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FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS Pedro Cezar Dutra Fonseca e Cssio Silva Moreira

O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo.


Texto para Discusso N 10/2012

Junho 2012

Universidade Federal do Rio Grande do Sul Reitor: Carlos Alexandre Netto Vice-Reitor : Rui Vicente Oppermann Diretor da Faculdade de Cincias Econmicas: Hlio Henkin Chefe do Departamento de Economia e Relaes Internacionais: Karen Stallbaum Departamento de Economia e Relaes Internacionais Av. Joo Pessoa, 52 - Porto Alegre - RS Tel.: (51) 3308 3324 E-mail: decon@ufrgs.br Projeto Pastas Projetado e elaborado pela Grfica UFRGS Capa: Lucianna Pisani e Natalia Vittola Ncleo de Publicaes da Faculdade de Cincias Econmicas Tel.: (51) 3308 3513 E-mail: tdeconomia@ufrgs.br Coord. Ncleo de Publicaes: Ricardo Dathein Acompanhamento editorial: Isabel Cristina Pereira dos Santos Editorao: Thain Ribeiro Loureiro Normalizao: Llian Maciel Reviso: Carolina dos Santos Carboni DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP) Responsvel: Biblioteca Gldis W . do Amaral, Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS
F676p Fonseca, Pedro Cezar Dutra O projeto do governo Goulart e o II PND : um cotejo / Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira. -- Porto Alegre : UFRGS/FCE/DERI, 2012. 25 f.: Il. -- (Texto para Discusso / Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Cincias Econmicas ; n. 10/2012). 1. Governo Joo Goulart : 1961-1964. 2. Planos econmicos. 3. Histria econmica. 4. Poltica econmica. 5. Formao econmica. I. Moreira, Cssio Silva. II. Ttulo. III. Srie. CDU 33:94(81)

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo* The Goulart Administrations project and 2nd PND: a comparison
Pedro Cezar Dutra Fonseca** Cssio Silva Moreira***
Resumo: Este artigo mostra que, embora em contextos econmicos distintos e com marcantes diferenas polticas e ideolgicas, h notveis semelhanas entre o projeto econmico do governo Joo Goulart (1961-1964) e o Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) do governo Ernesto Geisel (1974-1979). Para tanto, foram utilizadas como fontes primrias os documentos oficiais sobre o Plano Trienal e o II PND, alm das mensagens presidenciais remetidas ao Congresso Nacional de ambos os perodos, nas quais os planos so expostos e justificados. Este artigo sugere que uma racionalidade histrica parece se impor ao constatar que, uma dcada depois de interrompidas pelo golpe militar, muitas propostas, como o avano da industrializao para os bens de capital e intermedirios e os investimentos na rea de energia, so retomadas e consideradas imprescindveis diante da fragilidade que o pas se encontrava aps o choque do petrleo. Palavras-chave: Economia brasileira. Plano Trienal. II PND. Governo Goulart. Governo Geisel. Abstract: The paper shows that there are remarkable similarities between the economic project of the Joo Goulart administration (1961-1964) and the National Development Plan (2nd Plan) of the Ernesto Geisel administration (1964-1969), despite the different economic contexts and political and ideological differences. In order to demonstrate this, primary sources the official documents regarding the Triennial Plan and 2nd PND are used, as well as presidential messages to the National Congress in both periods, when they are exposed and justified. The paper assumes a historical rationality by verifying that, a decade after being suspended by the military coup dtat, many proposals are resumed as the country faced a weakness after the oil debacle. Such proposals include the advancement of industrialization of capital goods and investments in energy. Keywords: Brazilian economy. Triennial development plan. 2nd PND. Goulart administration. Geisel administration.

* Os autores agradecem a Eleutrio da Silva Prado os comentrios e sugestes valiosos, conquanto assumam total responsabilidade pela verso final do trabalho. Agradecem, tambm, aos bolsistas de Iniciao Cientfica/CNPq Leonardo Staevie Ayres e Jayme Tolpolar Anchante, ambos acadmicos do curso de Cincias Econmicas da UFRGS. ** Professor titular do Departamento de Cincias Econmicas da UFRGS e pesquisador do CNPq. E-mail: pedro.fonseca@ufrgs *** Professor do Instituto Federal do Rio Grande do Sul (IFRS), Doutor em Economia do Desenvolvimento pela UFRGS. Pgina eletrnica: <www.cassiomoreira.com.br>. E-mail: cassio.moreira@poa.ifrs.edu.br

Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira

Introduo
Uma das proposies mais marcantes e radicalmente iluminista do pensamento de Hegel, e ainda demarcadora de approaches nos estudos epistemolgicos, o entendimento da histria como um processo racional. Com o idealismo que lhe era peculiar, assumia que na histria o esprito uno e idntico natureza, o que lhe confere o carter racional e necessrio de seu processo (HEGEL, 1969). A mxima o que racional real e o que real racional impe a necessidade da identidade entre razo e realidade e desconfia do contingente e das coincidncias histricas:
Os fatos constitutivos desta histria no so aventuras, do mesmo modo que a histria do mundo no uma histria romanesca; no uma coleo de fatos contingentes, de viagens de cavaleiros errantes que se batem ao acaso [...] h um nexo essencial no movimento do esprito pensante, onde domina a razo, assevera na Introduo Histria da Filosofia (HEGEL, 1980, p. 334, grifo do autor).

Todavia, o esprito se exterioriza e, como tal, manifesta-se como histria. Da podermos capt-lo, mesmo por tortuosos caminhos, empiricamente: o que deve ser verdade deve estar na realidade e conhecer-se por meio da percepo. Se a histria, como processo racional, argumenta Hegel, tratava-se de uma convico, para o historiador seria uma hiptese. O problema do empirismo no era em si afirmar a existncia de uma realidade emprica ou factual, mas negar o suprassensvel, ou fazer uma separao radical entre o conceito e a matria. Marx, mesmo rejeitando o idealismo, manteve em parte essas asseres da reflexo hegeliana sobre a racionalidade histrica. Mas as mesmas impressionaram negativamente autores como Marcuse, para quem, segundo Arantes (HEGEL, 1980, p. xx), tal prevalncia do esprito [...] revela os traos sombrios de um mundo controlado pelas foras da histria, em lugar de as controlar. J Lukcs (1979) adverte que preciso lembrar a tese de Marx, segundo a qual compreender que o desenvolvimento da sociedade no consiste em [...] reconhecer por toda parte as determinaes do conceito lgico, mas em apreender a lgica especfica do objeto especfico (LUKCS, 1979, p. 77, grifo nosso). Assim, pode-se interpretar que para Marx a necessidade histrica no se impunha como fora intransponvel. A autoconscincia se exteriorizava e, atravs da prxis, assumiria carter transformador. Destarte, mais que a lgica do conceito, sua preocupao consistia em buscar os nexos dos processos reais e, por isso, mesmo que de outra forma e circunscrito ao materialismo, o marxismo compreende a histria como um processo racional e tambm prope que coincidncias ou contingncias, ainda que possveis, na maior parte das vezes so fatos cuja conexo no imediatamente perceptvel. Trata-se da racionalidade do processo histrico, mas como concreticidade objetiva (LUCKCS, 1979, p. 26), a qual deve ser captada no pelo desdobramento do esprito - uma fora externa que condiciona o processo -, mas no movimento e nos desdobramentos do prprio processo histrico, que uma construo humana. Todavia, em ambos os autores, da mesma forma, essa racionalidade no imediata e muitas vezes contraria o senso comum e surpreende mesmo o analista experiente.

O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. As ponderaes de ordem filosfica dos pargrafos anteriores retomam uma prtica comum na produo acadmica de Histria Econmica, ora em desuso, que consistia em preceder o trabalho factual inerente aos estudos histricos pela definio do marco epistemolgico no qual o material emprico seria analisado. Com a ps-modernidade, tal procedimento, mais que criticado, tornou-se desnecessrio sob o entendimento da validade da histria como relato e da legitimidade da diversidade de leituras associado crtica aos assim chamados paradigmas totalizantes, nestes includos o marxismo e o estruturalismo. Todavia, o objetivo deste trabalho torna o procedimento absolutamente necessrio, pois auxilia ao mostrar como as consideraes anteriores, associadas tradio epistemolgica hegeliano-marxista, resistem e se revelam mesmo em conjunturas histricas bem especficas. No caso, prope-se fazer uma anlise comparativa entre um conjunto de propostas do governo de Joo Goulart (1961-1964), o qual identificamos como seu projeto econmico, e as medidas elencadas e parcialmente implementadas, dez anos depois de sua interrupo pelo golpe civil-militar de 1964, pelo II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) do governo Geisel (1974-1979). Fundamentalmente, o que se pretende assinalar a semelhana dos objetivos do II PND com os explanados principalmente no Plano Trienal e na Mensagem ao Congresso Nacional de 1964 do governo Goulart. Esses aliceram a afirmao segundo a qual Goulart pretendia aprofundar o processo de substituio de importaes, na direo dos bens de capital e intermedirios, com nfase no setor energtico, e mediante a descentralizao espacial desses investimentos. Dez anos depois, na conjuntura adversa marcada pelo choque do petrleo e pelo fim do ciclo do milagre (1968-1973), o II PND foi lanado como um audacioso programa de investimentos em infraestrutura focado exatamente nesses setores, inclusive com a mesma prioridade nos bens de capital e na busca de fontes alternativas de energia. Em ambos os casos, ademais, previa-se a presena do Estado como indispensvel para levar adiante os investimentos, seja diretamente por empresas estatais, seja pela induo, por mecanismos diversos, ao setor privado. Este artigo possui trs sees alm desta introduo e das consideraes finais. Na segunda apresenta-se uma breve anlise do Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social e das mensagens ao Congresso Nacional de Goulart, principalmente a de 1964. Esta consiste no mais rico material emprico para evidenciar a intencionalidade do governo em continuar o processo de substituio de importaes e a descentralizao espacial dos investimentos, os quais so tratados como necessidade histrica no discurso presidencial. J na terceira seo apresentam-se os objetivos do II PND, com destaque nos bens de capital, na matriz energtica e na correo dos desequilbrios regionais. Essas duas sees serviro como base para a anlise comparativa que ser desenvolvida na quarta, quando as semelhanas so expostas de forma mais detalhada. O artigo encerra com uma concluso.

O Plano Trienal e da Mensagem ao Congresso Nacional de 1964


No dia 7 de setembro de 1961, depois de conturbada crise poltica, assumiu como Presidente da Repblica o ento vice-presidente constitucional Joo Goulart. O contexto poltico, com o veto militar a sua posse, ensejou a Campanha da Legalidade, liderada

Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira por Leonel Brizola, ento governador do Rio Grande do Sul, cujo desfecho impediu que tal veto se consumasse. A soluo poltica encontrada foi a adoo do sistema parlamentarista, que durou at janeiro de 1963, quando um plebiscito determinou, por ampla margem, o retorno ao presidencialismo. Durante aquele perodo, o pas foi governado por primeiros-ministros indicados pelo presidente Goulart e aprovados pelo Congresso Nacional. Em relao conjuntura da economia brasileira no incio da dcada de 1960, destacam-se o arrefecimento do crescimento e a acelerao inflacionria. Essa combinao pode ser identificada como tpico fenmeno de estagflao, conforme ilustra o Grfico 1. Grfico 1 - Inflao e taxa de crescimento do PIB (1954 1964)
12 10 8,8 8
PIB

100 10,8 9,8 7,7 9,4 8,6 47,79 39,44 25,87 2,9 24,57 12,15 6,95 1956 1957 1958 1959 Anos 1960 1961 1962 0,6 1963 1964 24,38 30,46 6,6 51,6 3,4 79,91 92,12 90 80
Inflao (IGP-DI)

70 60 50 40 30 20 10 0

7,8

6 4 2 0 1954 1955

Taxa de crescimento do PIB (em %)

Taxa de inflao (IGP-DI)

Fonte: Bacen.

Diante desse quadro adverso, ainda sob a vigncia do parlamentarismo, mas com a perspectiva de que o mesmo seria superado, foi lanado, no final de 1962, o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado pelo futuro ministro Celso Furtado. Esse plano propunha como metas o controle da inflao e a manuteno de elevada taxa de crescimento econmico. Todavia, ao lado dessas medidas que podemos denominar como de curto prazo, posto por imposies da conjuntura, o plano tambm propunha um projeto econmico de envergadura, composto por um conjunto de reformas estruturais voltadas a dar novo direcionamento de longo prazo economia. Em relao s anlises sobre a poltica econmica adotada na conjuntura, pesquisas mais recentes tm contribudo para a formulao de novas interpretaes sobre essa poltica. Em especial, os trabalhos de Monteiro (1999), Fonseca (2004), Fonseca e Monteiro (2005), Melo et al. (2006), Moraes (2010), Moreira (2011) e Loureiro (2012) resgatam as aes implementadas e as tentativas do governo de enfrentar os problemas, como a inflao e a crise do balano de pagamentos, salientando suas dificuldades polticas e contrariando a viso tradicional, a qual geralmente assinalava que poltica econmica era ambgua, ou at mesmo irracional e aleatria. Esses autores (ABREU, 1989; LESSA, 1982; LEFF, 1977; WELSS, 1977; MACEDO, 1975; SIMONSEN, 1962) exploravam o fato de que o governo avanava e depois recuava em muitos momentos: exemplo disso foi o fim e a volta dos subsdios de derivados do petrleo e do trigo que estavam nas medidas de combate inflao do Plano Trienal. O recurso ao modelo de credibilidade usado por Monteiro (1999) contribuiu para mostrar o desfecho da conduo da

O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. poltica econmica do perodo, contrapondo-se tese da aleatoriedade. Posteriormente, os trabalhos de Fonseca e de Loureiro associam a aparente hesitao e ambiguidade s dificuldades de compor um pacto poltico capaz de dar sustentao s reformas pretendidas, diante da presso de inmeros segmentos sociais, a qual configura uma crise de legitimidade. As anlises sobre o Plano Trienal geralmente enfocam o dilema entre o crescimento econmico e a estabilidade monetria. Costuma-se atribuir que o plano fracassou ou foi abandonado sob a evidncia de que as tentativas de estabilizao no lograram xito. Como j se mencionou, o plano arrolava objetivos conjunturais e estruturais, porm no os entendia como autnomos. Ao contrrio, aliava medidas de curto prazo necessrias para enfrentar a inflao e os gargalos nas contas externas a um modelo dependente, cuja superao exigia mudanas estruturais que visavam romper com a dependncia externa (financeira, produtiva e tecnolgica), as chamadas reformas de base. Conforme o seu principal elaborador, e consoante tradio do estruturalismo latino-americano, o Estado deveria assumir o papel determinante de regulador e de promotor do desenvolvimento, com o af de dar continuidade ao processo de substituio de importaes de bens intermedirios e de capital, passo entendido como necessrio, junto com outras reformas, como a agrria e a bancria, para a superao da dependncia tecnolgica e financeira. Por outro lado, cabe lembrar que, mesmo com as dificuldades na execuo das polticas de estabilizao, o plano no foi abandonado no que tange s reformas e poltica industrial. Ao contrrio, justamente quanto mais avanava o tempo mais as reformas estruturais firmavam-se na ordem do dia e radicalizava-se a retrica presidencial no sentido de lev-las adiante, fomentando um clima de polarizao poltica crescente a culminar na deposio de Goulart. Mesmo sem ter sido executado, o plano documento importante para a anlise histrica, pois mostra a direo proposta pelo governo Joo Goulart, a qual ele intitulou Caminho Brasileiro, tendo como ponto seminal as reformas institucionais (GOULART, 1964). Em sua introduo, o documento resume seus principais objetivos, posteriormente detalhados ao longo do texto. O primeiro objetivo era manter uma elevada taxa de crescimento do produto. Esse crescimento seria puxado pela indstria por meio de modificaes estruturais que visassem uma maior participao da produo de bens intermedirios e, principalmente, de bens de capital. Conforme uma meta do plano, [...] a indstria do pas estar contribuindo com mais de 70% dos bens de capital de que necessita a economia nacional para manter sua elevada taxa de crescimento (BRASIL, 1962, p. 9). O segundo objetivo pode ser analisado conjuntamente com o terceiro. O plano apontava a necessidade de criar condies de financiamento, por meio de polticas fiscal, monetria e cambial adequadas, para garantir os investimentos planejados e, assim, a estabilidade monetria. A ideia associada a isso leva a duas interpretaes complementares. A primeira era que o descontrole do setor pblico era importante fator de presso inflacionria. O segundo, no que se afastava da ortodoxia, que a inflao deveria ser controlada sem abrir mo do crescimento econmico. A anlise da documentao oficial permite antever que o plano, mesmo que apontasse o dficit pblico como uma das causas da inflao, no via como dilema intransponvel o trade off entre crescimento e

Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira estabilidade monetria. A questo-chave desse entendimento estava na forma de financiamento, a qual deveria permitir uma diminuio do dficit pblico em conjunto com os investimentos pretendidos pelo governo. Mais uma vez, percebe-se a importncia das mudanas estruturais, especialmente por meio do desenvolvimento de um sistema financeiro capaz de promover os investimentos produtivos privados e financiar o Estado para dispens-lo do recurso de emisso monetria. Em outra passagem, registra-se a meno de que o crdito ao setor privado deveria crescer em montante corresponde elevao de preos mais o crescimento real do PIB (BRASIL, 1962). Da mesma forma, embora houvesse preocupao com a expanso monetria, e certamente com vistas na base sindical do governo, importante inclusive por ocasio de sua posse, afora um perodo inicial de estabilizao, no via como regra necessria para atingir a estabilidade o decrscimo dos salrios. Propunha que estes devessem crescer a taxas [...] pelo menos idntica a do aumento da produtividade do conjunto da economia, demais dos ajustamentos decorrentes da elevao do custo de vida (BRASIL, 1962, p. 7). Acreditava que, por meio das mudanas estruturais, a distribuio dos frutos do crescimento econmico seria mais equnime. Esse entendimento j aparece em Goulart antes mesmo de chegar presidncia: [...] a elevao do salrio mnimo faz subir o custo de vida? Faz sim, mas tambm uma conseqncia de encarecimentos anteriores (TEJO, 1957, p. 116). Os objetivos seguintes reafirmam o papel do Estado na conduo de reformas. Para o cotejo com o II PND, ressalta-se o enumerado em quinto lugar, j que este mais tarde tambm associar a explorao dos recursos naturais com a descentralizao espacial dos investimentos e propor que o Estado promova uma srie de investimentos em explorao e ampliao da extrao de recursos naturais, mas descentralizando-os, como forma de diminuir as disparidades regionais. J o sexto objetivo mostra claramente a inteno de mudar a ordem institucional do pas, como forma de revitalizar a formao de capital e qualificar a mo de obra, assim como melhorar a assimilao de novas tcnicas. Nesse ponto, pode-se especular a inteno do governo em transferir tecnologia, visto que se percebe no plano a inteno de desenvolver o departamento de bens de capital. Outra preocupao institucional com a questo da concentrao da propriedade da terra no Brasil. O plano sinaliza a necessidade inadivel de uma reforma agrria. No stimo objetivo, percebem-se dois pr-requisitos fundamentais para a realizao do plano. O primeiro a necessidade de refinanciar a dvida externa com vencimento no curto e mdio prazo, a qual impunha restries ao balano de pagamentos. O segundo seria formas sustentveis de financiamento do setor pblico. Em outra passagem, o plano explicita essas duas pr-condies:
Os dois objetivos bsicos indicados: captao adicional de recursos para o setor pblico, por meios no inflacionrios, e manuteno do nvel das importaes mediante refinanciamento da dvida externa so componentes necessrios de todo planejamento da economia brasileira que vise a manter uma elevada taxa de crescimento e a recuperar progressivamente a estabilidade. (BRASIL, 1962, p. 22).

Finalmente, o ltimo objetivo arrolado aponta para uma mudana institucional e ao mesmo tempo instrumental, visando construo de um novo desenho organizacional para o aparelho governamental, e com forte contedo poltico, pois propunha aumen-

O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. tar a centralizao das decises com vistas a enquadrar todos os rgos do governo num s objetivo, ou seja, na consecuo de um mesmo projeto para o pas. Esse projeto seria implantado por meio das reformas e da planificao da economia brasileira. Em suma, nesse contexto a ao do governo seria exercida por meio de um conjunto de medidas orientado para dois objetivos:
(a) assegurar a realizao do montante de investimentos requeridos para que fosse alcanada a taxa de crescimento prevista; e (b) orientar esses investimentos para que a estrutura da produo se ajustasse, com mnimo desperdcio de recursos, evoluo da demanda e, em particular, s necessidades de substituio de importaes determinadas pelas limitaes da capacidade para importar (BRASIL, 1962, p. 8).

A anlise do Plano Trienal com enfoque principalmente em suas diretrizes de longo prazo e voltadas ao desenvolvimento mostra que estas dependiam de condies polticas difceis de serem viabilizadas na conjuntura, frente o aguamento tanto do conflito e das presses de diferentes grupos sociais internos quanto tambm na rea internacional, principalmente com a poltica norte-americana para a Amrica Latina, principalmente aps a Revoluo Cubana (BANDEIRA, 2001; BASTOS, 2011; LOUREIRO, 2012). Todavia, para o propsito deste artigo, que menos avaliar resultados e mais resgatar percepes e intenes, j que estas permitem antever projetos que mais tarde sero retomados, interessante, sobretudo, assinalar o diagnstico do qual partia e as mudanas estruturais dele decorrentes. Podemos organizar os objetivos estruturais de longo prazo do Plano Trienal em cinco: a) institucionalizar a planificao econmica, mas mantendo a livre iniciativa; b) fortalecer o papel do Estado, especialmente em setores estratgicos, como os de energia e riquezas minerais; c) continuar o processo de substituio de importaes, focado no setor de bens intermedirios e de capital; d) corrigir os desequilbrios regionais; e) implementar reformas institucionais para melhorar o uso dos fatores de produo e gerar crescimento econmico com melhor distribuio de renda. O objetivo da planificao da economia brasileira como instrumento de Estado para melhorar o uso da alocao dos fatores de produo est estreitamente interligado com as propostas das reformas vistas como necessrias pelo governo: A planificao econmica no um objetivo que possa ser alcanado de uma vez. Constitui, em ltima instncia, uma tcnica de governar e administrar, e como tal deve ser introduzida progressivamente, medida que o quadro poltico, institucional e administrativo o comportasse (BRASIL, 1962, p. 16). Era entendida, ainda, como instrumento para direcionar a formao de capital e a distribuio de renda. Como ponto mais importante de seu diagnstico, o plano entendia como inconcluso o processo de industrializao por substituio de importaes e atribua os desequilbrios existentes ausncia de um planejamento que fosse capaz de antecipar as modificaes estruturais. Conforme a

Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira passagem abaixo, percebe-se o carter de modificar a estrutura de oferta da economia, com teor semelhante ao enunciado (e realizado, pelo menos parcialmente) pelo II PND:
As modificaes estruturais implcitas na substituio de importaes podem, igualmente, ser observadas de outro ngulo. Para uma economia subdesenvolvida, o aumento das exportaes significa um impulso de crescimento vindo de fora. Se inexiste esse impulso, substitu-lo por outro, interno, particularmente difcil, pois qualquer expanso da renda monetria logo se traduzir em maior demanda de importaes, que no pode ser satisfeita. Persistindo o impulso interno durante algum tempo, se a presso inflacionria da resultante no acarretar maiores transtornos economia, iniciam-se modificaes na estrutura da produo que, combinadas com alteraes na composio das importaes, permitiro aumento da oferta global capaz de satisfazer ao incremento da demanda monetria. Mas esse processo de substituio de importaes, inseparvel do desenvolvimento atual da economia brasileira, no se pode realizar sem presso inflacionria, a menos que a economia seja submetida a um planejamento que permitisse antecipar as modificaes estruturais (BRASIL, 1962, p. 31-32).

Macedo (1975), entretanto, questiona se havia conscincia de que o processo de substituio de importaes estivesse esgotado e, caso isso fosse verdadeiro, seria um equvoco do governo insistir em tal modelo de industrializao. Entretanto, h evidncias que comprovam ser essa a percepo do plano, mesmo coetneo de teses defensoras do referido esgotamento, como o caso do artigo de Maria da Conceio Tavares (1963), Auge e Declnio do Processo de Substituies de Importaes. Entretanto, enquanto predominava nas anlises de cunho cepalino a causa da estagnao na estreiteza dos mercados e na demanda de consumo, o plano, sem afastar-se desse entendimento, enfatizava a necessidade de aumentar a produo dos bens de capital, inclusive na tentativa de retomar o rpido crescimento da indstria nos ltimos anos anteriores a ele. A produo de equipamentos com densidade tecnolgica cada vez maior exigia mais volume de capital e trazia tona a questo do financiamento - cuja inteno manifesta que fosse preferencialmente interno. Essas modificaes estavam intrinsecamente ligadas s reformas de base, tais como na rea fiscal e no setor financeiro, pois a produo interna de parcela crescente dos bens de capital necessitava de elevado esforo de financiamento. Isso induziria necessidade de se substituir o financiamento externo por interno, com o fito de no aprofundar a dependncia, propsito que demonstra a pretenso de certa autonomia com relao ao exterior e o diferencia em relao forma de financiamento do II PND. Em adio, havia a preocupao de, por meio da planificao do desenvolvimento, assegurar um fluxo de recursos capaz de manter a formao de capital dentro das dimenses requeridas e com a composio adequada. A ideia consistia em direcionar o padro de consumo, por meio de distribuio de renda, para assim tentar orientar o investimento privado. Diferentemente da viso subconsumista, o plano permite perceber que o fator impulsionador do crescimento econmico o investimento. Entretanto, tenta direcion-lo, por meio da elevao do consumo, em determinados setores. Na seguinte passagem esse ponto mencionado:
O crescimento do consumo decorre, necessariamente, da elevao do nvel da renda pessoal e da forma como esta se distribui. necessrio projetar o crescimento do consumo afim de que os investimentos diretamente relacionados com a satisfao desse consumo possam ser orientados, obtendo-se uma utilizao tima da capacidade produtiva. Essa anlise setorial mais refinada constitui, entretanto, etapa avanada do trabalho de planejamen-

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo.


to, que a prpria execuo do plano permitir aperfeioar, e requer discusso direta e permanente com os dirigentes de cada ramo de atividade produtiva (BRASIL, 1962, p. 47).

Enfim, o planejamento visava orientar o processo de formao de capital a fim de direcionar o fluxo necessrio de recursos para os setores estratgicos. Dessa forma, pretendia-se atacar o principal entrave ao processo de substituio de importaes: os pontos de estrangulamento. Assim, facilitar-se-iam as adaptaes da estrutura produtiva s transformaes da procura decorrentes do prprio crescimento, sendo que essas modificaes deveriam germinar a partir dos bens de produo. Outra passagem do plano assevera tal entendimento:
No obstante o progresso realizado nos ltimos anos, o processo de industrializao da economia brasileira ainda est longe de atingir sua plena maturidade, existindo larga margem para o prosseguimento do processo com nfase na substituio de importaes. Especialmente no que se refere s indstrias de base, metalurgia dos no ferrosos, siderurgia, indstrias qumicas, mecnicas e de material eltrico, a dependncia de importao ainda elevada e o pas tem base de recursos para reduzi-la ainda mais (BRASIL, 1962, p. 174).

Esse programa de fomentar a indstria nacional de bens de capital dependia basicamente de quatro fatores. O primeiro seria a disponibilidade de maior nmero de profissionais qualificados, diferentemente da fase inicial da industrializao, intensiva em mo de obra de mais baixa qualificao. Para isso, o programa remetia diretamente reforma educacional que propunha implementar. O segundo era a criao de linhas de fomento para a aquisio de equipamentos em unidades da indstria mecnica. O terceiro seria a ampliao e implantao de novas unidades produtivas, e, por fim, o quarto era a criao de facilidades para o financiamento da fabricao e da venda de bens de capital, cuja execuo estava diretamente relacionada com a reforma fiscal e financeira. O governo federal adotaria medidas para viabilizar as condies acima delineadas, principalmente o aperfeioamento de formas de crdito para o financiamento da fabricao e das vendas de bens de capital (BRASIL, 1962). H plena conscincia, nas palavras de Goulart, de que no se esgotara o modelo de substituio de importaes, mas uma fase do mesmo, o que exigia a alavancagem para outro ciclo:
[...] agora desenvolvidos os setores da indstria leve e lanadas as bases para o desenvolvimento de nossa infraestrutura, inicia-se um processo mais intensivo de substituio de importaes no setor de produo de equipamentos. Nesse processo, pea estratgica a adoo de critrios inflexveis para a aprovao de importao de mquinas e equipamentos sem cobertura cambial como investimento de capital estrangeiro, ou com financiamento, e que possam ser supridos satisfatoriamente pela indstria nacional (GOULART, 1964, p. 40).

Independentemente da controvrsia se o processo substitutivo de importaes esgotara-se ou no com o bloco de investimentos superior demanda corrente do Plano de Metas1, parece claro que esse entendimento exposto por Goulart vai ao encontro da afirmao de Bandeira:
1 Dentre as anlises clssicas, Tavares (1986, p. 101) tem esse entendimento, enquanto Castro e Souza (1985) defendem que o II PND foi um programa de substituio de importaes, pois at o incio dos anos 70 do sculo XX o processo de industrializao carecia de segmentos significativos da indstria de bens de capital e insumos bsicos.

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira


Goulart procurou, desse modo, recuperar o projeto de Vargas, retomar-lhe o caminho e reorientar o processo de industrializao, distorcido pela Instruo 113, para os setores de base, para a produo de bens de capital, com o objetivo de viabilizar um desenvolvimento mais equilibrado e autnomo do capitalismo brasileiro (BANDEIRA, 2001, p. 121).

Assim, uma ao que vai alm do plano das intenes foi a Instruo n 242 da SUMOC, de 28/06/1963, que subordinava a normas especiais o registro de operaes referentes importao de mquinas ou equipamentos, antes sem cobertura cambial e financiadas no exterior. Goulart entende que as decises integrantes da instruo vinculam-se [...] evoluo natural do processo de substituio de importaes de equipamentos pelos de produo nacional (GOULART, 1964, p. 41). Dentro dessa orientao, o governo adotou, por meio da instruo citada, o princpio de que no seriam admitidas importaes de mquinas e equipamentos que pudessem ser supridos, satisfatoriamente, pela indstria nacional e que para as importaes cobertas por financiamentos externos seria exigido prazo no inferior a sete anos, iniciando-se a amortizao a partir do terceiro ano. Em relao poltica de correo dos desequilbrios regionais, que tambm aparecer mais tarde no II PND, visava-se evitar que a concentrao de investimentos em certas reas ocasionasse a convergncia dos dispndios pblicos, o que ocasionaria um crculo vicioso. Nas palavras de Goulart, em visita aos Estados Unidos: Estamos procurando estabelecer um desenvolvimento harmnico do pas para corrigir desequilbrios regionais e evitar o pauperismo de certas reas (GOULART, 1962, p. 18). Essa desconcentrao teria com um dos instrumentos a adoo de medidas fiscais e financeiras que incentivassem investimentos em outras regies do pas, a qual seria objeto da reforma tributria. Por meio da chamada poltica de favores diferenciais, o governo visava estimular os investimentos privados, economicamente viveis, em benefcio daquelas reas com maior excedente estrutural de mo de obra. Ainda nessa direo, mais duas medidas constantes no plano devem ser mencionadas. A primeira trata da intensificao dos investimentos relacionados com o levantamento e a avaliao dos recursos naturais. Para tanto, previa, durante sua execuo, um trabalho de zoneamento do pas para embasar a poltica de incentivos diferenciais, orientadora da localizao das atividades econmicas no territrio nacional. A segunda seria intensificar os investimentos ligados ao aperfeioamento do fator humano, beneficiando de preferncia as regies de mais baixo ndice de desenvolvimento. Setorialmente, assim se distribuiriam os investimentos de capital fixo: os sistemas de transporte absorveriam 29%; as indstrias de transformao, 18,6%; a indstria de energia eltrica, 13,7%; a indstria de construo residencial, 12,4%; a agricultura, 8,4%; a indstria do petrleo, 7,6% e os demais setores, 10,3% (GOULART, 1963). O mapeamento dos recursos naturais estabelecia como prioridade a pesquisa daqueles minerais cujas crescentes importaes contribuam para o desequilbrio do balano de pagamentos. Em relao s importaes, estava previsto o mapeamento das reservas e a elevao da produo de cobre, carvo, amianto, zinco, enxofre, nquel, estanho, alumnio, entre outros. Nota-se que tal preocupao tambm apareceu no II PND, bem como o fomento das exportaes com a explorao de minrios, em especial

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. o ferro e o mangans (BRASIL, 1962). Ainda em tom nacionalista, o governo assumia como prioridade a pesquisa e o [...] tombamento dos recursos naturais do pas (GOULART, 1963, p. 26). Esses eram considerados matrias-primas necessrias para o desenvolvimento das atividades industriais, e se propunha, tal como acontecer no governo Geisel, a elevao da produo nacional e das exportaes dos seguintes segmentos: siderurgia, metalurgia dos no ferrosos, indstrias qumicas, indstrias de bens de capital e indstria extrativa mineral (minrio de ferro). Quanto aos investimentos em infraestrutura, o plano arrola os referentes s reas de transportes e comunicaes, energia eltrica, energia nuclear, petrleo e carvo mineral, os quais, por suas caractersticas, eram vistos como necessrios para permitir o desenvolvimento adequado dos demais setores. Pela importncia estratgica do setor de transportes, incluram-se diretrizes que permitissem obter a maximizao da produtividade econmica e social e assegurar a interligao das regies com grande potencial econmico. Assim, esse setor era estratgico para corrigir as distores resultantes da orientao anterior dos investimentos pblicos no sistema virio brasileiro. Isso permitiria no s adequar os esquemas ferrovirios nova realidade estrutural da economia brasileira, mas atender s necessidades de maiores inverses em portos e marinha mercante. Na rea de energia eltrica e nuclear, havia a previso de criao de fundos voltados ao financiamento, assim como para a expanso da capacidade de gerao de energia com o uso de componentes nacionais, incentivando a indstria domstica. Especificadamente em relao energia eltrica, os programas a serem executados objetivavam: a) a expanso da capacidade das usinas geradoras, mediante a concluso das obras j iniciadas e a construo ou instalao de novas unidades. A capacidade deveria ser expandida de cerca de 4,8 para 7,4 milhes de kW; e b) a extenso das linhas de tenso igual ou superior a 66 kW, com vistas, fundamentalmente, integrao dos sistemas. Complementarmente, seriam construdas as subestaes necessrias. Quanto ao petrleo, ocupava lugar estratgico no plano a elevao da participao da produo nacional na oferta do produto, haja vista seu expressivo peso na pauta de importaes. Como futuramente no II PND, ele era visto como prioritrio para a substituio de importaes. Tal como neste, o Plano Trienal tambm previa o fortalecimento da indstria nacional de equipamentos agrcolas com a substituio dessas importaes. Como exemplo, pode-se mencionar a fabricao de tratores, setor ento predominantemente de capital nacional, cuja produo se expandira de 1.678 unidades, em 1961, para 9.908, em 1963, com perspectiva de em 1964 alcanar 14 mil unidades (GOULART, 1964). Finalmente, em relao elevao e diversificao das exportaes, o Plano Trienal, assim como Goulart em sucessivos pronunciamentos, as defende como forma de permitir o ingresso de divisas para fazer frente ao estrangulamento externo. Na Mensagem ao Congresso Nacional do ano de 1964, discorre que, por meio da Poltica externa independente, o governo promoveria a diversificao de mercados para as exportaes

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira (frica, sia, Europa Oriental), assim como a diversificao de produtos (incluindo os industriais com maior valor agregado). Desse modo, acreditava que o pas poderia diminuir a dependncia tecnolgica e agregar valor s exportaes, alm de compatibilizar a capacidade de importar ao estilo de desenvolvimento proposto. Ademais, a necessidade crescente de recursos externos, inerente ao processo de industrializao, ocasionava uma relao direta entre a receita de exportaes e a capacidade de importar do pas (GOULART, 1963). Goulart assume a tese cepalina de deteriorao dos termos de intercmbio e argumenta que a soluo para enfrent-la dependeria:
[...] sobretudo de medidas de poltica comercial, que devem ser tomadas pelos prprios pases em desenvolvimento, tais como o estmulo substituio de importaes e diversificao de exportaes, e decises conducentes abertura de novos mercados. Tais [so], precisamente, as diretrizes que tm orientado e continuaro a orientar a ao do meu Governo [...]. O Brasil, bem como os demais pases em desenvolvimento, tem plena conscincia das medidas que precisam ser adotadas (GOULART, 1964, p. 216).

O II PND e suas prioridades


Ernesto Geisel foi eleito, por via indireta, em 15 de janeiro de 1974. Duas aes marcaram seu governo. A primeira, no mbito poltico, consistiu no processo de distenso, que, embora devesse ser lenta e gradual, encontrou resistncia em segmentos das foras armadas. A segunda foi um audacioso plano de investimentos, o II PND, aprovado pela Lei n. 6.151, de 1974. A proposta de distenso aparecera quando ainda Geisel era candidato, ao contrrio do plano, que foi elaborado s pressas, sob presso da reverso da conjuntura: o preo do barril do petrleo quadriplicou no ltimo trimestre de 1973 e a taxa de crescimento do PIB caiu de 14,0% para 8,2% de 1973 para 1974, enquanto a inflao, medida pelo IGP/FGV, dobrava, indo de 15,6% para 34,6% no mesmo perodo (ver Grfico 2). Esclarecem Fonseca e Monteiro (2008, p. 37):
Pesquisas em jornais (Folha de So Paulo e Correio do Povo, de Porto Alegre) e revistas da poca (Veja e Viso) no permitem detectar [antes da posse] qualquer meno ao II PND, ou a um projeto de crescimento acelerado como proposta do grupo que ascendia ao poder e, muito menos, de um aprofundamento da substituio de importaes sob a gide do Estado.

Grfico 2 - Inflao e taxa de crescimento do PIB (1973-1979)


16,0
14,0 12,0 10,0
PIB

90,0
14,0 10,3 77,2 80,0 70,0 50,0 38,8 4,9 40,8
Inflao (IGP-DI)

60,0

8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 1973 15,6

8,2 34,6 5,2


29,4

46,3

40,0 6,8
30,0 20,0 0,0

5,0

10,0
1974 1975 1976 Anos 1977 1978
Taxa de inflao (IGP-DI)

1979

Taxa de crescimento do PIB (em %)

Fonte: Bacen.

A equipe econmica era chefiada pelo ministro Mrio Henrique Simonsen, da Fazenda, e por Joo Paulo dos Reis Velloso, do Planejamento, a quem coube liderar a elaborao do plano. Este, embora estabelecesse metas de desempenho esperadas, pouco

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. menciona sobre as fontes de recursos para viabiliz-las, possivelmente devido s dificuldades visveis da conjuntura. Todavia, estabelece como seu propsito [...] consolidar um modelo brasileiro de capitalismo industrial (BRASIL, 1974, p. 37), com crescimento de 10 % ao ano do PIB, 12% na indstria e 7 % na agricultura. Diante da crise do balano de pagamentos, propunha o aumento de 2,5 vezes no quantum das exportaes entre 1974 e 1979, meta cujo cumprimento adviria pelo desenvolvimento de projetos de exportao de matrias-primas notadamente, celulose, ferro, alumnio e ao, ao lado de investimentos na cadeia do setor primrio, como no transporte ferrovirio e no sistema de telecomunicaes, alm da realizao de programas de eletrificao rural, irrigao, construo de armazns e centrais de abastecimento. A diminuio das importaes viria com um programa de substituio de importaes nos setores de bens de capital e insumos bsicos notadamente, qumica pesada, siderurgia, metais no ferrosos e minerais no metlicos, ao lado de elevao da produo interna de petrleo, alm da ampliao de gerao de energia hidreltrica. H uma controvrsia muito grande entre economistas sobre a elaborao, execuo e os resultados do II PND2. Entretanto, h certa tendncia na literatura em reconhec-lo como a mais ampla experincia de planejamento econmico no Brasil depois do Plano de Metas. Ademais, se entendermos, em consonncia com o diagnstico do Plano Trienal, que o processo de substituio de importaes no se encerrara ao final da dcada de 1950, pois ainda carecia alcanar inmeros segmentos de bens de capital e intermedirios, pode-se dizer, como o fazem Castro e Souza (1985, p. 76), que com os investimentos do II PND, [...] dali por diante, em marcha forada, a economia subiria rampa das indstrias capital-intensivas e tecnolgico-intensivas. A lgica implcita no plano firmava que a crise decorria do desequilbrio intersetorial a prioridade aos bens de consumo durveis estabelecida desde o Plano de Metas sobredimensionara o setor, enquanto outros segmentos no acompanharam sua evoluo quantitativa e qualitativa e acenava para a diminuio da dependncia externa em vrios itens para enfrentar o desequilbrio do balano de pagamentos. Subentendia, com isso, que as propostas do Plano Trienal eram pertinentes e, caso tivessem sido implantadas tempestivamente, a economia brasileira encontrar-se-ia menos vulnervel diante do choque do petrleo. Pode-se perceber um vis desenvolvimentista aos moldes da Cepal no plano, pois encampava a tradicional tese de que o estrangulamento externo incitava continuidade do processo substituio de importaes e, se necessrio, por meio dos investimentos pblicos. As dificuldades de financiamento consistiam seu principal gargalo. Diferentemente do Plano Trienal, props com mais nfase recorrer s fontes internacionais e ao endividamento externo, contando internamente com a expanso do sistema financeiro nacional, que ganhara impulso com a reforma monetrio-financeira do perodo de Castelo Branco e com a concentrao bancria estimulada por Delfim Neto na poca do milagre.

2 Para anlises da poltica econmica do governo Geisel (BONELLI; MALAN, 1976; VELLOSO, 1977, 1986; LESSA, 1978; BALASSA, 1979; COUTINHO; BELLUZZO, 1983; CRUZ, 1984; CASTRO; SOUZA, 1985; FISHLOW, 1986; CARNEIRO, 2002; HERMANN, 2005). Entre os trabalhos dedicados especificamente ao II PND (BATISTA, 1987; AGUIRRE; SADDI, 1997;VELLOSO, 1998; GREMAUD; PIRES, 1999; BOARATI, 2003, 2005; FONSECA; MONTEIRO, 2008).

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira As reas prioritrias dos investimentos do II PND foram: a) insumos bsicos: metais no ferrosos, explorao de minrios, petroqumica, fertilizantes e defensivos agrcolas, papel e celulose; b) infraestrutura e energia: ampliao da prospeco e produo de petrleo, energia nuclear, ampliao da capacidade hidreltrica (Itaipu) e substituio dos derivados de petrleo por energia eltrica e pelo lcool (Pr-lcool), expanso das ferrovias e a utilizao de carvo; c) bens de capital: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditcios, reservas de mercado (lei de informtica) e poltica de preos. Os investimentos estatais adquiriram inclusive uma dimenso regional, com a distribuio espacial dos principais projetos (ALMEIDA, 2004). Alm disso, Batista (1987) assinala como ponto a favor do plano sua determinao em avanar o processo de industrializao no Brasil por meio da implantao de um programa de substituio de importaes no setor energtico e de expanso da capacidade de produo de bens intermedirios, incluindo a implantao de indstrias de tecnologia naval, equipamento ferrovirio, aeronutica, petroqumica e farmacutica. Assim como no governo Goulart, o papel das empresas estatais seria fundamental, pois seriam os agentes impulsionadores do capital nacional e da indstria de bens de capital. Em relao diversificao das exportaes, h outra semelhana entre o plano e a Poltica externa independente do governo Goulart, pois a associa busca de mercados terceiro-mundistas e de pases socialistas, contrariando o discurso oficial anticomunista e alinhado com os Estados Unidos, dominante nos governos militares desde 1964. No captulo VII, Integrao com a Economia Internacional, arrola a proposta de diversificao das exportaes e ampliao dos mercados por meio do comrcio com a frica, Japo e Amrica e, surpreendentemente, com a URSS e a China (II PND, 1974, p. 78). Nas palavras de Geisel: a maior aproximao dos EUA com a Unio Sovitica e a reaproximao daquele pas com a China Continental tm levado a perspectivas concretas de cooperao entre Leste e Oeste, com certo recesso da ideologia (BRASIL, 1974, p. 25). Essa guinada na poltica externa, denominada pragmatismo responsvel, para autores como Froelich (2007) pode ser entendida, por sua envergadura, como integrante do conceito de distenso poltica.

Anlise comparativa
Como j foi mencionado, a principal semelhana entre os planos Trienal e II PND reside justamente no diagnstico de fundo que os alicera e do qual decorrem suas propostas de interveno: a necessidade de aprofundar o processo substitutivo de importaes. Ambos tratam essa decorrncia do diagnstico como uma imposio dos acontecimentos, a qual exigia uma mudana estrutural da economia brasileira cujo impulso no adviria das decises descentralizadas do mercado, por isso fazia-se mister a mo do governo. Da mesma forma, podemos perceber semelhanas na programao setorial de ambos, j que estabelecem como foco da substituio de importaes os bens

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. de capital e intermedirios, bem como a busca de fontes alternativas de energia, alm da descentralizao espacial dos investimentos. Na interao entre economia e poltica, a opo pelo crescimento acelerado pode nos dois casos ser associada carncia de legitimidade de ambos os governos, na acepo clssica de Max Weber: a pretenso do governante reconhecer-se como tal perante os governados. Nesse caso, o crescimento poderia contribuir para um quadro poltico mais confortvel, tanto para aplacar a forte oposio civil-militar que tentara impedir a posse de Goulart e limitara seus poderes com o parlamentarismo, quanto para viabilizar o projeto de distenso monitorada de Geisel. Sem descartar tal hiptese como relevante para contextualizar as opes de ambos na conjuntura, no se pode ignorar outro ponto comum, que era a defesa de longa data por parte de ambos de polticas ativas de desenvolvimento. Como mostramos anteriormente, no caso de Goulart a compatibilidade entre crescimento, distribuio de renda e combate inflao no pode ser vista como uma concepo emergente por estrita decorrncia da conjuntura, uma vez que h muito constava de seu discurso, inclusive como Ministro do Trabalho no segundo governo de Vargas, e era ponto programtico do PTB, partido do qual era presidente. Em Geisel a questo distributiva no assumia a mesma nfase, e por certo pesou para a rejeio de qualquer ajuste ortodoxo a viabilidade do projeto de distenso, o qual precedeu temporalmente a opo pelo II PND, como antes assinalado. Mas tampouco se pode subestimar a ideologia do Brasil potncia, a qual via a industrializao do pas e suas empresas estatais como estratgicas para a geopoltica do pas, ento dominante em crculos das foras armadas e com representantes no alto escalo do governo, como Golbery do Couto e Silva, sem contar o prprio Geisel, que antes fora presidente da Petrobras. O diagnstico tanto da origem da crise quanto de sua soluo com vnculos a um discurso recorrente dependncia externa j podemos perceber no contedo da Mensagem ao Congresso Nacional de 1963 e 1964 do governo Goulart. Conforme esta, a substituio da importao de bens de capital permitiria a [...] contrao, prevista nas importaes, [a qual] obedece diretriz do Plano Trienal, cabe dizer, ao esperado reforo da produo interna substitutiva, mxima de bens de capital (GOULART, 1963, p. 115). Da mesma forma, o II PND estabelecia como medida central para combater a crise e a dependncia externa a substituio de importaes de bens de capital (incluindo avies, navios e computadores), insumos bsicos e combustveis (VELLOSO, 1977). Ambos tinham no Estado o propulsor do desenvolvimento econmico, seja por meio das empresas estatais que implantariam e desenvolveriam os ramos de bens de capital, bens intermedirios e insumos bsicos, como siderurgia, petroqumica, energia, seja por intermdio do BNDE, que financiaria as empresas nacionais para desenvolverem os ramos de mquinas e equipamentos. Essa aliana entre Estado e capital privado nacional de ponta por intermdio do BNDE tambm aparece nos dois governos, posto que o BNDE era entendido como a nica instituio nacional com escopo para o financiamento de longo prazo. J as empresas estatais, como Petrobras e Eletrobras, atuariam em reas prioritrias, como infraestrutura. Quanto distribuio espacial dos investimentos, j foi visto que a mesma aparece no Plano Trienal e, com mais nfase, na Mensagem ao Congresso de 1964. O II PND

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira apresenta a estratgia de desconcentrao industrial, contando para sua viabilidade o fato de que os novos segmentos a serem estimulados dependiam, como fatores locacionais determinantes, de fontes de matrias-primas, recursos minerais e hdricos. Estes so, por natureza, descentralizados, ou seja, disseminados pelo territrio nacional. So os casos de minrios de ferro de Carajs (Par), Itaipu (Paran), carvo (Santa Catarina e Rio Grande do Sul), petrleo (bacias do nordeste e Rio de Janeiro), fertilizantes potssicos (Sergipe), soda de cloro/sal-gema (Alagoas) e fosfato (Minas Gerais), entre outros. J a desconcentrao pessoal e funcional da renda, mais enfatizada por Goulart e por certo um dos aspectos de seu discurso que mais enfrentava resistncia das elites civis e militares desde a poca de Ministro do Trabalho, quando ensejou o manifesto dos coronis, aparece com menos nfase no II PND. Todavia, no se pode deixar de registrar que o fato mais importante simplesmente a meno concentrao de renda num documento oficial, pois implicitamente ia ao encontro da principal palavra de ordem da oposio aos governos militares: o milagre concentrara renda e fora uma fase de crescimento com excluso social, como mostravam os primeiros dados tabulados do censo de 1970. Alm disso, o governo, embora com parecer contrrio de Simonsen, por temer seu efeito inflacionrio, alterou a lei salarial substituindo o reajuste anual pelo semestral e com indexao atravs de ndices acima da inflao para as faixas de mais baixa renda. Por fim, ambos os planos consideram o problema energtico do pas como o mais srio ponto de estrangulamento e apontam alternativas semelhantes para super-lo. Em relao energia nuclear, em 1962 o governo Goulart criou a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), voltada a formar uma estrutura governamental para a defesa e promoo de um programa nuclear, semelhana do que seria feito mais tarde no governo Geisel, quando foi criada a Empresa Nuclear Brasileira S.A. (Nuclebras). O objetivo seria o desenvolvimento de tecnologias bsicas destinadas a capacitar plenamente a indstria nacional para projetar e construir centrais nucleares. Em 1963, comeou-se a construo de um reator de pesquisas, com 93% de componentes fabricados pela indstria nacional, que entraria em pleno funcionamento nos prximos anos no Instituto de Engenharia Nuclear, no Rio de Janeiro. Tambm outro reator, para fins de ensino, totalmente projetado e construdo no pas, com previso de ser instalado em 1964 na Universidade de Recife. Em 1965, os pesquisadores brasileiros lograriam sucesso na construo de um reator nacional com a utilizao de alguns desses minerais. Goulart recomendava:
[...] o incio, sem perda de tempo, da construo da nossa primeira central nuclear, deciso j adotada e anunciada a 31 de dezembro de 1963, como meta governamental para o ano seguinte. Essa central utilizar como combustvel o urnio natural, para o qual conta o Pas com suprimento prprio; ao mesmo tempo, ser gerado plutnio necessrio ao incio de uma segunda linha de reatores no ciclo trio-plutnio e trio-urnio 233, o que permitir o aproveitamento de incalculvel potencialidade energtica (GOULART, 1964, p. 69).

Por fim, o governo Goulart pretendia construir uma hidreltrica que aproveitasse o potencial energtico do Salto de Sete Quedas (trecho do Rio Paran desde o Salto de Sete Quedas at a foz do Rio Iguau), prxima de onde foi construda mais adiante a hidreltrica de Itaipu pelo governo Geisel. Goulart, para o aproveitamento de Sete Quedas, solicitou ao engenheiro Otvio Marcondes Ferraz a elaborao dos estudos para

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. a construo da usina, com uma capacidade instalada de 10 milhes de kW (cerca de 150% de todo o potencial ento existente no Brasil). Para a concretizao do projeto, para o qual se elegeria a localidade de Itaipu, o Itamaraty, j quela poca, iniciou os entendimentos com o governo do Paraguai (BANDEIRA, 2001, p. 120). Previa-se o prazo de 55 meses para o incio da produo e de 100 meses para o trmino obra (GOULART, 1964). Afirmava Goulart:
[...] o empreendimento ter significativas implicaes internacionais, pois reforar os liames entre o Brasil e o Paraguai, bem como entre o nosso Pas e a Argentina e o Uruguai. Dentro dos prximos trinta dias terei a oportunidade de inaugurar na regio de Guara o campo de pouso, primeiro passo para a instalao do canteiro de obras da barragem de Sete Quedas (GOULART, 1964, p. 51).

Interessante notar que, pelos prazos previstos pela mensagem presidencial, a usina deveria ficar pronta aproximadamente na poca em que ocorreu o primeiro choque do petrleo. A seguir, apresentamos um quadro-resumo comparativo entre aes propostas no governo Joo Goulart e as aes executadas no II PND do governo Geisel.
Quadro 1 - Comparativo entre aes propostas no Plano Trienal, na Mensagem ao Congresso Nacional de 1964 e no II PND Propostas Joo Goulart (1961-1964): Plano Trienal e Mensagem ao Congresso Nacional de 1964 Ernesto Geisel (1974-1979): II PND 10% ao ano. Ajuste na estrutura de oferta, simultaneamente manuteno do crescimento econmico aliado ao financiamento externo.

Taxa de crescimento econmico 7% ao ano. programada Objetivos de longo prazo Prioridade da industrializao Ajuste na estrutura de oferta, simultaneamente manuteno do crescimento econmico aliado ao financiamento interno.

Continuar o processo de subsContinuar o processo de substituio tituio em bens de capital e em bens de capital e insumos bsicos. insumos bsicos. Reduo na participao das importaes no setor de bens de capital e gerar excedente exportvel. Reduo na participao das importaes no setor de bens de capital de 52% para 40%, alm de gerar excedente exportvel em torno de US$ 200 milhes.

Recursos naturais

Aumentar a produo de ao de Aumentar a produo de ao de 7 para 3 para 5 milhes de toneladas. 8 milhes de toneladas. Autossuficincia na produo Triplicar a produo de alumnio. de alumnio. Aumentar a produo de zinco Aumentar a produo de zinco de 15 de 15 mil toneladas para 100 mil toneladas para 100 mil toneladas. mil toneladas. Investimentos na Vale do Rio Doce e na regio da Paraopeba Projeto Carajs (minrio de ferro). (minrio de ferro).

Hidreltrica

Aumentar a capacidade hidroAumentar a capacidade hidroeltrica eltrica no Rio Paran (Projeto no Rio Paran (Projeto Itaipu). Sete Quedas). Energia nuclear (Central Nuclear do Centro Sul, posterior- Energia nuclear (Nuclebras). mente nas demais regies).

Energia nuclear

continua...

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira concluso.


Propostas Joo Goulart (1961-1964): Plano Trienal e Mensagem ao Congresso Nacional de 1964 Ernesto Geisel (1974-1979): II PND

Petrleo

Ampliar a prospeco e produo Ampliar a prospeco e produo de de petrleo. petrleo. Prospeco de petrleo na plata- Prospeco de petrleo na plataforma forma litornea. litornea do Nordeste.

Transportes Incentivos

Incentivos para ferrovias, rodoIncentivos para ferrovias, rodovias e vias, transporte areo e construo hidrovias. de aeroportos e hidrovias. Incentivos seriam dados ao setor Incentivos foram dados ao setor priprivado por meio do BNDE. vado por meio do CDE e do BNDE. Crdito do IPI sobre a compra de Instruo n 242 da SUMOC, com equipamentos, depreciao acelerabarreiras importao de bens de da como incentivo fiscal, iseno do capital. imposto de importao. Reserva de mercado para novos Reserva de mercado para novos emempreendimentos (similar naciopreendimentos (ex: lei da Informtica). nal).

Descentralizao espacial dos investimentos

Atender presso pela modernizao das regies no industrializadas por meio de projetos de investimento para a correo dos desequilbrios regionais.

Atender presso pela modernizao das regies no industrializadas por meio da descentralizao espacial dos projetos de investimento.

Siderurgia

Ampliao da capacidade das empresas de siderurgia: Cia SideConstruo de uma siderrgica em rrgica Nacional, Belga-Mineira e Itaqui (MA). Acesita e novos projetos como Cosipa e Usiminas. Soda de cloro na regio Nordeste via empresas privadas e investi- Soda de cloro em Alagoas. mentos da Cia Nacional de lcalis. Forte ampliao na indstria qumica: soda custica, celulose e papel, e fertilizantes; petroqumica na Bahia e no Rio Grande do Sul. Substituio de importaes de celulose, papel e fertilizantes; fertilizantes potssicos em Sergipe e fosfato em Minas Gerais.

Soda de cloro

Qumica e petroqumica

Petroqumica

Polos na Bahia e no Rio Grande do Polos na Bahia e no Rio Grande do Sul. Sul. As empresas estatais buscariam financiamento no sistema financeiro interno e em recursos do BNDE; dependia das reformas de base, em especial a fiscal e a bancria. As empresas estatais sofreram restrio ao crdito interno e conteno tarifria, forando-as ao endividamento externo; captao no sistema financeiro privado (endividamento interno).

Financiamento

Papel das estatais Empresa nacional privada

Agente principal das transforma- Agente principal das transformaes es estruturais. estruturais. Fortalecimento da empresa privaFortalecimento da empresa privada da nacional em associao com o nacional em associao com o Estado, Estado, principalmente de bens de principalmente de bens de capital. capital. Favorvel desde que direcionados para setores no considerados esFavorvel. tratgicos pelo governo; limitao da remessa de lucros.

Capital estrangeiro

Fonte: Elaborado pelos autores com base em Moreira (2011, p. 365).

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo.

Consideraes finais
Se na histria a manifestao da razo era uma hiptese a ser testada, conforme a sugesto de Hegel citada na introduo deste artigo, o material anteriormente exposto e, principalmente, no Quadro I, sugerem que h elevada semelhana entre as propostas do governo Goulart e as formuladas e implantadas no governo Geisel. Resulta difcil atribu-la a mera coincidncia, ou pelo menos no se procurar entender suas razes, ou tentar decifrar o possvel nexo que uniria ambos os governos para apresentarem tantos traos comuns. Surpreende o analista, por exemplo, discursos como este de Goulart, cujos termos poderiam constar sem nenhuma alterao no II PND:
O Plano Trienal, que pretende sustentar o ritmo elevado de crescimento do produto, exigir, para ter xito, a consolidao e integrao da indstria nacional de bens de produo [...] a efetivao dos investimentos previstos no Plano Trienal estar condicionada pela possibilidade de apoi-la, de forma crescente, na oferta interna de bens de produo. Ser fundamental, pois, dar prosseguimento e aprofundar o processo de substituio de importaes nos setores econmicos estratgicos. A expanso adequada das indstrias receber, em consequncia, todo o apoio governamental (GOULART, 1963, p. 23-24).

Nota-se que tais semelhanas no ocorrem em aspectos superficiais ou de menor importncia, mas em aspectos centrais do diagnstico de ambos e das propostas deles decorrentes para a economia brasileira, mesmo transcorrida uma dcada entre um e outro. Nesse nterim, o pas passou por reformas institucionais de vulto, como no perodo do Paeg, e por uma fase de crescimento aps 1968, tambm marcada por alteraes econmicas significativas. Entretanto, algo permaneceu: por mais diferentes que fossem as condies histricas em que Goulart e Geisel assumiram, e por mais diferenas os separem no jogo poltico (o presidente deposto e um dos lderes da conspirao civil-militar responsvel pela deposio), nada disso impediu a semelhana de diagnstico e de propostas. Claro que, caso se queira, tais semelhanas podem ser interpretadas como coincidncias, ou mesmo fruto de contingncias. No obstante, a reflexo apoiada em Hegel do primeiro pargrafo deste artigo convida o leitor a outro tipo de interpretao, pois sugere haver na histria algo que perpassa como imposio, que se impe como necessrio, mesmo que de imediato imperceptvel. Se admitido, nesses termos, a racionalidade do processo histrico, essa concepo nos leva a ponderar que parte significativa das propostas de longo prazo e de reformas estruturais de Goulart, muitas vezes tidas como esdrxulas, demaggicas ou populistas, impuseram-se historicamente: a crise dos anos 70, na conjuntura em que Geisel assumiu, forou retom-las, como se aguardassem o momento para sua concreo. O carter estrutural do estrangulamento externo e a situao de dependncia presentes no Plano Trienal e nas mensagens de Goulart foram enfaticamente rejeitados por seus opositores, inclusive na academia. Para quem v a histria como um exerccio de lgica formal, fere o bom senso serem apropriadas por governo ideologicamente to diferente, autoritrio e antipopulista. Que possvel esprito empresta racionalidade a essa semelhana? Sem recorrncia a uma fora externa, mas na busca de sua concreticidade objetiva detectada no prprio processo histrico, como ajuda revelar o material emprico analisado, possivelmente seja um mesmo projeto de pas, cuja gestao remonta s primeiras dcadas do sculo XX,

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Pedro Cezar Dutra Fonseca, Cssio Silva Moreira com epicentro na industrializao como forma de superar seu atraso (termo que mais tarde, no estruturalismo cepalino, se consagraria como subdesenvolvimento), o qual tanto empolgara vrios intrpretes do Brasil e intelectuais da elite civil e militar de vrios pases latino-americanos. O desenvolvimentismo, mesmo sem a retrica nacionalista ou com acenos redistribuio de renda de antes de 1964, permanecia na linguagem institucionalista, afigurava-se como trao embedded na formao histrico-social brasileira. No por acaso assim se manifesta Lessa, sem deixar de transparecer certo ar de surpresa:
A colocao das indstrias bsicas como setor lder da industrializao; o fortalecimento da grande empresa nacional restabelecendo o equilbrio da organizao industrial; e o aprofundamento das relaes externas com as retificaes necessrias para aumentar o grau de independncia da economia nacional com relao a fatores externos, no quadro de uma poltica mundial interdependente, em suas articulaes recprocas, compem o projeto de Nao-Potncia do governo Geisel. Este projeto guarda grande semelhana com o projeto nacional desenvolvimentista da dcada de cinquenta e, em parte, apresenta conotaes ideolgicas assemelhadas (LESSA, 1988, p. 53).

Nota-se que o plano lembra a Lessa, tal como a Moniz Bandeira na passagem j citada, possivelmente o segundo governo de Vargas, na dcada de 1950, projeto que Goulart explicitou de forma mais acabada, embora sem poder realiz-lo, na dcada seguinte. Mas se pode acrescentar que o governo Geisel lembra tambm a postura do governo Vargas mesmo antes, na dcada de 1930, e os difere da maior parte dos pases latino-americanos em suas respectivas pocas, cuja preferncia recaiu em se ajustar crise por meio de medidas ortodoxas. Nos dois casos brasileiros, um no alvorecer e outro na etapa derradeira da substituio de importaes, diante de uma crise internacional que expunha a fragilidade do pas ao estrangulamento externo, ambos os governos entenderam que a sada deveria ser uma mudana estrutural da economia, o aprofundamento da industrializao, e que esta s seria possvel atravs da presena atuante do Estado, ou seja, mediante uma deciso poltica. A irracionalidade da opo pelo crescimento num quadro de escassez de divisas e de crise internacional sempre foi alvo de ataque da ortodoxia. Por isso Castro e Souza (1985, p. 73) argumentam que grandes blocos de investimentos, em situaes como essas, podem, primeira vista, parecer irracionais, [...] inadequados, sobredimensionados, ou mesmo extravagantes. Entretanto, sua implementao desencadeia reaes, inicialmente adaptativas e posteriormente criativas, com efeito acelerador no conjunto da economia: a consequncia uma mudana estrutural. A anlise do processo histrico sugere que essa, antevista pelo Plano Trienal, se impunha, e, talvez por isso, medidas propostas por ele, inviabilizadas com a deposio de Goulart, acabaram retornando ordem do dia e da sua racionalidade histrica. As semelhanas so marcantes, todavia no apagam as diferenas. Estas so mais visveis, de um lado, no que tange ao financiamento e, portanto, aos cruciais papis reservados ao Estado e ao capital estrangeiro, e, de outro, redistribuio de renda, que aparece com nfase em Goulart nas vrias reformas de base, como a agrria, a bancria e a fiscal (impostos progressivos), no ocorrendo da mesma forma no perodo do II PND. Essas diferenas registraram-se na memria histrica como as faces mais visveis de ambos os governos o reformista e o autoritrio , como so costumeiramente conhecidos e reconhecidos, mas entend-las exige que se traga lia tambm as seme-

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O projeto do Governo Goulart e o II PND: um cotejo. lhanas, primeira vista no to evidentes e at contrrias ao senso comum e por isso surpreendentes e, para alguns, desagradveis.

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