/86 do CONAMA
so, efetivamente, em sua integralidade e em todos os seus aspectos, normas
gerais e, por se mostrarem compatveis com a previso constitucional do artigo 24,
1, da Constituio de 1988, no podem ser contrariadas pelas normas dos Estados
e Municpios para o fim de reduzir o grau de proteo do meio ambiente. Por via de
conseqncia, a dispensa pela legislao estadual ou municipal de determinadas
atividades da realizao do EA, que pela regulamentao federal de exigncia
obrigatria nessas hipteses, providncia vedada igualmente pelo sistema
constitucional em vigor. (MRRA, 1998, p. 42)

Cumpre relevar que a obrigatoriedade, ou no, de apresentao do EA/RMA deve
ser aferida em razo da obra vista de forma global, ou seja, considerando-se o
objetivo final do empreendimento, no se devendo permitir a fragmentao de
projetos em vrios licenciamentos.

Note-se que o Decreto n. 4.340/02, ao regulamentar o artigo 36 da Lei n. 9.985/00,
tentou, a meu ver ilegalmente, afastar a necessidade de EA/RMA para fundamentar
a significncia dos impactos negativos que ensejam a compensao ambiental,
possibilitando que tal anlise seja feita por meio de outros estudos ambientais de
menor complexidade. Em seu artigo 31, estabelece que:

Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que
trata o art. 36 da Lei 9.982/2000, o rgo ambiental licenciador
estabelecer o grau de impacto a partir dos estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental,

3
Decreto n. 750/1993:
"Art. 1 Ficam proibidos o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios
avanado e mdio de regenerao da mata atlntica.
Pargrafo nico. Excepcionalmente, a supresso da vegetao primria ou em estgio avanado e
mdio de regenerao da Mata Atlntica poder ser autorizada, mediante deciso motivada do rgo
estadual competente, com anuncia prvia do nstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis BAMA, informando-se ao Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA,
quando necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou
interesse social, mediante aprovao de estudo e relatrio de impacto ambiental.
sendo considerados os impactos negativos, no mitigveis e
passveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de
uma regio ou causar danos aos recursos naturais. (grifos nossos)

Entretanto, nos termos legais, somente os significativos impactos causados por
empreendimentos sujeitos elaborao de EA/RMA que podero ensejar a
cobrana da compensao ambiental, razo pela qual o regulamento fere a lei nesse
aspecto. Por outro lado, caso sejam realizados outros estudos ambientais
complementares, a fim de melhor instruir o processo de licenciamento, com certeza
os mesmos devero servir, em conjunto com o EA/RMA, de parmetro para o
estabelecimento do grau de impacto do empreendimento. O que no se deve
permitir que a compensao ambiental seja fundamentada exclusivamente em
estudos ambientais outros que no o EA/RMA.

possvel afirmar, portanto, que sempre que houver um EA/RMA, estar o
empreendimento ou atividade inserido em um procedimento de licenciamento
ambiental, seja qual for a sua etapa. Mas nem sempre que houver um procedimento
de licenciamento ambiental haver necessariamente EA/RMA, uma vez que se
trata de exigncia tpica e prpria daqueles empreendimentos ou atividades
portadoras de significativo potencial de degradao ambiental.

Nesse sentido, somente aquelas atividades ou empreendimentos efetiva ou
potencialmente causadores de significativa degradao ambiental, sujeitos
apresentao de EA/RMA, que podero ensejar a compensao ambiental, visto
que tal obrigao fundamenta-se especificamente no referido estudo ambiental. Com
efeito, o EA/RMA o meio indicado pela lei para constatar a significncia de
impacto ambiental que justifica a cobrana da compensao ambiental, da mesma
forma que o licenciamento ambiental o momento legal para exigncia do
cumprimento de tal obrigao.

Cumpre registrar, todavia, que se o estudo de impacto ambiental, ainda que devido,
no for exigido pelo rgo ambiental licenciador, ou se for elaborado de maneira
incompleta, contendo omisso ou falsa descrio de informaes relevantes acerca
dos impactos negativos que justificam a cobrana da compensao ambiental, e/ou
o licenciamento ambiental no acontecer (ou acontecer irregularmente), nem por
isso fica eliminada a obrigao do empreendedor de reparar o ambiente prejudicado.
Se a prescrio no tiver ocorrido, a qualquer tempo a compensao ambiental
poder ser exigida (MACHADO, 2002, p. 754).

Ressalte-se, ademais, que eventual omisso de informaes relevantes no EA,
alm de sujeitar os profissionais que o subscreveram e o empreendedor s sanes
administrativas, civis e penais, possibilitam o cancelamento ou a suspenso pelo
rgo ambiental licenciador das licenas expedidas. o que dispem os artigos 11 e
19 da Resoluo CONAMA n. 237/97.



2.2.3 Significativo Impacto AmbientaI

De acordo com o artigo 36 da Lei n. 9.985/00, esto sujeitos compensao
ambiental os empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim
considerado pelo rgo ambiental competente com fundamento no EA/RMA.
Cumpre definir, portanto, quais so os significativos impactos ambientais,
identificados no EA, que ensejam a cobrana da compensao.

Para Amrico Lus Martins da Silva (2004, p. 138), a significncia j integra a prpria
definio de impacto ambiental, o qual constitui "qualquer alterao significativa no
meio ambiente (em um ou mais de seus componentes) provocada por uma ao
humana.

Segundo o referido autor, a importncia de um impacto ambiental mede-se em
comparao com os demais. Trata-se da ponderao do significado de um impacto
para a sociedade, tanto em relao ao fator ambiental afetado quanto a outros
impactos. (SLVA, 2004, p. 144-145)

Ainda no campo doutrinrio podemos citar que, na opinio de L. Canter, impacto
ambiental refere-se a qualquer alterao no sistema ambiental fsico, qumico,
biolgico, cultural e socioeconmico que possa ser atribuda a atividades humanas
relativas s alternativas em estudo, para satisfazer as necessidades de um projeto.
J P. J. B. Dieffy menciona que impacto ambiental pode ser visto como parte de uma
relao de causa e efeito. Segundo ele, do ponto de vista analtico, o impacto
ambiental pode ser considerado como a diferena entre as condies ambientais
que existiriam com a implantao de um projeto proposto e as condies ambientais
que existiriam sem essa ao. R. E. Munn, por sua vez, destaca que uma "alterao
ambiental pode ser natural ou induzida pelo homem. Segundo ele, um "efeito
uma alterao induzida pelo homem e um "impacto inclui um julgamento do valor da
significncia de um efeito. (SLVA, 2004, p. 139-140)

Para Paulo de Bessa Antunes (2004, p. 267) impacto um choque, uma
modificao brusca causada por alguma fora que tenha colidido com algo.
Sinteticamente, impacto ambiental , portanto, uma modificao brusca causada no
meio ambiente. Para o direito ambiental s interessam os impactos ambientais
decorrentes da interveno humana voluntria sobre o meio ambiente (os acidentes
ecolgicos no so precedidos de estudos de impacto pois, teoricamente, so
eventos imprevistos).

O CONAMA, por meio da Resoluo n. 01/86, artigo 1, definiu impacto ambiental
como qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio
ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

1. a sade, a segurana e o bem-estar da populao;
2. as atividades sociais e econmicas;
3. a biota;
4. as condies estticas e sanitrias do meio ambiente;
5. a qualidade dos recursos ambientais.

Conforme pontua Paulo Affonso Leme Machado (2002, p. 214-215), a conceituao
final de que o empreendimento est classificado como de significativo impacto
ambiental do rgo licenciador, com base no EA/RMA. Haver casos em que
poder intervir mais de um rgo licenciador. A classificao da relevncia dos
impactos ambientais , com efeito, do rgo licenciador, o qual, aplicando os
princpios fundamentais de "legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia, a que est sujeita a Administrao Pblica direta, indireta ou fundacional
(artigo 37, caput, da CF), no poder agir arbitrariamente. Para dispensar o dever de
compensar os danos causados pela destruio de florestas ou outros ecossistemas,
preciso fundamentar exaustivamente. razovel entender que, em todos os casos
arrolados no artigo 2 da Resoluo n. 01/86, pelo prprio CONAMA, deva ser
examinada a existncia de impacto ambiental relevante. Na dvida, por precauo,
deve-se optar pela obrigao de compensar.

A Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente do Rio de Janeiro FEEMA,
tomando por base, principalmente, a qualidade da interveno humana no meio
ambiente, classificou o impacto ambiental da seguinte forma:

a) impacto ambiental positivo ou impacto ambiental benfico (quando a ao resulta
na melhoria da qualidade de um fator ou parmetro ambiental; os impactos
ambientais positivos devem ser estimulados pelas autoridades governamentais);
b) impacto ambiental negativo ou impacto ambiental adverso (quando a ao resulta
em um dano qualidade de um fator ou parmetro ambiental; os impactos
ambientais negativos devem ser evitados pela populao de um modo geral e
reprimidos pelas autoridades ambientais);
c) impacto ambiental direto, impacto ambiental primrio ou impacto ambiental de
primeira ordem (quando resulta de uma simples relao de causa e efeito);
d) impacto ambiental indireto, impacto ambiental secundrio ou impacto ambiental
de ensima ordem (quando resulta de uma reao secundria em relao ao,
ou quando parte de uma cadeia de reaes, de acordo com sua situao nessa
cadeia);
e) impacto ambiental local (quando a ao afeta apenas o prprio stio e suas
imediaes);
f) impacto ambiental regional (quando o impacto se faz sentir alm das imediaes
do stio onde se d a ao);
g) impacto ambiental estratgico (quando o componente ambiental afetado tem
relevante interesse coletivo ou nacional);
h) impacto ambiental imediato (quando o efeito surge no instante em que se d a
ao);
i) impacto ambiental a mdio ou longo prazo (quando o impacto se manifesta em
certo tempo aps a ao);
j) impacto ambiental temporrio (quando seus efeitos tm durao determinada);
k) impacto ambiental permanente (quando, uma vez executada a ao, os efeitos
no cessam de se manifestar num horizonte temporal conhecido);
l) impacto ambiental cclico (quando o efeito se manifesta em intervalos de tempos
determinados);
m) impacto ambiental reversvel (quando o fator ou parmetro ambiental afetado,
cessada a ao, retorna s suas condies originais); e
n) impacto ambiental irreversvel (quando, uma vez ocorrida a ao, o fator ou
parmetro ambiental afetado no retorna s suas condies originais em um prazo
previsvel). (SLVA, 2004, p. 141-143)

De acordo com o Decreto n. 4.340/02, significativo impacto ambiental, hbil a
ensejar a incidncia do artigo 36 da Lei do SNUC, seria aquele que reunisse
concomitantemente as seguintes caractersticas, sem as quais no incide a
cobrana (artigo 31):

a) impactos negativos no mitigveis;
b) impactos passveis de trazer riscos;
c) que esses riscos possam comprometer a qualidade de vida de uma regio ou
causar danos aos recursos naturais.

Ao comentar o mencionado dispositivo legal, dis Milar (2005, p. 393-394) observa
que:

Realmente, no so incomuns impactos dessa natureza, como, por
exemplo, aqueles decorrentes da supresso de vegetao, da
inundao de reas para o barramento de cursos d'gua, das
alteraes qualitativas e quantitativas da fauna, da descaracterizao
do patrimnio ambiental (natural, artificial e cultural), de prticas
extrativistas em geral, da modificao de paisagens, dentre outros.

Em verdade, os impactos negativos, conhecidos como externalidades negativas,
podem ser de duas ordens: aqueles passveis de mitigao, para os quais o rgo
ambiental vai determinar medidas nesse sentido, e aqueles no mitigveis, para os
quais devida a compensao ambiental.

O Conselho de Proteo Ambiental COPAM da Secretaria de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentvel do Estado de Minas Gerais SEMAD/MG, ao redigir
minuta de Deliberao Normativa, visando estabelecer e determinar definies,
diretrizes e procedimentos para valorao, clculo e aplicao da compensao
ambiental no Estado, elaborou como Anexo nico da referida Deliberao uma lista
exemplificativa de impactos negativos no mitigveis e passveis de risco de
interferncia desfavorvel sobre a biota, quais sejam:

a) inundao de reas;
b) transformao de ambiente ltico em lntico;
c) desvio, drenagem ou retificao de corpos d'gua;
d) supresso de vegetao nativa, que acarrete, dentre outros:

- fragmentao de habitats
- perda de conectividade
- reduo da riqueza de espcies da fauna e flora
- comprometimento da paisagem natural

e) interveno num raio de 10 Km dos limites de Unidades de Conservao ou em
sua zona de amortecimento;
f) alterao da qualidade e quantidade das guas superficiais;
g) alterao e/ou comprometimento do lenol fretico;
h) comprometimento da qualidade fsico-qumica e biolgica do solo;
i) alterao na qualidade do ar, por meio de emisses de gases que contribuam para
o efeito estufa;
j) comprometimento do patrimnio espeleolgico e palenteolgico;
l) comprometimento da biota j, severamente, pressionada, pelos adensamentos
populacionais.

O CONAMA, ao regulamentar a proteo do patrimnio espeleolgico, disps na
Resoluo n. 347, de 10 de setembro de 2004, que:

Art. 8 Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de
significativa alterao e degradao do patrimnio espeleolgico,
para os quais se exija Estudo Prvio de mpacto Ambiental EA e
respectivo Relatrio de mpacto Ambiental ao Meio Ambiente
RMA, o empreendedor obrigado a apoiar a implantao e a
manuteno de unidade de conservao, de acordo com o previsto
no art. 36 da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000.
1 O apoio a que se refere o caput desse artigo poder, nos termos
do art. 33, do Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, constituir-
se em estudos e pesquisas desenvolvidas, preferencialmente na
regio do empreendimento, que permitam identificar reas para a
implantao de unidades de conservao de interesse espeleolgico.
2 O apoio que trata o caput desse artigo se aplica s hipteses do
art. 36, da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o
art. 225, 1, incisos , , e V da Constituio Federal, que institui
o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias, e demais atos legais em vigncia.

Assim, no curso do procedimento de licenciamento ambiental de empreendimento
para o qual se exija EA/RMA, havendo previso de impactos negativos no
mitigveis e passveis de riscos que possam comprometer a qualidade de vida de
uma regio ou causar danos aos recursos naturais ou ao patrimnio espeleolgico,
haver a incidncia da compensao ambiental de que trata o artigo 36 da Lei n.
9.985/00.


2.3 OBJETIVOS

A compensao ambiental objetiva, fundamentalmente: 1. aplicar o princpio da
responsabilidade ambiental objetiva no mbito do licenciamento ambiental, impondo
ao empreendedor o dever de reparar integralmente a degradao ambiental futura,
mediante a compensao dos impactos negativos no mitigveis, e 2. compatibilizar
o desenvolvimento socioeconmico e a preservao do meio ambiente,
possibilitando o licenciamento ambiental de empreendimentos que causem impactos
negativos no mitigveis, mas que sejam relevantes sob o aspecto socioeconmico
e, ao mesmo tempo, protegendo parcelas representativas de ecossistemas
relevantes, por meio da alocao de recursos necessrios implantao e
manuteno de unidades de conservao do grupo de proteo integral ou do grupo
de uso sustentvel, desde que afetadas pelo empreendimento.

Com efeito, a teoria da responsabilidade objetiva tem como base a socializao do
lucro ou do dano, considerando que aquele que obtm lucro e causa dano com uma
atividade, deve responder pelo risco ou pela desvantagem dela resultante (LETE,
2000, p. 129). Ademais, no Brasil, adotou-se um sistema que conjuga, ao mesmo
tempo e, necessariamente, responsabilidade objetiva e reparao integral. Tal
orientao, alis, rigorosamente correta, como decorrncia do princpio da
indisponibilidade do interesse pblico na proteo do meio ambiente, que impede a
adoo de qualquer dispositivo tendente predeterminao de limites
reparabilidade de danos ambientais. Em suma, no Direito brasileiro vigora a
combinao: responsabilidade sem culpa, indenizao ilimitada. (MRRA, 1996, p.
50-66)

Nesse sentido, caso fosse tolerada durante o procedimento de licenciamento
ambiental a degradao resultante de impactos negativos no mitigveis, ainda que
gerados inevitavelmente por empreendimentos regulares, sem que se impusesse
qualquer tipo de obrigao correspondente, haveria ilegtimo enriquecimento por
parte do degradador/empreendedor, ferindo, com isso, os princpios da
responsabilidade objetiva e do usurio-pagador que regem o Direito Ambiental.

A responsabilidade ambiental objetiva est alicerada em uma exigncia de justia e
eqidade: o lesado (sociedade) no deve suportar uma degradao que, em sua
origem, beneficia economicamente o degradador (empreendedor). Assim, a
compensao ambiental visa compensar a perda de parcela do meio ambiente,
impactado negativa e irremediavelmente por determinada atividade, mediante a
imposio ao empreendedor do dever de apoiar financeiramente a criao,
implantao ou manuteno de unidades de conservao da natureza,
proporcionalmente ao grau dos impactos causados.

A compensao ambiental busca, ademais, garantir o desenvolvimento sustentvel
assim entendido como a integrao do desenvolvimento social, econmico e
ambiental visto que possibilita o licenciamento de empreendimentos que causem
impactos negativos no mitigveis e passveis de riscos que possam comprometer a
qualidade de vida de uma regio ou causar danos aos recursos naturais, mas
relevantes do ponto de vista socioeconmico, tais como a minerao, a siderurgia, a
gerao de energia hidreltrica e termeltrica, a construo de rodovias, ferrovias e
linhas de transmisso e o parcelamento do solo.

No curso do licenciamento ambiental dos empreendimentos de significativo impacto
haver sempre deliberao acerca das vantagens do empreendimento em face dos
seus custos ambientais, sendo certo que se o empreendimento gerar impacto
ambiental no mitigvel surgir necessariamente leso ambiental, frente a qual se
impe a compensao. Em outras palavras, a razoabilidade e a proporcionalidade
entre os ganhos dos empreendimentos e as perdas ambientais necessrias
justificam a compensao.

Ao mesmo tempo, a compensao ambiental busca a obteno de recursos
financeiros para a proteo da biodiversidade por meio da preservao de reas
representativas de ecossistemas relevantes, um dos princpios da Poltica Nacional
do Meio Ambiente,
4
mediante a manuteno, implantao ou criao de unidades de
conservao da natureza, especialmente do grupo de proteo integral, garantindo,
em ltima instncia, a implementao do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao SNUC e a efetividade do direito da atual e das futuras geraes ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado.


2.4 EFEITOS

Alm de cumprir o importante papel de garantir recursos financeiros para a
preservao do meio ambiente e proteo da biodiversidade, o mecanismo da
compensao ambiental tem contribudo para a proteo de nosso patrimnio
histrico-cultural, arqueolgico e palenteolgico existente em diversas unidades de
conservao j beneficiadas.

Tem ensejado, ademais, o aperfeioamento dos estudos de impacto ambiental
demandados, uma vez que com base nestes que se define o grau de impacto do

4
Lei n. 6.938/1981: "Art. 2 A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao,
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas,
condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo
da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princpios: (...) IV - proteo dos ecossistemas,
com a preservao de reas representativas".
empreendimento para fixao do percentual da compensao ambiental. Nesse
contexto, a compensao fora a apresentao de estudos mais elaborados e
qualificados que permitem um melhor mapeamento e quantificao dos impactos.

A compensao ambiental acaba por incentivar tambm o desenvolvimento e
aprimoramento da arquitetura e tecnologia ambientais, visando a reduo dos
impactos negativos no mitigveis decorrentes de atividades ou empreendimentos
significativamente impactantes.

A esses mritos, soma-se ainda o papel que o instrumento legal vem cumprindo
como fator de estmulo ao interesse do empresariado pela proteo de unidades de
conservao e pela proteo da vida silvestre. Embora no seja essa a realidade
dominante no pas, a partir de investimentos realizados inicialmente em funo da
compensao ambiental, algumas empresas acabam por assumir determinada rea
protegida, destinando recursos muito alm do que foi estabelecido pela medida
compensatria.


























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PROCEDIMENTO DA COMPENSAO AMBIENTAL


3.1 MOMENTO DA EXIGNCIA E DO CUMPRIMENTO DA
COMPENSAO

Nos termos do artigo 36 da Lei n. 9.985/00 e do artigo 31 do Decreto n. 4.340/02, a
compensao ambiental deve ser exigida pelo rgo ambiental licenciador e
cumprida pelo empreendedor durante o trmite do procedimento administrativo de
licenciamento ambiental.

Considerando as etapas do licenciamento, previstas no artigo 10 da Resoluo
CONAMA n. 237/97, possvel concluir que somente aps a anlise pelo rgo
licenciador competente dos documentos, projetos e estudos apresentados pelo
empreendedor, especialmente o EA/RMA, e realizao de vistorias tcnicas,
quando necessrias, que ser possvel constatar a viabilidade do empreendimento
e a existncia futura de impactos negativos no mitigveis e irrecuperveis, os quais
devero ser compensados.

mporta relevar que, nos termos do artigo 32 do Decreto n. 4.340/02,
5
compete s
Cmaras de Compensao Ambiental, a serem institudas pelos rgos

5
"Art. 32. Ser instituda no mbito dos rgos licenciadores cmaras de compensao ambiental,
compostas por representantes do rgo, com a finalidade de analisar e propor a aplicao da
compensao ambiental, para a aprovao da autoridade competente, de acordo com os estudos
ambientais realizados e percentuais definidos.
licenciadores e compostas por seus representantes, analisar e propor a aplicao da
compensao durante o licenciamento ambiental para posterior aprovao da
autoridade competente. Na esfera federal, a Portaria do Presidente do BAMA n.
155, de 4 de dezembro de 2002, criou no mbito daquela autarquia a Cmara
Tcnica de Compensao Ambiental, qual so conferidas as seguintes atribuies:

analisar ou propor critrios de graduao de impactos ambientais, bem como
procedimentos administrativos e financeiros para execuo das compensaes
ambientais;
sugerir a distribuio das medidas compensatrias para aplicao nas unidades
de conservao, existentes ou a serem criadas;
analisar recursos administrativos de reviso de graduao de impactos
ambientais;
V propor Presidncia do BAMA a aplicao dos recursos de compensao
ambiental.

Uma vez estabelecido o grau de impacto do empreendimento, a partir dos estudos
ambientais e das vistorias tcnicas realizadas, o rgo ambiental licenciador estar
apto a fixar o percentual da compensao e quantificar o montante de recursos a ele
equivalente, determinando, ainda, como os mesmos sero empregados/destinados.

Para Paulo Affonso Leme Machado (2001, p.....), a exigncia e o pagamento da
compensao devero ser feitos durante o perodo de implantao do
empreendimento, isto , na fase de Licena Prvia LP ou, no mximo, at a fase
da Licena de nstalao L.

De fato, o efetivo cumprimento das obrigaes relativas compensao ambiental
dever ser imposto como condicionante obteno da Licena de Operao LO
do empreendimento, visto que, pelo princpio da preveno que norteia o
licenciamento ambiental, os impactos negativos gerados a partir da operao do
empreendimento licenciado j devero estar, a esta altura, devidamente controlados,
mitigados ou compensados.

As aes e o cronograma de aplicao dos recursos da compensao ambiental
fixadas pelo rgo licenciador, segundo as prioridades estabelecidas no artigo 33 do
Decreto n. 4.340/02, sero consubstanciadas em Termo de Compromisso, a ser
firmado pelo rgo ambiental e pelo empreendedor, quando este for pessoa fsica ou
pessoa jurdica de direito privado, ou em Convnio, quando o empreendedor for
pessoa jurdica de direito pblico.

O Termo de Compromisso de Compensao Ambiental parte integrante das
condies do respectivo licenciamento ambiental e sua inexecuo poder acarretar
execuo judicial das obrigaes dele decorrentes, como ttulo executivo
extrajudicial, na forma do disposto no artigo 585, inciso , do Cdigo de Processo
Civil, sem prejuzo da imposio autnoma das demais sanes administrativas e
penais aplicveis espcie, e da suspenso ou cancelamento das licenas
concedidas, por descumprimento de condicionante, na forma do artigo 19 da
Resoluo CONAMA n. 237/97.
6


O cumprimento da compensao se dar, portanto, em dois momentos distintos e
subseqentes: o primeiro, na celebrao de termo de compromisso ou convnio
entre rgo licenciador e empreendedor, determinando o montante da obrigao, a
forma e os prazos a serem obedecidos, devendo a assinatura de tais instrumentos
ser imposta como medida condicionante concesso da Licena de nstalao L
do empreendimento; e o segundo, no efetivo cumprimento pelo empreendedor das
obrigaes estabelecidas no termo de compromisso ou convnio, como
condicionante obteno da Licena de Operao LO.

Vale notar que, em se tratando de servios pblicos precedidos da execuo de
obras pblicas, sujeitos ao regime de concesso e ao licenciamento ambiental
prvio (artigos 21, incisos X e X, 175 e 225 da CF/88), o percentual da
compensao porventura devida dever ser fixado pelo rgo ambiental licenciador
logo aps a anlise do respectivo projeto e aprovao do EA/RMA, antes da

6
"Art. 19. O rgo ambiental competente, mediante deciso motivada, poder modificar os
condicionantes e as medidas de controle e adequao, suspender ou cancelar uma licena expedida,
quando ocorrer:
violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais;
omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que subsidiaram a expedio da licena;
realizao do procedimento licitatrio, de forma a possibilitar que as empresas
concessionrias fiquem cientes do montante de recursos a ser destinado a unidades
de conservao da natureza. Com efeito, os custos ambientais do empreendimento
devem estar bem delineados no projeto bsico, para que os licitantes no ajam
desavisadamente, nem se alegue surpresa aps a contratao das obras e servios,
pois, conforme observa lvaro Luiz Valery Mirra:

O que se conclui do exame da legislao em vigor sobre as licitaes
que, se nenhuma obra pblica pode ser licitada sem prvia
elaborao e aprovao de projeto bsico, o qual deve assegurar
adequado tratamento a eventuais impactos ambientais do
empreendimento, sem dvida nenhuma, por ocasio da abertura do
procedimento licitatrio, o estudo de impacto ambiental j dever ter
sido previamente realizado, discutido e aprovado, na fase prpria do
processo de licenciamento ambiental. sso significa, finalmente, que
sequer se pode pensar seriamente em dar incio licitao de uma
obra pblica potencialmente causadora de significativa degradao
ambiental sem que antes se elabore e aprove o EA/RMA e sem que
antes se obtenha, no mnimo, a licena ambiental prvia do
empreendimento, sob pena de ilegalidade do procedimento licitatrio.
(MRRA, 1998, p. 64)


3.1.2 Licenciamentos Corretivos ou em Andamento

Consoante dispe o artigo 34 do Decreto n. 4.340/02:

Os empreendimentos implantados antes da edio deste Decreto e
em operao sem as respectivas licenas ambientais devero
requerer, no prazo de 12 (doze) meses a partir da publicao deste
Decreto, a regularizao junto ao rgo ambiental competente,
mediante licena de operao corretiva ou retificadora.

Para se delimitar o alcance da norma em comento no que se refere cobrana da
compensao ambiental, mister distinguir trs situaes:

1. empreendimentos implantados antes da edio do Decreto n. 4.340/02 e em
operao sem as respectivas licenas ambientais;

supervenincia de graves riscos ambientais e de sade.

2. empreendimentos devidamente licenciados e em operao com as respectivas
licenas antes da publicao da Lei n. 9.985/00; e
3. empreendimentos cujo procedimento de licenciamento ambiental encontra-se em
andamento quando da publicao da Lei n. 9.985/00.

Nota-se que o Decreto n. 4.340/02, em seu artigo 34, trata apenas da primeira
situao acima identificada, impondo a regularizao dos empreendimentos
implantados antes da sua edio e em operao sem as devidas licenas
ambientais. Assim, em se tratando de atividades irregularmente instaladas, o
empreendedor deve providenciar, no prazo de 12 meses a partir da publicao do
Decreto n. 4.340/02, o licenciamento ambiental corretivo de sua atividade, durante o
qual ser exigida a compensao ambiental porventura devida, aps identificados os
impactos negativos no mitigveis e definido o grau de impacto do empreendimento.

A respeito dos empreendimentos que no recolheram o percentual da compensao
ambiental quando devida, Paulo Affonso Leme Machado pondera que a no
realizao do licenciamento ambiental, ou a sua realizao de forma irregular, no
elimina a obrigao do empreendedor, podendo ser exigida a compensao a
qualquer tempo, desde que a prescrio no tenha ocorrido. (MACHADO, 2002, p.
754)

No entanto, conforme observam Paula da Rin Souza e Lia Chagas Dornelles (2003),
a maior parte da doutrina tem-se inclinado pela imprescritibilidade da pretenso
reparatria do dano ambiental. Nesse sentido, a ao de reparao de danos
ambientais est inserida no rol das imprescritveis, at mesmo porque cuida de
interesses de natureza pblica, interesses difusos, insuscetveis de apreciao
econmica, que no possuem carter pecunirio, e cuja caracterstica bsica a
indisponibilidade. A utilizao anormal dos recursos ambientais impede ao cidado o
uso e o desfrute do direito fundamental constitucionalizado ao ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado, no podendo se cogitar de eventual prescrio, eis que
se trata de direito fundamental da personalidade humana, e, portanto, revestido do
carter de extra-patrimonialidade e imprescritibilidade, sendo certo que o ato nocivo,
e, pois, danoso, renova-se a cada instante em que h falha do dever geral de
conservar o bem, sendo ato de natureza permanente. Como a lei no previu prazo
prescricional algum, pode-se concluir que no h prescrio, ou, pode-se assumir
que h prescrio vintenria, pois, na falta de previso, este o prazo mximo do
Cdigo Civil. E se adotada a segunda corrente, eventual prazo de prescrio tem
incio a partir da prtica do ltimo ato danoso.

As mencionadas pareceristas observam, ainda, que essas duas correntes tm
tambm dividido a jurisprudncia. O Juiz Federal do TRF da Quarta Regio, Carlos
Eduardo Thompson Flores, na APC 428322 em ao popular, publicada no DJU de
4/9/02, em deciso sobre a obrigatoriedade de reparao do dano ecolgico, faz um
arrazoado sobre o instituto da prescrio, observando que esse instituto, nos moldes
como foi concebido, no teve qualquer objetivo de regular os denominados
interesses difusos e coletivos de efeitos sociais. Pelo que entende, "as razes que
explicam a imprescritibilidade de determinados direitos individuais so inteiramente
aplicveis aos interesses que reclamam a tutela jurisdicional coletiva (interesses
difusos e coletivos de efeitos sociais). E assevera: "A propsito, imagine-se a
hiptese de o poluidor sustentar a prescrio da ao que ataca sua conduta,
reclamando, assim, o direito de continuar poluindo ou fazer permanecer os efeitos
da poluio. Esse exemplo singelo demonstra a impossibilidade de se aceitar a
prescrio de ato violador da ordem jurdica, quando ofensivo ao interesse pblico.
E observando que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado no um
direito patrimonial, muito embora seja passvel de valorao para efeito
indenizatrio, o referido magistrado conclui no ser aceitvel a aplicao da
prescrio, posto que implicaria a continuidade da ocorrncia de atos prejudiciais ao
meio ambiente e na manuteno de toda degradao ambiental ocorrida ao longo do
tempo. Por outro lado, h decises pugnando pelo reconhecimento da prescrio,
mas considerando o dano ambiental como um dano continuado, contando-se o
prazo prescricional a partir do ltimo ato lesivo praticado.
7


J no que tange aos empreendimentos licenciados e em operao com as
respectivas licenas antes da edio da Lei n. 9.985/00, a compensao ambiental
devida dever ser exigida quando do pedido de renovao da Licena de Operao

7
"CVL. PRESCRO. VOLACO CONTNUADA. NOCORRNCA. A continuada violao do
direito de propriedade dos recorridos por atos sucessivos de poluio praticados pela recorrente
LO. Rebatendo o argumento de irretroatividade das leis, aduzido por aqueles que
defendem a impossibilidade de imposio da compensao ambiental aos
empreendimentos instalados antes da vigncia da Lei n. 9.985/00, vale aqui
transcrever os comentrios de dis Milar sobre o assunto:

[...] cumpre ressaltar que as normas editadas com o escopo de
defender o meio ambiente, por serem de ordem pblica, tm
aplicao imediata, vale dizer, aplicam-se no apenas aos fatos
ocorridos sob sua vigncia, mas tambm s conseqncias e efeitos
dos fatos ocorridos sob a gide da lei anterior (facta pendentia).
Essas normas s no atingiro os fatos ou relaes jurdicas j
definitivamente exauridos antes de sua edio (facta praeterita).
Nesse sentido a lio de Vicente Ro, quando afiana no haver
razo para se falar em retroatividade, ou irretroatividade, porque no
se admite a alterao dos atos, fatos e respectivos direitos e efeitos
produzidos no passado, mas to s, em certos casos, a nova
disciplina de seus efeitos atuais e futuros.
Destarte escreve Michel Prieur , as autorizaes concedidas no
constituem atos individuais intangveis, prolongando-se seus efeitos
no tempo. Certamente, podero ser retiradas se forem ilegais e no
prazo do recurso, mas isto no impede que sejam modificadas ou
recusadas, no somente segundo o direito aplicvel poca de sua
edio, mas tambm segundo o direito novo eventualmente aplicvel
poca de sua modificao. A validade das autorizaes
particulares est ligada de forma indissolvel e permanente
regulamentao geral relativa a esta autorizao. Sem retroatividade
e ofensa ao direito adquirido possvel modificar autorizao
existente, devendo o poluidor submeter-se sempre a nova regra que
dever, em princpio, dar maior proteo ao meio ambiente. As
regras e prescries tcnicas relativas poluio fazem parte das
regras da polcia.
certo que o Direito Ambiental, para cumprir a sua misso de tutela
ao interesse pblico, dever poder impor medidas antipoluio a
instalaes j existentes, sob pena de violar-se o princpio poluidor-
pagador e perpetuar o direito a poluir. (MLAR, 2001, p. 261)

Necessrio frisar que uma das principais caractersticas do licenciamento ambiental
seu carter precrio, ou seja, de no definitividade, demandando peridica reviso
e renovao, haja vista a previso normativa de prazos de validade para os
diferentes tipos de licena e monitoramento permanente dos empreendimentos. O
artigo 9, inciso V, da Lei n. 6.938/81, inclui, dentre os instrumentos de poltica
ambiental, o licenciamento e a "reviso de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras. Por sua vez, o 1, do artigo 10, da mesma Lei dispe sobre os pedidos

importa em que se conte o prazo prescricional do ltimo ato praticado. Recurso no conhecido. (STJ,
REsp 20645/SC, Relator Ministro Csar Asfor Rocha, Quarta Turma, DJ de 7/10/2002)
de licenciamento, sua "renovao e a respectiva concesso. Nessa condio, o
licenciamento ambiental, em si, no configura ato jurdico perfeito, estando sujeito,
quando das revises e renovaes das licenas, s alteraes advindas da
legislao ambiental, devendo, portanto, obedincia s novas exigncias legalmente
previstas.

O legislador ao prever prazo de validade determinado para as licenas, imps para
sua renovao, a reviso do licenciamento. mporta dizer que, por ocasio da edio
da licena subseqente ou de sua renovao, as obrigaes advindas de legislao
superveniente (entre as quais a compensao ambiental) devem ser ento
contempladas. No se trata, por conseguinte, de irretroatividade da lei, mas sim de
aplicao imediata do Direito novo.

Rodrigo Bernardes Braga, ao tecer consideraes sobre o direito adquirido em
matria ambiental, corrobora o entendimento ora exposto:

Certo que a lei nova, para evitar celeumas, poderia sempre
prever um prazo para a adequao da atividade licenciada aos
novos padres, ou resguardar a situao jurdica daqueles cujos
atos administrativos estejam vlidos e eficazes, deixando para
faz-lo no momento de sua renovao, eis que no existe direito
adquirido de operar ad aeternum. Conforme tivemos oportunidade
de salientar, a temporalidade da essncia mesmo da licena
ambiental, renovvel de tempo em tempo. Ora, esse aspecto
temporal existe antes de mais nada para que o rgo ambiental
possa exigir novas condies e verificar se a atividade continua
obedecendo aos pressupostos que existiam ao tempo de seu
licenciamento. Durante o prazo de vigncia da licena, pensamos
ns, sem olvidar de decises judiciais em sentido contrrio, nada
poderia ser exigido do particular alm daquelas condicionantes j
impostas, de vez que o ato vinculante para a Administrao.
(BRAGA, 2004, p. 94)


Pela mesma razo, nos licenciamentos em andamento quando da edio da Lei n.
9.985/00, a exigncia relativa compensao ambiental deve incidir no momento
em que estes se encontrarem, devendo o termo de compromisso ou convnio ser
assinado como condio para a expedio da prxima licena ou da renovao da
que esteja por vencer.

Conclui-se, portanto, que a compensao ambiental, como espcie do gnero
reparao, ser devida tanto nos chamados "licenciamentos corretivos, a qualquer
tempo, quanto nos licenciamentos em andamento, na fase em que estes se
encontrarem, e nas renovaes das Licenas de Operao LO validamente
expedidas.

Ressalte-se, finalmente, que os empreendimentos que concluram o processo de
licenciamento aps a publicao da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e que
porventura no tiveram suas compensaes ambientais oportunamente definidas,
devero ser convocados pelo rgo licenciador competente para se adequarem
legislao em vigor.
3.2 FIXAO DO PERCENTUAL DA COMPENSAO

O apoio financeiro que o empreendedor pessoa fsica ou jurdica dever dar s
unidades de conservao no pode ser inferior a 0,5% dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo rgo
ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento (artigo 36, 1, Lei n. 9.985/00).

A legalidade do referido dispositivo est sendo questionada perante o Supremo
Tribunal Federal, pela Ao Direta de nconstitucionalidade AD n. 3.378-6/DF,
ajuizada pela Confederao Nacional das ndstrias CN, entidade que representa
parcela significativa do setor produtivo brasileiro.

A ao mencionada tem por objetivo a declarao de inconstitucionalidade do artigo
36, caput e pargrafos, da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e, por arrastamento,
de todas as regras conexas com o referido dispositivo, por suposta ofensa aos
princpios constitucionais da legalidade, da separao de poderes, da razoabilidade
e da proporcionalidade.

Sustenta a CN que o dispositivo legal em comento viola o princpio da legalidade,
sob o argumento de que "se foi estabelecido o percentual mnimo, significa que o
limite o infinito. Ou seja, ficou a exclusivo arbtrio do administrador pblico
estabelecer o quanto quisesse para intervir na propriedade do particular. Defende
que "tais dispositivos materializam delegao ilegtima do Poder Legislativo ao
Poder Executivo, de carter abdicatrio e demissrio do poder de legislar,
afrontando o princpio da separao de Poderes. Afirma, ademais, que no teriam
sido observados os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, porquanto
"resultaria em penalizar justamente o empreendedor que mais investiu em tecnologia
e equipamentos de proteo ambiental, sabiamente dispendiosos. Alega, por fim,
que seria imprescindvel a prvia ocorrncia e valorao dos danos para justificar a
indenizao requerida, "sob pena de o Estado locupletar-se custa alheia. A
pretenso da CN reforada pelo entendimento firmado por dis Milar, para
quem:

[...] tal obrigao de compensar pode sujeitar o particular no
discricionariedade administrativa, mas verdadeira arbitrariedade do
administrador, por falta de parmetros que limitem a sua atuao, o
que contraria o princpio da legalidade, insculpido no art. 5 , , da
Constituio Federal.
Por fim, importa salientar que, apesar das imprecises da atual
legislao, e de lege ferenda, as aes de compensao devem ser
obrigatrias e identificadas a partir da anlise dos impactos
ambientais adversos significativos; alm disso, devem elas estar
focadas na efetiva compensao daqueles impactos caracterizados
como no-mitigveis ou com poucas possibilidades de mitigao.
(MLAR, 2005, p. 396)


Convm registrar, todavia, no que se refere pretensa ofensa ao princpio da
legalidade, que o dispositivo impugnado, ao delegar aos rgos ambientais
competncia para estabelecer o montante de recursos a ser aportado pelo
empreendedor para a implantao e manuteno de unidades de conservao da
natureza, encerra poder discricionrio da Administrao Pblica que se justifica, no
caso vertente, pela impossibilidade de prvia fixao legal do grau de impacto
ambiental dos mais diversos empreendimentos a serem licenciados.

O fato de a lei no estabelecer um limite mximo para a compensao ambiental
no macula de inconstitucionalidade as qualidades preventivas e repressivas do
mecanismo. Ao se admitir a tese defendida pela CN, no apenas a norma em
comento padeceria de vcio, mas toda e qualquer regra que fixe a plena reparao
de danos. A esse respeito, atente-se para o conceito e os fins da discricionariedade
administrativa, apresentados por Celso Antnio Bandeira de Mello:

[...] discricionariedade liberdade dentro da lei, nos limites da norma
legal, e pode ser definida como: 'A margem de liberdade conferida
pela lei ao administrador a fim de que este cumpra o dever de
integrar com sua vontade ou juzo a norma jurdica, diante do caso
concreto, segundo critrios subjetivos prprios, a fim de dar
satisfao aos objetivos consagrados no sistema legal'.
Assim, a discricionariedade existe, por definio, nica e to-
somente para proporcionar em cada caso a escolha da providncia
tima, isto daquela que realize superiormente o interesse pblico
almejado pela lei aplicanda. No se trata, portanto, de uma liberdade
para a Administrao decidir a seu talante, mas para decidir-se do
modo que torne possvel o alcance perfeito do desiderato normativo.
(MELLO, 2001, p. 385-389)

Logo, o disposto no artigo 36, 1
o
, da Lei n. 9.985/00 confere legitimamente aos
rgos ambientais licenciadores discricionariedade e no arbitrariedade para o
estabelecimento do montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para
a implantao das unidades de conservao do grupo de proteo integral,
conquanto no h possibilidade de fixao vinculativa do montante de recursos a ser
destinado, em face da imprevisibilidade dos diversos nveis de impacto ambiental
causado pelos mais variados empreendimentos, os quais s sero adequadamente
aferidos luz do caso concreto.

Aplicando-se os princpios fundamentais de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia, a que est sujeita a Administrao Pblica direta, indireta ou
fundacional (artigo 37, caput, da Constituio Federal), no possvel ao rgo
licenciador agir arbitrariamente. Para dispensar ou impor o dever de compensar os
danos causados pela destruio de florestas ou outros ecossistemas, bem como
fixar o percentual devido, preciso fundamentar exaustivamente.

No se atenta, portanto, em absoluto, contra o princpio da legalidade, tampouco
contra o princpio da separao de poderes, pois a discricionariedade administrativa
estabelecida na lei em exame se apresenta plenamente justificvel. Restando
patente a inocorrncia de qualquer violao aos princpios constitucionais da
legalidade e da separao de poderes, afigura-se plenamente constitucional o artigo
36, caput e pargrafos, da Lei n. 9.985/00.

Outrossim, no ocorre qualquer desrespeito aos princpios da proporcionalidade e
da razoabilidade. Observe-se que o carter eminentemente protetivo e reparatrio
das disposies hostilizadas justifica o estabelecimento prvio de percentual mnimo
a ser destinado pelo empreendedor, tendo como "base de clculo os custos totais
previstos para a implantao do empreendimento. Tais custos, aptos a exprimir a
vultuosidade do investimento, prestam-se, dessa forma, como parmetro razovel
para a fixao do valor dos recursos da compensao ambiental a serem aportados
para a implantao e manuteno de unidades de conservao da natureza.
mportante notar que a observncia dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade dever se aferida caso a caso, diante da fundamentao
apresentada pela Administrao Pblica quando da fixao do percentual da
compensao ambiental, no havendo inconstitucionalidade, nesse aspecto, da lei
em tese.

Como bem observa o professor Paulo Afonso Leme Machado (2002, p 751), a
fixao de percentual acima de 0,5% dos custos totais previstos para a implantao
do empreendimento demandar do rgo licenciador clara e fundada motivao,
para que no haja arbitrariedade. No mesmo sentido, Paulo de Bessa Antunes
(2004, p. 671) observa que, embora a lei no faa referncia a um percentual
mximo, limitando-se a mencionar um percentual mnimo de 0,5%, a fixao de tais
percentuais, evidentemente, deve estar centrada no princpio da proporcionalidade e
da razoabilidade, pois se o percentual for excessivo, sinal de que os danos
ambientais a serem compensados so, igualmente, excessivos e, portanto, o
empreendimento no licencivel.

O Projeto de Lei n. 4.082/04, de autoria do Deputado Federal Ronaldo Vasconcellos
do PTB de Minas Gerais, prope a mudana da redao do artigo 36 da Lei n.
9.985/00, para que o limite mximo da compensao ambiental seja fixado em 5%
dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, passando o
referido dispositivo legal a vigorar com a seguinte redao:

Art. 36 [...]
1 O montante de recursos a ser destinado para esta finalidade
deve ser fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o
grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento,
respeitados o limite mnimo de meio por cento e o limite mximo de
cinco por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento.

O autor do referido projeto, afirma, em sua justificativa, que a no fixao de um
limite mximo para a compensao ambiental representa uma falha do Legislador.
Para ele, "o legislador falhou nesse ponto, uma vez que a omisso pode levar a
exageros por parte do licenciador e, no longo prazo, ao prprio descrdito do
instrumento. Prope-se aqui que a lei contemple, tambm, um limite mximo para a
compensao. (VASCONCELLOS, 2004)

Ao comentar o citado Projeto de Lei, a Confederao Nacional das ndstrias CN,
afirma ser nobre e desejvel a instituio de um limite mximo para a cobrana da
compensao ambiental, o que ampliar a segurana jurdica, imprescindvel para
tornar o ambiente econmico e institucional do Pas mais atraente realizao de
novos empreendimentos. No entanto, entende que alguns aspectos do projeto
merecem ser discutidos de forma mais ampla, evitando que venham a inviabilizar
possveis investimentos e empreendimentos no pas. Entre esses aspectos destaca:

a) o valor proposto para o teto da compensao, de 5% dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento, alto, podendo inviabilizar muitos
empreendimentos, mormente os de maior vulto;
b) a compensao ambiental deveria ser requerida apenas quando da instalao de
novos empreendimentos;
c) a compensao ambiental deveria recair apenas sobre os impactos ambientais
negativos no mitigveis, devendo ainda ser considerados, para fim de iseno ou
reduo do percentual a ser cobrado, os impactos ambientais positivos gerados pelo
empreendimento ou as aes realizadas pelo empreendedor destinadas
implantao, gesto e manuteno de Unidades de Conservao do Grupo de Uso
Sustentvel;
d) o investimento sobre o qual deve incidir o percentual da compensao ambiental
deve corresponder aos custos de aquisio e instalao de bens fsicos, excludos
os encargos tributrios ou no, trabalhistas e sociais bem como os investimentos
destinados mitigao dos impactos ambientais negativos e melhoria da
qualidade ambiental. (VASCONCELLOS, 2004)

Corroborando o entendimento firmado pela CN, no que se refere ao elevado
percentual mximo proposto para a compensao ambiental, o Deputado Federal
Ronaldo Dimas, do PSDB de Tocantins, apresentou emenda substitutiva ao PL n
4.082/04, para que se d nova redao ao artigo 36 da Lei n. 9.985/00,
acrescentando-lhe os artigos 36-A e 36-B, a fim de que o percentual mximo seja
fixado em 0,5% atualmente o percentual mnimo previsto na legislao vigente.
Conforme proposto, o caput do artigo 36-A teria a seguinte redao:

Art. 36-A. O montante de recursos a ser pago pelo empreendedor
nos termos do art. 36 desta lei, ser proporcional aos impactos
ambientais negativos no mitigveis causados pelo empreendimento
e no poder ser superior a 0,5% (meio por cento) do valor do
investimento despendido na sua implantao.

Ao justificar a emenda substitutiva em questo, o Deputado Ronaldo Dimas afirma
que embora seja louvvel a proposta do Projeto de Lei n. 4.082 de 2004 de fixar um
limite mximo para a compensao ambiental, suprindo a lacuna da Lei n. 9.985/00,
ao propor o percentual mximo de 5%, esse Projeto de Lei no afasta a
preocupao que o prprio autor evidenciou em sua justificao de evitar que
existam exageros por parte do rgo licenciador. O prprio limite mximo de 5%
demonstra-se elevado. Teme-se que com o limite mximo to elevado de at 5%
aferido sobre uma base de clculo muito ampla, vrios empreendimentos, que
poderiam estimular o desenvolvimento nacional e regional, tornem-se
economicamente inviveis, dado o elevado nus decorrente da compensao
ambiental. A emenda encaminhada, ao estabelecer o limite mximo de 0,5%, busca
atingir um duplo objetivo: por um lado assegurar recursos adequados para
implementao das medidas requeridas para a implantao, gesto e manuteno
das unidades de conservao e, por outro lado, no tornar o empreendimento
economicamente invivel em decorrncia de exigncia desproporcional e descabida.
(DMAS, 2004)

Em que pesem as crticas feitas ao artigo 36 da Lei n. 9.985/00 e as tentativas de
previso de percentual mximo para a compensao ambiental, se considerarmos
as muitas possibilidades de empreendimentos, cada um com suas caractersticas,
especificidades e, claro, com variados graus de afetao do meio ambiente,
concluiremos ser inoportuno e invivel, a priori, estabelecer como limite mximo para
a compensao ambiental qualquer percentual que seja. Ademais, no direito
brasileiro prevalece o princpio da reparabilidade integral do dano ambiental, o que
significa que a leso ao meio ambiente deve ser reparada (recomposta,
compensada ou indenizada) na sua integralidade, e no limitadamente, trazendo
uma proteo mais efetiva ao bem natural. Assim, andou bem o Legislador ao prever
sistema de cobrana dimensionado a partir do grau de impacto do empreendimento.
o que dispe o 1 do artigo 36 da Lei n. 9.985/00 e o pargrafo nico do artigo
31 do Decreto n. 4.340/02, segundo o qual:

Art. 31. Para os fins de fixao da compensao ambiental de que
trata o art. 36 da Lei 9.985, de 2000, o rgo ambiental licenciador
estabelecer o grau de impacto a partir dos estudos ambientais
realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo
considerados os impactos negativos, no mitigveis e passveis de
riscos que possam comprometer a qualidade de vida de uma regio
ou causar danos aos recursos naturais.
Pargrafo nico. Os percentuais sero fixados, gradualmente, a partir
de meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do
empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos
gerados, conforme estabelecido no caput.

Diversos aspectos, agravantes e atenuantes, devero ser considerados pelo rgo
ambiental licenciador quando da fixao do percentual da compensao. Nesse
sentido, a minuta de Deliberao Normativa que dispe sobre definies, diretrizes e
procedimentos para valorao, clculo e aplicao da compensao ambiental no
Estado de Minas Gerais, atualmente em anlise no Conselho de Proteo Ambiental
COPAM da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel do
Estado de Minas Gerais SEMAD/MG, prev em seu artigo 3 que, caso o
empreendimento gere impactos negativos no mitigveis e passveis de risco sobre
as reas com caractersticas especiais a seguir descritas, ser acrescido ao valor da
compensao o percentual de 0,25 para cada grupo ou cumulativamente como fator
adicional ao grau de impacto ambiental:

reas consideradas prioritrias para a conservao da natureza, de acordo com
os documentos oficiais vigentes sobre a "Biodiversidade e sua Conservao;
reas de ocorrncia, trnsito ou reproduo de espcies endmicas raras,
vulnerveis ou ameaadas de extino, consideradas pelas publicaes oficiais
vigentes referentes aos temas;
reas especialmente protegidas, localizadas num raio de at 5 quilmetros dos
limites de unidades de conservao do grupo de proteo integral ou em sua zona
de amortecimento, assim estabelecida em seu plano de manejo, e reas de
Preservao Permanente;
V reservas da biosfera, biomas vulnerveis ou ameaados, ecossistemas raros e
de localizao restrita.

Saliente-se, por fim, que a fixao da compensao ambiental em percentual
elevado pode caracterizar a inviabilidade do empreendimento, devendo, nesse caso,
ser negado o licenciamento.



3.3 CUSTOS TOTAIS DA IMPLANTAO DO EMPREENDIMENTO

O artigo 36, 1, da Lei n. 9.985/00 estabelece como "base de clculo da
compensao ambiental a ser paga os custos totais previstos para a implantao do
empreendimento.

Ao comentar o referido dispositivo legal, dis Milar (2005, p. 395-396) observa que
a norma no esclarece se a base de clculo da compensao ambiental ser o
custo total direto ou o custo total indireto da obra. Em outras palavras, no h
definio se a alquota da compensao ambiental incidir sobre o total gasto em
bens e servios necessrios implantao do empreendimento, ou se incidir
tambm sobre os tributos j recolhidos em decorrncia da aquisio dos bens e da
contratao dos servios, os juros do emprstimo bancrio necessrio viabilizao
do empreendimento e as medidas de controle ambiental.

Para o mencionado autor, outro aspecto importante diz respeito impropriedade do
parmetro legal custo total de implantao do empreendimento no tocante
ausncia de correspondncia com o potencial dano. Por outro lado, a adoo desse
parmetro legal se d pela inexistncia de outros que possam refletir valorao do
impacto. Todavia, por mais conveniente que possa ser o critrio legal, cabe levar em
considerao que, teoricamente, e dependendo de inmeras variveis,
empreendimentos de menor custo de investimentos podero causar impactos de
maior magnitude, ao passo que empreendimentos de maiores investimentos
podero causar impactos menores. sso porque no se pode aferir que o grau de
impacto ambiental de um empreendimento seja tanto maior quanto mais elevado for
o custo de sua instalao. Pelo contrrio, preciso ter em conta que boa parte do
custo de um empreendimento pode referir-se adoo de providncias que visam
precisamente a mitigar ou reduzir de maneira considervel o impacto ambiental
previsto e avaliado no projeto (equipamentos de controle de poluio, por exemplo).
(MLAR, 2005, p. 395-396)

J Paulo Affonso Leme Machado aborda a questo por outro prisma. Para ele, a
implantao de uma atividade ou de uma obra vai depender de trs fases no
procedimento do licenciamento ambiental: da licena prvia, da licena de instalao
e da licena de operao. Para o mencionado autor, a pesquisa do significado do
termo "implantar em diversas lnguas tem sua utilidade, pois contribui para se ter
uma justa dimenso jurdica da expresso "custo de implantao. mplantar uma
indstria no a mesma coisa que construir uma casa. Nesta, dependendo do grau
de conforto que se queira, feitos a alvenaria e o telhado e instalada a parte eltrica e
hidrulica, j h a possibilidade para abrigar o ser humano. A implantao de uma
indstria requer no s a construo das unidades ou plantas industriais, como sua
ocupao com a maquinaria que vai faz-la operar, com a tecnologia adequada,
inclusive com o tratamento e disposio final dos efluentes e rejeitos. O conceito de
"implantao mais amplo do que o conceito de "instalao. A implantao supe
a possibilidade imediata do funcionamento completo da unidade, culminando com a
licena de operao. O "custo da implantao abrange, portanto, o custo do
empreendimento planejado at a fase de plena produo, isto , da operao.
(MACHADO, 2002, p. 753-754)

Entendemos, contudo, que os custos totais previstos para a implantao de um
empreendimento englobam os valores relativos a todos os componentes previstos
no projeto, desde a fase inicial de viabilidade do empreendimento at a sua efetiva
operao, devendo ser apresentados pelo empreendedor ao rgo licenciador na
forma de planilhas.

Devem ser considerados no custo total de implantao do empreendimento, para
efeito do clculo da compensao ambiental, os investimentos destinados
mitigao e controle dos impactos causados pelo empreendimento, devendo ser
deduzidos, por outro lado, os investimentos que possibilitem alcanar nveis de
qualidade ambiental que superem os parmetros mnimos estabelecidos pela
legislao vigente.

Por analogia norma prevista no artigo 11 da Resoluo CONAMA n. 237/97, a
informao sobre os custos do empreendimento dever ser prestada por profissional
habilitado e estar sujeita reviso, por parte do rgo competente, impondo-se ao
profissional que a prestou e ao empreendedor, as sanes administrativas, civis e
penais, pela falsidade das mesmas.

Com efeito, a quantificao dos custos totais do pretendido projeto deve ser
apresentada de forma leal e fidedigna ao rgo licenciador, podendo o Ministrio
Pblico, ONG ou qualquer cidado ter acesso a esses dados, bem como solicitar
esclarecimentos. (MACHADO, 2002, p. 751)

mportante notar que as parcelas que compem os custos totais de implantao
devero ser fixadas de acordo com o tipo de empreendimento, visto que itens
constantes do oramento de um projeto de parcelamento do solo, por exemplo,
inexistem no oramento de um empreendimento minerrio.

No caso de empreendimento pblico executado pela Administrao, a verificao
dos custos totais de implantao poder ser feita pelo valor dos respectivos
contratos, e em se tratando de servio pblico executado por concessionria ou
permissionria, os custos totais do empreendimento podero ser informados pelo
Poder Pblico concedente.

Vale mencionar que a emenda substitutiva apresentada pelo Deputado Ronaldo
Dimas ao Projeto de Lei n. 4082/04 prope que se d nova redao ao artigo 36 da
Lei n. 9.985/00, para que passe a vigorar nos seguintes termos:

Art. 36 A [...]
1 O investimento para a implantao do empreendimento a que se
refere o caput deste artigo, corresponde aos custos de aquisio e
instalao de bens fsicos, excludos os encargos tributrios ou no,
trabalhistas e sociais bem como os investimentos destinados
mitigao dos impactos ambientais negativos e melhoria da
qualidade ambiental.
[...]
5 Sero considerados, para efeito de iseno ou reduo do valor
devido como compensao ambiental, os impactos ambientais
positivos sobre florestas ou outros ecossistemas gerados pelo
empreendimento ou as aes realizadas pelo empreendedor
destinadas implantao, gesto e manuteno de Unidades de
Conservao do Grupo de Uso Sustentvel.


Verifica-se, todavia, que a alterao acima proposta, no que diz respeito
possibilidade de iseno ou reduo da compensao ambiental a partir das aes
realizadas pelo empreendedor destinadas implantao, gesto e manuteno de
unidades de conservao do grupo de proteo sustentvel, fere o sentido da norma
instituidora da compensao (artigo 36 da Lei n. 9.985/00), que busca fomentar e
viabilizar principalmente a implantao e manuteno de unidades de conservao
do grupo de proteo integral.

Outro aspecto importante a ser observado refere-se compensao ambiental a ser
imposta em empreendimentos de significativo impacto licenciados por etapas, ou
seja, naqueles em que, no obstante o projeto e os estudos respectivos sejam
analisados como um todo, sua implantao se d de forma parcelada no tempo.
Nestes casos, no seria razovel cobrar desde logo a compensao ambiental sobre
o custo total de implantao do empreendimento. Dever-se-, entretanto, fazer
constar no termo de compromisso clusula expressa prevendo a possibilidade de
aditamento, para adequao dos valores em funo de novos pedidos de licena
para ampliao ou para as novas etapas/trechos de implantao do projeto, de
forma a adequar gradativamente o valor da compensao ao custo total/final do
empreendimento.

Tal entendimento corroborado por Paulo Affonso Leme Machado (2002, p. 752),
para quem, quando o empreendimento for feito em etapas, no afrontar os
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, que o custo total incida somente
sobre a etapa que deva ser imediatamente realizada. Evidentemente, essa
separao temporal nos pagamentos s ser possvel se tambm a licena
ambiental for concedida por etapas. Se houver uma licena integral, isto ,
abrangendo todo o projeto lgico que o pagamento deve, tambm, ser feito em
uma s vez.


3.4 DISCUSSO EM AUDINCIA PBLICA

Previamente aplicao pelo rgo licenciador da compensao ambiental
referente a determinado empreendimento, deve o assunto ser levado discusso
em audincia pblica, de forma a legitimar sua cobrana. Como bem assevera Paulo
Affonso Leme Machado:

A fixao dos termos da compensao no assunto secreto e/ou
confidencial entre rgo pblico ambiental e empreendedor. Todos
os cidados e as organizaes no-governamentais tm direito de
exigir integral informao sobre os critrios observados na
compensao. (MACHADO, 2002, p. 215)


E reforando a idia de que os termos da compensao ambiental devem ser
discutidos em audincia pblica, a Lei n. 9.784/1999, que estabelece regras sobre o
processo administrativo no mbito federal, dispe:

Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse
geral, o rgo competente poder, mediante despacho motivado,
abrir perodo de consulta pblica para manifestaes de terceiros,
antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte
interessada.

Conforme leciona Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2000, p. 75), baseada no
fundamento constitucional do direito de informao, que decorre do princpio da
participao da populao, a audincia tem por objetivo expor as informaes do
relatrio de impacto ambiental RMA e, atravs disso, recolher crticas e sugestes
com relao instalao da atividade local. Com isso, permite-se a participao
popular.

Com efeito, a audincia far com que os cidados tomem conhecimento do
contedo do EA/RMA, e das propostas de cumprimento da compensao
ambiental nele apresentadas (artigo 36, 2, Lei n. 9.985/00), possibilitando, ao
mesmo tempo, a Administrao aferir a repercusso junto sociedade do
empreendimento proposto e da medida compensatria a ser fixada. Sugestes e
crticas podem e devem ser feitas, de forma a transmitir a opinio popular sobre o
projeto aos rgos licenciadores.

Os aspectos procedimentais da audincia pblica so regidos pela Resoluo
CONAMA n. 09, de 3 de dezembro de 1987, a qual dispe em seu artigo 2:

Art. 2 Sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por
entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por 50 (cinqenta) ou mais
cidados, o rgo de Meio Ambiente promover a realizao de
audincia pblica
1 O rgo de Meio Ambiente, a partir da data do recebimento do
RMA, fixar em edital e anunciar pela imprensa local a abertura do
prazo que ser no mnimo de 45 dias para solicitao de audincia
pblica.
2 No caso de haver solicitao de audincia pblica e na hiptese
do rgo Estadual no realiz-la, a licena no ter validade.
3 Aps este prazo, a convocao ser feita pelo rgo
Licenciador, atravs de correspondncia registrada aos solicitantes e
da divulgao em rgos da imprensa local.
4 A audincia pblica dever ocorrer em local acessvel aos
interessados.
5 E funo da localizao geogrfica dos solicitantes, e da
complexidade do RMA, poder haver mais de uma audincia pblica
sobre o mesmo projeto de respectivo Relatrio de mpacto Ambiental
RMA.

A audincia ser dirigida pelo representante do rgo licenciador que, aps
exposio objetiva do projeto e do seu respectivo RMA, abrir as discusses com
os interessados presentes (artigo 3). Ao final de cada audincia pblica ser
lavrada uma ata circunstanciada na qual constem todos os incidentes, qual sero
anexados todos os documentos escritos e assinados que forem entregues ao
presidente dos trabalhos durante a seo (artigo 4), sendo que os referidos
documentos serviro de base, juntamente com o RMA, para a anlise e parecer
final do licenciador quanto aprovao ou no do projeto (artigo 5).

A audincia pblica no possui carter decisrio, mas sim natureza consultiva. Ela ,
entretanto, um ato oficial e, nessa condio, deve ter os seus resultados levados em
considerao pelo rgo licenciador. Assim, eventuais alegaes de impactos
sofridos pela comunidade afetada devero ser levadas em conta no processo de
licenciamento, ajudando a dimensionar o grau de impacto do empreendimento e a
compensao ambiental a ser imposta. Todavia, no h obrigatoriamente de o rgo
licenciador contemplar a reivindicao da sociedade quanto destinao dos
recursos oriundos da compensao, visto que se trata de matria expressamente
prevista em lei, no podendo o rgo licenciador dela se desvincular.


3.5 DESTINAO DOS RECURSOS PROVENIENTES

De acordo com o artigo 36 da Lei n. 9.985/00, os recursos da compensao
ambiental destinam-se implantao e manuteno de unidades de conservao do
grupo de proteo integral (caput), competindo ao rgo ambiental licenciador definir
as unidades de conservao a serem beneficiadas, considerando as propostas
apresentadas no EA/RMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser
contemplada a criao de novas unidades de conservao ( 2).

Na hiptese de o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua
zona de amortecimento, a unidade afetada, mesmo que no pertencente ao grupo
de proteo integral, dever ser uma das beneficirias da compensao ( 3).

O Deputado Federal Ronaldo Dimas, em sua emenda substitutiva ao Projeto de Lei
n. 4.082/04, sugere que a competncia para a destinao dos recursos oriundos da
compensao ambiental seja atribuda a rgo colegiado, a fim de possibilitar a
participao da sociedade civil ambientalista e empreendedora.
8


Contudo, nos termos da legislao em vigor, desde que observados os parmetros
legais fixados no caput e nos 1 e 3 do artigo 36 da Lei n.

9.985/00, bem como
consideradas as propostas apresentadas no EA/RMA e ouvido o empreendedor, o
rgo licenciador tem competncia para definir as unidades de conservao a serem
beneficiadas com os recursos advindos da compensao ambiental, devendo
contemplar, obrigatoriamente, com tais recursos as unidades de conservao
afetadas direta ou indiretamente pelo empreendimento, ainda que no sejam do
grupo de proteo integral.

8
"Art. 36-A [...]
3 Ser instituda no mbito dos rgos ambientais licenciadores cmaras de compensao
ambiental, compostas paritariamente por representantes do Poder Pblico, da sociedade civil e dos
empreendedores com a finalidade de estabelecer de que forma e em quais unidades de
conservao os recursos oriundos da compensao sero aplicados.


Regulamentando e sistematizando a matria relativa s unidades de conservao da
natureza, que se encontrava at ento disciplinada em diplomas esparsos, a Lei n.
9.985, de 18/7/00, com fulcro no artigo 225, 1, incisos , , e V, da Constituio
Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
SNUC.

Em termo legais, unidade de conservao "o espao territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais
relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao
e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteo (artigo 2, inciso , da Lei n. 9.985/00).

Como bem esclarece Antnio Herman Benjamin (2003, p. 52), da definio
apresentada pela Lei n. 9.985/00, possvel extrair cinco pressupostos necessrios
configurao jurdico-ecolgica de uma unidade de conservao:

1. relevncia natural;
2. oficialismo;
3. delimitao territorial;
4. objetivo conservacionista; e
5. regime especial de proteo e administrao.

Conforme leciona o referido autor:

O que se visa com a instituio de uma unidade de conservao
algo bem mais grandioso e complexo, pois alm de se resguardar
paisagens de notvel beleza cnica, almeja-se manter e restaurar a
biodiversidade, proteger espcies ameaadas de extino, assim
como as caractersticas relevantes de natureza geolgica,
geomorfolgica, espeleolgica, arqueolgica, paleontolgica e
cultural e os recursos hdricos e edficos. A relevncia no , no
entanto, suficiente para a caracterizao de uma unidade de
conservao. Vm elas ainda marcadas pelo oficialismo, que no
sinnimo de estatismo, pois a lei recepciona reas protegidas de
domnio privado. Este seu pressuposto jurdico-formal. Criao do
Direito e de manifestao estatal, as UC demandam pronunciamento
pblico inequvoco (= declarao normativa expressa). No so um
fenmeno espontneo, ftico ou mesmo de cunho estritamente
privado, inexistindo, portanto, per se; so institudas pelo Poder
Pblico, em procedimento solitrio (na maioria das vezes) ou
complexo mediante cooperao com o particular (= RPPN, Reserva
Particular do Patrimnio Natural). Num e noutro caso, decorrem de
dever-poder estatudo no art. 225, 1, inciso , da Constituio
Federal, que, vimos, impe ao Poder Pblico o mnus genrico de
'definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e
seus componentes a serem especialmente protegidos'. (BENJAMN,
2003, p. 52-55)

As unidades de conservao constituem um valioso instrumento de poltica pblica
para a preservao da biodiversidade dos mais representativos ecossistemas de
ocorrncia no territrio nacional. Essas unidades, que abrigam espcies da flora e
da fauna silvestres, ainda pouco estudadas quanto a sua importncia cientfica,
protegem, muitas vezes, mananciais responsveis pelo abastecimento de inmeras
comunidades. Contribuem para o equilbrio climtico, possibilitam oportunidades de
contato direto do homem com a natureza e, especialmente, representam o mais
relevante patrimnio a ser legado s geraes futuras.

O Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, na forma dos artigos 3
e 7 da Lei n. 9.985/00, constitudo pelo conjunto das unidades de conservao
federais, estaduais e municipais, divididas em dois grupos, com caractersticas
especficas, a saber:

Unidades de Proteo ntegral, cujo objetivo bsico preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos
casos legalmente previstos;
Unidades de Uso Sustentvel, cujo objetivo bsico compatibilizar a
conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais.

Os recursos relativos compensao ambiental devem ser utilizados, em regra,
para a implantao e manuteno de unidades de conservao que participam do
grupo de proteo integral, nas quais o objetivo conservacionista do SNUC mais
intenso.

3.5.1 Unidades de Conservao de Proteo IntegraI

O grupo de proteo integral composto pelas seguintes categorias de unidades de
conservao: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento
Natural e Refgio da Vida Silvestre (artigo 8 da Lei n. 9.985/00).

Ao definir as unidades do grupo acima a serem beneficiadas com os recursos da
compensao ambiental, o rgo licenciador deve privilegiar, sempre que possvel,
aquelas que estejam mais prximas ao empreendimento, ainda que no sejam
afetadas por ele. o que defende Paulo Affonso Leme Machado, para quem:

O rgo ambiental dever levar em conta as propostas do EA/RMA
e, tambm, a rea de influncia do projeto. No se pode perder de
vista que o dever de 'apoiar a implantao e manuteno de unidade
de conservao' nasce para o empreendedor na potencialidade de
dano significativo de seu empreendimento. Portanto, os recursos que
o empreendedor pagar tm uma relao inegvel com a rea em que
os prejuzos ambientais possam ocorrer. Lgico concluir, que o rgo
licenciador no pode indicar unidades de conservao que no
estejam ou na rea de influncia do projeto, na sua bacia hidrogrfica
ou na sua microrregio geogrfica. Nos treze anos de existncia da
Resoluo CONAMA 10/1987, esta foi a prtica, aplicando o art. 1
dessa Resoluo, que prev o investimento dos recursos
preferencialmente junto rea. (MACHADO, 2002, p. 754-755)

Esse tambm o entendimento defendido por dis Milar:

No se pode perder de vista que o dever de apoiar a implantao e a
manuteno de unidade de conservao nasce, para o
empreendedor, da potencialidade de dano significativo decorrente de
seu empreendimento. Por conseguinte, os recursos que o
empreendedor despender tm, em princpio, uma relao direta com
a rea em que os prejuzos ambientais possam ocorrer. lgico
concluir que o rgo licenciador deve procurar contemplar unidades
existentes na rea de influncia do projeto, na sua bacia hidrogrfica
ou na sua microrregio geogrfica. Alis, era o que previa
expressamente a Resoluo CONAMA 002/96, ao dizer que os
investimentos deveriam ser aplicados preferencialmente junto rea.
Em razo disso, o 2 do art. 36 da Lei do SNUC permite, a critrio
do rgo ambiental, ouvido o empreendedor, a criao de novas
unidades de conservao, o que permite preservar reas de
relevante interesse ambiental, mas que estejam ameaadas de
degradao e sem proteo ambiental. (MLAR, 2005, p. 394)

Com efeito, a compensao ambiental uma forma de reparao natural da

degradao ambiental que se volta para uma rea distinta, porm equivalente
degradada, possibilitando assegurar a conservao de funes ecolgicas
semelhantes. A substituio dos bens naturais afetados, de forma negativa e no
mitigvel, por outros equivalentes permite que o patrimnio natural permanea no
seu todo quantitativa e qualitativamente inalterado, justificando-se, por isso, o apoio
preferencial implantao e manuteno das unidades de conservao do grupo de
proteo integral prximas ao empreendimento.

Nesse sentido, os recursos arrecadados com a compensao ambiental devem ir
para as unidades de conservao existentes na rea, sejam elas federais, estaduais
ou municipais, independentemente do rgo licenciador ser federal, estadual ou
municipal. (MACHADO, 2002, p. 755)

Por outro lado, no h como prevalecer a interpretao restritiva que Paulo de
Bessa Antunes pretende dar ao artigo 36 da Lei n. 9.985/00, ao afirmar que:

A norma, em minha opinio, s aplicvel quando o projeto a ser
licenciado de alguma forma causar impacto sobre uma das
unidades de conservao da regio. Se assim no fosse, seria
totalmente destituda de sentido a existncia de medidas mitigadoras
e compensatrias, pois estas seriam transformadas em verdadeiros
impostos sobre a implantao de projetos utilizadores de recursos
ambientais. (ANTUNES, 2004, p. 671)

Ao contrrio do que entende o eminente ambientalista, a norma em comento clara
no sentido de que, ainda que o empreendimento no afete unidade de conservao
especfica, se o mesmo causar impacto negativo no mitigvel e passvel de risco
que possa comprometer a qualidade de vida da regio ou causar dano aos recursos
naturais, subsistir para o empreendedor a obrigao de compensar tais impactos,
podendo, inclusive, ser contemplada a criao de novas unidades de conservao a
serem beneficiadas com os recursos da compensao ambiental.

De fato, a lei no vincula a compensao ambiental afetao de unidade de
conservao existente na rea no empreendimento, visto que a norma inserida no
3 do artigo 36 torna inequvoca a possibilidade disso no ocorrer.

3.5.2 Unidades de Conservao Afetadas peIo Empreendimento

Excepcionando a regra do caput do artigo 36, determina o 3 que, na hiptese de o
empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de
amortecimento, o licenciamento s poder ser concedido mediante autorizao do
rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada dever ser
necessariamente beneficiada pela compensao ambiental, mesmo que no
pertencente ao grupo de proteo integral.

Conforme observa o professor Paulo Affonso Leme Machado (2002, p. 752), o 3
do artigo 36 cria um sistema especial de licenciamento ambiental. Dessa forma,
quando unidade de conservao especfica ou sua zona de amortecimento for
afetada por determinado empreendimento, o licenciamento ambiental passa a
depender da autorizao prvia do rgo gestor da unidade, o qual adquire o direito
de participar da discusso dos termos da compensao ambiental a ser fixada e da
forma de seu cumprimento relativamente parcela dos recursos a ela destinados.

Na hiptese ora tratada, poder ser destinado recurso da compensao ambiental a
unidade de conservao do grupo de uso sustentvel, constitudo pelas seguintes
categorias: rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante nteresse Ecolgico,
Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio Natural (artigo 14
da Lei n. 9.985/00), desde que afetada pelo empreendimento.

mporta notar que a afetao pode ser direta, quando os impactos causados pelo
empreendimento na unidade de conservao resultarem de simples relao de
causa e efeito, ou indireta, quando os impactos resultarem de uma reao
secundria em relao ao empreendimento ou quando forem parte de uma cadeia
de reaes.

Considera-se afetada pelo empreendimento, a unidade de conservao que se
localiza na chamada "rea de influncia do projeto, a qual definida no EA
segundo os limites da rea geogrfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos
impactos, considerando, em todos os casos, a bacia hidrogrfica na qual se localiza
(artigo 5 da Resoluo CONAMA n. 01/86).

3.5.3 PossibiIidade de o Empreendedor Ser Proprietrio e Mantenedor da
Unidade de Conservao a ser Beneficiada

Dentre as unidades de conservao que compem o grupo de proteo integral,
trs, a saber: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica e Parque Nacional, so de
posse e domnio pblicos, sendo que as reas particulares includas em seus limites
sero desapropriadas (artigos 9, 1, 10, 1, e 11, 1, da Lei n. 9.985/00). J as
outras duas Monumento Natural e Refgio de Vida Silvestre podem ser
constitudas por reas particulares, desde que seja possvel compatibilizar os
objetivos da unidade com a utilizao pelos proprietrios da terra e dos recursos
naturais do local (artigos 12, 1, e 13, 1, da Lei n. 9.985/00).

Assim, os empreendedores privados podero, a ttulo de compensao ambiental,
propor a criao de novos Monumentos Naturais ou Refgios Silvestres em reas de
sua propriedade, devendo apresentar a proposta ao rgo licenciador atravs do
EA/RMA (artigo 36, 2, da Lei n. 9.985/00). A criao dessas unidades, uma vez
aprovada, dever ser precedida de estudos tcnicos e de consulta pblica, e
depender, como qualquer outra, de ato do Poder Pblico (artigo 22 da Lei n.
9.985/00). Nesses casos, competir ao rgo ambiental licenciador fiscalizar a
aplicao dos recursos da compensao nas aes de implantao e manuteno
dessas unidades de conservao.

Releva considerar a impossibilidade de o empreendedor pretender, como forma de
cumprimento da compensao ambiental devida, criar unidade de conservao do
grupo de uso sustentvel em rea privada, notadamente Reserva Particular do
Patrimnio Natural RPPN. Embora ilegal, trata-se de prtica que vem sendo
autorizada por rgos ambientais estaduais e municipais.

A Lei clara ao impor, mediante a compensao ambiental, o apoio implantao e
manuteno de unidades de conservao do grupo de proteo integral, sendo tal
regra excepcionada somente no caso de o empreendimento afetar unidade de
conservao especfica ou sua zona de amortecimento. Assim, na hiptese de o
rgo licenciador contemplar a criao de nova unidade de conservao, esta
dever ser, obrigatoriamente, do grupo de proteo integral, e localizar-se,
preferencialmente, prxima rea do empreendimento. Nos termos legais, as
unidades de conservao do grupo de uso sustentvel, entre as quais as RPPNs,
somente podero ser beneficiadas com os recursos oriundos da compensao
ambiental se afetadas pelo empreendimento.

3.5.4 Terras Indgenas X Unidades de Conservao

Cumpre salientar a impossibilidade de terras indgenas serem beneficiadas com
recursos da compensao ambiental, visto que no constituem unidades de
conservao da natureza.

Para alguns doutrinadores, as terras indgenas podem ser consideradas unidades de
conservao do tipo "Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, cujo regime jurdico
encontra-se previsto no artigo 20 da Lei n. 9.985/00,
9
sendo que os ndios

9
"Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel uma rea natural que abriga populaes
tradicionais, cuja existncia baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais,
desenvolvimentos ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais e que
desempenham um papel fundamental na proteo da natureza e na manuteno da diversidade
biolgica.
1 A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel tem como objetivo bsico preservar a natureza e, ao
mesmo tempo, assegurar as condies e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos
modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem
como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambiente,
desenvolvido por estas populaes.
2 A Reserva do Desenvolvimento Sustentvel de domnio pblico, sendo que as reas
particulares includas em seus limites devem ser, quando necessrio, desapropriadas, de acordo com
o que dispe a lei.
3 O uso das reas ocupadas pelas populaes tradicionais ser regulado de acordo com o
disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentao especfica.
4 A Reserva de Desenvolvimento Sustentvel ser gerida por um Conselho Deliberativo, presidido
pelo rgo responsvel por sua administrao e constitudo por representantes de rgos pblicos,
de organizaes da sociedade civil e das populaes tradicionais residentes na rea, conforme
dispuser em regulamento e no ato de criao da unidade.
5 As atividades desenvolvidas na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel obedecero s
seguintes condies:
permitida e incentivada a visitao pblica, desde que compatvel com os interesses locais e de
acordo com o disposto no Plano de Manejo da rea;
enquadram-se na definio de "populaes tradicionais ocupantes dessas
unidades.

Convm esclarecer, todavia, que as terras indgenas no se encaixam na
sistemtica legal do Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, por
serem regulamentadas de forma especfica e incompatvel com as finalidades
conservacionistas do SNUC. So elas definidas com base no artigo 231 da
Constituio Federal e no visam proteo ambiental, mas sim preservao da
cultura indgena, assegurando aos ndios sua sobrevivncia, organizao social,
tradies e demais direitos que lhes so conferidos pela Carta Magna.

A Constituio Federal garante aos ndios a posse permanente e o usufruto
exclusivo das riquezas naturais existentes em seus territrios. Alm disso,
consoante norma prevista no artigo 18 do Estatuto do ndio (Lei n. 6.001/73), "as
terras indgenas no podero ser objeto de arrendamento ou de qualquer ato ou
negcio jurdico que restrinja o pleno exerccio da posse direta pela comunidade
indgena ou pelos silvcolas.

Tal vedao legal evidencia a incompatibilidade da terra indgena com a unidade de
conservao do tipo Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, uma vez que o artigo
23 da Lei n. 9.985/00 impe uma srie de restries s comunidades tradicionais
ocupantes dessa espcie de unidade de conservao, seno vejamos:

Art. 23. A posse e o uso das reas ocupadas pelas populaes
tradicionais nas Reservas Extrativistas e Reservas de

permitida e incentivada a pesquisa cientfica voltada conservao da natureza, melhor

relao das populaes residentes com seu meio e educao ambiental, sujeitando-se prvia
autorizao do rgo responsvel pela administrao da unidade, s condies e restries por este
estabelecidas e s normas previstas em regulamento;
deve ser sempre considerado o equilbrio dinmico entre o tamanho da populao e a
conservao; e
V admitida a explorao de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo
sustentvel e a substituio da cobertura vegetal por espcies cultivveis, desde que sujeitas ao
zoneamento, s limitaes legais e ao Plano de Manejo da rea.
6 O Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel definir as zonas de proteo
integral, de uso sustentvel e de amortecimento e corredores ecolgicos, e ser aprovado pelo
Conselho Deliberativo da unidade.

Desenvolvimento Sustentvel sero regulados por contrato,
conforme dispuser no regulamento desta Lei.
1 As populaes de que trata este artigo obrigam-se a participar
da preservao, recuperao, defesa e manuteno da unidade de
conservao.
2 O uso dos recursos naturais pelas populaes de que trata este
artigo obedecer s seguintes normas:
proibio do uso de espcies localmente ameaadas de extino
ou de prticas que danifiquem os seus habitats;
proibio de prticas ou atividades que impeam a regenerao
natural dos ecossistemas;
demais normas estabelecidas na legislao, no Plano de Manejo
da unidade de conservao e no contrato de concesso de direito
real de uso.

Pela sistemtica do antigo Cdigo Civil, artigo 6, inciso e pargrafo nico, os
silvcolas eram tidos como relativamente incapazes, sujeitando-se a regime tutelar,
estabelecido em lei (Estatuto do ndio) e regulamentos especiais, o qual cessa
medida que se forem adaptando civilizao do Pas. Embora o Novo Cdigo Civil
estabelea, no pargrafo nico do seu artigo 4, que "a capacidade dos ndios ser
regulada por legislao especial, permanece em vigor a regulamentao prevista no
Estatuto do ndio (Lei n. 6.001/73).

As restries impostas pelo referido diploma legal capacidade dos silvcolas, bem
como a garantia constitucional s suas prticas culturais, dificultam sua
responsabilizao civil, penal e administrativa por eventuais infraes cometidas
contra o meio ambiente ou pelo descumprimento de eventuais restries impostas
por contrato, impedindo que os mesmos sejam considerados "populaes
tradicionais, para fins de terem sua posse e uso dos recursos naturais existentes
em unidade de conservao da natureza regulados por contrato a ser celebrado com
o Poder Pblico gestor da referida unidade.

Ademais, de acordo com o artigo 20 da Lei n. 9.985/00, a existncia das populaes
tradicionais ocupantes de unidades de conservao baseia-se em sistemas
sustentveis de explorao dos recursos naturais, os quais desempenham
fundamental papel na proteo da natureza e na manuteno da diversidade
biolgica. Releva considerar, entretanto, o risco latente ao ecossistema relevante
que se pretende preservar causado pela permanncia indgena em unidades de
conservao, haja vista o grande nmero de relatos de degradao ambiental
causada por eles em terras de seu domnio e em unidades de conservao. Ao
comentar o tema, o Procurador da Repblica Nicolao Dino de Castro e Costa Neto
observa:

Em se tratando de populaes tradicionais, surge, ainda, fundada
dvida sobre a manuteno de padres culturais de aproveitamento
de recursos naturais numa sociedade economicamente
interdependente e indutora de novos parmetros de convivncia e
sustentabilidade. A questo, noutras palavras, saber se tais
comunidades, inseridas inevitavelmente numa economia de
mercado, mantero as mesmas estratgias de utilizao do
patrimnio natural ou sucumbiro diante de 'padres globalizados' de
produo e consumo, modificando sua forma tradicional de relao
com o meio ambiente.
No se trata de um argumento ad terrorem. A explorao de madeira
(mogno) na regio de Tucum, no sul do Estado do Par, bem revela
a extenso do problema. nicialmente incentivados pela prpria
FUNA, os ndios kaiap passaram a negociar diretamente com
empresas madeireiras a explorao de mogno existente nas Terras
ndgenas em padres incompatveis de sustentabilidade.
[...]
De acordo com o Relatrio da Comisso Externa da Cmara dos
Deputados, a FUNA, em 1985, 'vendeu' Madeireira Manginco seis
mil metros cbicos de mogno da Terra ndgena Kaiap. No mesmo
ano, a FUNA contratou com a madeireira PAMA ndstria
Paranaense de Madeiras Ltda a extrao de oito mil metros cbicos
de mogno da Terra ndgena Xicrin do Catete. Em 1988, a FUNA
celebrou contrato com as empresas MAGNCO E PERACCH para a
explorao de sete mil metros e quinhentos metros cbicos de
mogno das Terras ndgenas Arawet e Apyterewa. A partir de 1989,
a FUNA deixou de celebrar tais contratos, mas as madeireiras
passaram a manter relaes contratuais diretamente com 'lideranas'
indgenas. Em julho de 1989, por exemplo, consta o registro de
contrato formalizado entre a empresa BANNACH e 'lideranas
indgenas' da Terra ndgena Xicrin do Catete, posteriormente
transferido para a empresa EXPORTADORA PERACH, atravs do
qual foi autorizada a extrao de vinte mil metros cbicos anuais de
mogno, durante cinco anos. (BRASL, Congresso Nacional, Cmara
dos Deputados: 'Relatrio da Comisso Externa destinada a
averiguar a aquisio de madeireiras, serrarias e extensas pores
de terras brasileiras por grupos asiticos'. Relator, Deputado Gilney
Viana. Braslia: Cmaras dos Deputados, Coordenao de
Publicaes, 1998, p. 114-116). (COSTA NETO, 2003, p. 193-194)

O referido autor salienta, ainda, as dificuldades decorrentes de eventuais
sobreposies de terras indgenas e unidades de conservao na natureza, seno
vejamos:

A Medida Provisria n. 2.166-67, de 24.08.01, fruto de sucessivas
reedies, acrescentou, porm, o art. 3-A quele texto legal (Lei n.
4.771/65 Cdigo Florestal), dispondo que a 'explorao dos
recursos florestais em terras indgenas somente poder ser realizada
pelas comunidades indgenas em regime de manejo florestal
sustentvel, para atender a sua subsistncia, respeitados os arts. 2
e 3 deste Cdigo'.
Tal disposio representa uma fissura no regime de proteo
integral, quando houver superposio entre unidades de
conservao dessa categoria e reas indgenas. Vale dizer, a
utilizao de recursos florestais, ainda que exclusivamente para a
subsistncia das comunidades indgenas, pode ultrapassar os lindes
do uso indireto (aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou
destruio dos recursos naturais) previsto originariamente para as
reas sujeitas ao regime mais rigoroso de proteo (art. 7, 1, da
Lei n. 9.985/00).
[...]
Ora, a previso de explorao dos recursos florestais por parte das
comunidades indgenas, ainda que mediante plano de manejo
sustentvel, compromete a integridade dos atributos justificadores da
criao de uma unidade de proteo integral. Assim, numa
interpretao conforme a Constituio, deve-se inferir que o
permissivo contido no pr-falado art. 3-A da Lei n. 4.771/67 (com a
redao dada pela MP n. 2.166-67/01) no se aplica s reas
indgenas nas quais se verifique superposio com unidades de
conservao de proteo integral. (COSTA NETO, 2003, p. 200-
2001)

A prpria Lei n. 9.985/00 distingue terra indgena de unidade de conservao ao
dispor em seu artigo 57 que:

Os rgos federais responsveis pela execuo das polticas
ambiental e indigenista devero instituir grupos de trabalho para, no
prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da vigncia desta Lei,
propor as diretrizes a serem adotadas com vistas regularizao das
eventuais superposies entre reas indgenas e unidades de
conservao.

Segundo Juliana Santilli (1998, p. 75) citada por Nicolao Dino, de um total de 69
unidades de conservao federais na Amaznia, 26 tm sobreposio em 16 terras
indgenas, alcanando 11.536.736 hectares, ou seja, 72,45% de sua extenso total;
das 65 unidades de conservao estaduais na Amaznia Legal, 13 se sobrepem
em parte de 14 terras indgenas, o que representa 17,14% do total das superfcies
das unidades de conservao. A referida sobreposio de reas constitui um risco
latente proteo do meio ambiente.

Outros aspectos merecem ainda ser ressaltados. Ao contrrio das unidades de
conservao, que podem ser criadas por ato do Poder Pblico Federal, Estadual ou
Municipal, as terras indgenas so demarcadas administrativamente por ato
exclusivo do Poder Executivo Federal, consoante dispe o artigo 19 do Estatuto do
ndio. Alm disso, no so regidas pelos rgos ambientais, mas sim pela
comunidade indgena ocupante, sob a tutela da FUNA, sendo que a prtica de
determinadas atividades em terra indgena, tais como aproveitamento dos recursos
hdricos, dependem de autorizao do Congresso Nacional (artigo 231, 3, CF).

Verifica-se, portanto, que a destinao de recursos provenientes de compensao
ambiental a terras indgenas, ainda que afetadas pelo empreendimento, contraria
frontalmente a norma prevista no artigo 36 da Lei n. 9.985/00, constituindo flagrante
ilegalidade. Eventuais impactos causados pelo empreendimento comunidade
indgena local devero ser controlados e mitigados por meio de medidas especficas
impostas pelo rgo ambiental competente como condicionante ao licenciamento
ambiental da atividade.


3.6 FORMAS DE CUMPRIMENTO

A compensao ambiental consiste precipuamente em obrigao de dar ou de fazer,
que deve ser cumprida pelo empreendedor de forma a atender s prioridades
estabelecidas no artigo 33 do Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002:
Art. 33. A aplicao dos recursos da compensao ambiental de que
trata o art. 36 da Lei 9.985, de 2000, nas unidades de conservao,
existentes ou a serem criadas, deve obedecer seguinte ordem de
prioridade:
regularizao fundiria e demarcao de terras;
elaborao, reviso ou implantao de plano de manejo;
aquisio de bens e servios necessrios implantao, gesto,
monitoramento e proteo da unidade, compreendendo sua rea de
amortecimento;
V desenvolvimento de estudos necessrios criao de nova
unidade de conservao;
V desenvolvimento de pesquisas necessrias para o manejo da
unidade de conservao e rea de amortecimento.
Pargrafo nico. Nos casos de Reserva Particular do Patrimnio
Natural, Monumento Natural, Refgio da Vida Silvestre, rea de
Relevante nteresse Ecolgico e rea de Proteo Ambiental,
quando a posse e o domnio no sejam do Poder Pblico, os
recursos da compensao somente podero ser aplicados para
custear as seguintes atividades:
elaborao de Plano de Manejo ou nas atividades de proteo da
unidade;
realizao das pesquisas necessrias para o manejo da unidade,
sendo vedada a aquisio de bens e equipamentos permanentes;
implantao de programas de educao ambiental; e
V financiamento de estudos de viabilidade econmica para uso
sustentvel dos recursos naturais da unidade afetada.

Verifica-se que o regulamento estabelece as prioridades de aplicao dos recursos
da compensao ambiental conforme a titularidade da posse e do domnio das
unidades de conservao beneficiadas. Em se tratando de unidades de posse e
domnio pblicos, a regularizao fundiria e a demarcao das terras constituem
medidas prioritrias. De fato, a compensao ambiental constitui hoje a maior fonte
de recursos para a regularizao fundiria das unidades de conservao de domnio
pblico e proteo integral, atualmente o maior desafio para a gesto das referidas
unidades, por se tratar de atividade que demanda uma integrao consistente e
convergente de diversos rgos envolvidos para a sua efetivao.

A regularizao fundiria feita mediante aquisio pelo empreendedor de terras
particulares inseridas nos limites da unidade beneficiada, discriminadas por seu
rgo gestor aps procedimento administrativo de avaliao, apurao da
regularidade do ttulo de propriedade e comprovao da quitao de dvidas fiscais
que recaiam sobre o imvel. Ressalte-se que as aquisies devem ser feitas pelos
preos fixados nos respectivos processos administrativos de regularizao fundiria,
a fim de que se possa conferir validade a elas e dar quitao quanto ao regular
cumprimento da compensao. Nestes termos, ao empreendedor no dado o
direito de negociar com os proprietrios o preo dos imveis a serem adquiridos,
visto que estes devero ser previamente definidos pelo rgo ambiental gestor da
unidade. Aps a aquisio, o empreendedor deve transferir ao rgo gestor da
unidade o domnio dos imveis, por meio de dao em pagamento.

Registre-se que o justo preo dos imveis declarados de utilidade pblica para fins
de instalao de unidade de conservao da natureza est atrelado a critrios
normativos e econmicos, atualmente explicitados no artigo 12 da Lei n. 8.629/93,
alterado pela Medida Provisria n. 2.109-51/01, que determina como justa a
indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade.

Tal preo ser sempre apurado pelo levantamento do valor mdio por hectare obtido
na coleta de dados amostrais do preo de glebas vizinhas ao imvel expropriando,
acrescido do valor das benfeitoras realizadas pelo proprietrio. Embora a Lei n.
8.629/93 disponha sobre as desapropriaes por interesse social, seus dispositivos
aplicam-se subsidiariamente s desapropriaes por utilidade pblica naquilo que
no for incompatvel com a norma especfica (Decreto-Lei n. 3.365/41).

No que tange demarcao de terras e demais medidas previstas nos incisos a V,
do mencionado artigo 33, dever o rgo licenciador fornecer ao empreendedor
Termo de Referncia que defina com clareza o objeto e o contedo dos trabalhos a
serem realizados, devendo as despesas correr por conta do empreendedor nos
limites dos valores analisados e aprovados pelo rgo licenciador. Os servios
realizados pelo empreendedor devero ser aprovados pelo rgo licenciador
medida de sua execuo, e as despesas respectivas deduzidas no valor total da
compensao devida.

Considerando que a gesto dos recursos da compensao ambiental feita
diretamente pelo empreendedor, ainda que sob a superviso e vinculada
aprovao da Administrao, as contrataes porventura realizadas para
cumprimento das obrigaes relativas compensao ambiental prescindem de
procedimento licitatrio prvio, salvo na hiptese do empreendedor ser subordinado
ao regime da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.
10

10
Lei n. 8.666/1993, "Art. 1 Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e
locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

Paulo de Bessa Antunes critica a norma em comento ao afirmar que

bastante discutvel o sentido de compensao estabelecido pela
prpria lei e pelo decreto, pois compensao ambiental em minha
opinio deve significar uma melhoria ambiental jamais uma
substituio de tarefas que devem ser realizadas ex officio pelo
prprio poder pblico. Em realidade, a prioridade estabelecida pelo
artigo 33 do decreto est voltada para aes institucionais que
devem ser previstas nos oramentos das unidades de conservao.
(ANTUNES, 2004, p. 671-672)


Com efeito, no tocante defesa do meio ambiente, a Carta Magna atribui ao Poder
Pblico o dever de definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais
e seus componentes a serem especialmente protegidos, entre os quais as unidades
de conservao da natureza (artigo 225, 1, inciso ). Por outro lado, impe ao
Estado e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as
presentes e futuras geraes (artigo 225, caput). Da decorre a necessidade de uma
atuao conjunta entre o Poder Pblico e as organizaes ambientalistas,
sindicatos, indstrias, comrcio, agricultura e tantos outros organismos sociais, os
quais devero dividir o nus do financiamento da preservao ambiental.

A realidade brasileira, entretanto, diversa. O que se v a ausncia de
investimentos pblicos na proteo do meio ambiente e a resistncia de grande
parte do setor produtivo em assumir sua responsabilidade pela preservao
ambiental. Assim, a no destinao nos oramentos pblicos federais, estaduais e
municipais de recursos necessrios implantao e manuteno de unidades de
conservao da natureza somada relutncia do setor produtivo em cumprir novas
obrigaes que onerem as atividades econmicas, acabam por perpetuar a
degradao do meio ambiente, preo social elevado que ser pago pelos mais
fracos, pela prpria natureza e pelas futuras geraes.

Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os
fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios.
Conforme considera Celso Antnio Pacheco Fiorillo:

[...] o resultado dessa omisso participativa um prejuzo a ser
suportado pela prpria coletividade, porquanto o direito ao meio
ambiente possui natureza difusa. Alm disso, o fato de a
administrao desse bem ficar sob a custdia do Poder Pblico no
elide o dever de o povo atuar na conservao e preservao do
direito do qual titular. (FORLLO, 2000, p. 38)

Ademais, a "melhoria ambiental a que se refere Paulo de Bessa Antunes consiste
na preservao ambiental decorrente da prpria implantao e manuteno de
unidades de conservao da natureza objetivo ltimo da compensao ambiental.

Para o Deputado Federal Ronaldo Vasconcelos, autor do Projeto de Lei n. 4082/04,
a Lei n. 9.985/00 merece ser aperfeioada mediante a insero dos critrios bsicos
para a aplicao dos recursos da compensao ambiental, visto que a imposio de
nus aos empreendedores deve ser acompanhada de garantias de que o Poder
Pblico d a correta destinao aos recursos arrecadados, opinio da qual
comungamos.
















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MECANISMOS DE CONTROLE


Por se tratar de relevante questo ambiental e, portanto, de interesse difuso e
coletivo, a sociedade deve dispor de mecanismos administrativos e judiciais para
controle da legal aplicao da compensao ambiental. A possibilidade de exerccio
do referido controle constitui diretriz fixada pela Declarao do Rio de Janeiro, da
Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de
1992, ao dispor que: "Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e
administrativos, inclusive no que diz respeito compensao e reparao de danos.

Os mecanismos disponveis que permitem o controle da correta aplicao da
compensao ambiental tanto na esfera administrativa quando na judicial so
basicamente os mesmos que permitem o controle da legalidade dos procedimentos
de licenciamento ambiental, visto que a compensao obrigao imposta no
mbito do licenciamento.

O controle administrativo e jurisdicional do procedimento administrativo de
licenciamento ambiental serve tanto aos administrados interessados no exerccio de
atividades econmicas que dependam de licenciamento, como aos administrados
titulares do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, evitando-se
ilegalidades, abuso ou desvio de poder, ou, at mesmo, favorecimentos ilegais.

Quando exercido na fase de elaborao e anlise do EA/RMA, o controle assume
carter preventivo, podendo objetivar, por exemplo:

1. a imposio da elaborao de EA/RMA quando devido e no exigido pelo rgo
ambiental licenciador;
2. a correo, complementao ou reformulao do EA/RMA, quando o mesmo
contiver incorrees, omisses ou obscuridades no que tange aos impactos
negativos no mitigveis passveis de serem compensados;
3. a participao da sociedade civil na tomada de decises relativas compensao
ambiental, mediante a criao de rgos colegiados com poderes consultivos e/ou
deliberativos integrantes da estrutura regimental dos rgos ambientais
licenciadores.

Tendo em vista que a compensao ambiental impe-se diante da ocorrncia de
"significativo impacto ambiental, assim considerado com fundamento no EA/RMA,
o controle de sua correta aplicao torna-se possvel a partir da determinao pelo
rgo ambiental licenciador da elaborao do referido estudo de impacto ambiental.
Conforme observa Paulo Affonso Leme Machado, toda vez que se deixar de exigir o
EA/RMA, quando devido, passa a haver um prejuzo potencial para as unidades de
conservao da rea de influncia do projeto. (MACHADO, 2002, p. 751)

Considerando que o controle pressupe informao prvia, o artigo 10, 1, da Lei
n. 6.938/81 estabelece que "os pedidos de licenciamento, sua renovao e a
respectiva concesso sero publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um
peridico regional ou local de grande circulao. A Resoluo CONAMA n. 06, de
24 de janeiro de 1986, por sua vez, d instrues de como fazer essa publicao.
Embora o Decreto n. 99.274/90,
11
ao regulamentar a Lei n. 6.938/81, no tenha feito
meno expressa obrigatoriedade do pblico ter notcia acerca da determinao
da elaborao de EA/RMA, a populao tem o direito indubitvel no apenas de
tomar conhecimento de uma atividade pretendida ou de uma obra projetada, mas
tambm de saber se ser realizado o EA/RMA. A populao poder acompanhar a
realizao do estudo, impugnar desde a contratao a equipe multidisciplinar e,
tambm, tentar preparar-se para a fase de comentrios e de audincia pblica.
(MACHADO, 2002, p. 225)

Uma vez determinada a realizao do EA/RMA, deve-se dar publicidade. O
fundamento constitucional da publicidade do RMA encontra-se nos artigos 225, 1,
inciso V, e 5, inciso XXXV, da Carta Magna, sendo que a violao de tal dever
acarreta a responsabilidade de quem negar a informao. O artigo 11, caput, da
Resoluo CONAMA n. 01/86 afirma que: "Suas cpias permanecero disposio
dos interessados, nos centros de documentao ou bibliotecas do BAMA e do rgo

11
O Decreto n. 99.274/90, ao regulamentar a Lei n. 6.938/1981, estabeleceu em seu artigo 17, 4,
que "Resguardado o sigilo industrial, os pedidos de licenciamento, em qualquer das suas
modalidades, sua renovao e a respectiva concesso da licena sero objeto de publicao
resumida, paga pelo interessado, no jornal oficial do Estado e em um peridico de grande circulao,
regional ou local, conforme modelo aprovado pelo CONAMA.
estadual de controle ambiental correspondente, inclusive no perodo de anlise
tcnica. Ainda que no esteja escrito nesse artigo, mas decorrente de toda a
estrutura da Resoluo comentada, sendo o EA determinado pelo Municpio, o
EA/RMA municipal ficar acessvel nas bibliotecas ou centros de comunicao
existentes. No mesmo sentido, o 3 do artigo 17 do Decreto n. 99.274/90 dispe
que: "Respeitada a matria de sigilo industrial, assim expressamente caracterizada a
pedido do interessado, o Rima, devidamente fundamentado, ser acessvel ao
pblico. A publicidade que envolve o EA/RMA permite que a comunidade adote as
medidas administrativas e judiciais cabveis para evitar danos ao meio ambiente.

O controle, por outro lado, assume carter repressivo quando exercido aps a
anlise do EA/RMA, a partir da determinao de aplicao da compensao
ambiental pelas cmaras licenciadoras, ocasio na qual os interessados podero
questionar, por meio de recursos administrativos ou aes judiciais, eventuais falhas
ou ilegalidades na aplicao da compensao, na fixao do seu percentual, na
aferio de sua "base de clculo (custos totais de implantao do empreendimento),
na destinao dos recursos provenientes ou, ainda, na forma de cumprimento da
obrigao.


4.1 CONTROLE NA ESFERA ADMINISTRATIVA

4.1.1 Comentrios ao EIA/RIMA e Audincia PbIica

A Resoluo CONAMA n. 01/86, em seu artigo 11, 2, estabelece que:

Ao determinar a execuo do EA e apresentao do RMA, o rgo
estadual competente ou o BAMA ou, quando couber, o Municpio,
determinar prazo para recebimento dos comentrios a serem feitos
pelos rgos pblicos e demais interessados [...]

A fase de comentrios ao EA/RMA s se inicia aps o documento estar acessvel
ao pblico. Nesse momento torna-se possvel o controle prvio pela sociedade das
questes relativas compensao ambiental, mediante anlise e comentrios sobre
os possveis impactos negativos no mitigveis decorrentes do empreendimento
objeto de licenciamento, que estejam previstos ou no no EA/RMA, e que, uma vez
identificados, ensejaro a obrigao de compensar e influenciaro a definio do
percentual devido. Podero ser analisadas e comentadas tambm as propostas do
empreendedor de destinao dos recursos da compensao ambiental devida,
mediante a criao de novas unidades de conservao, investimento nas unidades
existentes na rea de influncia do empreendimento, entre outras medidas.

Conforme salienta Paulo Affonso Leme Machado, os comentrios podem ser feitos
por qualquer pessoa (nacional ou estrangeira), pelas associaes ambientais (no
se exige neste caso um ano de existncia legal), por associaes que no
tenham finalidade ambiental, por sindicatos, universidades, partidos polticos, tribos
indgenas, Ministrio Pblico e organismos da Administrao direta e indireta de
qualquer esfera (federal, estadual e municipal). Os comentrios so escritos. No
tm forma prevista, podendo ser apresentados manuscritos ou datilografados; pode-
se exigir recibo de sua entrega ao rgo pblico ambiental. (MACHADO, 2002, p.
228)

Tambm durante a audincia pblica, os interessados tero a oportunidade de tecer
consideraes acerca do projeto, seus impactos e da compensao porventura
devida, podendo a realizao da audincia ser requerida "por entidade civil, pelo
Ministrio Pblico ou por 50 ou mais cidados, conforme dispe a Resoluo
CONAMA n. 09/87.

Paulo Affonso Leme Machado observa que a audincia pblica devidamente
retratada na ata e seus anexos no poder ser posta de lado pelo rgo
licenciador, como o mesmo dever pesar os argumentos nela expendidos e a
documentao juntada. Constituir nulidade do ato administrativo autorizador que
poder ser invalidado pela instncia administrativa superior ou por via judicial
quando o mesmo deixar de conter os motivos administrativos favorveis ou
desfavorveis ao contedo da ata e de seus anexos. (MACHADO, 2002, p. 236-237)

De fato, o EA somente ter xito em sua misso de preveno do dano ambiental
se a Administrao Pblica mostrar-se aberta participao do pblico nesse
procedimento. A fase de comentrios e a audincia pblica caracterizam
formalmente o relacionamento da Administrao Pblica com a populao no
procedimento do EA. Vale salientar que todo o procedimento do EA/RMA flui para
a fase da deciso administrativa.


4.1.2 Criao de rgos CoIegiados que Permitam a Participao da Sociedade
na Tomada de Decises

A participao popular, visando a conservao do meio ambiente, insere-se num
quadro mais amplo da participao diante dos interesses difusos e coletivos da
sociedade. Essa uma das notas caractersticas da segunda metade do sculo XX.
A Declarao do Rio de Janeiro, da Conferncia das Naes Unidas para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu artigo 10 estatui: "O melhor modo
de tratar as questes do meio ambiente assegurando a participao de todos os
cidados interessados, no nvel pertinente. De fato, o dever constitucional atribudo
coletividade de defender e preservar o meio ambiente (artigo 225, caput, CF) faz
com que os cidados saiam de um estado passivo de beneficirios, fazendo-os
partilhar da responsabilidade na gesto dos interesses de toda sociedade.

A Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, ao regular o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal, estatui em seu artigo 33 que:

Os rgos e entidades administrativas, em matria relevante,
podero estabelecer outros meios de participao de administrados,
diretamente ou por meio de organizaes e associaes legalmente
reconhecidas.

Nesse sentido, outra forma de controle da correta aplicao da compensao
ambiental a participao de representantes da sociedade civil na formao das
decises administrativas relativas ao tema, mediante a atribuio de competncia
decisria a conselhos em que a chamada "sociedade civil ou as "organizaes no-
governamentais tenham voz e voto. A implantao dos referidos rgos colegiados,
com poderes consultivos e deliberativos, felizmente tornou-se prtica comum nos
rgos ambientais brasileiros.

De acordo com a legislao vigente,
12
no mbito do Estado de Minas Gerais a
competncia para deliberar sobre a compensao ambiental atribuda Cmara
de Proteo Biodiversidade CPB, integrante da estrutura do Conselho Estadual
de Poltica Ambiental COPAM, rgo ambiental licenciador mineiro. A referida
Cmara composta por representantes do Poder Pblico, entre os quais se
encontram representantes dos rgos ambientais municipais e do rgo ambiental
federal; por representantes de organizaes no-governamentais legalmente
constitudas para a proteo, conservao e melhoria do meio ambiente, por
representantes do setor produtivo (Ex: Associao Comercial de Minas, Federao
da Agricultura do Estado de Minas Gerais FAEMG, Federao das ndstrias do
Estado de Minas Gerais FEMG, nstituto Brasileiro de Minerao BRAM),
dentre outros.

Todavia, a questo no isenta de dificuldades. Na maioria dos conselhos, os
governos sejam eles de natureza central, regional ou municipal tm a maioria
dos votos. Assim, as organizaes no-governamentais, ainda que possam
apresentar seus argumentos nas discusses, podem ficar vencidas, dando
legitimidade, contudo, s decises tomadas. (MACHADO, 2002, p. 228)


4.1.3 Recursos Administrativos

As decises administrativas entre as quais as relativas ao licenciamento e
compensao ambiental podem ser impugnadas por razes de legalidade e de
mrito mediante recursos administrativos, os quais so regulamentados no mbito
da Administrao Pblica Federal por meio da Lei n. 9.784/99, que possui captulo
especfico sobre o tema (Captulo XV, artigos 56 a 65).

O recurso administrativo, cuja interposio, salvo exigncia legal especfica,
independe de cauo, deve ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual,
se no a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior

12
Artigo 5, inciso , da Lei n. 7.772, de 8 de setembro de 1980; artigo 3 e inciso do artigo 4 da Lei
n. 12.585, de 17 de julho de 1997; inciso do artigo 6 do Decreto n. 39.424, de 5 de fevereiro de
1998; e artigos 5 e 25 do Decreto n. 43.278, de 22 de abril de 2003.
para julgamento. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias
administrativas, salvo disposio legal diversa.

So legitimados para interpor recurso administrativo os titulares de direitos e
interesses que forem parte no processo; aqueles cujos direitos ou interesses forem
indiretamente afetados pela deciso recorrida; as organizaes e associaes
representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; e os cidados ou
associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.

O prazo para interposio de recurso administrativo, salvo disposio legal
especfica, de dez dias contados a partir da data da cincia ou da divulgao
oficial da deciso recorrida. Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso
administrativo dever ser decidido no prazo mximo de trinta dias, prorrogvel por
igual perodo mediante justificativa expressa, contado a partir do recebimento dos
autos pelo rgo competente.

O recurso interposto por meio de requerimento no qual o recorrente dever expor
os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos que julgar
convenientes. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito
suspensivo, mas, por outro lado, havendo justo receio de prejuzo de difcil ou
incerta reparao decorrente da execuo da deciso recorrida, a autoridade
recorrida ou a imediatamente superior poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito
suspensivo ao recurso.

nterposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever intimar os
demais interessados para apresentarem alegaes no prazo de cinco dias teis. O
recurso no ser conhecido quanto interposto fora do prazo, perante rgo
incompetente, por quem no seja legitimado, ou aps exaurida a esfera
administrativa. Todavia, o seu no-conhecimento no impede a Administrao de
rever de ofcio o ato ilegal, desde que no ocorrida a precluso administrativa. Caso
interposto perante rgo incompetente, a Administrao dever indicar ao recorrente
a autoridade competente, devolvendo-lhe o prazo para recurso.

O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar, modificar, anular ou
revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria for de sua
competncia. Se da deciso a ser proferida puder decorrer gravame situao do
recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas alegaes antes da
deciso.

Em se tratando de licenciamentos ambientais de competncia do rgo ambiental
federal BAMA, a Portaria n. 155, de 4 de dezembro de 2002, estabelece ser
atribuio da Cmara de Compensao Ambiental analisar os recursos
administrativos de reviso de graduao de impactos ambientais (artigo 3, inciso
).

A participao na interposio de recursos administrativos fundamental para que
haja possibilidade de os interessados baterem s portas da prpria Administrao,
para que ela reveja seus atos irregulares. O recurso administrativo enseja
conciliao e a correo do ato administrativo ambiental, evitando-se que seja
interposta ao judicial. (ANTUNES, 2004, p. 79)


4.1.4 Recomendaes do Ministrio PbIico

O Ministrio Pblico, por sua vez, age extrajudicialmente por meio de
recomendaes, visando evitar ou corrigir ilegalidades no curso do licenciamento.
Com efeito, a Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico (artigo 27, pargrafo
nico, inciso V, da Lei n. 8.625, de 12/2/93) instituiu as recomendaes dirigidas
aos rgos pblicos, aos concessionrios e permissionrios de servio pblico
estadual ou municipal e s entidades que exeram outra funo delegada do Estado
ou do Municpio, ou executem servio de relevncia pblica. As recomendaes no
tm a mesma natureza das decises judiciais, mas colocam o recomendado, isto ,
o rgo ou entidade que as recebe, em posio de inegvel cincia da ilegalidade
de seu procedimento. Entregues as recomendaes, prosseguindo o recomendado
com a mesma conduta, caracteriza-se seu comportamento doloso, com reflexos no
campo do Direito Penal ambiental. As recomendaes ambientais devero ser
imediatamente divulgadas por quem as recebe, como, tambm, devero ser
respondidas. (MACHADO, 2002, p. 340-341)

Em se tratando de controle da compensao ambiental, o Ministrio Pblico pode
expedir recomendaes para a elaborao do EA/RMA ou sua reformulao; para
o no-acolhimento pelo rgo licenciador da proposta de compensao ambiental
apresentada pelo empreendedor, se esta for ilegal; para a correta destinao dos
recursos provenientes; entre outras orientaes pertinentes ao tema.


4.2 PRINCIPAIS MEIOS JUDICIAIS DE PROTEO AMBIENTAL

A possibilidade de a sociedade agir perante o Poder Judicirio visando a proteo
do meio ambiente, aps o esgotamento ou no da via administrativa, um dos
pilares do Direito Ambiental. Mauro Cappelletti observa que "ulterior campo de
pesquisa e de projeo do movimento pelo acesso justia refere-se queles que
atualmente recebem a denominao de interesses difusos. So tpicos, aqui, os
interesses dos consumidores e os relativos ao ambiente. (apud MACHADO, 2001,
p. 336). Forsthoff, por sua vez, ressalta que "a transferncia do elemento jurdico da
Administrao ativa, impregnada de funo tcnica, ao controle jurisdicional um
dos caracteres menos assinalados, contudo mais tpicos, do Estado moderno.
(apud MACHADO, 2001, p. 336)

Com efeito, na tutela dos interesses difusos o juiz assume um papel bem definido,
no protagonista nem subalterno, de guardio da atividade programada, seja
garantindo a efetivao das medidas administrativas, seja garantindo a legalidade do
procedimento administrativo, e de estmulo ao exato e pontual cumprimento (atravs
da incriminao por omisso dos atos de ofcio) da parte dos sujeitos do
procedimento administrativo. (apud MACHADO, 2001, p. 336)

Ocorre que, embora o acesso ao Poder Judicirio para dirimir os conflitos ambientais
seja uma importante conquista social deste sculo, abrangendo pases
desenvolvidos e em desenvolvimento, nos ltimos anos no Brasil, conforme ressalta
Raimundo de Jesus Coelho de Moraes (2005, p. 204-237), rgos ambientais e
empresrios vm sistematicamente insistindo na tese do "excesso de judicializao
do licenciamento ambiental qual seja: a de que estaria havendo um exagero no
questionamento, via jurisdicional, de processos de licenciamento ambiental,
causando prejuzos nos cronogramas e mesmo na realizao de projetos.

O referido autor conclui, todavia, que no obstante tais crticas o controle
jurisdicional do licenciamento ambiental vem sendo exercido, em regra, de forma
compatvel com o sistema do constitucionalismo democrtico e o processo de
participao e deliberao pblica estabelecido pela Constituio Federal de 1988.
Com efeito, o Judicirio vem sendo chamado para garantir o atendimento de pr-
requisitos de conformao de atos da Administrao Pblica que possibilitem
deciso tcnica e politicamente qualificada pela participao poltica da sociedade.

No que toca proteo do meio ambiente, e especificamente ao controle da
aplicao da compensao ambiental, as principais e mais utilizadas vias de acesso
ao Judicirio, postas disposio dos interessados e legitimados, so o mandado
de segurana, a ao civil pblica e a ao popular.

4.2.1 Mandado de Segurana

O mandado de segurana (gnero das formas de impetrao individual e coletiva)
ao constitucional prevista no artigo 5, incisos LXX e LXX da Carta Magna e
regulamentada pela Lei n. 1.533, de 31 de dezembro de 1951. Destina-se a proteger
direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o
responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de
pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico (artigo 5, LXX).

A distino entre o mandado de segurana individual e o coletivo reside na
legitimao da ao. O mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por
partido poltico com representao no Congresso Nacional, organizao sindical,
entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados
(artigo 5, LXX).

Para Celso Antnio Pacheco Fiorillo (2000, p. 275), tratando-se de tutela de bens de
valores ambientais, cuja natureza transcende a individualidade, no h como se
negar ao Ministrio Pblico, por conta da sua prpria funo institucional, que a
defesa dos direitos difusos, coletivos e individuais indisponveis, a atuao na tutela
processual de bem de valores ambientais, conforme se verifica no artigo 127 da
Constituio Federal. Assim, objetivando-se a tutela do direito coletivo lato sensu,
ter o Ministrio Pblico legitimidade para impetrar mandado de segurana coletivo
ambiental.

Vale destacar que no ser concedido mandado de segurana quando se tratar de
ato que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
cauo (artigo 5, inciso , da Lei n. 1.533/51), e que a Lei prev a possibilidade de
concesso de liminar, determinando a suspenso do ato que deu motivo ao pedido
de segurana quando for relevante o fundamento e do ato impugnado puder resultar
a ineficcia da medida, caso seja deferida (artigo 7, , da Lei n. 1.533/51).

O mandado de segurana deve ser requerido no prazo de 120 dias contados da
cincia, pelo interessado, do ato impugnado, sob pena de decadncia da
impetrao. Caso tenha sido interposto recurso administrativo pelo interessado, a
contagem do referido prazo se inicia na data da cincia da deciso administrativa
definitiva.

Em se tratando de questes ambientais, cite-se, a ttulo ilustrativo, que o no-
atendimento do requerimento do parquet ou de grupo de 50 cidados de
convocao de audincia pblica d margem impetrao de mandado de
segurana, pois se trata de um direito subjetivo pblico que no pode ser obstrudo
pelos rgos ambientais licenciadores, e que caracteriza hiptese de direito lquido e
certo. (ANTUNES, 2004, p. 341)


4.2.2 Ao CiviI PbIica

A ao civil pblica regida pela Lei n. 7.347, de 24 de julho e 1985, e, no que for
cabvel, pelos dispositivos do Ttulo da Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1990,
que instituiu o Cdigo de Defesa do Consumidor, prestando-se defesa de
interesses coletivos lato sensu, proteo do patrimnio pblico, do meio
ambiente, consumidores e da ordem econmica. A proteo desses interesses e
bens ocorrer em trs vias: cumprimento de obrigao de fazer, cumprimento de
obrigao de no fazer e condenao em dinheiro, podendo a ao civil pblica ser
precedida de ao cautelar, objetivando evitar o dano ao meio ambiente.

A ao civil pblica deve ser proposta no foro do local onde ocorrer o dano, cujo
juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa, ficando desde
ento prevento para o julgamento de todas as aes posteriormente intentadas que
possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.

A ao civil principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela
Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia,
empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que
esteja constituda h pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e inclua, entre suas
finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem
econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico. O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo
juiz, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou
caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido. O
Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar obrigatoriamente
como fiscal da lei. Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes
legitimadas habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes. Em caso de
desistncia infundada ou abandono da ao por associao legitimada, o Ministrio
Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa.

No que toca atuao do particular, este no possui legitimidade para ajuizar a
ao civil pblica ambiental, cabendo a ele apenas deduzir em juzo pretenso
indenizatria para a reparao de dano pessoal, fundamentando-a na
responsabilidade objetiva do poluidor, com base no sistema da Lei n. 6.938/81.
(FORLLO, 2000, p. 231)

Para instruir a inicial da ao civil pblica, os legitimados podero requerer s
autoridades competentes as certides e informaes que julgar necessrias, a
serem fornecidas no prazo de 15 dias.

Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter
eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa do
Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto da
ao civil e indicando-lhe os elementos de convico. Tambm se os juzes e
tribunais, no exerccio de suas funes, tiverem conhecimento de fatos que possam
ensejar a propositura da ao civil, remetero peas ao Ministrio Pblico para as
providncias cabveis.

A legitimidade do Ministrio Pblico para a defesa em juzo, por meio de ao civil
pblica, do meio ambiente decorre de preceito constitucional contido no artigo 129,
inciso , da Magna Carta. O Ministrio Pblico deve intervir na proteo de
"interesses sociais ou individuais indisponveis (artigo 127 da CF), sendo sua
funo institucional promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para proteo do
meio ambiente. mporta frisar que a ao civil pblica consagrou o Ministrio
Pblico, valorizando seu papel de autor em prol dos interesses difusos e coletivos. O
Ministrio Pblico saiu do exclusivismo das funes de autor no campo criminal e da
tarefa de fiscal da lei no terreno cvel, para nesta esfera passar a exercer mister de
magnitude social. (MACHADO, 2002, p. 343)

O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou
requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes,
exames ou percias, no prazo que assinalar, o qual no poder ser inferior a dez
dias teis. Se o rgo do Ministrio Pblico, esgotadas todas as diligncias, se
convencer da inexistncia de fundamento para a propositura da ao civil,
promover o arquivamento dos autos do inqurito civil ou das peas informativas,
fazendo-os fundamentadamente.

Paulo Affonso Leme Machado (2002, p. 339) observa que a maior parte das aes
civis pblicas ambientais, no Brasil, tem passado pela fase prvia do inqurito civil,
no obstante possa o aludido procedimento judicial ser intentado sem essa fase
preliminar.

Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, o
juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao da
atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao de multa
diria, se esta for suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do
autor. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado
reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais
de que participaro necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da
comunidade, sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados.

Consoante observa o professor Paulo Affonso Leme Machado, o pagamento da
compensao ambiental a ser feito pelo empreendedor no um salvo-conduto para
poluir ou para danificar o meio ambiente, no eliminando o direito de pessoa fsica
ou jurdica ingressar com ao judicial visando impedir atividades perigosas e/ou
danosas sua propriedade individual ou coletiva. Questiona o referido autor:

O pagamento efetuado sob o regime do art. 36 da Lei 9.985/2000
poderia ser levado em conta no caso de uma condenao pecuniria
futura, numa ao civil pblica? Os recursos destinados ao Fundo de
Direitos Difusos FDD tm como objetivo 'a reconstituio dos bens
lesados' (art. 13, caput, da Lei 7.347/85). Se o recurso pago pelo
empreendedor tiver sido destinado, ainda que parcialmente,
reconstituio de um 'bem lesado', essa parte do recurso merecer
ser computada quando do clculo do pagamento. uma medida de
equidade. Mas se o objeto da ao civil pblica no tiver relao
direta com a criao ou manuteno de uma unidade de
conservao no razovel que haja compensao entre os valores
pagos quando do licenciamento ambiental e os a pagar, em razo da
deciso judicial. (MACHADO, 2002, p. 752)

A sentena proferida no julgamento de ao civil pblica far coisa julgada erga
omnes, nos limites da competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido
for julgado improcedente por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer
legitimado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova.

Nas aes civis pblicas no haver adiantamento de custas, emolumentos,
honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao
autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas
processuais.

No que tange utilizao da ao civil pblica para controle da compensao
ambiental, vale mencionar, a ttulo ilustrativo, a propositura pelo Ministrio Pblico
Federal da ao cautelar de seqestro n. 2003.38.00.011084-7 e da ao civil
pblica n. 2003.38.00.017005-4, ambas em curso perante o Juzo da 8 Vara
Federal da Seo Judiciria de Minas Gerais, por meio das quais o MPF, agindo em
defesa do Povo ndgena Krenak, pleiteia o reconhecimento da nulidade da
compensao ambiental estabelecida pelo BAMA no processo de licenciamento da
Usina Hidreltrica de Aimors no que pertine destinao de R$ 1.780.000,00 (um
milho, setecentos e oitenta mil reais) ao Parque Estadual de Sete Sales,
buscando, ademais, o depsito judicial do referido valor at deciso judicial
definitiva.

Sustenta o MPF nas referidas aes que:

1. o BAMA s pode aplicar os recursos oriundos da compensao ambiental fixada
em processos de licenciamento de sua competncia em unidades de conservao
federal;
2. que o BAMA no possui competncia para repassar "recursos federais para o
Estado de Minas Gerais;
3. que Parque Estadual no constitui unidade de conservao de proteo integral;
4. que o valor destinado ao Parque Estadual dos Sete Sales seria utilizado para
aquisio de terras tradicionalmente ocupadas pelo Povo ndgena Krenak, portanto,
terras pertencentes Unio, haja vista a sobreposio do Parque Estadual com a
Terra ndgena; e, finalmente,
5. que haveria obrigatoriedade da Terra ndgena ser beneficiria dos recursos
provenientes da compensao ambiental.

As aes ainda se encontram pendente de julgamento. De qualquer forma, a
pretenso do parquet federal contraria os entendimentos firmados no presente
trabalho.




4.2.3 Ao PopuIar

A ao popular, assim como o mandado de segurana, uma garantia
constitucional. De acordo com a Constituio Federal de 1988, qualquer cidado
parte legtima para propor ao popular que vise anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia (art. 5,
LXX).

A ao popular um dos remdios jurisdicionais mais antigos e, mesmo com
marchas e contramarchas da histria, podemos dizer que foi pioneiro na defesa dos
direitos coletivos lato sensu. (FORLLO, 2000, p. 261)

mportante frisar que a ao popular presta-se defesa de bens de natureza pblica
(patrimnio pblico) e difusa (meio ambiente), o que implica a adoo de
procedimentos distintos. Tratando-se de defesa do meio ambiente, o procedimento a
ser adotado ser o previsto na Lei da Ao Civil Pblica e no Cdigo de Defesa do
Consumidor, que constitui a base da jurisdio civil coletiva, j exposto acima. Por
outro lado, tratando-se da defesa de bem de natureza pblica, o procedimento a ser
utilizado ser o previsto na Lei n. 4.717, de 29/6/65.

A legitimidade ativa da ao popular vem explicitada no artigo 1, 3, da Lei n.
4.717/65, segundo o qual a prova da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita
com ttulo eleitoral ou com documento que a ele corresponda. Oportuna, todavia, a
observao de Celso Antnio Pacheco Fiorillo de que o destinatrio do meio
ambiente ecologicamente equilibrado toda coletividade (artigo 225, caput, CF/88),
brasileiros e estrangeiros aqui residentes, independentemente da condio de
eleitor, de modo que, no tocante proteo dos bens e valores ambientais, o artigo
1, 3, da Lei n. 4.717/65 no foi recepcionado pela Constituio Federal. No
entendimento do autor:

Propugnamos pela discordncia de que o conceito de cidado no se
restringe em sede de ao popular ambiental, porquanto tem por
objeto um bem ambiental, de natureza difusa e no pblica, bem,
portanto, de carter supraindividual justamente porque de todos ao
mesmo tempo. [...]
Assim, em sede de ao popular ambiental, a legitimao ativa no
se restringe ao conceito de cidado encartado na Lei n. 4.717/65,
cabendo esse instrumento a todos aqueles que so passveis de
sofrer os danos e leses ao meio ambiente, quais sejam, brasileiros
e estrangeiros residentes no Pas. (FORLLO, 2000, p. 265-266)

A propositura de ao popular pressupe a existncia de ato lesivo ao meio
ambiente a ser anulado, buscando-se, portanto, desconstituir o ato j praticado. No
entanto, se a leso ao meio ambiente for um ato material propriamente dito (por
exemplo: se os recursos da compensao ambiental devida por determinado
empreendimento estiverem sendo aplicados em desacordo com as prescries
legais), a pretenso da ao popular ser extirpar o ato que est sendo praticado, de
modo a prescrever a absteno da prtica e sua imediata correo.

mporta esclarecer que, estando o ato consumado, ainda que as conseqncias
nocivas ao meio ambiente estejam sendo produzidas, no caber ao popular,
porquanto esta no se presta reparao do dano seno estaramos no campo de
incidncia da ao civil pblica alm do que visa atacar o ato e no as suas
conseqncias. (FORLLO, 2000, p. 267)

No que diz respeito, por derradeiro, legitimidade passiva, poder figurar no plo
passivo da ao popular qualquer pessoa responsvel pelo ato lesivo ao meio
ambiente, de acordo com o conceito de poluidor estabelecido pela Poltica Nacional
do Meio Ambiente.

CONCLUSO

Apesar do clima atual de indefinio decorrente da propositura pela Confederao
Nacional da ndstria CN da AD n. 3378, visando a suspenso da eficcia e a
declarao da inconstitucionalidade do artigo 36 da Lei n. 9.985/00, a qual se
encontra pendente de julgamento pelo STF, e da apresentao Cmara dos
Deputados do Projeto de Lei n. 4.082/04, que tem por objetivo alterar o referido
dispositivo legal, reputamos atendida nossa proposta inicial de definir a
compensao ambiental em todos os seus aspectos, nos moldes previstos na
legislao vigente, e demonstrar a importncia da aplicao do mecanismo,
enquanto instrumento eficaz de preservao do meio ambiente e proteo da
biodiversidade.

Para tanto, abordamos no Captulo 1 a evoluo legislativa da compensao
ambiental que, embora instituda pelo CONAMA por meio das Resolues n. 10, de
3/12/87, e n. 02, de 18/4/96, elaboradas de acordo com as diretrizes fixadas na Lei
de Poltica Nacional do Meio Ambiente (n. 6.938/81) e, posteriormente, na
Constituio Federal de 1988, somente teve sua exigncia consolidada com a
publicao da Lei n. 9.985/00 que, em seu artigo 36, deu nova regulamentao
matria, caracterizando verdadeira "norma geral de proteo ambiental e, por isso,
de aplicao obrigatria pelos Estados.

No Captulo 2 vimos que a compensao ambiental obrigao de natureza
reparatria e carter econmico, fundamentada nos princpios constitucionais do
desenvolvimento sustentvel e da responsabilidade ambiental objetiva, imposta
para, diante da previso de ocorrncia de impactos ambientais negativos,
decorrentes da futura implantao de atividade econmica regular, fazer frente s
leses ambientais no passveis de mitigao ou recomposio. A exigncia da
compensao durante o licenciamento no exclui a possibilidade de imposio de
medidas mitigadoras e de controle, visto que possuem finalidades distintas.

Verificamos, ademais, que a compensao ambiental no possui natureza tributria,
uma vez que constitui obrigao de dar ou de fazer, alm de no possuir elementos
peculiares a qualquer das espcies tributrias, e que a sua imposio tem como
requisito a previso, durante o procedimento de licenciamento ambiental e com
fundamento no EA/RMA, de ocorrncia de significativo impacto ambiental, assim
entendido os impactos negativos no mitigveis e passveis de riscos que possam
comprometer a qualidade de vida de uma regio ou causar danos aos recursos
naturais ou ao patrimnio espeleolgico.

A compensao ambiental visa principalmente efetivar o princpio da
responsabilidade ambiental objetiva, mediante a imposio ao empreendedor do
dever de reparar integralmente a degradao ambiental futura mediante a
compensao dos impactos negativos no mitigveis, e garantir o desenvolvimento
sustentvel, possibilitando o licenciamento de empreendimentos relevantes sob o
aspecto socioeconmico, mas que sejam causadores de significativos impactos
ambientais, protegendo, ao mesmo tempo, parcelas representativas de
ecossistemas relevantes, por meio da obteno de recursos necessrios
implantao e manuteno de unidades de conservao da natureza.

Alm de possibilitar a preservao do meio ambiente e da biodiversidade e contribuir
para a proteo do patrimnio histrico-cultural, arqueolgico e palenteolgico
existente em diversas unidades de conservao beneficiadas, a compensao
ambiental tem incentivado o aperfeioamento dos estudos de impacto, da arquitetura
e da tecnologia ambientais, com vistas reduo dos valores devidos, e tem sido
importante fator de estmulo ao interesse de parte do empresariado brasileiro pela
proteo de unidades de conservao.

Analisamos, ainda, no Captulo 3, os procedimentos de aplicao e cobrana da
compensao ambiental, a qual deve ser exigida pelo rgo licenciador e cumprida
pelo empreendedor durante o trmite do licenciamento ambiental, especificamente
na fase de implantao do empreendimento. As aes e o cronograma de aplicao
dos recursos da compensao ambiental devem ser fixados pelo rgo licenciador
segundo as prioridades estabelecidas no artigo 33 do Decreto n. 4.340/02 e devem
ser consubstanciados em Termo de Compromisso, a ser firmado pelo rgo
ambiental e pelo empreendedor, quando este for pessoa fsica ou pessoa jurdica de
direito privado, ou em Convnio, quando o empreendedor for pessoa jurdica de
direito pblico. A assinatura dos referidos documentos deve ser exigida como
condicionante obteno pelo empreendedor da Licena de nstalao L e o
efetivo cumprimento das obrigaes pactuadas deve condicionar a concesso da
Licena de Operao LO.

Partindo das consideraes feitas, conclumos tambm que a compensao
ambiental devida, a qualquer tempo, nos licenciamentos corretivos de atividades
irregularmente instaladas, nos licenciamentos em andamento na fase em que estes
se encontrarem, e nas renovaes das Licenas de Operao LO validamente
expedidas, sendo que os empreendimentos que concluram o processo de
licenciamento aps a publicao da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e que
porventura no tiveram suas compensaes ambientais oportunamente definidas,
devem ser convocados pelo rgo licenciador para se adequarem legislao em
vigor.

No obstante o questionamento judicial em curso e a proposta de alterao do texto
legal, conclumos pela constitucionalidade do artigo 36 da Lei n
o
9.985/00 que, ao
fixar apenas o percentual mnimo da compensao ambiental em 0,5% dos custos
totais previstos para a implantao do empreendimento, buscou atender ao princpio
da reparabilidade integral do dano ambiental, no havendo qualquer ofensa aos
princpios constitucionais da legalidade, proporcionalidade, razoabilidade ou
separao dos poderes. Aps a anlise tcnica do empreendimento e do estudo de
impacto ambiental apresentado, o percentual da compensao ambiental deve ser
fixado, gradualmente, a partir do mnimo estabelecido na legislao vigente, de
acordo com o grau de impacto causado pelo empreendimento.

Os custos totais previstos para a implantao de um empreendimento, por sua vez,
englobam os valores relativos a todos os componentes previstos no projeto, desde a
fase inicial de viabilidade do empreendimento at a sua efetiva operao, devendo
ser computados os investimentos destinados mitigao e controle dos impactos
causados pelo empreendimento e deduzidos os investimentos que possibilitem
alcanar nveis de qualidade ambiental que superem os parmetros mnimos
estabelecidos na legislao vigente. Os referidos valores devem ser informados pelo
empreendedor ao rgo licenciador por meio de planilhas, sujeitando-se reviso
por parte do rgo competente, impondo-se ao profissional que as elaborou e ao
empreendedor, as sanes administrativas, civis e penais, pela falsidade das
mesmas.

A aplicao da compensao ambiental deve ser levada discusso em audincia
pblica, de forma a legitimar sua cobrana, e os recursos dela oriundos devem ser
aplicados na implantao e manuteno de unidades de conservao da natureza
participantes do grupo de proteo integral ou, quando afetadas direta ou
indiretamente pelo empreendimento, em unidades de conservao do grupo de uso
sustentvel, podendo ser contemplada, ainda, a criao de novas unidades do grupo
de proteo integral, preferencialmente junto rea do empreendimento.

Ao definir as unidades a serem beneficiadas com os recursos da compensao
ambiental, o rgo licenciador deve privilegiar, sempre que possvel, aquelas mais
prximas ao empreendimento, sejam elas federais, estaduais ou municipais,
independentemente do rgo licenciador ser federal, estadual ou municipal. Os
empreendedores privados podero, a ttulo de compensao, propor atravs do
EA/RMA a criao de Monumentos Naturais ou Refgios Silvestres em reas de
sua propriedade, sendo ilegal, por outro lado, a destinao de recursos da
compensao ambiental para criao de unidades de conservao do grupo de uso
sustentvel em reas privadas, especialmente Reservas Naturais do Patrimnio
Natural RPPNs, e para terras indgenas, visto que no caracterizam unidades de
conservao da natureza de qualquer espcie.

Foi possvel inferir, ainda, que a compensao ambiental consiste precipuamente
em obrigao de dar ou de fazer, que deve ser cumprida pelo empreendedor de
forma a atender s prioridades estabelecidas no artigo 33 do Decreto n. 4.340, de 22
de agosto de 2002, sendo que a gesto dos recursos da compensao incumbe ao
empreendedor, vinculada superviso e aprovao do rgo licenciador. Os
recursos devero ser aplicados pelo empreendedor segundo as diretrizes fixadas
pelo rgo licenciador em Termo de Referncia, no qual sero definidos o objeto e o
contedo dos trabalhos a serem realizados, devendo as despesas correr por conta
do empreendedor nos limites dos valores analisados e aprovados pelo rgo
licenciador, medida de sua execuo, e as despesas respectivas deduzidas no
valor total da compensao devida. As contrataes porventura realizadas para
cumprimento das obrigaes relativas compensao ambiental prescindem de
procedimento licitatrio prvio, salvo na hiptese do empreendedor ser subordinado
ao regime da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993.

Finalmente, no Captulo 4, analisamos os mecanismos de controle da correta
aplicao da compensao ambiental, o qual pode ser exercido preventivamente, na
fase de elaborao e anlise do EA/RMA, ou repressivamente, aps a anlise do
referido estudo de impacto ambiental. Vimos que na esfera administrativa o controle
feito principalmente por meio dos comentrios ao EA/RMA e dos debates em
audincia pblica acerca da compensao ambiental a ser fixada; da participao da
sociedade civil em rgos colegiados competentes para deliberar sobre a
compensao ambiental; da interposio de recursos administrativos; e das
recomendaes do Ministrio Pblico. J na esfera judicial, as principais vias de
controle so o mandado de segurana coletivo ou individual, a ao civil pblica e a
ao popular, visando prevenir ou corrigir ilegalidades ou abuso de poder na
aplicao do mecanismo estudado.

Embora a compensao ambiental tenha-se revelado um eficaz instrumento de
preservao do meio ambiente e proteo da biodiversidade, sua exigncia, tanto na
esfera federal quanto no mbito dos Estados, tem encontrado barreiras. Grande
parte do setor produtivo brasileiro ainda enxerga a compensao como uma
imposio descabida, e com tristeza que assistimos resistncia de suas
entidades representativas que vem bombardeando o processo de regulamentao
da norma, dificultando e retardando a fixao de parmetros para definio do grau
de impacto e do percentual devido por cada tipo de empreendimento. Somam-se a
isso as notrias dificuldades estruturais dos rgos ambientais que, em regra, no
dispem de recursos materiais e humanos suficientes ao desempenho com
eficincia e prontido de suas competncias institucionais, tornando o licenciamento
ambiental um procedimento lento e dispendioso.

De qualquer forma, a norma que impe a compensao deve ser aplicada, pois no
basta apenas legislar. fundamental que to importante instrumento de proteo da
biodiversidade saia do plano terico para a existncia ftica, pois, na verdade, o
maior dos problemas ambientais brasileiros a dificuldade de conferir efetividade s
leis ambientais, haja vista o desrespeito generalizado legislao vigente. Urge seja
substituda a ineficaz retrica ecolgica por aes concretas em favor do ambiente e
da vida, sob pena de em breve nova modalidade de poluio a 'poluio
regulamentar' ocupar o centro de nossas preocupaes.

Releva considerar, por fim, o cuidado e a parcimnia que merecem a aplicao e a
utilizao da compensao ambiental, devendo ser sempre privilegiado o
exaurimento das formas de mitigao e controle dos impactos ambientais e de
recomposio do meio ambiente lesado. Devido s facilidades que podem cercar a
sua utilizao, a compensao ambiental deve sempre consistir em instrumento
subsidirio de defesa e proteo do bem ambiental, cuidando o Poder Pblico de
no a transformar em meio de compra do direito de poluir ou de destruir determinado
ecossistema.

Assim, a compensao ambiental deve ser utilizada visando compatibilizar a
preservao do meio ambiente, a melhoria da qualidade de vida e o crescimento
socioeconmico, o que no significa dizer que deve se erigir em obstculo ao
desenvolvimento, mas sim em um de seus meios para propiciar gesto racional dos
recursos ambientais.

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